Rijkswaterstaat. Evaluatie prestatiebestek Droog Zeeland (ZL 6351)

Rijkswaterstaat Evaluatie prestatiebestek Droog Zeeland (ZL 6351)

aan Rijkswaterstaat Partnerprogramma infrastructuur Management, Evaluatie prestatiebestek Droog Zeeland (ZL 6351)

60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

1

Managementsamenvatting

2

2 2.1 2.1.1 2.2 2.3

Inleiding Achtergrond Strategische doelstellingen van RWS Aanleiding van de evaluatie De opzet van de rapportage

5 5 5 6 9

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3

Het proces tot aanbesteding Fasering aanbesteding Bevindingen uit de voorbereidingsfase Strategische keuzes Projectorganisatie Bevindingen uit de aanbesteding en gunningsfase

10 10 11 11 13 13

4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.3 4.2 4.3

Het Prestatiecontract ZLD-6351 Uitgangspunten voor het prestatiecontract ZLD-6351 Het bestek ZLD-6351 en het inschrijvings- en beoordelingsdocument bij het bestek Het Prestatiecontract ZLD-6351 De financiering van het contract Bevindingen ten aanzien van het bestek Bevindingen ten aanzien van het prestatiecontract en de financiering

15 15 15 16 16 16 17

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5 5.5.1

Organisatorische consequenties van het prestatiecontract Implementatie Bevindingen ten aanzien van het dienstverleningsproces, sturing en beheersing Bevindingen ten aanzien van het externe samenwerkingsproces met HIM Bevindingen ten aanzien van het interne samenwerkingsproces binnen RWS Bevindingen ten aanzien van de ondersteunende datagegevens en systemen Het Onderhouds Management Systeem

20 20 21 22 24 25 25

6 6.1 6.2

Conclusie en aanbevelingen Conclusie Aanbevelingen voor de nieuwe generatie contracten in het contractenbuffet in de vorm van ’no-regrets’ en nog niet bewezen verbeteringen waarvan het ontbreken wel tot last is gebleken Aanbevelingen qua proces, HRM, en sturing voor diensten die op invoering van de nieuwe generatie contracten willen overgaan Aanbevelingen voor het versterken van de lopende overeenkomst bij RWS Zeeland Aanbevelingen ten aanzien van de doorontwikkeling van de nieuwe generatie prestatiecontracten

27 27

6.3 6.4 6.5


29 31 33 34

ii

Bijlagen: 1 2 3 4

Referentiekader Evaluatie Prestatiecontract Zeeland 24 April 2008 Lijst met leden van de begeleidingscommissie en geïnterviewden personen Lijst met bestudeerde documenten Titel Onderhoudsloop van R. Schoenmaker (RWS)

1

Voorwoord Voor u ligt het rapport van de evaluatie van het Prestatiecontract ZLD-6351 tussen Heijmans Inframanagement, inclusief BTL (verder: HIM), en Rijkswaterstaat (verder: RWS) Zeeland. Deze evaluatie is uitgevoerd in opdracht van drs. B.E. Spiering van het Partnerprogramma Infrastructuur Management (verder: PIM) en vond plaats in de periode mei tot en met juni 2008. Voor het onderzoek is een begeleidingscommissie ingesteld met vertegenwoordigers van de opdrachtgever, RWS Zeeland en het Verbeterteam Prestatiecontracten. De leden van deze commissie danken wij voor hun waardevolle input. Ook de personen die wij hebben geïnterviewd in het kader van dit onderzoek, danken wij voor hun openhartigheid en inbreng van hun deskundigheid.


2

1

Managementsamenvatting

Het PIM heeft Ernst & Young gevraagd een onderzoek uit te voeren naar het prestatiecontract ZL-6351. De doelstelling van het onderzoek is om een antwoord te geven op de vraag: of, en zo ja in hoeverre, het prestatiecontract ZL-6351 geschikt is voor corporate brede toepassing binnen RWS? Tevens is Ernst & Young gevraagd aanbevelingen te doen betreffende een drietal aandachtsgebieden: – De nieuwe generatie contracten in het contractenbuffet in de vorm van ‘no-regrets’ en nog niet bewezen verbeteringen waarvan het ontbreken ervan wel tot last is gebleken; – Het proces, HRM en sturing voor diensten die tot invoering van de nieuwe generatie contracten willen overgaan; – Het versterken van de lopende overeenkomst bij RWS Zeeland. Om antwoorden te kunnen geven op de centrale vraag en tot aanbevelingen te komen heeft Ernst & Young gebruik gemaakt van een referentiekader dat is opgebouwd uit verschillende criteria die betrekking hebben op de volgende competenties: Klantgerichtheid, marktmeesterschap, verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid en risicomanagement(zie bijlage 1). Het referentiekader is gebaseerd op het door Ernst & Young ontwikkelde ‘Commissioning Capability Model’.

Bevindingen en aanbevelingen op hoofdlijnen: Alvorens we antwoord geven op de centrale vraag van deze evaluatie, willen we benadrukken dat een bredere uitrol van deze nieuwe generatie prestatiecontracten niet gelijk is aan X maal het prestatiecontract ZL-6351. Ieder contract, contractpartij en plaatselijke situatie zal zijn eigen dynamiek kennen. Op basis van onze bevindingen zijn wij van mening dat er voldoende positieve indicaties zijn om het innovatieve prestatiecontract ZL-6351 verder door te ontwikkelen voor een corporate brede toepassing. Het doorontwikkelen van het contract is in lijn met de corporate brede beleidskaders. We achten het wel noodzakelijk dat voor een succesvolle doorontwikkelen en corporate brede toepassing er aan een aantal cruciale voorwaarden wordt voldaan. De voornaamste hebben betrekking op het volgende. Doorontwikkelen bestekeisen Kenmerkend voor het bestek is de hybride opbouw ervan, waarbij enerzijds functionele eisen en anderzijds technische (uitvoerings)eisen worden gesteld. Deze laatste eisen zijn bedoeld om zo een minimale kwaliteit van de dienstverlening te kunnen waarborgen. Het gevolg hiervan is dat de ruimte die voor de inschrijver wordt gecreëerd door middel van de functionele eisen (bv. waarborgen aan kwaliteit)voor een deel wordt weggenomen door de onderliggende en meer specifieke technische eisen. Dit heeft als nadeel dat de ruimte voor innovatieve ideeën wordt beperkt. Om die reden adviseren we om de meer gedetailleerde eisen ten behoeve van de kwaliteitsborging, zoals die in het prestatiecontract ZL-6351 zijn gesteld, als referentiekader mee te geven. Vervolgens zal de aannemer onderbouwd moeten aangeven waar hij afwijkt van het referentiekader en wat dat aan kwaliteitsverbeteringen oplevert. Hiermee geeft RWS de ruimte aan de aannemer om met innovatieve ideeën te kunnen komen. Het is vervolgens aan RWS om te besluiten of op basis van het voorstel van het referentiekader mag worden afgeweken.


3

Doorontwikkelen contractvorm Het contract ZL -6351 houdt nog onvoldoende rekening met de afhankelijkheden tussen de vaste en variabele onderhoudsplanningen en de daarmee gemoeide kosten. Het contract stelt harde budgeteisen en biedt onvoldoende ruimte voor budgettaire wijzigingen. Om die reden bevelen we aan om het contract dusdanig op te stellen dat RWS voldoende flexibiliteit heeft om voorgenomen variabele onderhoudswerkzaamheden in de tijd naar voren of naar achter te schuiven. We adviseren om in het contract afspraken te maken over de compensatie voor de hierdoor ontstane verliezen voor de aannemer en de mate waarin deze kostendekkend zijn. Voor een goede afweging zal RWS Zeeland dan ook inzicht moeten hebben in het kostenmodel van de aannemer. RWS moet de ruimte hebben om binnen dergelijke langdurige contracten te variëren in de afgesproken prestatie-eisen: kwaliteitseisen, budget en tijd. Op het moment dat het budget krimpt zal RWS bijvoorbeeld de flexibiliteit moeten hebben om het afgesproken dienstverleningsniveau of het tijdstip waarop werkzaamheden staan gepland aan te passen. Bij een dergelijke flexibiliteit in de contractrelatie zien we ook ruimte om het contract door te ontwikkelen en tevens het variabel onderhoud mee aan te besteden. Hierdoor wordt het mogelijk om de marktpartijen nog meer te prikkelen om met innovatieve oplossingen te komen. Helderheid over taken, verantwoordelijkheden en werkprocessen We constateren dat de pilot van het prestatiecontract ZL-6351 een voor RWS belangrijk onderliggend vraagstuk blootlegt. Dit vraagstuk heeft te maken met de mate waarin bepaalde taken centraal (corporate) of juist decentraal uitgevoerd moeten worden. Hier bestaan verschillende beelden over in de organisatie. Het is in dit verband van belang om helder te maken hoe de werkprocessen tussen centraal en decentraal moeten gaan lopen om tot een optimale waardecreatie voor de gebruiker te komen en om ervoor te zorgen dat de informatie die decentraal wordt verzameld, centraal wordt gedeeld en visa versa. We adviseren RWS om op korte termijn de centrale en decentrale taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden vast te stellen en de onderliggende werkprocessen in te richten. Daarbij gaat het vooral om de werkprocessen die betrekking hebben op de samenwerking tussen de landelijke diensten, regionale diensten en de districten. Onder ander op het gebied van Inkoop, contractbeheer, project en service management en assetmanagement. Inrichten hulpstructuur Zolang de taakverdeling en processen nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd, achten we het noodzakelijk om bij de doorontwikkeling van de nieuwe generatie prestatiecontracten centraal een hulpstructuur in te richten en regie te voeren op de collectieve en individuele leerprocessen. We adviseren om centraal een proces in te richten waarbij de opdrachtgevers van de nieuwe generatie contracten naar behoefte ondersteund kunnen worden. Ondersteuning kan betrekking hebben op de volgende functies: a. hulpfunctie (inhoudelijk, scholingsbehoefte, procesmatige ondersteuning en collectief leerproces); b. klankbordfunctie en; c. verbindende functie (het verbinden van de noodzakelijke kennis, ervaring en competenties tussen de verschillende organisatieonderdelen).


4

Voldoende managementaandacht Bij het besluit om de nieuwe generatie prestatiecontracten corporate breed te gaan toepassen dient te worden beseft dat in Zeeland is gebleken dat bij de uitvoering van het contract forse aandacht wordt gevraagd van het management (directeur en districtmanagement) om de beoogde kwaliteits- en efficiency voordelen te kunnen realiseren. Niet op de laatste plaats omdat een dergelijk contract van de organisatie een forse ontwikkeling vraagt ten aanzien van de structuur, werkprocessen en cultuur. Deze ontwikkelingen dienen niet onderschat te worden. Op basis van de beschikbare gegevens hebben we geen gedegen analyse kunnen uitvoeren, waarmee we een uitspraak kunnen doen over de kosten en opbrengsten van het prestatiecontract ZL-6351. Wel zijn er verschillende indicaties waaruit op te maken valt dat interne efficiency winsten worden behaald. Onder andere doordat bepaalde taken die voorheen door RWS zelf werden uitgevoerd, nu door HIM worden uitgevoerd en doordat RWS Zeeland nu met 1 contractpartij een relatie moet onderhouden, in plaats van met 14 partijen zoals voorheen. Tevens is het vanwege de korte doorlooptijd van het contract nog te vroeg om een grondig onderbouwde uitspraak te kunnen doen over de vraag of het contract een kwaliteitsimpuls geeft aan de dienstverlening van RWS Zeeland. Wel constateren we dat door het contract HIM wordt gestimuleerd om mee te denken over mogelijke kwaliteitsverbeteringen en daardoor ook op eigen initiatief met voorstellen komt ter verbetering van het netwerk. Bovendien constateren we dat de partnering gedachte in het contract de samenwerking tussen RWS Zeeland en HIM bevordert en de aandacht bij HIM om gebruikersgericht te werken, vergroot.


5

2

Inleiding

201 In deze inleiding gaan wij in op de achtergrond van de evaluatie. Het hoofdstuk geeft een beschrijving van de strategische doelstellingen van RWS en een beschrijving van de organisatie context waarbinnen het geëvalueerde prestatiecontract wordt uitgevoerd, teneinde de resultaten van de evaluatie te plaatsen. Voorts wordt een beschrijving gegeven van het contract, het onderwerp van deze evaluatie. 202 In dit hoofdstuk gaan we ook in op de aanleiding voor de evaluatie. Tevens wordt de doelstelling van de evaluatie en de scope weergegeven. Tot slot wordt de onderzoeksaanpak, het gehanteerde referentiekader en de methodologie beschreven.

2.1

Achtergrond

2.1.1 Strategische doelstellingen van RWS 203 In het ondernemingspan 2004-2008 heeft RWS het motto ‘markt, tenzij…’ voor de inkopen van grond, weg en waterbouw geïntroduceerd. Doelstelling is om de marktpartijen meer verantwoordelijkheid te geven bij de uitvoering van hun plannen en zelf meer op afstand te sturen. Met de introductie van nieuwe innovatieve contracten zoals het prestatiecontract ZL-6351, zet RWS een belangrijke stap naar deze nieuwe werkwijze. 204 RWS stelt zich tot doel om zich voor 2012 te ontwikkelen tot dé toonaangevende, publieksgerichte en duurzame uitvoeringsorganisatie van de overheid. Een belangrijke pijler in het realiseren van deze doelstelling is het streven om een toonaangevende opdrachtgever te zijn. Om dat te bewerkstelligen, wil RWS trendsetter zijn door richtinggevende keuzen te maken in het marktbeleid, door innovaties uit te lokken via marktpartijen en door een zakelijke en betrouwbare reputatie op te bouwen bij opdrachtgevers en bestuurlijke partners. 205 Om te kunnen waarborgen dat RWS te allen tijden haar eigen verantwoordelijkheid voor de politieke opdrachtgevers en haar gebruikers kan waarmaken, worden publieke taken niet overgedragen aan marktpartijen. Wel kunnen taken in opdracht van, of onder regie van RWS worden belegd bij marktpartijen. RWS heeft ten behoeve van de agenda 2012 de afweging tussen zelf doen of uitbesteden aan de markt opnieuw voor alle werkprocessen gemaakt. Voor beheer en onderhoud, waar het prestatiecontract ZL6351 over gaat, zijn in grote lijnen de volgende keuzen gemaakt1: 206 Het vast en (klein) variabel onderhoud wordt vooral via prestatiecontracten met een looptijd van 3 (of 5) jaar met een mogelijke verlenging in de markt gezet. Kern van de prestatiecontracten is dat aan de opdrachtnemer wordt gevraagd diensten te verlenen, die aansluiten op de publieke taken van Rijkswaterstaat als uitvoeringsorganisatie. Kenmerken van prestatiecontracten tot en met 2012: a. Ontwikkeling richting dienstverleningscontracten b. Zo veel mogelijk integratie en bundeling van werkzaamheden c. Gunning op economisch meest voordelige inschrijving (EMVI) 1

Rijkswaterstaat is een toonaangevende opdrachtgever, Visiedocument: bijgesteld concdept 30 juni 2008


6

d. e. f. g. h.

