ROTTERDAM georganiseerd bestuurd. en zo gaan we dat doen!

ROTTERDAM georganiseerd bestuurd …en zo gaan we dat doen!

17 mei 2005

1. Inleiding. Rotterdam is, voor Nederlandse begrippen, een grote stad met pakweg 600.000 inwoners. Een stad met om precies te zijn 598.9231 inwoners, die leven in 302.013 huishoudens. Die huishoudens wonen in 286.074 woningen. Die woningen staan in een stad met een totale oppervlakte van 25.177 hectare2. Dat hele gebied is volgens de huidige territoriale indeling verdeeld in 993 wijken. De woningen waarin de Rotterdammers wonen staan bijna allemaal in 77 wijken van de stad, de andere 22 wijken zijn bedrijventerreinen of industriegebieden.

Die stad wordt bestuurd door de gemeentelijke overheid. Die bestaat in Rotterdam uit grofweg 20.000 mensen. Dat zijn een groot aantal bestuurders (de burgemeester, de wethouders, de voorzitters en de leden van de dagelijkse besturen van respectievelijk de deelgemeenten, de Wijkraad voor Pernis en de Centrumraad), een groter aantal (deel-, Wijk-, Centrum-)raadsleden en natuurlijk heel veel ambtenaren.

Wij vinden dat de stad zo goed mogelijk bestuurd moet worden. Wij willen, net als de Rotterdammers, een gemeentelijke overheid die dichtbij is, dienstbaar, klantgericht, daadkrachtig, transparant en betrouwbaar. De vraag is of de overheid in Rotterdam nu zo georganiseerd is dat aan die wens tegemoet gekomen kan worden. Die vraag leeft niet alleen bij ons. Tijdens de behandeling van de begroting voor 2005 is door de gemeenteraad een motie4 aangenomen, met als kern de volgende tekst: “Overwegende dat • het gemeentelijke overheidsapparaat zo “slank” mogelijk dient te zijn; • een goede dienstverlening door de overheid van groot belang is voor de burger; • de kwaliteit van de dienstverlening moet worden vergroot; • dat gemeente en deelgemeenten gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de dienstverlening en dat de gemeentelijke diensten hierin een belangrijke rol vervullen; • de bestuurlijk-organisatorische vormgeving van de diensten ondergeschikt is aan de doelstelling van het realiseren een dienstbare overheid. Van mening dat er een discussie dient te worden gevoerd over de wijze waarop de dienstverlening van de overheid en haar diensten wordt verbeterd. Verzoekt het college voor 1 april 2005 met voorstellen te komen over: • de wijze waarop de gemeentelijke overheid meer resultaatgericht en meer burgernabij wordt georganiseerd; • een andere organisatie van de dienstverlening door de overheid waarbij de inzet is om met minder overheid en minder bureaucratie te komen tot dienstverlening-op-maat; • de afbakening van taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden tussen gemeente en deelgemeente waarbij zichtbaar wordt welke de meer autonome taken van de deelgemeenten zijn en welke in medebewind worden uitgevoerd (waarbij de deelgemeenten bij voorkeur zo min mogelijk taken in medebewind uitvoeren en vooral naast het gemeentebestuur en niet tegen het gemeentebestuur functioneren); • welke (deel)gemeentelijke bestuursstructuur en gebiedsindeling adequaat is om de taken waarvoor men gesteld is zodanig uit te voeren dat de bestuurbaarheid en slagkracht toeneemt.”

Deze notitie is ons antwoord op deze motie. Door de voorstellen die wij hierin doen zal de totale Rotterdamse overheid meer burgernabij, meer dienstverlenend, meer resultaatgericht, meer integraal, werken, en beter in staat zijn met andere overheden of andere externe partners samen te werken. 1

Alle cijfers in dit stuk zijn per (31-12-) 2004, tenzij anders aangegeven. 31-12-2000. 3 Dit zijn de zogeheten CBS-wijken, die overgenomen zijn in het besluit Territoriale Indeling Rotterdam. 4 Motie van de heren H. van den Born en G.W. van Gent, Verzameling 2004, nr. 1303. 2

1

2. Wat is de problematiek? De totale gemeentelijke overheid, ook wel aangeduid als ‘het concern Rotterdam’5 staat, gelet op de problemen in de stad en de uitdagingen die de stad biedt, voor grote opgaven. Opgaven die stevige interventies op veel uiteenlopende terreinen vergen. Interventies niet meer, zoals in oude tijden wellicht ooit het geval was, door de gemeentelijke overheid alleen, maar in veel en steeds meer gevallen in coproductie met andere, externe partners. Partners soms vanuit de private sector (bedrijven), maar vaker uit de publieke of semi-publieke sector (woningcorporaties, thuiszorginstellingen, het CWI, onderwijsinstellingen, regiopolitie, jeugdzorginstellingen, het OM, welzijnsinstellingen, ouderenzorginstellingen, etc. etc.). In die samenwerking is het wel de gemeentelijke overheid die veelal de regiefunctie uitoefent. Waarbij dus de overheid de ketens definieert, samensmeedt en aaneengesloten houdt. En dus oplossingen probeert te vinden met uiteenlopende partners die op wisselende. maar veelal grotere dan (deel) gemeentelijke schaal georganiseerd zijn. Om die regiefunctie goed te kunnen uitoefenen moet de gemeentelijke overheid beschikken over een goed toegeruste ‘backbone’ aan infrastructuur (ICT, (vaar-)wegen, kabels, leidingen, riolen), een betrouwbare informatiepositie (vastgoed, personen, enz), kwalitatief hoogstaande expertise. En die gemeentelijke overheid zal over een strakke stuur- en beheersorganisatie moeten beschikken. Want de gemeentelijke overheid, dat ‘concern’, moet voor de externe partners organisaties die nodig zijn om de juiste interventies te plegen, zoveel als mogelijk als een eenheid herkenbaar zijn. Dus hetzelfde willen van die partner en hetzelfde afspreken. Consistentie in draagvlak en wilsuiting binnen ‘het concern’. Wij hebben als college hoge ambities op een vijftal speerpunten (neergelegd in ons collegeprogramma en daarenboven in ‘Rotterdam zet door’) die stevige ingrepen vereisen waarbij wij veel externe partners nodig hebben. En net als wij hebben natuurlijk ook de dagelijkse besturen van de deelgemeenten hoge ambities. Die grotendeels, maar soms ook niet in het verlengde van onze prioriteiten liggen. En ook de gemeentelijke diensten, die van oudsher als ‘sterke diensten’ zijn neergezet, mede gelet op de daar aanwezige kwalitatieve capaciteit, hebben uit de aard der zaak hun eigen belangen en afwegingen, die zich soms minder goed verhouden met de stedelijke of deelgemeentelijke ambities. Dat kan er toe leiden dat andere organisaties of instellingen die ‘het concern Rotterdam’ als partners nodig hebben, met ons als college en daarenboven ook nog per dienst of deelgemeenten moeten onderhandelen en hun ‘product’ of bijdrage in de keten dientengevolge moeten aanpassen. En dat is dus inefficiënt en ineffectief.

Die noodzakelijke ‘eenheid van het concern’ laat natuurlijk onverlet dat in het kader van die stevige interventies maatwerk moet worden geboden. In de huidige sterk gesegmenteerde en geïndividualiseerde samenleving kan niet meer volstaan worden met simpele generieke oplossingen, maar zullen specifieke oplossingen moet worden gezocht voor verschillende individuen, organisaties, sectoren, gebieden, wijken of straten. De gemeentelijke overheid opereert en regisseert daardoor op verschillende schaalniveaus. Daarnaast moet geconstateerd worden dat de vraag naar maatwerk er mede toe kan leiden deskundigheden en specialisaties binnen de overheid toenemen, wat afbreuk kan doen aan een integraal overheidsoptreden. Overheidsoptreden en –regie op verschillende schaalniveaus en binnen verschillende sectoren kan al snel leiden tot inconsistenties en onverklaarbare verschillen, hetgeen de legitimiteit van het overheidsoptreden aantast. Juist de overheid zal integraal en consistent moeten opereren. Als de veiligheidsexperts tot de conclusie komen dat het groen gesnoeid moet worden, en de milieudeskundigen juist bedacht hebben dat niet snoeien beter is. Als de wijkonderhoudsploeg besluit de prullenbak die al voor de derde keer in brand gestoken is te verwijderen en de wethouder op de radio zegt dat er geen prullenbakken zullen worden weggehaald. Als de GGD sloten op de ramen van de slaapkamer van de kinderopvang eist, en de Brandweer sloten op de ramen verbiedt. En dan hebben we het maar niet over betaald parkeren…

5

We spreken in navolging van het ambtelijk jargon van ‘het concern’. Het gaat natuurlijk niet om een echt privaatrechtelijk concern, zoals Unilever of Shell. Het is en blijft een gemeentelijk openbaar lichaam. 2

De gemeentelijke overheid is niet alleen maar regisseur, maar ook producent van goederen en diensten. Als producent moet de dienstverlening naar de inwoners en andere gebruikers van ‘het concern’ centraal staan. En daarbij gaat het niet alleen om het leveren van paspoorten of vergunningen, maar ook om zaken als het ophalen van huisvuil, het onderhoud van de straten, grasmaaien, het versturen van belastingaanslagen en het verstrekken van uitkeringen. Dat moet allemaal zo goed mogelijk, zo snel mogelijk en zo efficiënt mogelijk. En vooral niet te ingewikkeld. Juist bij het leveren van goederen en diensten gaat het in de ogen van het publiek vaak niet goed. Elke Rotterdammer kent wel een sterk verhaal over het driemaal in moeten vullen van een formulier met dezelfde gegevens. Jaren gaan voorbij zonder OZB-aanslag, en dan krijg je er drie op dezelfde dag. Die natuurlijk alledrie niet kloppen. Het kost jaren om een bankje aangelegd te krijgen omdat in de ogen van de Rotterdammers eerst de deelraad erover moet besluiten, en dan nog eens de wethouder en dan uiteindelijk de dienst. Maar bomen worden, zo komt het de Rotterdammers voor, van de ene op de andere dag gekapt en schijnbaar zonder vergunning of althans zonder medeweten van de lokale politici.

En uiteindelijk is de gemeentelijke overheid natuurlijk ook de handhaver van wet- en regelgeving. Natuurlijk niet alleen, ook andere overheidsinstanties handhaven wetten binnen de gemeente. Maar de gemeentelijke overheid heeft hierin wel een belangrijke taak, al was het maar om goed af te stemmen met die andere instanties. Tenslotte is de burger van de stad niet alleen subject van beleid en consument van producten en diensten. Hij of zij is ook ‘medebepaler’ van het beleid en de producten en diensten. Natuurlijk door eens in de vier jaar naar de stembus te gaan. Maar materieel door zijn/haar inbreng in bijvoorbeeld wijkpanels, inspraakavonden, hoorzittingen, vragenhalfuurtjes, spreekuren, cliëntenraden, gebruikersgroepen, etc. De inbreng van de burgers is noodzakelijk voor de legitimiteit en het draagvlak, maar soms staat het concrete individuele belang van bewoners of bepaalde groepen op gespannen voet met het wat abstractere algemeen belang dat veelal door de voor langere tijd gekozen volksvertegenwoordigingen of door die benoemden wordt geformuleerd. En ook hier doet zich een probleem voor de schaal als ook van de sectoren. In zijn algemeenheid vindt de Rotterdammer dat zwervers niet op zouden straat moeten slapen. Maar een nachtopvang voor zwervers in de eigen straat is natuurlijk wat anders. De adviesgroep ouderen wil geen hindernissen voor de rollators in het winkelcentrum, terwijl de winkeliersvereniging wel drempels wil tegen skaters. Overigens doet de gemeentelijke overheid in Rotterdam best wel veel aan interactief beleid, zoals dat wordt genoemd. Zelfs zoveel dat je als burger inmiddels op zoveel plekken van je betrokkenheid blijk kan geven, dat het gevoel ontstaat dat er weinig mee gedaan wordt. Vergelijk de opmerkingen van de vertegenwoordigers van de bewonersorganisaties in het centrum in de hoorzitting van de commissie Bestuur en Veiligheid over de toekomst van de Pauluskerk.

De gemeentelijke overheid moet dus een betrouwbare en consistente partner zijn, die zijn eigen zaakjes goed op orde heeft, die integraal beleid middels maatwerk uitvoert en waar dat nodig en nuttig is ‘burgernabij’6 opereert. Het moet één ‘concern’ zijn, dat toch in moet kunnen spelen op uiteenlopende en soms conflicterende eisen. Een interessante vraag is dan hoe die ideaaltypische gemeentelijke overheid georganiseerd moet worden. De huidige organisatie van ‘het concern’, met als hoofdonderdelen het gemeentebestuur, de diensten en de lokale besturen7 is natuurlijk niet zo maar bedacht, maar in de loop van de jaren gegroeid.

6

Met de term ‘burgernabij’ bedoelen we de uiteenlopende wijzen waarop het beleid voorbereid, bepaald en uitgevoerd wordt in samenspraak en overleg met of zelfs door de burger(s) en/of gebruikers. 7 Met de term ‘lokale besturen’ wordt in dit stuk gedoeld op de deelgemeentebesturen, de Wijkraad voor Pernis en de Centrumraad. 3

3. Historie Hoe organiseer je de gemeentelijke overheid? Die vraag bestaat al zolang als de gemeente Rotterdam bestaat. Wie de geschiedenis van ‘het concern’ van na de Tweede Wereldoorlog van enige afstand bekijkt, ziet dat de organisatie daarvan steeds weer een antwoord probeerde te zijn op de toen levende vragen. In de eerste twee decennia na de Tweede Wereld oorlog heeft het gemeentelijke beleid voornamelijk in het teken gestaan van de wederopbouw en de verdere ontwikkeling van de haven. Bij deze grootse opdrachten hoorde een fors ambtelijk apparaat dat het gemeentebestuur ten dienste stond. Een groeiend aantal diensten van de gemeente, vaak geleid door aansprekende directeuren, hebben opeenvolgende colleges in woord en daad bijgestaan. Veel ambtenaren en aansprekende directeuren hebben geleid tot machtige diensten, die vooral naast elkaar werkten. In en na de jaren ’70 nam de sociaal-economische problematiek van de stad toe. Werkloosheid, eenzijdige economische structuur, demografische transitie, eenvoudig woningaanbod, stelde andere eisen aan bestuur en ambtenaren. Het apparaat moest zich veel meer gaan richten op kerntaken. Maar er heeft nooit een expliciete kerntakendiscussie in Rotterdam plaatsgehad, wel impliciet. Voor 1990 was de vormgeving van het Rotterdamse ambtenarenapparaat nog volgens het zogeheten ‘secretarie-model’, hetgeen inhoudt dat er ten stadhuize een gemeentesecretarie was, die de ‘takken van dienst’ aanstuurde. In 1990 is de gemeentesecretarie vervangen door een sturingsmodel waarin het college rechtstreeks de ‘sterke’ diensten van de gemeente aanstuurden, die exclusief waren belast met de beleidsvoorbereiding en –uitvoering. Het college liet zich daarbij terzijde staan door de Bestuursdienst, die integraal en onafhankelijk het college adviseert. In de jaren ’80 telde de gemeente Rotterdam nog 27.000 medewerkers. Door verzelfstandigingen van bijvoorbeeld ziekenhuizen, het woningbedrijf en nutsbedrijven en het laten verrichten van werkzaamheden door derden is het aantal ambtenaren in de daaropvolgende jaren teruggelopen tot ca. 19.000 . Deze daling heeft zich voortgezet tot 1996. Na die tijd is totale omvang van ‘het concern’ per saldo weer langzaam toegenomen, waarbij een aantal diensten, mede door een uitbreidend takenpakket, een forse groei heeft doorgemaakt8.

Tijdens de aanloop naar de Stadsprovincie Rotterdam werden de diensten ‘verdeeld’: een deel zou voor de gemeenten binnen de Stadsprovincie gaan werken, en een deel zou als stadsprovinciale dienst verder gaan. Na het afblazen van de Stadsprovincie heeft het enkele jaren gekost om alle diensten weer een plaats in ‘het concern’ te geven en de zelfstandigheid in te ruimen voor een saamhorigheidsgevoel. Wij hebben deze periode de nadruk gelegd op de ‘concernbenadering’: de gemeente als eenheid, die efficiënt de problemen aanpakt. In dat kader hebben wij wederom het belang van een kerntaken discussie ingezien om een optimale inzet van het ambtenarenapparaat te bewerkstellingen. De noodzaak van een fors ambtenarenapparaat is gezien de ontwikkelingen bijvoorbeeld op het terrein van de ICT en het aanbod van voldoende marktpartijen niet meer vanzelfsprekend. De burger vraagt zich af of al die ambtenaren wel de goede dingen doen en of ze dat wel goed doen. Een herbezinning is op zijn plaats. Bij de kerntakendiscussie hoort een afweging of bepaalde organisatieonderdelen verzelfstandigd of op afstand van het bestuur gezet moeten worden. Hierbij hoort ook aandacht voor een herstructurering van ‘de verzameling diensten en bedrijven van de gemeente Rotterdam’ tot een echt ‘concern’, dat bestuur en burger volledig ten dienste staat. Er is grote behoefte aan een ‘concern’ waar diensten zich kunnen concentreren op hun eigenlijke taak en waar gespecialiseerde organisatieonderdelen gemeenschappelijke activiteiten ten behoeve van ‘het concern’ verrichten. Publiekscentra voor de dienstverlening aan de burger, diensten en bedrijven als expertise centra en ‘Shared Service Centra’ als dienstverleners aan ‘het concern’ vormen tezamen het drieluik van onze inzet om de ambtelijke organisatie te veranderen in de richting van één ‘concern’ waarbij het hele potentieel inzetbaar is om de politiek-bestuurlijke opdrachten zo goed mogelijk te realiseren ten dienste van de burgers en de stad. Concerngerichtheid en burgergerichtheid zijn de nieuwe uitgangspunten voor de verschillende diensten.

