Robuustheidsonderzoek ODWH. Definitieve versie Een onderzoek naar de robuustheid van de Omgevingsdienst West-Holland

Robuustheidsonderzoek ODWH Definitieve versie Een onderzoek naar de robuustheid van de Omgevingsdienst West-Holland

Culemborg, 2 juni 2014 Drs. Arno Seinstra Mr. Koos Meijer Mr. Mirjam van der Bent-Crezee Anja Frankort Msc.

Inhoud 1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek 1.2 Onderzoeksopzet en verantwoording 1.3 Leeswijzer

1

2. Scenario’s 2.1 Scenario A: ‘Huidige’ omvang van de dienst 2.2 Scenario B: ‘Meest waarschijnlijke scenario’ qua omvang 2.3 Scenario C: Vergroting van de dienst in omvang door overheveling extra taken 2.4 Scenario D: Fusie met de Omgevingsdienst Midden-Holland 2.5 Overzicht van de vier scenario’s

4

3. Dienst volop in ontwikkeling

8

4. Robuustheid huidige dienst in ontwikkeling 4.1 Scenario A: dienst in zijn huidige omvang 4.2 Kwaliteitscriteria net aan voldoende/op orde te maken 4.3 Bedrijfsvoering in ontwikkeling naar volwassenheid 4.4 Bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel 4.5 Dienst is voldoende in staat in te spelen op toekomstige ontwikkelingen

1 2 3

4 4 5 6 6

12 12 12 15 16 18

5. Uittreding Alphen schaadt robuustheid dienst 21 5.1 Scenario B: inkrimping van de ODWH 5.2 Uitvoering milieutaken zal zeker niet meer voldoen aan de kwaliteitscriteria 5.3 Bedrijfsvoering komt in het gedrang 5.4 Bedrijfseconomisch gezien geen grote veranderingen 5.5 Mogelijkheden tot inspelen op toekomstige ontwikkelingen worden ingeperkt 6. Robuuster door extra taken, maar niet bij milieu 6.1 Scenario C: vergroting van de taken van de dienst door overdracht bouwen RO-taken 6.2 Bouw/RO en milieu zijn evident anders 6.3 Bedrijfsvoering wordt op den duur robuuster 6.4 Robuustere dienst in bedrijfseconomisch opzicht 6.5 Betere uitgangspositie om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen op het gebied van bouw en RO

26

7. Robuustere dienst door samengaan met ODMH 7.1 Scenario D: samenvoeging van twee omgevingsdiensten 7.2 Ook bij de ODMH veel ontwikkelingen

30

21 21 23 24 24

26 26 27 27 28

30 30

7.3 7.4 7.5 7.6

Inhoud

Aanzienlijke verbetering in score op kwaliteitscriteria Op den duur stabielere en nog efficientere bedrijfsvoering Weinig veranderingen in bedrijfseconomische positie Anticiperen op ontwikkelingen eenvoudiger maar meer afstand

8. Conclusies

34

9. Aanbevelingen

36

Bijlagen Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

37 A B C D

Normenkader Lijst van geïnterviewde en geraadpleegde personen Overzicht van de geraadpleegde documenten Overzicht van complexe RIE-bedrijven bij de ODWH

31 31 32 33

38 39 40 42

1. Inleiding 1.1 Aanleiding voor het onderzoek De Omgevingsdienst West-Holland (hierna: ODWH of dienst) bevindt zich momenteel in een turbulente tijd en eigenlijk is dat de afgelopen jaren niet anders geweest. De dienst heeft zich niet alleen omgevormd van traditionele milieudienst naar een breder georiënteerde omgevingsdienst; hij is ook nog eens qua deelnemers sterk gegroeid: in enkele jaren van vijf naar twaalf deelnemers. Deze groei in de ontwikkeling van de dienst is nog steeds gaande. Zo is op 1 juli 2013 de gemeente Noordwijk toegetreden tot de gemeenschappelijke regeling. Onlangs hebben de gemeenten Katwijk en Noordwijkerhout - thans contractgemeenten bij de ODWH - aangegeven ook toe te willen treden en de uitvoering van het basistakenpakket milieu uit te besteden aan de dienst. Daarnaast zal de gemeente Voorschoten - thans contractgemeente - zijn gemandateerde taken per 1 juli 2014 uitbreiden met minimaal het basistakenpakket. De ontwikkeling bij de ODWH strekt zich niet alleen uit tot deelnemersaantallen, maar wordt ook gekenmerkt door een verbreding van het oorspronkelijke milieutakenpakket. Zo hebben de gemeente Noordwijk en de provincie Zuid-Holland hun bouwtaken uitbesteed aan de dienst. Deze mogelijkheid wordt momenteel ook onderzocht door de bollengemeenten Hillegom en Lisse. De transformatie die de dienst in zowel deelnemersaantallen als het takenpakket heeft doorgemaakt en nog steeds doormaakt, heeft zijn weerslag op de dienst gekend. Destijds heeft men ervoor gekozen om de werkwijze en de organisatie van de dienst niet mee te laten veranderen. Het kritische klanttevredenheidsonderzoek uit 2012 maakte voor alle betrokkenen duidelijk dat de koers toch bijgesteld moest worden. Er ontstond een urgentiebesef voor verandering en verbetering van de organisatie op tal van terreinen. De nieuwe ambitie en positie van de dienst zijn vervolgens verwoord in de Strategienota en het bijbehorende Uitvoeringsplan.1 Deze documenten vormen de basis voor een ambitieuze veranderagenda die de dienst verder moet helpen professionaliseren, zowel in de organisatie als in de bedrijfsvoering. Naast deze investeringen wordt ook bezuinigd (door middel van een taakstelling van 10% en een taakstelling van 5,31%). Er is daarmee in feite een dubbele ambitie ontstaan, waarbij invulling wordt gegeven aan de verwachtingen van de deelnemers, de medewerkers en de omgeving. Ondertussen staat deze omgeving niet stil. Door de gemeenteraad van de recentelijk gefuseerde gemeente Alphen aan den Rijn is op 2 januari 2014 besloten om de uitvoerende milieutaken per 1 januari 2015 bij de Omgevingsdienst Midden-Holland (hierna: ODMH) onder te brengen. Zodoende heeft de raad besloten om het algemeen bestuur (hierna: AB) van de ODWH te verzoeken om de uittredingsprocedure van Alphen aan den Rijn in werking te stellen en het AB van de ODMH te verzoeken om haar volledige uitvoeringspakket milieutaken bij de ODMH onder te brengen. Alphen aan den Rijn is qua urenafname bijna gelijk aan de gemeente Leiden en daarmee de een-na-grootste deelnemer van de ODWH. Daarnaast speelt de vraag wat gemeenten gaan doen met hun bouwtaken. Per 1 januari 2015 gaan er strengere kwaliteitseisen gelden voor de taken op het gebied van vergunningverlening, handhaving en toezicht, waaronder de bouwtaken. Deze kwaliteitscriteria staan betekend onder de noemer ‘kwaliteitscriteria 2.1’. Op basis van de gestelde criteria zal naar verwachting maar een klein aantal van de huidige 403 gemeenten in Nederland de bouwtaken volledig zelfstandig kunnen blijven uitvoeren. Sommige gemeenten zullen er in dat licht voor kiezen om de bouwtaken over te dragen aan een Omgevingsdienst. Mogelijk ook in West-Holland.

1

Voluit: Strategienota 2013-2017 ‘Richting Kiezen Omgevingsdienst West-Holland, versie 2 april 2013 en Uitvoeringsplan strategienota Richting kiezen ‘Omgevingsdienst West-Holland: een organisatie in ontwikkeling’, d.d. 5 november 2013.

Inleiding

1

Een andere ontwikkeling betreft de inrichting van het binnenlands bestuur. Er is een tendens van opschaling ingezet, die zal leiden tot minder gemeenten. Deze opschaling leidt tot nieuwe vragen rondom regionale samenwerking en de optimale schaal. Ook de provincie is zich aan het heroriënteren op het vraagstuk van ideale regio’s. Al eerder gaf de provincie Zuid-Holland aan dat wat haar betreft de ideale schaal voor de omgevingsdiensten die van de veiligheidsregio’s is. Daarnaast gaat de provincie in 2014 evalueren of de kwaliteits- en efficiencydoelstellingen van de Omgevingsdiensten zijn gehaald. Al deze ontwikkelingen, maar met name die van het voornemen van Alphen aan den Rijn tot uittreding, vormden voor het dagelijks bestuur (hierna: DB) van de ODWH op 9 december 2013 aanleiding om te besluiten tot een robuustheidsonderzoek: een onafhankelijk onderzoek waarbij de robuustheid van de dienst op objectieve wijze wordt bezien met het oog op de nabije toekomst. SeinstravandeLaar heeft daarop opdracht gekregen voor het uitvoeren van het robuustheidsonderzoek. Voorliggende rapportage bevat de resultaten van het onderzoek.

1.2 Onderzoeksopzet en verantwoording 1.2.1 Centrale vraag De centrale vraag voor het robuustheidsonderzoek luidt als volgt: Is de ODWH nu en in de nabije toekomst voldoende ‘robuust’, rekening houdend met een aantal toekomstscenario’s? Als peildatum voor ‘de nabije toekomst’ wordt in dit onderzoek 1 januari 2015 gehanteerd. Uit de onderzoeksvraag volgt dat verschillende scenario’s bij het onderzoek betrokken zijn. Deze scenario’s - vier in totaal - zijn op een rij gezet in hoofdstuk 2. Vervolgens is aan elk scenario een hoofdstuk gewijd, waarin voor het betreffende scenario een antwoord is geformuleerd op de centrale vraag. Bij elk van de scenario’s gaan we uit van de (meest waarschijnlijke) realisatie van het hiervoor genoemde ‘Uitvoeringsplan strategienota Richting kiezen’ op 1 januari 2015. Dit uitvoeringsplan bestaat uit de visie en de veranderagenda van de dienst. Gezien het belang van het uitvoeringsplan voor de dienst, is heel hoofdstuk 3 hieraan gewijd. 1.2.2 Normenkader Om de onderzoeksvraag voor elk van de scenario’s te kunnen beantwoorden, is het noodzakelijk te weten wat onder robuustheid moet worden verstaan. In de opzet voor onderhavig onderzoek dat wij in het najaar van 2013 hebben uitgewerkt, is de term ‘robuustheid’ nader gedefinieerd in de volgende deelvragen: I. II. III. IV.

In In In In

welke welke welke welke

mate mate mate mate

voldoet de dienst aan de kwaliteitscriteria? is de dienst ‘in control’ als het gaat om bedrijfsvoering? is de dienst bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel? kan de dienst toekomstige ontwikkelingen opvangen?

Elk van deze vragen is beantwoord binnen een bijbehorend deelonderzoek. De beantwoording van de deelvragen is gedaan aan de hand van een normenkader. Dit normenkader is opgenomen in bijlage A bij deze rapportage. Het normenkader is gebruikt bij de beantwoording van de deelvragen. Het normenkader is tot stand gekomen op basis van ervaringen met de kwaliteitscriteria Milieu, In control trajecten in een veelheid van organisaties en ervaringen met financiële doorlichtingen/bedrijfseconomische analyses. 1.2.3 Onderzoeksopzet Na een startbijeenkomst met de projectcontactpersoon van het onderzoek, zijn de scenario’s uitgewerkt. Vervolgens hebben we aan de hand van de scenario’s de deelonderzoeken uitgevoerd. Daarbij is gebruik gemaakt van deskresearch aan de hand van door de ODWH aangeleverde documenten en interviews. Per

Inleiding

2

deelonderzoek merken we het volgende op met betrekking tot de wijze waarop wij tot beantwoording van de deelvragen zijn gekomen. I. Ter beantwoording van de deelvraag naar de mate waarin de dienst aan de kwaliteitscriteria voldoet, is de zelfevaluatie kwaliteitscriteria zoals door de dienst zelf is uitgevoerd gevalideerd en bezien op feiten en “bewijslast”. II. Het deelonderzoek naar de mate waarin de dienst ‘in control’ is als het gaat om bedrijfsvoering, is onder meer gedaan aan de hand van het ‘Uitvoeringsplan strategienota Richting kiezen’ en de expertmatige verwachting van de onderzoekers van wat dat gaat betekenen voor de dienst. III. Het deelonderzoek naar de mate waarin de dienst bedrijfseconomisch gezond, solide en solvabel is, is gedaan aan de hand van eigenstandig bedrijfseconomisch onderzoek aangevuld met de bevindingen van de accountant. IV. Het deelonderzoek naar de mate waarin de dienst toekomstige ontwikkelingen kan opvangen, is gedaan aan de hand van eigenstandig onderzoek. Deze deelonderzoeken zijn zoals voornoemd voor elk van de scenario’s uitgevoerd. Daarbij heeft scenario D een bijzondere positie vergeleken met de andere scenario’s. Dit wordt nader toegelicht in paragraaf 2.4. Naast de documentstudie hebben we individuele interviews afgenomen. Een overzicht van de in het kader van dit onderzoek gesproken personen is te vinden in Bijlage B.

1.3 Leeswijzer Voorliggend onderzoeksrapport heeft de volgende opbouw. In het tweede hoofdstuk van deze rapportage worden de scenario’s een voor een beschreven. Omdat realisatie van het uitvoeringsplan van de strategienota van groot belang is voor de robuustheid van de dienst, hebben wij daar een apart hoofdstuk aan gewijd. Dit betreft het derde hoofdstuk. In het vierde hoofdstuk wordt ingegaan op de robuustheid van de dienst in scenario A. Het vijfde hoofdstuk geeft een analyse van de robuustheid van de dienst in scenario B. In het zesde hoofdstuk wordt de robuustheid in scenario C onderzocht en in het zevende hoofdstuk wordt dit ten slotte gedaan voor scenario D. Hoofdstuk acht bevat de conclusies die uit de deelonderzoeken getrokken kunnen worden en in het negende en laatste hoofdstuk worden aanbevelingen gedaan. Deze rapportage bevat tevens een viertal bijlagen:  Bijlage A bevat het normenkader, zoals dat in paragraaf 1.2.2 op hoofdlijnen is beschreven.  In bijlage B staat een overzicht van de geïnterviewde en geraadpleegde personen in het kader van dit onderzoek.  In bijlage C wordt een overzicht gegeven van de in het kader van dit onderzoek geraadpleegde bronnen.  Bijlage D geeft een overzicht van de complexe RIE-bedrijven in het gebied van de ODWH.

Inleiding

3

2. Scenario’s De dienst bevindt zich zoals voornoemd in een turbulente tijd en krijgt naar verwachting te maken met uittredende en toetredende gemeenten. Met hun bijbehorende taken en formatie zorgen toe- en uittredingen voor diverse veranderingen bij de ODWH die van invloed kunnen zijn op de robuustheid van de dienst. In overleg met de dienst en dienst deelnemers is gekozen voor drie scenario’s. Later is op verzoek van de gemeente Leiden en de provincie Zuid-Holland naar aanleiding van een presentatie van de tussentijdse bevindingen van het onderzoek in het DB van 14 april 2014 besloten om hier een vierde scenario aan toe te voegen (scenario D). Hieronder worden alle vier de scenario’s één voor één toegelicht.

2.1 Scenario A: ‘Huidige’ omvang van de dienst In dit scenario wordt uitgegaan van de omvang van de dienst, zoals deze voor 2015 wordt begroot (inclusief de taakstelling van 5,31% in 2015).2 Wat betreft de deelnemers is dit scenario zodoende inclusief de gemeente Noordwijk en de (voormalige) gemeenten Alphen aan den Rijn en Rijnwoude. We noemen dit daarom de huidige situatie. In onderstaande tabel is de voor 2015 begrote formatie weergegeven. Tabel 1: Formatieve omvang van de ODWH voor 2015

Afdeling

Begrote formatie 2015 (fte)

Directie Bedrijfsbureau

2,74 26,25

Reguleren Toezicht & Handhaving

20,66 48,83

Advies Totaal

28,99 fte - overhead

106,31 fte - primair proces

36,82 135,30

Uit deze tabel blijkt dat de formatie van de dienst grofweg bestaat uit 28,99 fte overhead en 106,31 fte primair proces (inclusief afdelingshoofden en teamleiders).

2.2 Scenario B: ‘Meest waarschijnlijke scenario’ qua omvang Dit scenario is te beschouwen als het meest waarschijnlijke scenario. In dit scenario wordt uitgegaan van uittreding van de voormalige gemeenten Alphen aan den Rijn en Rijnwoude (die per 1 januari 2014 samen met de voormalige gemeente Boskoop3 zijn opgegaan in de nieuwe gemeente Alphen aan den Rijn), waarmee tevens ook enkele provinciale inrichtingen overgaan naar de ODMH. Daarnaast wordt in dit scenario uitgegaan van toetreding van de (huidige contract)gemeenten Noordwijkerhout en Katwijk - dat ook urenuitbreiding met zich meebrengt - en wordt ervan uitgegaan dat de gemeente Voorschoten zijn status als contractgemeente verlengt, inclusief uitbreiding van uren. Ter berekening van de formatie die met Alphen aan den Rijn gemoeid is, is uitgegaan van de begrote uren voor 2015.4 Voor Alphen aan den Rijn zijn voor 2015 29.460 uren begroot.5 Uitgaande van de bij de 2

3 4 5

Deze informatie is afkomstig uit het excel-overzicht ‘Formatie - bezetting 2014’ zoals dat op 10 april 2014 door de ODWH aan ons is verstrekt. De voormalige gemeente Boskoop was geen deelnemer bij de ODWH, maar bij de ODMH. ODWH, Begroting 2015 en meerjarenraming 2016-2018, versie ter voorlegging aan het AB van 7 juli 2014, p. 19. Oorspronkelijk waren voor 2015 31.163 uren begroot, maar door de taakstelling van 5,31% gaan hier 1.703 uren vanaf.