Beheersing via systeem gericht contractbeheer (SCB) Middellange doorlooptijd (3 tot 5 jaar) met optie tot verlenging RWS-breed gespreid in de tijd in de markt gezet Permanent geleidelijke doorontwikkeling Ruimte voor flexibiliteit en innovatie

Contract ZLD6351 207 Sinds mei 2007 maakt RWS in Zeeland in het kader van een pilot gebruik van een innovatief prestatiebestek voor het onderhoud van haar wegen. Dit contract (ZLD6351) beslaat het reguliere (vaste) onderhoud en een klein deel van het nietreguliere (variabele) onderhoud van alle rijkswegen in het District Zeeland. Concreet betekent dit dat het contract ook de standaard onderhoudswerkzaamheden zoals maaien van de middenberm, verwijderen van zwerfvuil, etc. omvat. Ook bestrijkt het kleinere, ad-hoc, werkzaamheden zoals het herstellen van de vangrail na een ongeluk. 208 Het contract omvat bijna alle rijkswegen, de daarbij behorende terreinen (steunpunten, parkeerplaatsen, etc.) en een aantal overige locaties in Zeeland. Concreet betreft het de volgende wegen: RW N57 RW A58 RW N58 RW N58 RW N59 RW N59 RW N61

km km km km km km km

37.120 119.335 171.360 180.000 0.000 14.960 1.000

- km - km - km - km - km - km - km

79.595 171.360 172.905 181.750 9.570 33.522 25.900

(Brouwersdam tot Middelburg) (Woensdrecht tot Vlissingen) (Vlissingen tot Veerhaven) (kern Schoondijke) (Zierikzee tot Serooskerke) (Zierikzee tot Grevelingendam) (Schoondijke tot Terneuzen)

Rijkswegen, welke per 01-04-2009 worden toegevoegd aan dit bestek, zijn: RW N57 RW N59

2.2

km km

21.600 - km 33.522 - km

37.120 43.500

(Stellendam tot Brouwersdam); (Grevelingendam tot Den Bommel)

Aanleiding van de evaluatie

209 Binnen RWS is een verbeterproject ingericht met de naam Partnerprogramma Infrastructuur Management (hierna: PIM). Met PIM wil RWS processen, kennis en vaardigheden op het terrein van onderhoud en management van het hoofd(vaar)wegennet aanscherpen. Hierbij maakt RWS onder andere gebruik van nationale en internationale kennis op dit terrein. Deze kennis is samengebracht onder de paraplu van het PIM, waarin universiteiten en collega-organisaties in het buitenland deelnemen. De intentie is om de gehele keten van processen te verbeteren, zowel bij de overheid als bij de markt en in de interface tussen de overheid en de markt. Het PIM heeft in zijn resultatencatalogus vier pilots gedefinieerd waaronder de pilot ‘netwerkcontracten’.


7

210 Door het PIM wordt ook een wijziging doorgevoerd in de gebruikelijke werkwijze van denken en vervolgens doen. Het PIM hanteert een werkwijze, waarbij de cyclus: ‘plan’, ‘do’, ‘check’ en ‘act’ centraal staat. Na het plannen (plan) wordt eerst een pilot uitgevoerd op en met de werkvloer (do) om vervolgens vast te stellen of het idee in de uitvoering werkt (check) om, tot slot, op basis van de evaluatie te bepalen hoe de pilot in de rest van de organisatie ingebed kan worden (act). Deze manier van werken zorgt ook voor verandering binnen de organisatie, waarbij RWS invulling wil geven aan een tweede ambitie, namelijk: ‘meer kwaliteit met minder mensen’. Een kleinere organisatie met kwalitatief hoogwaardig personeel die bovendien anders werkt. De organisatie moet meer dienstverlenend, trots, minder gehinderd door administratieve rompslomp en herkenbaarder voor het publiek zijn. Deze verandering vraagt om andere vaardigheden op verschillende plaatsen binnen de RWS organisatie. 211 Het contract ZLD-6351 is onderdeel van het PIM. Hoewel in eerste instantie opgestart als een aparte pilot, is het contract ZLD-6351 later ondergebracht bij het PIM. De doelstellingen voor de pilot hebben daarmee een breder karakter gekregen. Naast specifieke leerervaringen rondom het functioneren van het contract wordt ook gekeken naar de vraag welke gevolgen de invoering van een dergelijk contract heeft op het functioneren van de RWS-organisatie. 212 RWS is nu op een punt gekomen om in de cyclus van ‘plan, do, check, act’, het contract te evalueren (check). Ernst & Young is gevraagd deze evaluatie uit te voeren in opdracht van de heer drs. B.E. Spiering, teamleider PIM.

Doelstelling en scope van het onderzoek 213 De doelstelling van het onderzoek is om een antwoord te geven op de vraag: of, en zo ja in hoeverre, het prestatiecontract ZL-6351 geschikt is voor corporate brede toepassing binnen RWS? 214 Het resultaat van de evaluatie is een advies aan de opdrachtgever PIM aangaande het prestatiebestek ZL 6351 en de daaruit over te nemen leerpunten voor een RWS brede toepassing. 215 Concreet betekent dit dat er aanbevelingen worden gedaan: – voor de nieuwe generatie contracten in het contractenbuffet in de vorm van ‘noregrets’ en nog niet bewezen verbeteringen waarvan het ontbreken ervan wel tot last is gebleken; – qua proces, HRM en sturing voor diensten die tot invoering van de nieuwe generatie contracten willen overgaan; – voor het versterken van de lopende overeenkomst bij RWS Zeeland. 216 Het object van het onderzoek is het prestatiecontract ZL-6351 en de organisatie eromheen. De periode waarop het onderzoek betrekking heeft is (1) de precontractuele fase van eerste idee tot en met gunning en (2) de operationele fase vanaf 1 mei 2007. 217 Expliciet buiten de scope van deze opdracht valt de juridische beoordeling van het prestatiebestek. 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

8

De onderzoeksaanpak 218 Om antwoorden te kunnen geven op de centrale vraag en tot aanbevelingen te komen heeft Ernst & Young gebruik gemaakt van een door de begeleidingsgroep vastgesteld referentiekader. Het referentiekader is opgebouwd uit verschillende evaluatiecriteria. Deze criteria geven de kenmerken of variabelen weer, waar we gedurende het onderzoek gegevens over verzamelen. Het referentiekader neemt als uitgangspunt: RWS als toonaangevende opdrachtgever voor de nieuwe generatie prestatiecontracten, waarbij ‘partnering’ een centrale plaats heeft in de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie. Het referentiekader is gebaseerd op het door Ernst & Young ontwikkelde ‘Commissioning Capability Model’. Het referentiekader is in bijlage 1 toegevoegd. 219 Het onderzoek kende zes fases, zoals weergegeven in onderstaand figuur:

Bij de start van het onderzoek zijn de verwachtingen met de opdrachtgever afgestemd. In de inventarisatiefase zijn de verwachtingen binnen de organisatie geïnventariseerd en is het referentiekader verder voorbereid. Vervolgens is het referentiekader afgestemd met de opdrachtgever. Daarna zijn wij met onze de analysefase gestart, waarbij we gebruik hebben gemaakt van de gegevens die we hadden verzameld tijdens onze desk research. De resultaten zijn vervolgens met de opdrachtgever en een aantal andere belanghebbenden besproken en worden met deze rapportage aan de opdrachtgever gepresenteerd. Tevens is een expertmeeting gehouden met vertegenwoordigers van de verschillende stakeholders binnen RWS. 220 Het feitelijke onderzoek is gestart met het verzamelen en analyseren van relevante informatie en documentatie over het Prestatiecontract ZL-6351 en de ontwikkelingen binnen RWS op dat gebied. Aan de hand van deskresearch is een eerste beeld gekregen van de betekenis van het invoeren van innovatieve prestatiecontracten, vergelijkbaar met het contract in Zeeland. Vervolgens zijn de informatie en documentatie gestructureerd en geanalyseerd aan de hand van het referentiekader. 221 Voorts zijn interviews gehouden om de eerste bevindingen op basis van de documentatieanalyse nader aan te scherpen. De interviews zijn gehouden met zowel vertegenwoordigers van RWS als medewerkers van HIM. Omdat er al veel bekend was over de uitvoering van de verschillende onderdelen van het contract en de focus ligt op het vinden van verbeterpunten die kunnen worden meegenomen bij een eventuele implementatie binnen geheel RWS, heeft Ernst & Young gekozen voor een interviewaanpak die vooral gericht was op het verzamelen, analyseren en toetsen van de meningen van stakeholders binnen RWS en de uitvoerders over het contract.


9

2.3

De opzet van de rapportage

222 In de volgende drie hoofdstukken worden de bevindingen van de evaluatie gepresenteerd. In het eerst volgende hoofdstuk wordt ingegaan op het proces van aanbesteding van het Prestatiecontract ZL-6351. In hoofdstuk 3 worden onze bevindingen ten aanzien van het bestek en het contract weergegeven. In hoofdstuk 4 worden onze bevindingen weergeven ten aanzien van de organisatorische consequenties van de invoering van dit type nieuwe generatie contracten. 223 Het laatste hoofdstuk, hoofdstuk 5, bevat aanbevelingen voor de toekomst. Deze aanbevelingen betreffen het prestatiebestek en de daaruit over te nemen leerpunten voor RWS brede toepassing. De aanbevelingen gaan in op de nieuwe generatie contracten in het contractenbuffet in de vorm van ’no-regrets’ en nog niet bewezen verbeteringen waarvan het ontbreken wel tot last is gebleken. Tevens geven wij aanbevelingen ten aanzien van de organisatorische consequenties van de invoering van dit type nieuwe generatie contracten. Tenslotte volgen enkele aanbevelingen over mogelijke versterking van de lopende overeenkomst in Zeeland. 224 In de bijlagen is meer informatie over de aanpak van het onderzoek opgenomen. In bijlage 1 is het referentiekader weergegeven. Bijlage 2 geeft een overzicht van de leden van de begeleidingscommissie van de evaluatie en de geïnterviewden personen. Bijlage 3 bevat een lijst met bestudeerde documenten.


10

3

Het proces tot aanbesteding

301 In augustus 2006 is het plan van aanpak voor de Pilot Prestatiecontract onder systeemgericht Contract Beheersing door de opdrachtgever, de heer A.P.M.A. Vonck, vastgesteld. Dit plan van aanpak heeft tot een aanbestedingstraject geleid met als resultaat dat in mei 2007 het prestatiecontract ZL-6351 is gegund aan HIM. In dit hoofdstuk wordt beknopt de fasering en de planning beschreven van het proces tot aanbesteding. Daarna geven wij een overzicht van strategische keuzes en de vraagstukken waar de projectorganisatie tegenaan is gelopen bij de totstandkoming van het contract.

3.1

Fasering aanbesteding

302 De planning van het aanbestedingsproces was ambitieus. In een relatief korte periode van zeven maanden heeft het aanbestedingsproces plaatsgevonden. Gebleken is dat dit een zeer ambitieuze planning was, die veel van de projectteamleden en van de inschrijvers heeft gevraag om de deadline te halen. De deadline was echter een hard gegeven aangezien de oude contracten afliepen. De aanbesteding heeft grofweg de volgende twee fasen doorlopen: 303 Voorbereidingsfase: In deze fase is een inventarisatie gemaakt van de nodige disciplines en is een clustering van de disciplines gemaakt. Vervolgens zijn in deze fase de strategische keuzes gemaakt die effect hebben op de gehele levensduur van het contract. Voorbeelden van deze keuzes zijn het clusteren van 14 contracten in 1 contract met 1 contractpartij en het besluit om de opdracht te gunnen op basis van de Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI). In deze fase hebben op hoofdlijnen de volgende werkzaamheden plaatsgevonden: – Inventarisatie van de scope van het contract. – Consultatiebijeenkomst met de markt. – Opstellen van het bestek en aanbestedingsleidraad. – Communicatie met de inschrijvers. – Opstellen inschrijvings- en beoordelingsdocument. – Opstellen raming. – Opstellen beheersplan. 304 De aanbestedingsfase: In deze fase is het contract op de markt gezet en konden de marktpartijen zich inschrijven voor de aanbesteding. Voorts zijn diverse inlichtingenbijeenkomsten, zowel individueel als collectief, georganiseerd. De inlichtingenbijeenkomsten hadden tot doel om te komen tot een optimale informatieuitwisseling tussen de aanbesteder, RWS Zeeland, en de inschrijvers over de voorwaarden voor de opdracht en de gewenste outputspecificaties en kwaliteitseisen. Vervolgens zijn alle aanbiedingen beoordeeld en is uiteindelijk de opdracht gegund aan HIM.


11

3.2

Bevindingen uit de voorbereidingsfase

3.2.1 Strategische keuzes 305 Voorafgaand aan de inschrijvings- en beoordelingsfase zijn de belangrijkste strategische kaders voor de uitbesteding uitgewerkt. De strategische kaders betroffen onder andere de scope van de aanbesteding, de contractvorm, de duur van de overeenkomst, en het beoordelingscriterium. De strategische keuzes kwamen tot uitdrukking in het bestek en het Inschrijvings- en beoordelingsdocument. 306 Scope van het contract: Doelstelling was een contract te maken gebaseerd op systeemgerichte contractbeheersing. Het moest gericht zijn op de totstandbrenging van een volwassen relatie met de markt. De totstandkoming van de scope van het contract is in hoge mate te kenschetsen als explorerend. Bij de start van het project werd beoogd om zoveel mogelijk disciplines in één contract te vatten. Vervolgens heeft de afdeling inkoopondersteuning (hierna BIO), bij de verschillende onderdelen van RWS Zeeland geïnventariseerd welke disciplines dit zouden kunnen zijn. In aansluiting daarop zijn de scope en de ideeën over het contract in een consultatie met de markt besproken. Het resultaat van de consultatie viel RWS tegen. Er waren veel partijen aanwezig, maar er werden relatief weinig opmerkingen gemaakt. In de individuele gesprekken met de verschillende marktpartijen kwam naar voren dat deze partijen moeite hadden om in te schatten wat een dergelijk contract voor hen zou betekenen. De praktijkervaring heeft inmiddels geleid tot discussie over de scope van het contract. Werkzaamheden met betrekking tot het herstel en afwikkelen van schades veroorzaakt door derden, is in dit contract bij HIM belegd, terwijl het verhalen van de schadeclaim tot de verantwoordelijkheid van de Corporate Dienst van RWS behoren. Door het DT RWS is besloten om in het vervolg het verhalen van de schadeclaim niet meer mee te nemen in soortgelijke netwerkgerichte prestatiecontracten voor beheer en onderhoud. Het huidige prestatiecontract vervangt veertien kleinere onderhoudscontracten. Binnen de scope van het huidige prestatiecontract vallen de volgende werkzaamheden: – Instandhouding en onderhoud van alle Rijkswegen in Zeeland. – Het betreft vast en klein variabel onderhoud. – Tot de werkzaamheden behoort verder het vullen van een onderhoudsbeheersysteem waarbij de aannemer de eigen activiteiten registreert, de areaalgegevens bijhoudt en de planningen opneemt. – Daarnaast heeft HIM de aanleg en de herinrichting van zeven verzorgingsplaatsen volgens de wensen van de weggebruiker, met onder meer verlichting, toiletvoorzieningen en picknicktafels. – HIM heeft de gelegenheid gehad een nulmeting uit te voeren en voorstellen in te dienen om het achterstallig onderhoud weg te werken. – Tot slot heeft HIM de mogelijkheid om voorstellen in te dienen voor het uitvoeren van werkzaamheden ten behoeve van de verbetering van het areaal en het beperken van onderhoudskosten.