8

Met name de Bestuursdienst, Dienst Stedelijk Onderwijs, Gemeentelijk Havenbedrijf, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en de deelgemeenten. 4

De geschiedenis van het bestuurlijke stelsel is aanmerkelijk ingewikkelder. Het is in de periode vlak na de oorlog dat het gemeentebestuur zich ten doel stelde de burgers meer te betrekken bij het bestuur van de stad. Daartoe werden er in wijken die daarvoor in aanmerking kwamen politiek samengestelde wijkraden opgezet. Deze konden over alles adviseren, mits het maar met hun wijk te maken had, maar de diensten en het gemeentebestuur waren niet gehouden dit advies te volgen. Overigens moesten vooral de diensten wennen aan het feit dat ook het decentrale niveau nu een zekere invloed kon hebben . De ambtelijke ondersteuning van de wijkraden was overigens minimaal en werd verzorgd vanuit de gemeente zelf. In de jaren ’60 ontstonden er allerlei buurtgroepen en comités, die later ‘wijkopbouworganen’ werden genoemd. Er ontstonden al snel tegenstellingen tussen de politieke wijkraden en deze bewonersgroepen. Deze laatste kregen wel na enige tijd een officiële status naast of in plaats van de wijkraden.

In 1972 werden al deze uiteenlopende vormen van participatie geüniformeerd tot zogeheten ‘deelgemeenten’. De deelgemeenteraden behartigen de belangen van de deelgemeente, zij zijn bevoegd aanbevelingen te doen aan de gemeenteraad en het college, en zij oefenen een beperkt aantal, per deelgemeente te bepalen, bevoegdheden uit namens de gemeenteraad en het college. Ook nu de lokale besturen bevoegdheden bezaten was de aansturing van de diensten, voor zover noodzakelijk, vanuit lokale optiek een moeizame zaak. Met de instelling van deelgemeenten was de hierboven gememoreerde ‘tegenstelling’ tussen bewonersgroeperingen en de lokale politieke besturen niet geslecht . In 1984 aanvaardde de raad de nota ‘De Rotterdamse Bewonersorganisaties en hun bijdrage aan de gemeentelijke democratie’, waarin werd gesteld dat bewonersorganisatie een functie hadden naast en in relatie tot het bestuur (centraal of lokaal), en konden worden aangemerkt als een specifieke vorm van belangenbehartiging9.

Begin 1990 kwam het college met de nota ‘Binnengemeentelijke Decentralisatie, Deelgemeenteraden in de jaren ‘90’. Kern van deze nota was dat het deelgemeentebestel “natuurlijk geen doel op zich” is, maar een “bestuursinstrument ter verwezenlijking van doelstellingen”. Die doelstellingen waren allereerst de vorming van een vitale overheid, die rechtmatig, rechtvaardig, zorgvuldig en snel de haar toebedeelde taken vervult, terwijl het ten tweede ging om een verhoogde inzet op dienstverlening en ten derde om de noodzaak van sociale vernieuwing10. In deze nota werd de verhouding tussen gemeentebestuur en de lokale besturen als ‘complementair’ gedefinieerd11. Dit uitgangspunt hield automatisch een zekere erkenning in van een ‘eigen’ bevoegdhedensfeer op lokaal niveau, met de kans op een zekere overlap tussen beide niveaus.

Op basis van deze nota besloot de gemeenteraad in april 1990 tot invoering van het deelgemeentebestel in de gehele stad met uitzondering van het stadscentrum12. De uitvoering van dit raadsbesluit moest passen in de ontwikkeling rond de regiovorming, de latere ‘stadsprovincie’.

9

De nota stelde regels aangaande de erkenning en financiering van bewonersorganisaties door de gemeente. Erkende bewonersorganisaties hadden het recht zich rechtstreeks tot het gemeentebestuur te wenden, maar in wijken behorende tot een deelgemeente moest de bewonersorganisatie, met betrekking tot onderwerpen waarover de deelgemeente bevoegd was, zich primair wenden tot de deelgemeenteraad. 10 Met betrekking tot dat laatste werd nu de erkenningbevoegdheid en financiering van de bewonersorganisaties overgeheveld naar de deelgemeenten. In feite werden de deelgemeenten de uitvoerders van de hierboven genoemde nota uit 1984 over de bewonersorganisaties. 11 Complementair bestuur was volgens de nota: samenhangende, elkaar aanvullende activiteiten binnen één kader, waarbij de aard van deze activiteiten wordt bepaald door toedeling van primaire verantwoordelijkheden over de te onderscheiden bestuursorganen. 12 Daartoe werd een aantal bestaande deelgemeenten uitgebreid: Kralingen met de wijken Nieuw-Crooswijk, OudCrooswijk en Rubroek (nieuwe naam: Kralingen-Crooswijk), Centrum-Noord met de wijken Agniesebuurt en Oude Noorden (nieuwe naam: Noord), en IJsselmonde met de wijk Lombardijen. In ‘West’ en op ‘Zuid’ zouden nog twee nieuwe deelgemeenten moeten komen: de latere deelgemeenten Feijenoord en Delfshaven. 5

Immers: duidelijk was dat een sterk regionaal bestuursniveau ook een grotere rol voor de lokale besturen zou inhouden, door hen op te waarderen tot ‘gemeenten nieuwe stijl’. Deze moesten in die bestuursstructuur qua omvang en bestuurskracht een sterke positie kunnen innemen13. Ook de efficiënte werking van gedeconcentreerde diensten was in dat kader een belangrijk uitgangspunt geworden. Tot dan toe was de schaal waarop diensten hun deconcentratie vorm gaven vrijwel uitsluitend bepaald door eigen, dienstgebonden criteria, hetgeen in de praktijk had geleid tot allerlei verschillende districten en units in de stad die geen rekening hielden met lokale politieke grenzen. Mede daardoor was de aansturing van diensten, gelet op de gestage uitbreiding van de bevoegdheden en taken, een steeds groter punt van zorg. De ‘gedwongen winkelnering’ werd als steeds klemmender ervaren door de lokale besturen, niet in de laatste plaats omdat in toenemende mate op niet alleen bevoegdheden maar ook de bijbehorende budgetten op het gebied van het beheer van de buitenruimte en sport en recreatie werden gedecentraliseerd.

In maart 1994 werden er verkiezingen voor zowel gemeenteraad als alle elf lokale besturen gehouden. Op 6 juni 1995 mochten de Rotterdammers opnieuw naar de stembus voor het referendum over de komst van de stadsprovincie. Een forse meerderheid sprak zich uit tegen de voorgestelde provincievorming en de opdeling van Rotterdam in kleinere gemeenten. De raad sprak zich hierna ook uit tegen die opdeling, een oordeel dat later in de Tweede Kamer werd gevolgd, en uiteindelijk in februari 1996 leidde tot de intrekking van de wetsvoorstellen. De hele operatie in het kader van de regio- dan wel stadsprovincievorming had voor het bestuurlijke bestel uiteindelijk slechts tot gevolg dat de wijk Heijplaat bij de deelgemeente Charlois werd gevoegd. De wijk Pernis daarentegen werd niet aan een deelgemeente toegevoegd, maar behield haar ‘status aparte’. Ook het centrumgebied bleef niet-deelgemeentelijk ingedeeld. Omdat er echter sinds begin van de jaren ‘90 vanuit het gebied zelf aangedrongen werd op de vorming van een bestuurlijk overleg in het centrumgebied besloot de raad in 1995 tot instelling van een Adviesraad voor het Centrum.

Nadat de plannen voor de stadsprovincie en de daarbinnen gelegen ‘gemeenten nieuwe stijl’ gesneuveld waren, spraken het toenmalige college en de voorzitters van de lokale besturen af dat er een gezamenlijke Stuurgroep zou worden ingesteld, die met voorstellen moest komen om het Rotterdamse bestuur te verbeteren. De Stuurgroep constateerde in haar eindrapport (oktober 1997) dat er sprake was geweest van een bijna natuurlijke, uitgroei van het activiteitenpakket van het lokale bestuur. Dit was deels te verklaren uit het zelfbewust opereren van de lokale besturen die optimaal hun burgers willen bedienen, hetgeen natuurlijk ook gestimuleerd was door het perspectief van gemeentevorming. Maar daarnaast bleek ook de lokale betrokkenheid bij stedelijke projecten enorm toegenomen te zijn14. De Stuurgroep wilde de hierboven geschetste ontwikkelingslijn van het bestuurlijke bestel in Rotterdam voortzetten en van zodanige randvoorwaarden voorzien, dat het bestel in staat zou zijn de ontwikkeling in de eisen die burgers aan hun bestuur stellen te volgen. Met haar advies plaatste de Stuurgroep zich naar eigen zeggen “in de pragmatische traditie van bestuurlijke decentralisatie binnen Rotterdam: stelselwijzigingen volgen de maatschappelijke veranderingen en zijn niet bedoeld om maatschappelijke verandering teweeg te brengen”. Uit gesprekken die gevoerd waren met burgers, bestuurders en ambtelijke vertegenwoordigers was het de Stuurgroep duidelijk geworden dat er een grote behoefte bestond aan een helder gedefinieerde bestuurslaag in de nabijheid van de burgers15. Daarom liet de Stuurgroep onderzoeken welke opvattingen en verlangens burgers hadden ten aanzien van het bestuur van Rotterdam. Uit de resultaten van dit onderzoek trok de Stuurgroep de volgende conclusies: 1. Het deelgemeentebestel heeft een duidelijke verankering in de Rotterdamse samenleving en staat als zodanig niet ter discussie bij de burgers. 2. De burgers kennen aan gemeentebestuurders een andere rol toe dan aan de deelgemeentebestuurders. 3. Bij de burgers bestaat geen helderheid over hoe taken en bevoegdheden zijn verdeeld tussen de deelgemeenten en de centrale stad.

13

De inmiddels 11 deelgemeentebesturen werden dan ook in toenemende mate door een min of meer complete ambtelijke organisatie ondersteund, waarbij het personeel in eerste instantie nog geheel in dienst was van ‘de Coolsingel’, maar er in latere jaren ook ‘eigen personeel’ werd aangesteld. 14 De Stuurgroep noemt als voorbeelden hiervan o.m. de ontwikkeling van wijkveiligheidsplannen, het project Werk en de gebiedsgerichte aanpak binnen het Grote Stedenbeleid (GSB). 15 Ook de toentertijd in het kader van 'Rotterdam Koers 2005' gehouden discussies bevestigden dit. 6

De Stuurgroep constateerde, mede op basis van voormeld onderzoeksresultaat, een fors draagvlak voor optimalisering van het bestel, waarbij de groeiende wens van burgers om actief betrokken te zijn of te worden bij de vormgeving van hun eigen woon- en leefomgeving (en daarvoor ook zelf verantwoordelijkheid te dragen) een grote rol speelde. Maar het moest volgens de Stuurgroep wel helder zijn waartoe die de deelgemeenten wel of niet in staat zijn, hetgeen zou moeten leiden tot een scherpere werkverdeling tussen centraal en decentraal bestuur (‘ontmenging’). De lokale besturen zouden meer de uitvoerende taken moeten krijgen, terwijl de strategische beslissingen op gemeentelijk niveau genomen zouden moeten worden, juist met het oog op de eenheid van beleid16.

De gemeenteraad heeft in 1998 ingestemd met de aanbevelingen van de Stuurgroep. Ten aanzien van de niet-deelgemeentelijke gebieden, Pernis en het centrumgebied, adviseerde de Stuurgroep om, gelet op de specifieke kenmerken van deze gebieden, geen deelgemeenten in te stellen, maar daar wel gekozen adviesorganen in te stellen. In afwijking van dit advies heeft echter de raad zowel voor Pernis als ook voor het Centrumgebied alsnog gekozen voor een direct gekozen bestuursvorm met een beperkt bevoegdhedenpakket. Zo zijn er dus in Rotterdam 11 deelgemeenten en twee vergelijkbare territoriale commissies. Pernis Hoek van Holland Overschie Stadscentrum Hoogvliet Hillegersb-Schiebr Noord Kralingen-Crooswijk IJsselmonde Charlois Delfshaven Feijenoord Prins Alexander Totaal lokaal bestuur Gemeente Totaal Rotterdam

Inwoners 4.544 9.354 15.998 30.300 35.431 41.634 51.219 52.476 59.930 66.684 72.414 73.052 85.883

Raadsleden 9 waarvan17 13 en 19 13 19 19 19 19 25 25 25 25 25 255 45 300

Bestuurders 3 4 4 3 (waarvan 2 parttime) 3 3 (waarvan 1 vacature) 4 5 5 (waarvan 3 parttime) 3 5 4 4 50 8 58

De in totaal 355 ‘politieke personen’18 binnen het bestuur van Rotterdam maken voor het voorbereiden en uitvoeren van beleid gebruik van ambtenaren. Daar heeft de stad er in totaal zo’n 19.000 van. Van hen ondersteunen er 827 de deelgemeentebesturen19. De overige werken bijna allemaal voor één van de meer dan 30 diensten die de stad heeft20. 16

De Stuurgroep citeert daar de commissie Tops die in een onderzoek naar het Amsterdamse stadsdeelbestel het volgende opmerkte:"Voor de toekomst van het bestuurlijk stelsel is het cruciaal dat de eenheid en de samenhang wordt versterkt. Uitgangspunt hierbij is dat de (Amsterdamse) raad meer nadrukkelijk invulling geeft aan zijn strategische verantwoordelijkheden op het gebied van het (groot)stedelijk beleid. De gemeenteraad is verantwoordelijk voor richtinggevende politieke beslissingen, die ook de eenheid en samenhang van de stad dienen te waarborgen en te symboliseren. Samenhang niet alleen in ruimtelijke maar ook in sociale zin. De gemeenteraad is het centrale orgaan van de vertegenwoordigende democratie (in Amsterdam). Die positie moet meer dan nu worden waargemaakt." 17 Alle lokale besturen zijn dualistisch, met uitzondering van Pernis. 18 Omdat Pernis monistisch is tellen 300 raadsleden en 58 bestuurders op tot 355 personen. 19 De Wijkraad voor Pernis en de Centrumraad werden in 2004 vanuit de Bestuursdienst ondersteund vanuit het Coördinatiebureau Centrum met ca. 25 medewerkers, die overigens ook taken voor het College uitoefenden. 20 Bijna allemaal, want in het totaal zitten ook de medewerkers van de griffie, ondersteuners van adviescommissies, personen in dienst van de Rekenkamer plus een aantal die nog formeel in dienst zijn van voormalige gemeentelijke diensten, zoals bijvoorbeeld het Havenbedrijf of het WBR. 7

4. Welke vragen moeten beantwoord worden? Hierboven werd gerefereerd aan ‘de pragmatische traditie van bestuurlijke decentralisatie binnen Rotterdam’. Wie het historische overzicht leest, zal bemerken dat steeds opnieuw geprobeerd is om wijze waarop het Rotterdamse bestuurlijk bestel is, een antwoord te laten zijn op de vragen die in de samenleving leven. Burgerparticipatie, uitvoering op maat, dienstverlening, schaalverkleining, regionalisering en de betrokkenheid van burgers bij beleidsprocessen waren zoal de vragen waarop het bestel sinds de introductie van de wijkraden in de jaren ’50 en later de deelgemeenten begin jaren ’70 een antwoord probeerde te geven. Wij stellen vast dat de eisen die de burgers (en wij dus ook!) anno 2005 aan de organisatie van ‘het concern’ stellen voor een deel dezelfde zijn als de vragen waarop destijds het deelgemeentebestel als antwoord was bedacht. Dat toont ons inziens aan dat de antwoorden op die vragen dus niet of althans onvoldoende door het bestuurlijke bestel gegeven zijn. Het zou best wel eens zo kunnen zijn dat die vragen ook niet aan het bestuurlijke bestel of de lokale besturen gesteld hadden moeten worden. Een betere dienstverlening is immers voor een zeer groot deel niet zozeer een taak of zaak van de lokale besturen, maar juist een zaak van de totale organisatie van de gemeente, en dan met name van de diensten. Maar de eisen die de burgers aan de organisatie van ‘het concern’ stellen zijn deels ook anders dan de vragen waarop het lokaal bestuursbestel een antwoord moest vormen. Zo is bijvoorbeeld de aard van de vraag naar dienstverlening ook veranderd. Ten eerste is ‘de burger’ meer en meer een bewuste consument geworden, die op alle fronten meer kwaliteit eist. De overheid zou er naar moeten streven om die consument een zo integraal en breed mogelijk aanbod van diensten en producten te doen, waaruit de burger datgene kan kiezen wat hij of zij nodig heeft. Bij het zo breed mogelijk maken van dat aanbod, dat assortiment, gaat het er om onderdelen van de gemeente en ook organisaties van buiten de gemeentelijke overheid goed met elkaar te laten samenwerken. Daarbij zullen de diensten zich dus meer moeten afvragen wat de burgers (de samenleving) van de diensten verwacht en wat hun rol en aandeel binnen het totaal is, dan dat zij blind ‘producten op de markt zet’. Ten tweede wil de burger (de samenleving) die (bredere) dienst ook op een zo eenvoudig en efficiënt mogelijke wijze. Dat betekent niet alleen simpelweg een beter gebruik van ICT en automatisering, maar ook schaalvergroting of schaalverkleining , afhankelijk van het type dienst dat verleend wordt. Die schaal zou niet meer gedomineerd moeten worden door de (territoriale) organisatie van de dienst (het district, de unit, de deelgemeente) maar door de vraagpatronen (plekken met meer zorgvragenden, plekken met meer jongeren), dus vraaggericht in plaats van aanbodgericht.

