rekenkamer-rapport van onderzoek naar samenwerkingsverbanden. Gemeente Lingewaal

Vinger aan de pols Gecombineerd 213a/rekenkamer-rapport van onderzoek naar samenwerkingsverbanden

Gemeente Lingewaal

Onderzoekers S.E.M. (Sophie) Bruins MA MSc drs. J.H.W. (Hans) Oostendorp (projectleider) Contactpersonen Namens rekenkamercommissie: drs. C. (Carlo) van Dijk [t] 06 26 512 770 [e] [email protected] Namens college: Mevrouw G.W. (Trudie) Odijk [t] 0345 63 40 00 [e] [email protected] Kenmerk: LI 11521-Samenwerkingsverbanden Datum: 26 augustus 2011

Rapport Samenwerkingsrelaties Lingewaal / gecombineerd 213a- en rekenkameronderzoek

Inhoudsopgave 1 Inleiding

1

1.1 / Aanleiding

1

1.2 / Combinatie van 213a- en rekenkameronderzoek

1

1.3 / Doelstelling

1

1.4 / Vraagstelling

2

1.5 / Uitvoering van het onderzoek

2

1.6 / Leeswijzer

3

2 Algemeen beeld en beleid

4

2.1 / Samenwerkingsrelaties

4

2.2 / Samenwerking bestaat in soorten en maten

4

2.3 / Verantwoordelijkheden bij samenwerking: raad en college

5

2.4 / Doelen en belangen bij samenwerking

7

2.5 / Afbakening

7

2.6 / Visie van Lingewaal op samenwerking

8

2.7 / Samenvatting en beoordeling

10

3 Uitvoering via het college: sturing en controle

12

3.1 / Praktijktoets: de selectie

12

3.2 / Bevindingen per casus

13

3.3 / Samenvatting en beoordeling

24

4 Informatievoorziening aan de raad

27

4.1 / Informatiebronnen voor raadsleden

27

4.2 / Informatievoorziening in de praktijk

29

4.3 / Samenvatting en beoordeling

34

5 Conclusies en Aanbevelingen

35

5.1 / Centrale vraagstelling

35

5.2 / Conclusies raad

35

5.3 / Aanbevelingen raad

36

5.4 / Conclusies college

36

5.5 / Aanbevelingen college

37

Bijlagen

39

Bijlage 1. Normenkader

40

Bijlage 2. Overzicht samenwerkingsverbanden

42

Bijlage 3. Casebeschrijving samenwerkingsverbanden

44

Bijlage 4. Bronnen

65

Rapport Samenwerkingsrelaties Lingewaal /gecombineerd 213a- en rekenkameronderzoek

i

1 Inleiding 1.1 / Aanleiding Het gemeentebestuur (raad en college) van Lingewaal wil meer inzicht in het functioneren en de meerwaarde van samenwerkingsverbanden. In de programmabegroting van 2010 staat hierover de volgende passage: “Als verbeteractie in de cyclus van planning en control staat een versterking van het inzicht in de doelstellingen en prestaties van verbonden partijen op het programma [in 2011].”

1.2 / Combinatie van 213a- en rekenkameronderzoek Het is gebleken dat zowel de rekenkamercommissie als het college van B&W (via artikel 213a Gemeentewet) aan het begin van dit jaar een onderzoek naar het functioneren van samenwerkingsverbanden overwogen. Dit gegeven bood een praktische kans om bij dit onderzoeksonderwerp samen op te trekken. Deze kans is ook benut.1 De rekenkamercommissie en het college van B&W hebben hiertoe een gecombineerde onderzoeksopzet opgesteld. De gecombineerde onderzoeksopzet betekent wel dat de verantwoordelijkheden van rekenkamercommissie en college van B&W duidelijk moeten zijn. Neem bijvoorbeeld de routering van de onderzoeksresultaten richting de gemeenteraad. Het college stuurt een 213a-rapportage ter kennisname toe, terwijl de raad een rekenkamerrapport vaststelt. Het is dus zaak om de verantwoordelijkheden van raad en college goed te markeren. In dit rapport besteden wij daaraan dan ook uitgebreid aandacht, bijvoorbeeld door een onderscheid te maken naar conclusies & aanbevelingen voor de raad én conclusies & aanbevelingen voor het college van B&W.

1.3 / Doelstelling De doelstelling van dit onderzoek is om het sturend vermogen van de gemeente Lingewaal in beeld te brengen bij samenwerkingsverbanden. De ervaring leert dat gemeenten in de loop der jaren steeds meer gebruik zijn gaan maken van samenwerkingsverbanden om een adequate invulling te geven aan al hun taken en verantwoordelijkheden. Gemeenten kiezen voor uiteenlopende vormen van samenwerking. De doelstelling van dit onderzoek is om het sturend vermogen van de gemeente Lingewaal in beeld te brengen bij samenwerkingsverbanden. Het gemeentebestuur van Lingewaal heeft behoefte aan inzicht in: / / / / / /

Welke samenwerkingsverbanden zijn mogelijk? Van welke samenwerkingsvormen maakt Lingewaal gebruik? Hoe zijn tien samenwerkingsrelaties concreet georganiseerd? Hoe functioneren die samenwerkingsverbanden? Wat zijn de resultaten van die samenwerkingen? Zijn raad en college, ieder vanuit de eigen positie, hierbij in control?

1

Ten eerste leveren zowel 213a-onderzoek als rekenkameronderzoek een bijdrage aan publieke verantwoording én beogen ze een bijdrage te leveren aan doelmatig en doeltreffend handelen van de gemeente (ontleend aan de Handreiking voor de financiële controleverordeningen, VNG/BZK, 2003). Ten tweede is, door samen op te trekken, een completer beeld te krijgen van het sturend vermogen bij samenwerkingsrelaties en geldt efficiencywinst doordat één onderzoeksteam de werkzaamheden uitvoert. Ten derde is het mogelijk om aanbevelingen van meer strategisch niveau direct door te vertalen naar verbetersuggesties op tactisch en operationeel niveau. Hierdoor komt de verbinding tussen de raad als kadersteller en controleur én het college als uitvoerder in de onderzoeksresultaten duidelijker naar voren dan bij een losse uitvoering waarbij de vertaalslag in een later stadium moet gemaakt.

1

1.4 / Vraagstelling Dit 213a-/rekenkameronderzoek geeft antwoord op de volgende centrale vraag: “Wat is de meerwaarde van deelname in samenwerkingsverbanden en in welke mate stuurt de gemeente hierop?” De centrale vraagstelling is vertaald in deelvragen. Voor het overzicht zijn de deelvragen als volgt geclusterd: Algemeen beeld van samenwerkingsverbanden 1. 2. 3.

4.

Welke typen samenwerkingsverbanden kunnen worden onderscheiden? Welk algemeen beleidskader wordt in de gemeente gehanteerd voor de aansturing van en controle op samenwerkingsverbanden? Wat is de kwaliteit van dit algemene beleidskader? a. Zijn doelen en instrumenten duidelijk en consistent geformuleerd? b. Voldoet het beleidskader met betrekking tot verbonden partijen aan de eisen zoals gesteld in het BBV2? c. Hanteert de gemeente een specifiek toetsingskader om toe te treden tot een samenwerkingsverband? Hoe is de rolverdeling tussen raad en college in de kaderstelling van en controle op samenwerkingsverbanden?

Uitvoering via het college: sturing en controle 5.

Hoe geeft het college invulling aan de relatie met de samenwerkingsverbanden? a. Welke motivering ligt aan deelname met samenwerkingsverbanden ten grondslag? b. Welke afspraken zijn met de samenwerkingsverbanden gemaakt op het gebied van de realisatie van doelstellingen? c. Hoe ervaren samenwerkingspartners de sturing vanuit de gemeente? d. Op welke wijze wordt door de samenwerkingsverbanden verantwoording afgelegd over de realisatie van doelstellingen? e. Wat doet het college met de verantwoordingsinformatie? f. In welke mate ervaart het college meerwaarde van deelname in samenwerkingsverbanden? g. Heeft het college zicht op de budgetbesteding en tijdsbesteding aan samenwerkingsverbanden?

Informatievoorziening aan de raad 6. 7.

Welke informatie ontvangt de raad ten aanzien van de realisatie van de doelstellingen van de samenwerkingsverbanden? Is deze informatie toereikend om de realisatie van doelstellingen door de samenwerkingsverbanden periodiek te kunnen beoordelen?

1.5 / Uitvoering van het onderzoek Op 23 maart 2011 hebben de rekenkamercommissie en het college van B&W (namens deze het sectorhoofd Burgers en Middelen) de definitieve onderzoeksopzet vastgesteld. Toen zijn ook werkafspraken gemaakt over aanpak en planning. Deze bespreking markeert de start van het onderzoek, dat inhoudelijk is uitgevoerd aan de hand van drie stappen.

2

Besluit Begroting en Verantwoording gemeenten en provincies

2

In de eerste stap hebben de onderzoekers zich een algemeen beeld gevormd van samenwerkingsverbanden. Hiertoe zijn beleidskaders voor samenwerking geraadpleegd, te denken valt aan Lingewaalse kaders maar ook om bredere, juridische kaders voor samenwerkingsrelaties. Ook is een inventarisatie gemaakt van documentatie aan de raad over samenwerkingsverbanden. Voorts zijn inhoudsanalyses gepleegd op documenten over tien geselecteerde samenwerkingsverbanden. Rekenkamercommissie en college hebben onafhankelijk van elkaar vijf cases geselecteerd en daarnaast is informatie ingewonnen bij de respondenten. In verschillende interviews is de Lingewaalse visie op samenwerking aan bod gekomen, bovenal in het interview met het college. Deze werkzaamheden vonden plaats in maart – april 2011. In de tweede stap van het onderzoek heeft een praktijktoets plaatsgevonden van de tien geselecteerde samenwerkingsverbanden. Van deze tien dossiers is de sturingsrelatie tussen de gemeente en het samenwerkingsverband inzichtelijk gemaakt. Hiertoe hebben wij, aanvullend op de informatie uit stap 1, per samenwerkingsverband interviews gehouden met de behandelend ambtenaar namens de gemeente Lingewaal en een vertegenwoordiger van het samenwerkingsverband. Daarnaast is een groepsinterview gevoerd met de bestuurlijk portefeuillehouders. De praktijktoets vond plaats in april – begin juni 2011. In de derde stap van het onderzoek is de rapportage opgesteld (juni - juli 2011). Over de conceptrapportage vond op 8 juli jl. een gesprek plaats met de rekenkamercommissie en aansluitend met het college van B&W (namens deze het sectorhoofd Burgers en Middelen) . Vervolgens is op 19 juli een volgende versie van de rapportage uitgezet voor ambtelijk wederhoor in de ambtelijke organisatie. Ook ontvingen wij aanvullende opmerkingen vanuit de rekenkamercommissie. Deze reacties hebben geleid tot aanpassingen die, met name, de leesbaarheid van het rapport versterken. De inhoudelijke boodschap en strekking van het rapport is ongewijzigd. In een gesprek op 26 augustus van de onderzoekers, de rekenkamercommissie en het college (namens deze het sectorhoofd Burgers en Middelen) is de definitieve versie vastgesteld en gesproken over de wijze van aanbieding van de rapportage aan het gemeentebestuur.

1.6 / Leeswijzer In hoofdstuk 2 vindt u een ordening van typen samenwerkingsrelaties en een toetsing van het Lingewaalse beleid op samenwerking. Hoofdstuk 3 bevat de bevindingen uit een praktijktoets onder tien geselecteerde samenwerkingsverbanden over sturing en controle. Hoofdstuk 4 gaat in op de informatievoorziening aan de raad over de geselecteerde cases. In slothoofdstuk 5 staan de conclusies en aanbevelingen (C&A). Hierbij geldt een onderscheid naar C&A ten behoeve van de raad en voor het college van B&W. Daarnaast zijn vier bijlagen toegevoegd: /

Normenkader;

/

Overzicht samenwerkingsverbanden;

/

Casebeschrijving Samenwerkingsverbanden;

/

Bronnen.

3

2 Algemeen beeld en beleid Dit hoofdstuk bevat een algemeen beeld op intergemeentelijke samenwerking en geeft het beleid van de gemeente Lingewaal weer.

2.1 / Samenwerkingsrelaties Al in de Gemeentewet van 1851 is intergemeentelijke samenwerking geregeld. Toen ging het vooral om het oprichten van privaatrechtelijke organen (bijvoorbeeld een NV of vereniging) voor het aanbieden van gemeente overschrijdende diensten, zoals tramlijnen of telefoon. Vanaf de herziening van de Gemeentewet in 1931 ligt meer nadruk op publiekrechtelijke samenwerking. Hoewel in de Grondwet het uitgangspunt van gemeentelijke autonomie is opgenomen, is de wetgever bevoegd om samenwerking af te dwingen. De zwaarste vorm van ingrijpen door de wetgever in decentrale verhoudingen is een gemeentelijke herindeling. In de twintigste eeuw hebben diverse herindelingsronden plaatsgehad. In de tweede helft van de twintigste eeuw gaat veel bestuurlijke aandacht uit naar de inrichting van (boven)regionale samenwerking. Aanleiding in de jaren is het zogenoemde Regionale Gat: het dilemma dat provincies voor sommige taken te groot waren en individuele gemeenten te klein. Illustratie: trendontwikkeling toegepast op Lingewaal /

Rond 1975 is het overleg van de Vereniging van Gemeentesecretarissen kring Betuwe en Bommelerwaard geformaliseerd tot het Intergemeentelijk Overlegorgaan Rivierenland (IOR).

/

Per 1 januari 1986 is de gemeente Lingewaal ontstaan uit een samenvoeging van Asperen, Herwijnen, Heukelum en Vuren.

/

In augustus 1986 is het IOR vervolgens opgericht als een zelfstandig orgaan volgens de Wet gemeenschappelijke regelingen. Dit is de voorloper van de huidige gemeenschappelijke regeling Regio Rivierenland.