12

307 De contractvorm: Het contract betreft een prestatiecontract onder Systeemgerichte Contract beheersing (SCB). Daarnaast is gekozen voor een innovatieve aanpak waarbij er een grotere verantwoordelijkheid wordt toegekend aan de opdrachtnemer HIM. Gedurende de contractperiode stuurt HIM het beheer en onderhoud aan. HIM wordt verantwoordelijk gehouden voor de noodzakelijke inspecties, onderhoudschouwen en planning en dient zelf de beheer- en onderhoudsinspanningen te toetsen. Daarnaast heeft HIM de gelegenheid om op eigen initiatief verbetervoorstellen in te dienen ten behoeve van een hogere kwaliteit van het areaal. De basis onder het contract vormt het uitgangspunt van wederzijds vertrouwen en samenwerking. De doelstelling van het bundelen van de disciplines in het contract was onder andere het vereenvoudigen van de coördinatie van de contracten. Tevens heeft het tot doel om op een andere manier de opdrachtnemers van RWS bij de uitvoering van werken te betrekken en ze daarmee in staat stellen tot het doorvoeren van proces- en productinnovaties. Voorts wilde RWS Zeeland bereiken dat de contractpartij RWS Zeeland hielp de areaalgegevens op orde te brengen, waardoor de beheerplanning een forse kwaliteitsimpuls zou krijgen. 308 Beheerswijze van het contract: In het ondernemingsplan van RWS is Systeemgerichte Contract Beheersing (SCB) als een te ontwikkelen kennisveld opgenomen. De geformuleerde te behalen doelstelling is om met ingang van 1 januari 2007 alle contracten onder SCB op de markt te zetten. Voor RWS Zeeland was het dan ook een logisch uitgangspunt om het nieuwe contract aan te gaan onder SCB. Bij de beslissing om tot een prestatiecontract onder SCB over te gaan, is onderkend dat dit andere eisen gaat stellen aan de RWS organisatie. Tevens werd de noodzaak onderkend van een cultuurverandering: van een directief sturende rol van RWS waarin de verantwoordelijkheid naar RWS werd toegetrokken, naar een rol op afstand die is gericht op de wijze waarop de opdrachtnemer de afgesproken werkzaamheden beheerst. 309 Gunningscriteria: Een belangrijk uitgangspunt in deze aanbesteding is het besluit geweest om de kwaliteit voor 60% mee te laten tellen en de prijs voor 40%. De percentages zijn tot stand gekomen in samenwerking met Inkoopmanagement GWW (IMG) Een belangrijke reden hiervoor was het voorkomen dat inschrijvers slechts op prijs zich zouden trachten te kwalificeren, waardoor RWS niet in staat zou zijn de kwaliteit te leveren die past bij de doelstellingen van RWS. RWS wilde een contractpartij die een impuls kon geven aan de kwaliteit van de dienstverlening van RWS Zeeland. 310 Bij de strategische keuzes zijn onder andere de volgende RWS organisatieonderdelen betrokken en geraadpleegd. De Bouwdienst was betrokken vanwege hun ruime expertise met soortgelijke prestatiecontracten en ECO/ IMG was betrokken bij de bepaling van de scope van het contract en de EMVI criteria. Een belangrijke reden voor RWS Zeeland om het contract zo breed mogelijk te houden was de wens om de innovatiekracht van de markt zoveel mogelijk te benutten en de markt de mogelijkheid te geven zoveel mogelijk werk binnen het areaal te combineren waardoor efficiencywinsten worden behaald.


13

311 Bij de start van deze pilot is geen business case doorgerekend. Er zijn wel ramingen gemaakt van wat het contract zou moeten kosten op basis van de voormalige 14 individuele contracten. Maar er is geen bedrijfseconomische analyse gemaakt van de mogelijke interne en externe efficiency winsten, of verliezen. Bij aanvang van het project is er van uitgegaan dat er interne efficiencywinsten zouden zijn, aangezien een deel van de huidige interne taken (inspecties en beheerplanningen) naar de markt werd gebracht en er minder capaciteit gaat zitten in het contractbeheer. In de uitvoering zijn positieve indicaties dat de verwachte interne efficiency winsten ook daadwerkelijk worden geboekt. Omdat de doorrekening van de business case nog niet heeft plaatsgevonden kan hierover niet met zekerheid een uitspraak worden gedaan. Op dit moment wordt door het PIM onderzoek gedaan naar de business case van dit soort contracten.

3.2.2 Projectorganisatie 312 In de voorbereidingsfase is het aanbestedingstraject doordacht en vastgelegd in het plan van aanpak ‘Pilot Prestatiecontract onder Systeemgerichte Contract Beheersing’. Het project is van meet af aan ingestoken als pilot waarbij het ‘Verbeterteam prestatiecontracten’ nauw is betrokken. Ook is gedurende het aanbestedingstraject de gekozen werkwijze afgestemd met de Departementale auditdienst. 313 Deelnemers aan het projectteam zijn afkomstig van RWS Zeeland, de Bouwdienst, RWS Zuid Holland en ECO. ECO had de rol om het project te monitoren en indien nodig tijdig bij te sturen. Tevens had ECO een adviesrol.

3.3

Bevindingen uit de aanbesteding en gunningsfase

314 De inschrijvingsfase had tot doel de gegadigden gelegenheid te geven zich in te schrijven voor de aanbesteding van het contract ZL-6351. Gegadigden hadden de gelegenheid om zich in te schrijven in de periode van 1 december 2006 tot en met 8 maart 2007. Alle partijen waar RWS op dat moment een contract mee had, zijn uitgenodigd om zich in te schrijven. Tevens is breed geadverteerd. In totaal hebben zich zeven partijen ingeschreven, al dan niet in een combinatie. Alle zeven partijen hebben een aanbieding gedaan en zijn beoordeeld. 315 RWS heeft diverse bijeenkomsten gehad met marktpartijen om hun in te lichten over de aanbesteding van dit contract. De inlichtingen hadden tot doel om te komen tot een optimale informatie-uitwisseling tussen de aanbesteder, RWS Zeeland, en de inschrijvers over de voorwaarden voor de opdracht, de gewenste outputspecificaties en de kwaliteitseisen. Aangezien het zowel voor RWS als de markt een innovatief contract betreft, achtte RWS het van groot belang om nauwkeurige informatie te geven over de inhoud van de aanbesteding (onderhoud en instandhouding van wegen wordt overgedragen aan de aannemer) en de beoogde intentie van RWS om een volwassen samenwerking aan te gaan met de aannemer. Onder een volwassen samenwerking wordt verstaan: begrip voor elkaars belangen en elkaar kunnen aanspreken op de individuele verantwoordelijkheden. Het is gebleken dat heel veel energie van RWS is gaan zitten in het inlichten van de markt zowel middels collectieve bijeenkomsten als individuele bijeenkomsten. Dit was nodig om de doelstellingen die RWS Zeeland met dit contract wil bereiken, goed over te brengen op de markt. Ook voor de marktpartijen was dit een nieuwe manier van werken, waardoor er veel vragen waren. De openheid van RWS 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

14

Zeeland is van groot belang geweest in dit traject. Allereerst heeft de markt leren begrijpen waar RWS Zeeland naar toe wilde en heeft daar in hun aanbiedingen goed op kunnen aansluiten (het is ook een leerproces voor de marktpartijen geweest). Daarnaast is een trend gezet voor de partnering gedachte in de uitvoering van het contract. Bovendien heeft het partijen geïnteresseerd om een aanbieding te doen die zich voorheen min of meer uit dit deel van de markt hadden teruggetrokken. Opgemerkt wordt dat het goed voorlichten van de markt een zeer intensief traject is geweest dat veel capaciteit van de RWS organisatie heeft gevergd, maar dat zich in de uitvoering van het contract weer heeft terugverdiend. 316 De beoordeling van de gunning heeft plaatsgevonden op basis van het gunningscriterium ‘de Economisch Meest Voordelige Inschrijving’ (EMVI). De aanbesteder toetst in deze fase of de inschrijvingen voldoen aan de door RWS gestelde inhoudelijke en procedurele eisen. Vervolgens worden de aanbiedingen beoordeeld op prijs en kwaliteit. Voor het opstellen van de EMVI criteria is gebruik gemaakt van de ruime ervaring binnen RWS op dat gebied bij de Bouwdienst en ECO. Voor de totstandkoming van de EMVI criteria zijn in teamverband de belangrijkste risicoactiviteiten bepaald waarop de opdrachtnemer goed moet scoren. Vervolgens zijn deze in de criteria verder uitgewerkt. We constateren dat de EMVI-criteria niet alleen zijn benaderd vanuit het eenzijdig ‘risico’s beperken’, maar ook vanuit de visie om kansen te creëren om de innovatiekracht in de markt te benutten voor RWS. RWS heeft in de EMVI-criteria 12 minimale eisen gedefinieerd, maar daarnaast de ruimte genomen om aanvullende wensen op te nemen met meerwaarde voor RWS Zeeland (verwijderen graffiti, repareren asfalt en schadeafhandeling). 317 Ook na gunning van het contract aan HIM is RWS Zeeland transparant geweest naar de markt toe over de selectie en het gunningstraject. Met de overige inschrijvers is een individueel gesprek aangegaan waarin een onderbouwing is gegeven van de waardeoordelen, afwegingsmethode en gemaakte keuzes. Hiermee heeft RWS Zeeland het leerproces dat is ingezet bij de start van de aanbesteding van dit contract voor zowel RWS Zeeland als de Markt adequaat doorgezet. 318 Achteraf is geconstateerd dat er eigenlijk meer tijd genomen zou moeten worden voor de aanbesteding van dit soort contracten. Nu is het contract binnen zeven maanden, na consulteren van de markt, gegund. Hierdoor heeft de precontractuele fase continu onder hoge druk heeft gestaan. Met als gevolg dat het projectteam, verantwoordelijk voor de aanbesteding, zich vooral gericht heeft op de inhoud van het bestek en de communicatie met de inschrijvers en te laat is gestart met het beheersplan en de interne communicatie naar de medewerkers van het district over de impact van dit contract. Dit had tot gevolg dat het district in zeer korte tijd de medewerkers heeft moeten klaarstomen voor de nieuwe manier van werken en er veel onrust onstond over wat de gevolgen zouden zijn voor de posities van de individuele medewerkers.


15

4

Het Prestatiecontract ZLD-6351

4.1

Uitgangspunten voor het prestatiecontract ZLD-6351

4.1.1 Het bestek ZLD-6351 en het inschrijvings- en beoordelingsdocument bij het bestek 401 Het bestek geeft de minimale eisen weer waaraan de aannemer gedurende de contractperiode permanent moet voldoen. Tevens wordt duidelijk aangegeven in het bestek dat het om een pilot gaat en dat RWS in het kader van innovatieve aanbestedingen het bedrijfsleven op een andere wijze wil betrekken bij het beheer en onderhoud van de Nederlandse Infrastructuur. RWS wil het bedrijfsleven bij de uitvoering van de weken in staat stellen tot het doorvoeren van proces- en productinnovaties. 402 Het bestek geeft tevens aan wat van de aannemer wordt verwacht. Van de aannemer wordt verwacht dat hij: a. als een goed huisvader de objecten binnen het omschreven beheergebied onderhouden gedurende de looptijd van het contract; b. de processen binnen het contract beheersbaar tot stand brengen met gebruikmaking van kwaliteitsborging; c. zelf aantoont dat voldaan wordt aan de uit dit contract voortvloeiende eisen; d. zich tot doel stelt de kwaliteit continue te verbeteren door invulling te geven aan een zelflerende organisatie. 403 Het bestek is opgebouwd uit de volgende elementen: a. Bepalingen met betrekking tot de aanbestedingsprocedure. Onder andere wordt weergegeven het aanbestedingsreglement en –procedure, de bij de inschrijving te verstrekken documenten, eisen en criteria waaraan de aannemer moet voldoen en de gunningscriteria. b. Beschrijving van het werk en gegevens Onder andere wordt een algemene beschrijving gegeven van het werk, de tijdspanne van het contract en de bijgevoegde of ter inzage liggende documenten. c. Eisen die aan de aannemer worden gesteld In dit hoofdstuk van het bestek worden meer algemene eisen gesteld ten aanzien onder andere toegangsregelingen, uit het werk komende materialen, geoinformatie, zwerf- en grofvuil en de opslag van graffiti. Tevens worden eisen gesteld met betrekking tot de werkzaamheden van de aannemer zoals wegonderhoud, onderhoud markeringen, onderhoud kunstwerken, onderhoud tunnels, onderhoud installaties. d. Algemene voorwaarden Geeft de algemene voorwaarden die aan de aannemer worden gesteld weer, alsmede de uitzonderingen op de voorwaarden en aanvullende voorwaarden. Tevens geeft dit hoofdstuk de eisen aan de interne kwaliteitsborging van de aannemer weer en hoe RWS toezicht houdt op de uitvoering van de werkzaamheden gedurende contractperiode.


16

404 Het bestek geeft geen melding van de wijze waarop RWS van plan is met voorstellen van de aannemer om te gaan gedurende de contractperiode. Een procedure verbetervoorstellen is naderhand opgesteld. 405 Het Inschrijvings- en beoordelingsdocument geeft de wijze aan waarop de beoordeling en gunning is verlopen. Tevens geeft het de gunningcriteria weer en de prijskwaliteitsverhouding van 40 – 60% van de beoordeling. Voorts is aangegeven hoe de prijsaanbieding en het Projectkwaliteitsplan separaat moest worden aangeboden. Tot slot is een indeling van het Projectkwaliteitsplan voorgeschreven en zijn de gunningscriteria EMVI weergegeven in een tabel. Daarbij is tevens aan de aannemer aangegeven welke subcriteria gelden en welke aandachtspunten belangrijk waren.

4.1.2 Het Prestatiecontract ZLD-6351 406 Het prestatiecontract bestaat uit het ingediende projectkwaliteitsplan en een aanvullende overeenkomst waarin enkele wijzigingen zijn opgenomen. De contractuele basis wordt bepaald door het bestek.

4.1.3 De financiering van het contract 407 Het contract gaat uit van een lumpsumfinanciering. De lumpsumfinanciering past goed bij het streven naar het uitbesteden van het beheer en onderhoud bij de aannemer en naar meer autonomie voor de aannemer met betrekking tot planning van werkzaamheden. De betaling van de aannemingssom geschiedt in 60 termijnen voor 1/60 deel van de aannemingssom. De aannemingssom is inclusief de (doel) stelposten zoals de storingswacht, het afwikkelen van schade en objecten en het calamiteitenbeheer. 408 De kosten voor het uitvoeren van de nulmeting vallen binnen het lumpsum bedrag. De gevonden achterstalligheden en verbetervoorstellen naar aanleiding van de nulmeting zijn als aparte opdracht gegund en vallen buiten het lumpsum bedrag. RWS Zeeland heeft de mogelijkheid opengehouden om de activiteiten voortkomend uit de nulmeting en de verbetervoorstellen in de markt aan te besteden. Met betrekking tot de verbetervoorstellen mag RWS in de boeken van HIM nagaan of die zijn innovaties tegen een marktconforme prijs aanbiedt.