Juist ook om datgene wat de burger vraagt goed te verstaan zal de overheid zich ook meer ‘burgernabij’ moeten opstellen, in de zin dat in uiteenlopende stadia de burgers of anderen (ondernemers, maatschappelijk middenveld, etc.) die te maken hebben of krijgen met overheidsactiviteiten betrokken willen worden bij de keuzes die gemaakt worden. Dat kan natuurlijk via het uitbrengen van een stem bij de verkiezingen. Maar er zijn heden ten dage meer mogelijkheden waarop het beleid voorbereid, bepaald en uitgevoerd wordt in samenspraak en overleg met de burger(s) en/of gebruikers. Het gaat dan over horen, inspraak, meebeslissen en in sommige gevallen zelf beslissen, oftewel interactief beleid. Hierboven beschreven wij al dat meer en meer samengewerkt moet worden tussen de gemeente en de gemeentelijke onderdelen en andere instellingen en organisaties. Want sinds de jaren ’70 constateren wij een toenemende terugtred van de overheid, waarbij veel taken en activiteiten overgedragen of overgelaten zijn aan andere organisaties in de samenleving. En waarbij de overheid dus in een meer regisserende rol terecht is gekomen. Waarbij het eerder een rol is van de overheid om ‘de keten’ van allerlei instanties op een zodanige wijze ‘aan elkaar’ te organiseren dat uiteindelijk de burger er het beste door bediend wordt. De overheid is daarmee 8

meer een regisseur van samenwerking geworden en minder een producent van diensten. En één van de nieuwe vragen waarop de organisatie van de Rotterdamse overheid dan ook een antwoord zal moeten geven is hoe zij met al die andere instellingen en organisaties op een goede manier kan samenwerken. En dat die ‘partners’ er op kunnen vertrouwen dat ze met het juiste niveau afspraken kunnen maken. En dat die afspraak dan ook een afspraak is voor alle onderdelen van ‘het concern’? Ook hier geldt weer dat deze vraag niet alleen betrekking heeft op het bestuurlijke bestel van de gemeente Rotterdam, maar weer de organisatie van ‘het concern’ in zijn totale omvang (dus lokaal bestuur, stedelijk bestuur èn de diensten) betreft. Niet in de laatste plaats omdat sommige diensten van de gemeente zelf onderdeel zijn van bepaalde ketens. De hier geschetste ketenbenadering geldt overigens niet alleen bij het (vraaggericht) aanbieden van producten en diensten, maar zeer zeker ook als het gaat om de handhavende rol van de overheid. Juist bij toezicht, handhaving en veiligheid zijn uiteenlopende instanties betrokken, en het is dus van belang deze zo efficiënt en effectief mogelijk te laten zijn. Omdat handhaving een sterk juridisch kader kent, is eenduidigheid, gelijkheid en eenvormigheid van het grootste belang, en dat vraagt dus om een goede stedelijke regie. Immers: dezelfde regels moeten in de gehele stad op dezelfde wijze worden toegepast. Dat is niet alleen uit juridisch oogpunt van belang, maar heeft ook een functie als het gaat om het voorkomen van ‘waterbed-effecten’. Bij handhaving gaat het dus nadrukkelijk om slagvaardigheid en eenduidigheid, die zich wat minder laten lenen voor bestuurlijk overleg. Een andere nieuwe vraag die in recente jaren opgekomen is en die een rol zal moeten spelen bij de vormgeving van ‘het concern’ is de vraag naar afrekenbaarheid. Tot pakweg vijf jaar geleden was het voldoende dat de bestuurder of ambtenaar toezegde dat hij of zij er mee aan de slag zou gaan of “het mee zou nemen”. Anno 2005 is dat niet meer mogelijk: de burger en ook anderen willen concrete afrekenbare prestaties zien. Targets, meetbare doelstellingen, het zijn alle manieren om duidelijk te maken dat er gewerkt is aan een goede oplossing die ook daadwerkelijk het probleem oplost. En bij afrekenbaarheid moet dus wel volstrekt helder zijn wie precies wie waarop kan afrekenen. Dat geldt zowel in de relatie tussen ‘het concern’ en de samenleving, maar ook in de relaties binnen ‘het concern’, dus tussen wethouders en diensten, en ook tussen het gemeentebestuur en de lokale besturen. Integrale dienstverlening, op een wijze en schaal die vraag-gericht is, veelal samen met anderen in een keten-benadering, op onderdelen slagvaardig, en waarbij duidelijk is wie waarop afgerekend mag worden. Dat is ons beeld van een transparante, effectieve en efficiënte Rotterdamse overheid. Een beeld dat op dit moment niet helemaal past bij de realiteit die wij dagelijks ervaren. Wij bepleiten dan ook om de organisatie van de gemeente in de totale breedte de komende jaren te herijken en te herzien om daadwerkelijk een slag voorwaarts te maken in de richting van het door ons gewenste beeld. Daarbij kiezen wij nadrukkelijk voor de benadering vanuit de grondgedachte dat de gemeentelijke overheid één concern is. En het gaat ons dan om de volgende vier opgaven: 1. Meer dienstverlenend: Hoe kunnen wij de gemeentelijke overheid het beste dienstverlenend laten zijn naar burgers en anderen die iets van de gemeente moeten? 2. Meer eenheid: Hoe kunnen wij als gemeentelijke overheid in de richting van partners die wij nodig hebben als eenheid overkomen? 3. Meer effectief: Hoe kunnen wij de gemeentelijke overheid zo effectief, zo slagvaardig mogelijk laten zijn? 4. Meer burgernabij: Hoe kunnen wij de gemeentelijke overheid zo burgernabij als mogelijk laten zijn, zonder te veel in te leveren op de dienstverlening, de eenheid van ‘het concern’ en de effectiviteit?

Deze herijking van de gemeentelijke organisatie moet leiden tot heldere beslissingslijnen, waardoor duidelijker wordt wie waarop afgerekend mag en moet worden. 9

5. De vier opgaven en de organisatie van de diensten. In het kader van ROTS zijn door ons majeure gemeentebrede veranderingen in gang gezet: • • • • •

van diensten naar dienstverlening; van zelfbeheer naar shared services; van norm naar praktijk; van sturing op diensten naar concernsturing; van kokers naar ketens.

Doel van deze veranderrichtingen is om de doelmatigheid en rechtmatigheid te verhogen, om zich als gemeente duidelijk en vernieuwend naar burgers en ondernemers te presenteren en om de burgers betere dienstverlening te bieden. 5.1 Meer dienstverlenend. Het programma Dienstverlening (DV) richt zich op één van de veranderrichtingen: van diensten naar dienstverlening. Uit een onlangs vervaardigde lokettenkaart (sept. 2004, GW), blijkt dat er veel verschillende loketten in de stad zijn, als ‘confetti’ verspreid over een groot gebied. In die loketten bieden de deelgemeenten en takken van dienst – alleen of in samenwerking met andere takken van diensten of derden – elk op hun eigen manier burgers en ondernemers verschillende diensten en producten aan. De burger moet de organisatie van de gemeente Rotterdam goed kennen om nog zijn weg te vinden in dit enorme aanbod. Het is maar de vraag of burgers bij elk loket nog herkennen dat producten of diensten van de gemeente worden afgenomen. Voor de gemeente leidt dit tot inefficiency, ineffectiviteit en onherkenbaarheid. Wat geldt voor de gemeentelijke loketten, geldt evenzeer voor andere dienstverleningskanalen. De gemeenten kan via talloze telefoonnummers bereikt worden, elke deelgemeente of tak van dienst zijn eigen nummer(s) voor diverse specifieke doelgroepen of problemen met zijn eigen achterliggende processen. ‘Mijn Rotterdam’ is weliswaar een herkenbaar internetportal van de gemeente, maar elke tak van dienst en deelgemeente heeft daar zijn eigen site aan op gehangen. Er is inmiddels weliswaar een aantal gemeentebrede servicenormen ingesteld, maar elke deelgemeente en elke dienst voegt daar zijn eigen normen aan toe. Tot slot kent elke deelgemeente en elke dienst zijn eigen procedures voor het behandelen van post en e-mail, waardoor de wachttijd voor burgers en ondernemers sterk kan uiteen lopen. Uitgesproken is dat aan deze situatie aan eind moet komen. De gemeentelijke dienstenverlening meer geconcentreerd, uniform en herkenbaar wordt georganiseerd en de efficiency en effectiviteit moeten sterk verbeteren. Op vele plaatsen in het concern wordt daarom hard gewerkt aan een verbetering van publieke dienstverlening. Belangrijke verbeterpunten zijn: - grotere effectiviteit en efficiency is mogelijk waardoor dienstverlening betaalbaar blijft; - verbetering toegankelijk- en bereikbaarheid door een duidelijke, transparante presentatie aan burgers; - betere afstemming tussen de vele gemeentelijke activiteiten m.b.t. dienstverlening; - ICT-innovaties waarmee kan worden ingespeeld op wensen van burgers. ICT is aanjager voor verbeteringen van de dienstverlening. Door gebruik te maken van ICT ontstaan nieuwe mogelijkheden en vormen van dienstverlening.

Het programma DV draait om de afstemming en stroomlijning van het aanbod van gemeentelijke dienstverlening via vier kanalen (frontoffices): telefonisch, elektronisch, fysiek en schriftelijk. Centraal element is één integrale midoffice die zorgt voor de afstemming tussen deze kanalen en tussen front- en backoffice. De consequenties voor de backoffice (diensten, deelgemeenten) zijn daarbij in eerste instantie beperkt. front 1-Tel

front www

front fys.

Virtueel Midoffice

b.v. prod/dienst. catalogus

b.v. web intake systeem

front post 10

Backoffice Expert

Backoffice Expert

Backoffice Expert

In het kader van deze notitie willen wij kort stilstaan bij de huidige ontwikkelingen rond de vier dienstverleningskanalen. a) Telefonische dienstverlening: Met ingang van 18 april j.l. is één centraal servicenummer voor informatievragen van burgers en ondernemers in gebruik gesteld. Het servicenummer is 24 uur per dag bereikbaar en 7 dagen in de week. Aan het servicenummer zijn tevens de al bestaande meldingssystemen Buitenruimte, Overlast en Klachten gekoppeld. Klachten over de dienstverlening door diensten en deelgemeenten worden geregistreerd en ter afhandeling doorverbonden naar de desbetreffende dienst of deelgemeente. Dossiergebonden vragen worden doorverwezen. Eind 2005 zal het callcenter ongeveer 80% van alle informatieve vragen direct kunnen beantwoorden. De overige vragen worden doorverbonden of doorverwezen naar dienst of deelgemeente. Uiteindelijk zal het servicenummer (in 2006) worden doorontwikkeld naar een contact center waar ook transacties voor burgers en ondernemers kunnen worden uitgevoerd.

b) Elektronische dienstverlening In 2005 zal de elektronische dienstverlening verder worden uitgebreid. Er kunnen reeds verschillende zaken via internet worden afgehandeld (zoals bibliotheekboeken verlengen, gebreken buitenruimte melden, afspraak maken voor ophalen grofvuil, status bekijken van de aanvraag voor bouwvergunningen). In 2005 is ook een aantal elektronische transacties met de gemeente mogelijk (zoals aanvragen uittreksel bevolkingsregister, parkeervergunning). Dit aanbod aan transacties wordt verder uitgebreid en meer integraal aangeboden. Ook wordt ‘Rotterdam in Kaart’ (locatiegebonden informatie) uitgebreid met nieuwe onderwerpen. Elektronische dienstverlening is vanaf 2005 een belangrijk onderdeel van het gemeentelijk dienstverleningsconcept. Belangrijke mijlpaal voor de elektronische dienstverlening is het vaststellen van een concernstandaard voor webintake. In april 2005 wordt (na afronding van een pilot bij Burgerzaken en OBR) een besluit genomen over gemeentebrede toepassing van het Webintake systeem voor andere producten en diensten. Dan kan iedere burger zijn persoonlijke ingang “mijnrotterdam.nl” instellen waaraan ook e-mail verkeer kan worden gekoppeld. Hierdoor is personificatie en concentratie van het aanbod van elektronische dienstverlening mogelijk. Door de pilot Basisregistratie Personen hoeven burgers/ondernemers voor de afname van een aantal diensten en producten niet opnieuw hun persoonlijke gegevens te laten registreren (‘eenmalig bevragen, meervoudig gebruiken’).

c) Fysieke dienstverlening In 2005 wordt gestart met de ontwikkeling van de eerste deelgemeentelijke loketten tot Stadswinkels en met de uitbreiding van de centrale dienst Burgerzaken naar een Stadswinkel XL. In deze Stadswinkels zal eerst de bestaande dienstverlening worden gebundeld, waar mogelijk aangevuld met de mogelijkheden die de ontwikkelde (ICT-) infrastructuur rondom Eén telefoonnummer en E-dienstverlening biedt. Vervolgens worden waar mogelijk enkele voor de burger relevante producten en diensten aan de Stadswinkels overgedragen (zoals de meeste producten en diensten van Burgerzaken, gemeentelijke belastingaangiftes, parkeervergunningen Stadstoezicht, bouwvergunningen van dS+V en meldingensystemen buitenruimte en sociale overlast). In de loop van 2005 wordt het nieuwe Stadswinkel-concept verder uitgewerkt, inclusief de ontwikkeling van elektronische internetzuilen. Bij de ontwikkeling hiervan is nauw samengewerkt met de Rotterdamse theaters en podia, die in 2005 een vergelijkbaar initiatief starten. Eind van het jaar zijn de eerste Stadswinkels operationeel en is een aanvang gemaakt met de uitbreiding van de publieksbalie van Burgerzaken naar een Stadswinkel XL, in eerste instantie bijvoorbeeld een soort bedrijfsverzamelgebouw aan de Coolsingel en/of tijdelijke onderbrenging van een aantal stedelijke loketten in de Bibliotheek alvorens deze op een nieuwe locatie aan te bieden. Daarnaast zal een programma van eisen voor de toekomstige en definitieve Stadwinkel XL worden opgesteld. De burger herkent de deze Stadswinkels al in 2005 aan hun uniforme uitstraling en eenduidige Rotterdamse huisstijl. Met andere woorden, voor de verbreding en de verdieping van de dienstverlening in de Stadswinkels ten opzichte van de huidige deelgemeentelijke balies, worden eerst de volgende sporen gevolgd: - het gelijkschakelen van de dienstverlening in de stadswinkels met de dienstverlening te verkrijgen via internet en telefoon; - het realiseren van de overdracht van frontoffice activiteiten van diensten naar de stadswinkels; - het realiseren van vraaggeleide dienstverlening.

d) Schriftelijke dienstverlening Dienstverlening via post en e-mail maakt ook deel uit van het dienstverleningsconcept. Dat betekent stroomlijning van bestaande post/e-mail contacten en meer helderheid naar de burgers. Alle e-mail die de gemeente ontvangt van burgers wordt op eenduidige wijze gearchiveerd en voor het gehele concern via

11

intranet ontsloten. Uiteindelijk streven we concernbreed naar semi-automatische beantwoording van email. Wanneer een bepaalde vraag op een willekeurige plek in de organisatie is beantwoord, wordt deze in een web-based-systeem bewaard. Dit systeem kan door alle medewerkers worden geraadpleegd en de informatie worden hergebruikt. Hetzelfde geldt voor post. Het nieuwe Document Management Systeem zal daarbij een belangrijke rol spelen.