Scenario’s

4

ODWH gangbare productiviteitsnorm van 1499 uur per fte6 gaat het zodoende om 19,7 fte primair proces dat met Alphen aan den Rijn zou vertrekken bij de ODWH. Zoals gezegd gaat met de uittreding van Alphen aan den Rijn tevens een uittreding van provinciale inrichtingen gepaard, die gevestigd zijn in deze gemeente. Het gaat om een zevental bedrijven waarin in totaal 4.184 uren primair proces mee gemoeid zijn.7 Het aantal fte primair proces vermindert door de uittreding van Alphen (19,7 fte) en de zeven provinciale bedrijven (2,8 fte) in totaal dus met 22,5 fte. Naast uittreding van Alphen aan den Rijn wordt in dit scenario tevens uitgegaan van toetreding van Katwijk en Noordwijkerhout en uitbreiding van de uren van Voorschoten. In totaal gaat het hier om een toename van 4,4 fte. 8 In onderstaand overzicht zijn de wijzigingen ten opzichte van scenario A inzichtelijk gemaakt. Dit betreffen alleen de wijzigingen in de formatie primair proces. Tabel 2: Doorrekening scenario B: wijzigingen in de formatie primair proces ten opzichte van scenario A

Deelnemer/bedrijven Nieuwe gem Alphen a/d Rijn

Wijziging in begrote uren 2015 - 29.460

Bijbehorende wijziging in formatie 2015 (fte) - 19,7

Provinciale inrichtingen Alphen Noordwijkerhout

+

4.184 2.088

- 2,8 + 1,4

Katwijk Voorschoten

+ +

2.291 2.184

+ 1,5 + 1,5

Totaal

- 27.081

- 18,1

- 22,5 fte

+ 4,4 fte

In scenario A bestaat de afdeling primair proces in totaal uit 106,31 fte (inclusief afdelingshoofden en teamleiders). Indien daar 18,1 fte vanaf gaat wegens uittreding van Alphen aan den Rijn, resteert een formatie van 88,21 fte primair proces. Bij dit scenario zal ook nog een keuze moeten worden gemaakt ten aanzien van omvang van de afbouw van de overhead. Hier komen we later in deze rapportage op terug.

2.3 Scenario C: Vergroting van de dienst in omvang door overheveling extra taken In dit scenario wordt uitgegaan van scenario B én wordt ervan uitgegaan dat alle deelnemende gemeenten alle taken uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo-taken) overbrengen, dus zowel milieu-, bouw- als RO-taken. Zodoende is dit scenario te beschouwen als het ‘meest potentiële’ scenario. Om inzicht te krijgen in de ‘potentiële’ uren, hebben we de zelfevaluaties van de gemeenten Leiden, Kaag en Braassem en Oegstgeest opgevraagd. Daaruit blijkt dat bij deze ‘steekproef’-gemeenten circa 300 tot 350% van de formatie in scenario B aanwezig is. Het gaat hier zowel om personeel met generieke deskundigheden als om personeel met meer specialistische deskundigheden op het gebied van bouwen en RO. Omdat het bij bouwen en RO vaak politiek-gevoelige dossiers betreft die sterk samenhangen met het lokale gemeentebeleid, zijn gemeenten terughoudend in het overdragen van deze taken aan hun Omgevingsdienst. Dat is een landelijk beeld. Daarnaast is nog onduidelijk wat de mogelijke privatisering van het bouwtoezicht op termijn gaat betekenen.9 Qua potentiële groei gaan wij daarom voorzichtigheidshalve uit van 200 tot 250% van het primaire proces. 6

7

8

9

Bij deze norm van het aantal productieve uren per medewerker (bij fulltime dienstverband) is rekening gehouden met gemiddeld ziekteverzuim, verlof en studie. Deze informatie is ons op 8 april 2014 door de ODWH verstrekt. In het totaal aantal uren van 4.184 zitten tevens uren voor strategisch beleid, accountmanagement en communicatie begrepen. De voor 2015 begrote extra ureninzet (inclusief de taakstelling van 5,31%) voor de gemeenten Katwijk, Noordwijkerhout en Voorschoten is afkomstig uit een overzicht dat op 20 mei 2014 door de ODWH aan ons is aangeleverd. Zie paragraaf 6.5 voor een nadere toelichting hierop.

Scenario’s

5

2.4 Scenario D: Fusie met de Omgevingsdienst Midden-Holland Zoals in de inleiding van dit hoofdstuk is benoemd, heeft het DB in zijn vergadering op 14 april 2014 op verzoek van de gemeente Leiden en de provincie Zuid-Holland besloten om een extra scenario mee te nemen in het onderzoek. Het betreft het scenario waarin de gemeente Alphen aan den Rijn afziet van haar huidige besluit tot uittreding, de gemeenten Katwijk en Noordwijkerhout toetreden, de gemeente Voorschoten zijn status als contractgemeente verlengt inclusief uitbreiding van de uren én de ODWH met deze deelnemerssamenstelling fuseert met de Omgevingsdienst Midden-Holland. Dit laatste is vanzelfsprekend het meest onderscheidende aspect van dit scenario. De totale formatie van de ODWH (circa 135 fte) zou zodoende meer dan verdubbeld worden met die van de ODMH (circa 145 fte op 1 juli 2013). Dit scenario wordt bekeken vanuit de vraag wat een samengaan van beide diensten zou betekenen voor de robuustheid van de ODWH (aangezien dit een eenzijdige vraag is geweest van het DB van de ODWH, zijn niet de consequenties van een fusie voor de ODMH bezien, nog los van de vraag of de ODMH een fusie als wenselijk ziet). Een nadere toelichting op de onderzoeksaanpak bij dit scenario - die op bepaalde punten afwijkt van de andere scenario’s - is te vinden in hoofdstuk 7.

2.5 Overzicht van de vier scenario’s In onderstaande tabel zijn de scenario’s op hoofdlijnen naast elkaar gezet. Tabel 3: Overzicht van de vier scenario’s op hoofdlijnen

Scenario Scenario A

Beknopte omschrijving ‘Huidige’ omvang van de dienst.

Scenario B

Meest waarschijnlijke scenario.

Scenario C

Vergroting van de dienst door overdracht extra taken. Samengaat van ODWH met ODMH.

Scenario D

Hoofdpunten  Begrote formatie en uren 2015.  Directie + bedrijfsbureau: 28,99 fte.  Afdelingen primair proces: 106,31 fte.  Uittreding Alphen aan den Rijn (19,7 fte).  Uittreding zeven provinciale inrichtingen  (2,8 fte).  Toetreding Katwijk en Noordwijkerhout, inclusief urenuitbreiding (2,9 fte).  Uitbreiding uren Voorschoten (1,5 fte).  In totaal: een vermindering van 18,1 fte primair. proces, zodat 88,21 fte primair proces resteert.  Potentiële groei 200 tot 250%, dus circa 200 tot 270 fte primair proces.  Fusie ODWH met ODMH. Oftewel, circa 135 fte plus circa 150 fte, dus in totaal 285 fte.10

In scenario A bedraagt de formatieve omvang van het primaire proces van de dienst 105,3 fte. Dit is gebaseerd op de begroting 2015. Indien de gemeente Alphen aan den Rijn uittreedt, de gemeenten Katwijk en Noordwijkerhout toetreden en contractgemeente Voorschoten zijn uren uitbreidt, vormt dit scenario B, het meest waarschijnlijke scenario. De wijziging in het totale aantal begrote uren van de dienst maakt dat de dienst in scenario B met 18,1 fte zal krimpen tot 88,21 fte primair proces. In scenario C is gekeken naar het potentiële aantal uren. Gebaseerd op de zelfevaluaties van enkele ‘steekproef’-gemeenten, de terughoudendheid van gemeenten en de landelijke ontwikkelingen en een inschatting op basis van die informatie, is ingeschat dat indien het grootste deel van de Wabo-taken 10

Hierbij zijn nog geen efficiencyvoordelen meegerekend.

Scenario’s

6

overgedragen zou worden, dit een vergroting van de formatie betekent van gemiddeld 250%. Dit is nadrukkelijk geen berekening tot op de komma, maar een grove indicatie. Evenwel is zeker dat de dienst in dit scenario flink zal uitbreiden. Ten slotte wordt voor dit onderzoek ook een vierde scenario D gehanteerd, te weten de situatie waarin de dienst fuseert met de ODMH (en de gemeente Alphen aan den Rijn zodoende afziet van uittreding). In dit scenario treden daarnaast de gemeenten Katwijk en Noordwijkerhout toe en breidt de gemeente Voorschoten zijn uren uit, net als in scenario B.

Scenario’s

7

3. Dienst volop in ontwikkeling In de inleiding in hoofdstuk 1 hebben we kort al aangestipt dat de hernieuwde koers van de dienst is neergelegd in de Strategienota. Samengevat luidt het profiel van de Omgevingsdienst:

Een deskundige, kennisintensieve uitvoeringsorganisatie, die stevig is geworteld in de regio Holland Rijnland en dichtbij de deelnemers staat, die een Wabo-breed takenpakket op effectieve en efficiënte wijze uitvoert, die sterk is in advisering, vergunningverlening, toezicht en handhaving en die door samenwerking en informatiedeling gericht is op het vergroten van kwaliteit, expertise en innovatie.11 Om te komen tot realisatie van de hieraan gekoppelde doelstellingen, is het Uitvoeringsplan opgesteld. We achten het van belang om een heel hoofdstuk aan de uitvoering van de strategienota te wijden, omdat het van wezenlijk belang is voor de robuustheid en de professionaliteit (en de ontwikkeling van beiden in relatie tot de vier scenario’s) van de dienst. In enkele jaren tijd heeft de dienst een aanzienlijke groei doorgemaakt, die een weerslag heeft gehad op de ontwikkelopgave en de ambities van de dienst. Het klanttevredenheidsonderzoek bracht de gevolgen hiervan, zoals die door de deelnemers werden ervaren, in beeld. Positieve consequentie hiervan was dat organisatiebreed de urgentie werd gevoeld om de vereiste professionalisering door te voeren die al langere tijd noodzakelijk was. Op allerlei terreinen binnen de organisatie zijn daarom verbetertrajecten gestart. Die werpen nu al hun vruchten af. Zo is het zaakgericht werken ingevoerd, zijn er voorportalen gecreëerd ter afstemming van bestuursstukken en is er meer aandacht voor het gesprek met de deelnemers. Voor de realisatie van het uitvoeringsplan is drie jaar beschikbaar. Daarbij heeft de verbetering van de kwaliteit van de dienstverlening (‘de basis op orde’) prioriteit. Daarnaast richtte de dienst zich in 2013 op het afstemmen van de verwachtingen met de deelnemers, hetgeen ook in 2014 wordt voortgezet. Om de dienstverlening verder te kunnen verbeteren, is een meer fundamentele aanpassing van organisatie, werkwijze en systemen nodig. Deze drie aanpassingen worden in samenhang uitgevoerd. De planning is dat deze eind 2014 zijn gerealiseerd. Aangezien de scenario’s met name zien op de situatie van de dienst per 1 januari 2015, gaan wij er in dit onderzoek van uit dat de per die datum gestelde doelen gerealiseerd zijn. In de paragrafen hierna zullen we enkele van deze verbetertrajecten uitlichten, te weten:  Herijking Planning & Control.  Herziening bestuursstructuur.  Herziening afstemmingsstructuur.  Uitwerking eigenaarschap.  Verbeterplan KC2.1.  Positionering bouwtaken in ontwikkeling.  Overige trajecten. 3.1 Herijking Planning & Control: meer transparantie en eenduidigheid In de zomer van 2013 is gestart met het project ‘herijking van de Planning & Control cyclus’ (hierna: P&Ccyclus). De aanleiding hiervoor lag niet alleen in de resultaten van het KTO 12 en de ambities zoals die in uitvoeringsplan van de strategienota zijn vastgelegd. Ook de groei die de dienst de afgelopen vier jaar heeft doorgemaakt, stelt andere eisen aan de organisatie en, in het verlengde daarvan, aan de invulling 11 12

Voor een volledig overzicht van het profiel van de dienst verwijzen we naar p. 4 van de Strategienota. Uit het KTO bleek dat als tweede van de meest genoemde zwakke punten het ontbreken van een gestructureerde financiële verantwoording was en daarmee het gebrek aan transparantie over wat de ODWH precies doet voor het geld dat door de deelnemers betaald wordt.

Dienst volop in ontwikkeling

8

van de P&C-cyclus met de daarbij horende ambtelijke sturing. Doel van het project is het herdefiniëren van de P&C-cyclus in een traject samen met gemeenten en provincie, met als resultaat een transparantere en eenduidigere P&C-cyclus, die geënt is op taakindeling. Het project omvat zowel de beleids P&C-cyclus (die gericht is op outcome/maatschappelijke effecten) als de financiële P&C-cyclus (die gericht is op aantallen producten, uren en euro’s). De bestuurlijke P&C-cyclus wordt momenteel op orde gebracht. De ODWH is goed in het rapporteren op uren, maar minder goed in het rapporteren op producten. Dit terwijl het aantal bestede uren per product juist een prikkel is om efficiënter te werken. Er zal dan ook toegewerkt worden naar een kostprijs per product. Daarvoor is in samenwerking en -spraak met de vier andere Zuid-Hollandse omgevingsdiensten een nieuwe Producten- en Dienstencatalogus (hierna: PDC) en Zaaktypecatalogus (hierna: ZTC) opgesteld. Binnen de Zuid-Hollandse regio wordt immers gestreefd naar standaardisatie en harmonisatie. Ook de ambtelijke P&C-cyclus wordt aangepakt. Zo zal in de werkplannen meer aansluiting worden gezocht bij de speerpunten van de deelnemers. Vervolgens is het - met de juiste informatie in de hand van belang om met de deelnemers het gesprek aan te gaan over de relatie tussen het aantal gemaakte uren en het product. De werkrapportages zullen dan ook een combinatie worden van kwantitatieve en kwalitatieve informatie. Daarnaast wil de dienst op (korte) termijn toe naar een digitaal dynamisch document waarin informatie webbased verstrekt wordt. De genoemde verbeteringen betreffende de externe communicatie. Ook intern dient het nodige te gebeuren. Per 14 april 2014 is het zaakgericht werken ingevoerd. Door deze manier van werken wordt de organisatie beter gestroomlijnd en zijn verantwoordelijkheden beter belegd. Het is belangrijk dat er koppelingen komen tussen de diverse informatiesystemen. Deze koppelingen zijn nu niet snel te maken en ook niet zeer betrouwbaar. Met de informatie die straks uit de koppelingen rolt, kan gestuurd worden. Een andere verbetering die in 2014 zal worden doorgevoerd, is de aanschaf van een rapportagetool. Daarmee moet het opstellen van rapportages aanzienlijk eenvoudiger verlopen en wordt het ook mogelijk om ze sneller op te stellen. Momenteel vragen de rapportages namelijk nog om veel handmatig cijferwerk, bijvoorbeeld omdat de voor alle deelnemers gezamenlijk geschreven tijd via een verdeelsleutel apart moet worden berekend. Desondanks worden naast de begroting, het jaarverslag en andere rapportages voor de dienst in zijn algemeenheid, ook deelnemer specifieke rapportages opgesteld. Zo krijgt elke deelnemer ‒ en overigens ook elke contractgemeente ‒ een eigen begroting, jaarverslag en perrap. Dit wordt bij de deelnemers als zeer positief ervaren, zo is in één van de interviews met de ODWH naar voren gekomen. Er is op dit moment - vanwege het beperkt willen houden van de formatieve overhead - geen onafhankelijke controller. Het hoofd bedrijfsvoering is tevens controller. Een echt gescheiden en onafhankelijke controllersfunctie is er derhalve niet. Er wordt nu een praktische keuze gemaakt door van alle afdelingshoofden te vragen dat zij een afdelingsplan schrijven, waarover de adviseurs P&C met hen in gesprek zullen gaan. Deze verandering houdt niet alleen verband met de inrichting van de organisatie en de werkprocessen, maar ook met de cultuur van de organisatie. Deze zal wat zakelijker moeten worden. Zo zullen straks ook met medewerkers verdergaande prestatieafspraken gemaakt worden. De verwachting is dat het project Herijking P&C-cyclus eind 2014 afgerond is, zodat vanaf 2015 de resultaten geïmplementeerd kunnen worden. 3.2 Herziening bestuursstructuur: slagvaardig en transparant Gezien de huidige omvang en de gewenste werkwijze van de ODWH, heeft het DB in zijn vergadering van 9 december 2013 besloten in te stemmen met een herziening van het bestuurlijk model. Daarbij stond voorop dat van belang is dat het bestuur en de organisatie slagvaardig kunnen opereren en dat duidelijk en transparant is wie waarover gaat. Op verzoek van het DB van de ODWH heeft Nico Schoof, voormalig burgemeester van Alphen aan den Rijn, een advies uitgebracht over de bestuurlijke inrichting van de gemeenschappelijke regeling (hierna: GR) van de dienst. 13 Met dit advies in de hand heeft het DB in zijn 13

Nico Schoof, Advies bestuurlijk model d.d. 17 juni 2013 en Annotatie bestuurlijk model d.d. 2 oktober 2013.