4.2

Bevindingen ten aanzien van het bestek

409 Aan de ene kant laat de gebruikte gunningcriteria (met de onderverdeling in subcriteria en aandachtspunten) de inschrijver veel ruimte om naar eigen behoefte en inzicht een projectkwaliteitsplan op te stellen. Uitsluitend is aangegeven welke elementen in het plan opgenomen moeten worden. De doelstellingen zijn ook ruim geformuleerd. Gekozen is voor een kwaliteitdoel zoals ‘goed huisvaderschap’ en ‘waarborgen aan kwaliteit’ en ‘tevreden weggebruiker’. Aan de andere kant wordt de ruimte die door deze formulering voor de inschrijver wordt gecreëerd voor een deel weer weggenomen door het onderliggende bestek. In het bestek zijn technische eisen opgenomen waaraan de inschrijver met zijn projectkwaliteitsplan moet voldoen. Het gevolg is een hybride bestek waarin een duidelijke mix van enerzijds technische (uitvoerings)eisen en anderzijds functionele eisen worden gesteld.


17

410 Voor het wegonderhoud worden bijvoorbeeld de volgende algemene eisen gesteld: a. De weg moet zodanig onderhouden zijn dat de functionele en veiligheid zijn gewaarborgd en het gebruik van de weg door de weggebruiker als comfortabel wordt ervaren. b. Verharding met een bovenlaag zodanig onderhouden dat er geen belemmeringen kunnen optreden in de uitstroom van water. c. Behoudens extreme gevallen, mogen er tijdens regenval geen plassen water op het wegoppervlak ontstaan. d. Het wegoppervlak moet vrij zijn van verontreinigingen. Ten aanzien van het onderhoud van beplantingen, watergangen en kruidachtige vegetatie zijn de eisen nog algemener gesteld. De aannemer dient een plan groenvoorziening op te stellen, zodanig dat aan de doelstellingen van de beheervisie groenvoorziening van RWS Zeeland wordt voldaan. 411 Tevens worden in het bestek eisen gesteld die tegenstrijdig zijn met de doelstelling van het contract om de aannemer zelf verantwoordelijk te maken voor de wijze waarop hij de algemene kwaliteitseis waarborgt en zijn werkwijze invult. Zo wordt gesteld dat: a. doorspoelen van de voeggootjes ter plaatse van hm. 139.589 HRL en HRR op RW A58 van de Vlaketunnel moet gebeuren in week 16 en week 43 van elk bestekjaar en dat dit maximaal met 100 bar mag en minimaal 15 minuten lang moet gebeuren. b. het herstel van de onverharde wegen dient te geschieden met het ter plaatse aanwezige materiaal. Tekortkomende materialen moeten worden bijgeleverd. Belangrijke reden voor het geven van meer specifieke eisen was het ontbreken van beheersplannen, zoals dat wel voor het groenbeheer aanwezig was, en RWS Zeeland de inschrijvers toch een richtlijn wil meegeven. 412 Bij de beoordeling van de projectkwaliteitsplannen van de inschrijvers is niet door de beoordelingscommissie op deze specifieke eisen getoetst, maar zijn de EMVI gunningscriteria gehanteerd. De gestelde eisen zijn daarmee minder hard dan ze in eerste instantie doen voorkomen. Uit het bestek zou duidelijker op te maken moeten zijn op welke wijze de hierboven genoemde meer specifieke eisen meewegen in de beoordeling.

4.3

Bevindingen ten aanzien van het prestatiecontract en de financiering

413 Het karakter van het prestatiecontract komt tot uitdrukking bij de prijsbepalingen. De inschrijver dient één aanneemsom in, op grond waarvan hij alle werkzaamheden moet verrichten. Er worden geen kortingen toegepast. Dit past binnen het doel van een prestatiecontract. Er is geen bepaling opgenomen met betrekking tot meerwerk. Dit suggereert dat alle werkzaamheden binnen het contract vallen en meerwerk niet zal worden vergoed. Niettemin heeft de inschrijver wel de mogelijkheid tot het indienen van verbetervoorstellen tegen een aanvullende vergoeding.


18

414 De afspraken in het contract inzake de verbetervoorstellen bieden de mogelijkheid om ook variabel onderhoud binnen het contract te laten uitvoeren. Hiermee rekt RWS Zeeland het prestatiecontract in de uitvoering op, aangezien in de aanbestedingsfase van het contract er niet voor gekozen is om ook het variabel onderhoud in het contract mee aan te besteden (op het realiseren van een groenbeheervisie en het inrichten van 7 verzorgingsplaatsen na). De rek die in het contract zit is ook juridisch getoetst. Voor RWS Zeeland was het de vraag of het mogelijk was om de grens van op te dragen meermerk met meer dan 50% te overschrijden (richtlijn RWS). Deze vraag werd opportuun omdat met de verbetervoorstellen de grens van 50% snel gehaald leek te worden. Na het advies van de Juridische expertgroep zijn afspraken gemaakt waar de grenzen liggen. 415 In het contract zijn geen bepalingen opgenomen voor wijzigende omstandigheden, waardoor de kosten van de aannemer kunnen wijzigen ten opzichte van de geraamde kosten. Een voorbeeld hiervan is de beslissing van RWS Zeeland om de overlaging van een gedeelte van het wegdek in de tijd naar achter op te schuiven. Het gevolg is dat HIM langer dan, waarmee rekening was gehouden in hun aanbieding, de gaten in het wegdek moet blijven vullen. Dit heeft tot een discussie geleid tussen RWS Zeeland en HIM over wie de kosten hiervan moet dragen. Bij een rigide beheersing van het contract zou RWS Zeeland kunnen stellen dat HIM de risico’s onvoldoende heeft ingeschat en dus maar op de blaren moet zitten. 416 Omdat een dergelijk opstelling niet bij de merites van dit contract past, is met HIM naar een oplossing gezocht en gesproken over de meerkosten die een dergelijke beslissing met zich meebrengt. Voor een goede afweging zal RWS Zeeland dan ook inzicht moeten hebben in het kostenmodel van HIM. Door deze manier van probleembenadering en het als een gezamenlijk probleem op te pakken, krijgt het contract een flexibiliteit die past binnen de gezamenlijke doelstelling van partnering. Op de tweede plaats wordt op deze manier voorkomen dat de risico’s eenzijdig bij de aannemer worden belegd, wat RWS uiteindelijk (indirect) in een toenemende prijs gaat terugzien. Overigens geldt het ook andersom. Wanneer variabel onderhoud naar voren wordt gehaald, bijvoorbeeld naar aanleiding van een verbetervoorstel, zal de aannemer kosten besparen en zal RWS mee kunnen profiteren van dit voordeel. Hierover zijn contractuele afspraken gemaakt. 417 Binnen RWS wordt naar de mogelijkheid gekeken om meer variabel onderhoud in het contract op te nemen. Een voordeel hiervan is nog meer bundeling van disciplines binnen één contract, waardoor theoretisch meer efficiency winsten kunnen worden gehaald. Bovendien wordt de handelingssnelheid hoger. Ook zal de contractpartij zijn rol als beheerplanner beter kunnen gaan vervullen en beter in staat zijn om de onderhoudskosten te beperken, aangezien hij er dan belang bij heeft. Een keerzijde is echter dat je een groter deel van het (meerjarige) budget claimt en meerjarig vastlegt. Een RWS brede uitrol van dit soort contracten zal tot een toename in inflexibiliteit van het budget leiden en zal ertoe leiden dat op orde hebben van je assetmanagement een belangrijke rol gaat spelen. RWS zal in dit contract een aannemer zoeken die het brede pallet aan opdrachten en disciplines tegen een lumpsumbedrag kan aanbieden.


19

418 Een andere insteek die meer in lijn is met het huidige contract, is de contractvorm waarbij één partij wordt gecontracteerd, die op basis van een beheervisie van RWS het beheer en onderhoud van zowel vast als variabel onderhoud overneemt. De aannemer is vervolgens verantwoordelijk voor het bijhouden van de onderhoudstoestand van de infrastructuur en een onderhoudsplanning op basis van life cycle costing en het vastleggen ervan in een beheersysteem (bv. OMS). Wat betreft de financiering kan een lumpsumbedrag worden afgesproken voor het reguliere onderhoud. Voor het variabele onderhoud kan een reeks aan onderbouwde investeringsvoorstellen worden opgesteld inclusief kosten en batenanalyse op basis waarvan RWS een beslissing neemt.


20

5

Organisatorische consequenties van het prestatiecontract

5.1

Implementatie

501 Het contract heeft een grote impact op de organisatie van het district gehad. Een aantal taken dat voorheen tot het primaire proces van RWS behoorde zijn met dit contract naar de markt gebracht. Hierbij gaat het om de volgende taakgebieden: a. Het beheren en aanpassen van areaalgegevens is bij de aannemer belegd. b. PBO blijft verantwoordelijk voor het opstellen van instandhoudingplannen, maar doet dat nu op basis van input van de aannemer (o.a. verbetervoorstellen, inspectierapporten, voorstel onderhoudsplanning). c. De aannemer is verantwoordelijk geworden voor de inspecties, het vastleggen ervan in OMS en het plannen van de inspecties/ schouwen. PBO kan wel opdracht geven tot nadere inspecties. d. De verantwoordelijkheid voor schade en herstelwerkzaamheden lag voorheen bij PBO en OBV. Het opstellen van een dossier, foto’s maken, proces verbaal op laten maken en het invoeren in het systeem PV+ en het verhalen van de schade is nu bij de aannemer belegd. e. Het controleren van prestatieafspraken lag bij PBO en OBV voor de vastlegging. De primaire vastlegging gebeurt nu door de aannemer en controle vindt plaats via het systeemgericht contractbeheer. Het effect van de wijzigingen in de bovengenoemde taakgebieden uit zich doordat oude routines ten aanzien van de werkprocessen onder druk komen te staan en nieuwe werkprocessen ontstaan (bv. in de aansturing van de aannemer). De uitvoering van het contract valt binnen de beleidsmatige kaders van de inkoopstrategie en de kadernotitie prestatiecontracten met uitzondering van de onder d genoemde werkzaamheden. In de uitvoering constateren we tevens dat de uitgangspunten van het IPM model zijn geïntegreerd in de dagelijkse werkzaamheden van de lijnfuncties op districtniveau. 502 Doordat RWS Zeeland met dit contract een andere manier van aansturing van, en samenwerking met de aannemer heeft geïntroduceerd, is een aantal effecten opgetreden waardoor het district Zeeland een kwaliteitsimpuls heeft gekregen. Op de eerste plaats wordt HIM nu ingeschakeld om de technische onderhoudstoestand van het areaal bij te houden in een onderhoudsbeheersysteem. Doordat RWS Zeeland HIM bij de start van de looptijd van het contract een nulmeting heeft laten uitvoeren naar achterstallig onderhoud, is versneld zicht gekregen op de status van het technisch onderhoud. Daarnaast heeft RWS Zeeland een impuls gekregen om versneld zicht te krijgen op de omvang van het beheergebied, aangezien hier gedurende de contractuitvoering discussie over ontstond. Bepaalde delen van het beheergebied waren vooraf bij de aannemer niet bekend, omdat deze informatie ontbrak bij de areaalgegevens in het bestek. De discussie ontstond bijvoorbeeld over onderhoud dat RWS namens andere wegbeheerders uitvoert deze waren niet bij HIM bekend. Op dit moment zijn twee medewerkers van RWS Zeeland, ondersteund door de DID, full time bezig deze areaalgegevens op orde te brengen.


21

Tevens constateren we dat een aantal taken nu op een hoger opleidingsniveau niveau ingevuld gaan worden. Er is een inhoudelijke verzwaring van de taak contractbegeleiding door de invoering van systeem gericht contractbeheersing. Dit vereist een hoger opleidingsniveau (HBO). Tevens vindt een taakverzwaring plaats door de verschuiving van instandhouding naar asset management. HIM neemt de instandhouding over van RWS. Het is voor RWS van belang goed invulling te geven aan asset management om de rol van professioneel opdrachtgever te kunnen waarmaken. Daarnaast nemen we een verschuiving in het takenpakket van de weginspecteurs waar. Zij kunnen zich nu meer richten op doorstroming en veiligheid, waardoor RWS Zeeland nu meer publieksgericht is kunnen gaan werken.

5.2

Bevindingen ten aanzien van het dienstverleningsproces, sturing en beheersing

503 Het Projectkwaliteitsplan en het bestek vormen samen de dienstverleningsafspraken, ook wel Service Level Agreement genoemd (hierna : SLA’s), die RWS Zeeland met HIM heeft gemaakt. Kenmerkend voor dit prestatiecontract is dat de kwaliteit van de dienstverlening door middel van systeemgerichte contractbeheersing wordt beheerst. Centraal uitgangspunt hierbij is dat de opdrachtnemer een dusdanig kwaliteitssysteem inricht dat het de afgesproken kwaliteit van de dienstverlening (SLA) en de kwaliteit van de onderliggende werkprocessen waarborgt. RWS stelt vervolgens een toetsplan op om te kunnen beoordelen of zij kunnen vertrouwen op het kwaliteitssysteem van de opdrachtnemer, HIM in dit geval. Daarnaast wordt over de kwaliteit gerapporteerd waarmee RWS in staat is te beoordelen of HIM aan de afgesproken prestatie eisen voldoet. 504 In de uitvoering van systeemgerichte contractbeheersing constateren we dat zowel HIM als RWS Zeeland nog zoekende zijn naar de invulling ervan. Dit uit zich onder andere doordat zij moeite hebben om de prestatie-eisen door te vertalen naar concrete prestatie-indicatoren. De gekozen prestatie-indicatoren zijn output/ product gerelateerd en nog onvoldoende georiënteerd op het leveringsproces. Er wordt nu door het district in samenwerking met het PIM gewerkt aan een kwaliteitsslag op dit gebied. Belangrijk aandachtpunt is dat HIM en RWS Zeeland als eerste de prestatie-eisen verder concretiseren in SLA’s alvorens ze de prestatie indicatoren formuleren waarop gestuurd gaat worden. 505 Om de dienstverlening van HIM zo goed mogelijk te laten aansluiten bij de verwachtingen van RWS Zeeland en op tijd te kunnen bijsturen is een overleg en communicatiestructuur ingericht op strategisch, tactisch en operationeel niveau. Het principe wordt gehanteerd dat overleggen doelmatig dienen te zijn en zaken op een zo laag mogelijk niveau dienen te worden besproken en bepaald en indien nodig wordt opgeschaald. In de overleggen worden incidenten ten aanzien van de dienstverlening van HIM, verbetermaatregelen, planningen en dergelijke besproken. Op dit moment wordt met het PIM bekeken of de principes van service management ertoe kunnen bijdragen dat het contract met HIM beter benut kan worden door RWS Zeeland. RWS Zeeland heeft ervoor gekozen om een stuurgroep in te richten ten behoeve van de beheersing van het contract waarin de 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

22

directeur Droog van RWS Zeeland plaatsneemt. Hierdoor is een directe sturing van de directie gewaarborgd. De grote betrokkenheid van de directie van Zeeland is een belangrijke randvoorwaarden gebleken in de beheersing van dit omvangrijke contract. 506 Het management van het district Zeeland heeft aan de uitvoerende medewerkers gecommuniceerd dat kennis delen op het gebied van onderhoud mag, maar aansturing op het gebied van onderhoud niet. Verder is afgesproken dat open aanmerkingen van de weginspecteurs over de uitvoering van de werkzaamheden van HIM aan HIM alleen worden gecommuniceerd via de directie UAV en het management. Op operationele niveau leeft nu de gedachte dat het management wenst dat zij zo min mogelijk met HIM communiceren over de werkzaamheden, om daarmee ‘oud directief gedrag’ te voorkomen. Het gevolg is dat onder de uitvoerende medewerkers leeft dat het management er onvoldoende vertrouwen in heeft dat de medewerkers in de uitvoering zich in hun nieuwe rol kunnen plaatsen. Aan het begin van de samenwerking is het management daar ook wel in bevestigd doordat de RWS medewerkers zich directief gingen bemoeien met de werkwijze van HIM. Wij zijn van mening dat het goed zou zijn om periodiek ook op uitvoerend niveau de medewerkers hun bevindingen, zowel positief als negatief, naar elkaar toe te laten uitspreken om zo elkaars belevingswereld beter te leren kennen. Hierdoor zal een beter begrip ontstaan voor de ‘nieuwe’ werkprocessen van HIM bij de medewerkers van RWS Zeeland. Bovendien zullen de medewerkers van HIM beter inzicht krijgen in de oude werkprocessen zodat eventuele ‘best practices’ uit deze werkprocessen in hun eigen processen geïntegreerd kunnen worden. We adviseren om deze bijeenkomsten te laten begeleiden door een onafhankelijke persoon, die er voor waakt dat de discussies constructief worden gevoerd.