Wel dient hier nog te worden opgemerkt dat dienstverlening niet alleen te maken heeft met internetsites, telefoonnummers en balies, in de frontoffices dus. Het gaat ook om de terugkoppeling tussen front- en backoffices, en het uiteindelijk organiseren van de uitvoering. Ook in de organisatie van de diensten is dus dienstverlening het uitgangspunt. De vorming van een integrale midoffice voor alle dienstverlening is daarbij cruciaal. De midoffice is een virtuele organisatie, die - waar mogelijk - de klantcontacten via de diverse dienstverleningskanalen vertaalt in acties van de backoffices van de diverse diensten en/of deelgemeenten, en deze acties coördineert en bewaakt. Het midoffice bestaat uit een aantal ICT-componenten zoals het CMS, een Web Intake Systeem en WebGIS. Eind 2005 wordt de integrale midoffice verder ontwikkeld (o.a. één klantmanagementsysteem voor meerdere kanalen). De coördinatie en het beheer van de midoffice vraagt om specifieke aandacht. Voor sommige complexe vragen en producten/diensten zal na een korte intake door de frontoffice worden doorverbonden of doorverwezen naar specialisten in de backoffice (diensten en deelgemeenten). Over het doorverbinden worden afspraken (SLA’s) gemaakt tussen front- en backoffice. Specialistische afhandeling is nodig bij niet-routinematige dienstverlening als indicatiestelling of complexe of emotionele meervoudige problemen. Op een aantal terreinen kan deze specialistische afhandeling worden gebundeld (denk b.v. aan dienstverlening in de zorg). Voor alle producten en diensten van de gemeente is eind 2005 duidelijk of en op welke manier ze kunnen worden aangeboden in de frontoffices.

Tenslotte: dienstverlening wordt natuurlijk ook geboden doordat iemand aanspreekbaar is voor de bewoners, iemand die elke dag in het gebied zelf te vinden is, en die in staat is om eventuele problemen met hulp van de diensten adequaat en snel op te lossen. En dat heeft te maken met ‘burgernabijheid’ waarop wij in 5.4 terug zullen komen. 5.2 Meer eenheid Hierboven hebben wij reeds beschreven dat ‘het concern’ in de richting van de burgers en andere gebruikers en partners als een veelkoppig monster over kan komen. Onduidelijk is wie waarover gaat, en vooral wie ergens niet over gaat. Met wie je een afspraak kunt maken, en of die afspraak dan ook elders in ‘het concern’ op dezelfde wijze geldt. Dit heeft ons inziens zijn oorzaak in een in de afgelopen jaren wat uit de hand gelopen toedeling en verdeling van taken en bevoegdheden. Dit heeft niet alleen tot gevolg dat de burger niet meer goed weet waar hij precies moet zijn om een bepaalde beslissing te krijgen (Bij de dienst? Bij het college? Bij het lokale bestuur?), maar ook dat de bestuurders van deze stad nodeloos veel tijd en energie kwijt zijn met overleggen, vergaderen, afstemmen en regelen onderling21. Het formeel wettelijke uitgangspunt is dat alle bestuurlijke bevoegdheden en taken van de gemeente door het college van B&W worden uitgeoefend. Nu is dat met een stad als Rotterdam natuurlijk niet goed mogelijk, en daarom kennen wij een systeem van overdracht van bevoegdheden. Enerzijds via mandaat aan onze directeuren van de diensten, en anderzijds via delegatie aan de lokale besturen. Die overigens

21

Vergelijk Mark van de Horst, wethouder in Amsterdam, in het NRC van 1 oktober 2004: “we hebben te veel politici en bestuurders; we hebben te veel bestuursorganen; en het is niet altijd helder welk bestuursorgaan wat doet… nu hebben we zoveel bypasses en zoveel dingen dwars door elkaar dat niemand meer weet wie wat doet. Nederland heeft een inefficiënt, vervet openbaar bestuur.” En: “In Amsterdam hebben we 425 politici en bestuurders: in deelraden, de gemeenteraad, het college en het dagelijks bestuur. Dan heb ik de recreatieschappen en waterschappen en andere dingen nog niet meegenomen.” 12

sommige van die aldus overgedragen bevoegdheden op hun beurt weer (vaak op uiteenlopende wijzen) gemandateerd hebben aan de ook voor hen werkende gemeentelijke diensten. Voor wat betreft de delegatie van bevoegdheden aan de lokale besturen: daar komen wij verderop in deze notitie nog op terug. Over de mandatering aan de diensten het volgende: reeds jaar en dag kennen wij het ‘Integraal mandaat- en volmachtbesluit’, waarin staat wat de directeuren van de gemeentelijke diensten en bedrijven ‘namens ons’ mogen beslissen. Nu we bezig zijn ‘het concern’ te herijken, menen wij dat ook dat besluit nog eens goed doorgelicht zou moeten worden. Maar met het opnieuw verdelen van bevoegdheden wordt meer eenheid van beleid natuurlijk niet bereikt. Het gaat erom dat diensten goed met elkaar samenwerken, en als eenheid naar de burger overkomen.

Juist om de door ons gewenste eenheid meer op de voorgrond te plaatsen hebben wij in deze periode het Concernberaad een nieuwe doorstart laten maken. In dat Concernberaad zitten nu de belangrijkste hoofden van dienst, onder voorzitterschap van de gemeentesecretaris. Doel van dat Concernberaad is de samenwerking binnen ‘het concern Rotterdam’ vorm te geven. Die samenwerking moet leiden tot eenheid van beleid, samenhang, draagvlak voor veranderingsprocessen en goed gebruik van gemeenschappelijke middelen. Rond het Concernbeleid zijn zogeheten Satellieten ingesteld. Dat zijn commissies van het Concernberaad, die de opdracht hebben om gevraagd en ongevraagd te adviseren over een aantal belangrijke onderwerpen voor de bedrijfsvoering. Alle bestaande gemeentebrede overleggen worden aan het Concernberaad en de Satellieten gekoppeld. In totaal zijn er zes Satellieten: Facilitair en Inkoop, Human Resource (HR), Financiën, Organisatie, Communicatie en ICT. Aan de Satellieten wordt deelgenomen door de directeuren of directieleden van de diensten. De voorzitter van de Satelliet is een lid van het Concernberaad en rapporteert in dit beraad over de bevindingen van de Satelliet.

Tot voor kort was één van de kenmerk van de gemeente Rotterdam, dat diensten (en overigens ook de deelgemeentelijke organisaties) zelf verantwoordelijk waren voor alle aspecten van de bedrijfsvoering. Dit was gebaseerd op het uitgangspunt dat iedere directeur voor zijn dienst een integrale verantwoordelijkheid droeg. Door de ontwikkeling van de concerngedachte is een begin gemaakt met het vormgeven van Shared Services Centers (SSC’s). Dit zijn gespecialiseerde organisatieonderdelen die de diensten ten dienste staan bij de uitvoering van niet-kerntaken van een dienst22. In de SSC’s wordt de dienstverlening gebundeld aangeboden. Dit houdt in dat bepaalde processen (bijvoorbeeld inkoop of facilitaire dienstverlening) verplicht door een directeur van een dienst overgedragen worden aan een SSC, die dat proces in opdracht van een directeur uitvoert. Hierdoor wordt kwaliteitsverbetering bereikt, en worden de effectiviteit en de efficiëntie verhoogd. De SSC’s worden bij de Servicedienst Rotterdam ondergebracht. Begin 2006 start de Servicedienst met de eerste twee Shared Services Centers: één op het gebied van facilitaire diensten en één op het terrein van ICT.

5.3 Meer effectiviteit Meer effectiviteit bereiken is één van onze thema’s uit het actieprogramma ‘Rotterdam Zet Door’ (RZD). Een van de manieren om dat te bereiken is het werken volgens het ‘ketenmanagement’. Dit betekent een accentverschuiving van een overwegend interne gerichtheid van de organisatie (dienst) naar een externe oriëntatie, gericht op andere partijen in de omgeving: diensten moeten kortom dienstoverstijgend en soms zelfs concern-overstijgend werken. Een keten is dan ook te beschouwen als een netwerk van autonome organisaties die in onderlinge samenhang zorgen dat een product tot stand komt. Specifiek voor RZD: door ketenmanagement - overleg, afstemming en vervolgens samenwerking tussen de betrokken diensten - zijn de acties en aanscherpingen in het kader van RZD te realiseren met als gevolg dat de doelstellingen van het programma als totaal zijn te bereiken (het geheel is meer dan de som der delen).

22

De deelgemeenten mogen op vrijwillige basis meedoen met de SSC’s. 13

Het ketenmanagement komt onder andere naar voren in de wijze van werken van de diensten in de pilot ‘Pendrecht’. Opgezet in het kader van het RZD-project ‘Slim organiseren’, behelst deze pilot het in een bepaald gebied (Pendrecht) zo efficiënt en effectief mogelijk samenwerken door diensten, instellingen, organisaties, deelgemeente, etc. (gebiedsgericht organiseren) om te zorgen voor een beter woon- en leefklimaat in dat gebied. Thema’s met betrekking tot deze ketenaanpak zijn het resultaatgericht samenwerken in de relatie tussen interventieteam en lokaal zorgnetwerk, en de gebiedsgerichte inzet van diensten die op basis van targets samenwerken. Essentieel in de pilot ‘Pendrecht’ is om in Rotterdam, concernbreed, lering te trekken uit het gebiedsgericht aansturen van de diensten, c.q. het vaststellen en uitvoeren door diensten van gebiedsgerichte targets. Hiertoe wordt de aanpak in Pendrecht periodiek geëvalueerd door metingen (half jaarlijks en jaarlijks) om kennis te verkrijgen omtrent mogelijke verbeterpunten. Daarnaast worden drie maal per jaar rapportages opgesteld over de voortgang van de inhoudelijke targets. Uit de evaluaties en rapportages moet blijken of de uitgangspunten rondom ‘Slim organiseren’ uit het actieprogramma RZD worden gerealiseerd. De resultaten uit de evaluaties dragen vervolgens bij aan de besluitvorming over de wijze waarop de experimentele aanpak in Pendrecht na afloop van het project kan ‘indalen’ in de reguliere, structurele praktijk van de betrokken gemeentelijke diensten. Tot slot dienen de via de metingen verkregen gegevens als basis voor een tweede traject, waarbij meerdere probleemwijken betrokken zullen zijn. Gegeven de ervaringen tot nu toe verwachten wij dat uiteindelijk de werkwijze in Pendrecht (al dan niet aangepast) concernbreed zal worden toegepast.

5.4 Meer burgernabij Als we het hebben over ‘burgernabijheid’ dan hebben wij het niet over de wijze waarop de gemeentelijke overheid zo eenvoudig en makkelijk mogelijk te benaderen is voor de burger die als persoon een specifiek product of specifieke dienst wil. Daarover hebben wij het reeds gehad in paragraaf 5.1 (Meer dienstverlenend). Meer burgernabij gaat over de wijze waarop het beleid voorbereid, bepaald en uitgevoerd wordt in samenspraak en overleg met de burger(s) en/of gebruikers. Dus over horen, inspraak en meebeslissen, oftewel interactief beleid. De meest eenvoudige wijze om burgernabij te besturen is het bestuur aan de burgers zelf over te laten. Dat gebeurt in toenemende mate in Rotterdam als het gaat om het beheer van bijvoorbeeld openbare ruimte gelegen in huizenblokken (binnenterreinen), of pleinen. Maar los van zelf beslissen zijn er nog heel veel andere manieren waarop burgers en andere belanghebbenden, naast het gebruik van het stemrecht bij verkiezingen, invloed kunnen uitoefenen op het beleid van de gemeente. Burgernabijheid kent vele vormen en vele invullingen. Er is een aantal wettelijk bepaalde momenten waarop een burger zijn stem kan laten horen. Zo bepaalt de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) bijvoorbeeld dat elke gemeente zijn plannen voor bouw en ontwikkeling in en om de stad bespreekt met belanghebbenden. Wij vinden het echter zeer belangrijk dat burgers ook op andere dan de wettelijk verplichte momenten invloed hebben op het beleid of de uitvoering van projecten. Daarom vragen wij regelmatig hun mening bij bijvoorbeeld inspraakavonden, denktanks, discussieavonden, publieksdebatten, referenda en klankbordgroepen en wisselen we met hen van gedachten via radio, krant of internet. Burgernabij bestuur gaat over de samenwerking tussen gemeente en burgers (bewoners, ondernemers, bezoekers en toekomstige bewoners van Rotterdam). Daar waar mogelijk worden plannen in overleg met hen opgesteld of eventueel aangepast aan hun wensen. Soms echter zijn er te veel verschillende wensen, zijn er budgettaire beperkingen of moet het gemeentebestuur ‘het algemeen belang van de stad’ voor laten gaan.

Als het gaat participatie van de burger onderscheiden wij a) invloed op beleid, b) invloed op de uitvoering en c) invloed op bestuur. a) Invloed op beleid - Samenspraak: Kenmerkend voor samenspraak – officieel interactieve beleidsontwikkeling genoemd – is dat de gemeente burgers bij een besluitvormingsproces betrekt op een moment en een manier waarbij zij daadwerkelijk kunnen bijdragen aan het formuleren van beleid. De gemeente vraagt om hun inbreng om tot een compleet en afgerond voorstel te komen. Samenspraak kent vele vormen: samen denken en praten over hoe tot een oplossing of aanpak te komen, een advies uitbrengen en in sommige gevallen het daadwerkelijk samen nemen van een besluit. Zowel wij als de deelgemeenten (de deelraden en de dagelijkse

14

besturen) organiseren samenspraaktrajecten. Stedelijke trajecten kwamen in 2003 voor bij de diensten Sport en Recreatie, Ontwikkelingsbedrijf, RET, theater Zuidplein, Stedelijk Onderwijs, dS+V (dienst Stedenbouw, Wonen en Verkeer), Gemeentearchief en Marktwezen. In totaal organiseerden de diensten in dat jaar zo’n twintig samenspraaktrajecten. Bij de deelgemeenten varieerde het aantal samenspraaktrajecten in 2003 van tien tot ruim tachtig per deelgemeente. De uitvoering van een groot deel van deze projecten werd ondersteund door de diensten dS+V en Gemeentewerken. - Hoorzittingen: De gemeenteraad, de deelraden – met name hun commissies – organiseren regelmatig hoorzittingen om over een bepaald onderwerp met burgers en belanghebbenden van gedachten te wisselen. Ook werkbezoeken, (wijk)conferenties en werkateliers dienen dit doel. Officieel zijn met name hoorzittingen gericht op het voorbereiden van een (deel)raadsdebat, maar de andere methodes blijken dat even goed te kunnen zijn. De raadscommissies organiseerden in 2003 zeven hoorzittingen en legden 37 werkbezoeken af. Opmerkingen van burgers worden meegenomen in de daarop volgende raadsbehandeling. Ook de deelraadscommissies organiseerden in 2003 zeven hoorzittingen. Daarnaast zetten de deelgemeenten gedurende het jaar diverse andere instrumenten in om met burgers van gedachten te wisselen en zich zo voor te bereiden op een komend deelraadsdebat. - Inspraak: Wij hanteren het woord inspraak in gevallen waarbij een burger of belanghebbende zijn mening kan geven over een plan dat al afgerond is en dat rijp is voor besluitvorming. Inspraak is in een aantal gevallen wettelijk geregeld, bijvoorbeeld bij inrichtingsplannen voor stadsgebieden. Maar ook bij onderwerpen waarvoor het niet verplicht is organiseert de gemeente regelmatig inspraak. Het betrokken bestuur wil dan de mening van de burgers over een afgerond plan kennen voor het een besluit neemt. Inspraak vindt plaats op stedelijk niveau, maar het zijn vooral de deelgemeenten (dagelijks bestuur en de deelraad) waar inspraak plaats vindt. Het is geen uitzondering als een deelgemeente veertig inspraaktrajecten in een jaar organiseert. - Vragenhalfuur: Het vragenhalfuur is ingevoerd om de burger(s) in de gelegenheid te stellen, meestal aan het begin van een commissievergadering, om vragen te stellen of opmerkingen te maken over onderwerpen die op de agenda van de betreffende vergadering staan. Vragenhalfuurtjes vinden plaats bij alle deelraden (en hun commissies), de dagelijkse besturen van deelgemeenten en bij de commissies van de gemeenteraad. Sommige deelgemeenten organiseren vragenhalfuurtjes bij elke maandelijkse vergadering van de deelraad. Bij andere deelgemeenten kennen ook alle commissies deze mogelijkheid en maken de inwoners van Rotterdam daar op jaarbasis zo´n vijftig keer gebruik van. De gemeenteraad noteerde dat er in 2003 ruim tachtig maal gebruik gemaakt werd van dit inspreekrecht. Regelmatig blijkt dat een half uur te kort is om iedereen aan het woord te laten. Als de verdere agenda dat toelaat wordt er later meer tijd uitgetrokken voor de beantwoording van vragen. Het komt ook voor dat de inspreker vragen stelt over iets dat niet op de agenda staan, maar wat op dat moment speelt in de wijk of stad. - Wijkbezoeken, wethoudersspreekuren en bezoeken van wethouders: als college brengen wij regelmatig individueel of collectief werkbezoeken in wijken en elders. Ook spreken wij als collegeleden natuurlijk individueel met burgers, als dan niet op een spreekuur.

b) Invloed op de uitvoering - Schouwen en panels: Hierbij gaan medewerkers van Gemeentewerken met zowel professionals als burgers de wijk in om daar de situatie te aanschouwen en zo te bepalen wat op korte termijn aangepakt moet worden. Dit soort schouwen vinden in de hele stad plaats. Wij hechten veel belang aan dit initiatief, vooral omdat de deelnemers, en zeker de burgers, bij het schouwen spreken vanuit hun rol van ervaringen gebruikerdeskundige. Inwoners van de stad zijn ook actief in panels, bijvoorbeeld in de cliëntenpanels bij de dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid (onder meer bij het onderdeel Voorzieningen Gehandicapten), het Gemeentearchief, het leerlingenvervoer van Stedelijk Onderwijs, het digitale ondernemerspanel bij het Ontwikkelingsbedrijf en het Rotterdamse Kwaliteitspanel.

c) Invloed op bestuur - Referendum: In Rotterdam kunnen burgers op grond van een lokale verordening een referendum aanvragen over een (te nemen) besluit van de gemeenteraad.. Daartoe moet de burger of groep van burgers voldoende handtekeningen verzamelen De uitslag moet aan een bepaalde drempel voldoen (alleen de meerderheid van de uitgebrachte stemmen is niet genoeg). Formeel gesproken geldt de uitkomst van een referendum als een advies aan de raad. - Burgerinitiatief: In december 2003 besloot de gemeenteraad per 1 januari 2004 het burgerinitiatief in te voeren. Dit initiatief geeft u het recht een bepaald voorstel of idee rechtstreeks op de agenda van de gemeenteraad te zetten. De raad moet vervolgens over dat voorstel of idee beraadslagen. Dit kan er bijvoorbeeld toe leiden dat daarna een uitgewerkt plan wordt opgesteld. De gemeenteraad neemt alleen initiatieven in behandeling die gesteund worden door voldoende handtekeningen. Aan de deelraden is gevraagd dat ook mogelijk te maken.