Sinds het begin van de jaren 2000 nemen samenwerkingsverbanden op ambtelijk niveau sterk toe. De rijkscommissie Innovatie openbaar bestuur stimuleert deze initiatieven via het actieprogramma InAxis. Het gaat vooral om samenwerking op voorwaardenscheppende taken. Dit zijn taken en werkzaamheden die ondersteuning bieden aan de primaire beleids- en dienstverleningsprocessen van gemeenten, zoals personeelszorg, financiën, informatisering, facilitaire zaken, automatisering en communicatie. Per 2008 is de meest vergaande vorm van ambtelijke samenwerking toegepast, namelijk het volledig samenvoegen van organisaties. Dit wordt aangeduid als het SETA-model (Samen en toch Apart) omdat sprake is van een ambtelijke fusie en bestuurlijke zelfstandigheid.

2.2 / Samenwerking bestaat in soorten en maten Intergemeentelijke samenwerking valt niet weg te denken uit het openbaar bestuur. In de loop der jaren zijn vele en uiteenlopende samenwerkingsvormen ontstaan. Het kan gaan om een ‘lichte’ samenwerking (zoals tijdelijke waarneming van taken door een medewerker van gemeente A bij verlof van een medewerker in gemeente B) maar ook om een ‘zware’ samenwerkingsvorm (zoals een organisatorische samenvoeging van ondersteunende taken in een Shared Service Center). Een manier om orde aan te brengen in alle samenwerkingsrelaties is een categorisering naar de vormgeving. Er zijn drie categorieën: / / /

publiekrechtelijke samenwerking; privaatrechtelijk samenwerking; praktische samenwerking. 4

Hieronder staat een korte toelichting per categorie. Publiekrechtelijke samenwerking De Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR) biedt het wettelijk kader voor publiekrechtelijke samenwerking. Deze wet kent verschillende varianten, zoals een centrumgemeente-constructie of een gemeenschappelijk orgaan. Een veelgebruikte variant is het Openbaar lichaam. Dit is een publieke rechtspersoon die bijvoorbeeld personeel in dienst kan nemen, contracten kan afsluiten en wordt bestuurd door een algemeen bestuur en dagelijks bestuur. Voorbeelden hiervan zijn de Regio Rivierenland en de Belastingsamenwerking Rivierenland. Privaatrechtelijke samenwerking Privaatrechtelijke samenwerking gaat vaak uit van deelname in c.q. oprichten van een privaatrechtelijke rechtspersoon, zoals een naamloze vennootschap, vereniging of een stichting. Voorbeelden zijn het aandeelhouderschap van de NV Eneco, het lidmaatschap van de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de participatie in de Stichting Openbare Bibliotheek Rivierenland. Daarnaast kunnen partijen een contract sluiten. Een voorbeeld is de bestuursovereenkomst WaalWeelde of het Convenant ruimtelijke ontwikkelingen dorpskern Vuren. Praktische samenwerking In de dagelijkse praktijk liggen er veel lijntjes tussen gemeenten onderling en tussen de gemeente en andere overheden. Als deze lijntjes niet publiek- of privaatrechtelijk zijn vastgelegd, dan spreken wij over praktische samenwerking. De meest voorkomende vorm van praktische samenwerking is intercollegiale toetsing en kennisdeling. Een voorbeeld is dat collega’s van verschillende gemeenten elkaars werkprocessen naast elkaar leggen met het doel om gezamenlijk tot de beste standaard te komen. Illustratie uit de praktijk Ongeveer vijftien concerncontrollers van gemeenten rond Utrecht ontwikkelden een portal op internet. De controllers loggen hierop in en kunnen dan met elkaar in contact treden via een mailfunctie, een forum om vakinhoudelijke ontwikkelingen door te spreken en een digitale bibliotheek waarop iedereen documenten achterlaat. Ook andere ervaringen in het land (bijvoorbeeld bij de Wadden-gemeenten) leert dat praktische samenwerkingsverbanden, waarbij de essentie bestaat uit uitwisseling van informatie en deskundigheid, krachtig is te realiseren met gebruikmaking van ICT-ondersteuning, zoals een portal-website of teleconferencing. Hiermee zijn bijvoorbeeld kosten te besparen voor reistijd en fysiek overleg.

2.3 / Verantwoordelijkheden bij samenwerking: raad en college Voor een doelmatige en doeltreffende borging van sturing, beheersing en controle van samenwerkingsverbanden door de gemeente Lingewaal, biedt de zogenoemde governance-cyclus een leidraad. Deze cyclus gaat uit van: kaderstellen, beheersen, controleren en verantwoorden. In figuur 1 op de volgende bladzijde maken we de verantwoordelijkheden van gemeenteraad, college van B&W en het samenwerkingsverband inzichtelijk.

5

Figuur 1. Verantwoordelijkheden bij samenwerkingsrelaties RAAD

KADERSTELLEN

CONTROLEREN

COLLEGE

BEHEERSEN (inrichting bestuurlijk arrangement en aansturing verbonden partij)

VERANTWOORDEN (over doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid)

STUREN (duidelijke doelstellingen en afspraken over prestaties)

TOEZICHT (realisatie van de gemeentelijke doelen)

BEHEERSEN (realisatie van de gemeentelijke doelen)

VERANTWOORDEN (over de realisatie van gemeentelijke doelen)

Samenwerkings verband

Uit de figuur volgt dat het college van B&W moet kunnen (bij)sturen op het functioneren van een samenwerkingsverband aan de hand van monitoringsinformatie. Ook maakt de figuur duidelijk dat het college verantwoordelijkheid draagt voor de uitvoering. Voor de gemeenteraad geldt een behoefte aan informatie die haar in staat stelt om beleidsinhoudelijk richting aan te geven en op de realisatie van die beleidskaders te controleren. Uit de figuur volgt ook dat het samenwerkingsverband een directe relatie heeft met het college. De raad heeft dus een afgeleide relatie met het samenwerkingsverband. Op die manier blijft gewaarborgd dat de raad altijd een vast aanspreekpunt houdt, namelijk het college van B&W. De relatie tussen raad en college is in de Gemeentewet vastgelegd. Zodoende wordt voorkomen dat de kaderstellende, controlerende en volkvertegenwoordigende rollen van de raad verlegd raken. Toegepast op de samenwerkingsvormen uit de vorige paragraaf geldt: / dat de raad bij het aangaan van publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden de meeste zeggenschap heeft. Hiervoor is een raadsbesluit vereist. Bij aanpassing van een publiekrechtelijk samenwerkingsverband hoeft dit niet altijd het geval te zijn. Ten minste wordt de raad hierover (actief) geïnformeerd. / dat het college van B&W bevoegd is tot het aangaan van privaatrechtelijke samenwerking binnen de kaders die de raad stelt. De Gemeentewet bevat de bepaling dat het college bij het aangaan van verstrekkende privaatrechtelijke overeenkomsten de raad vooraf dient te consulteren (artikel 169, 4e lid). / dat praktische samenwerking in principe ook ambtelijk valt te organiseren maar dat het college van B&W wel zorgdraagt voor een bestuurlijke afhechting. De raad staat hier het meest op afstand. Deze samenwerkingsvorm wordt dan ook toegepast bij bedrijfsvoeringsaangelegenheden en níet voor beleidsinhoudelijke keuzen (want die maakt de raad in samenspel met het college).

6

2.4 / Doelen en belangen bij samenwerking In dit hoofdstuk is tot nu toe structuur aangebracht in typen samenwerkingsrelaties (‘welke samenwerkingsvormen zijn er?’) en de bijbehorende verantwoordelijkheidsverdeling. De juridische vormgeving van een samenwerkingsrelatie (publiekrechtelijk, privaatrechtelijk of via praktische samenwerking) beantwoordt de ‘hoe-vraag’: ‘hoe organiseren we samenwerking?’. Hieraan vooraf gaan wezenlijke vragen, zoals ‘waarom willen we samenwerken?’ en ‘wat beogen we met samenwerking?’. Die vragen zijn gemakkelijker te stellen dan te beantwoorden. In de praktijk blijkt het aangaan van samenwerkingsrelaties vaak complex en tijdrovend. Een belangrijke verklaring hiervoor is dat motieven nogal uiteen kunnen lopen. Niet alleen tussen beoogde samenwerkingspartners maar ook binnen de eigen organisatie (politiek, bestuurlijk en ambtelijk). Daarbij geldt ook nog eens dat opvattingen over samenwerking kunnen verschuiven (bijvoorbeeld als gevolg van verkiezingen, onverwachte ontwikkelingen of personele wisselingen) én dat sommige motieven op gespannen voet met elkaar kunnen staan (bijvoorbeeld de gelijktijdige wens om kosten te verlagen en kwaliteit te verbeteren). Verder complicerend is nog dat doelstellingen en belangen per taak of thema kunnen verschillen. Maar er zit wel vaak een overeenkomst in de doelstelling of verwachting van een samenwerkingsverband, namelijk: / Wens tot vermindering kwetsbaarheid door grotere schaal; / Verwachte kwaliteitsverbetering door bundeling krachten; / Wens tot kostenbesparing door samenwerking. De complexiteit en intensiteit van het aangaan van samenwerkingsrelaties zijn geen argumenten om niet samen te werken. Wel is het een verklaring voor langdurige oprichtingstrajecten en een oproep om doelen en belangen vooraf scherp te verwoorden. Een mogelijkheid hiertoe is om binnengemeentelijk én met de partners, expliciete afwegingscriteria langs te lopen.

Illustratie van mogelijke afwegingscriteria /

Wat is de reikwijdte van de samenwerking? (gaat het om samenwerking in de uitvoering van taken of ook om beleidsmatige samenwerking of, anders gezegd, behoudt de gemeente vrijheid van handelen of maakt zij zich, welbewust, afhankelijk van anderen);

/

Heeft de samenwerking onomkeerbare gevolgen? ( bij een gezamenlijk inkoopproces is het blijvend effect beperkt terwijl bij het gezamenlijk oprichten van een publieke rechtspersoon de mogelijkheden om terug te keren naar de oude situatie moeilijker zijn);

/

Is de samenwerking nuttig of noodzakelijk? (in het algemeen geldt dat het aangaan van samenwerkingsrelaties noodzakelijker is naar mate de omvang en kwaliteit van de gemeentelijke organisatie meer in onbalans is met de taken en, eigen of wettelijk opgelegde, opgaven waarvoor de gemeente zichzelf ziet gesteld);

/

Wat is de gerichtheid van inwoners? (op welke omliggende gemeenten zijn de bewoners van Lingewaal gericht voor wat betreft werk en ontspanning?).

2.5 / Afbakening In de regel geldt dat gemeentebesturen vrijwillig het besluit nemen om de taken intergemeentelijk of bovenregionaal uit te oefenen. Een uitzondering vormt bijvoorbeeld samenwerking op het gebied van brandweer en GHOR, die wettelijk is voorgeschreven. Lokaal bestaat dus aanzienlijke vrijheid om taken te organiseren zoals de gemeente het beste lijkt. Hierbij geldt wel het adagium: ‘geen taakbehartiging, zonder verantwoording’.

7

De wetgever heeft spelregels opgesteld om de sturing, beheersing en controle van bepaalde samenwerkingsverbanden te reguleren, namelijk voor ‘verbonden partijen’. Volgens het BBV zijn gemeenten bijvoorbeeld verplicht om een bijlage Verbonden Partijen op te nemen in de programmabegroting. Een verbonden partij is op te vatten als een geformaliseerd (privaatrechtelijke dan wel publiekrechtelijk) samenwerkingsverband. Onderscheidend is dat de gemeente een bestuurlijk en financieel belang heeft bij een verbonden partij. Van een bestuurlijk belang is sprake als de gemeente een zetel in het bestuur heeft of toezichthouders mag benoemen. Bij een financieel belang gaat het erom dat de gemeente geld heeft geïnvesteerd door middel van een jaarlijkse bijdrage of als aandeelhouder én daarbij mogelijk risico loopt. Dit onderzoek gaat over samenwerkingsrelaties van de gemeente Lingewaal. Onder deze definitie vallen alle vormen van publiekrechtelijke, privaatrechtelijke en praktische samenwerking. Praktische samenwerking valt niet onder het regime van de BBV. Dit betekent dat gemeenten zelf de sturing, beheersing en controle moeten waarborgen.

2.6 / Visie van Lingewaal op samenwerking Uit de interviews en het raadplegen van documenten blijkt dat het gemeentebestuur van Lingewaal bij samenwerkingsvraagstukken werkt vanuit twee principes: / /

van ‘zelf doen’ naar ‘samenwerkingsrelaties aangaan’ is een onontkoombare en voortdurende uitdaging; per taak bezien hoe die het beste is uit te oefenen.