9

vergadering van 14 oktober 2013 in meerderheid besloten om het bestuurlijk model als volgt aan te passen:  Een kleiner DB bestaande uit vijf leden.  Het algemeen bestuur behoudt dezelfde taken en bevoegdheden conform de huidige GR. De afvaardiging van raadsleden in het AB is daarbij een vrije keuze van de deelnemers.  Vereenvoudiging van het stemrecht in het algemeen bestuur, door te werken met een gewogen stem per deelnemer. Oftewel, de stemmen in het algemeen bestuur kunnen worden uitgebracht door het aanwezige lid dan wel aanwezige leden. 3.3 Herziening afstemmingsstructuur: versterking overleg deelnemers en Omgevingsdienst De ODWH wil een dienst zijn, die dicht bij de deelnemers staat en weet wat zij verwachten. Hij wil ook direct toegankelijk zijn voor vragen en het bieden van oplossingen. Daarnaast wil de dienst omgevingsbewust, betrouwbaar, proactief en transparant opereren. Deze bestuurlijke ambitie, gecombineerd met een kleiner dagelijks bestuur, maakt betrokkenheid van alle deelnemers bij bestuurlijke besluitvorming cruciaal. Brede afstemming bij de voorbereiding bij de voorbereiding van bestuurlijke voorstellen is dan ook vereist. In het traject ‘Herziening afstemmingstructuur’ zet de dienst in op versterking van het overleg tussen de deelnemers en de Omgevingsdienst, zowel op het niveau van de individuele deelnemers als het gezamenlijk overleg. Dit doet de dienst allereerst door (meer) op locatie te werken. Daarnaast zijn MT-leden als accounthouder benoemd. De accounthouder is verantwoordelijk voor de sturing op de begroting, uitvoering, bijsturing, overige zaken en dossiers die de deelnemer betreffen. Hij of zij is het eerste aanspreekpunt voor het management en de portefeuillehouder. Ten slotte heeft de dienst twee ambtelijke adviesgroepen (Inhoud en Financiën/juridische zaken) en een afdelingshoofdenoverleg ter voorbereiding van de bestuursvergaderingen in het leven geroepen. 3.4 Uitwerking eigenaarschap; eenduidige sturing Samenwerking in een gemeenschappelijke regeling betekent voor de deelnemers dat ze zowel eigenaar, opdrachtgever als verantwoordelijke zijn. Dit vereist eenduidige sturing van de dienst in de rol van eigenaar en een heldere afbakening van de opdrachtgever/opdrachtnemer-relatie, zo blijkt ook uit de notitie over eigenaarschap.14 In deze notitie is een verbetervoorstel gedaan, inclusief bijbehorende beslispunten. 3.5

Verbeterplan KC2.1: voldoen aan de landelijke kwaliteitseisen van vergunningverlening, toezicht en handhaving Om aan de kwaliteitscriteria 2.1 te kunnen voldoen heeft de ODWH een verbeterplan opgesteld waarin de dienst aangeeft welke acties ondernomen worden zodat hij per 1 januari 2015 aan het gewenste kwaliteitsniveau voldoet. De ODWH kan op verschillende niveaus oplossingen zoeken. Zo kan de dienst ervoor kiezen de verbetering in de eigen organisatie door te voeren, aan te haken bij nieuwe of bestaande samenwerkingsverbanden of de taak onder te brengen bij een andere omgevingsdienst of uit te besteden. Op het moment van dit schrijven worden de verbeteringen, zoals opgenomen in voornoemd verbeterplan, doorgevoerd bij de ODWH, onder meer in samenwerking met de andere diensten in Zuid-Holland en met betrekking tot de bouwtaken met de gemeente Leiden. Het afronden van het implementatietraject is de stap naar het structureel voldoen aan de eisen van de criteria. Een definitief verbeterplan wordt uiteindelijk samen met een aantal gemeenten in de ODWH regio opgesteld (Leiden, Leiderdorp, Oegstgeest, Noordwijk en Zoeterwoude). 3.6 Positionering bouwtaken in ontwikkeling De verplichting om te voldoen aan de kwaliteitscriteria, de uitbreiding van het vergunningvrij bouwen, de structureel lagere bouwvolumes en het voornemen van de regering om het (technische deel van het) bouwtoezicht over enkele jaren aan de private sector over te laten dwingen gemeenten fundamenteel na te denken over de organisatie van de bouwtoezichttaak. Een mogelijkheid is de bouwen RO-taken over te dragen naar de Omgevingsdienst. Op dit moment hebben alleen de gemeente Noordwijk en de Provincie hun bouwtaken naar de ODWH overgedragen. De ODWH oriënteert zich wel op de mogelijkheden om bouwtaken over te nemen of in samenwerking met andere gemeenten op te pakken, 14

Hans Démoed en Stef van Putten, ‘Eigenaarschap - De Nabijheid Georganiseerd!’, 30 december 2013.


10

zoals met de gemeente Leiden. In scenario C (hoofdstuk 6) wordt nader ingegaan op de ontwikkeling van de positionering van de bouwtaken en de rol die de Omgevingsdienst hierin kan hebben. 3.7 Overige trajecten Naast de genoemde trajecten, zijn er ook diverse andere (organisatie)wijzigingen die uitgevoerd zijn dan wel gaan worden in het kader van de Strategienota. Zo is de organisatie-inrichting van de dienst aangepast aan de inrichting van de primaire en ondersteunende processen, hetgeen geresulteerd heeft in een herziening van de hoofdstructuur van de dienst per 14 april 2014. Ook in het HRM-beleid worden de nodige aanpassingen gedaan. Zo komt er uit oogpunt van harmonisatie en reductie van het aantal functiebeschrijvingen een nieuw functiehuis. Ook wordt er een beoordelingssystematiek ontwikkeld met bijhorend competentiemanagement en bijbehorende opleidingsplannen. In het project ‘Herijken werkprocessen’ worden aan de hand van de productendienstencatalogus en de zaaktypecatalogus de werkprocessen geanalyseerd op knelpunten en in-efficiency. 3.8 Tussenconclusie De beschreven trajecten geven een beeld van de ambitieuze veranderagenda die binnen de ODWH in een relatief kort tijdsbestek wordt uitgerold. Dit zal een meerjarig proces betekenen, waarvan nu de eerste stappen zijn gemaakt. De realisatie van dit plan is de basis voor het bezien van de scenario’s zoals deze in de volgende hoofdstukken worden beschreven.


11

4. Robuustheid huidige dienst in ontwikkeling 4.1 Scenario A: dienst in zijn huidige omvang In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de robuustheid van de dienst in zijn huidige omvang. Voor de uren- en formatieberekening is daarbij uitgegaan van de begroting voor 2015. De formatieve omvang van de organisatie in dit scenario is te vinden in Tabel 1. Allereerst bespreken we de mate waarin de dienst in dit scenario aan de wettelijk kwaliteitscriteria voldoet (paragraaf 4.1). Vervolgens gaan we in op de mate waarin de dienst in dit scenario ‘in control’ is als het gaat om de bedrijfsvoering (paragraaf 4.2) en de mate waarin de dienst bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel is (paragraaf 4.3). Ten slotte beschrijven we de mate waarin de dienst kan anticiperen op toekomstige ontwikkelingen (paragraaf 4.4). Elke van deze paragrafen ronden we af met een tussenconclusie.

4.2 Kwaliteitscriteria net aan voldoende/op orde te maken In deze paragraaf toetsen we, zoals gezegd, aan het normenkader van deelonderzoek I dat ziet op de vraag of de dienst voldoet aan de kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (afgekort: VTH). In onderstaande tabel hebben we de norm die op deze vraag betrekking heeft op een rij gezet. Tabel 4: Normenkader deelvraag I

Norm

Toelichting

I. De mate waarin de dienst voldoet aan de wettelijke kwaliteitscriteria De dienst voldoet aan de kwaliteitscriteria 2.1 voor Zie kwaliteitscriteria. vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo. 4.2.1 ODWH moet per 1 januari 2015 aan de kwaliteitscriteria 2.1 voldoen De kwaliteitscriteria voor vergunningverlening, toezicht en handhaving, waar alle VTH-organisaties per 1 januari 2015 aan moeten voldoen, stellen eisen aan gemeenten en provincies - en daarmee ook aan Omgevingsdiensten - bij de taakuitvoering van het omgevingsrecht. VNG, IPO en het Rijk hebben deze criteria in nauw overleg met professionals uit de praktijk ontwikkeld. De criteria gaan over proces, inhoud en kritieke massa. Het voldoen aan de criteria moet ervoor zorgen dat het bevoegd gezag in staat is om de gewenste kwaliteit en continuïteit te leveren. De kwaliteitscriteria gaan zowel over milieu als over bouwen en RO. De kwaliteitscriteria, die worden vastgelegd in de wet VTH, hebben zowel betrekking op de organisatie als de medewerkers. Voor de organisatie betekent dit dat er een sluitende beleidscyclus moet zijn om kwaliteit te borgen, er een inhoudelijke ondergrens is voor de taakuitvoering en de continuïteit in de uitvoering moet worden gegarandeerd door voldoende ‘kritieke massa’ met specialistische medewerkers. Op medewerkersniveau moeten de taken belegd worden bij vergunningverleners en toezichthouders die voldoende deskundig zijn om deze taken adequaat uit te kunnen voeren. Er is een zelfevaluatietool ontwikkeld die de VTH-uitvoeringsorganisaties kunnen invullen om te zien of ze aan de kwaliteitscriteria voldoen. Ook de ODWH heeft de tool ingevuld. Uit de resultaten blijkt dat de

Robuustheid huidige dienst in ontwikkeling

12

ODWH in de huidige situatie nog niet aan alle criteria kan voldoen. De ODWH hecht er veel waarde aan om alsnog aan de criteria te gaan voldoen. In de door het AB en DB vastgestelde Strategienota 2013-2017 is dan ook de volgende ambitie opgenomen:

“De Omgevingsdienst voldoet aan de kwaliteitseisen van een robuuste uitvoeringsorganisatie zoals deze in de package-deal tussen Rijk, IPO en VNG voor ogen stond. Daarbij worden de volgende kwaliteitseisen onderscheiden: IS0 9001, de wettelijke kwaliteitseisen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (Mor), de KPMG kwaliteitscriteria op input en de VROM-IPO-VNG kwaliteitscriteria met betrekking tot de output en outcome.” 4.2.2 Verbeterplan om aan kwaliteitscriteria te kunnen voldoen Om aan de kwaliteitscriteria te kunnen voldoen heeft de ODWH een verbeterplan opgesteld waarin de dienst aangeeft welke acties ondernomen worden, zodat hij per 1 januari 2015 aan het gewenste kwaliteitsniveau voldoet. De ODWH kan op verschillende niveaus oplossingen zoeken. Zo kan de dienst ervoor kiezen de verbetering in de eigen organisatie door te voeren, aan te haken bij nieuwe of bestaande samenwerkingsverbanden of de taak onder te brengen bij een andere omgevingsdienst. De ODWH kan niet in alle gevallen de verbeteringen uitsluitend in de eigen organisatie doorvoeren. In deze gevallen wordt een oplossing gezocht in samenwerking met andere gemeenten of andere omgevingsdiensten. Dit geldt voor toezicht Brzo, dat wordt opgelost in samenwerking met de Brzo-RUD DCMR. Het specialistisch deskundigheidsgebied ‘Externe Veiligheid’ wordt ook in samenwerking met andere omgevingsdiensten opgelost. Uit de zelfevaluatie blijkt tevens dat de ODWH niet voldoet op de deskundigheidsgebieden (deskundigheden 2, 4, 8, 9, 10, 13, 15 en 16) voor alle bouwen RO-taken. Om toch te kunnen voldoen wordt samenwerking gezocht met de gemeente Leiden, Leiderdorp en Zoeterwoude. Er zijn ook onderdelen die de ODWH zelfstandig kan oplossen. Hierbij gaat het om de opleiding van medewerkers waarvoor een opleidingsplan is opgesteld en om arbeidsspecialisatie op bepaalde deskundigheidsgebieden, zodat toch aan de eisen van de kwaliteitscriteria voldaan kan worden. 4.2.3 ODWH blijft op belangrijke onderdelen kwetsbaar als de dienst zijn taken zelfstandig uitvoert De kwaliteitscriteria zijn zowel veeleisend als enigszins complex. Soms zijn deze voor interpretatie vatbaar, maar voor een aantal criteria zijn hele duidelijke (kwantitatieve) normen bepaald. Feit is dat de ODWH in de huidige situatie op onderdelen kwetsbaar blijft. We gaan daar hieronder nader op in. We zoomen daarbij in op een belangrijk onderdeel, namelijk het toezicht bij de zogenaamde RIE-bedrijven15, na Brzobedrijven16 de meest complexe categorie. Kwaliteitscriterium 5 ‘Toezicht en handhaving milieu’ schrijft voor dat elke omgevingsdienst voldoende HBO-ers in dienst moet hebben met ieder een eigen specialisme. Er zijn vier specialistische toezichtsterreinen: • Een algemene categorie (vaak werkend met gevaarlijke stoffen). • Procesindustrie. • Agrarisch. • Afval. Deze toezichthouders moeten minimaal 1/3 van hun tijd aan toezicht bij dit type bedrijven besteden. Anders voeren de medewerkers hun specialisme niet vaak genoeg uit om als deskundige hun kennis op pijl te houden. Een vergelijk kan gemaakt worden met een piloot die jaarlijks voldoende vlieguren moet maken.

15

16

RIE-bedrijven zijn bedrijven die vallen onder de Europese Richtlijn Industriële Emissies. Het gaat hier om complexe potentieel milieubelastende bedrijven. Brzo-bedrijven zijn bedrijven die in Nederland in de zwaarste categorie vallen qua risicovolheid. Brzo staat voor ‘Besluit risico’s zware ongevallen’. Er zijn landelijk zes Brzo-RUD’s aangewezen die zich toeleggen op de handhaving en het toezicht op deze bedrijven. De Brzo-bedrijven binnen de provincie Zeeland en Zuid-Holland worden gecontroleerd onder coördinatie van de DCMR.


13

De omgevingsdienst dient van elk genoemd specialisme minimaal twee HBO-ers in dienst hebben. Deze werknemers moeten immers kunnen rouleren en er dient vervanging mogelijk te zijn bij bijvoorbeeld ziekte. Ook moeten de specialisten onderling kunnen sparren, bijvoorbeeld tijdens het werkoverleg, via een collegiale toets bij belangrijke beslissingen, maar ook meer informeel door het goede gesprek tussen professionals op de gang en bij de koffieautomaat om elkaar scherp te houden. Per specialistische toezichthouder is bepaald dat hij minimaal vijf fysieke controles per jaar uit moet voeren bij een RIE-bedrijf uit zijn sector (procesindustrie, agrarisch of afval). Deze norm van vijf controles geldt niet voor de bedrijven die onder de categorie ‘algemeen’ vallen, maar gezien de systematiek van de kwaliteitscriteria, zie pagina 63 moet je daar wel van uitgaan. Zoals gezegd moeten er per sector twee specialistische toezichthouders zijn. Deze moeten elk per jaar minimaal vijf fysieke controles uitvoeren. Zo’n controle moet dan gaan over een wezenlijk milieu-aspect bij die specifieke sector. Denk aan ammoniakdeposities bij megastallen of een massabalans bij afvalinzamelaars. Het gaat hier dus niet om, bijvoorbeeld, een geluidcontrole naar aanleiding van een klacht. Er zijn in scenario A in het werkgebied van de ODWH in de categorie RIE 42 bedrijven die specialistisch toezicht vragen. Omgerekend betreft dat voor 8 fte werk, het minimale wat er conform de kwaliteitscriteria aanwezig zou moeten zijn in de organisatie, uitgesmeerd over de vier aangewezen categorieën in de kwaliteitscriteria. We gaan er hierbij vanuit dat een specialist maar binnen één sector actief is zodat hij of zij zich maximaal kan concentreren op de specifieke en complexe eisen die in deze sector gelden. Omdat er per specialisme altijd twee medewerkers aanwezig moeten zijn, komen we voor de vier sectoren uit op 8 fte. De kwaliteitscriteria stellen dat een specialistische medewerker minimaal 1/3 van een fte moet besteden in een sector. Op deze manier kan een zekere sectorkennis opgebouwd worden. De overige 2/3 fte mogen ook bij andere bedrijven besteed worden. Zo wordt de organisatie speelruimte geboden om de medewerker flexibel in te kunnen zetten ook in andere sectoren. Als hij in ieder geval 1/3 van zijn tijd in één sector actief is, is dat voldoende om zijn specialisme op te bouwen. Dat is de achterliggende gedachte van deze eis in de kwaliteitscriteria. Volledigheidshalve vermelden wij hier dat de gemeente Alphen de zienswijze heeft ingebracht dat het aantal van 8 fte niet nodig is, aangezien er ook combinatiefuncties mogelijk zijn in de praktijk. Het is theoretisch en misschien ook praktisch denkbaar dat een inspecteur in meer dan één sector specialist is. Dus bijvoorbeeld 1/3 van zijn tijd in de afvalsector en 1/3 in de agrarische sector. Deze combinatie stelt dan wel hoge eisen aan de medewerker. Wij denken niet dat dit de bedoeling was bij het formuleren van de kwaliteitscriteria bij deze complexe inrichtingen. In de agrarische sector moet je bijvoorbeeld veel weten over ammoniakdepositie, geurhinder en gaswassers. Bij afval is diepgaande kennis nodig over massabalansen en administratieve organisatie. De focus op één sector lijkt ons daarom logisch en verstandig. Daarom gaan wij uit van twee specialisten in de vier sectoren, dus 8 fte. Bij het inzetten van specialisten in meer dan één sector geldt overigens nog steeds de eis van vijf fysieke controles per medewerker, per sector. Bij de eis van twee medewerkers per specialisme en vier sectoren geldt dan ook dat minimaal 40 RIE inrichtingen nodig zijn als werkvoorraad om de specialisten voldoende vlieguren te laten maken. 4.2.4 Tussenconclusie deelonderzoek I De ODWH kan in de huidige situatie op onderdelen nog niet helemaal zelfstandig aan de kwaliteitscriteria voldoen. Met name bij het specialistische toezicht is de dienst kwetsbaar. Hiervoor is een verbeterplan opgesteld waarin oplossingen zijn opgenomen om toch aan de kwaliteitscriteria te voldoen. De dienst heeft in de huidige situatie het minimum aan werkvoorraad van 40 RIE-bedrijven en voor 8 fte specialistische toezichthouders.