15

6. De organisatie van het bestuur in de grote stad Hierboven hebben wij aangegeven op welke wijze wij de diensten aan het herpositioneren zijn zodat beter aan de vier door ons geformuleerde opgaven wordt voldaan. Het gaat ons er daarbij nadrukkelijk om om als ‘één concern’ op te treden. Het is vervolgens de vraag of tussen het niveau van het gemeentebestuur en de anders en beter opererende diensten enerzijds en de burgers en gebruikers anderzijds nog ruimte is voor een lokaal bestuur, en in hoeverre dat dan een bijdrage zou kunnen leveren aan de door ons geformuleerde vier opgaven. Interessant is om eens te kijken hoe ze dat in andere steden hebben geregeld. Hieronder een kort overzicht, afgesloten met een zelfde soort omschrijving van het Rotterdamse bestel: Amsterdam In Amsterdam hebben ze, net als bij ons, een stelsel van stadsdelen23, maar daar heeft men er voor gekozen om (op een paar na) alle gemeentelijke bevoegdheden over te dragen aan het lokale niveau. Bovendien hebben de lokale besturen daar hun eigen diensten: veel gemeentelijke diensten zijn dus opgeknipt in deelgemeentelijke diensten. Eigenlijk is de stad Amsterdam daarmee een verzameling van 1424 min of meer zelfstandige gemeenten geworden. Het aantal leden van de stadsdeelraden is afhankelijk van het aantal inwoners en is minimaal 15 en maximaal 29. De stadsdeelraad benoemt de voorzitter en de overige leden van het dagelijks bestuur. De kleinere stadsdelen mogen 4 db-leden hebben, de grotere maximaal 5. In het Amsterdamse voorbeeld wordt er met lokale diensten gewerkt, waardoor dat model op het punt van dienstverlening goed kan scoren. En omdat bijna alle gemeentelijke bevoegdheden in Amsterdam lokaal worden uitgeoefend scoort dit model ook wel op burgernabijheid, niet in de laatste plaats omdat er een gekozen deelraad is. Maar als het gaat om meer eenheid in de gemeentelijke overheid dan scoort het Amsterdamse model weer een stuk minder. En voor wat betreft effectiviteit pleit voor dit model dat de diensten plaatselijk werken, maar tegen dit model pleit weer dat al die deelgemeentelijke diensten natuurlijk moeilijker inpasbaar zijn als het gaat om de keten-benadering. Los nog van het feit dat de bestuurlijke drukte hier wordt gekopieerd door ambtelijke drukte: al die deelgemeentelijke diensten moeten natuurlijk ook weer onderling afstemmen en overleggen.

Den Haag In Den Haag is er maar één bestuurslaag, de gemeentelijke, maar daar zijn de diensten gedeconcentreerd in een achttal gebieden (stadsdelen). Elke wethouder is niet alleen vakwethouder maar ook ‘stadsdeelwethouder’. In de gemeenteraad zijn voor elk stadsdeel zogeheten stadsdeelcommissies ingesteld, waarin 15 raadsleden zitting hebben. Elk stadsdeel heeft een stadsdeelkantoor, met een loket waarachter alle diensten samenwerken. Dit kan een bijdrage zijn aan de dienstverlening. Omdat er maar één centraal stadbestuur is, scoort dit model als het gaat om de eenheid gunstig. Datzelfde geldt ook voor effectiviteit, en dan zelfs beter dan ‘Amsterdam’, omdat er toch nog sprake is van stedelijke diensten. Omdat er geen sprake is van enige lokale politieke besluitvorming scoort dit model op het punt van burgernabijheid slechter dan ‘Amsterdam’.

New York New York bestaat uit 5 ‘Boroughs’ met een direct gekozen Borough President aan het hoofd. Deze Boroughs zijn op hun beurt weer opgesplitst in in totaal 59 Community Districts25. Elk Community District heeft een Community Board (CB), met maximaal 50, door de Borough President benoemde leden die wonen, ondernemen of werken in of het desbetreffende Community District of daar een bijzondere interesse voor hebben. Iedere CB heeft commissies26 die zich bezig houden met directe problemen of uitdagingen die zich voordoen in de buurt. De commissies verrichten daartoe onderzoek, formuleren scherpe doelstelling, plannen activiteiten, verzorgen hoorzittingen en doen aanbevelingen ten behoeve van de CB. Deze commissies hebben ook een rol bij het adviseren van de stad over de gemeentelijke begroting en het ruimtelijke ordeningsbeleid. De commissies zijn zeer oplossingsgericht in hun 23

Hoewel in Amsterdam de term ‘stadsdelen’ wordt gebruikt zijn het in wettelijke zin deelgemeenten. Amsterdam telt 15 stadsdelen, maar één daarvan (Westpoort, in het westelijk havengebied van Amsterdam) telt nagenoeg geen inwoners (400) en valt onder verantwoordelijkheid van het centrale stadsbestuur. 25 Brooklyn: 18, Queens: 14, Manhattan: 12, Bronx: 12, Staten Island: 3. Let wel op dat een Community District ca. 250.000 of meer inwoners heeft. 26 Commissies bestaan zowel ad hoc als vast commissies. Qua onderwerp zijn er zowel functionele (dus ten aanzien van een onderwerp als het jeugdbeleid). gebiedsgerichte (dus ten aanzien van een wijk bijvoorbeeld) als dienstgerichte (dus ten aanzien van één gemeentelijke dienst) commissies. 24

16

activiteiten (definieer de uitdaging, bepaal wat er gedaan moet worden en bewaak dat het ook wordt gedaan). De ambtelijke diensten zijn allemaal in districten opgesplitst die samenvallen met de grenzen van de Community Districts, en de CB’s hebben een stem en verantwoordelijkheid ten aanzien van de dienstverlening in hun district. Zo heeft de secretaris van iedere Community District een eigen kabinet waarin alle districtchefs van de diensten plaatsnemen, van de NY “Roteb” tot de politie en brandweer. Op centraal stedelijk niveau is de burgemeester van New York degene die de directeuren van de diensten benoemt. Hij kan ook diensten reorganiseren en hij is eindverantwoordelijk voor dienstverlening Tevens bepaalt en bewaakt hij de doelstellingen van diensten. Daarmee is dit model op het vlak van dienstverlening gewoon goed te noemen. Voor wat betreft de (stedelijke) eenheid scoort het weer minder dan Den Haag. De effectiviteit is goed. Door de in New York toegepaste schaal (één Borough heeft al meer inwoners dan Rotterdam!) kun je het model niet echt burgernabij noemen, in de door ons gehanteerde opvatting over ‘burgernabij’. Maar juist omdat dit stelsel in New York gecombineerd is met een disctrictenstelsel, dat een veel nauwere band oplevert tussen kiezer en gekozene dan bij het bij ons gehanteerde stelsel van evenredige vertegenwoordiging, is dit stelsel (althans in politieke zin) welzeker ‘burgernabij’.

Hamburg Hamburg is als stadstaat één van de 16 deelstaten van de Bondsrepubliek Duitsland. Er is een parlement ('Bürgerschaft)' dat bestaat uit 121 volksvertegenwoordigers die elke vier jaar door kiesrecht met evenredige vertegenwoordiging worden gekozen. De ''Bürgerschaft'' kiest de Burgemeester, neemt wetten voor de deelstaat aan en stelt de begroting vast. Wetsontwerpen kunnen worden ingediend door de Senaat, door de ''Bürgerschaft'' of door een volkspetitionnement. De stad wordt bestuurd door de regering van de deelstaat (de Senaat), die wordt geleid door de Burgemeester. Die bepaalt de richtlijnen van de politiek. Hij benoemt ook de Senatoren (de ministers). Momenteel zijn er tien gespecialiseerde ministeries die worden geleid door de senatoren. De Senaat vertegenwoordigt de Freie und Hansestadt Hamburg tegenover de andere deelstaten, de bondsregering en andere staten. Hamburg is ingedeeld in zeven districten (Bezirke) waarvan de kleinste ca. 118.000 inwoners en de grootste 408.000 inwoners telt. Ieder district wordt bestuurd door een districtsbestuur (Bezirksambt) dat wordt benoemd door de senatoren. Het districtsbestuur wordt gecontroleerd door een door de bevolking (gelijktijdig met de Bürgerschaft) gekozen raad (Bezirksversammlung) die in alle districten 41 leden heeft. De Bezirksambte doen momenteel erg hun best om als service-instelling voor de burgers op te treden. Dienstverlening moet ter plaatse mogelijk zijn, beslissingen moeten op lokaal niveau worden getroffen. Alleen in speciale gevallen grijpt de Senaat bij beslissingen van de districten in. De kiezers kunnen door volksinitiatieven of volkspetitionnementen politieke beslissingen bewerkstelligen. Hierdoor scoort dit model ten aanzien van de dienstverlening en de burgernabijheid goed. Omdat de Senaat uiteindelijk verantwoordelijk is en de districtbesturen benoemt scoort dit model ook goed als het gaat om de eenheid van bestuur en de effectiviteit.

Rotterdam Rotterdam kent 13 lokale besturen, waarvan de 11 deelgemeenten verreweg de belangrijkste zijn. Elke deelgemeente heeft een deelraad (waarvan het aantal leden afhankelijk van de bevolkingsaantallen 13, 19 of 25 bedraagt) en een dagelijks bestuur dat bestaat uit een voorzitter en een aantal leden (de omvang van de dagelijkse besturen varieert tussen de 3 en 5 leden). Het dagelijks bestuur wordt benoemd door de deelraad. De deelgemeentebesturen oefenen een aantal bevoegdheden uit die door het gemeentebestuur aan hen zijn overgedragen. Maar bij die uitoefening hebben de deelgemeentebesturen een vrij grote beleidsvrijheid. Er is formeel geen echt hiërarchische verhouding tussen het deelgemeentebestuur en het gemeentebestuur. Wel kan de laatste in uiterste noodgevallen ingrijpen. Als het gaat om eenheid en ook ten aanzien van effectiviteit bestaat er een grote kans dat dit model niet goed werkt. Op het vlak van burgernabijheid scoort het goed. Qua dienstverlening ligt dat wat moeilijker omdat voor veel burgers en anderen vaak onhelder is waar je voor wat moet zijn.

17

7. Waarheen met het bestuurlijke bestel in Rotterdam? Zoals uit de historische beschrijving bleek, is het in de vorige paragraaf beschreven Rotterdamse model niet gebaseerd op een doordacht ‘ontwerp’, maar in de afgelopen decennia min of meer toevallig ontstaan. Elke nieuwe dienst, het ontstaan van wijkraden, elke reorganisatie van één of meer diensten, de instelling van de deelgemeenten, het waren allemaal antwoorden op toen levende vragen en problemen. Nu er zich weer een moment voordoet om de vraag te beantwoorden of de huidige organisatie van de gemeente in staat is om de hedendaagse opgaven in voldoende mate te ‘tackelen’, zal ook gekeken moeten worden naar de komende ontwikkelingen. En dan met name de ontwikkelingen inzake de vier door ons geformuleerde opgaven. 7.1 Meer dienstverlenend De burger en andere ‘gebruikers’ van gemeentelijke diensten en producten willen een overheid die zich meer dienstbaar opstelt. Dus minder formulieren invullen, minder loketten, minder onzinnige regeltjes, ruimere openingstijden, meer digitale dienstverlening. Elk werkbezoek van ons aan ondernemers levert steevast de klacht op dat er teveel vergunningen nodig zijn, die aan teveel loketten moeten worden gehaald. Het is een burger niet uit te leggen waarom hij bij elk contact met de overheid opnieuw dezelfde gegevens aan moet leveren, of ze driemaal in moet vullen. Zoals hierboven reeds beschreven zijn wij op een aantal manieren bezig om hierin verbetering te brengen. Maar de opgave dat ‘de overheid’ meer dienstverlenend moet zijn geeft op zichzelf geen antwoord op de vraag of er wel of geen ruimte is voor een lokaal bestuur in de stad of niet. Enerzijds vraagt betere dienstverlening om centralisatie, zoals bijvoorbeeld als het gaat om het introduceren van ‘Stadswinkels’, die niet voor niets onder centrale aansturing zullen staan. Anderzijds moet ook erkend worden dat juist een lokaal maatwerk kan worden geboden dat recht doet aan de specifieke omstandigheden van de afnemer van de dienst. Centraal georganiseerde dienstverlening heeft snel de neiging om te verworden tot bureaucratie27, bij lokaal aangestuurde dienstverlening ‘kent men zijn pappenheijmers’ en kan daar dus beter op worden ingespeeld. Daarenboven kan lokaal weer beter worden ingeschat wat nu precies de vraag van de burgers is, waarop het aanbod van de diensten wordt afgestemd of althans zou moeten worden afgestemd. 7.2. Meer eenheid In toenemende mate is de overheid niet meer zelf de aanbieder van diensten en producten, maar veeleer de regisseur van derden die dat doen. Vergelijk de welzijnssector, waarin ooit de gemeente zelf de aanbieder van diensten en producten was. Nu wordt de welzijnssector gevuld met allerlei instellingen en andere derden, die ieder hun eigen producten en werkwijzen aanbieden, en waarbij de overheid slechts nog een subsidiërende en dus regisserende taak heeft. Die instellingen worden steeds groter: waren zij tot enkele jaren geleden nog veelal lokaal georganiseerd, nu zijn het vaak stedelijke aanbieders geworden. Die dus als het gaat om het binnenhalen van ‘orders’ met stuk voor stuk met de verschillende lokale besturen en soms ook nog met ons college om de tafel moet gaan zitten om tot overeenstemming te komen. En dus even zovele ‘regie-aanwijzingen’ moeten volgen. Wil die regiefunctie van de overheid echt tot ontwikkeling komen, dan zal die regie meer gecentraliseerd moeten worden: de overheid zal meer als eenheid op moeten treden. Het kan niet zo zijn dat in de driehoek de burgemeester afspraken maakt over de inzet van de regiopolitie, en dat in de lokale bestuurlijk-juridischeoverleggen eisen over die inzet worden gesteld die niet in het verlengde van die driehoeksafspraken liggen. De opgave om als overheid meer als eenheid op te treden heeft dus op den duur een centraliserende werking.