Uit deze principes volgt dat het gemeentebestuur van Lingewaal een pragmatische visie hanteert op samenwerking. Het bestuur onderkent in het algemeen het nut en de noodzaak van samenwerking, maar maakt per thema of onderwerp steeds een eigenstandige afweging over de beste manier om een taak te organiseren. Deze visie is niet vastgelegd in een specifiek beleidskader over samenwerking. Wel zijn richtinggevende uitspraken terug te vinden in diverse documenten (zie het kader hieronder). Illustratie: richtinggevende uitspraken ‘Manifest van Lingewaal. Structuurvisie+ 2030’: de beweging van ‘zelf doen’ naar ‘samenwerkingsrelatie aangaan’ is hierin benoemd als onontkoombare en voortdurende uitdaging. Collegeprogramma 2011-2014 (blz. 5): ‘(…) zoeken we de samenwerking waar dat mogelijk en nuttig is, bijvoorbeeld binnen het samenwerkingsverband van Regio Rivierenland, maar ook daarbuiten. Zo werken we al samen op het gebied van belastingen, leerplicht, sociale dienst, openbaar onderwijs, milieu en de ontwikkeling van Centra voor Jeugd en Gezin.’ Collegeprogramma 2011-2014 (blz. 8): ‘De samenwerking met andere gemeenten (binnen en buiten de regio Rivierenland), overheden en partners is voor ons belangrijk. Wij gaan na waar zo’n samenwerking efficiencywinst en kwaliteitsverbetering kan opleveren.’ Jaarrekening 2009 (blz. 81): ‘Lingewaal wil de huidige bestuurlijke schaal behouden en tegelijkertijd haar bestuurskracht vergroten. Samenwerking is daarbij een belangrijk middel. In beginsel wordt de samenwerking nagestreefd binnen de regio Rivierenland. In beginsel, omdat soms om reden van bereikbaarheid en toegankelijkheid samenwerking met buurgemeenten Leerdam of Gorinchem meer voor de hand ligt.’ Jaarrekening 2010 (blz. 85) / Programmabegroting 2011 (blz. 123): ‘Voor zover mogelijk wordt er gekeken naar samenwerkingsmogelijkheden binnen de regio of met andere gemeenten als middel om de zelfstandigheid te behouden. Het uitgangspunt voor samenwerken is de mate van bestuursvrijheid. Indien de bestuursvrijheid minimaal is kan samenwerking worden gezocht met andere partijen.’ 8

Programmabegroting 2011 (blz. 3 Voorwoord aan gemeenteraad): ‘We blijven ons actief bewegen in (regionale) samenwerkingsverbanden en bereiden met de regio Rivierenland een nieuw regiocontract met de provincie Gelderland voor.’ Programmabegroting 2011 (Programma 1. Bestuur en dienstverlening, Programma-onderdeel Samenwerking op blz. 24-29): ‘(…) verkenning van de mogelijkheden tot verbreding en versterking van regionale en andere samenwerkingsvormen, shared services of outsourcing. Vooruitlopend hierop worden mogelijkheden tot samenwerking die zich voordoen benut. Voorbeeld hiervan is de praktische ICTsamenwerking met de gemeenten Buren en Neder-Betuwe’ (citaat uit Context en achtergrond). ‘Streven is om in 2011 in beeld te hebben op welke beleidsterreinen en organisatieonderdelen met welke regiogemeenten kan worden samengewerkt en hoe dit tot stand kan worden gebracht. Zich voordoende kansen worden benut.’ (citaat uit Wat willen we bereiken?). ‘We onderzoeken de mogelijkheden om samenwerking te verbreden en te versterken. We evalueren bestaande samenwerkingsvormen. We verbreden of ontwikkelen samenwerkingsvormen die bijdragen aan de versterking van taken en de financiële spankracht. Met de regio Rivierenland wordt een nieuw regiocontract met de provincie voorbereid.’ (citaat uit Wat gaan we daarvoor doen?) In het bestuurskrachtonderzoek 2011 over de gemeente Lingewaal staan naast enkele aandachtspunten de volgende sterke punten genoemd over ‘Lingewaal als samenwerkingspartner’ (p. 23):

- “Groot voor kleine gemeente” - aanwezig - trots (“we kunnen het”) - in de picture (evenementen etc.) - sterk op gebied van inbreng, invloed en kennis/expertise. - Goede partner (gebaseerd op individuele kwaliteiten). - Grote waardering voor de gemeente in de samenwerking. - Lingewaal is een gemeente die altijd bereid is te luisteren. - “We realiseren ons vaak niet dat Lingewaal de kleinste gemeente van de Regio Rivierenland is en dat is een compliment”. - Vertrouwenwekkende partner. - Geen zeurgemeente, van Lingewaal heb je geen last. - ICT-samenwerking verloopt goed, Lingewaal was initiatiefnemer. - Gemeente heeft in regioverband een aantal belangrijke portefeuilles.

De pragmatische visie van het gemeentebestuur is niet alleen een bestuurlijke keuze, maar valt ook te verklaren uit de ligging van Lingewaal. De gemeente bevindt zich op een kruispunt van provincies (NoordBrabant, Gelderland en Zuid-Holland) en regio’s (Regio Rivierenland en Regio Alblasserwaard/Vijfheerenlanden) waardoor aansluiting bij verschillende bestuurlijke arrangementen mogelijk is. De gemeente Lingewaal participeert in een variëteit aan samenwerkingsverbanden met uiteenlopende samenstelling. In algemene zin geldt: hoe meer samenwerkingsverbanden, hoe hoger de kosten voor coördinatie/afstemming en op peil houden van de informatiepositie. Voorbeelden zijn dat bestuurders/ambtenaren in overleggen goed moeten letten op de aansluiting bij andere samenwerkingsrelaties en dat ieder samenwerkingsverband moet getoetst op de eigen, specifieke doelstellingen. Het is van belang om in de organisatieontwikkeling goed oog te hebben voor het middelenbeslag en de beheersing van samenwerkingsverbanden binnen de ambtelijke organisatie.

9

Juist tegen de achtergrond van de pragmatische visie van het gemeentebestuur is het belangrijk om de kosten en baten van samenwerkingsrelaties inzichtelijk te hebben (‘krijgen we uit de samenwerking wat we erin stoppen?’). In 2010 is, op verzoek van de gemeenteraad, inzet gepleegd om in de begroting en jaarrekening meer inzicht te bieden in de doelen vooraf en resultaten achteraf. Uit paragraaf 1.1 blijkt dat ook voor 2011 wordt gestreefd naar het verkrijgen van meer inzicht in doelen en prestaties van verbonden partijen. Op dit moment spelen de bezuinigingen daarbij een belangrijke rol. Het college waardeert het als de verbonden partijen hiermee pro-actief en inventief omgaan, maar is ook voornemens om scherper te toetsen op de doelmatigheid en doeltreffendheid van samenwerkingen. Conform het raadsbesluit van 24 april 2010 over de ombuigingen dienen alle gemeenschappelijke regelingen een besparing door te voeren van 5 procent.

2.7 / Samenvatting en beoordeling In dit hoofdstuk is een algemeen beeld geschetst van samenwerkingsverbanden en is het beleid van de gemeente Lingewaal beschreven. In deze slotparagraaf staan antwoorden bij de hierover geformuleerde deelvragen.

1.Welke typen samenwerkingsverbanden kunnen worden onderscheiden? Samenwerkingsverbanden bestaan in soorten en maten. Het kan bijvoorbeeld gaan om samenwerking op de bedrijfsvoering, op uitvoerende taken, op beleidstaken of een combinatie. Om lijn te brengen in het ‘oerwoud’ aan samenwerkingsrelaties is in dit hoofdstuk een indeling gemaakt naar juridische vorm: publiekrechtelijke samenwerking, privaatrechtelijke samenwerking en praktische samenwerking.

2. Welk algemeen beleidskader wordt in de gemeente gehanteerd voor de aansturing van en controle op samenwerkingsverbanden? De gemeente Lingewaal beschikt niet over een specifiek beleidskader, zoals een Nota Samenwerkingsverbanden. Wel zijn in verschillende documenten richtinggevende uitspraken over samenwerking opgenomen. Deze uitspraken zijn in de regel weinig SMART. Uit de richtinggevende uitspraken volgt wel een pragmatische visie op samenwerking waarin: / /

van ‘zelf doen’ naar ‘samenwerkingsrelaties aangaan’ als een onontkoombare en voortdurende uitdaging is onderkend en; per taak wordt bezien hoe die het beste is uit te oefenen.

Het gevolg van het ontbreken van een algemeen beleidskader is dat uitgangspunten, doelen, afwegingscriteria, soorten samenwerking en trends & ontwikkelingen met betrekking tot samenwerking niet snel en overzichtelijk beschikbaar zijn.

3. Wat is de kwaliteit van dit algemene beleidskader? Zoals gezegd hanteert de gemeente een pragmatische visie op samenwerking die niet als zodanig op één plaats is samengebracht in een beleidsstuk. Er is geen overkoepelende nota met normen, criteria of uitgangspunten waaraan samenwerkingsvraagstukken kunnen getoetst. Een kwaliteitsoordeel moet dan worden geveld aan de hand van richtinggevende uitspraken uit verscheidene documenten en uit individuele samenwerkingscasussen. Een risico bij de pragmatische visie van Lingewaal is: hoe meer samenwerkingsverbanden, hoe hoger de kosten voor coördinatie/afstemming en op peil houden van de informatiepositie. Het is dan ook een aandachtspunt voor de organisatieontwikkeling binnen de ambtelijke organisatie dat het beheersen en coördineren van alle samenwerkingsverbanden via een duidelijk belegd schakelpunt loopt.

10

De gemeente Lingewaal wordt in de regel gezien als een betrouwbare samenwerkingspartner. Dit heeft zeker ook te maken met het feit dat iedere samenwerkingscasus op zijn eigen merites wordt beoordeeld (redeneren vanuit wat het beste is voor de taakbehartiging en niet vanuit een bepaalde samenwerkingsvorm of –partner). De pragmatische visie van de gemeente vereist in ieder geval geldt dat de kosten en baten van samenwerkingsrelaties inzichtelijk zijn. Uit de praktijktoets in dit onderzoek blijkt dat basisinformatie en kengetallen niet in gelijke mate aanwezig zijn. Wel voldoet de gemeente aan de vereiste uit het Besluit Begroting en Verantwoording van een bijlage Verbonden Partijen bij de programmabegroting.

4. Hoe is de rolverdeling tussen raad en college in de kaderstelling van en controle op samenwerkingsverbanden? De rolverdeling tussen raad en college krijgt in Lingewaal vorm en inhoud bij specifieke samenwerkingsverbanden. In dit hoofdstuk hebben wij de verantwoordelijkheden van raad en college beschreven voor de drie onderscheiden typen samenwerkingsrelaties (publiekrechtelijk, privaatrechtelijk en praktisch). Een illustratie van het samenspel tussen raad en college is het volgende: sinds 2010 is, op verzoek van de gemeenteraad als kadersteller en controleur, door het college inzet gepleegd om in de begroting en jaarrekening meer inzicht te bieden in de doelen vooraf en resultaten achteraf..

11

3 Uitvoering via het college: sturing en controle Dit hoofdstuk gaat in op het functioneren in de praktijk van tien geselecteerde samenwerkingsrelaties. Uit hoofdstuk 2 blijkt dat het college van B&W de verantwoordelijkheid draagt voor de dagelijkse (bij)sturing en controle van samenwerkingsrelaties (binnen hiertoe gestelde kaders van de gemeenteraad zoals een raadsbesluit, het Manifest van Lingewaal, de begroting en door de raad vastgestelde beleidsnota’s). Dit hoofdstuk is daarom op te vatten als het ‘collegedeel’ van het onderzoek.

3.1 / Praktijktoets: de selectie In bijlage 2 staan bijna dertig samenwerkingsverbanden van de gemeente Lingewaal opgesomd. Ieder samenwerkingsverband kent zijn unieke ontstaansgeschiedenis en kenmerken. De rekenkamercommissie en het college van B&W hebben in totaal tien samenwerkingsverbanden geselecteerd voor een nader onderzoek naar het functioneren. In alfabetische volgorde gaat het om: / / / / / / / / / /

Belastingsamenwerking Rivierenland (BSR); ICT-samenwerking; Kunstencentrum TOON; Regionaal Bureau Toerisme (RBT); Regio Rivierenland; Regio Rivierenland- inkoop; Regio Rivierenland- Wmo; Regiotaxi; Samenwerking op Integrale Veiligheid & Rampenbestrijding (IVR); Wabo3-samenwerking.

In de volgende twee tabellen zijn kerngegevens opgenomen over de geselecteerde cases: BSR

ICT-samenwerking

TOON

IVR

Regio Rivierenland

Start

2008

2007

2006

2002

1986

Vorm

GR (publiekrechtelijk)

Samenwerkingsovereenkomst en beheerovereenkomst

Stichting

Convenant uit 2002 (privaatrechtelijk)

GR (publiekrechtelijk)

(privaatrechtelijk)

(privaatrechtelijk) Uitwisseling (praktische smw)

Collegebesluit uit 2008

Financieel belang

€164.000

Verdeelsleutel voor kosten ICT-beheer en losse uren

€ 67.500

Verdeelsleutel uren en daarmee kosten

€ 448.000

Partners

Afvalverwijdering Rivierenland (AVRI), Waterschap Rivierenland, Tiel, Maasdriel, Culemborg, Neerijnen, Geldermalsen en

Neder-Betuwe, Buren

Alblasserdam, Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, HardinxveldGiessendam, Leerdam, Liesveld, NieuwLekkerland,

Neerijnen

Buren, Culemborg, Geldermalsen, Maasdriel, NederBetuwe, Neerijnen, Tiel, West Maas en Waal en Zaltbommel

3

Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

12

West Maas en Waal Besluit

Raad: raadsbesluit

Personele inbreng

Pfh in AB, ambtelijke contactpersoon

Zederik. College: Samenwerkings- en beheerovereenkomst Ambtenaar

Raad: raadsbesluit

College: Convenant

Raad: raadsbesluit

Pfh in periodiek overleg pfh’s, ambtelijke contactpersoon

Ambtenaar

Pfh’s in AB en Programmaraden

RBT

Regiotaxi

Wabo

Inkoopsamenwerking

WMO samenwerking

Start

2003

2007

2007-2011

2004

2006

Vorm

Stichting

Intercollegiale toetsing en deling met ondersteuning vanuit Regio

Implementatiekring A2-Midden

Contractactiviteit

Intercollegiale toetsing en deling met ondersteuning vanuit Regio

(privaatrechtelijk)

(privaatrechtelijk)

(praktische smw)

(praktische smw)

(praktische smw met publiekrechtelijke basis)

Financieel belang

€11.000 RBT en via RSP

Uren en contract

Eenmalig €10.000 en 2 dagen per week vier jaar lang

€18.000 / Lingewaal krijgt hiervoor 180 uren

€4.500

Partners

Zelfde partners als in Regio Rivierenland

Zelfde partners als in Regio Rivierenland

Culemborg, Zaltbommel, Maasdriel, Neerijnen

Per inkooptraject verschillende gemeenten binnen Regio Rivierenland

Zelfde partners als in Regio Rivierenland

Besluit

Raad:

College:

Raad:

raadsbesluit

Samenwerkingsovereenkomst

College: intentieverklaring

n.v.t (onderdeel Regio)

Pfh in Programmaraad Welvarend en ambtelijke contactpersoon

Pfh in Programmaraad Zelfredzaam

Ambtenaar

Pfh in AB Regio, ambtelijke contactpersoon

Personele inbreng

Wijziging gemeenschappelijke regeling4

Ambtenaar in overleggen

3.2 / Bevindingen per casus In bijlage 3 staan uitgebreide ‘casebeschrijvingen’ van de geselecteerde samenwerkingsverbanden. De beschrijvingen kennen een vaste opbouw waarbij wordt ingegaan op: / / / /

Introductie en aanleiding; Vormgeving en inrichting; Functioneren in de praktijk; Sturing en controle.