5.3

Bevindingen ten aanzien van het externe samenwerkingsproces met HIM

507 De samenwerking tussen RWS Zeeland en HIM heeft een sterk groeiproces doorgemaakt. Voor beide partijen was het wennen om op een nieuwe manier met elkaar te werken, op basis van wederzijds vertrouwen. Waar voorheen een gevoel van (gezond) wantrouwen overheerste, moest nu de omschakeling gemaakt worden naar een vertrouwensrelatie. Voor de leidinggevenden binnen RWS was deze slag eenvoudiger te maken, dan voor de medewerkers in de operatie. Vooral voor de medewerkers in de operatie van de afdelingen OBV en PBO is deze omschakeling het grootst. Hiervoor zijn meerdere oorzaken toe te wijzen, onder andere: het contract heeft direct gevolgen gehad voor hun takenpakket. Bovendien was het nog onzeker wat voor nieuwe taken ze daar voor terugkregen. Tevens waren zij gewend om de aannemer directief te sturen, wat in de nieuwe situatie niet meer kan. Daarnaast kost het de medewerkers moeite om hun werk los te laten. Het gevolg was dat medewerkers soms terugvallen in oud gedrag en de aannemer de les lezen over wat er wel en niet goed gebeurt. Op dit moment zijn deze gedragingen meer uitzondering dan regel en is er meer begrip gekomen voor de nieuwe manier van werken. Dit heeft er ook mee te maken dat voor de medewerkers op operationeel niveau nu helderder is wat het contract betekent voor hun takenpakket en hun positie. In het begin voelden de operationele medewerkers van RWS zich ook overvallen omdat ze pas laat betrokken waren in het proces en er voor hun gevoel onvoldoende gebruik is gemaakt van de kennis die zij hebben.


23

508 Ondanks dat de samenwerking sterk is gegroeid, komt deze af en toe wel onder druk te staan. Op sommige momenten in het proces wordt met elkaar gediscussieerd over inhoudelijke verschillen ten aanzien van het contract. Op deze momenten komt de partnering gedachte onder druk te staan en moet de volwassenheid van de samenwerking zich bewijzen. Tot nu toe is gebleken dat deze volwassen genoeg is en dat partijen professioneel doch stevig met elkaar in discussie gaan, waarbij beide partijen het conflict niet uit de weg gaan. Dat duidt op een volwassen samenwerking. De intentie die RWS Zeeland en HIM bij het begin van de samenwerking naar elkaar toe hebben uitgesproken en vastgelegd in gezamenlijke intentieverklaring is een belangrijke pilaar onder de samenwerking. De bereidheid is heel groot om er gezamenlijk uit te komen. 509 Illustratief hiervoor was de ‘witte rooksessie’ die HIM en RWS met elkaar hebben gehouden om een lijst met openstaande discussiepunten met elkaar te bespreken en op te lossen. In deze sessie zijn de discussiepunten één voor één besproken en met elkaar bediscussieerd om vervolgens een besluit te nemen over de oplossing van het probleem. 510 Bij deze witte rooksessie was ook een onderzoeker van de Universiteit Twente aanwezig. De universiteit Twente doet onderzoek naar de leerprocessen in het PIM en vanuit die rol zijn zij betrokken bij de Zeeland Pilot. Wat hun opviel in deze bijeenkomst was dat openstaande issues weliswaar met elkaar werden uitgediscussieerd, maar dat de onderliggende meta-issues niet werden besproken. Het gevolg was dat het leereffect van de bijeenkomst beperkt werd tot het genereren van oplossing voor dat ene probleem. Ook in andere bijeenkomsten werd dit door deze onderzoeker opgemerkt. 511 Naar aanleiding van onder andere deze analyse van de Universiteit Twente zijn HIM en RWS Zeeland een gestructureerd leerproces ingestapt. De pilot wordt daarbij begeleid door de Universiteit Twente. Dit leerproces doorloopt grofweg de volgende stappen: a. Ontwerpen: betrokkenen stellen zelf vast wat er speelt en formuleren ontwerpvragen: wat is nu aan de orde? Wat hebben we geleerd? Wat is belangrijk? Vervolgens wordt gezamenlijk een ontwerp gemaakt voor de volgende stap: welke interventie kunnen we ontwerpen zodat de pilot echt gaat bereiken wat ze voor ogen hebben? b. Implementeren; vervolgens gaan de medewerkers binnen de pilot de interventies zelf uitvoeren. c. Reflecteren: het evalueren van het effect en tevens het bezien welke nieuwe ontwerpvragen voorstaan. Deze stap is onlangs gezet waardoor het nog te vroeg is om de resultaten ervan te overzien. Het heeft wel al bereikt dat beter inzicht is verkregen in de belevingswereld van de ander. Hiermee is een stap gezet om het collectieve leerproces binnen de samenwerking naar een hoger plan te krijgen.


24

5.4

Bevindingen ten aanzien van het interne samenwerkingsproces binnen RWS

512 Het prestatiecontract ZL-6351 vraagt om een professionele/ toonaangevende opdrachtgever. Een professionele opdrachtgever dient competenties in huis te hebben die minstens gelijkwaardig zijn aan die van de opdrachtnemer. Onder ander moet er voldoende kennis aanwezig zijn op het gebied van assetmanagement, systeemgerichte contractbeheersing, het gebruik van EMVI. Tevens moet de opdrachtgever de beschikking hebben over up-to-date data (zoals areaalgegevens). In Zeeland heeft het ontbreken aan up-to-date data tot discussies geleid, maar is tevens door RWS Zeeland de gelegenheid aangepakt om samen met de opdrachtnemer de gegevens op orde te brengen. Hierdoor kan RWS Zeeland de rol van professioneel opdrachtgever in de nabije toekomst nog beter gaan invullen. Omdat niet alle kennis en competenties in voldoende mate aanwezig zijn binnen RWS Zeeland is er behoefte aan ondersteuning van andere organisatieonderdelen binnen RWS (zoals de Bouwdienst, de Dienst Verkeer en Scheepvaart en de Data ICT Dienst). Het krijgen van de juiste ondersteuning blijkt in de praktijk soms een zoektocht te zijn, omdat er nog geen proces voor is ingericht. Bij een organisatiebrede ontwikkeling van dit soort contracten, doet RWS er goed aan het ondersteuningsproces in te richten. 513 Het PIM biedt een aantal belangrijke structuren in de ondersteuning van het leerproces dat RWS Zeeland in de pilot van het prestatiecontract Zl-6351 doormaakt. Op de eerste plaats biedt PIM een hulpstructuur waar de pilot op terug kan vallen. Voorbeelden waar het PIM aan de hulpvraag heeft kunnen voldoen zijn: – het nader invullen van de partnering gedachte door Zeeland en HIM in contact te brengen met de Highway Agency, – het beantwoorden van juridische vragen omtrent de ruimte in het contract voor scope uitbreiding – structurele ondersteuning van het leerproces door het inschakelen van een onderzoeker van de Universiteit Twente en meer recent – het helpen bij de bepaling van kritische prestatie-indicatoren. Naast de hulpstructuur biedt het PIM tevens een klankbord structuur. Zowel op eigen initiatief als gevraagd, treedt het PIM op als klankbord. De klankbordfunctie houdt Zeeland een spiegel voor, onder ander door het laten uitvoeren van audits en evaluaties, maar ook middels individuele consultaties. Tevens biedt het PIM een verbindende structuur, waarbij de lijntjes met andere aanpalende initiatieven en organisatieonderdelen worden gelegd. Voorbeeld hiervan is de actieve rol die het PIM heeft gespeeld in de discussie van RWS Zeeland met de Data ICT Dienst van RWS. Deze structuren spelen een belangrijke ondersteunende rol in het succesvol kunnen invullen van de rol van toonaangevend opdrachtgeverschap door RWS Zeeland.


25

5.5

Bevindingen ten aanzien van de ondersteunende datagegevens en systemen

5.5.1 Het Onderhouds Management Systeem 514 RWS Zeeland heeft met betrekking tot het prestatiebestek gekozen om registraties van incidenten, storingen en schades vast te leggen in een Onderhoud Management Systeem (OMS). Voorheen werden deze gegevens vastgelegd in fysieke dossiers en het is RWS Zeeland er aan gelegen om dit nu middels OMS vast te laten leggen door de uitvoerende aannemer, in dit geval HIM. 515 Het OMS, of ook wel aangeduid als Datastream, is een webbased applicatie met een onderliggende database die wordt gehost door Infor in Amerika. De server draait in Amerika en RWS Zeeland heeft licenties gekocht om te kunnen werken met de applicatie. 516 Het OMS is bij oplevering een lege applicatie die door specialisten op het gebied van onderhoud moet worden ingericht. In het OMS zijn alle areaalobjecten en de onderlinge relatie middels een zogenaamde boomstructuur ingevoerd in OMS. In het bestek zoals het er nu ligt is HIM verplicht gesteld gebruik te maken van het OMS. In dit OMS dient HIM het onderhoud aan het areaal in te plannen, incidenten te registreren en daarnaast in de toekomst ook zijn planmatig onderhoud vast te leggen. Deze applicatie wordt ook ingezet voor ondersteuning van het natte prestatiecontract. RWS Zeeland is bezig met een verdere ontwikkeling van de applicaties om meer functionaliteiten in te bouwen. RWS Zeeland bouwt momenteel aan KPI rapportages en een module om planmatig onderhoud uit te kunnen voeren. 517 Het OMS moet in de toekomst de volgende processen kunnen ondersteunen: – Registratie en afhandeling van incidenten. – Registratie en afhandeling van schades. – Registratie en afhandeling van storingen. – Planmatig onderhoud (nog niet gerealiseerd). – Registratie van inspecties (nog niet gerealiseerd). – Visualiseren van het onderhoud op kaarten (nog niet gerealiseerd). 518 Naast de in Zeeland gebruikte OMS-applicatie maakt RWS gebruik van een centrale applicatie Kerngis. Op dit moment is er nog geen koppeling met de applicatie Kerngis waarin alle areaalobjecten zijn opgenomen. Per areaalobject zijn in Kerngis onder andere gegevens beschikbaar over de levensduur van het areaalobject, de GPS positie en datum van ingebruikname. Deze gegevens worden door de Data informatie Dienst (DID) van RWS beheerd maar zijn op dit moment nog niet volledig up-to-date. De DID wil niet dat externen toegang krijgen tot deze systemen en tot het netwerk van RWS. Eén van de redenen is dat de DID wil voorkomen dat onbevoegden toegang krijgen tot het RWSnetwerk en dat voor elke nieuwe contractpartij specifieke koppelingen moeten worden gebouwd. Hierdoor is op dit moment nog geen koppeling tussen het Kerngis en OMS. Een beslissing om alsnog deze koppeling te realiseren is inmiddels genomen. De nieuwe generatie prestatiecontracten zal hogere eisen gaan stellen aan de ICT voorzieningen van RWS. Dit wordt veroorzaakt doordat de opdrachtnemer van dergelijke contracten in 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

26

toenemende mate zelfstandig inzicht zal moeten kunnen hebben in de data van RWS om zijn werk te kunnen doen en tevens verantwoordelijk is voor het aanleveren en up-todate houden van gegevens voor het beheer en onderhoud van de netwerken van RWS. 519 Momenteel bestaat er bij HIM vooral veel onduidelijkheid over hoe gegevens vastgelegd moeten worden in het OMS en daarnaast is er een verschil van inzicht tussen RWS Zeeland en HIM over hoe er getoetst moet worden aan de hand van de vastgelegde gegevens binnen het OMS. Verder geeft HIM met de onderaannemer BTL aan dat men het onderhoud graag wil clusteren binnen het OMS. Deze clustering is inmiddels mogelijk binnen OMS. 520 Het OMS moet de werkstroom ondersteunen en moet op basis van het planmatig onderhoud werkorders aanmaken. Nadat een werkorder is uitgevoerd moet een terugkoppeling plaatsvinden in het OMS. Het moet in deze modules in de toekomst ook mogelijk worden om Key Performance Indicators (KPI’s) te koppelen aan het onderhoud. Tevens moet in de database van het OMS de komende zeven jaar gegevens worden opgebouwd over de status van areaalobjecten (fysieke locatie, economische levensduur, status van het onderhoud). Deze gegevens zijn momenteel niet aanwezig. Het streven is om medio 2009 het preventieve en planmatige onderhoud te kunnen verwerken in OMS. 521 Bij de weginspecteurs van RWS Zeeland bestaat er onduidelijkheid met betrekking tot het OMS. Bij de weginspecteurs is bekend dat de verantwoordelijkheid voor het verwerken van gegevens en het beheren hiervan in het OMS bij HIM ligt. De weginspecteurs hebben geen inzage in het OMS. Zeker in het begin kwam het regelmatig voor dat weginspecteurs van RWS Zeeland achterstallig onderhoud meldden, terwijl HIM de werkzaamheden voor het onderhoud wel al had ingepland. Deze asymmetrie in informatie werd vooral veroorzaakt doordat de weginspecteurs geen inzicht hadden in OMS en daarmee in de planning van HIM. Weginspecteurs krijgen nu via het verkeersloket de planning van de werkzaamheden door. 522 Ten tijde van de start van het prestatiecontract was de werking van het OMS niet volledig. Gesteld kan worden dat er te weinig tijd was voor de uitrol van het OMS. In het aanbestedingstraject is RWS ambitieus geweest met wat zij met het OMS wilde realiseren. Veel tijd is besteed aan de vraag: ‘welke gegevens moeten we registreren’ in plaats van de vraag: ‘welke informatie willen we dat het OMS gaat opleveren en hoe gaan we dat inrichten’. In het ontwikkelplan voor OMS is aangegeven op welke wijze deze ambities in de toekomst waargemaakt kunnen worden. HIM en RWS zitten nu samen om tafel om na te denken over hoe het OMS verder kan worden ontwikkeld. 523 Voor een optimale samenwerking tussen RWS en HIM is het op orde brengen van OMS cruciaal. Doordat het OMS niet goed functioneert, heeft RWS een informatieachterstand en loopt, in de discussies met HIM achter de feiten aan. Voor HIM is het cruciaal om snel aan de eis te kunnen voldoen om de onderhoudsgegevens vast te leggen en het systeem te gebruiken ter ondersteuning van hun werkprocessen (o.a. planmatig onderhoud, registratie van inspecties).