27

In nieuw (reclame)jargon: ‘Het paarse krokodil-syndroom’. 18

7.3 Meer effectief Een overheid die slagvaardig en doeltreffend is. Waar dus weinig afgestemd en overlegd hoeft te worden, maar die adequaat de problemen in de straat aanpakt en bij voorkeur oplost. Deze opgave heeft onmiskenbaar een centraliserend effect: immers als het centrale bestuur een prioriteit heeft gesteld die een antwoord moet geven op de problemen in de stad, dan werkt elke lokale tegenwerping daarin verstorend. Bijvoorbeeld bij de handhavende overheid kan niet eerst de vraag zijn ten laste van wiens budget er gehandhaafd wordt, er moet gewoon gehandhaafd worden. Onze recente ervaringen met de inzet van de toezichthouders van de dienst Stadstoezicht door de lokale besturen en dus ten laste van de lokale budgetten en de daaruit voortvloeiende bestuurlijke conflicten tussen lokale besturen en ons college dat verantwoordelijk is voor de dienst Stadstoezicht bevestigen dat. De opgave om meer effectiviteit is zou dus een aanwijzing kunnen zijn om te komen tot een model waarin de nadruk op het centrale ligt. Aan de andere kant moet erkend worden dat het eenzijdig oplossen van een probleem in de straat in een ingewikkelde maatschappij slechts zelden werkt. Vaak hangt een probleem samen met andere problemen, en kan slechts een integrale werkwijze op langere termijn tot daadwerkelijke oplossingen leiden. Ter verduidelijking het voorbeeld van het kapotte bankje. De melding dat er een bankje kapot is zal snel en adequaat opgelost kunnen worden door het bankje te repareren. Maar als dat bankje dan weer snel kapot is en de oorzaak ligt hem in baldadigheid, dan is er dus een ander probleem dat eerst opgelost moet worden. Het is mede daarom dat wij de gebieds- of wijkgerichte benadering voorop hebben gesteld. De diensten moeten gezamenlijk en naast elkaar werkend de problemen in de wijk aanpakken, zoals bijvoorbeeld in de door ons ingezette ‘pilot’ in Pendrecht. Een dergelijke gebiedsgerichte benadering is weer een aanwijzing voor een model waarin het lokale weer meer nadruk krijgt. 7.4 Meer burgernabij Hierboven hebben wij in paragraaf 5.4 reeds beschreven op welke wijze de burgers betrokken worden bij de voorbereiding en uitvoering van beleid. Op vele uiteenlopende wijze worden Rotterdammers en andere belanghebbenden op vele terreinen gevraagd hun input te geven en om mee te denken en te doen. Dergelijke vormen van interactief beleid zullen naar wij verwachten in de toekomst alleen maar toenemen. Niet in de laatste plaats doordat wij in staat zijn om in toenemende mate ICT-toepassingen daarvoor in te zetten. Maar daarbij moeten wij wel aantekenen dat, mede door wet- en regelgeving, de invloed van de burgers zich tot nu toe beperkt tot ‘single issues’, waarbij de betrokkenheid veelal ingegeven is door het eigen belang dat men heeft. Bijvoorbeeld de vraag waar een speeltoestel in een straat of wijk geplaatst moet worden. Daar is op zich natuurlijk niets mis mee, maar soms moet er met het oog op een ander, groter belang, een afweging gemaakt worden die zich slecht verhoudt met het (nogmaals: volstrekt legitieme!) belang van ‘de eigen achtertuin’ (denk aan de opvang van daklozen). Of moeten er bestuurlijke keuzes gemaakt worden tussen onderwerpen van een verschillende aard, keuzes die dus een ’single issue’ te boven gaan. Als er dus gekozen moet worden om de beperkte middelen in te zetten voor óf de aanschaf van meer speeltoestellen óf een extra inzet voor het ouderenwerk. Als de ‘scope’ en de schaal van dergelijke afwegingen het straat- of wijkniveau te boven gaan, kan veelal niet meer worden volstaan met de nu gebruikelijke instrumenten in het kader van interactief beleid. Dan moet worden teruggevallen op andere methoden om de wil van de bevolking vast te stellen: directe of indirecte democratische instrumenten, zoals referenda, volksraadplegingen en verkiezingen. Om de driedeling die wij in paragraaf 5.4. aanhielden te volgen: als het gaat om invloed op de beleidsvoorbereiding en – uitvoering kan in toenemende mate volstaan worden met instrumenten in het kader van interactieve beleidsvorming. Als het gaat om invloed op ‘bestuur’, dan rest ons vooralsnog niets anders dan de traditionele democratische instrumenten. En daarbij geldt dat die beter werken als de schaal kleiner is. Een referendum in een buurt werkt beter dan een landelijk 19

referendum: burgers zullen daar meer mee bezig zijn, elkaar meer proberen te beïnvloeden, omdat ze elkaar beter kennen en vaker zien. Een gekozen raad voor een gemeente is voor de burgers meer aansprekelijk en beter aanspreekbaar dan een landelijk gekozen parlement. En zo is een lokaal gekozen raad weer sneller toegankelijker dan een stedelijke gemeenteraad. De opgave om meer burgernabij te werken als overheid wijst dus op een grotere nadruk op lokaal. 7.5 De keuzes die gemaakt moeten worden De door ons geformuleerde opgaven voor de gemeentelijke overheid geven dus geen eenduidig antwoord of een in een bestuurlijk stelsel in Rotterdam de balans meer naar centraal of meer naar lokaal zou moeten doorslaan. Nu zijn er tussen de uitersten ‘nadruk op centraal’ en ‘nadruk op lokaal’ natuurlijk vele tussen- en mengvormen mogelijk. Maar al die vormen vragen vooraf om een uitspraak over een aantal keuzes. Keuze I: Moeten de gemeentelijke diensten gedeconcentreerd werken of niet? Betoogd kan worden dat voor een goede dienstverlening aan de burgers de diensten gedeconcentreerd moeten werken. Juist dan kan op een zo dienstverlenende wijze worden aangesloten bij de wensen en vragen vanuit de burgers en de wijken. Er kan ook betoogd worden dat die diensten juist vanuit een centraal geleide organisatie zo efficiënt mogelijk de bestuurlijke opgaven vertalen naar wijk- en straatniveau.

Keuze II: Moet er ‘iets’ zijn dat de diensten aanstuurt in een gebied? Op zichzelf zouden de diensten gebiedsgericht te werk kunnen gaan in een gebied en verder niets. De diensten overleggen in het kader van de uitvoering met bewoners(organisaties) als het gaat om de maatvoering van de uitvoering, diensten doen ook de inspraaktrajecten en de verzorgen de informatie richting de bewoners. Nu is het daarbij wel van belang dat de verschillende diensten met elkaar overleggen wie wat en waar gaat doen. Al was het maar omdat geen bewoners drie avonden achter elkaar naar een door drie verschillende diensten georganiseerde voorlichtingsavond kan. Of omdat het qua efficiency handig is om werkzaamheden op elkaar af te stemmen (om het opbreken van zojuist herbestrate wegen in verband met rioleringsonderhoud bijvoorbeeld te voorkomen). Daarbij moeten soms beslissingen genomen worden: welke dienst doet wat, en wanneer, welke dienst leidt en welke volgt, etc. Dan zou er dus ‘iets’ moeten zijn dat de diensten aanstuurt in een gebied.

Keuze III: Moeten dat ‘iets’ bestaan uit één of meerdere ambtenaren of er moet er ook een bestuurd(er) zitten? Als er wordt gekozen om daar alleen maar één of meerdere ambtenaren neer te zetten om die aansturing te verzorgen, dan wordt er dus gekozen voor een deconcentratie-model. De vormgeving van die deconcentratie kan op uiteenlopende wijzen geregeld worden, inclusief een super-ambtenaar (stadsdeelmarinier, gebiedsmanager) benoemd door het college/de gekozen burgemeester. De maatvoering van de uitvoering kan in principe eenvoudigweg door ambtenaren in overleg met de bewoners worden bepaald: waar komt het bankje te staan. Of hoe breed wordt de stoep. Of welk type wipkip. Het gaat dan niet alleen om maatvoering in de uitvoering, maar ook om coördinatie en regie. Maar dat ligt anders als er op decentraal niveau keuzes moeten worden gemaakt tussen óf een bankje óf een wipkip. Of tussen een brede stoep t.b.v. de bewoners versus een bredere weg ten behoeve van het autoverkeer. Of tussen meer geld voor wegonderhoud of meer geld voor welzijnswerk. Dan gaat het om vraagstukken over de allocatie van de beschikbare middelen, en worden het dus politieke keuzes. Dergelijke allocatie-beslissingen kunnen natuurlijk door een ambtenaar worden gemaakt, mits hem daartoe mandaat is verleend, en waarbij geldt dat de mandaatgever daarover verantwoording aflegt ten overstaan van een volksvertegenwoordigend orgaan. En die volksvertegenwoordiging hoeft niet altijd gekozen te zijn door de inwoners van het gebied, dat kan ook de gemeenteraad zijn. Met andere woorden: er is een model denkbaar waarbij een wethouder (of een ambtenaar namens deze) de meer ‘politieke’ beslissingen ten aanzien van een gebied neemt en daarover verantwoording aflegt aan de gemeenteraad(scommissie). Vergelijk het Haagse model (wijkwethouder) of het Hamburgse model (door college benoemde Gebiedsambtenaar). Het is ook mogelijk dat er een bestuurder benoemd wordt door het college (of de gekozen burgemeester). Indien er (ook) bestuurders moeten zijn die een rol spelen bij de aansturing van de diensten in dat gebied, dan is er sprake van decentralisatie, en dan doemt vervolgens een vierde keuze op:

20

Keuze IV: Moet er iets te kiezen zijn voor de bevolking op gebiedsniveau? Gekozen kan worden voor benoeming, zoals destijds bij de wijkraden, waarbij het college de door de politieke partijen voorgedragen leden benoemde waarbij de politieke verhoudingen van de uitslag van de gemeenteraadsverkiezing in dat gebied werd gerespecteerd. Of, indien de gekozen burgemeester er komt: de burgemeester benoemd een bestuurder, rekening houdend met de stembusuitslag in dat gebied. Maar er kan ook gekozen worden voor verkiezingen: dat wil zeggen de bestuurders worden (direct of indirect) door de bevolking van het stadsdeel gekozen. En ook hier zijn uiteenlopende varianten mogelijk: de bevolking kiest 3 bestuurders, er is geen raad. De bevolking kiest een raad die vervolgens weer een dagelijks bestuur aanwijst. De burgemeester dan wel het college benoemen per stadsdeel 3 bestuurders, terwijl de bevolking een soort adviesraad kiest. Of die adviesraad bestaat uit vertegenwoordigers van de bewonersorganisaties. Ook hierbij zijn dus veel keuzemogelijkheden, die door een mogelijke introductie van een districtenstelsel in de toekomst alleen maar meer worden.

7.6 Onze keuzes Wij zijn van mening dat er in een stad als Rotterdam ruimte is om tussen de centrale beleidsvorming op ‘de Coolsingel’ en de uitvoering op wijk- en straatniveau een lokale afweging te laten maken. Daartoe zullen de diensten hun organisatie zo moeten inrichten dat zij nadrukkelijk gebiedsgericht kunnen werken. Ons antwoord op keuze I is dus dat in navolging van de meer ‘fysieke’ diensten (dS+V, Gemeentewerken, ROTEB en OBR) ook de ‘sociale’ diensten (SoZaWe, DSO, GGD) gebiedsgericht aan de slag moeten. Onze pilot in Pendrecht geeft onze inzet op dat gebied aan. Maar ook ons besluit om de huidige deelgemeentekantoren, voor wat betreft de baliefunctie op de begane grond daarvan, om te bouwen tot ‘Stadswinkels’ die onder centrale aansturing zullen komen. Als de diensten gebiedsgericht gaan werken, moet ons inziens ook de afstemming en samenwerking tussen die gedeconcentreerde units in het gebied zelf plaatsvinden. Zoals bijvoorbeeld bij de nu reeds lopende afstemmingen tussen bijvoorbeeld Gemeentewerken, Stadstoezicht en de ROTEB. Die gebiedsafstemming en het gecoördineerd naar buiten treden in de richting van de bewoners moet vanuit wat wij maar even zullen aanduiden als ‘de verdieping boven de Stadswinkels’. Dat is ons antwoord op de tweede keuze. En dan ons antwoord op de derde keuze: Moet er een lokaal bestuur zijn of kan worden volstaan met ambtelijke deconcentratie. Op zichzelf menen wij dat ambtelijke deconcentratie, zoals in Den Haag, een zeer verdedigbare keuze is. Aan de andere kant moeten wij echter ook constateren dat de schaal van Rotterdam anders is dan die van de hofstad, en dat bijvoorbeeld gebieden als Hoek van Holland of Hoogvliet door hun ligging wellicht een andere keuze zouden rechtvaardigen. Waar nog iets anders bijkomt, namelijk dat het hebben van meer bestuurders dan de 45 raadsleden en (nu) 8 collegeleden ook een voordeel kan hebben. Wij verwijzen hierbij naar de argumentatie van de gezamenlijke deelgemeentebesturen die in hun adviesnota ‘De waarde van het Rotterdams lokaal bestuur’ hierover het volgende opmerkten: “Bij crises in de directe omgeving willen bewoners immers hun gekozen bestuurders zien en geen ambtenaren; met gevoel voor dramatiek: men wil dan mensen met een roeping en niet met een beroep. In Den Haag zijn er 25 bijeenkomsten georganiseerd naar aanleiding van de spanningen met de moslimgemeenschap die uniform werden ingericht en die weinig effect hadden. In Rotterdam is er mede door de deelgemeentebesturen langdurig en op vele manieren ingezet op het leggen van contacten met de diverse groeperingen in de gemeenschap. We hebben het dan niet over een enkel bezoek om oprechte belangstelling te tonen, maar op jaarbasis over honderden formele en informele bezoeken. Het is als burgemeester of wethouder(s) simpelweg niet te doen om als gekozen volksvertegenwoordigers zo’n band op te bouwen met de bevolking. De schaal is te groot, de problematiek en de gezichten erachter te groot en te talrijk. Zelfs in crisissituaties moeten de overvolle agenda’s van burgemeester en wethouder(s)

21

worden vrijgemaakt om de belangrijkste plaatsen in de stad te kunnen bezoeken. Het draait niet alleen om het leggen van de contacten, maar ook om het onderhouden ervan, het vruchtbaar laten worden en het oogsten van die contacten. Deelgemeenten zijn tot die langdurige contacten in staat.”

Alles afwegend menen wij dat er dus sprake moet zijn van een vorm van lokaal bestuur. 7.7 Naar een nieuw bestuurlijk stelsel in Rotterdam Moet dat lokale bestuur gekozen worden was de vierde vraag. Dat nu is op zichzelf beschouwd niet strikt noodzakelijk. Een bestuurlijk model moet volgens ons passen bij onze ‘één-concernbenadering’, het moet efficiënt zijn, met minder bestuurlijke drukte en meer ruimte voor de burgers en anderen om zelf keuzes te maken. Die uitgangspunten, gevoegd bij de voor 2010 voorziene introductie van de rechtstreeks gekozen burgemeester, de mogelijke introductie van een districtenkiesstelsel, het verder uitrollen van het dienstverleningsconcept, veranderde vormen van bewonersparticipatie, het (landelijke) project Andere Overheid, maar ook de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, veranderingen in de Wet Ruimtelijke Ordening, etcetera, leiden ons er toe te concluderen dat het huidige deelgemeentebestel onder die omstandigheden niet meer zal kunnen functioneren. Althans niet meer die meerwaarde kan hebben die het in de afgelopen decennia wel gehad heeft. Wij zijn er van overtuigd dat in het licht van de door ons geschetste ontwikkelingen, en ook in samenhang met de ons voor ogen staande verbeteringen en veranderingen in het ambtelijke deel van ‘het concern’, er dan een wezenlijk ander type lokaal bestuur zal moeten komen. Dus moeten wij verder denken dan aan het aanpassen van het deelgemeentebestel, en meer ingrijpende maatregelen nemen om iets geheel nieuws te verzinnen als het gaat om de manier waarop dan de centrale stedelijke opgaven democratisch gecontroleerd vertaald kunnen worden naar maatwerk in de wijken. Te denken valt dan aan geheel andere modellen, zoals bijvoorbeeld ‘het deconcentratiemodel’ of ‘het districtenmodel’. Het deconcentratiemodel De diensten werken in dit model gedeconcentreerd in een gebied, en worden bij de uitoefening van hun taken aangestuurd door een wethouder die belast is met dat gebied, of een door de gekozen burgemeester benoemde bestuurder (‘deel-burgemeester’). Wellicht dat er dan nog ruimte is voor een lokale adviesraad, die de gebiedswethouder of ‘deelburgemeester’ bij dat besturen adviseert. Die lokale adviesraad kan gekozen worden, maar dat hoeft niet persé. De huidige stelsels in Den Haag en Hamburg zijn beiden een voorbeeld van een uitwerking van dit model.