4

De raad ging op 10 februari 2005 akkoord met het instellen van een gemeenschappelijk inkoopbureau en de daarbij behorende wijziging van de gemeenschappelijke regeling. Inmiddels is het inkoopbureau een contractactiviteit geworden en geen onderdeel meer van de gemeenschappelijke regeling. Daarmee is het een bevoegdheid van het college geworden.

13

Omwille van de leesbaarheid van dit rapport zijn de casebeschrijvingen opgenomen als bijlage. In dit hoofdstuk geven we onze voornaamste bevindingen weer. Voor een goed begrip van de bevindingen is bijlage 3 echter onontbeerlijk. Voor elk samenwerkingsverband is aan zowel de behandeld ambtenaar van de gemeente Lingewaal als aan de samenwerkingspartner gevraagd om aan te geven wat hun opvatting is over de doelmatigheid, doeltreffendheid en meerwaarde van de samenwerking voor Lingewaal. Indrukken hieruit presenteren we in schema’s. Belastingsamenwerking Rivierenland Bij de oprichting van de Belastingsamenwerking Rivierenland (BSR) speelden meerdere motieven. De primaire doelstelling is om duidelijkheid en transparantie te bieden aan de inwoners over lokale belastingen via één gezamenlijke aanslag. Hiervan is momenteel sprake. Daarnaast was een oogmerk om kostenbeperking te realiseren. Samen met de uitgaven aan externe inhuur kwamen vóór de samenwerking de gemeentelijke kosten voor de belastingtaak voor Lingewaal uit op € 152.000 (2006), sinds de oprichting van de BSR zijn de kosten gemiddeld gestegen. Dat komt deels doordat de conversie naar één bestand tegen viel, maar ook omdat er minder gemeenten zijn toegetreden tot de samenwerking dan verwacht. In de totstandkoming van de samenwerking is gesproken over een entreebedrag voor nieuwe toetreders. Dit als compensatie voor het genomen risico en de frictiekosten die de eerste toetreders hebben gemaakt bij het opzetten van de BSR. Het Algemeen Bestuur (AB), waarin een wethouder zitting heeft als afgevaardigde namens de gemeente Lingewaal, heeft besloten om van een entreebedrag af te zien, omdat de organisatie belang heeft bij toetreders. Dit is een afspraak in het AB. Hier toont zich het dilemma dat het enerzijds fair is om van nieuwe toetreders een entreebedrag te vragen, maar anderzijds hebben de BSRpartners grote behoefte aan nieuwe deelnemers om schaalvoordeel te realiseren. Specifiek voor Lingewaal speelde een andere overweging, namelijk het verminderen van haar kwetsbaarheid in de interne organisatie van de belastingtaken. In de oude situatie was binnen Lingewaal ongeveer 1,15 fte beschikbaar en werd ook extern ingehuurd voor specifieke werkzaamheden. De bezetting was daarmee kwetsbaar. Met de komst van de BSR is de continuïteit in de taakbehartiging bewerkstelligd. Daarmee is voldaan aan de belangrijkste doelstelling van Lingewaal met de samenwerking. Voor de overige doelstellingen is het beeld dat de BSR nog slagen heeft te maken. We noemden al de kostenontwikkeling, maar het geldt ook voor de interne bedrijfsvoering. In 2009 en 2010 heeft het college van Lingewaal bij BSR aan de bel getrokken over de telefonische bereikbaarheid en over het moment van beschikbaar komen van benodigde sturingsinformatie. De prioriteit in de bedrijfsvoering ligt momenteel bij het maken van gezamenlijke prestatieafspraken. Na de oprichting is hieraan geen prioriteit gegeven, wat verklaarbaar is uit de forse opstartproblemen met de conversie van gegevens. Hier wreekt zich dat er geen wederzijdse dienstverleningsafspraken beschikbaar zijn tussen BSR en Lingewaal (of andere samenwerkingspartners). Momenteel is niet terug te vallen op een gezamenlijke norm die is vastgelegd in een Service Level Agreement. Overigens is er wel een fundament beschikbaar voor prestatieafspraken. Een rapport uit 2006, op basis waarvan de betrokken partners het ‘go’-besluit hebben genomen voor oprichting van de BSR, bevat een tabel waarin de stappen in het belastingproces zijn gekoppeld aan SMART-geformuleerde kwaliteitsdoelstellingen. Opvallend is dat in het schema ‘Indrukken van de BSR-samenwerking’ op de volgende bladzijde de tekstbijdragen van de BSR zich meer laten lezen als slogans dan als kwalitatieve of kwantitatieve onderbouwingen van doeltreffendheid, doelmatigheid en meerwaarde voor Lingewaal.

14

Indrukken van de BSR-samenwerking Hoe doeltreffend is de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘Het beoogde doel wordt gerealiseerd, maar er moet nog wel een aantal verbeteringen worden doorgevoerd op verschillende gebieden.’. Directie BSR: ‘De uitvoering van de belasting onderbrengen bij BSR betekent loslaten, zonder houvast te verliezen’. Hoe doelmatig is de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘Aanvankelijk zou de samenwerking gedurende enkele jaren duurder zijn dan wanneer we in het eigen beheer zouden blijven doen, maar met als verwachting op korte termijn een besparing door toetreding van meer deelnemers. De verwachte kostenbesparing is nog niet gerealiseerd door het uitblijven van voldoende nieuwe deelnemers en tegenvallende kosten.’ Directie BSR: ‘Door de samenwerking met BSR is tegen lagere kosten maximaal rendement en continuïteit van de uitvoering van de belastingtaak gegarandeerd’. Wat is de meerwaarde voor Lingewaal? De betrokken leidinggevende van Lingewaal stelt vast: ‘De kwetsbaarheid op personeel gebied is weggenomen en de burger krijgt nu één aanslagbiljet met daarop de belastingen van een aantal organisaties.’

ICT-samenwerking Samenwerking van gemeenten op ICT-gebied is een voorbeeld van samenwerking op een voorwaardenscheppende taak (zie subparagraaf 2.1 voor een nadere toelichting op dit type werkzaamheden). Op voorhand zijn de voortekenen voor samenwerking op ICT-vlak gunstig. Ten eerste kennen deze taken allemaal een product-, capaciteits- en een beleidsaspect. Dit maakt dat de mogelijkheden tot samenwerking legio zijn. Bovendien zijn deze functies weinig bepalend voor de identiteit van de gemeente. Ten slotte zijn bedrijfsvoeringsfuncties in hoofdlijnen hetzelfde ingericht in gemeentelijke organisaties. Aanvankelijk is een poging ondernomen om op de schaal van Rivierenland te komen tot een Shared Service Center ICT. Uit een haalbaarheidsonderzoek bleek dit echter een brug te ver. Vervolgens zijn diverse gemeenten in een kleinere samenstelling op zoek gegaan naar samenwerking. In 2008 doet zich een praktische aanleiding voor, namelijk de noodzakelijke vervanging van de gemeentelijke hoofdserver in Lingewaal. Buren en Neder-Betuwe tonen zich welwillend om aan te haken. Op basis van een toezegging per mail van Buren en Culemborg over participatie heeft Lingewaal een grotere server aangeschaft dan voor de eigen gemeente nodig is. Deze risico-investering is gedaan voordat een formele overeenkomst is getekend. Begin 2009 is de server geleverd en ingericht. Op dit moment is de samenwerking geregeld in drie privaatrechtelijke overeenkomsten. Het gaat om een samenwerkingsovereenkomst inzake de server, een beheerovereenkomst inzake de server en detacheringsovereenkomsten voor de uitwisseling van personele capaciteit. Al deze overeenkomsten bevatten specifieke, meetbare en tijdgebonden afspraken, over bijvoorbeeld de onderlinge kostenverdeling en over evaluatiemomenten. Het schema met ‘Indrukken van de ICT-samenwerking’ is hiervoor illustratief, daar zijn meerwaarde, doelmatigheid en doeltreffendheid concreet benoemd. Op dit moment oriënteren de gemeenten zich op managementniveau op verbreding en verdieping van de ICT-samenwerking. Leerervaringen uit de afgelopen jaren zijn de volgende: / samenwerking op ICT-gebied is makkelijker wanneer technische infrastructuren/ applicatielandschappen op elkaar aansluiten; 15

/

/

bij ICT-samenwerking werkt het beter om vanuit een praktijksituatie tot samenwerking te komen (‘van onderop’) dan te beginnen met het ontwikkelen van een overkoepelende visie (omdat informatiebeleid veel aspecten kent waarop keuzes zijn te maken); de schaal van Rivierenland (tien gemeenten) is te groot om een slagvaardige samenwerking te realiseren.

Indrukken van de ICT-samenwerking Hoe doeltreffend en doelmatig is de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘De 1e fase van de ICT samenwerking heeft geresulteerd in het terugbrengen van in totaal zes te beheren servers door drie beheerorganisaties tot het beheren van één gezamenlijke server die door één gemeente wordt beheerd. Het beoogde doel om de (vervangings)investering behapbaar te houden en op de exploitatiekosten te besparen is ruimschoots gehaald.’. Betrokken leidinggevende uit partnergemeente Neder-Betuwe: ‘Doordat we dezelfde belangen hebben, een goed werkende ICT omgeving, die de dienstverlening ondersteunt, kunnen we gebruik maken van elkaars beleidsnota's, onderzoeken en infrastructuur. Bovendien zijn sommige trajecten/projecten al door de ander uitgevoerd wat gewenste doelmatigheidseffecten, zoals tijdwinst en minder fouten, oplevert. De samenwerking is (bovendien) doeltreffend doordat we vooraf de gezamenlijke doelen goed formuleren. Daarbij gebruiken we van elke organisatie de medewerkers met de juiste competenties, beschikbare kennis om deze doelen te realiseren; in minder tijd, met minder geld en met minder externe inzet.’ Wat is de meerwaarde voor Lingewaal? Ambtenaar Lingewaal: ‘Met de ICT samenwerking heeft Lingewaal de continuïteit in de informatiesystemen geborgd en is er een proces op gang gekomen van uitwisseling van kennis en kunde.’ De betrokken leidinggevende uit Neder-Betuwe stelt: ‘De meerwaarde voor Lingewaal zit in het ontvangen van projectdocumentatie en plannen die al eerder bij (bijvoorbeeld) Neder-Betuwe zijn uitgevoerd en medewerkers met kennis van deze projecten. Bovendien kunnen op ICT beheer veel zaken door één van de partijen uitgevoerd worden, wat veel in de kosten scheelt.’ (door gezamenlijke investeringen)

Kunstencentrum TOON De stichting TOON, gevestigd in Gorinchem, is in 2006 ontstaan na een wijziging in de bestuursvorm van de muziekschool Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (AV). De deelname van Lingewaal in dit samenwerkingsverband illustreert dat Lingewaal participeert in uiteenlopende samenwerkingsverbanden (vergelijk subparagraaf 2.6). De overweging hierbij is dat bewoners van Lingewaal voor gemeenteoverstijgende voorzieningen sterk zijn gericht op Gorinchem. Rond de verzelfstandiging van het bestuur van de muziekschool AV zijn ingrijpende besluiten genomen. Ten eerste is de bestuursstructuur gewijzigd. Het stichtingsbestuur bestond uit afgevaardigden van de deelnemende gemeenten, maar bestaat nu uit een onafhankelijk bestuur. Ten tweede is de subsidie aan de nieuwe stichting in 2007 en 2008 op het niveau gesteld van 2006. Zodoende is de muziekschool in de eerste jaren verzekerd van vaste inkomsten om de organisatie goed op te bouwen. Ten derde hebben de deelnemende gemeenten zich garant gesteld voor werkloosheidsuitkeringen en wachtgeldverplichtingen voor het op dat moment zittende personeel tot 2025. Met name door de garantieregeling uit 2006 is de gemeente Lingewaal langjarig gebonden aan TOON. Deze verbinding maakt ook dat sprake is van een samenwerkingsverband. Kijkend naar de inhoudelijke aard van de samenwerking, dan is deze feitelijk te typeren als een subsidierelatie. Opvallend is wel dat tussen TOON en de gemeente Lingewaal geen specifieke, meetbare en tijdgebonden contractafspraken gelden. In de P&C-stukken ontbreekt ook een duidelijke beleidsdoelstelling over Kunst & Cultuur waaraan het gemeentebestuur de activiteiten van TOON kan toetsen. 16

Indrukken van het samenwerkingsverband Kunstencentrum TOON Ambtenaar Lingewaal: “De samenewerking is expliciet gericht op subsidieverstrekking en harmonisatie van subsidiegrondslagen en verdeling tussen de deelnemende gemeenten. Van een inhoudelijke discussie en afstemming is nauwelijks sprake. Er is tussen TOON en de deelnemende gemeenten onderling veel verschil van inzicht over uitleg van de samenwerking.”