27

6

Conclusie en aanbevelingen

6.1

Conclusie

601 Doelstelling van deze evaluatie is antwoord te krijgen op de vraag: Of, en zo ja in hoeverre het prestatiebestek ZL6351 geschikt is voor een corporate brede toepassing binnen RWS? Op basis van onze bevindingen zijn wij van mening dat het prestatiecontract ZL-6351 geschikt is voor doorontwikkelling en een corporate brede toepassing, mits aan een aantal cruciale voorwaarden voor succes wordt voldaan. Deze voorwaarden hebben we in de aanbevelingen van de hiernavolgende twee paragrafen verwoord. RWS dient te beseffen dat een bredere uitrol van deze nieuwe generatie prestatiecontracten niet gelijk is aan X maal het prestatiecontract ZL-6351. Ieder contract, contractpartij en plaatselijke situatie zal zijn eigen dynamiek kennen. Bovendien moet beseft worden dat in de uitvoering van het contract een forse investering wordt gevraagd van centraal en decentraal management en medewerkers om de beoogde kwaliteits- en efficiency voordelen te kunnen realiseren. Het nieuwe generatie contract vraagt van de organisatie een forse ontwikkeling ten aanzien van de structuur, processen en cultuur, deze dienen niet onderschat te worden. Tevens willen we benadrukken dat de pilot van het prestatiecontract ZL-6351 een voor RWS belangrijk onderliggend vraagstuk blootlegt. Dit vraagstuk heeft te maken met de mate waarin bepaalde taken centraal (corporate) of juist decentraal uitgevoerd moeten worden. Binnen RWS zijn er grofweg een tweetal stromingen te herkennen. De ene stroming stimuleert dat bepaalde taken zoals inkoop, contractmanagement en assetmanagement zoveel mogelijk centraal worden belegd ten behoeve van de efficiency. De ander stroming stimuleert dat deze taken zoveel mogelijk decentraal worden belegd vanwege doelmatigheidsredenen en het streven van RWS om een publiek gerichte netwerkmanager te zijn die de (lokale) gebruiker centraal stelt, de samenhang in netwerken en de samenwerking met regionale overheden nastreeft. Beide uitgangspunten sluiten aan op de strategische doelstellingen van RWS. Het is onze overtuiging dat RWS een visie zal moeten ontwikkelen over hoe zij met deze paradox denkt om te gaan in het kader van deze nieuwe generatie prestatiecontracten. Belangrijk is om helder te maken welke taken centraal kunnen worden belegd zonder dat deze afbreuk doen aan het streven om een publiekgerichte netwerkmanager te zijn. Wij zijn van mening dat de meer generieke competenties zoals leveranciersmanagement, inkoop, systeemgericht contractbeheer en assetmanagement zoveel mogelijk centraal moeten worden belegd om de kennis, kunde en vaardigheden op dat gebied hoogwaardig te bundelen en daar waar mogelijk efficiency winsten te behalen. Tevens zijn we van mening dat de competenties die aansluiten bij de specifieke omstandigheden van de nieuwe generatie contracten zoals klantgerichtheid, partnering, projectmanagement en het beheersen van projectrisico’s decentraal belegd moeten worden om maximaal in te kunnen spelen op de regionale omstandigheden. Vervolgens is het belangrijk om helder te maken hoe de werkprocessen tussen centraal en decentraal moeten gaan lopen om tot een optimale waardecreatie voor de gebruiker te komen en om ervoor te zorgen dat de informatie die decentraal wordt verzameld met behulp van bijvoorbeeld OMS centraal wordt gedeeld.


28

Zolang de bovenstaande taakverdeling en processen nog onvoldoende zijn uitgekristalliseerd, achten we het noodzakelijk om bij de doorontwikkeling van de nieuwe generatie prestatiecontracten centraal een hulpstructuur in te richten (zoals verder uitgewerkt in 512) en de regie wordt gevoerd op de collectieve en individuele leerprocessen. Daarmee wordt tegemoet gekomen aan de behoefte die ook in Zeeland leeft op het gebied van opleidingen, kennis en vaardigheden. In de onderliggende aanbevelingen wordt gerefereerd aan de kerncompetenties uit het referentiekader:


29

6.2

Aanbevelingen voor de nieuwe generatie contracten in het contractenbuffet in de vorm van ’no-regrets’ en nog niet bewezen verbeteringen waarvan het ontbreken wel tot last is gebleken

Onderstaande aanbevelingen zijn gebaseerd op de bevindingen uit hoofdstuk drie. De aanbevelingen hebben betrekking op de kerncompetentie marktmeesterschap uit het referentiemodel. 602 Voor de nieuwe generatie contracten in het contractenbuffet bevelen we aan om de volgende eigenschappen van het prestatiecontract ZL 6351 als no-regrets aan te merken: a. Het aanbesteden op basis van EMVI. b. Het aanbesteden op basis van functionele eisen, zoals ‘als een goed huisvader de objecten binnen het omschreven beheergebied onderhoud gedurende de looptijd van het contract’. c. De borging van de kwaliteit middels een projectkwaliteitsplan. d. Het laten onderhouden van een digitaal onderhoud en beheersysteem door de opdrachtnemer, waarbij minimale eisen zijn gesteld aan de vast te leggen gegevens. e. Het aanbesteden van regulier onderhoud. f. Een plan laten opstellen op basis van een beheervisie, zoals in dit contract voor de groenvoorziening is geëist. g. De ruimte in het contract voor verbetermogelijkheden op basis van een open boek financiering. h. Het toepassen van partnering. i. Een nulmeting te laten uitvoeren op het achterstallig onderhoud. Bovenstaande punten stellen ook eisen aan RWS op het gebied van marktmeesterschap (zie referentiekader). De organisatie moet in staat zijn om een bestek in de markt te zetten waarin de doelstellingen en taken helder zijn doorvertaald naar het niveau van functionele specificatie voor de opdrachtverlening. Tevens zal de organisatie een beheervisie moeten kunnen overhandigen aan de inschrijvers op het bestek. Op basis daarvan worden de inschrijvers in staat gesteld een projectkwaliteitsplan op te stellen dat voldoet aan de gestelde functionele eisen en tevens aansluit op de onderhoudsvisie van RWS. Voorts gaat partnering er vanuit dat een duurzame relatie wordt opgebouwd van wederzijdse commitment en communicatie-uitwisseling over een langere periode. Uit ervaring bij RWS Zeeland valt op te maken dat een dergelijke samenwerking veel energie vraagt van het management van de organisatie en vooral ook een cultuurverandering vereist. In dit contract heeft de aannemer de mogelijkheid om verbetervoorstellen in te dienen op basis van een open boek financiering. Dit vraagt van RWS dat zij (centraal, of decentraal) voldoende in staat is om de voorstellen te beoordelen op basis van kwaliteit en prijs. Tot slot vraagt de nieuwe generatie prestatiecontracten om een grote betrokkenheid van de het management ten aanzien van de beheersing van het contract, op het niveau van directie en middelmanagement.


30

603 De nieuwe generatie prestatiecontracten, het prestatiecontract ZL-6351, dragen ertoe bij dat de aannemer in staat wordt gesteld, en ook van hem wordt verwacht, zelf vernieuwende oplossingen aan te dragen. Het contract sluit daarmee goed aan bij de RWS brede organisatiedoelstelling met betrekking tot professioneel opdrachtgeverschap (in het referentiekader strategische aansluiting genoemd). Het prestatiecontract ZL6351 stelt ook meer gedetailleerde eisen aan de werkzaamheden van de aannemer om zo een minimale kwaliteit van de dienstverlening te kunnen waarborgen. Dit heeft als nadeel dat de ruimte voor innovatieve ideeën wordt beperkt. Om die reden adviseren we om anders met deze eisen om te gaan, zonder dat aan het doel van de eisen voorbij wordt gegaan. Voor de nieuwe generatie contracten bevelen we aan om de meer gedetailleerde eisen, zoals die in het prestatiecontract ZL-6351 zijn gesteld, als referentiekader mee te geven. Vervolgens zal de aannemer onderbouwd moeten aangeven waar hij afwijkt van het referentiekader en wat dat aan kwaliteitsverbeteringen oplevert. Hiermee geeft RWS de ruimte aan de aannemer om met innovatieve ideeën te kunnen komen. Het is vervolgens aan RWS om te besluiten of de aannemer toestemming krijgt om van het referentiekader af te wijken. 604 Zoals eerder aangegeven zijn in het contract geen bepalingen opgenomen voor veranderende omstandigheden, waardoor de kosten van de aannemer kunnen wijzigen ten opzichte van de geraamde kosten. Onderdeel van een duurzame samenwerking (partnering) is ook dat er heldere afspraken zijn gemaakt over het gezamenlijk delen van de risico’s en de voordelen die uit de relatie voortvloeien. We bevelen aan om het contract dusdanig op te stellen dat de opdrachtgever voldoende flexibiliteit heeft om voorgenomen variabele onderhoudswerkzaamheden in de tijd naar voren of naar achter te schuiven. We adviseren om in het contract afspraken te maken over de compensatie voor de hierdoor ontstane verliezen voor de aannemer en de mate waarin deze kostendekkend zijn. Voor een goede afweging zal RWS Zeeland dan ook inzicht moeten hebben in het kostenmodel van de aannemer. RWS moet de ruimte hebben om binnen dergelijke langdurige contracten te variëren in de afgesproken prestatie-eisen: kwaliteitseisen, budget en tijd. Op het moment dat het budget krimpt zal RWS bijvoorbeeld de flexibiliteit moeten hebben om het afgesproken dienstverleningsniveau, of het tijdstip waarop werkzaamheden staan gepland, aan te passen. 605 Zoals ook in het referentiekader benoemd zijn de nieuwe generatie contracten gericht op het optimaliseren van de leveranciersrelatie en waardenketen. In het prestatiecontract ZL-6351 werkt HIM met één onderaannemer voor het Groenbeheer. Het Groenbeheer in het contract ZL-6351 maakt een wezenlijk onderdeel uit van het contract. Bij de aanbesteding is gevraagd aan de inschrijvers om de wijze van selectie van de leverancier en de wijze van toezicht op de leverancier aan te tonen. Dit werd nodig geacht om de kwetsbaarheid van de leveranciersketen te kunnen inschatten. Als aanvulling hierop bevelen we aan om bij de aanbesteding van deze contracten de inschrijvers de manier inzichtelijk te laten maken waarop zij de kwaliteit in de leveringsketen garanderen.


31

606 Op basis van de beschikbare gegevens hebben we geen gedegen analyse kunnen maken waarmee we een uitspraak kunnen doen over de kosten en opbrengsten van het prestatiecontract ZL-6351.

6.3

Aanbevelingen qua proces, HRM, en sturing voor diensten die op invoering van de nieuwe generatie contracten willen overgaan

Onderstaande aanbevelingen zijn gebaseerd op de bevindingen uit hoofdstuk twee en vier. De aanbevelingen hebben betrekking op de kerncompetentie verantwoordelijkheid en aanspraakbaarheid uit het referentiemodel. 607 Eerder in de rapportage is aangegeven dat er ten aanzien van het prestatiecontract ZL6351 geen bedrijfseconomische analyse is gemaakt van de mogelijke interne- en externe efficiency winsten of verliezen. Hierdoor is niet aan te tonen wat de exacte meeropbrengsten of verliezen zijn van dit contract ten opzichte van de voorgaande 14 prestatiecontracten. We adviseren om bij de beslissing om vergelijkbare prestatiecontracten corporate breed door te ontwikkelen een gedegen business case te maken waarin de bedrijfseconomische gevolgen inzichtelijk worden gemaakt op districts, regionaal- en corporate niveau. Daarbij merken we op dat in deze berekeningen de verschillende mogelijkheden meegenomen moeten worden om bepaalde taken in meer of mindere mate te centraliseren of te decentraliseren. 608 Het is gebleken dat om de merites van het nieuwe generatie prestatiecontract goed op de marktpartijen over te brengen het van belang is om veel te communiceren met de inschrijvers gedurende het aanbestedingsproces. Vanwege efficiencyoverwegingen dient op voorhand de communicatie met de markt goed te zijn voorbereid en dient een gedegen informatiepakket te zijn samengesteld waarin de leerervaringen van de pilot in Zeeland zijn opgenomen. 609 De uitvoering van het prestatiecontract ZL-6351 heeft buitengewoon veel inspanning en begeleiding gevraagd van het management van het district en de directeur. Dit heeft deels te maken met het feit dat de merites van het nieuwe contract pas gedurende de uitvoering van het contract steeds helderder werd en deels omdat het contract nieuwe eisen stelt aan de kerncompetentie ‘organisatie aansluiting’ uit het referentiemodel. De nieuwe contractvormen stellen andere eisen aan de organisatiestructuren, -processen, competenties en –systemen van RWS (zie bevindingen uit hoofdstuk vier). Voor sommige medewerkers, zoals de weginspecteurs, vragen deze contracten een andere invulling van hun takenpakket. Om de medewerkers in de districten naar hun nieuwe rol te begeleiden is veel aandacht en communicatie nodig gebleken. Temeer omdat oude patronen doorbroken moeten worden (de aannemer heeft nu meer ruimte om zijn eigen werk te bepalen en in te delen) en nieuwe vormen van samenwerking moeten ontstaan gebaseerd op wederzijds vertrouwen. Aangezien dit een zeer intensief traject is adviseren we om vroegtijdig de medewerkers te informeren over de merites van de nieuwe generatie contracten. Bovendien adviseren we om voor de medewerkers transparant te maken wat de gevolgen zullen zijn voor hun huidige takenpakket en de manier waarop zij met de aannemer moeten communiceren.