14

4.3 Bedrijfsvoering in ontwikkeling naar volwassenheid In deze paragraaf toetsen we aan het normenkader van deelonderzoek II dat ziet op de vraag in welke mate de dienst ‘in control’ is als het gaat om bedrijfsvoering. Onderstaande tabel geeft een overzicht van de normen die op deze vraag betrekking hebben. Tabel 5: Normenkader deelvraag II

Norm

Toelichting

II. De mate waarin de dienst ‘in control’ is als het gaat om bedrijfsvoering Er zijn duidelijke producten voor het primaire proces gedefinieerd.

Producten en deelproducten zijn gedefinieerd.

De dienst heeft een duidelijke sturingsfilosofie.

Sturingsprioriteiten zijn helder.

Er is een meerjarige exploitatiebegroting.

Vier jaar vooruitkijkend.

Er is een sluitende P&C cyclus.

Planning en control sluiten op elkaar aan.

De basis van de dienst is op orde wat betreft ICT. De dienst heeft een efficiënte overhead (PIOFAHC + management + secretariaten).

Werkprocessen en DIV. Financieel en HRM systeem. Norm is maximaal 25% personele overhead.

In de tekst hierna gaan we in op elk van deze normen. 4.3.1 Veranderagenda van wezenlijk belang Het uitvoeringsplan van de strategienota ziet voor een belangrijk deel op processen die deel gelieerd zijn aan het Bedrijfsbureau van de ODWH. Deze afdeling bestaat uit de clusters Documentaire Informatie Voorziening (DIV), ICT, Kwaliteitsmanagement, Personeel en Organisatie, Planning en Control en het Secretariaat. Tot een jaar of vier geleden was de bedrijfsvoering ‘onvolwassen’ te noemen. Naast dat er binnen de dienst relatief weinig aandacht was voor bedrijfsvoering, ontbrak ook een professionaliseringsslag. Door het uitvoeringsplan, waar in hoofdstuk 3 nader op in is gegaan, wordt de bedrijfsvoering naar een hoger niveau getild, een niveau dat minimaal nodig is gezien de omvang en de ambities van de ODWH. Als we de normen behorend bij deelvraag II één voor één langslopen, dan valt op dat realisatie van de veranderopgave van de dienst van grote invloed is op het voldoen aan enkele van de gestelde normen. Zo is er een sluitende P&C-cyclus. Daarnaast heeft de dienst met de strategienota duidelijke sturingsprioriteiten geformuleerd. De dienst scoort momenteel geen voldoende als het gaat om de ICTsystemen. Koppelingen tussen systemen ontbreken en informatie is niet snel voor handen en ook niet 100% waterdicht. Deze gebreken hebben echter de volle aandacht binnen het uitvoeringsplan en het is dan ook onze inschatting dat de ICT op termijn op orde is. Als we de andere normen langslopen dan voldoet de dienst daar ook aan. De dienst beschikt over een meerjarige exploitatiebegroting (de huidige loopt van 2015 tot en met 2018) en zijn er duidelijke producten voor het primaire proces gedefinieerd. Ook de ratio overhead/ primair proces is met (28,99/135,3 is) 21,4% prima in balans. Zoals al bleek uit paragraaf 2.1 is de formatieve omvang (inclusief de taakstelling van 5,31%) van de organisatie als volgt opgebouwd.


15

Tabel 6: Formatieve omvang van de ODWH voor 2015

Afdeling Directie

Begrote formatie 2015 (fte) 2,74

Bedrijfsbureau Reguleren

26,25 20,66

Toezicht & Handhaving Advies

48,83 36,82

Totaal

28,99 fte - overhead

106,31 fte - primair proces

135,30

4.3.2 Tussenconclusie deelonderzoek II Bij de bedrijfsvoering was sprake van achterstallig onderhoud, hetgeen niet onopgemerkt bleef bij de deelnemers. De dienst maakt nu ook grote stappen op het pad naar ‘volwassenheid’ van de bedrijfsvoering. Als de voorgestane verbeteringen voor 2015 gerealiseerd worden, moet de basis van de bedrijfsvoering op orde zijn. Hoewel de fundamentele herziening van bijvoorbeeld de processen, de producten en de rollenverdeling van cruciaal belang is, gaat het straks vooral om een cultuurverandering die moet landen in het doen en laten van de medewerkers van de dienst. De beweging daartoe is ingezet, maar de deelnemers van de dienst moeten nog wel overtuigd worden door zichtbare resultaten als gevolg van uitwerking van de strategienota.

4.4 Bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel In deze paragraaf toetsen we aan het normenkader van deelonderzoek III dat ziet op de vraag in welke mate de dienst bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel is. In onderstaande tabel hebben we de normen die op deze vraag betrekking hebben op een rij gezet. Tabel 7: Normenkader deelvraag III

Norm

Toelichting

III. De mate waarin de dienst bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel is De dienst heeft een eigen vermogen van 10%.

10% van de exploitatie.

De dienst is in staat om aan zijn korte termijn (binnen één jaar) financiële verplichtingen te voldoen.

Omvang financiële verplichtingen versus inkomsten.

De dienst heeft geen langlopende schulden (meer dan één jaar).

-

De dienst kan eventuele financiële tegenvallers opvangen.

Financiële risico’s in relatie tot de omvang van de reserves.

Als het gaat om huisvesting, facilitair en ICT heeft de dienst geen contracten die langer lopen dan tien jaar.

-

Hieronder gaan we in op deze normen. Allereerst gaan we in op het weerstandsvermogen van de dienst, financiële risico’s en langlopende schulden dan wel contracten die die dienst heeft. Daarna bespreken we de financieringssystematiek van de dienst. We ronden af met een tussenconclusie. 4.4.1 Weerstandsvermogen en financiële risco’s Per 2014 hanteert de ODWH een nieuwe financieringssystematiek, waarin is opgenomen dat vijf procent van de geraamde omzet als (vrij opneembare) algemene reserve, ook wel ‘weerstandsvermogen’ genoemd, op de balans mag staan. Dat is meer dan de twee procent die voorheen als maximum gold. Toch is dit geen 10% van de exploitatie - de norm die wij in het normenkader hebben gehanteerd -, maar wij hebben begrepen dat dit expliciet een wens is geweest van de deelnemers. De 10%-norm wordt in de praktijk gebruikt voor diensten die nieuw in oprichting zijn en hoewel deze norm meer ruimte biedt aan de


16

dienst, is een norm van 5% te rechtvaardigen. De ODWH kent bovendien geen grote financiële risico’s of langlopende verplichtingen, zo is ons gebleken uit de financiële documenten die wij hebben ingezien. De accountant heeft dat beeld bevestigd en heeft desgevraagd aangegeven wat eventuele financiële risico’s zouden kunnen zijn: een te laag uurtarief; een niet dekkende deelnemersbijdrage; afwijkende uren ten opzichte van de begroting. Naast het feit dat er geen aanleiding is om financiële tegenvallers te voorzien, zijn de genoemde potentiële risico’s echter gedekt door de algemene reserve en doordat de deelnemers conform het bepaalde in de GR ‘bijspringen’ op het moment dat er een onafwendbaar tekort ontstaat. Ook is er slechts beperkte mogelijkheid tot afwijking van de begrote uren (zie de volgende paragraaf). Uit de interviews is tevens naar voren gekomen dat het door de dienst als sterk wordt ervaren dat de dienst weinig te maken heeft met financiële risico’s. Mochten deze zich onverhoopt voordoen, dan worden deze lasten door de deelnemers gedragen. Dit laatste en de omstandigheid dat er een algemene reserve aanwezig is, is voor de dienst aanleiding geweest om geen post onvoorzien op te nemen in de jaarlijkse begroting. Bovendien is dit ook historisch zo gegroeid. Immers, toen de ODWH een milieudienst was, diende voor elke uitgave door de milieudienst een akkoord te zijn van de deelnemers. Uit het financieel jaarverslag 2013 blijkt dat de dienst niet beschikt over langlopende schulden. Wel is de ODWH voor een aantal toekomstige jaren verbonden aan verschillende, niet uit de balans blijkende, financiële verplichtingen. Dit zijn onder meer de huur van het kantoorpand, geluidssanering, een service level agreement, een software contract, archivering en scanning, advertentieplaatsing en leaseauto’s. Daarnaast lopen er enkele kleine contracten met een looptijd langer dan één jaar. In het kader van uitstaande creditbedragen bleek uit een van de interviews wel dat de dienst kleine bedragen heeft uitstaan bij deurwaarders in verband met te innen dwangsommen. In het kader van kwaliteitszorg merken we ten slotte op dat de dienst ISO 9001 gecertificeerd is sinds 2011. 4.4.2 Financieringssystematiek De verrekening per deelnemer vindt plaats op basis van gewerkte uren. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen regulier werk, meerwerk en incidenteel werk. Het reguliere werk is de begroting van de deelnemer tegen het standaard uurtarief. De uren van het reguliere werk van de begroting mogen tot 2% per jaar en maximaal 4% in drie jaar ‘bezuinigingskostenvrij’ dalen. Tevens mag de urendaling per project maximaal 10% zijn. Indien de uren meer dalen worden bezuinigingskosten in rekening gebracht: ‘2x uurtarief x dalende uren meer dan 2%’. Van de begrote uren van het reguliere werk dient minimaal 95% aan het einde van het jaar te worden afgerekend. Meerwerk (onvoorziene of bijzondere werkzaamheden die bij het opstellen van de begroting niet bekend waren) wordt afgerekend tegen het standaardtarief, tenzij het boven de bandbreedte van 5% van de regulier begrote uren uitkomt; in dat geval geldt een uurtarief van 125% van het reguliere tarief. Het belang van realistisch ramen neemt daardoor toe. Naast het reguliere werk wordt in de begroting ook incidenteel werk opgenomen, waar ‘schotten’ omheen geplaatst worden. Het incidentele werk wordt afgerekend tegen een tarief van 150%. Hier moet immers extern personeel voor worden ingehuurd, hetgeen tevens extra administratie met zich meebrengt. Incidenteel werk dient een minimale omvang te hebben van 2% van de reguliere uren, met een minimum van 200 uur en een maximum van vijf projecten per jaar. Het uurtarief is al meerdere keren genoemd: hoeveel is dat nu daadwerkelijk? De ODWH hanteert voor 2015 een standaard uurtarief van € 80,37.


17

Dit uurtarief wordt als volgt berekend: totale kosten ODWH gedeeld door de declarabele uren. 17 Grosso modo is het uurtarief als volgt opgebouwd:  25% materieel budget (waaronder huisvesting en overige goederen en diensten).  75% loonkosten. Als gekeken wordt naar het uurtarief van andere omgevingsdiensten, dan is de Milieudienst IJmond in een benchmark verreweg het goedkoopst met een gemiddeld uurtarief voor de deelnemende gemeenten van € 56.18 Andere uurtarieven zijn: € 83,02 (ODMH)19, € 86,05 (ODZOB)20, € 86,80 (OD NZKG)21, € 69,73 (RUD Zeeland)22, € 80,92 (RUD Drenthe)23 en tarieven variërend van € 82 tot € 138 (DCMR)24. Vergeleken met andere omgevingsdiensten zit het uurtarief van de ODWH in de onderste (laagste) helft van de benchmark.25 Daarnaast kent de dienst ook een hoge productiviteitsnorm van 1499 uur.26 De huidige, hiervoor beschreven, financieringssystematiek zal gaan veranderen. De deelnemende gemeenten en provincie willen, naast een vast collectief pakket van mandaattaken, graag een flexibel pakket van adviesdiensten dat naar behoefte kan worden afgenomen. Reden daarvoor is de veranderlijke vraag naar RO-advisering alsmede financiële druk bij de deelnemers. Dit betekent een andere financieringsstructuur. Er zal daarom worden toegewerkt naar afrekenen op basis van een kostprijs per product, hetgeen goed aansluit bij de nieuwe PDC en ZTC van de dienst. Deze kostprijssystematiek wordt in provinciaal verband ontwikkeld. De ODWH loopt hierin voorop. 4.4.3 Tussenconclusie deelonderzoek III Door de verhoging van de maximale omvang van de algemene reserve heeft de dienst voldoende eigen vermogen. Daarnaast kent de dienst ook geen grote financiële risico’s of langlopende verplichtingen. In die zin is de dienst niet veel meer dan een ‘urenfabriek’ waar per uur betaald wordt, zonder dat daar risicovolle financiële aspecten bij komen kijken.

4.5 Dienst is voldoende in staat in te spelen op toekomstige ontwikkelingen In deze paragraaf toetsen we aan het normenkader van deelonderzoek IV, dat ziet op de vraag in welke mate de dienst in staat is om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen. De volgende normen uit het normenkader hebben op dit deelonderzoek betrekking:

17

18

19 20

21

22

23

24

25

26

Bij de totale kosten van de dienst worden taakgebonden kosten die specifiek worden doorbelast aan een deelnemer niet meegerekend. De productieve uren zijn de aanwezige uren (totaal beschikbare uren minus vakantie, ziekte, verlof) vermindert met de indirecte uren (overleg, OC/OR, leidinggeven, mails, post, vorming en opleiding, de uren van de afdeling Bedrijfsbureau). Dit is het uurtarief van de Milieudienst IJmond voor 2013. Bron: Brief aan college B&W gemeente Velsen d.d. 14 november 2013 over de stand van zaken Bestuurlijk Akkoord (ref. BPA/KME/2013-444496-2). Dit is het uurtarief van de Omgevingsdienst Midden-Holland voor 2014. Bron: Programmabegroting 2014-2017, p. 18. Dit is het uurtarief van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant voor 2015, exclusief een toeslag van € 1 per uur. Bron: Raadsvoorstel gemeente Cranendonck inzake de Ontwerpbegroting 2015 van de ODZOB, p. 2. Voor 2014 was het uurtarief van de ODZOB € 85,90. Dit is het uurtarief van de Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied voor 2015. Bron: Begroting 2014, inclusief meerjarenraming 2014-2017, p. 25. Voor 2014 was het uurtarief begroot op € 87,70. Dit is het uurtarief van de RUD Zeeland voor 2013. Het uurtarief is als volgt berekend: de totale begroting 2013 gedeeld door de productieve formatie en vervolgens gedeeld door het aantal productieve uren. Bron: Bedrijfsplan RUD Zeeland, versie 1.0 PBO d.d. 14 januari 2013. Dit is het uurtarief van de RUD Drenthe voor 2014. Het uurtarief is gebaseerd op de volgende berekening: de totale exploitatielasten 2014 delen door de productieve formatie en vervolgens gedeeld door de productieve uren (1.360). Bron: Ontwerpbegroting RUD Drenthe 2014, 24 september 2013. Dit zijn de uurtarieven van de DCMR voor 2014. Bron: Werkplan 2014 DCMR Milieudienst Rijnmond voor de gemeente Ridderkerk, p. 18. In het financieel jaarverslag van 2012 (p. 22) werd nog geconstateerd dat het uurtarief onder druk staat als gevolg van de bezuinigingen van de laatste jaren. Zie voor meer toelichting hierop de inleiding van hoofdstuk 2.


18

Tabel 8: Normenkader deelvraag IV

Norm

Toelichting

IV. De mate waarin de dienst toekomstige ontwikkelingen kan opvangen De dienst heeft een toekomstvisie als het gaat om ontwikkelingen en mogelijke (nieuwe) taken. De dienst anticipeert actief op deze ontwikkelingen en/of mogelijk nieuwe taken. De dienst heeft een flexibele schil, zowel in het primaire proces als in de ondersteuning.

Toekomstvisie met mogelijke ontwikkelingen zijn benoemd.

De medewerkers zijn uitwisselbaar als het gaat om functies.

Uitwisselbare functies.

Aanwezigheid van een strategie. Flexibele schil van minimaal 5% primaire proces en 5% ondersteuning.