Regionaal Bureau Toerisme Als gevolg van de herindeling uit 1986 participeerde Lingewaal lange tijd in twee VVV’s. In 2001 beëindigde de gemeente de subsidierelatie met het VVV-Zuid Holland Zuid omdat binnen het verband van Regio Rivierenland gewerkt wordt aan een toeristisch beleidskader. Het VVV-Rivierenland ging in maart 2003 echter failliet. In april 2003 tekenen de gemeenten uit de Regio Rivierenland, in nauwe samenwerking met de provincie Gelderland als voornaamste initiator, de Kamer van Koophandel en het Stimuleringsprogramma Economie Rivierenland, een intentieverklaring. Hierin onderstrepen zij de wenselijkheid van een gezamenlijke, regionale aanpak voor toeristische promotie. Dit krijgt zijn concrete weerslag in de oprichting van de stichting Regionaal Bureau Toerisme. Het bestuur wordt gevormd door vijf leden waarvan geen afgevaardigden namens de deelnemende gemeenten. De deelnemers aan het RBT leveren jaarlijks een bijdrage van € 1 per inwoner. Voor deze bijdrage nemen zij geen op maat gesneden producten en diensten af, maar levert het RBT een gezamenlijk aanbod. Feitelijk is sprake van een subsidierelatie. De VVV-kantoren bestaan niet meer; in de plaats daarvan zijn RBT-agentschappen opgericht, onder andere in het gemeentehuis van Lingewaal. Receptiemedewerkers van de gemeente bemensen deze informatiepost. In het raadsvoorstel bij het toetredingsbesluit tot RBT uit oktober 2003 staat, dat het RBT jaarlijks aan de financiers kwantitatief en kwalitatief verantwoording aflegt aan de hand van een nulmeting en daarop volgende resultaatmetingen. In de praktijk vindt de verantwoording aan gemeenten niet volgens een vast stramien plaats. Bovendien is pas in 2011 een eerste Monitor Vrijetijdseconomie uitgevoerd over het peiljaar 2009. Het RBT vat de Monitor Vrijetijdseconomie op als een effectmeting. Het gaat hierbij echter niet om een effectmeting van de eigen werkzaamheden en initiatieven van het RBT. De Monitor Vrijetijdseconomie biedt geobjectiveerde informatie over toerisme & recreatie in Rivierenland en het RBT koppelt hieraan adviezen. Het is dus uiteindelijk aan de gemeenten zelf wat ze met de monitoringsresultaten beleidsmatig doen. Op dit moment geldt dat beleidsmatige sturing vooral uitgaat van de regionale visie ‘Kansen tussen de dijken’. Daadwerkelijk oppakken van resultaten en adviezen uit de Monitor Vrijetijdseconomie vergt dan een beleidsmatige en uitvoerende intensivering voor Lingewaal. De Monitor Vrijetijdseconomie is bekostigd als project uit het regio-contract met de provincie Gelderland. Het streven van het RBT is om de meting eens per twee jaar te herhalen. Aangezien er geen duidelijke prestatieafspraken liggen tussen RBT en de deelnemers, is het een keuze voor RBT om de beschikbare middelen naar eigen taxatie in te zetten. Dit kan betekenen dat toekomstige uitvoering van de Monitor Vrijetijdseconomie ten koste gaat van andere diensten ofwel dat een extra bijdrage wordt gevraagd (bijvoorbeeld in het geval dat het regio-contract geen ruimte biedt voor een herhaling van de Monitor). Het is goed denkbaar dat Lingewaal aan bepaalde diensten van het RBT meer behoefte heeft dan aan andere. Op dit moment valt daarop niet te sturen, anders dan de wensen en behoeften mondeling kenbaar te maken bij de directie van het RBT.

17

Indrukken van het samenwerkingsverband Regionaal Bureau voor Toerisme Rivierenland Hoe doeltreffend is de samenwerking? Directeur RBT: ‘Met de uitvoering van onze vier kerntaken in de afgelopen 7 jaren is er een merkbare verandering gekomen in de positionering van Rivierenland en daarmee ook de gemeente Lingewaal. Dit niet alleen bij inwoners en bedrijfsleven maar ook van de bestuurders en ambtenaren van de Gemeente. Met de uitvoering van de Monitor Vrijetijdseconomie Rivierenland is het nu ook structureel meetbaar.’ Hoe doelmatig is de samenwerking? De directeur van het RBT stelt dat 95 procent van de activiteiten uit het activiteitenplan ‘Kansen tussen de dijken’ zijn gerealiseerd. Dit is een hoge score en daarmee is het doelmatig geweest. Het RBT Rivierenland heeft in dit kader veel taken uitgevoerd. Wat is de meerwaarde voor Lingewaal? Directeur RBT: ‘Door samen met 10 gemeenten in te zetten op een regionale aanpak van toerisme en recreatie heeft Lingewaal optimaal kunnen profiteren van subsidies en uitvoering van de verschillende projecten door, onder andere, RBT Rivierenland. Zelfstandig was dit doel zeker niet bereikt.’

Regio Rivierenland De bestuursstructuur van de Regio Rivierenland is ingrijpend gewijzigd. Als gevolg hiervan vindt ook een organisatieontwikkeling plaats binnen de bestuursdienst van de Regio. Op het moment van schrijven zijn de veranderingen nog niet 100 procent geformaliseerd. Het is dan ook nog veel te vroeg voor een oordeel over het functioneren in de praktijk. Wel geven wij enkele indicaties. De inhoudelijke reden voor de aanpassingen in de bestuursstructuur ligt in de ervaren stroperigheid. In de oude situatie bestond het Algemeen Bestuur uit veertig raadsleden, het Dagelijks Bestuur uit tien collegeleden en er waren veertien portefeuillehoudersberaden met achterliggende project- en werkgroepen. De hoeveelheid gremia en het aantal deelnemers daarin maakten besluitvorming tot een ingewikkeld en arbeidsintensief proces. In de nieuwe bestuursstructuur bestaat het Algemeen Bestuur uit tien leden uit de betrokken colleges van B&W, het Dagelijks Bestuur bestaat uit drie AB-leden en er zijn vijf programmaraden met achterliggende, ambtelijke programmateams en werkgroepen. Er zijn vijf programmaraden waarin wethouders, onder voorzitterschap van een burgemeester, zitting hebben. Het gaat om de volgende programma’s: Zelfredzaam, Welvarend, Aantrekkelijk, Bereikbaar en Participerend. De burgemeester van Lingewaal is voorzitter van de programmaraad Zelfredzaam. De gemeente Lingewaal heeft de deelname aan het programma Participerend beëindigd, maar blijft wel agenda-lid. De reden hiervoor is dat Lingewaal voor wat betreft het beleidsthema Re-integratie & Sociale Zaken bestuurlijk is aangehaakt bij gemeenten uit de regio Alblasserwaard/Vijfheerenlanden (zoals het werkvoorzieningsschap en de intergemeentelijke sociale dienst). Ondanks dat de gemeente agenda-lid is, zal Lingewaal toch op de hoogte willen blijven van actuele ontwikkelingen in zowel de Regio Rivierenland als de Regio Alblasserwaard/Vijfheerenlanden. Het hebben en beheren van meerdere samenwerkingsverbanden op hetzelfde beleidsonderwerp in verschillende samenstelling vereist grote inzet en energie van ambtelijke organisatie en dagelijks bestuur om ontwikkelingen ‘bij te houden’ en de informatiepositie op peil te houden. Het uittreden uit de programmaraad Participerend is een mogelijkheid om dit snijverlies te beperken.

18

In de nieuwe bestuursstructuur is de positie van de wethouders belangrijker. Zij moeten voorstellen uit de programmaraad delen in het college, om te zorgen dat het standpunt van de gemeente is geborgd. Ook dienen zij contact te houden met het betrokken afdelingshoofd(en) om te voorkomen dat de gemeentelijke organisatie op voorhand (te) veel capaciteit moet inzetten om de programmadoelen te realiseren. En ook zijn de wethouders in de nieuwe structuur de vaste verbindingsschakel tussen Regio Rivierenland en de gemeenteraad. Het is aan de dagelijks bestuurder zelf om de raad in te lichten. Een hulpmiddel hierbij is de aangekondigde monitor van Regio Rivierenland waarin drie maal per jaar de voortgang van projecten wordt weergegeven. Het uitgangspunt voor de Regio blijft de jaarlijkse bijdrage van de gemeenten. Uit de begroting van Lingewaal blijkt dat de kosten voor de Regio Rivierenland door de jaren heen stijgen (van € 329.000 in 2008 via € 375.000 in 2009/2010 tot een begroot bedrag voor 2011 van € 448.000). Tegen de achtergrond van de bezuinigingen en ook de uitgedragen doelstellingen van de Regio Rivierenland (zie de quotes in het schema onderaan deze paragraaf) is het zaak om scherp te zijn op de kostenontwikkeling. In de nieuwe bestuursstructuur is het de bedoeling dat afdelingshoofden in programmateams aan de doelstellingen (uit de programmaplannen) tijd en capaciteit koppelen. Hierbij gelden twee aandachtspunten. Ten eerste is het uiteindelijk een bestuurlijke verantwoordelijkheid om niet te overvragen c.q. de kostenontwikkeling in de gaten te houden. Dit gaat verder dan het opleggen van een generieke bezuinigingstaakstelling aan de Regio Rivierenland. Ten tweede moeten programmateams ervoor waken dat inhoudelijke discussies en afwegingen in de programmateams niet dunnetjes worden overgedaan. De nieuwe bestuursstructuur heeft ook gevolgen voor het organisatiemodel van de bestuursdienst van Regio Rivierenland.5 Op dit moment loopt de werving en selectie van programmanagers, die de programma’s ondersteunen. Een andere verandering in de bestuurlijke structuur met een gevolg voor de interne organisatie van Regio Rivierenland is een scherper onderscheid tussen beleidstaken (inclusief belangenbehartiging, profilering en inhoudelijke ondersteuning) én uitvoeringstaken (zogenoemde ‘doetaken’ of ‘contractactiviteiten’ zoals milieutaken en het werk van het Inkoopbureau). Het gevolg van deze ‘knip’ is dat gemeenten gemakkelijker en flexibeler keuzes kunnen maken voor wel of geen deelname aan uitvoerende activiteiten van de Regio Rivierenland. Over de doe-taken maken deelnemende gemeenten aparte dienstverleningsovereenkomsten met de afdeling Kennis en Diensten van de Regio Rivierenland. Een aandachtspunt hierbij is wel dat de flexibilisering plaatsvindt binnen het kader van de Regio Rivierenland, met andere woorden: indien gemeenten zeer massaal zouden besluiten om geen contractactiviteiten af te nemen, ontstaat een bedrijfsvoeringsprobleem voor de Regio Rivierenland. Dit is dan automatisch ook een probleem voor diezelfde gemeenten. De flexibilisering van taken biedt kansen om gerichter diensten af te nemen en hiervoor prestatieafspraken te maken, maar de flexibiliteit geldt wel binnen marges.

Indrukken van de gehele samenwerking binnen Regio Rivierenland Van de secretaris van de Regio Rivierenland ontvingen wij het volgende als beantwoording van de gestelde vragen over doeltreffendheid, doelmatigheid en meerwaarde van samenwerking waarbij Regio Rivierenland is betrokken. Schaalvergroting leidt tot kostenverlaging ‘Door met andere gemeenten gezamenlijk gemeentelijke taken als bijvoorbeeld afvalverwijdering en gezondheidszorg uit te voeren, worden de kosten hiervoor in de eigen gemeenten lager. Immers door de kosten te delen en de risico’s te spreiden over meerder gemeenten, zijn de investeringen in Lingewaal zelf lager. Samenwerking loont!

5

De Regio Rivierenland bestaat uit drie diensten: AVRI, GGD en bestuursdienst.

19

Samenwerking: doe meer met minder De gemeenten staan voor forse vraagstukken als het gaat om de onderkant van de arbeidsmarkt, participatie, leefbaarheid etc. Dit vraagt om hoogwaardige kennis en kunde en een blik die de gemeentegrenzen overschrijdt. Het is efficiënt en doelmatig om met de omringende gemeenten de benodigde kwaliteit te verbinden om de opgaven te realiseren. Door de krachten te bundelen kan gebruik worden gemaakt van elkaars inzet, zodat synergie ontstaat, de onderlinge kwetsbaarheid wordt verminderd en de kwaliteit vergroot. In gezamenlijkheid kan meer tot stand worden gebracht in Lingewaal zelf. Afstemming levert klinkende munt op Mede overheden en maatschappelijke partijen waarderen goede samenwerking en onderlinge afstemming tussen gemeenten. Door gemeentelijke wensen in bredere context te plaatsen en in samenhang te bezien worden regionale verbanden gelegd. Door het perspectief te verbreden kunnen makkelijker subsidies worden aangeboord. Samenwerking en regionale inzet is vaak een voorwaarde voor (hogere) subsidieverstrekking. Lingewaal kan hiervan profiteren.’