32

610 Na gunning van het contract heeft HIM een nulmeting uitgevoerd om zicht te krijgen op het achterstallige onderhoud. De gevonden achterstalligheden naar aanleiding van de nulmeting zijn als aparte opdracht gegund en vallen buiten het lumpsum bedrag. Om die reden adviseren we de nulmeting reeds in het aanbestedingstraject te laten uitvoeren zodat het wegwerken van het achterstallig onderhoud ook onder EMVI- criteria wordt aanbesteed. In dat geval raden we aan om de regie over de nulmetingen bij RWS te houden, zodat de weggebruiker zo min mogelijk wordt gehinderd. Het gevolg is dat de transactiekosten zullen toenemen, maar bij een contract van dergelijke omvang is dat wellicht acceptabel. Een ander mogelijkheid is om een onafhankelijke derde de nulmeting te laten uitvoeren en die als input te laten gebruiken voor de inschrijving. 611 In de periode van het onderzoek waren de prestatie-eisen uit het contract ZL-6351 nog niet vastgelegd in concrete prestatie-indicatoren. Hierdoor is het minder eenvoudig om zicht te krijgen op de mate waarin de prestaties van HIM, en daarmee het contract, bijdragen aan het waardecreërend vermogen van RWS en de (lange termijn) doelstellingen van RWS (strategische aansluiting). We adviseren om die reden kort na de start van het contract de prestatie-eisen met de aannemer vast te leggen in concrete prestatie-indicatoren. 612 De nieuwe generatie prestatiecontracten stellen nieuwe eisen aan de RWS organisatie. Om op professionele wijze invulling te kunnen geven aan dergelijke contracten is uit de pilot in Zeeland een toenemende behoefte gebleken aan kennis op het gebied van asset management en systeemgericht contractbeheer. Bovendien is gebleken dat het veel energie kost om de juiste expertises te krijgen en processen tussen de verschillende organisatieonderdelen van RWS te laten samenkomen. We adviseren om centraal een proces in te richten waarbij de opdrachtgevers van de nieuwe generatie contracten naar behoefte ondersteund kunnen worden. Ondersteuning kan betrekking hebben op de volgende functies: a. hulpfunctie (inhoudelijk, scholingsbehoefte, procesmatig ondersteuning en collectief leerproces); b. klankbordfunctie; en c. verbindende functie (het verbinden van de noodzakelijke kennis, ervaring en competenties tussen de verschillende organisatieonderdelen). Bovendien adviseren we om een assessment te ontwikkelen voor diensten en districten om tot een veilig invoeringsniveau te komen. Het assessment dient inzicht te geven in de mate waarin de betreffende dienst of het betreffende district ondersteund moet worden ten behoeve van een succesvolle invoering van de nieuwe generatie contracten. 613 Zoals ook beschreven in het referentiemodel is het continue verbeteren van de organisatie een belangrijk streven van RWS. De organisatie moet daarom een systeem hebben ingericht waarmee zowel op individueel als collectief niveau geïnvesteerd wordt in de ontwikkeling van de noodzakelijke competenties. We adviseren centraal een rol te beleggen om het collectieve leerproces te regisseren. Dit heeft geen betrekking op individuele vaardigheden waarmee je de nieuwe contracten kunt opstellen, of het opleiden van individuele medewerkers in het systeemgericht contractbeheer. De regie zal betrekking moeten hebben op het structureren van het leerproces binnen het partnering contract. Dit is van belang omdat in de uitvoering van dergelijke contracten veel ervaring wordt opgedaan die zeer bruikbaar is voor andere contracten. Tevens biedt 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

33

het de opdrachtnemer en opdrachtgever van het specifieke contract de gelegenheid om bewust stil te staan bij de impact van de nieuwe contracten op hun werkprocessen, gedrag, sturing en cultuur. 614 We adviseren om een ontwerp voor een landelijke OMS op te stellen dat gekoppeld kan worden aan Kerngis en waarin aannemers hun werkzaamheden eenduidig kunnen vastleggen. Hierbij kan gesteund worden op de kennis die is opgedaan met de huidige applicatie. Hiermee wordt voorkomen dat bij een landelijke uitrol van de prestatiecontracten een diversiteit van koppelingen en applicaties worden geïntroduceerd. De terughoudendheid die op dit moment gevoeld wordt in de houding van de DID ten aanzien van deze koppelingen is begrijpelijk. Over het beheer, de overdraagbaarheid van de gegevens en de datastructuur moeten vooraf duidelijke afspraken gemaakt worden zoals die er nu ook liggen voor het OMS.

6.4

Aanbevelingen voor het versterken van de lopende overeenkomst bij RWS Zeeland

Onderstaande aanbevelingen zijn gebaseerd op de bevindingen uit hoofdstuk twee en vier. 615 We adviseren RWS Zeeland en HIM om het enthousiasme dat er is om van het contract voor alle partijen (voor alle duidelijkheid inclusief BTL) een succes te maken, vast te houden. Ook adviseren we om de verschillende belangen die de partijen hebben om van het contract een succes te maken te blijven benoemen. In het afgelopen jaar nemen we een spanning waar tussen het commerciële belang van beide partijen (winstmaximalisatie versus maximale kostenreductie) en het belang om de samenwerking een succes te laten zijn. In een volwassen partnership moet en kan dit spanningsveld er ook zijn. 616 We adviseren RWS Zeeland en HIM om op zeer korte termijn de prestatie-eisen met elkaar concreet te maken en vervolgens te vertalen naar kritische prestatie-indicatoren. Tevens dienen afspraken te worden gemaakt over de frequentie en wijze waarop gemeten en gerapporteerd wordt over de prestaties. We achten het raadzaam om de landelijke diensten daarbij te betrekken. 617 We adviseren om de verantwoordelijkheid voor een goede samenwerking tussen RWS Zeeland en HIM expliciet te maken en onderdeel te laten zijn van de beoordelingscyclus. Daar waar de werkprocessen elkaar raken zal de samenwerking optimaal moeten zijn. De werkprocessen raken elkaar voornamelijk op operationeel niveau. Daarom adviseren we om periodiek (bijvoorbeeld 3 maandelijks) een bijeenkomst te plannen tussen de uitvoerende medewerkers van RWS en van HIM. In deze bijeenkomst worden beelden met elkaar gedeeld over de samenwerking. Daarbij raden we aan om vooral de succesverhalen met elkaar te delen, maar ook ruimte te geven voor het uitspreken van de zorgen die er zijn. De rol van de leidinggevende van RWS en HIM zal vooral op het proces gericht moeten zijn. Bij voorkeur wordt een onafhankelijke procesbegeleider gevraagd deze bijeenkomsten te begeleiden.


34

618 We adviseren om concrete afspraken te maken met de organisatieonderdelen buiten het District (zoals DVS en de BWD) over de toegevoegde waarde die zij kunnen inbrengen gedurende de looptijd van dit contract. Bovendien dienen hierover procesafspraken te worden gemaakt. Onder andere met betrekking tot beschikbaarheid, reactietermijn, etcetera. 619 We adviseren om door te gaan op de ingeslagen weg met Universiteit Twente. Naast het feit dat beide partijen zeer gedreven zijn om het partnercontract te laten slagen is het van belang om ook het zelflerend vermogen van de samenwerking te verhogen. Uiteindelijk zal dat ertoe bijdragen dat het primaire proces verbetert.

6.5

Aanbevelingen ten aanzien van de doorontwikkeling van de nieuwe generatie prestatiecontracten

620 Op basis van onze bevindingen zijn wij van mening dat er voldoende positieve indicaties zijn om het innovatieve prestatiecontract ZL-6351 verder door te ontwikkelen ten behoeve van een corporate brede toepassen. Het prestatiecontract ZL 6351 borgt dat het vast onderhoud tegen de economisch meest voordelige prijs wordt beheerd. Bovendien biedt het contract middels de optie van verbetervoorstellen door de aannemer de mogelijkheid om op basis van lifecycle optimalisatie een beslissing te nemen om bepaalde onderhoudswerkzaamheden naar voren of naar achter te halen, doordat de aannemer (al dan niet op verzoek van RWS) verbetervoorstellen kan indienen. De aannemer is goed in staat om een gedegen kosten- baten analyse te maken, omdat hij optimaal inzicht heeft in de onderhoudstoestand van de infrastructuur. Hij voert namelijk zelf de inspecties/ schouwen uit en is verantwoordelijk voor het onderhouden van de beheersplannen. De onderhoudsloop van R. Schoenmaker (RWS), zoals weergegeven in bijlage 4, zet dit proces helder uiteen. Een andere belangrijke succesfactor van het contract is het gedachtegoed van partnering. Daarmee wordt de basis gelegd voor een gezamenlijk verantwoordelijkheidsgevoel en een gezamenlijk leertraject waardoor de dienstverleningsprocessen aan de gebruiker continu worden verbeterd. 621 Bij de verdere ontwikkeling van de nieuwe generatie prestatiecontracten geven we in overweging mee deze uit te breiden met het variabele onderhoud. Het integreren van het variabele onderhoudt geeft de opdrachtnemer meer mogelijkheden om invulling te geven de uitvoering van het contract. In het huidige contract heeft de opdrachtnemer slechts een beperkte prikkel om innovatieve verbetervoorstellen te doen, aangezien de omvang van het contract zich beperkt tot verbeteringen op het gebied van klein variabel onderhoud. Door het overige variabel onderhoud ook mee te nemen in het contract worden de mogelijkheden om innovatieve verbeteringen uit te voeren vergroot en zal de opdrachtnemer meer geprikkeld worden om innovatieve verbeteringen voor te stellen. 622 Op het moment dat RWS besluit het variabel onderhoud mee aan te besteden in de nieuwe generatie prestatiecontracten zullen de contractuele condities dusdanig moeten worden opgesteld dat het besluit om het variabel onderhoud uit te voeren bij RWS ligt. Daarmee is RWS in staat om de kosten voor het variabel onderhoud aan te laten sluiten bij het budget dat daarvoor op dat moment beschikbaar is. Zo kan RWS besluiten om geplande variabel onderhoudswerkzaamheden uit te stellen, omdat bijvoorbeeld het 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

35

variabele onderhhoud in een andere regio meer prioriteit heeft. Omdat het uitstellen van variabel onderhoud ook gevolgen heeft voor het lumpsum gefinancierde vast onderhoud dient hiervoor een proces te zijn ingericht waarmee de extra kosten voor de aannemer inzichtelijk worden gemaakt en RWS in staat is om een goede afweging te maken. 623 Voor wat betreft het variabele onderhoud geven we de overweging mee deze mee aan te besteden op basis van lumpsumfinanciering indien dat onderhoud zeker gaat plaatsvinden. De prijs en de kwaliteit van het op te leveren resultaat is dan bij de contractonderhandeling bepaald maar het tijdstip waarop het onderhoud plaatsvindt, kan nog schuiven. Het variabel onderhoud dat gedurende de contractperiode wordt ingepland (al dan niet op voorstel van de opdrachtnemer) zal in de aanbesteding mee kunnen worden genomen op basis van inputresultaat. In dat geval verbindt de opdrachtnemer zich aan vaste prijsafspraken voor materiaal, middelen en genormeerde werkzaamheden (ook aanbesteed op basis van EMVI). 624 We adviseren het gedachtegoed van servicemanagement voor het efficiënt beheren en beheersen van de kwaliteit van de dienstverlenig verder te ontwikkelen op basis van de uitgangspunten in de nieuwe generatie prestatiecontracten. De onderlinge strategische afhankelijkheden tussen Vraag (waar ligt de behoefte van de gebruikersgroepen en politiek), het Portfolio aan onderhoudswerkzaamheden (vast en variabel) en de Financiën (beschikbare middelen) dienen in dit proces een centrale plaats te krijgen. Dit proces kan een belangrijke centrale rol spelen bij de beoordeling van innovatieve projecten die een aanzienlijke financiële investering vragen. We denken daarbij aan een hoogwaardige back office die in staat is de voorstellen op waarde te beoordelen en de gevraagde investeringen kan beoordelen binnen het RWS brede investeringskader. 625 Een factor waarmee RWS rekening dient houden, is het beïnvloeden van de marktverhoudingen wanneer dit soort contracten breed gaat worden toegepast. Het hanteren van EMVI criteria waarbij kwaliteit de doorslaggevende factor wordt, leidt ertoe dat prijsvechters verdwijnen. Het aantal contracten zal verminderen, waarbij tegelijkertijd de omvang per contract toeneemt. Ook brengt de omvang van dit soort contracten het risico met zich mee dat alleen grote multidisciplinaire marktpartijen kunnen leveren, of dat consortiums ontstaan van meerdere kleine MKB ondernemingen waardoor risico’s in de leveringsketen toenemen. We adviseren RWS daar een impactanalyse naar te laten uitvoeren.


36 Bijlage 1

Referentiekader Evaluatie Prestatiecontract Zeeland 24 April 2008 In dit document beschrijven wij het referentiekader dat we gebruiken bij het beantwoorden van de onderzoeksvraag voor de evaluatie van het Prestatiecontract Zeeland: – Of, en zo ja in hoeverre het prestatiebestek ZL6351 geschikt is voor corporate toepassing binnen Rijkswaterstaat? Het referentiekader geeft de structuur aan voor de analyse van de bevindingen uit het onderzoek. Het referentiekader geeft inzicht in wat Rijkswaterstaat (hierna: RWS) minimaal aan competenties nodig heeft. In de interviews wordt vervolgens nagegaan hoe Zeeland daar invulling aan heeft gegeven en wat dat zou betekenen voor RWS bij een organisatiebrede uitrol van deze nieuwe contractvorm. Het referentiekader neemt als uitgangspunt: ‘RWS als toonaangevende opdrachtgever voor de nieuwe generatie prestatiecontracten, waarbij ‘partnering’ een centrale plaats heeft in de opdrachtgever – opdrachtnemer relatie.’ Dit uitgangspunt vraagt van RWS een aantal samenhangende competenties, welke we in het onderstaande referentiekader nader uitwerken. RWS heeft als belangrijke taak deze competenties verder te ontwikkelen en voortdurend te blijven verbeteren. Op hoofdlijnen gaat het om de volgende competenties: – – – –

Klantgerichtheid – RWS weet wie zijn klanten zijn, kent zijn wensen en eisen en ontwerpt producten en diensten die daaraan tegemoet komen. Marktmeesterschap – RWS maakt adequaat gebruik van de markt, verlaagt toetredingbarrières, stimuleert innovatie. Verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid – RWS is direct verantwoordelijk en aanspreekbaar op het resultaat van begin tot eind: zorgt dat adequate instrumenten aanwezig zijn voor de juiste sturing. Risicomanagement – RWS anticipeert op risico’s in de leveringsketen die de levering van hoogwaardige producten en diensten kunnen verstoren.

Het onderstaande referentiekader is gebaseerd op het door Ernst & Young internationaal ontwikkelde Commissioning Competentie Model en de volgende documenten van RWS: het bestek ZLD-6351, visiedocument ‘RWS is een Toonaangevende Opdrachtgever’, handreiking systeemgerichte contractbeheersing RWS, Kadernotitie Doorgroei Prestatiecontracten en het Integraal Project Managementmodel van RWS. Het referentiekader wordt hieronder nader uitgewerkt.


37 Bijlage 1

Competentie Klantgerichtheid Opbouwen dynamisch klantenprofiel

CRM, relatiemarketing

Klant tevredenheidmetingen

Marktmeesterschap Leveranciersmanagement

Een doelgerichte inkooporganisatie

Waarborgen van duurzame concurrerende markt

Partnering

Toelichting RWS heeft inzicht in het gedrag van klanten en is daardoor in staat de behoeften van de klantengroepen te identificeren en daarop in te spelen. Klantentevredenheid staat centraal in de bedrijfsvoering van RWS en zijn partners (oa. Heijmans) RWS optimaliseert alle contacten met de klant. Er wordt getracht elke klantengroep (o.a. gebruiker, VenW, politiek) een individuele waardepropositie aan te bieden gebaseerd op zijn of haar wensen. RWS meet en analyseert systematisch de tevredenheid van de klanten (o.a. gebruiker, VenW en politiek) om zo inzicht te krijgen in het gedrag en de behoefte van de klant RWS analyseert de (internationale) leveranciersmarkt. Door een brede concurrentiestelling onder een groot aantal leveranciers wordt, op basis van het prestatiegerichte contract, de ‘Beste van de Klas’-leveranciers geselecteerd voor het betrokken product of dienst. Het contract is gericht op het optimaliseren van de leveranciersrelatie en waardeketen. Elementen van ‘total cost ownership’ worden gebruikt om de leveranciersrelatie continue te verbeteren. Er is een heldere doorvertaling van doelstellingen en taken naar het niveau van functionele specificatie voor de opdrachtverlening. Contracten worden gegund op basis van EMVI-criteria, die passen binnen de beleidsopgaven van RWS (bandbreedte van 40/60 % 60/40%). Contracten dragen bij aan publieksgerichte ambities: Beperking filelast en snelheid afronding werkzaamheden. Contracten dragen bij aan ambities van RWS ten aanzien van Duurzaamheid. Contracten dragen bij aan vermindering van het aantal contracten en het betalen van RWS binnen de gestelde betaaltermijn van 30 dagen. RWS heeft maatregelen genomen om te voorkomen dat zij langdurig komt vast te zitten aan een beperkt aantal aanbieders voor belangrijke diensten en ruimte te geven aan nieuwe toetreders. Zij maakt hiervoor onder andere de opgedane kennis transparant voor derden in het kader van het handhaven van een ‘gelijk speelveld’. RWS heeft met Heijmans een duurzame samenwerkingsrelatie opgebouwd. Deze wordt gekenmerkt door een wederzijds commitment over een langere periode, wederzijdse informatieuitwisseling en het gezamenlijk delen van de risico’s en voordelen die uit de relatie voortvloeien. De duurzame relatie leidt er toe dat de missie van RWS beter wordt bereikt, mede doordat innovatiekracht van de markt beter wordt benut in alle fase van de opdracht..