De dienst is in staat om in kort tijdsbestek (binnen één jaar) zijn structuur aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen. 4.5.1 Toekomtvisie is vastgelegd in strategienota Uit hoofdstuk 3 blijkt dat de strategienota ervoor moet zorgen dat de dienst meer toekomstbestendig wordt op onder andere Planning & Control, de bestuursstructuur, de afstemmingsstructuur en eigenaarschap. Hiermee is de dienst zich bewust van zijn minder sterke kanten en toont hij aan in te kunnen spelen op wensen en eisen van de deelnemers en de ontwikkelingen die de toekomst brengt. Ook de mogelijke overheveling van de bouwen RO-taken wordt door de dienst opgepakt, hoewel dit thema weerbarstig is (zie verderop in hoofdstuk 6). De dienst is expliciet in gesprek met de partners in de regio over samenwerking op het gebied van deze taken of overheveling ervan. De ODWH zet sterk in op harmonisatie en samenwerking met de andere vier Omgevingsdiensten in ZuidHolland en de provincie als regisseur van de RUD-vorming. Vanwege de sterke ontwikkelkracht van dit netwerk kan de ODWH zijn kwaliteit, doelmatigheid, efficiency en transparantie vergroten. Hoewel de dienst ook zelfstandig voldoende robuust moet blijven, zal deze samenwerking de mate van inspelen op eventuele toekomstige ontwikkelingen ten goede komen, omdat deze dan mogelijk met andere Omgevingsdiensten opgepakt kunnen worden. 4.5.2 Flexibele schil is uitermate dun Onder een flexibele schil verstaan we de formatie die geen vast dienstverband heeft bij de ODWH. Dit kan betekenen dat er sprake is van een tijdelijk dienstverband of dat formatie wordt ingehuurd. Met een flexibele schil is de organisatie in staat in te spelen op ontwikkelingen zoals bezuinigingen of het (tijdelijk) verleggen van prioriteiten en ambities. Uit de exploitatiebegroting 2013 (zoals opgenomen in het financieel jaarverslag 2013) blijkt dat het bedrag dat in 2013 is uitgegeven aan inhuur van tijdelijk personeel ruim € 1,8 miljoen bedraagt. Dat voelt als bovenmatig veel en is ook meer dan 2,5 keer het bedrag dat hiervoor begroot was (€ 682.500). Volgens een specificatie van de post ‘inhuur tijdelijk personeel’ 27 is het bedrag van ruim € 1,8 miljoen als volgt uitgegeven: Tabel 9: Specificatie post ‘inhuur tijdelijk personeel’

Post

Bedrag (€)

Inhuur ten laste van vacatureruimte

840.884

Inhuur veranderagenda

307.655

Inhuur UWV

38.520

Inhuur extra projecten waar inkomsten tegenover staan

95.973

Inhuur ziekte/vervanging/extra werk

553.737

Totaal

27

1.836.769

ODWH, Specificatie post ‘inhuur tijdelijk personeel’, zoals ontvangen van de ODWH op 14 april 2014.


19

Uit de bovenstaande tabel blijkt dat voor ca. 8,5 ton personeel wordt ingehuurd om vacatureruimte op te vullen. Uit het van de ODWH ontvangen formatieoverzicht van februari 2014 blijkt dat er sprake is van 10,78 fte vacatureruimte bij de ODWH. Uit ditzelfde overzicht blijkt dat in de organisatie momenteel een flexibele schil van 3,72 fte aanwezig is. Daarnaast blijkt dat 9,58 fte bovenformatief is. Als dit verdisconteerd wordt met elkaar, waarbij we ervan uitgaan dat de formatie die bovenformatief is ingezet wordt om de vacatureruimte in te vullen, is er nog sprake van ruimte voor een flexibele schil van 4,92 fte. Deze flexibele schil is zeer beperkt, zeker gezien de taakstelling voor 2015 die 7,59 fte bedraagt. Dit betekent dat de flexibele schil na realisatie van de taakstelling volledig verdwenen is en 2,67 fte boventallig worden. Zoals voornoemd in paragraaf 4.4.2 maakt de ODWH in zijn takenpakket op hoofdlijnen een onderscheid tussen een vast collectief pakket van mandaattaken en een flexibel vraag gestuurd pakket van adviestaken. Met het flexibel pakket komt de ODWH tegemoet aan de wens van de deelnemers naar verdergaande flexibilisering van taken. Ter realisering van dit flexibel pakket geeft de ODWH in de Strategienota aan dat er naar schatting een opbouw van een flexibele schil van 10% van het totaal aan fte’s nodig is om met een fluctuerende vraag mee te kunnen bewegen. Op dit moment is de ODWH niet in staat deze 10% flexibele schil te realiseren, omdat de flexibele schil tot nagenoeg nul is gereduceerd als gevolg van bezuinigingen en neerwaartse ‘fine-tuning’ van begrotingen. Zodoende zal het voor de dienst in de huidige omvang dus moeilijk worden om invulling te geven aan de wens van gemeenten tot een flexibel vraaggestuurd pakket van adviestaken. 4.5.3 Functies zijn momenteel moeilijk uitwisselbaar De kwaliteitscriteria schrijven een bepaalde mate van arbeidsspecialisatie voor, zoals uitgewerkt in paragraaf 4.2.3. Dit heeft tot gevolg dat sommige medewerkers zich moeten specialiseren op bepaalde deskundigheidsgebieden. Als gevolg van deze arbeidsspecialisatie zijn functies nog maar moeilijk uitwisselbaar. Ook op het gebied van bedrijfsvoering zijn functies nagenoeg niet uitwisselbaar. De bedrijfsvoering is op dit moment namelijk niet omvangrijk, waardoor medewerkers vaak éénpitter zijn op een functie. 4.5.4 De dienst is in staat om de structuur binnen een jaar aan te passen Op 14 oktober 2013 heeft het Dagelijks Bestuur van de Omgevingsdienst de nieuwe hoofdstructuur voor de organisatie vastgesteld. Belangrijk uitgangspunt voor de hoofdstructuur is functiescheiding op directieniveau tussen de hoofdprocessen Vergunningverlening & reguleren en Toezicht & Handhaving. De basis voor de nieuwe organisatiestructuur zijn de hoofdprocessen, zoals de ODWH deze uitvoert. Ook de kwaliteitscriteria maken onderscheid in deze hoofdprocessen. De dienst heeft per 14 april 2014 een kanteling doorgemaakt naar de nieuwe hoofdstructuur. Hiermee bewijst de dienst binnen een jaar in staat te zijn, zijn structuur aan te kunnen passen aan nieuwe ontwikkelingen. 4.5.5 Tussenconclusie deelonderzoek IV De dienst bewijst met de strategienota dat hij zich bewust is van de vele ontwikkelingen in de omgeving waarin hij opereert. De dienst speelt hier actief op in en met de huidige omvang kan de dienst de ambities zoals opgenomen in de strategienota realiseren. Ook bewijst hij op korte termijn de structuur aan te kunnen passen. De uitwisselbaarheid van functies is in de huidige omvang echter moeilijk en dit te meer in combinatie met de eis van arbeidsspecialisatie vanuit de kwaliteitscriteria. De beperkte flexibele schil draagt nauwelijks bij aan de mogelijkheid om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen. Alles bij elkaar genomen is de dienst in de huidige omvang evenwel voldoende in staat in te spelen op toekomstige ontwikkelingen.


20

5. Uittreding Alphen schaadt robuustheid dienst 5.1 Scenario B: inkrimping van de ODWH In dit scenario treedt de gemeente Alphen aan den Rijn uit, tezamen met de zeven provinciale inrichtingen die in deze gemeente gevestigd zijn. Naast uittreding van Alphen aan den Rijn zijn er in dit scenario ook toetreders, te weten de (huidige contract)gemeenten Noordwijkerhout en Katwijk - dat tevens urenuitbreiding met zich meebrengt -, en breidt contractgemeente Voorschoten zijn uren uit.28 Wij typeren dit scenario op basis van de huidige bestuurlijke wensen en uitspraken als het meest waarschijnlijke scenario. Voor een volledige beschrijving van dit scenario en de bijbehorende formatieve gevolgen ten opzichte van scenario A, verwijzen wij naar paragraaf 2.2. In het kort kan echter wel gesteld worden dat in dit scenario circa 22,5 fte van de huidige 106,31 fte primair proces zal verdwijnen wegens uittreding van Alphen aan den Rijn (en de bijbehorende provinciale inrichtingen). Vanuit nieuwe toetreders komt er 4,4 fte bij. Zodoende gaat het om een afname van circa 18,1 fte primair proces. In de hoofdstuk bespreken we allereerst de mate waarin de dienst in dit scenario aan de kwaliteitscriteria voldoet (5.1). Vervolgens gaan we in op de mate waarin de dienst in dit scenario ‘in control’ is als het gaat om de bedrijfsvoering (5.2) en de mate waarin de dienst bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel is (5.3). Ten slotte beschrijven we de mate waarin de dienst kan anticiperen op toekomstige ontwikkelingen (5.4).

5.2 Uitvoering milieutaken zal zeker niet meer voldoen aan de kwaliteitscriteria 5.2.1

Uittreding Alphen leidt tot onvoldoende RIE-bedrijven om nog aan de kwaliteitscriteria te voldoen De gedachte achter de opzet van omgevingsdiensten in Nederland was om kennis en ervaring te bundelen zodat met meer kwaliteit de taken vergunningverlening, toezicht en handhaving uitgevoerd kunnen worden. Met de uittreding van Alphen aan den Rijn verdwijnt ongeveer 25% van de meer complexe bedrijven uit het bestand van de ODWH. Deze vermindering van de werkvoorraad veroorzaakt een aanslag op de robuustheid van de taakuitvoering bij complexe bedrijven door de dienst. In scenario A bleek dat de ODWH ook in de huidige situatie al op bepaalde deskundigheidsgebieden kwetsbaar is. Een belangrijk onderdeel is Kwaliteitscriterium 5 ‘Toezicht en handhaving milieu’, dat eisen stelt aan het toezicht op de zogenaamd RIE-bedrijven29. In scenario A heeft de ODWH 42 RIE-bedrijven in haar bestand. Door de uittreding van Alphen aan den Rijn zullen hiervan twaalf bedrijven wegvallen. De ODWH heeft in scenario B nog dertig RIE-bedrijven in zijn bestand, waarmee de ODWH op dit criterium door de ondergrens zakt. De betreffende specialistische toezichthouders kunnen dan op hun specialisme niet meer voldoende ‘vlieguren’ maken om hun deskundigheid op peil te houden. We lichten dat hieronder nader toe.

28

29

De voor 2015 begrote ureninzet voor de gemeenten Katwijk, Noordwijkerhout en Voorschoten is afkomstig uit een overzicht dat op 18 maart aan ons aangeleverd is. RIE-bedrijven, zoals in hoofdstuk 4 al uitgelegd, zijn bedrijven die vallen onder de Europese Richtlijn Industriële Emissies. Het gaat hier om complexe, potentieel milieubelastende bedrijven.

Uittreding Alphen schaadt robuustheid dienst

21

Zoals uitgelegd in paragraaf 4.2.3, eisen de kwaliteitscriteria dat elke specialistische toezichthouder minimaal vijf fysieke controles per jaar uitvoert bij een RIE-bedrijf uit zijn sector (procesindustrie, agrarisch of afval). In het bedrijvenbestand van de ODWH zitten vooral veel RIE-bedrijven in de afvalsector. Op het grondgebied van de gemeente Alphen aan den Rijn zitten drie RIE-bedrijven uit de procesindustrie en één agrarisch bedrijf. Na uittreding van Alphen aan den Rijn blijven er nog vier bedrijven over in de sector procesindustrie en drie in de sector agrarisch. De lage aantallen in deze sectoren maken het zelfstandig voldoen aan de kwaliteitscriteria voor de ODWH in scenario B onmogelijk. De toezichthouders kunnen dan niet meer de volgens de kwaliteitscriteria vereiste vijf reguliere controles per jaar uitvoeren bij een bedrijf in genoemde sectoren. Daarvoor blijven er te weinig bedrijven over. Hieronder zijn de aantallen RIE-bedrijven op een rij gezet voor zowel scenario A als B. Een lijst van deze bedrijven is te vinden in bijlage D. Tabel 10: Aantallen RIE-bedrijven binnen het gebied van de ODWH

Sector

ODWH scenario A

Waarvan in Alphen aan den Rijn

ODWH scenario B

Algemeen

4

3

1

Procesindustrie

7

3

4

Agrarisch

4

1

3

Afval

27

5

22

Totaal

42

12

30

Een soortgelijke conclusie geldt bij vergunningverlening Agrarisch. Kwaliteitscriterium 3 ‘Vergunningverlening milieu’ eist dat twee specialistische vergunningverleners in de sector agrarisch minimaal 1/3 van hun tijd besteden aan klasse III bedrijven. Dit zijn relatief grote en complexe bedrijven, inclusief categorie RIE. Ongeveer 25% van dit type bedrijven is gevestigd op het grondgebied van Alphen aan den Rijn. Het resterende aantal agrarische bedrijven in klasse III is maximaal 35. Dit is gezien de gehanteerde kengetallen te weinig om twee vergunningverleners nog voldoende ‘vlieguren’ te laten maken. Ook bij procesindustrie blijven er minder bedrijven over in de klasse III, maar gezien de vele uren die naar ervaring benodigd zijn voor diverse vergunningen bij het omvangrijke bedrijf Heineken kan hier wel aan de norm worden voldaan. 5.2.2 Ook QRA, ketentoezicht en asbest worden ondermaats Een eveneens soortgelijke conclusie geldt voor QRA’s (Quantitative Risk Assessment’s). Dit is een hulpmiddel om de risico’s van het gebruiken, vervoeren en opslaan van gevaarlijke stoffen inzichtelijk te maken. Twee medewerkers moeten daar minimaal vijf per jaar van beoordelen en twee medewerkers moeten er minimaal vijf per jaar opstellen. Bij uittreding van Alphen aan den Rijn verdwijnen diverse grote risicovolle bedrijven (25-30% van het totaal) waardoor ook aan deze eis niet meer voldoende kan worden voldaan. Daarnaast bevatten de kwaliteitscriteria een eis met betrekking tot ketentoezicht. Die houdt in dat er diepgaande analyses gemaakt moeten worden, bijvoorbeeld binnen een afval- of een grondstroom. Landelijk wordt aangenomen dat daar veel risico wordt gelopen. Volgens de kwaliteitscriteria moeten dan ook zes medewerkers daar minimaal 1/3 van hun tijd aan besteden. Aan dit deskundigheidsgebied wordt nu nog niet voldaan en is zodoende in het verbeterplan meegenomen. Het ketentoezicht wordt in samenwerking binnen Zuid-Holland opgepakt. Echter, hoe kleiner de dienst wordt, hoe lastiger het wordt om zelfstandig invulling te geven aan ketentoezicht en hoe meer er samengewerkt moet worden met andere omgevingsdiensten. Voor het thema asbest geldt hetzelfde. Asbest is een specialisme dat gemeenten volgens het basistakenpakket aan de omgevingsdienst moeten uitbesteden. Ook hier wordt nu nog niet aan voldaan,


22

net als bij vele andere gemeenten en omgevingsdiensten in Nederland. Het is daarom meegenomen in het verbeterplan. Hier geldt eveneens, hoe kleiner de dienst, hoe meer samenwerking noodzakelijk is en hoe meer afhankelijkheid bestaat van andere diensten. 5.2.3 Verdwijnen van risicovolle bedrijven zorgt voor minder uitdaging en kennis bij inspecteurs Naast het op onderdelen niet meer zelfstandig kunnen voldoen aan het kwaliteitsniveau dat de kwaliteitscriteria voorschrijven is er nog een ander gevolg van het kleiner worden van de dienst. Het controleren van risicovolle bedrijven vormt voor inspecteurs de krenten uit de pap. Professionals zoeken uitdaging. Het verdwijnen van een groot aantal risicovolle bedrijven na uittreding van Alphen aan den Rijn leidt tot een aanzienlijke verschraling van interessante casussen. Een kennisintensieve organisatie als de ODWH is afhankelijk van de specialisten die hij in dienst heeft, die ook hun professionele uitstraling hebben naar de overige toezichthouders. Als er sprake is van minder risicovolle en uitdagende bedrijven kunnen de specialisten met minder collega’s sparren en is er sprake van minder variatie in de bedrijven die gecontroleerd worden. Dit zal waarschijnlijk tot gevolg hebben dat het kennisniveau van de inspecteurs daalt. Daarnaast wil de ODWH ook de beste specialisten in dient hebben. Het ontbreken van interessante bedrijven maakt het moeilijker een aantrekkelijk werkgever te zijn en goede inspecteurs aan te trekken. 5.2.4 Tussenconclusie deelonderzoek I In scenario B kan de ODWH niet zelfstandig aan de kwaliteitscriteria voldoen, omdat er te weinig complexe bedrijven overblijven. De kwaliteitscriteria zijn geformuleerd om voldoende kritieke massa op onderdelen te waarborgen en om daarmee voldoende professionaliteit te garanderen. Een dienst zonder voldoende kritieke massa - specialistische medewerkers die voldoende ‘vlieguren’ maken - zakt op een gegeven moment door het ijs en voldoet dan niet meer aan de eisen van kwaliteit/ professionaliteit. Bij de kritieke massa criteria past wel nog een nuance. De kwaliteitscriteria bieden ruimte voor interpretatie. Echter, in het geval van de ODWH is het voor ons voldoende duidelijk dat aan de minimumeisen inzake de milieutaken30 in alle redelijkheid niet voldoende kan worden voldaan als de gemeente Alphen aan den Rijn uittreedt. Het meer ingewikkelde toezicht is het hart van het werk van de omgevingsdiensten. De oorspronkelijke gedachte achter de oprichting van omgevingsdiensten in Nederland was juist om wel (ruim) aan de kwaliteitseisen te voldoen. We willen incidenten als Enschede, Chemie-Pack en Odfjell juist voorkomen. Tegen die achtergrond is het onverstandig om te ver onder het minimumniveau te gaan zitten.

5.3 Bedrijfsvoering komt in het gedrang De uittreding van de gemeente Alphen aan den Rijn zorgt niet alleen voor een aanzienlijke impact op het voldoen aan de kwaliteitscriteria, maar werkt ook door op de opbouw van de organisatie en dan met name de omvang van de overhead. Aangezien de formatie primair proces met 17% krimpt, staat de dienst voor de vraag of de bedrijfsvoering mee moet krimpen. Aan beide opties (meekrimpen of juist niet) zitten vooren nadelen, die we hieronder op een rij hebben gezet. Indien ervoor gekozen wordt om de overhead niet mee te laten krimpen met het vertrek van de zogenaamde ‘Alphen-formatie’, wordt de formatie overhead groter dan wenselijk: 28,99 fte op een totale formatie van 117,2 fte (135,3 fte31 minus 18,1 fte). Dit heeft als gevolg dat het uurtarief van de dienst met enkele euro’s per uur omhoog gaat.