Regio Rivierenland – inkoop Het inkoopbureau is, sinds de bestuurlijke structuurwijziging, één van de zogenoemde contractactiviteiten van Regio Rivierenland. Dit betekent dat deelnemende gemeenten zelf bezien in hoeverre zij gebruik maken van de diensten van het inkoopbureau. Het inkoopbureau geeft advies over inkoop en aanbesteding en organiseert gezamenlijke inkooptrajecten. In de productfolder6 staan zeven diensten genoemd. Bij het principe van een contractactiviteit past dat het inkoopbureau nadrukkelijk aangeeft welke product/kostencombinatie zij aanbiedt. Deze informatie vormt de basis voor het tekenen van dienstverleningsovereenkomsten en het monitoren plus bijsturen van de uitvoering van de gemaakte afspraken. De kostenstructuur voor Lingewaal is inzichtelijk. De kosten bedragen ongeveer € 4.000 als vast vergoedingsbedrag per jaar plus de kosten voor inhuur van een inkoopadviseur. Lingewaal huurt de inkoopadviseur voor 180 uren in. Van die 180 uur is 70 uur gereserveerd voor gemeenschappelijke inkooptrajecten met andere gemeenten. Met deze tijdsinzet kan Lingewaal meedoen aan drie tot vier trajecten. De overige 110 uur zijn gereserveerd voor eerstelijns-ondersteuning (helpdesk) en dienstverlening bij individuele inkooptrajecten van de gemeente Lingewaal. De helpdesk is praktisch zo georganiseerd dat op een vast moment in de week een inkoopadviseur aanwezig is op een vaste werkplek in het gemeentehuis van Lingewaal. Dit is een typisch voorbeeld van het positioneren van samenwerking in de directe nabijheid van de gemeentelijke organisatie. Het inkoopbureau werkt met managementrapportages. Deze rapportages bevatten, onder meer, een participatiescore en het inkoopresultaat. De participatiescore is een percentage dat laat zien in hoeveel van de gemeenschappelijke inkooptrajecten een gemeente participeert. Lingewaal doet in minder gezamenlijke inkooptrajecten mee dan het gemiddelde. Dit gegeven is niet erg. Het past bij een eigenstandige afweging én bij het principe van een ‘contractactiviteit’ om beredeneerd wel of niet mee te doen in een gemeenschappelijk inkooptraject. Het inkoopresultaat geeft aan hoeveel goedkoper een inkoop/aanbesteding uitpakt in vergelijking met de gemiddelde prijs in de markt. Dit inkoopresultaat is geen wezenlijke prestatie-indicator, maar een gegeven van vraag en aanbod in een offertetraject van marktpartijen. Weliswaar vormen de participatiescore en het inkoopresultaat nuttige informatie, maar het zegt, op zichzelf, niets over de prestaties of verdiensten van het Inkoopbureau. Van belang is daarom óók om managementinformatie te ontvangen over de toegevoegde waarde van het Inkoopbureau.

6

Productfolder Gezamenlijk Inkoopbureau Rivierenland, www.rivierenland.nl

20

Indrukken over het samenwerkingsverband Inkoopbureau (onderdeel van Regio Rivierenland) Hoe doeltreffend is de samenwerking? Volgens een betrokken ambtenaar is beslist sprake van enige effectiviteit, maar valt er meer uit de samenwerking te halen. Hoe doelmatig is de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘Het is niet altijd even transparant of de kosten in verhouding staan tot de opbrengsten’. Wel gaat hij in principe uit van een samenwerkingsvoordeel, maar dat hoeft niet financieel te zijn. Wat is de meerwaarde voor Lingewaal? Ambtenaar Lingewaal: ‘De meerwaarde verschilt van geval tot geval. Soms ligt de meerwaarde in een financieel schaalvoordeel maar in andere gevallen gaat het vooral om de inbreng van kennis die wij zelf niet hebben (bijvoorbeeld bij het opstellen van een goede opdrachtformulering).’

Regio Rivierenland – Wmo De Wmo-samenwerking is gericht op ambtelijke kennisdeling. De aanleiding voor deze uitwisselingssamenwerking ligt in de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) per 1 januari 2007. Alle gemeenten hadden hiermee te maken en waren op zoek naar kennis en informatie. Vanuit de Regio Rivierenland zorgt een vakinhoudelijk adviseur voor de ondersteuning van de ambtelijke werkgroep. In de oude bestuursstructuur van de Regio Rivierenland was de Wmo-samenwerking georganiseerd via een bestuurlijk portefeuillehouderberaad en een ambtelijk Wmo-overleg. In de beginperiode is een poging ondernomen om het beleid te harmoniseren en de verordeningen op elkaar af te stemmen. Dit is niet gelukt. Verklaringen hiervoor zijn dat beleidsharmonisatie raakt aan de autonomie van gemeenten en dat visieontwikkeling met tien gemeenten moeilijk beheersbaar is. Inhoudelijke kaderstelling blijft derhalve bij de eigen gemeenten. Wel stelt de Wmo-samenwerking ambtenaren in staat om inspiratie op te doen over beleidskeuzen bij andere gemeenten. Het Wmo-overleg biedt een platform om kennis te vergaren en te delen zodat iedereen welbewust beleidsstappen kan zetten. Deze behoefte geldt zeker voor kleinere gemeenten als Lingewaal die zich sterk richten op de dagelijkse uitvoering en beheer van Wmo-taken en daardoor minder capaciteit hebben voor beleidsstrategische en beleidsinnovatieve vraagstukken. Bij een praktische vorm van samenwerken, past ook een praktische manier van sturing en controle. Een indicator is de ervaren meerwaarde van deelnemers, de opkomst bij vergaderingen en de voorbereiding door deelnemers van vergaderingen. Op basis van de interviews stellen wij vast dat de samenwerking op basis van de genoemde criteria doeltreffend is. In de nieuwe bestuursstructuur maakt het onderwerp Wmo deel uit van de programmaraad Zelfredzaam (en het achterliggende programmateam). Bewaakt zal moeten worden dat de kracht van deze samenwerking (ambtelijke afstemming door onderling contact) niet ongedaan wordt gemaakt binnen de nieuwe organisatiewijze van de Regio. Regiotaxi Regiotaxi verzorgt de collectieve vervoersvoorziening in Rivierland. In principe heeft iedere gemeente een directe relatie met de provincie Gelderland (als aanbieder) en het Projectbureau Regiotaxi Gelderland (dat de feitelijke uitvoering door vervoerders beheert en controleert). De deelnemende gemeenten participeren met ondersteuning vanuit de Regio Rivierenland in het zogenoemde Regiotaxi-overleg. Dit is een vergelijkbaar overleg als de Wmo-samenwerking. Hiervoor gelden dan ook dezelfde aandachtspunten zoals die bij de casus Wmo-samenwerking zijn genoemd. 21

De meerwaarde van het Regiotaxi-overleg is meervoudig. Ten eerste stelt het de gemeenten in staat om gezamenlijk hun belangen krachtig te behartigen richting het Projectbureau. Een concreet voorbeeld is dat naar aanleiding van gezamenlijke klachten nu een beter volgsysteem beschikbaar. Ten tweede is er een vakinhoudelijke meerwaarde door de ondersteuning vanuit de Regio Rivierenland. De Regio neemt bijvoorbeeld de voorbereiding voor het contract 2013-2015 ter hand. Een nieuw contract biedt de mogelijkheid om verbeterpunten uit de vorige contractperiode expliciet mee te nemen. De frequentie van het Regiotaxi-overleg binnen Regio-verband is ongeveer één keer per kwartaal, maar er is geen vaste vergadercyclus. Dit past bij het praktische uitgangspunt van de samenwerking, namelijk uitwisselen van kennis en ervaring op momenten dat hieraan behoefte bestaat. Het is te verwachten dat na het sluiten van het nieuwe contract de frequentie wat zal afnemen. In 2010 was de beleidsmedewerker van Lingewaal in totaal 20 uur kwijt aan voorbereiding en deelname aan Regiotaxi-overleg. Indrukken over de samenwerking Regiotaxi Hoe doeltreffend is de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘In het kader van de aanbesteding regiotaxi is deze samenwerking doeltreffend, omdat dit de plek is waar gezamenlijk tot afstemming wordt gekomen over het gebruik en het stellen van kaders hierin voor een voorziening die voor de hele regio Rivierenland gelijk is.’ Hoe doelmatig is de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘Voor een gemeente met onze omvang is het onmogelijk om op dezelfde condities afspraken te maken met de regiotaxi als in regio-verband. Die afspraken zouden voor ons als individuele partner met Regiotaxi onbetaalbaar zijn.’ Wat is de meerwaarde voor Lingewaal? Ambtenaar Lingewaal: ‘Het is onmogelijk om individueel met de Regiotaxi afspraken te maken zoals die nu regionaal zijn gemaakt. Ook maakt de samenwerking het mogelijk om zich, gegeven de eigen beschikbare capaciteit, toch te verdiepen in bepaalde aspecten van de Regiotaxi.

Samenwerking op Integrale Veiligheid en Rampenbestrijding (IVR) Lingewaal en Neerijnen hebben gezamenlijk één afdeling Integrale Veiligheid en Rampenbestrijding (IVR) die organisatorisch valt onder de directe aansturing van de gemeentesecretarissen. Aanvankelijk participeerde ook de gemeente Geldermalsen. De reden voor samenwerking was dat IVR in geen van de drie gemeenten een volledige functie was. Door samen te werken kan prioriteit worden gegeven aan dit beleidsonderwerp en de personele kwetsbaarheid wordt verminderd door een grote schaal van organiseren. Ook speelt een rol dat de deelnemende gemeenten, met name Lingewaal en Neerijnen, een vergelijkbaar risicoprofiel hebben voor openbare orde en veiligheid. De samenwerking is verankerd in een convenant. Hierin staat als doelstelling dat ‘met de samenwerking een verhoging van de doelmatigheid en doeltreffendheid tot stand komt voor wat betreft een adequate voorbereiding en uitvoering van de taken op het gebied van integrale veiligheid en rampbestrijding’. In het convenant staat een verdeelsleutel voor de kosten en urenverdeling. De gemeente Geldermalsen is in 2009 uit de samenwerking gestapt. Daar is bestuurlijk de keuze gemaakt om IVR weer dichterbij het eigen gemeentebestuur te positioneren. De uittreding is geformaliseerd via een collegebesluit. Volgens de convenantafspraken had de overeenkomst aangepast of beëindigd moeten worden. Geen van beide is gebeurd. Een consequentie van de uittreding is dat de personele bezetting werd teruggeschroefd naar 1 fte. Daarmee was wederom sprake van personele kwetsbaarheid. Om deze reden is een parttime beleidsmedewerker toegevoegd en bedraagt de personele capaciteit nu 1,5 fte. De uittreding van Geldermalsen heeft dus per saldo tot een kostenintensivering voor Neerijnen en Lingewaal geleid. Aan de andere kant is de samenwerking wel beter hanteerbaar, doordat er twee opdrachtgevers zijn in plaats van drie.

22

Het bureau is gevestigd in Lingewaal, wat effectief is omdat de medewerkers dan face-to-face en via een korte lijn beschikbaar zijn voor managers en bestuurders. Juist het onderwerp ‘integrale veiligheid’ vereist verbindingen met diverse beleidsvelden. Een consequentie is wel dat de gemeentesecretaris van Lingewaal optreedt als coördinerend leidinggevende. Op dit moment spreken Lingewaal en Neerijnen over een aanpassing van de onderlinge afspraken (bijvoorbeeld over de urenverdeling). Dit is een logisch moment om het convenant te herijken. Indrukken van de samenwerking op Integrale Veiligheid & Rampenbestrijding De vraag naar doeltreffendheid, doelmatigheid en meerwaarde van de samenwerking op Integrale Veiligheid & Rampenbestrijding is voor de betrokken ambtenaren niet eenduidig te beantwoorden. Redenen hiervoor zijn bijvoorbeeld dat IVR een relatie heeft met meerdere afdelingen, dat hierbij meerdere invalshoeken spelen (zowel bestuurlijke als ambtelijk) en dat hier het perspectief van twee gemeenten geldt. Bij beide gemeenten geldt ook een andere invalshoek voor zaken die anders/beter kunnen. Dit heeft bijvoorbeeldte maken met de positionering van het vakgebied in de organisatie. Op dit moment worden de afspraken tussen Neerijnen en Lingewaal herzien en dat zal leiden tot een nieuwe vastlegging van afspraken.

Wabo-samenwerking Na de landelijke aankondiging van de komst van de Wabo is de gemeente Lingewaal actief op zoek gegaan naar samenwerkingspartners. De gedachte erachter is: meer handen maken licht werk en het wiel hoeft niet telkens opnieuw te worden uitgevonden. Samen met Neerijnen, Maasdriel, Culemborg en Zaltbommel participeert Lingewaal in de Implementatiekring A2-Midden. Deze implementatiekring wordt ondersteund door de Vereniging Stadswerk Nederland. Het doel is om kennis samen te brengen en te delen (bijvoorbeeld door intern opgestelde documenten te delen). Elke gemeente draagt ongeveer € 10.000 bij voor ondersteuning tijdens het implementatietraject. De Implementatiekring A2-Midden werkt aanvankelijk naar behoren, maar toch komen snel haarscheurtjes in de samenwerking en nog later ligt de samenwerking praktisch stil. Hierdoor is het doel van ‘samen optrekken’ niet behaald. Verklaringen hiervoor zijn: / /

/

het ontbreken van duidelijke afspraken over wat er van eenieder verwacht wordt; doordat de wettelijke invoeringsdatum van rijkswege steeds opschuift, neemt de prioriteitstelling af, maar ook zijn er veel personele wisselingen binnen de gemeentelijke projectorganisaties wat de onderlinge contacten niet bevorderd; per gemeente verschillen de uitgangsposities en ambitieniveaus wat tot gevolg heeft dat de focus naar de eigen situatie verschuift.

Weliswaar is het doel van de Wabo-samenwerking niet als zodanig gerealiseerd, toch heeft de gemeente Lingewaal hiervan de vruchten geplukt. De projectleider van Lingewaal heeft zich voortdurend ingezet om kennis te ‘halen en te brengen’. Dit lukte niet zozeer met de andere gemeenten van de Implementatiekring, maar wél met en via de externe adviseur van Vereniging Stadswerk Nederland.

Indrukken van de Wabo-samenwerking Hoe doeltreffend was de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘De samenwerking was tot bepaalde hoogte doeltreffend’. Zij doelt er op dat Lingewaal uiteindelijk klaar was voor de inwerkingtreding van de Wet. ‘Tegelijk had de samenwerking binnen de Implementatiekring A2-Midden veel meer kennisdeling en gezamenlijke kennisontwikkeling moeten opleveren’.