Het districtenmodel Een stadsdeel bestaat uit wijken. Elke wijk kiest 1 afgevaardigde in de stadsdeelraad, volgens het principe “winner takes all”. Deze wijkafgevaardigde vertegenwoordigt zijn wijk. De stadsdeelraad benoemt een voorzitter. Een voorzitter kan geen lid van de stadsdeelraad zijn. De stadsdeelvoorzitter voert het dagelijks bestuur in het stadsdeel en zit de stadsdeelraad voor. De stadsdeelraad kan geen commissies instellen, en wordt ondersteund door een zeer beperkt ambtelijk apparaat dat onder de stadsdeelmanager valt. De leden van de stadsdeelraad ontvangen vacatiegeld per vergadering. Voorbeeld Districtindeling Delfshaven met in totaal 13 zetels, één zetel per district District Inw. Zetel Delfshaven (wijk) 6795 1 Bospolder 6919 1 Tussendijken Oost 3412 1 Tussendijken West 3851 1 Spangen Oost 4886 1 Spangen West 4885 1 Nieuwe Westen Noord 6400 1 Nieuwe Westen Midden 6379 1 Nieuwe Westen Zuid 6411 1 Middelland Noord 5756 1 Middelland Zuid 5756 1 Schiemond 3712 1 Oud en Nieuw-Mathenesse 6655 1

22

De stadsdeelvoorzitter en de stadsdeelraad vormen tezamen het stadsdeelbestuur. Het stadsdeelbestuur heeft in eerste instantie de verplichting om burgers te stimuleren en te activeren daar waar het gaat om zelf-beheer en het nemen van initiatieven t.b.v. de leefbaarheid in de wijken. Daartoe bezit het stadsdeelbestuur bevoegdheden t.a.v. het beheer en de inrichting van de buitenruimte en de programmering van het welzijnswerk, waarbij het stadsdeelbestuur ervoor zorg dient te dragen dat zij de uitoefening van deze bevoegdheden zoveel als mogelijk neerlegt bij de burgers en anderen in het stadsdeel. De stadsdeelvoorzitter wordt door het college onderscheidenlijk de burgemeester betrokken bij de vorming van het stedelijk beleid, bijvoorbeeld ten aanzien van het welzijnskader of het veiligheidsbeleid. Het New Yorkse voorbeeld past min of meer in dit model. Er zijn ook hier variaties mogelijk: zo kan het “winner takes all” ook vervangen worden door per district meerdere kandidaten te laten kiezen. Voorbeeld Districtindeling Delfshaven met in totaal 13 zetels, meerdere zetels per district District Inw. Zetels Delfshaven, Bospolder en Tussendijken 20977 3 Spangen 9771 2 Nieuwe Westen 19202 3 Middelland 11512 3 Oud-Mathenesse, Nieuw-Mathenesse en Schiemond 10367 2

Zoals reeds opgemerkt zijn binnen deze modellen variaties mogelijk, en er zijn zelfs mogelijke combinaties van de twee modellen. En er zijn ook andere modellen denkbaar. Maar duidelijk is dat het huidige deelgemeentebestel dan dus geen reële optie meer is. Evenmin als doordecentraliseren (dus richting het Amsterdamse model) volgens ons een optie zou kunnen zijn. Met het opknippen van de stad vervalt immers de basis voor solidariteit binnen de stad om gezamenlijk de problemen op te lossen en de uitdagingen aan te gaan. Naar wij menen zou voor een toekomstige situatie onder een rechtstreeks door de bevolking gekozen burgemeester een geheel andere keuze gemaakt moeten worden dan voor het huidige deelgemeentebestel of het Amsterdamse model. Wij beseffen echter dat die keuze aan de volgende raad en het volgende college is. En daarmee dus in zekere zin aan de kiezer in 2006. Dit houdt in dat een nieuw model pas na afloop van de volgende raadsperiode kan worden ingevoerd. Vraag is dan wat er de komende raadsperiode (2006-2010) moet gebeuren om het huidige bestel zodanig te verbeteren dat het spoort met de door ons in gang gezette veranderingen in het ambtelijk apparaat en beter voldoet aan onze uitgangspunten en opgaven.

23

8. Revitalisering van het deelgemeentebestel Wij kiezen voor de komende raadsperiode voor een revitalisering van het huidige bestel. Daarmee passen wij in de pragmatische traditie van het Rotterdamse bestel. Juist omdat wij als college een groot aantal problemen in de stad willen aanpakken en oplossen, en gelijktijdig bezig zijn de ambtelijke organisatie daartoe aan te passen, menen wij dat wij er nu niet voor moeten kiezen ook het bestuurlijke stelsel op revolutionaire wijze op de schop te nemen. Op langere termijn achten wij dat wel noodzakelijk, zoals wij onder 7.7 al betoogden, maar onder de huidige omstandigheden kiezen wij dus voor de komende raadsperiode voor continuering van een gekozen lokaal bestuur met een raad, een dagelijks bestuur en een voorzitter. Dan blijft natuurlijk wel de vraag of het huidige deelgemeentebestel wel de best mogelijk bijdrage kan leveren aan het verbeteren van respectievelijk de effectiviteit, de eenheid van bestuur, de dienstverlening en de burgernabijheid. Wij menen dat het antwoord op die vraag alleen bevestigend zou kunnen zijn, mits in de vormgeving van het deelgemeentebestel een fors aantal wijzigingen wordt doorgevoerd, en ook het uitgangspunt van het bestel nog eens goed en helder gedefinieerd wordt. 8.1 Uitgangspunt: lokale besturen zijn onderdeel van ‘het concern’ Uitgangspunt van het bestuurlijke stelsel is volgens ons dat de lokale besturen en hun ondersteuning een onderdeel zijn van ‘het concern Rotterdam’. Wij willen in dat kader nadrukkelijk ingaan op de formele positie van de deelgemeentebesturen en de andere twee raden in de stad. Al deze lokale besturen zijn door het gemeentebestuur ingesteld, en ontlenen hun bevoegdheden dan dus ook aan het gemeentebestuur. Ons inziens onterecht wordt de verhouding tussen de lokale besturen en het stedelijk bestuur op de Coolsingel wel eens vergeleken met die tussen gemeenten en het Rijk. Waarmee impliciet wordt verondersteld dat aan de lokale besturen eenzelfde soort autonomie zou toekomen die de echte gemeenten van oudsher bezitten. Het tegendeel is echter waar: uiteindelijk zijn de lokale besturen slechts territoriale commissies die zijn ingesteld door het gemeentebestuur en die van het gemeentebestuur een beperkt aantal bevoegdheden overgedragen hebben gekregen. Dat die commissies door de bevolking gekozen zijn, verschaft hun wél een democratische legitimatie ten opzichte van de eigen bevolking, maar geen eigenstandige of gelijkwaardige positie ten opzichte van het gemeentebestuur.

8.2 De vier opgaven en het bestuurlijke stelsel - Burgernabijheid: Gekozen deelraden, met leden die door de dualistische werkwijze vooral hun volksvertegenwoordigende rol moeten waarmaken, geven mede invulling aan de opgave om burgernabij te opereren. Daarenboven menen wij dat de deelgemeentebesturen hun oorspronkelijke taak: het stimuleren en activeren van bewonersparticipatie, weer opnieuw centraal in hun handelen zouden moeten stellen. - Dienstverlening: Voor wat betreft de dienstverlening menen wij dat door het instellen van Stadswinkels in de deelgemeentekantoren reeds een enorme slag gewonnen zal zijn. - Eenheid van beleid, en - Effectiviteit: Om de eenheid van beleid, die noodzakelijk is met het oog op de regiefunctie van de overheid bij de ketenbenadering, als ook de effectiviteit van het totale overheidsoptreden te vergroten, zullen er volgens ons in de vormgeving van het lokale bestuur een aantal zaken grondig moeten veranderen om de komende raadsperiode daadwerkelijk iets in de stad te kunnen bereiken. Daartoe willen wij de volgende elf maatregelen treffen: 1 Betere afscheiding van de bevoegdheden, met heldere kaders Als zowel het stedelijk bestuur als het lokale bestuur ten aanzien van dezelfde zaken bevoegdheden bezitten, leidt dat, zo blijkt met enige regelmaat, tot een langdurig en tijdrovend overlegcircus, waarvan de uitkomst veelal ongewis is. Het leidt ook tot rolverwisseling en tot verwarring bij de burgers. Dit probleem valt nooit helemaal te vermijden, immers beide bestuurslagen zijn bezig op hetzelfde gebied, maar om het te beperken is het wel noodzakelijk dat, anders dan nu vaak het geval is, de bevoegdheden-

24

pakketten van de lokale besturen precies en helder omschreven zijn. Kortom: een goede afscheiding tussen wat het lokale bestuur doet, en wat ‘de Coolsingel’ doet28. Hoofdonderwerpen van de deelgemeentelijke bevoegdheden zijn in onze visie ‘de buitenruimte’ en ‘het lokale welzijn’. Daar willen wij echter wel enige kanttekeningen plaatsen. Ten aanzien van de buitenruimte zijn wij van mening dat ‘het beeld’ van de buitenruimte in Rotterdam een bepaalde eenheid moet uitstralen als het gaat om de gebruikte materialen. Daarvoor zullen dus kaders moeten worden aangegeven, waarbinnen keuzes kunnen worden gemaakt. Met andere woorden: als het lokale bestuur een straat wil laten herinrichten, dan kan het slechts kiezen uit bijvoorbeeld drie typen lantaarnpalen, en twee typen trottoirtegels. Daarenboven zal ook ten aanzien van de buitenruimte bekeken moeten worden in hoeverre er zich daarin onderdelen bevinden die een stedelijk karakter dragen en derhalve uit de aard van de zaak aan het college toekomen. Het Kralingse Bos is daar een mooi voorbeeld van. Ten aanzien van het lokale welzijn wijzen wij op de komende invoering van de wet Maatschappelijke Ondersteuning, die op het niveau van de gemeente een vierjarenplan voorschrijft. Daarnaast wijzen wij op het recente advies van het ‘Platform ontwikkeling welzijn Rotterdam’29 waarin wordt geconstateerd dat -gezien de samenhang tussen welzijn en andere onderdelen van het sociale domein- een min of meer exclusieve ophanging van welzijn binnen de deelgemeentelijke structuur niet voor de hand ligt. Stedelijke kaderstelling geniet de voorkeur. Het gemeentebestuur heeft daarvoor de verantwoordelijkheid en betrekt daarbij de deelgemeenten met hun inzicht in de lokale partijen. Naar voorkeur wordt de uitvoering van programma’s zoveel mogelijk op lokaal (wijk)niveau ondergebracht.

2 Heldere afspraken inzake de stedelijke prioriteiten Los van die hierboven genoemde stedelijke kaders waarbinnen de lokale besturen hun bevoegdheden moeten uitoefenen, moet het gemeentebestuur in staat worden gesteld om heldere prioriteiten te stellen, en daarover aan het begin van de raadsperiode heldere prestatieafspraken te maken met de lokale besturen30. Volstrekt duidelijk moet zijn dat het stadsbestuur hierin leidend is, en de lokale besturen 28

Vergelijk ook de rapportage over het ROTS-spoor Kerntaken ‘Terug naar de kern’, W. Straasheijm en R. van Loenen, oktober 2003. Vanuit een geheel ander blikveld, te weten de diensten, wordt daarin het volgende gesteld: “De taakanalyses en de consultaties van diensten wijzen op een indringende probleemstelling: een onheldere plaats van de deelgemeenten, veel diffusiteit, in elkaar overvloeiende en overlappende domeinen, met inefficiënties en hindermacht, hoge bestuurskosten en tekortschietende effectiviteit. Diensten gaven uiteenlopende voorbeelden van die fricties en inefficiënties. Die hebben soms te maken met schaalvermenging: het feit dat deelgemeenten bevoegdheden hebben voor zaken die een bovenwijkse schaal bezitten, hetgeen kan leiden tot ingewikkelde discussies of afwentelingsgedrag. De SenR sector bevat daar vele voorbeelden van (zwembaden, sportvelden, volkstuinen, educatieve tuinen etc.). Deze voorbeelden voeden een pleidooi om te komen tot bestuurlijke ontmenging. Andere voorbeelden liggen meer in de sfeer van incongruenties. Voor het realiseren van een voorziening of een beleid beschikken gemeente en deelgemeente allebei over een deel van de bevoegdheden. Voorbeelden daarvan zijn te vinden in de sfeer van Stadstoezicht (realisatie van parkeergarages versus invoering van betaald parkeren), van dS+V (bovendeelgemeentelijke of stedelijke infraprojecten versus bouwvergunning; stedelijke planologie versus deelgemeentelijke bevoegdheden over sportvelden en volkstuinen), van het OBR (stedelijke planexploitaties versus lokale RO-bevoegdheid). Dit type fricties roept de behoefte op bevoegdheden duidelijker in één hand te leggen. Tot een andere categorie behoren de inconsistenties en botsende prioriteiten van centraal en decentraal bestuur. Bij Stadstoezicht wordt de inzet van het toezicht bepaald door de deelgemeenten, terwijl men stedelijk die inzet gericht wil laten zijn op de actuele onveiligheidsproblemen (nog afgezien van de problemen die ontstaan doordat deelgemeenten toezicht elders willen inkopen). Bij opstelling van de wijkveiligheidsactieprogramma’s ontstaan er fricties bij de aansturing van diensten waar decentrale en centrale lijnen door elkaar lopen. Van weer andere orde is de gebrekkige effectiviteit die optreedt door een te grote versnippering van budgetten (DSO). Burgerzaken ervaart de grote verschillen in dienstverlening (openingstijden, servicenormen etc.) als onwenselijk. De decentralisatie van deze vormen van dienstverlening vormt bovendien een sta in de weg om aan die wijkkantoren ook stedelijke diensten te koppelen en heeft bij een enkel dienst de vorming van eigen winkels gestimuleerd. Deze probleemstelling roept het beeld op dat centrale en decentrale bemoeienissen, activiteiten en ambities teveel door elkaar zijn gaan lopen. En mogelijk van twee kanten: deelgemeenten die meer in de stedelijke bestuurssfeer zijn geraakt en het stadsbestuur dat zich meer op lokale issues voelt aangesproken. Op terreinen waar dat het geval is, lijkt een ontvlechting onontkoombaar.” 29 Het ‘POWR’ bestaat uit leden afkomstig van het welzijnswerk, deelgemeenten, gemeentelijke diensten aangevuld met extern deskundigen. 30 De lokale besturen onderschrijven dit in hun adviesnota ‘De waarde van het Rotterdams lokaal bestuur’: “Prestatieafspraken tussen gemeente en deelgemeenten aan het begin van iedere collegeperiode betreffen de 25

volgend. Dat een lokaal bestuur binnen een prioriteit een nadere afweging maakt is vanzelfsprekend, mits echter de realisering van die doelstelling niet in gevaar komt. In onze visie moeten het lokale bestuur en het stedelijke bestuur met het gezicht naar elkaar toestaan. Samen zijn deze besturen immers verantwoordelijk voor een goed bestuur van de stad! Juist om duidelijk te maken dat uiteindelijk het gemeentebestuur verantwoordelijk is als het gaat om de bewaking van de kaders en de uitvoering van de prioriteiten, zal er een goed systeem van toezicht moeten zijn, die het voor het gemeentebestuur eenvoudiger maakt om daar in te grijpen waar dat noodzakelijk is.

3 Diensten ten dienste van het deelgemeentebestuur De gemeentelijke diensten die te maken hebben met de uitoefening van deelgemeentelijke bevoegdheden, zullen zich ook meer dienstbaar op moeten stellen in de richting van het deelgemeentebestuur. Er zullen jaarcontracten moeten worden afgesloten waarin bepaald wordt wat de inzet van een dienst in een deelgemeente zal zijn. Deze jaarcontracten vormen gezamenlijk een deel van het managementcontract dat wij als college met de directeur van de desbetreffende dienst hebben afgesloten. Die jaarcontracten vormen op hun beurt natuurlijk weer een neerslag van de prestatieafspraken waarover wij het hierboven hadden.

4 Differentiatie tussen deelgemeenten De deelgemeenten verschillen van elkaar: qua omvang, qua problematiek en qua ligging bijvoorbeeld. Deze verschillen hebben volgens ons ook gevolgen voor het bestuur van die deelgemeenten, althans voor wat zij al dan niet moeten en kunnen doen. Het lokale bestuur in Hoek van Holland kan andere taken (let op: niet bevoegdheden) hebben dan het lokale bestuur in Noord. Ook de organisatie van de diensten kan verschillen tussen deelgemeenten: in Hoek van Holland en Hoogvliet gedeconcentreerde units, in de andere deelgemeenten wel gebiedsgericht werken, maar niet met een zelfstandige unit.

5 Goede interventie-instrumenten De huidige Deelgemeenteverordening maakt het mogelijk om bij niet of wanpresteren van een lokaal bestuur in te grijpen door het gemeentebestuur. Die instrumenten zijn echter zeer tijdrovend en omslachtig. Wij willen daarom een aantal interventie-instrumenten die het voor ons makkelijker maken om in bijzondere gevallen de centrale prioriteiten door te kunnen zetten als dat onvoldoende door het lokale bestuur lijkt te gebeuren.

6 Heldere overlegstructuur, minder procedures Met het oog op de hierboven genoemde afspraken menen wij dat er een goede overlegstructuur moet komen tussen ons college en de lokale besturen, dan wel tussen de vakwethouders en de lokale bestuurders. Met een beperkt aantal overleggen, op vaste data, een vaste agenda en goed ambtelijk ondersteund. Op die manier kan geprofiteerd worden van de lokale kennis en kunde bij het nemen van besluiten door ons, terwijl omgekeerd natuurlijk de lokale besturen zich als vertegenwoordigers van hun gebied en hun inwoners op het juiste niveau kunnen opstellen. Daarnaast willen wij bekijken in hoeverre wij de nu gegroeide procedures die vaak een zekere overlap bezitten kunnen uitdunnen31.