30

31

Voor de bouwtaken heeft de uittreding van Alphen aan den Rijn geen gevolgen, omdat Alphen geen bouwtaken bij de dienst heeft ondergebracht. Bovendien voldoet de dienst momenteel sowieso al niet aan de kritieke massa eisen voor de bouwtaken. Zie tabel 1 op pagina 4.


23

Als ervoor gekozen wordt om de overhead te laten meekrimpen, dan leidt dat tot een krimp van circa 4,9 fte (op het totaal van 28,99 fte) op de bedrijfsvoering, om daarmee ongeveer een zelfde verhouding overhead-primair proces aan te houden als thans het geval is. Een dergelijke krimp in de bedrijfsvoeringsformatie heeft echter onherroepelijk een aantal consequenties voor de bedrijfsvoering:  Vergroting van de kwetsbaarheid van functies vanwege zgn. ‘éénpitsfuncties’, oftewel, het ontbreken van een vervanger op een bepaalde functie.  Groot risico op stagnatie van de ontwikkelingen en de verbeterslag die met de strategienota en het uitvoeringsplan in gang zijn gezet. De doelen zullen wel overeind blijven, maar de realisatie in hetzelfde tijdsbestek is niet haalbaar. Dit terwijl de realisatie door alle betrokkenen als een must wordt ervaren.  Het verdwijnen van de ‘franjes’ aan de dienstverlening, bijvoorbeeld een verschraling van de P&C-rapportages, het strategisch beleid, kwaliteitsmanagement, communicatie, etc. Indien inkoop-formatie verdwijnt, zullen bovendien risico’s ontstaan op rechtmatigheidsbewaking.  Het verdwijnen van breedte en scheiding in functies, bijvoorbeeld bij planning & control. In de hedendaagse samenleving wordt veel meer functionaliteit gevraagd dan voorheen. Bij een inkrimping van 4 fte is dat bijna niet meer te organiseren. Met andere woorden, indien de formatie van de bedrijfsvoeringsfuncties verminderd wordt met enkele fte’s, zal er voor de deelnemers straks sprake zijn van versobering van de dienstverlening in plaats van de benodigde verrijking daarvan. Ook loopt de dienst her risico dat de ingezette ontwikkeling van de bedrijfsvoering stagneert, of op zijn minst veel langer duurt.

5.4 Bedrijfseconomisch gezien geen grote veranderingen Uittreding van Alphen aan den Rijn brengt de dienst in bedrijfseconomisch opzicht - met andere woorden: de mate waarin de dienst bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel is - naar alle waarschijnlijkheid niet in een andere situatie. Wel zal het maximum van de algemene reserve moeten dalen. Deze is immers gekoppeld aan de omvang van de geraamde omzet, die met uittreding van Alphen aan den Rijn vanzelfsprekend zal dalen. Wel willen we een opmerking maken ten aanzien van potentiële financiële risico’s en dan doelen we daarmee op frictiekosten die met uittreding van Alphen aan den Rijn gemoeid zijn. Wij gaan ervan uit dat de frictiekosten die zich gaan voordoen wanneer de gemeenteraad van Alphen aan den Rijn niet van zijn voornemen afwijkt, in principe gedekt zullen worden door afspraken daarover.

5.5 Mogelijkheden tot inspelen op toekomstige ontwikkelingen worden ingeperkt De omgevingsdiensten zijn opgericht om robuuste organisaties te vormen voor de uitvoering van de Wabo-taken. Het onderbrengen van deze taken bij de omgevingsdienst geeft meer potentieel om de effectiviteit en de efficiency van de taakuitvoering te verbeteren, doordat men schaalvoordelen kan behalen, meer arbeidsspecialisatie kan toepassen en meer middelen en mogelijkheden heeft om te innoveren en te integreren. De uittreding van Alphen aan den Rijn zorgt voor een kleinere dienst waardoor het inspelen op toekomstige ontwikkelingen en verbetering van kwaliteit moeilijker wordt. Met een daling van de formatie komt ook de implementatie van de strategienota onder druk te staan. Er is immers minder capaciteit beschikbaar om bepaalde ontwikkelingen opgenomen in de strategienota op te pakken en op een goede manier door te voeren. Als de strategienota niet wordt doorgevoerd zoals beoogd, is de dienst in mindere mate in staat om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen. Bovendien kan de dienst dan onvoldoende invulling geven aan de wensen en behoeften van de deelnemers.


24

In paragraaf 5.2 is beschreven dat de dienst na de uittreding van Alphen aan den Rijn niet zelfstandig kan voldoen aan kwaliteitscriteria. Hiermee komt ook de uitwisselbaarheid van functies onder druk te staan. Ditzelfde geldt voor de bedrijfsvoering. Indien deze meekrimpt met het primair proces ontstaan er mogelijk nog meer niet uitwisselbare éénpitter-functies. In scenario A heeft de dienst al nauwelijks de beschikking over een flexibele schil. Door de formatiedaling wegens uittreding van Alphen aan den Rijn zal de mogelijkheid tot het hebben van een flexibele schil (voorlopig) helemaal verdwijnen. Dit maakt het voor de dienst moeilijker om maatwerk te leveren en tegemoet te komen aan de fluctuerende vraag van gemeenten bij de adviestaken.


25

6. Robuuster door extra taken, maar niet bij milieu 6.1 Scenario C: vergroting van de taken van de dienst door overdracht bouwen RO-taken Op dit moment hebben alle deelnemers van de ODWH in ieder geval het basistakenpakket ingebracht, oftewel een groot deel van het milieutoezicht. Enkele deelnemers hebben ook bouwen RO-taken ingebracht, maar een groot deel van de deelnemers heeft deze nog in eigen huis. Potentieel zouden deze taken echter wel op termijn naar de ODWH overgebracht kunnen worden. De kwaliteitscriteria die per 1 januari 2015 ook voor bouwtaken gaan gelden, kunnen voor gemeenten reden zijn om extra Wabotaken (bouw en RO) naar hun omgevingsdienst over te brengen, omdat zij in veel gevallen hier zelf niet aan kunnen voldoen. Uit de enquête die afgenomen is onder de afdelingshoofden van de deelnemers blijkt dat ook afwegingen als vermindering van kwetsbaarheid, vergroting van expertise/specialismen en maatwerkmogelijkheden meespelen bij de keuze tot het overbrengen van extra Wabo-taken naar de dienst. Zoals al beschreven in paragraaf 2.3, wordt er in dit scenario echter van uitgegaan dat de deelnemers deze extra taken overbrengen naar de dienst. Als alle deelnemers de bouwen RO-taken naar de ODWH zouden overhevelen, zou de dienst groeien met circa 250 tot 300 fte. Dit betekent dat de dienst circa 2 tot 2,5 keer zo groot wordt. Overigens wordt de basis van scenario C gevormd door scenario B, dus Alphen aan den Rijn is in dit scenario geen deelnemer meer van de ODWH. In dit hoofdstuk zullen we de consequenties van dit scenario voor elk van de vier deelonderzoeken bezien, op de wijze zoals dat ook in de vorige twee hoofdstukken is gedaan.

6.2 Bouw/RO en milieu zijn evident anders 6.2.1 Geen gevolgen voor kwaliteitscriteria milieu De kwaliteitscriteria onderscheiden enerzijds criteria voor bouw en RO en anderzijds voor milieu. Deze twee ‘takken van sport’ worden in de criteria expliciet van elkaar gescheiden in de deskundigheidsgebieden. Zo gaat deskundigheidsgebied 2 over vergunningverlening bouwen en RO en deskundigheidsgebied 3 over vergunningverlening milieu. In de uitvoering zijn de bouwen RO-taken namelijk evident anders dan de milieutaken. Dit zorgt ervoor dat medewerkers die zich bezighouden met vergunningverlening bouw en RO in principe niet uitwisselbaar zijn met medewerkers van vergunningverlening milieu. Bouw en RO en milieu kunnen elkaar op onderdelen wel versterken, maar zijn zodoende niet uitwisselbaar. Het overhevelen van de bouwen RO-taken naar de omgevingsdienst heeft daarom geen gevolgen voor het al dan niet voldoen aan de kwaliteitscriteria op milieugebied. Op het onderdeel bouw en RO zou de ODWH wel zelfstandig aan de kwaliteitscriteria kunnen gaan voldoen als alle of een groot deel van de deelnemers deze taken naar de dienst overhevelen. 6.2.2 Meer aandacht en maatwerk voor gemeenten nodig bij bouwen RO-taken Met een overheveling van bouwtaken is wel extra aandacht gewenst bij de uitvoering. De overheveling van de bouwtaken zorgt zowel fysiek als werkinhoudelijk voor een grotere afstand tussen de uitvoerders van de bouwtoezichttaken en de gemeente. Door de soms politiek bestuurlijke gevoeligheid rondom

Robuuster door extra taken, maar niet bij milieu

26

bepaalde bouwen RO-dossiers zal door de deelnemers naar verwachting meer aandacht gewenst worden dan bij milieutaken. Dit leert ook de ervaring met de gemeente Noordwijk, die haar bouwtaken al heeft overgeheveld naar de ODWH. Er blijft een bepaalde beleidsvrijheid bestaan waar de gemeenten graag gebruik van willen maken. Dit zorgt ervoor dat een omgevingsdienst relatief meer maatwerk moet leveren voor diens deelnemers dan bij de VTH-taken voor milieu. 6.2.3 Onzekere landelijke ontwikkeling: toezicht naar de markt Daarnaast speelt het voornemen van de regering om het toezicht op de bouwtechnische aspecten van omgevingsvergunningplichtige bouwinitiatieven aan de markt over te laten. Opdrachtgevers en bouwers dienen over enkele jaren zelf aan te tonen dat zij voldoende maatregelen hebben genomen om de bouwtechnische kwaliteit van hun bouwinitiatief te kunnen garanderen. De minister heeft zijn voornemens in november 2013 aan de Tweede Kamer bekend gemaakt 32 en de brief met deze ingrijpende stelselwijziging op 27 maart 2014 voor het eerst in de Tweede Kamer besproken. Het voornemen is nu om tussen 2015 en 2018 proef te draaien met het door partijen zelf laten borgen van de kwaliteit van eenvoudige bouwwerken. De planning is dat vanaf 2018 alleen nog de weg van private kwaliteitsborging open staan, ook voor complexe bouwwerken. Dat jaar is geen harde deadline. Wel is expliciet afgesproken dat er geen sprake kan zijn van invoering van de privatisering van het bouwtoezicht voordat duidelijk is dat alle partijen er ook klaar voor zijn. De onzekerheid die deze ontwikkeling met zich meebrengt kan ervoor zorgen dat gemeenten op dit moment rondom de bouwtaken geen beslissingen gaan nemen die grote impact hebben op hun organisatie.

6.3 Bedrijfsvoering wordt op den duur robuuster Een robuuste en kwalitatief hoogwaardige bedrijfsvoering ligt meer binnen handbereik met meer dan 200 fte in het primaire proces dan met 88,21 fte in het primaire proces (scenario B, zie paragraaf 2.2). Relatief gezien kan de overhead dan nog wat dalen, omdat een aantal overheadstaken - los van de omvang - al zijn voorzien (bijvoorbeeld het maken van een begroting en het hebben van een HRM-beleid). De overheadsratio zal zodoende naar beneden bijgesteld kunnen worden, hetgeen mogelijk een lager uurtarief met zich meebrengt. Bijkomend voordeel van een uitbreiding is tevens dat er meer scheiding tussen en specialiteit binnen functies in de bedrijfsvoering aangebracht kan worden. Kortom, de dienst wordt aanzienlijk robuuster op het terrein van de bedrijfsvoering. Voor een stevig staande bedrijfsvoering is wel een lange adem nodig. Overdracht van extra taken gaat immers gepaard met een periode van interne gerichtheid. De overdracht van extra taken en de inpassing daarvan in de organisatie zullen immers veel aandacht opeisen. Daarnaast zullen andere interne verbetertrajecten een pas op de plaats moeten maken vanwege de focus op de integratie van de extra Wabo-taken in de organisatie.

6.4 Robuustere dienst in bedrijfseconomisch opzicht Een forse uitbreiding van de dienst door de overdracht van extra taken maakt de dienst ook in bedrijfseconomisch opzicht robuuster. De jaarlijks begrote omzet gaat immers omhoog, waardoor ook de algemene reserve - de ‘buffer’ van de ODWH - omhoog gaat. Daarmee is de dienst beter bestand tegen onverwachte financiële tegenvallers. Bovendien is er door een grotere formatie primair proces een gerede kans dat de overheadratio naar beneden kan worden bijgesteld, waarmee het uurtarief ook lager kan uitkomen.

32

Zie Kamerbrief 'Verbetering Kwaliteitsborging in de Bouw’, Minister Blok d.d. 27 november 2013, kenmerk 2013-0000722337.


27

6.5 Betere uitgangspositie om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen op het gebied van bouw en RO Volgens de strategienota wil de ODWH een dienst zijn die een Wabo-breed takenpakket op effectieve en efficiënte wijze uitvoert. Het overhevelen van de bouwen RO taken ligt in lijn met het rijksbeleid ten aanzien van opschaling en professionalisering van de VTH-taken. De uitvoering van de Wabo (die straks opgenomen wordt in de Omgevingswet) kan dan plaatsvinden conform de oorspronkelijk bedoelde opzet waarin de omgevingsdienst de uitvoerder is van de Wabo. 6.5.1 Op korte termijn lijkt de overheveling van bouwen RO-taken geen optie Het is de vraag is of de deelnemende gemeenten op dit moment al toe zijn aan het overhevelen van de bouwen RO-taken naar de ODWH. Momenteel zoeken deelnemers van de ODWH eerst in samenwerkingsconstructen oplossingen om aan de kwaliteitscriteria rondom bouw en RO te voldoen. Het is daarnaast ook de vraag of het vanuit de dienst bekeken wenselijk is dat bouwen RO-taken op korte termijn overgedragen worden. De afgelopen jaren is de dienst door het toetreden van diverse deelnemers en het overhevelen van meer taken van de deelnemers naar de ODWH vooral intern gericht geweest. Het is onder meer deze interne gerichtheid geweest die heeft ertoe geleid dat de deelnemers kritisch hebben geoordeeld over de prestaties van de ODWH. Als gevolg hiervan wil de ODWH de klantgerichtheid vergroten en meer contact met de afdelingshoofden en bestuurders. De komst van de bouwen RO-taken in het onderhavige scenario zorgt er echter voor dat de dienst wederom een interne focus krijgt om de bouwen RO-taken in te bedden in de organisatie. Dit komt de externe gerichtheid, waaraan vanuit de deelnemende gemeenten en provincie behoefte is, niet ten goede. Ook het invulling geven aan de overige aspecten van de strategienota kan door de interne gerichtheid vertraging oplopen. Op korte termijn zal het dan dus moeilijker zijn om aan de strategische doelstellingen van de dienst te voldoen. 6.5.2 Op de lange termijn beter inspelen op ontwikkelingen Op de lange termijn ligt de overheveling van extra taken anders. De dienst wordt meer robuust door de komst van de bouwen RO-taken. Hierdoor kan meer capaciteit worden vrijgemaakt voor bijvoorbeeld strategie, beleid en control waardoor de dienst inhoudelijke en organisatorische ontwikkelingen beter kan oppakken. Dit zal voornamelijk voor de bouwtaken en mindere mate voor de milieutaken gelden. De formatie op het gebied van milieu wijzigt immers niet. Een belangrijke toekomstige ontwikkeling is zoals gezegd de privatisering van het bouwtoezicht. Als de gemeenten de bouwen RO-taken overhevelen naar de ODWH biedt dit voor de dienst een goede uitgangspositie indien het aankomt op een privatisering van het bouwtoezicht. Bij een eventuele privatisering van het bouwtoezicht naar de markt (verwacht vanaf 2018) ligt de uitdaging voor het vinden van een oplossing voor de bouwtoezichtmedewerkers van wie de functies overbodig worden bij de ODWH. Weliswaar vraagt het van de dienst een extra inspanning, maar tegelijkertijd kan de ODWH juist goed in staat zijn de privatisering in goede banen te leiden, omdat hij: • als werkgever voor een grotere groep bouwtoezichthouders een goede onderhandelingspositie heeft richting ministerie(s) e.a., • mogelijkheden heeft om de groep medewerkers als groep te privatiseren of om eventueel zelf diensten te gaan verlenen als door private partijen in te huren toezichthouder. Met het overhevelen van de bouwen RO-taken naar de dienst zal de mogelijkheid voor het uitwisselen van functies op het gebied van bouw en RO alsmede de bedrijfsvoering toenemen. Er zal meer formatie voorhanden zijn waardoor medewerkers elkaar beter kunnen vervangen. Ook zal gemakkelijk voldaan kunnen worden aan de arbeidsspecialisatie die de kwaliteitscriteria vereisen, omdat er voldoende formatie voorhanden is. Dit zorgt ervoor dat een groot deel van de medewerkers meerdere deskundigheidsgebieden kan uitvoeren. Dit komt ook de uitwisselbaarheid van functies ten goede. Met het overhevelen van de bouwen RO-taken naar de dienst krijgt de dienst een aanzienlijk grotere omvang dan in de scenario’s A en B. Wanneer de dienst een grotere omvang heeft, bestaan er meer mogelijkheden tot het invullen van een flexibele schil. Deze flexibele schil zal vooral mogelijk zijn bij de


28

bouwen RO-taken en de bedrijfsvoering. Hoewel bij de milieutaken de formatie nog steeds krap is, kan door integratie mogelijk ook daar een flexibele schil gemakkelijker worden gerealiseerd.