38 Bijlage 1

Competentie Toelichting Verantwoordelijkheid en aanspreekbaarheid Adequaat Systeemgericht Heijmans beheerst het project en kan het voldoen aan de eisen van contractbeheer de (deel)producten aantonen met de registraties uit zijn verificatie- en keuringsplan. Heijmans heeft een adequate projecten kwaliteitsmanagementsysteem ingericht waardoor hij tijdig afwijkingen signaleert, tijdig passende maatregelen (correctieve, corrigerende en/of preventieve) kan nemen en dit hele proces regelmatig evalueert. RWS heeft een mix van toetsen (systeem-, proces- en producttoetsen) ingericht die risicogestuurd is en gebaseerd is op de eisen van de contractovereenkomst. Zij past hierbij de Demingcirkel toe, waarbij hij het proces van toetsen continue optimaliseert. Strategische ‘aansluiting De inkoopstrategie sluit aan bij de (lange termijn) organisatiedoelen van RWS en creëert hierdoor toegevoegde waarde uit de inkopen. Organisatie ‘aansluiting De inzet van RWS medewerkers verloopt conform afgesproken besturingsmodel: Landelijke diensten maken de SLA en geven richtlijnen uit; Regionale diensten zijn budgethouder, toetsen op hinder en zoeken naar bundeling; Districten zijn integraal verantwoordelijk voor hun beheergebied en houden het functioneren van alle systemen in hun gebied in de gaten. De huidige organisatiestructuren, –processen (Uniforme Primaire Processen), -competenties en –systemen van District Zeeland en betrokken centrale diensten sluiten voldoende aan op de eisen die de nieuwe contractvorm aan RWS stelt. Rollen verantwoordelijkheden en bevoegdheden van District Zeeland en betrokken centrale diensten zijn voldoende helder en sluiten aan op de eisen die de nieuwe contractvorm aan RWS stelt. Integraal Project Management Er wordt vanuit verschillende disciplines (intern RWS en extern Heijmans) binnen het project samengewerkt om verschillende (deel)producten goed op elkaar te laten aansluiten. Samenwerking is gericht op het realiseren van één integraal projectresultaat. De projectmanagement structuur erkent de verschillende functies die worden benoemd in het intergraal project management model van RWS: projectmanager, manager projectbeheersing, omgevingsmanager, technisch manager en contract manager. Adequaat asset management Als professioneel opdrachtgever dient RWS optimaal inzicht te hebben in de onderhoudstoestand van de infrastructuur, normen te stellen voor de staat van de objecten, onderhoudscycli en de beschikbaar te stellen middelen en aansluiting te hebben qua normen en budget op de SLA- afspraken. Er is sprake van adequaat gegevensbeheer door Heijmans. Er is een beheerst systeem van gegevensuitwisseling tussen de systemen OMS, Kerngis en NIS. RWS heeft inzicht in de toekomstige kosten voor onderhoud/ vernieuwing en deze worden vertaald in een budget. 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

39 Bijlage 1

Competentie Organisatie leren

Risicomanagement Beheersen van projecten contractrisico’s

Beheersen van risico’s in het inkoopproces Beheersen van strategische risico’s

Toelichting Het continue verbeteren van de organisatie is een belangrijk streven van RWS. De organisatie moet daarom een systeem hebben ingericht waarmee zowel op individueel als collectief niveau geïnvesteerd wordt in de ontwikkeling van de noodzakelijke kennis en competenties. RWS identificeert, analyseert, belegt en bewaakt de projecten contractrisico’s (oa. veiligheid, bereikbaarheid, financiën, imago, keteneffect op ander relevante projecten). Heijmans identificeert, analyseert, belegt en bewaakt de risico’s voor het ontwerp en de risico’s voor het uitvoeren van de werkzaamheden met gevolgen voor bijvoorbeeld productkwaliteit, veiligheid en gezondheid en omgeving. RWS identificeert, analyseert, belegt en bewaakt de risico’s van de nieuwe generatie prestatiecontracten op het inkoopproces. RWS maakt gebruikt van risicoanalyse bij de vorming van nieuw beleid en de uitvoering ervan door mogelijke bedreigingen in het werkveld te signaleren en te analyseren.


40 Bijlage 2

Lijst met leden van de begeleidingscommissie Naam Rob Schoenmaker Annelies Mencke Peter Willemse Joris Volwerk

Organisatie RWS-PIM RWS-PIM RWS-Zeeland RWS-BD

Functie Senior Adviseur Senior Adviseur Ass. Districtshoofd, contractmanger dir. UAV Project Verbeteracties Prestatiecontracten

Lijst met geïnterviewden personen: Naam Wies Vonck Marco Heijdens Peter Willemse

Organisatie RWS-Zeeland RWS-Zeeland RWS-Zeeland

Peter Bevers Theo Sprong John de Jonge

RWS-Zeeland RWS-Zeeland RWS-Zeeland

Martin van Aller

RWS-Zeeland

Rob Gerrese Ewald van Pamelen

RWS-Zeeland RWS-Zeeland

Berny Habing Gilbert Westdorp Peter Veltmeijer Jacco de Kok Marc van den Elzen Jan van de Ven Marcel van Loenhout Jochem Spaninks Taco Voskamp Ben Spiering Rob Schoenmaker Annelies Mencke Peter Waters Richard van Breukelen Wim Holleman Jan-Renger Harwig Joris Volwerk Alfons Lambregts Bert de Wit Tijs de Bree

RWS-Zeeland RWS-Zeeland RWS-Zeeland RWS-Zeeland Heijmans Heijmans Heijmans Heijmans BTL (onderaannemer) RWS-PIM RWS-PIM RWS-PIM Atkins-PIM RWS-bestuur RWS-SDG RWS-IMG RWS-BD RWS-DID RWS DVS Universiteit Twente


Functie Directeur, opdrachtgever, lid SG Districtshoofd, projectman. Lid SG Ass. Districtshoofd, contractmanger dir. UAV Directeur bedrijfsvoering Zeeland, lid SG Zeeland PIM Hoofd PBO, dir UAV manager techniek medew PBO, dir UAV manager projectbeheersing medew PBO, dir UAV, omgevingsmanager, lid tenderboard Medew BIO, contractmanager précontractuele fase Medew BIO, adviseur Inkoop EMVI Coördinator weginspecteurs en incident management C&T Financien en audit WVI Onderhoudsmanagement systeem WVI , afdelingshoofd personele consequenties Directeur, lid SG Projectmanager, lid SG Onderhoudsmanager Medewerker Kwaliteitszorg Directeur Programmamanager PIM Senior Adviseur Senior Adviseur Senior Adviseur CFO RWS Hoofd Markt en Inkoop Hoofd IMG Project Verbeteracties Prestatiecontracten ICT aspecten Asset Management en meerjarenplanning PhD Student

41 Bijlage 3

Lijst met bestudeerde documenten: Wegendistrict Zeeland (2008), Strategische Personeels analyse; van toekomstbeelden naar gedeelde ambitie. RWS Heijmans (2007), Leren binnen een partnership; reflecteren op het werkbezoek van Rijkswaterstaat en Heijmans Infra aan Engeland PIM (2007), Samen Gespiegeld: Onderzoek naar de samenwerking tussen Heijmans en RWS in het wegendistrict Zeeland Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007), Gebruikers tevredenheidonderzoek automobilisten (Landelijk) Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007), Gebruikers tevredenheidonderzoek automobilisten (Regionaal) Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007), Gebruikers tevredenheidonderzoek (vrachtwagenchauffeurs) Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007), Gebruikers tevredenheidonderzoek hoofdwegen 2007; onderzoek onder automobilisten en vrachtwagenchauffeurs Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2005), Bedrijfsmodel en implementatieplanning RD Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2004), Corporate Inkoopstrategie Rijkswaterstaat Rijkswaterstaat (2008), Rijkswaterstaat is een toonaangevende opdrachtgever Ministerie van Verkeer en Waterstaat (december 2005), Quick scan Presentatiebestekken Ministerie van Verkeer en Waterstaat (juni 2007), Quick scan Presentatiebestekken Document: aanbieding (PKP) HIM Document: Health Check: Strategic assssment-mid term review point opgesteld door Tracey Collingwood en Michael Fargher (2008) Document: [Auteur onbekend] PIM Mid Term Review Document: Plan van aanpak pilot Prestatiecontract onder Systeemgerichte Contract Beheersing (SCB) opgesteld door Rijkswaterstaat Zeeland (2006) Document: Offerte infocus-RWS opgesteld door Infocus Management Consultants B.V. Document: [Auteur onbekend] Verzendlijst bij uitnodiging tot inschrijving ZLD-6351 Document: Plan van Aanpak voor de implementatie prestatiebestek ZL-6351 in het wegendistrict Zeeland opgesteld door Peter Willemse (2007) Document: ZLD 6351 verbeterpunten/aandachtspunten opgesteld door Gerrese, R. (2007) Document: ZLD Controleprogramma goederenontvangst werken bij prestatiecontracten opgesteld door Benjamin Pouwelse (2007) Document: [Auteur onbekend] ZLD Controleprogramma goederenontvangst werken bij SCB contracten Document: [Auteur onbekend], Actieplan verbetering prestatiecontracten RWS Zeeland Document: Landelijk audit: Onderbouwing prestatieverklaring prestatiecontracten opgesteld door Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007) Document: Collegiale toetsing onderbouwing prestatieverklaring prestatiebestekken opgesteld door Eric Wooldrik / Liza Vogel (Ministerie van verkeer en Waterstaat) (2007) Document: Bevindingenmemo’s van de diensten (SDG) door Herald van der Meer (2006) Document: [Auteur onbekend], Handreiking Vastlegging onderbouwing prestatieverklaring prestatiecontracten Document: Memo inzake bevindingen prestatiecontracten; bevindingen rws 3e blok (inclusief verwijzingen naar diensten) opgesteld door Jaap Slootmaker Document: [Auteur onbekend] Overzicht bevindingen getoetste prestatiebestekken versie 4 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

42 Bijlage 3

Document: 2e collegiale toets prestatiecontracten (powerpoint presentatie) opgesteld door Ministerie van Verkeer en Waterstaat(2008) Document: Verslag 2e collegiale toets prestatiecontracten; onderbouwing prestatieverklaring opgesteld door Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2008) Document: [Auteur onbekend], Verslag stuurgroepvergadering (stuurgroep 1,2,3 en 4). Document: Geïntegreerd bestek ZLD-6351 opgesteld door Ministerie van Verkeer en Waterstaat Document: Inschrijving en beoordelingsdocument behorende bij bestek ZLD-6351; Europese aanbesteding Rijkswaterstaat Zeeland opgesteld door Ministerie van Verkeer en waterstaat Document: [Auteur onbekend], EMVI scores ZLD 6351 Ballast Nedam Infra, De jong, Heijmans, Krinkels, KWS, Van der Lee Document: [Auteur onbekend], Inkoopplan HWN ZLD schematisch Document: Criteria voor het slagen van de pilot prestatie bestek onderhoud wegen ZL-6351 opgesteld door Peter Willemse en Jan v.d. Ven (2007) Document: PIM prestatiebestek droog Zeeland; Voorstel aanpak evaluatie (ZL 6351)opgesteld door Marco Heijdens (2007) Document: Onderzoeksvoorstel PIM RWS UTwente (2008)opgesteld door de Universiteit Twente Document: Overzicht verschillen werkwijze vast onderhoudscontract ZL-6351 met UPP, proces BOO droog opgesteld door Peter Willemse / Lydia Vinke (2007) Document: [Auteur onbekend] Integraal projectmanagementmodel RWS (2006) Document: Rolprofielen IPM opgesteld door expertgroep projectmanagement (2008) Document: [Auteur onbekend] Kadernotitie, doorgroei-p bestekken Document: Bedrijfsmodel RWS Regionale Diensten opgesteld door Directoraat General Rijkswaterstaat Document: Memo verbeterplannen prestatiebestekken opgesteld door Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007) Document: Overdrachtsnotitie verbeterteam opgesteld door Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2007) Document: Van Dienstkring naar Buitendienst opgesteld door Rijkswaterstaat (2004) Document: Ondertekening contract Heijmans & Rijkswaterstaat 2007 (Nieuwsbrief) Document: Rol en plaats stuurgroep PIM Zeeland opgesteld door Peter Bevers Document: [Auteur onbekend] Excel ZLD-6351 prestatie gereviewd Document: [Auteur onbekend] Overzicht bevindingen getoetste prestatiebestekken Document: [Auteur onbekend] Excel ZLD-6351 Controleprogramma goederenontvangst werken bij SCB contracten Document: [Auteur onbekend] Procedure betaling termijnen en andere betalingsverplichtingen in de relatie tussen Heijmans en RWS Zeeland wegendistrict Document: [Auteur onbekend] Koppeling Datastream-KernGis Document: Mailverkeer KernGis-Datastream (2008) Document: Memo Datastream opgesteld door Alfons Lambregts(2008) Document: Besprekingsverslag PIM (2007) Document: [Auteur onbekend] Procedure betaling termijnen en andere betalingsverplichtingen in de relatie tussen Heijmans en RWS Zeeland wegendistrict Document: [Auteur onbekend] Contractbeheersing (o.a. opstellingen van ramingen) bij innovatieve contractvormen (onderhoud) Document: [Auteur onbekend] Memo juridische expertgroep (Rijkswaterstaat) Document: [Auteur onbekend] Memo expertgroep 60397030-8749 Evaluatie prestatiecontract

43 Bijlage 3

Document: [Auteur onbekend] Inkoopplan HWN ZLD Schematisch Document: Memo prestatie-indicatoren opgesteld door Infocus B.V. (2008) Publicatie: Zeeland

overall

winnaar


Rijksinkoopprijs.

Rijksinkoop

magazine

(2008)

44 Bijlage 4

Onderhoudsloop van R. Schoenmaker (RWS)

Budgettering

Prestatie eisen

Werk Identificatie

Planning

Werk voorbereiding

Analyse

Gegevens beheer

Werk uitvoering

Meting Inspectie


Rijkswaterstaat. Evaluatie prestatiebestek Droog Zeeland (ZL 6351)

Recommend Documents