7 Begrotingen Op dit moment ken elk lokaal bestuur een eigen begrotingssystematiek, waardoor onhelder is waaraan het geld nu precies besteed wordt, en onderlinge vergelijkingen bijzonder moeilijk te maken zijn. Wij vinden dan ook dat niet alleen de toewijzing van geld aan de lokale besturen op een eerlijke en transparante wijze tot stand moet komen, maar dat ook de besteding daarvan transparant moet zijn. Er zal daarom een standaard-begroting en standaard-rekening worden opgesteld, waardoor de verschillende lokale besturen beter te vergelijken zijn, en duidelijker wordt waaraan zij hun geld besteden.

vertaalslag van de stedelijke prioriteiten en doelstellingen naar deelgemeentelijke”. Aan het begin van de huidige raadsperiode hebben wij over een zestal prioriteiten afspraken gemaakt met de deelraadsvoorzitters. De uitwerking daarvan heeft echter lang geduurd, en sommige zijn nog steeds niet goed uitgewerkt. 31 Bijvoorbeeld bij het opstellen van een bestemmingsplan: nu is het zo dat onze dienst een concept-voorstel opstelt, dat allereerst wordt afgestemd met het lokale bestuur en vervolgens met onze vakwethouder. Daarna volgt inspraak onder auspiciën van het lokale bestuur, waarna wij het voorstel aan de raad voorleggen die uiteindelijk het bestemmingsplan vaststelt. Dat moet makkelijker kunnen! 26

8 Financiën Daarnaast willen wij duidelijker laten blijken dat bepaalde middelen die aan de lokale besturen ter beschikking worden gesteld met een bepaald doel, daar ook aan worden uitgegeven. Dat is meer transparant naar de burgers en ook helderder voor de lokale politici die zich dus niet meer hoeven af te vragen of dat geld wellicht niet aan wat anders besteed zou moeten worden. De algemene uitkering uit het deelgemeentefonds zal dus op onderdelen vervangen worden door ‘budgetuitkeringen’, waarmee de bestedingsrichting voor het lokale bestuur een gegeven wordt en een gebruik van de middelen door de lokale besturen in overeenstemming met de oorspronkelijke stedelijke doelstelling of prioriteit verzekerd wordt.

Tot zover datgene wat moet gebeuren om de gemeentelijke overheid in totaal effectiever en te maken en meer als eenheid naar derden op te laten treden. Het kan volgens ons allemaal ook wat efficiënter. Het stelsel kan beter werken en minder kosten door de volgende maatregelen: 9 Reductie van het aantal politici Wij zijn van mening dat er in Rotterdam op dit moment een veel te groot aantal betaalde politici is, te weten 355. Voor het jaar 2003 is berekend dat de deelgemeentebesturen gezamenlijk aan ‘Bestuursorganen’ het bedrag van € 10.503.000 kwijt waren, hetgeen neerkomt op 4% van de totale omvang van het Deelgemeentefonds in dat jaar. Het aantal raadsleden (en het daaruit af te leiden maximale aantal wethouders) is vastgelegd in de Gemeentewet, en voor ons dus niet te beïnvloeden32. Het aantal leden van de deelraden is echter door het gemeentebestuur zelf in te vullen. Gelet op het ten opzichte van gemeenten zeer beperkte takenpakket, gecombineerd met het relatief kleine grondgebied van de huidige lokale besturen, kan dat aantal volgens ons significant naar beneden. Wij stellen dan ook voor de raden tussen de 7 en de 13 zetels te laten hebben. Kleiner dan 25000 inwoners 7, tussen 25.000 en 65.000 inwoners 11, en groter dan 65.000 inwoners: 13.

Pernis Overschie Hoogvliet Noord IJsselmonde Delfshaven Prins Alexander

Inwoners 4.544 15.998 35.431 51.219 59.930 72.414 85.883

raadsleden 7 Hoek van Holland 7 Stadscentrum 11 Hillegersb-Schiebr 11 Kralingen-Crooswijk 11 Charlois 13 Feijenoord 13 Totaal lokaal bestuur

Inwoners 9.354 30.300 41.634 52.476 66.684 73.052

raadsleden 7 * 11 11 13 13 128*

* v.w.b. het Stadscentrum: zie paragraaf 7 van deze notitie Daarnaast menen wij dat het aantal leden van de dagelijkse besturen beperkt zou moeten worden: elk dagelijks bestuur zou met maximaal 3 leden, inclusief de voorzitter, toe moeten kunnen. Dat zou dus tot 36 bestuurders leiden, waarmee het totale aantal lokale politici op 16133 zou komen, tegen 305 nu.

10 Kleinere ambtelijke ondersteuning Kleinere lokale besturen met een beperkter bevoegdhedenpakket kunnen natuurlijk ook toe met minder ambtelijke ondersteuning. Daarnaast zal het meer deel uitmaken van ‘het concern’, dus het (verplicht) gebruik maken van de gezamenlijke frontoffices (Stadswinkels bijvoorbeeld) en de Shared Service Centers, ook tot een kleiner en efficiëntere ondersteuning leiden. En de transparantie en effectiviteit van de lokale besturen zal volgens ons verhoogd worden indien die ondersteuning daarvan geüniformeerd wordt (dus overal dezelfde indeling in afdelingen kent), overal op een zekere wijze qua omvang wordt gerelateerd aan bijvoorbeeld de omvang van de bevolking gecombineerd met de aard van de problematiek, en onder een stedelijke regie wordt gebracht als het gaat om het personeelbeleid en aanverwante zaken34. Dat geldt ook voor de deelgemeentesecretaris. Deze zou wat ons betreft een 32

De gemeenteraad van Amsterdam heeft een tijdje geleden nog tevergeefs aan de minister van BZK gevraagd of, gelet op het deelgemeentebestel in die stad, het aantal raadszetels verminderd kon worden. 33 Niet 128+36=164, want de dagelijkse bestuursleden in Pernis blijven vanwege het monisme daar ook raadslid, dus 128+36-3 db-ers die raadslid zijn=161. 34 Op die wijze kan enerzijds de continuïteit van de ambtelijke ondersteuning gewaarborgd worden en anderzijds op een eenvoudige wijze een kwaliteitsimpuls gegeven worden, zodat de beste mensen aan het front staan. 27

‘deelgemeentemanager’ moeten worden, die het overleg met de in het gebied werkzaam zijnde diensten voert. De deelgemeentemanager wordt natuurlijk door ons benoemd, juist ook om de hierboven genoemde kader- en prioriteitenstelling te borgen en de eenheid van de gemeentelijke overheid te benadrukken35. Juist door de ambtelijke ondersteuning van het lokale bestuur formatie-technisch weer terug te brengen in de totale ambtelijke organisatie, en wellicht een roulatieschema vanuit de in het gebied werkzame diensten in te voeren, achten wij het mogelijk om de kwaliteit van die ondersteuning op een nog hoger peil te brengen.

Tenslotte stellen wij nog het volgende voor: 11 Af van het Gemeentewettelijke regime In de Gemeentewet zijn voor deelgemeenten een aantal spelregels opgenomen. Wij willen met het oog op de te voeren discussie over de toekomst van het bestel de handen vrij hebben om zelf keuzes te maken over de vormgeving van ons lokale bestuur, en willen dus niet vastzitten aan de wet. Volgens de Gemeentewet is er sprake van een deelgemeente indien aan een territoriale commissie verordenende bevoegdheden zijn overgedragen. Daarom stellen wij voor om de twee verordenende bevoegdheden welke in het verleden aan de lokale besturen zijn gedelegeerd36, te recentraliseren. Daarmee vervalt de wettelijke noodzaak om de lokale besturen formeel als deelgemeenten te bestempelen, en ontstaat er dus de ruimte om te kiezen voor een bestuursmodel dat afwijkt van de wettelijke voorschriften voor de deelgemeenten.

Met deze elf maatregelen denken wij dat in de periode 2006-2010 het deelgemeentebestel voldoende gerevitaliseerd kan worden om enerzijds op een goede wijze aan te sluiten bij de zichzelf veranderende ambtelijke omgeving en anderzijds een waardevolle bijdrage te leveren aan het probleemoplossende vermogen van de totale gemeentelijke overheid.

35

De deelgemeentesecretarissen kunnen dan bijv. ook meedraaien in het roulatieschema van de hoofden van dienst. 36 Het gaat om verordenende bevoegdheden o.b.v. de Winkeltijdenwet en de Wet op de openluchtrecreatie. 28

9. Gebieden Wij zien in dit stadium van de discussie over de vormgeving van ‘het concern’ Rotterdam geen directe aanleiding ziet om het aantal (bestuurlijke) gebieden waarin de stad is opgedeeld, te verminderen. Gelet op het feit dat de bestaande gebiedsindeling (hoe onlogisch soms ook) reeds jaar en dag een gegeven is, en ook voor wat betreft de uitvoering door de diensten als het gaat om wijkgericht werken als ‘maat der dingen’ is en wordt genomen, lijkt het onverstandig om daar op dit moment aan te gaan morrelen. Ten eerste omdat het moeilijk te communiceren is met de Rotterdammers die na circa dertig jaar redelijk aan deze grenzen gewend zijn geraakt, en ten tweede omdat dat ook weer geld zou gaan kosten, bijvoorbeeld omdat de diensten zich daar weer op zouden moeten aanpassen. De gebieden blijven daarmee dus in grote lijnen dezelfde. Twee gebieden behoeven een specifieke toelichting, te weten Pernis en het Stadscentrum. In Pernis functioneert al decennialang de Wijkraad voor Pernis, een gekozen bestuur op monistische leest, dat een zeer beperkt aantal bevoegdheden uitoefent. Het college meent dat deze Wijkraad op een zodanige wijze geworteld is in de lokale bevolking van dit dorp, en haar werkzaamheden invult, dat het niet opportuun is daar iets in te veranderen. Behalve dan dus het aantal zetels dat van 9 naar 7 gaat. In het Stadscentrum ligt dat anders. Daar bestaat sinds 200237 een bestuursvorm, bestaande uit een raad, een dagelijks bestuur en een voorzitter, dat een aantal bevoegdheden uitoefent. Sinds de eerste verkiezing van de Centrumraad zijn nu ongeveer drie jaar verstreken. Dat is een korte periode. Toch hebben die drie jaar het college een groot aantal ervaringen opgeleverd die ons aanleiding geven om het debat over de bestuurvorm van het centrumgebied opnieuw te openen. ‘ Een aantal willekeurige voorbeelden: - Veiligheidsdossier: Het Centrum heeft in het Oude Westen en Cool de twee wijken in haar gebied die het laagst scoren in de veiligheidsindex (respectievelijk 2.2 en 2.7). Het door de Centrumraad vastgestelde wijkveiligheidsactieprogramma biedt geen concrete acties en (dus) ook geen perspectief op de beoogde verbetering. Aan de andere kant gebeurt er op het terrein van ‘veilig’ natuurlijk wel wat in het centrum. Zo is dankzij de inzet van een stadsmarinier het Centraal Station weer veilig geworden. En worden er door ons allerlei veiligheidsacties in het centrumgebied gelast, die hun vruchten afwerpen! - Bouw Centraal Station: Hoewel het project CS binnen de grenzen van het centrum ligt, is van meet af aan duidelijk geweest dat het hier, gelet op de omvang, de complexiteit en de uitstraling, een stedelijk project betreft. Dit houdt in dat wij als college ons hiermee bezighouden. En ook dat wij de inspraak rond dit project organiseren. Hetgeen niet bepaald helder is naar de inwoners van het centrumgebied. - Buitenruimte: Al snel na de start van de Centrumraad hebben wij een gebied aangewezen waar het bestuur van de Centrumraad geen verantwoordelijkheid heeft over de buitenruimte. Binnen dat gebied wonen veel mensen die hun wensen voor wat betreft de buitenruimte dus niet bij het bestuur van het Centrumgebied op tafel zouden moeten leggen, maar bij ons. Dit is niet altijd even helder, laat staan handig, ook niet voor de leden van het bestuur in het centrumgebied, die bij hun contacten met de bewoners toch vaak worden aangesproken voor zaken waarvoor zij geen verantwoordelijkheid hebben. - Opvang verslaafden: Iedereen heeft natuurlijk de gang van zaken rond de opvang van de verslaafden rond de ’s Gravendijkwal gevolgd. Los van de inhoudelijke problematiek moet geconstateerd worden dat ook in deze casus het bestuur van het centrumgebied en het stadsbestuur elkaar voor de voeten liepen én nodig hadden om uiteindelijk een oplossing te vinden.

37

Vóór 2002 was het college eindverantwoordelijk voor de uitoefening van de bevoegdheden in het centrumgebied, waarbij het college werd geadviseerd door een in eerste instantie benoemde, en later gekozen, Adviesraad. In de praktijk kwam het er op neer dat deze Adviesraad min of meer zelf besloot, besluiten die formeel door de secretaris in mandaat namens het college werden genomen. De door het college benoemde secretaris keek dan wel of die besluiten zich wel goed verhielden met het stedelijk beleid. Was dat niet het geval, dan werd de zaak voorgelegd aan de wethouder Centrum of eventueel aan het college. 29

Dit is slechts een aantal voorbeelden, maar er zijn er natuurlijk veel meer, die allemaal op hetzelfde neerkomen: in het centrumgebied zitten het centrale stadsbestuur en het lokale centrumbestuur te dicht op elkaar, hetgeen ook voor de bewoners en andere betrokkenen verwarrend werkt. Wie nu waarover gaat is onhelder, ook voor de betrokken politici zelf. Hier wreekt zich de gedachte dat een helder onderscheid zou zijn te maken tussen zaken die de inwoners van het gebied aangaan, en die door een burgernabij bestuur zouden kunnen worden afgedaan, en grootstedelijke, strategische zaken die op onze tafel liggen. Juist in een gebied als het centrum lopen deze constant door elkaar. Bovendien zijn uiteenlopende problemen op zodanige wijze met elkaar verweven dat het toebedelen aan verschillende bestuurslagen eerder vertragend dan doorslaggevend werkt. Gelet op bovenstaande ervaringen en conclusies, en op hetgeen in en rond het centrum moet en staat te gebeuren, zijn wij van mening dat er drastische veranderingen in de bestuurlijke arrangementen rond het centrumgebied noodzakelijk zijn38. Want zoals het momenteel loopt gaat het niet goed, noch naar bewoners en bedrijven, noch naar hen die hun tijd en moeite steken in hun vertegenwoordigende functie. Want met nadruk willen wij hier stellen dat onze constatering dat het zo niet goed gaat niets te maken met de personen die in het bestuur van het centrumgebied gekozen of benoemd zijn. Binnen de bestaande spelregels proberen zij er het beste van te maken. Dat het niet goed loopt heeft domweg te maken met het feit dat het te ingewikkeld is geworden.

Wij menen dat in het centrumgebied naast het gemeentebestuur geen plek is voor een eigenstandig bestuur dat bevoegdheden uitoefent. Wij willen u dan ook voorstellen om de Verordening op de Centrumraad met ingang van de volgende raadsperiode in te trekken. Wij zullen na overleg met de huidige Centrumraad komen met voorstellen over hoe de bewoners van het Centrumgebied na afschaffing van de Centrumraad betrokken kunnen worden bij de besluitvorming over zaken die hen direct aangaan.

38

Deze mening wordt overigens gedeeld door enkele leden van de Centrumraad zelf! 30

10. Tenslotte Wij zijn van mening dat de door ons ingezette en hierboven beschreven herijking en herpositionering van de diensten die nog meer dan nu wijkgericht aan het werk gaan in combinatie met een op basis van onze 11 voorstellen aangepast bestuurlijk bestel en het afschaffen van het centrumbestuur op dit moment en op de korte termijn de meest haalbare en het beste rendement opbrengende bijdrage kan leveren aan een meer dienstverlenende, meer effectieve, meer als eenheid optredende en meer burgernabije gemeentelijke overheid, zoals wij die eerder in deze notitie hebben geschetst. Een overheid waar duidelijkheid bestaat over wie waar over gaat, wie welke besluiten neemt, en wie dus waarop afrekenbaar is. Indien de raad met bovenstaande voorstellen ingestemd heeft, zullen wij na het zomerreces komen met daadwerkelijke technische raadsvoorstellen ter aanpassing van de huidige Deelgemeenteverordening. De op 8 maart 2006 te kiezen raden op lokaal niveau kunnen dan in het aangepaste bestuurlijke bestel aan de slag kunnen gaan. Daarmee is de discussie over het bestuurlijke bestel echter niet voorbij. Wij schreven niet voor niets hierboven over de jaren 2010 en verder dat het huidige deelgemeentebestel onder de dan heersende omstandigheden niet meer zal kunnen functioneren. Wij zijn er van overtuigd dat de door voorgestane wijzigingen in het bestuurlijke bestel als eerste, onomkeerbare stappen moeten worden gezien voor de uiteindelijke realisatie van een nog beter passend en vooral dienstbaar bestuursmodel in Rotterdam39. Want zoals wij al schreven, de komst van een gekozen burgemeester in 2010, de mogelijke introductie van een districtenkiesstelsel, het verder uitrollen van het dienstverleningsconcept, veranderde vormen van bewonersparticipatie, het (landelijke) project Andere Overheid, maar ook de invoering van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning, veranderingen in de Wet Ruimtelijke Ordening, etc. maken het noodzakelijk om voortdurend te bezien of het bestuurlijke bestel alsmede de schaal van de huidige gebiedsindeling nog voldoen aan datgene waarvoor het was bedacht: een zo optimaal mogelijke besturing van de stad ten dienste van de Rotterdammers. Daar zal een komende raad en het ons opvolgende college zich over moeten buigen. Wij hebben onze voorzet daarvoor hierboven gegeven.

Het college van Burgemeester en Wethouders 17 mei 2005

39

Indien ons voorstel gevolgd wordt en dus door het intrekken van de twee verordenende bevoegdheden de formeel-wettelijke status van ‘deelgemeenten’ komt te vervallen, krijgen we ook de ruimte om in de toekomst een eigenstandige vorm van lokaal bestuur te kiezen. 31