29

7. Robuustere dienst door samengaan met ODMH 7.1 Scenario D: samenvoeging van twee omgevingsdiensten In dit hoofdstuk worden de gevolgen voor de ODWH uitgewerkt voor de situatie waarin de dienst zal fuseren met de Omgevingsdienst Midden-Holland. Zodoende wordt dan ook geen ‘afscheid’ genomen van Alphen aan den Rijn, die immers heeft uitgesproken bij de ODMH aan te willen sluiten. Tevens gaan we er in dit scenario, net als in scenario B, van uit dat de gemeenten Katwijk en Noordwijkerhout toetreden en de gemeente Voorschoten zijn status als contractgemeente verlengt inclusief uitbreiding van de uren. Ook voor dit scenario geldt de vraag wat dit scenario doet met de robuustheid van de ODWH vergeleken met de huidige robuustheid van de dienst. Een verschil met de andere scenario’s is dat we ons voor de analyse van dit scenario enkel gebaseerd hebben op openbare bronnen, zoals de begroting, jaarrekening, AB-stukken etc. De ODMH is niet actief in dit onderzoek betrokken. Derhalve richt dit onderzoek zich dan ook enkel op de mogelijke gevolgen van dit scenario voor de robuustheid van de ODWH, voor zover we deze op basis van de beschikbare openbaren bronnen in beeld konden brengen. We hechten eraan te benadrukken dat we geen analyse hebben uitgevoerd van de mogelijke financiële voordelen (en kosten) van een fusie. Een financiële analyse (business case) is gezien de korte doorlooptijd van dit onderzoek en zonder medewerking van de ODMH niet haalbaar en zal desgewenst in een later stadium en met medewerking van de ODMH kunnen plaatsvinden.

7.2 Ook bij de ODMH veel ontwikkelingen In deze rapportage hebben we geregeld stilgestaan bij de ontwikkelingen die de ODWH doormaakt. Ook bij de ODMH zijn diverse ontwikkelingen gaande. Voordat we daarop ingaan zetten we allereerst enkele algemeenheden van de dienst op een rij. De voormalige Milieudienst Midden-Holland, thans de ODMH, kent op dit moment tien gemeentelijke deelnemers: Bergambacht, Bodegraven-Reeuwijk, Boskoop, Gouda, Nederlek, Ouderkerk, Schoonhoven, Vlist, Waddinxveen en Zuidplas. Daarnaast voert de ODMH voor de provincie Zuid-Holland de zwemwatertaak uit. De ODMH is operationeel als omgevingsdienst per 1 juli 2012. De dienst is ontstaan uit de Milieudienst Midden-Holland van het Intergemeentelijk samenwerkingsorgaan Midden-Holland en provinciale taken en medewerkers. Gezien het feit dat deze regionale uitvoeringsdienst een groter takenpakket heeft dan het basistakenpakket is gekozen voor de naam Omgevingsdienst Midden-Holland. Een belangrijke actuele ontwikkeling voor de ODMH is de overdracht van taken op het gebied van Bouwen woningtoezicht (hierna: BWT) door enkele deelnemers. Zo is op 1 januari 2013 de BWT-afdeling van de gemeente Bodegraven-Reeuwijk overgekomen en op 1 juli 2013 die van de gemeente Gouda. Recentelijk, te weten op 1 januari 2014, zijn ook de BWT-taken van de gemeenten Zuidplas en Waddinxveen ondergebracht bij de ODMH. De afdeling Bouw- en woningtoezicht van de dienst maakt dan ook een forse groei door. Naast deze BWT-uitbreiding voert de ODMH tot en met 2015 een bezuinigingsoperatie door (15% in de periode 2013 tot 2015). De opbrengsten hiervan zullen verdisconteerd worden in de bijdrage van de afzonderlijke deelnemers.

Robuustere dienst door samengaan met ODMH

30

Kortom, net als de ODWH bevindt ook de ODMH zich in een organisatieontwikkeling en vragen diverse grote bewegingen de nodige interne aandacht en scherpte.

7.3 Aanzienlijke verbetering in score op kwaliteitscriteria Volgens de Kadernota 2015 van de ODMH voldoet de dienst zowel voor de milieutaken als voor de BWTtaken per 1 januari 2015 aan de kwaliteitscriteria 2.1. We hebben uit openbare bronnen geen specifiek inzicht kunnen krijgen in het bedrijvenbestand van de ODMH. Voor het voldoen aan de kwaliteitscriteria is met name het aantal bedrijven uit de zwaardere categorieën van belang, zoals aangetoond in de hoofdstukken vier en vijf. We mogen er echter wel van uitgaan dat in het bedrijvenbestand van de ODMH zeker een aantal RIE-bedrijven uit de agrarische sector en de sector procesindustrie zitten. Daarmee is het vrijwel zeker dat bij een fusie tussen de ODWH en de ODMH een aanzienlijk betere score op de kwaliteitscriteria behaald kan worden. Zoals uit de voorgaande hoofdstukken is gebleken is de ODWH kwetsbaar op de specialistische deskundigheidsgebieden, vooral bij toezicht. Omdat er te weinig complexe RIE-bedrijven binnen het bestand van de dienst zitten, vooral bij uittreding van de gemeente Alphen aan den Rijn, kunnen er niet voldoende controles worden uitgevoerd. De toezichthouders binnen de sectoren agrarisch en procesindustrie kunnen daardoor te weinig vlieguren maken. Bij een fusie met de ODMH wordt het bedrijvenbestand veel groter en kan naar stellige verwachting gemakkelijker aan dit criterium en de andere kwaliteitscriteria worden voldaan. Ook voor de bouwen RO-taken ligt het voor de hand dat eenvoudiger deskundigheden gebundeld kunnen worden en in die zin aanzienlijk meer kwaliteit geleverd kan worden. Daarbij is het overnemen van bouwen RO-taken bij de ODMH inmiddels al een lopend proces33, waar de ODWH van kan profiteren.

7.4 Op den duur stabielere en nog efficientere bedrijfsvoering Als we kijken naar wat een fusie tussen de ODWH en de ODMH zou betekenen voor de mate waarin de ODWH ‘in control’ is als het gaat om bedrijfsvoering, dan zijn met name de normen met betrekking tot de ICT en een efficiënte overhead relevant. Om hier uitspraken over te kunnen doen, gaan we eerst in op de (organisatie van de) bedrijfsvoering bij de ODMH. Bij de ODMH werken thans circa 185 medewerkers.34 De omgevingsdienst heeft vier afdelingen: Bedrijven, Expertise, Bouw- en Woningtoezicht en Bedrijfsvoering. De ondersteunende PIOFACH-taken op het gebied van personeel, financiën, automatisering, DIV en facilitaire zaken zijn ondergebracht bij de afdeling Bedrijfsvoering. Deze afdeling levert niet alleen diensten aan de overige afdelingen van de ODMH. Op basis van dienstverleningsovereenkomsten worden ook diensten aan het Intergemeentelijk samenwerkingsorgaan Midden-Holland (ISMH) en de Regionale Dienst Openbare Gezondheidszorg (RDOG) Hollands-Midden geleverd. De afdeling Bedrijfsvoering werd in de begroting 2012 zowel voor 2012 als voor 2013 begroot op 23,66 fte.35 Door de komst van BWT-taken voor de gemeenten Zuidplas en Waddinxveen per 1 januari 2014, is het aan te nemen dat de afdeling Bedrijfsvoering thans groter zal zijn dan de genoemde 23,66 fte. Hiervan uitgaande is de formatieomvang van de bedrijfsvoeringsafdelingen van de ODWH en de ODMH redelijk vergelijkbaar te noemen. 33

34 35

In 2013 zijn de BWT-afdelingen van de gemeenten Bodegraven, Reeuwijk, Gouda en Zuidplas ondergebracht bij de ODMH en voor 2014 staat de BWT-afdeling van de gemeenten Waddinxveen nog op de rol. ODMH, Kadernota 2015 conceptversie 2.3, p. 4. Uit de stukken blijkt niet hoe groot de formatie is die hieraan gekoppeld is. ODMH, Programmabegroting 2012-2016, versie 26 november 2012, bijlage 2 ‘Overzicht personeel, formatie en personeelskosten’, p. 21. In deze begroting is rekening gehouden met taken vanuit de Provincie Zuid-Holland en de komst van de afdelingen bouwen woningtoezicht van de gemeenten Bodegraven -Reeuwijk en Gouda.


31

Wij verwachten dat een fusie tussen de twee diensten nog kwaliteits- en efficiencyvoordelen kan opleveren als het gaat om bedrijfsvoering, zij het als het gaat om de efficiency waarschijnlijk in beperkte mate. Vergroting van de formatie in het primaire proces biedt immers de mogelijkheid om ook de bedrijfsvoering te vergroten. Daarmee kan bij bepaalde functies een zekere stabiliteit bereikt worden, met name de functies die thans kwetsbaar zijn omdat ze door één persoon worden uitgevoerd. Tevens is bij een vergroting van de dienst specialisatie en functiescheiding mogelijk. Tegelijkertijd kunnen op bepaalde functies besparingen gerealiseerd worden, bijvoorbeeld bij het maken van een begroting en het formuleren van het HRM-beleid. Nu doen beide diensten dat zelf, terwijl dat na een fusie nog maar één keer hoeft te gebeuren. In dat kader dient een onderscheid te worden gemaakt tussen de overhead die afhankelijk is van de formatieomvang en de overhead die onafhankelijk is van de formatieomvang. Daarbij valt te denken aan de genoemde voorbeelden van het opstellen van een begroting of HRM-beleid. Of de organisatie nu 50 fte of 500 fte is, deze taken moeten altijd gebeuren en bij een fusie kan op deze taken bespaard worden. Wij schatten in dat in geval van een fusie van de twee huidige diensten op de totale bij een beperkt aantal fte bespaard kan worden op de formatieonafhankelijke overhead, maar dat zal nader uitgewerkt moeten worden. Zoals bij veel van dergelijke trajecten zullen naar verwachting de kosten voor de baten uitgaan. Ter realisatie van de fusie zijn investeringen nodig om het samengaan tot een succes te maken: randvoorwaardelijke kosten - zoals ICT-harmonisatiekosten-, maar ook frictiekosten. Op langere termijn kunnen de financiële baten structureel groter zijn dan de lasten. Naast de kosten die op korte termijn met een ingrijpende organisatieverandering als een fusie gepaard gaan, dient ook rekening te worden gehouden met een flinke dosis interne gerichtheid. Dit kwam in scenario C, waar het een aanzienlijke uitbreiding van het primaire proces betrof, ook aan de orde.

7.5 Weinig veranderingen in bedrijfseconomische positie In paragraaf 4.4 hebben we voor de ODWH al geconcludeerd dat de dienst geen grote financiële risico’s of langlopende verplichtingen heeft. Voor de ODMH geldt een vergelijkbare conclusie, voor zover wij dat kunnen inschatten op basis van de beschikbare openbare bronnen. In het accountantsverslag 2012 geeft de accountant van de OMDH aan dat, gezien de verwachte groei aan activiteiten en de behaalde resultaten over het eerste jaar 2012, hij vertrouwen heeft in de opbouw van een gezonde vermogenspositie voor de ODMH. De verdere uitvoering van het bezuinigingsbeleid speelt daarbij een rol. Uit de stukken valt geen duidelijkheid te verkrijgen over langlopende geldleningen. In de begroting 2013 staat nog voor € 525.000 aan langlopende schulden, maar deze post is niet meer opgenomen in de begroting 2014. Ook valt uit de stukken niet op te maken in hoeverre de dienst contracten heeft met een looptijd van langer dan tien jaar. Om eventuele financiële tegenvallers is weerstandsvermogen belangrijk. Medio 2013 heeft het AB van de ODMH een risicoanalyse36 vastgesteld, op basis waarvan besloten is de omvang van de algemene reserve te maximeren op de omvang per 31 december 2013. Deze omvang was destijds begroot op € 832.191, oftewel circa 5% van de vaste kosten, zijnde de personeelskosten en de apparaatskosten. In hoeverre deze omvang feitelijk behaald is, valt niet op te maken uit de voor dit onderzoek verzamelde stukken. In de programmabegroting 2014-2017 werd wel het volgende aangegeven: “Bij de start van het begrotingsjaar 2014 is door de ODMH naar verwachting een weerstandsvermogen opgebouwd van 5%.” Indien de beide diensten zouden fuseren, zou een weerstandsvermogen van 5% aangehouden kunnen worden. Dat is thans ook het geval bij de ODWH, dus in dat opzicht verandert er verhoudingsgewijs niets. 36

ODMH, Nota Weerstandsvermogen, juni 2013.


32

Daarnaast willen we opmerken dat de ODMH is - net als de ODWH - sinds 2011 ISO 9001 gecertificeerd is, zowel voor de milieu- als voor de BWT-taken. Kortom, hoewel de dienst door een fusie ook bedrijfseconomisch gezien groter zou worden, zorgt dat niet voor belangrijke veranderingen voor de robuustheid van de ODWH.

7.6 Anticiperen op ontwikkelingen eenvoudiger maar meer afstand Als we kijken naar wat een fusie tussen de ODWH en ODMH zou betekenen voor de mate waarin de ODWH kan inspelen op toekomstige ontwikkelingen, verwachten we dat deze fusie daar een positieve invloed op zal hebben. Qua omvang wordt de dienst robuuster waardoor eenvoudiger capaciteit ingezet kan worden om op ontwikkelingen te anticiperen. Daarnaast is het denkbaar dat er meer strategische beleidscapaciteit beschikbaar komt waardoor sneller en pro-actiever op ontwikkelingen ingespeeld kan worden. Een fusie zorgt voor meer flexibiliteit in het personeelsbestand. Er zullen meer specialisten aanwezig zijn, zowel op bepaalde deskundigheidsgebieden als in de bedrijfsvoering, waardoor uitwisseling van functies mogelijk wordt. Door de omvang van de dienst bij een fusie ontstaat er evenwel ook meer potentieel tot efficiency. Door een efficiencyslag wordt een aantal medewerkers mogelijk boventallig of zal de bestaande flexibele schil krimpen. Op korte termijn zal een fusie dan ook zorgen voor een kleine flexibele schil. Zodra echter vacatureruimte ontstaat, kan deze flexibel worden ingevuld. Op de lange termijn is daarom groei van de flexibele schil mogelijk. Omdat een fusie voor een grotere omvang zorgt, zal het in stand houden van een flexibele schil vervolgens eenvoudiger zijn. Een keerzijde van een fusie tussen beide diensten is het mogelijk ontstaan van meer bureaucratie. In een grotere organisatie met meer deelnemers worden lijnen langer en kost besluitvorming meer tijd. Dit kan er voor zorgen dat besluitvormingsprocessen te lang duren om ‘spijkers met koppen te slaan’ en snel en flexibel op ontwikkelingen anticiperen niet altijd mogelijk is. Een ander gevolg is dat door de toename van het aantal deelnemers de dienst verder van de deelnemers af komt te staan. Hierdoor zal de politieke sensitiviteit en het gevoel van nabijheid mogelijk verminderen. Dit kan uiteindelijk leiden tot behoefte aan meer afstemming, hetgeen niet ten goede komt aan een efficiënte werkwijze.