23

Hoe doelmatig was de samenwerking? Ambtenaar Lingewaal: ‘Onze gemeente heeft qua personele en inhoudelijke inzet veel gebracht en weinig terug gekregen’, aldus de betrokken ambtenaar. Zij voegt daaraan echter wel toe dat Lingewaal ongeveer 70 procent van de beschikbare tijd van de externe adviseur tot beschikking had terwijl zij, net als de andere gemeenten, 20 procent van de kosten betaalden’. Wat was de meerwaarde voor Lingewaal? De betrokken ambtenaar geeft aan dat zij, tot op zekere hoogte, in de keuken van andere gemeenten heeft kunnen kijken. Dat levert inzichten op die wel of juist niet toepasbaar zijn op Lingewaal. Daarnaast zat de meerwaarde in het feit dat de interne projectleider Wabo een sparring partner had in de externe adviseur.

3.3 / Samenvatting en beoordeling In dit hoofdstuk (en bijlage 3) is de sturing en controle door het college van tien geselecteerde samenwerkingsverbanden beschreven. In deze slotparagraaf staan antwoorden bij de hierover geformuleerde onderzoeksvraag: Hoe geeft het college invulling aan de relatie met de (geselecteerde) samenwerkingsverbanden? (onderzoeksvraag 5). In de beantwoording leggen wij eerst een relatie met de herijking van de organisatievisie. Het inzichtelijk hebben en houden van de kosten & baten van samenwerkingsrelaties vereist niet alleen een goede borging binnen het gemeentebestuur, maar ook binnen de ambtelijke organisatie. Gezien het aantal en de verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden, is van belang om de ambtelijke beheersbaarheid goed in het oog te houden. Dit lukt beter naar mate in de ambtelijke organisatie een vaste plaats en positie is gecreëerd waar voorkomende samenwerkingsvraagstukken (zowel over huidige verbanden als eventueel toekomstige) terecht komen. In de tweede plaats merken we op dat de onderzoeksvraag eenduidiger is te stellen dan te beantwoorden. Wij hebben recht willen doen aan de aard en inhoud van de geselecteerde samenwerkingsverbanden. In dit hoofdstuk vond u de hoofdlijnen van onze bevindingen en in bijlage 3 staan uitgebreider casebeschrijvingen. Voor een afgewogen oordeel over sturing en controle per samenwerkingsverband is het nodig om kennis te nemen van deze teksten. Door de bank genomen laten de bevindingen en beschrijvingen een gemengd beeld zien. We illustreren het gemengde beeld aan de hand van enkele voorbeelden. Met de samenwerkingsverbanden zijn niet altijd duidelijke afspraken gemaakt over het realiseren van doelstellingen. De afspraken binnen de huidige ICT-samenwerking zijn specifiek, meetbaar en tijdgebonden. Met TOON zijn daarentegen geen duidelijke afspraken gemaakt over doelrealisatie en gewenste maatschappelijke effecten. In de IVR-samenwerking is een expliciete verbinding gemaakt tussen gemeentelijk beleid en uitvoerende werkzaamheden. Een andere illustratie is de wijze waarop het college (of leidinggevenden bij ambtelijke samenwerking) verantwoordingsinformatie gebruikt om bij te sturen. In de BSR-samenwerking heeft Lingewaal direct aan de bel getrokken via een collegebrief aan de directie toen de gemeente Lingewaal indicaties had dat de dienstverlening te wensen overliet. Bij de Wabo-samenwerking daarentegen zijn de deelnemers niet in staat gebleken harde afspraken te maken over ieders inzet en inbreng. De intentieovereenkomst had onvoldoende zeggingskracht om de samenwerkingspartners voldoende te bewegen zich aan hun verantwoordelijkheden te houden. Het ontbreken van een afdwingbare samenwerkingsovereenkomst maakte het (mede) mogelijk dat de oorspronkelijke doelstellingen niet zijn gehaald, omdat de samenwerkingspartners zich gemakkelijk aan hun verantwoordelijkheden konden onttrekken. Ook op de vraag of het college meerwaarde ervaart van deelname in samenwerkingsverbanden is het oordeel gemengd. Dit oordeel geldt niet alleen bij vergelijking tussen de samenwerkingsverbanden maar ook binnen één samenwerkingsverband. Zo biedt de BSR-samenwerking meerwaarde als het gaat om het 24

waarborgen van continuïteit c.q. verminderen van personele kwetsbaarheid, maar is de BSR-samenwerking vooralsnog niet succesvol als het gaat om de kostenontwikkeling. De Wabo-samenwerking is weliswaar niet goed verlopen in het onderlinge contact, maar de Wabo is wél ingevoerd in de gemeente Lingewaal en de gemeentelijke projectleider heeft veel nut gehad van contacten met de externe adviseur (die gezamenlijk met de andere partners is bekostigd). De huidige ICT-samenwerking is een goed voorbeeld van een praktische samenwerking met een duidelijke, bestuurlijke afhechting in privaatrechtelijke overeenkomsten. Wel is een aandachtpunt om bij het verkennen van toekomstige uitbreidingen van de samenwerking vooraf scherp in beeld te houden welke ambtelijke en bestuurlijke inzet de gemeente Lingewaal hiervoor wil plegen. De eerdere ervaring binnen ICT-samenwerking (toen meer gemeenten dan de huidige partners spraken aan tafel zaten) leert dat met het nadenken over samenwerkingsverbanden veel capaciteitsinzet gepaard gaat zónder garanties voor een goed resultaat. Het gemengde oordeel is tevens terug te vinden in het zicht dat de gemeente heeft op de middelenbesteding. Voor de IVR-samenwerking is al langere tijd een tijdschrijfsystematiek in gebruik om uren te beheersen. Dat geeft een duidelijk inzicht in de besteding van tijd. Voor de Wmo-samenwerking geldt geen interne norm voor de maximale ureninzet, maar de betrokken ambtenaar heeft de ureninzet wel goed geregistreerd. Voor de Wabo-samenwerking is daarentegen geen afspraak gemaakt over de ureninzet van de deelnemende gemeenten. In de derde plaats vragen wij aandacht voor de casus Regio Rivierenland. De regio is een omvangrijke samenwerkingsrelatie van de gemeente Lingewaal. Deze samenwerkingsrelatie is aan veranderingen onderhevig. Op het moment van schrijven zijn de wijziging in bestuursstructuur en de reorganisatie binnen de bestuursdienst nog niet volledig afgerond. Het is dan ook te vroeg voor een degelijke evaluatie. Wel hebben wij in dit hoofdstuk (ex ante) enkele aandachtspunten benoemd. Zo wordt in de nieuwe situatie veel gevraagd van de politiek-bestuurlijke sensitiviteit van dagelijks bestuurders. Specifiek voor Lingewaal is een aandachtspunt dat het agendalidmaatschap van het Programma Zelfredzaam weliswaar een bestuurlijk signaal afgeeft, maar dat het in de praktijk lastig is te realiseren (de ambtelijke organisatie en de vakwethouder zullen hoe dan ook op de hoogte moeten blijven van ontwikkelingen binnen de Regio Rivierenland alsook binnen de Regio Alblasserwaard/Vijfheerenlanden). Dit gaat gepaard met inefficiënties in verband met parallelle capaciteitsinzet.

Praktische samenwerkingsverbanden In de vierde plaats geven wij hieronder, in samenvattende zin, richtingaanwijzers voor de toekomst. Deze handreikingen zijn gebaseerd op de casebeschrijvingen in bijlage 3 van dit rapport en zijn ingedeeld naar de kopjes die in die bijlage ook zijn gebruikt. Introductie en aanleiding Een samenwerkingsverband is makkelijker te organiseren naar mate de samenwerking zijn oorsprong kent in een concrete opgave (zoals de vervanging van een server of de implementatie van een nieuwe wet). Moeilijker is samenwerking te organiseren en te beheersen naar mate meer gemeenten deel kunnen nemen (zoals de samenwerking met meer dan twintig partners in de verplichte veiligheidsregio). Moeilijker is samenwerking te organiseren wanneer hieraan een visieontwikkeling is gekoppeld (zoals het gezamenlijk opstellen van een visie op een shared service center of een gezamenlijk Wmo-beleid). Vormgeving en inrichting Een samenwerking is krachtiger te organiseren wanneer uitgangsposities van deelnemende partners gelijkwaardiger zijn (zoals het vergelijkbare veiligheidsprofiel van Neerijnen en Lingewaal). Dit principe geldt ook andersom: een samenwerking is moeilijker te organiseren wanneer uitgangsposities verschillen (zoals in de Wabo-samenwerking).

25

Functioneren in de praktijk Een samenwerkingsverband werkt in de praktijk beter als uitvoerende medewerkers elkaar persoonlijk kennen en een vertrouwensband hebben. Een vertrouwensband betekent met name dat betrokkenen (beleidsmederwerkers, ambtelijk leidinggevenden en/of bestuurders) open naar elkaar durven zijn over kracht en kwetsbaarheid én elkaar hierin willen ondersteunen. Voorbeelden hiervan zijn de ICTsamenwerking en de IVR-samenwerking. Sturing en controle Bij publiekrechtelijke en privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden bestaat een afstand tussen de gemeente Lingewaal en de samenwerkingspartner. Dit geldt vaak fysiek (bijvoorbeeld TOON dat in Gorinchem is gevestigd) maar vooral ook in termen van bevoegdheden (vaak is sprake van een knip tussen beleid en uitvoering zoals bij BSR). De relatie van college/ambtelijke organisatie en het samenwerkingsverband is hierdoor één van ‘sturen op afstand’. Sturen op afstand komt beter tot zijn recht naar mate er concrete prestatieafspraken zijn gemaakt. Andersom: wanneer een gezamenlijke norm voor de onderlinge verhouding bestaat, dan ontstaat ruimte voor interpretatieverschillen.

26

4 Informatievoorziening aan de raad Dit hoofdstuk gaat over de informatie die de gemeenteraad ontvangt over samenwerkingsrelaties. Het gaat zowel om een algemeen beeld op de informatievoorziening vanuit het college aan de raad (4.1) als over een concrete toepassing op de geselecteerde cases (4.2). Op voorhand geldt hierbij een belangrijke kanttekening. De mate waarin de raad informatie ontvangt over samenwerkingsrelaties hangt af van de juridische vormgeving. In paragraaf 2.3 hebben wij de verantwoordelijkheden van raad en college bij samenwerkingsverbanden beschreven.

4.1 / Informatiebronnen voor raadsleden In deze paragraaf staan vier manieren waarop de gemeenteraad van Lingewaal informatie ontvangt over samenwerkingsrelaties. Het gaat hierbij om reguliere informatievoorziening (dus niet gekoppeld aan een specifieke kwestie of besluit). De bevoegdheid verschilt per casus (zie tabel onder 3.1 in hoofdstuk 3), daarmee wordt in de beschrijving van de informatievoorziening aan de raad per casus in paragraaf 4.2. rekening gehouden.

P&C-cyclus In de documenten (zoals begroting, jaarrekening en voorjaars- en najaarsnota) uit de planning-en-control cyclus staan per beleidsterrein doelen, plannen en de voortgang of het resultaat genoemd. Niet alle samenwerkingsverbanden zijn in deze documenten letterlijk terug te vinden. Met name bij de P&C-vragen ‘Wat gaan we daarvoor doen?’ c.q. ‘Wat hebben we daarvoor gedaan?’ valt te verwachten dat naast de inhoudelijke activiteiten de daarbij benodigde samenwerkingspartners staan vermeld. Belangrijk is hierbij wel om het onderscheid in ogenschouw te nemen tussen de bevoegdheden van het college en de raad. Het college blijft de uitvoerende partij, als de raad de kaders heeft gesteld is het aan het college om hieraan uitvoering te geven. Hoe dat gebeurt is de verantwoordelijkheid van het college. Een voorbeeld hiervan is de Wabo-samenwerking: de gemeentelijke organisatie dient klaar te zijn voor de uitvoering van deze nieuwe landelijke wetgeving. Dat daarvoor samenwerking gezocht wordt met andere gemeenten is een zaak van het college. De begroting en de jaarrekening bevatten een verplichte paragraaf Verbonden Partijen. Hierin staan kengetallen en basisinformatie opgenomen per verbonden partij. De paragraaf Verbonden Partijen is een verplichting uit het BBV. Per 2010 geeft het college, op verzoek van de raad, meer informatie over samenwerkingsrelaties in deze paragraaf. In de voor- en najaarsnota is met een stoplichtsysteem aangegeven hoe het staat met de uitvoering.

Raadsledennet (inclusief Raadsnieuws) Een andere informatiebron voor raadsleden is het besloten intranet (zie het screenshot op de volgende pagina). Dit intranet biedt verschillende typen informatie. Hier kan een raadslid bijvoorbeeld vergaderstukken raadplegen en het bestuurssecretariaat plaatst hier ook de besluitenlijsten van het college. De wijze van aanbieden van deze stukken is weinig toegankelijk. Het is lastig om voor een bepaald samenwerkingsverband relevante documenten te raadplegen. Voorts is de informatie onder het kopje ‘Actueel’ verouderd en is van het discussieplatform in de afgelopen vier jaar geen gebruikt gemaakt. Er is ook een functionaliteit ‘Raadsnieuws’. Hier kunnen ambtenaren nieuwsberichten plaatsen voor raadsleden over lopende projecten en onderwerpen (waaronder samenwerkingsrelaties).7 Het ‘Raadsnieuws’ is niet gestructureerd: de berichten verschijnen met ongelijke en lage frequentie (vijf berichten in 3,5 maand) en er zit geen logica in de aard van de berichtgeving.

7

Voor de verkiezingen van 2010 was er het schriftelijke ‘Info-Actief’. Het college zond periodiek enkele pagina’s met informatie en nieuwsberichten richting de raad in het kader van de actieve informatieplicht. De Info-Actief was geredigeerd dus een lopend verhaal en kende één afzender (het college).