33

8. Conclusies Robuustheid huidige dienst in ontwikkeling Na een periode van forse groei qua deelnemers heeft de dienst zijn ambities aangescherpt en is de organisatie zich conform deze nieuwe lijn aan het doorontwikkelen naar een professionele omgevingsdienst, hetgeen ook de robuustheid van de dienst ten goede komt. De uitvoering van de strategienota draagt daar voor een belangrijk deel aan bij. Enkele punten vragen daarbij wel om goed in de gaten te worden gehouden en in te grijpen indien nodig, met name de kwaliteitscriteria en de basis van de bedrijfsvoering. In bedrijfseconomische opzicht is de dienst als gezond, solide en solvabel te kwalificeren. Hoewel de dienst momenteel onvoldoende flexibele schil bezit, is de dienst voldoende in staat om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen. Uittreding Alphen aan den Rijn schaadt robuustheid dienst De uittreding van Alphen aan den Rijn brengt risico’s met zich mee als het gaat om de door de dienst ingezette ontwikkeling en maakt de dienst aanzienlijk minder robuust. Dit doet zich met name voor bij de kwaliteitscriteria milieu. Doordat met Alphen aan den Rijn diverse complexe bedrijven mee uittreden, zal de dienst niet meer voldoen aan deze kwaliteitscriteria. Een tweede consequentie van uittreding van Alphen aan den Rijn is een vergroting van de kwetsbaarheid van de bedrijfsvoering. Bij inkrimping van de bedrijfsvoeringsformatie komt in gevaar waar nu juist hard aan gewerkt wordt: het op orde brengen van de basis. Daarnaast wordt door uittreding van Alphen aan den Rijn de flexibiliteit van de organisatie als geheel ingeperkt. Robuuster door extra taken, maar niet op KC 2.1 milieu Het overdragen van de bouwen RO-taken heeft een grote impact op de dienst. De omvang van deze taken is groter dan de milieutaken en de aard van de taakuitvoering verschilt aanzienlijk. Dit zorgt ervoor dat de dienst ‘van kleur verschiet’. Op dit moment heeft de ODWH de capaciteit en expertise voor het oppakken van de bouwen RO-taken nog maar beperkt zelfstandig in huis. Als de gemeenten besluiten de bouwen RO-taken over te hevelen naar de ODWH zou dit betekenen dat de dienst intern uitvoering moet geven aan de implementatie van deze taken. Dit kan gezien de omvang van de bouwen RO-taken een proces van enkele jaren zijn. Dit komt het streven naar meer externe en klantgerichtheid niet ten goede. Vanuit het oogpunt van de bedrijfsvoering van de dienst, verwachten wij dat de dienst op den duur robuuster wordt. De reden daarvoor is gelegen in de vergroting van de omvang van het primaire proces van de dienst, waardoor de bedrijfsvoering ook kan groeien. Aan het komen tot een robuustere bedrijfsvoering gaat in verband met de integratie van de nieuwe taken echter wel een periode van interne gerichtheid vooraf. Dit vraagt om geduld, ook bij de deelnemers. In bedrijfseconomisch opzicht zal de overdracht van extra taken de dienst ook goed doen. De dienst zal door verhoging van de algemene reserve beter bestand zijn tegen financiële risico’s en mogelijk dat het uurtarief naar beneden kan worden bijgesteld door een lagere overheadratio. Robuustere dienst door samengaan met ODMH Een fusie met ODMH zou voor de ODWH een betere score op de kwaliteitscriteria betekenen. Ook op het gebied van de bedrijfsvoering zou een fusie een verbetering betekenen voor de ODWH. Vergroting van de formatie in het primaire proces biedt immers de mogelijkheid om ook de bedrijfsvoering te vergroten. Dit geeft meer ruimte voor stabilisatie bij bepaalde functies, voor specialisatie en functiescheiding. Tevens kan mogelijk efficiencywinst te behalen zijn. De kosten van een fusie zullen echter voor de baten uitgaan. Een ingrijpende organisatieverandering als een fusie zal dan ook eerst gepaard gaan met interne gerichtheid. Uit bedrijfseconomisch oogpunt zou een fusie nauwelijks voor belangrijke veranderingen zorgen ten aanzien van de robuustheid van de ODWH. Een fusie heeft daarentegen wel een positieve invloed op de mogelijkheid voor de ODWH om in te spelen op toekomstige ontwikkelingen. Dat heeft met name te maken met personele capaciteit, uitwisselbaarheid van functies en

Conclusies

34

de mogelijkheid tot het ontwikkelen van een flexibele schil op langere termijn. Keerzijde van een samengaan van de twee organisaties kan echter wel zijn dat besluitvorming meer tijd vergt doordat er sprake is van een grotere organisatie met langere lijnen. Ook kan de politieke sensitiviteit bij de dienst afnemen en bij de deelnemers kan het gevoel van nabijheid verminderen.

Conclusies

35

9. Aanbevelingen In het vorige hoofdstuk hebben we hoofdconclusies van het robuustheidsonderzoek op een rij gezet. Deze hoofdlijnen overziend, zien wij een drietal opties voor de toekomst van de dienst:  Optie 1: verder doorontwikkelen van de dienst met de gemeente Alphen aan den Rijn als deelnemer;  Optie 2: fusie met de ODMH om de robuustheid verder te versterken, nog efficiënter te maken en Alphen aan den Rijn ook te behouden als opdrachtgever/deelnemer;  Optie 3: de huidige dienst verder uitbouwen tot een dienst waarbij ook bouwen RO-taken door de meeste deelnemers worden ingebracht (al dan niet met de gemeente Alphen aan den Rijn). Het moge duidelijk zijn dat aan opties 2 en 3 een nieuw proces van reorganisatie/herinrichting is verbonden. Afhankelijkheden bij deze verschillende opties zijn: 1. Bereidheid bij de gemeente Alphen aan den Rijn om op basis van de analyse van de frictiekosten en de gevolgen voor de robuustheid van de ODWH bij uittreding, haar wens te heroverwegen; 2. Bereidheid van de huidige gemeentelijke deelnemers om extra bouwen of RO-taken over te hevelen naar de ODWH; 3. Bereidheid bij de ODMH om een eventuele fusie te onderzoeken. Het zou voor de verdere ontwikkeling van de ODWH belangrijk zijn dat er in de loop van 2014 duidelijkheid komt omtrent de toekomst van de dienst. Om dat te kunnen doen zien wij – tot slot – de volgende vervolgstappen: Gesprek over consequenties uittreding Alphen aan den Rijn

1.

Allereerst dient een goed gezamenlijk gesprek plaats te vinden over de consequenties van uittreding van Alphen aan den Rijn met betrekking tot de ontwikkeling van de dienst en diens robuustheid. Vervolgstappen helder krijgen

2.

Indien Alphen aan den Rijn bij haar voornemen om uit de GR van de ODWH te treden blijft en de uitvoering van haar milieutaken bij de ODMH onderbrengt, dienen door de deelnemers van de ODWH debat gevoerd te worden over de vervolgstappen:  zelfstandig blijven, maar wel gaan samenwerken met bijvoorbeeld de ODMH om op deze wijze aan de kwaliteitscriteria te voldoen of  een fusie met een andere dienst, zoals de ODMH, of andere samenwerkingsvormen nader onderzoeken. Visievorming over onderbrengen bouwen RO-taken bij de ODWH

3.

De deelnemers van de dienst zouden een visie moeten vormen over het inbrengen van extra taken, te weten de uitvoering van de taken op het gebied van bouwen RO. Richting kiezen

4.

Op basis van bovenstaande debatten en visievorming, dienen de deelnemers een eindconclusie te trekken over te toekomst van de dienst. Deze duidelijkheid dient bij voorkeur in de loop van 2014 gegeven te worden.

Aanbevelingen

36

Bijlagen Bijlage Bijlage Bijlage Bijlage

A: Normenkader B: Lijst van geïnterviewde en geraadpleegde personen C: Overzicht van de geraadpleegde documenten D: Overzicht van complexe RIE-bedrijven bij de ODWH

Bijlagen

37

Bijlage A

Normenkader

Norm

Toelichting

I. De mate waarin de dienst voldoet aan de wettelijke kwaliteitscriteria De dienst voldoet aan de kwaliteitscriteria 2.1 voor Zie kwaliteitscriteria. vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo. II. De mate waarin de dienst ‘in control’ is als het gaat om bedrijfsvoering Er zijn duidelijke producten voor het primaire proces gedefinieerd. De dienst heeft een duidelijke sturingsfilosofie.

Producten en deelproducten zijn gedefinieerd

Er is een meerjarige exploitatiebegroting.

Vier jaar vooruitkijkend.

Er is een sluitende P&C cyclus.

Planning en control sluiten op elkaar aan.

De basis van de dienst is op orde wat betreft ICT.

Werkprocessen en DIV. Financieel en HRM systeem. Norm is maximaal 25% personele overhead.

Sturingsprioriteiten zijn helder.

De dienst heeft een efficiënte overhead (PIOFAHC + management + secretariaten). IV. De mate waarin de dienst bedrijfseconomisch gezien gezond, solide en solvabel is De dienst heeft een eigen vermogen van 10%.

10% van de exploitatie.

De dienst is in staat om aan zijn korte termijn (binnen één jaar) financiële verplichtingen te voldoen. De dienst heeft geen langlopende schulden (meer dan één jaar).

Omvang financiële verplichtingen versus inkomsten. -

De dienst kan eventuele financiële tegenvallers opvangen.

Financiële risico’s in relatie tot de omvang van de reserves. -

Als het gaat om huisvesting, facilitair en ICT heeft de dienst geen contracten die langer lopen dan tien jaar. IV. De mate waarin de dienst toekomstige ontwikkelingen kan opvangen De dienst heeft een toekomstvisie als het gaat om ontwikkelingen en mogelijke (nieuwe) taken. De dienst anticipeert actief op deze ontwikkelingen en/of mogelijk nieuwe taken. De dienst heeft een flexibele schil, zowel in het primaire proces als in de ondersteuning. De medewerkers zijn uitwisselbaar als het gaat om functies.

Toekomstvisie met mogelijke ontwikkelingen zijn benoemd. Aanwezigheid van een strategie.

De dienst is in staat om in kort tijdsbestek (binnen één jaar) zijn structuur aan te passen aan nieuwe ontwikkelingen.

-

Flexibele schil van minimaal 5% primaire proces en 5% ondersteuning. Uitwisselbare functies.

Bijlagen

38

Bijlage B

Lijst van geïnterviewde en geraadpleegde personen

Voor het onderzoek zijn de volgende personen geïnterviewd. Tabel 11: Geïnterviewde personen

Geïnterviewde personen De heer Derk Eskes

Directeur

De heer Frans van Silfhout

Hoofd bedrijfsbureau en controller

De heer Stef van Putten Mevrouw Noor de Kruif Mevrouw Roelfke Roeland

Senior (financieel) projectleider Adviseur P&C Medewerker control

Mevrouw Ellen Topman

Afdelingshoofd bedrijven

Mevrouw Nienke Mier

Afdelingshoofd omgevingsmanagement

De heer Henk van Hattem

Adviseur P&O

De heer Tjeerd van Dijk

Senior milieutechnisch medewerker toezicht en opsteller verbeterplan KC2.1

Mevrouw Nienke Keijser

Kwaliteitsmedewerker

De heer Léon Keemer

Interim projectcoördinator van het project ‘Herijking Planning & Control’

De heren Michel Wijnen en Alex Ruigendijk

Accountant en partner registeraccountant Baker Tilly Berk

Naast de interviews met bovenstaande personen hebben we ook enkele vragen voorgelegd aan de van de deelnemers van de ODWH. We hebben reactie ontvangen van de volgende deelnemers:  Gemeente Zoeterwoude  Gemeente Nieuwkoop  Gemeente Noordwijk  Gemeente Oegstgeest  Gemeente Leiden  Gemeente Kaag en Braassem

Bijlagen

39

Bijlage C

Overzicht van de geraadpleegde documenten

Voor het onderzoek zijn de volgende documenten geraadpleegd. Documenten van de ODWH  Aanbiedingsformulier voor het DB van 9 december 2013 met als onderwerp ‘Bestuurlijk model Omgevingsdienst West-Holland’.  Aanbiedingsformulier voor het DB van 24 februari 2013 met als onderwerp ‘Afstemmingsstructuur tussen deelnemers en Omgevingsdienst West-Holland.  Aanbiedingsformulieren voor het DB van 14 april 2014 met als onderwerp ‘Toetreding gemeente Katwijk’ en ‘Toetreding gemeente Noordwijkerhout’.  Afdelingsplan Bedrijfsbureau 2012-2013, d.d. 18 juni 2012.  Begrote ureninzet voor de gemeenten Katwijk, Noordwijkerhout en Voorschoten voor 2015, d.d. 18 maart 2014 door de ODWH aan ons verstrekt.  Begroting 2013 en meerjarenraming 2014-2016, vastgesteld in het AB van 10 december 2012.  Begroting 2014 en meerjarenraming 2015-2017, vastgesteld in het AB van 24 juni 2013.  Begroting 2015 en meerjarenraming 2016-2018, versie ter vaststelling door het AB op 7 juli 2014.  Excel-overzicht ‘Formatie - bezetting 2014’, d.d. 10 april 2014 door de ODWH aan ons verstrekt.  Financieel jaarverslag 2013, vastgesteld in het DB van 14 april 2014.  Financieel jaarverslag 2013, verslag van bevindingen, vastgesteld in het DB van 14 april 2014.  Hans Démoed en Stef van Putten, ‘Eigenaarschap - De Nabijheid Georganiseerd!’, 30 december 2013.  Kadernota 2015, vastgesteld in het AB van 24 februari 2014.  Klanttevredenheidsonderzoek Omgevingsdienst West-Holland, november 2012.  Implementatie Kwaliteitscriteria Omgevingsdienst West-Holland, presentatie d.d. 29 oktober 2013.  Memo ‘Update consequenties toe- en uittreding gemeenten voor landelijke kwaliteitscriteria 2.1’, d.d. 4 oktober 2013.  Nico Schoof, Advies bestuurlijk model, d.d. 17 juni 2013.  Nico Schoof, Annotatie bestuurlijk model, d.d. 2 oktober 2013.  Nota Planning & Control 2014-2017, versie ter vaststelling door het DB op 14 oktober 2014.  Organisatie- en formatierapport Omgevingsdienst West-Holland 2013-2014.  Plan van Aanpak Herijking Planning & Control Omgevingsdienst West-Holland, versie 1.2 van 19 februari 2014.  Specificatie post ‘inhuur tijdelijk personeel’, zoals ontvangen van de ODWH op 14 april 2014.  Strategienota 2013-2017 ‘Richting Kiezen Omgevingsdienst West-Holland, versie 2 april 2013.  Uitvoeringsplan strategienota Richting kiezen ‘Omgevingsdienst West-Holland: een organisatie in ontwikkeling’, d.d. 5 november 2013.  Uren provinciale inrichtingen die met Alphen aan den Rijn mee uittreden, zoals op 8 april 2014 door de ODWH aan ons verstrekt.  Voorlopig verbeterplan implementatie VTH-kwaliteitscriteria Omgevingsdienst West-Holland, d.d. 15 oktober 2013.  Zelfevaluatie kwaliteitscriteria (managementrapportage), d.d. 30 mei 2013. Documenten van de ODMH  1e Managementrapportage 2013, 27 juni 2013.  2e Managementrapportage 2013, 25 september 2013.  Accountantsverslag 2012 ODMH, 13 juni 2013.  Programmabegroting 2013-2016, 26 november 2012.  Programmabegroting 2014-2017, 27 juni 2013.  Kadernota 2015 conceptversie 2.3 van 3 maart 2014.

Bijlagen

40

 Overige       

Nota Weerstandsvermogen, juni 2013. documenten Bedrijfsplan RUD Zeeland, versie 1.0 PBO d.d. 14 januari 2013. Begroting Omgevingsdienst Noordzeekanaalgebied 2014, inclusief meerjarenraming 2014-2017. Brief aan college B&W gemeente Velsen d.d. 14 november 2013 over de stand van zaken Bestuurlijk Akkoord (ref. BPA/KME/2013-444496-2). Kamerbrief 'Verbetering Kwaliteitsborging in de Bouw’, Minister Blok d.d. 27 november 2013, kenmerk 2013-0000722337. Ontwerpbegroting RUD Drenthe 2014, 24 september 2013. Raadsvoorstel gemeente Cranendonck inzake de Ontwerpbegroting 2015 van de Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant. Werkplan 2014 DCMR Milieudienst Rijnmond voor de gemeente Ridderkerk.

Bijlagen

41

Bijlage D

Overzicht van complexe RIE-bedrijven bij de ODWH

Hieronder een overzicht van de complexe RIE-bedrijven binnen het huidige werkterrein van de ODWH. De vetgedrukte bedrijven zijn gelegen in de gemeente Alphen aan den Rijn. Naam inrichting

Bevoegd gezag

Branche

Aannemingsbedrijf Maarten van Rijn B.V.

provincie

afval

A. Wijnhout Handel en Logistiek B.V.

provincie

afval

AWZI Alphen-Noord (HHS van Rijnland)

provincie

afval

AWZI Katwijk

provincie

afval

AWZI Leiden Zuid-West

provincie

afval

AWZI Nieuwveen

provincie

afval

Ecopark Alphen aan den Rijn

provincie

afval

Gebroeders Van der Putten (Wm)

provincie

afval

Gemeentewerf Kaag en Braassem (Roelofarendsveen)

provincie

afval

Gemeentewerf Gemeente Nieuwkoop (Ter Aar)

provincie

afval

H.H. van Egmond Holding B.V.

provincie

afval

Indaver Compost B.V.

provincie

afval

Indaver Groencompost B.V. Rijpwetering

provincie

afval

Indaver Groencompost B.V. Voorschoten

provincie

afval

Jongeneel en Zonen Beheer B.V.

provincie

afval

Mavom B.V.

provincie

afval

Meeuwenoord Vervoer B.V.

provincie

afval

Otte Lisse B.V. (Wabo)

provincie

afval

Schaddé van Dooren

provincie

afval

Sita Nederland Holding B.V.

provincie

afval

Spelt Containerbedrijf

provincie

afval

Spelt Vastgoed B.V.

provincie

afval

Van Gansewinkel Nederland B.V.

provincie

afval

Van Leersum Bunkerstation B.V.

provincie

afval

Van Leeuwen Papier en Metaal B.V.

provincie

afval

Van Leeuwen Containers B.V. (Wm)

provincie

afval

Vliko B.V.

provincie

afval

Gebroeders Mocking B.V.

gemeente

agrarisch

Pluimveehouderij T. Hoogeveen

gemeente

agrarisch

Van Harten

gemeente

agrarisch

VOF G.J. de Wit & zn

gemeente

agrarisch

Avery Dennison Materials Nederland B.V.

gemeente

industrie

Avery Dennison Materials Nederland B.V. (ander adres)

gemeente

industrie

Biesterfeld Nederland B.V.

provincie

industrie

Heineken Nederland B.V.

provincie

industrie

Janssen Biologics B.V.

gemeente

industrie

Sassenheimse Vleesbedrijven BV

gemeente

industrie

Vleeswarenfabriek Persoon B.V.

gemeente

industrie

EON-Benelux NV Centrale Leiden

provincie

overig

Kriek Poedercoatings

gemeente

overig

Lieftink Ramenfabriek B.V.

gemeente

overig

Lieftink Ramenfabriek B.V. (ander adres)

gemeente

overig

Bijlagen

42

Meer informatie over deze rapportage of onze dienstverlening? SeinstravandeLaar B.V. Organisatieadviseurs voor de publieke sector Postbus 450, 4100 AL Culemborg Drs. Arno Seinstra

Partner

www.seinstravandelaar.nl @Seinstra_vdLaar [email protected] 06 13 53 96 85

Robuustheidsonderzoek ODWH. Definitieve versie Een onderzoek naar de robuustheid van de Omgevingsdienst West-Holland

Recommend Documents