27

Raadsinformatieavond Een raadsinformatieavond biedt de mogelijkheid voor het leggen van contacten en het voeren van besprekingen zonder besluitvorming als doel. Het gaat dus om het verkrijgen van informatie en het vormen van opinies over een bepaald beleidsonderwerp. Tijdens deze thematische avonden geven betrokkenen bij een bepaald beleidsonderwerp (zoals een deskundige, een samenwerkingsrelatie, een instelling of een ambtenaar) een presentatie en stellen raadsleden vragen of gaan in discussie. De griffier organiseert de inhoud van de informatieavonden aan de hand van de bestuurlijke planning. Op die manier zijn de raadsinformatieavonden gekoppeld aan een verwacht raadsvoorstel. Een voorbeeld is de presentatie van de secretaris van Regio Rivierenland over de voorgenomen wijzigingen in de bestuursstructuur op 21 september 2010. De concrete aanleiding voor deze presentatie was de aankomende besluitvorming over de nieuwe bestuursstructuur en werkwijze van de Regio Rivierenland. Raadsvergadering Op de standaardagenda van de gemeenteraad is de mogelijkheid vastgelegd om vragen te stellen aan de afgevaardigden namens het gemeentebestuur van Lingewaal in de programmaraden van Regio Rivierenland (sinds 28-10-2010) en in gemeenschappelijke regelingen. Andersom is er bij dit agendapunt de mogelijkheid voor collegeleden om (actief) informatie te verschaffen. Collegeleden maken vaak gebruik van deze mogelijkheid, maar de informatie is beschrijvend van aard en het is de vraag of het raadsleden op dat moment nog bereikt. Dat komt omdat het punt als laatste op de agenda staat. Meestal gaat het om mededelingen of een mondelinge terugkoppeling (dus zonder vooraf verstrekte achtergrondinformatie).

28

4.2 / Informatievoorziening in de praktijk In deze paragraaf staan specifieke bevindingen per casus over de informatievoorziening aan de raadsleden. Het focusjaar is 2010. Voor dit jaar is via het Raadsledennet achterhaald welke documenten de gemeenteraad heeft ontvangen. Waar relevant, staan ook andere jaartallen genoemd.

Belastingsamenwerking Rivierenland (BSR) De gemeenteraad stemt op 7 december 2006 in met het inrichten van een openbaar lichaam ten behoeve van een belastingsamenwerking. In het bijbehorende raadsvoorstel is te lezen dat de raad ook al van het vooronderzoek naar een mogelijke samenwerking op de hoogte is gesteld. De raad van Lingewaal is vanaf het begin betrokken bij de samenwerking: in juli en november 2005 ligt in de leeskamer van de raad zowel de Business case als het Eindperspectief ter inzage. In april 2006 is de raad via een brief geïnformeerd over de stand van zaken. De verwachting van kostenbesparing door toetreding van nieuwe leden in de BSR is (vooralsnog) niet uit gekomen. In de programmabegroting 2011 staat daarover: “De verwachting is dat in de komende jaren meer gemeenten toe zullen treden. In de meerjarenbegroting werd daar aanvankelijk rekening mee gehouden, maar sinds 2010 is deze aanname niet meer in de begroting verwerkt. Hierdoor stijgen de kosten, maar kunnen zij achteraf meevallen.”8 Op 12 april 2011 hebben twee medewerkers van de BSR een presentatie gegeven aan de raad van Lingewaal en vragen beantwoord. Het past bij de besluitvorming van de raad over deze publiekrechtelijke samenwerkingsrelatie, dat de raad regelmatig terugkoppeling ontvangt over de mate van doelbereiking (afgezet tegen de verwachtingen hieromtrent uit het raadsbesluit van 7 december 2006).

ICT-samenwerking Het functioneren van de ICT binnen de ambtelijke organisatie is een bedrijfsvoeringsaangelegenheid en daarmee de bevoegdheid van het college. De juridische vormgeving van dit samenwerkingsverband sluit hierbij aan: het gaat om praktische uitwisseling van capaciteit, kennis en hardware op basis van privaatrechtelijke overeenkomsten tussen de colleges van de betrokken gemeenten. Hieruit volgt dat de gemeenteraad hierover in principe niet geïnformeerd hoeft te worden. Wel is de gemeenteraad, vanuit de kaderstellende rol, betrokken bij dienstverlening en ICT. Hiermee gaan immers forse investeringen gepaard (en het budgetrecht ligt bij de gemeenteraad). Het college heeft, vanuit haar actieve informatieplicht, op verschillende wijzen informatie aan de raad verschaft. Voorbeeld 1 Het college sloot de samenwerkingsovereenkomst met Buren en Neder-Betuwe op 27 augustus 2009. Er volgt na de ondertekening een bericht aan de raad. In september 2009 staat in de Info-Actief de aankondiging van de geformaliseerde ICT-samenwerking. In de informatie aan de raad staat onder meer: “De verwachting is dat Lingewaal gerekend over een periode van vier jaar circa € 40.000 minder uit haar ICT budget hoeft te putten. Het financiële voordeel (samen delen van exploitatiekosten) van deze samenwerking komt ten goede aan alle drie de gemeenten.”9

8

Programmabegroting 2011, p.102 – 103.

9

Info Actief, jg.4, nummer 6, september 2009.

29

Voorbeeld 2 Vóórdat het college het Gemeentelijk Uitvoerings Programma (GUP) aan de raad stuurde ter kennisname is een informatiebijeenkomst voor de raad georganiseerd, namelijk op 28 september 2010. In deze bijeenkomst is ingegaan op ICT- en dienstverleningstrends, de gevolgen en kansen hiervan voor Lingewaal en de kosten. Hierbij zijn verbindingen gelegd met het coalitieakkoord en Programma 1 ‘Bestuur en Dienstverlening’ uit de programmabegroting waarin het principe van ‘samenwerking waar kan’ is neergelegd. Ook is hier de regionale samenwerking met Buren en Neder-Betuwe aangestipt.

Voorbeeld 3 In de jaarrekening 2010 is het voornemen genoemd de ICT-samenwerking te verdiepen. In de programmabegroting 2011 staat genoemd wat de gemeente daarvoor gaat doen, zoals de verkenning van de mogelijkheden tot shared services of outsourcing. Kunstencentrum TOON Op 9 februari 2006 stemt de gemeenteraad van Lingewaal in met het voorstel tot wijziging van de bestuursvorm van de Stichting Muziekschool Alblasserwaard en Vijfheerenlanden. Daarbij is ook besloten een subsidiegarantie toe te kennen voor de begrotingsjaren 2006, 2007 en 2008 om het nieuwe centrum waarborg te geven een zakelijk verantwoorde doorstart te maken. Ook besluit de raad tot een garantstelling voor betaling van eventuele werkloosheidsuitkeringen en wachtgeldverplichtingen, voor het op dat moment zittende personeel, tot 2025. Met TOON heeft de gemeente Lingewaal nu in feite een subsidierelatie. De uitvoering hiervan is daarmee een verantwoordelijkheid van het college binnen de kaders van het subsidiebeleid. Echter, door het raadsbesluit van 9 februari 2006 bestaat een grote, bestuurlijke verbondenheid met TOON. Deze afspraak uit het verleden zorgt voor een betrokkenheid van college en raad. Temeer ook omdat in het Manifest van Lingewaal het belang van muziekonderwijs staat benoemd. De naam TOON komt als zodanig niet terug in P&C-documenten. Daarin wordt namelijk melding gemaakt van ‘de muziekschool’. Op 3 juni 2010 legde de raad het subsidiebeleid per 2013 een structurele bezuiniging van €150.000 op. Het kunstencentrum TOON valt hier ook onder. De gemeenteraad stemde op 2 december 2010 in met het nieuwe subsidiebeleid. Aan TOON stelde Lingewaal hiermee een taakstellende bezuiniging van 25 procent voor. Het Manifest van Lingewaal is hier als richtinggevend document aan te wijzen, hierin staan speerpunten genoemd voor de leefbaarheid in de kernen tot aan 2030. Muziekonderwijs wordt niet als Manifesttaak gerekend, maar kan niet direct buiten de subsidiering vallen, zo is te lezen in de kadernota Subsidiebeleid. Voor de subsidie aan, wat wordt genoemd, ‘de muziekschool’ zijn geen specifieke doelen benoemd, op het algemene ‘in stand houden van een voorziening’ en ‘toegankelijkheid’ na. De uitvoeringsresultaten en de stand van zaken zou via de planning-en-control-cyclus navolgbaar moeten zijn. In de praktijk valt dat tegen. De nadruk ligt sterk op een specifieke kwestie, namelijk bezuinigingen, over algemeen doelbereik krijgt de raad geen informatie dat komt ook doordat Lingewaal puur het basale muziekonderwijs afneemt en geen ambitie heeft voor andere (cultuur)projecten. In deze casus is dus sprake van een subsidierelatie voor het muziekonderwijs die zich tot de uitvoerende verantwoordelijkheid van het college uitstrekt, maar ook een bij raadsbesluit van 9 februari 2006 bekrachtigde verbinding aan het kunstencentrum TOON.

Regionaal Bureau Toerisme (RBT) In het door de raad vastgestelde document ‘Kansen tussen de dijken’ van de Regio Rivierenland staat een gezamenlijke visie op toerisme - waaronder een visie op kleinschalig toerisme. Deze regiovisie en actieplan zijn in 2006 opgesteld als herziening op de visie ‘Rivierenland in beweging’ uit 2000. Onder het kopje ‘Toerisme en Recreatie’ staan gemeentelijke ambities genoemd in de gemeentelijke perspectiefnota, in de programmabegroting en in het jaarverslag. Het RBT staat hierbij als 30

samenwerkingspartner niet expliciet benoemd. In de jaarrekening 2010 staat het RBT wel genoemd: in samenwerking met het RBT is de kwaliteit van het fietsknooppuntensysteem verbeterd en het Rivierenlandmagazine van het RBT promoot de ‘struinroute’. In de voorjaarsnota 2010 staat: ‘In samenwerking met het RBT-Rivierenland de kwaliteit van het fietsknooppuntensysteem verhogen door plaatsing van toeristisch meubilair, een fietshulpkist en elektrische oplaadpunten bij het toeristisch overstappunt op de camping in Het Lingebos.’ Niet genoemd is welke bijdrage hierbij door de gemeente of het RBT is geleverd en hoe de samenwerking verloopt. Het college draagt de verantwoordelijkheid voor de sturing en controle op het dagelijkse werk van het RBT. Richting de raad geldt wel de plicht om aan te geven in hoeverre de gemeente Lingewaal, al dan niet met behulp van het RBT, de beleidsdoelstellingen uit ‘Kansen tussen de dijken’ realiseert.

Regio Rivierenland De deelnemende gemeenten in Regio Rivierenland hebben twee jaar geleden samen gekozen voor een onderzoek naar en evaluatie van de samenwerking. Op 16 februari 2009 spreekt het Algemeen Bestuur10 over een op te starten discussie over de bestuursstructuur, mede naar aanleiding van een rapport over de eventuele verzelfstandiging van de AVRI. Voor de zomer biedt het Dagelijks Bestuur een plan van aanpak aan het AB aan. Op 22 juni 2009 bespreekt het AB de startnotitie ‘Gemeentelijke samenwerking Regio Rivierenland’ en stemt in met het toezenden van het stuk aan de deelnemende gemeenten. In de gemeenteraden is daarna gepeild hoe iedere gemeente in de samenwerking staat. Op 12 november 2009 verschijnt het rapport ‘Raadsvoorstel Rivierenland’. Het betrokken onderzoeksbureau noemt verbeterpunten en laat zien dat er ook herbevestigd is dat men in dit verband wil blijven samenwerken. In geen enkele gemeente staat de samenwerking ter discussie. In de bijlage van het rapport van het bureau is de reactie van de verschillende gemeenteraden in tabelvorm gegoten. Lingewaal heeft benadrukt dat uitstapjes naar andere gemeenten mogelijk zijn, evenals flexibele allianties. Verder staan er tips in die de Lingewaalse raad geeft: 1.

missie formuleren;

2.

bestuurscommissies opheffen;

3.

infovoorziening borgen;

4.

evaluatiemoment vastleggen;

5.

aandacht voor overgangstermijnen.11

Een extern bureau werkt naar aanleiding van de evaluatie een nieuw bestuurlijk model uit. Over de hoofdlijnen daarvan is in 2010 door de verschillende raden besloten. In het raadsvoorstel van 3 december 2009 staat dat de essentie van vernieuwing gelegen is in: / / / / /

een meer rechtstreekse betrokkenheid van de gemeenteraden in kaderstelling en controle; een kleiner algemeen en dagelijks bestuur, bij voorkeur bestaande uit collegeleden en een boven de partijen staande voorzitter; een grotere verantwoordelijkheid van de wethouders/portefeuillehouders voor de inhoud en de aansturing van beleid; de vervanging van de huidige portefeuilleberaden en bestuurscommissies door een beperkt aantal programmaraden; een efficiëntere en zakelijkere aansturing van de uitvoeringstaken (diensten op contractbasis) over minder bestuurlijke schijven, waaraan flexibel kan worden deelgenomen.

De secretaris van de Regio Rivierenland heeft op eigen verzoek de gemeenteraden bezocht om uit te leggen hoe de nieuwe bestuurlijke structuur in elkaar zit. Dit is gebeurd in september 2010.

10

Op dit moment bestaat het Algemeen Bestuur nog uit, in totaal, veertig raadsleden namens de deelnemende gemeenten.

11

Raadsvoorstel Regio Rivierenland, 12 november 2009. Bijlage 1.

31

De gemeenteraad Lingewaal heeft in de raadsvergadering van 26 mei 2011 kennis genomen van de inhoudelijke programmaplannen 2011-2015 en toestemming gegeven aan het Algemeen Bestuur om de programmaraden in te stellen.12 De raden zijn door de nieuwe structuur meer op afstand komen te staan. Met name omdat zij geen afgevaardigd raadslid meer hebben in het Algemeen Bestuur. De dagelijks bestuurders (vooral: de wethouders in de programmaraden) hebben nu een belangrijkere rol en verantwoordelijkheid in het inlichten van de eigen gemeenteraad over de stand van zaken. De gemeenteraad dient de controlerende taak te kunnen uitoefenen. Daarbij geldt wel dat iedere wethouder verschillend is en dus ook zijn of haar raad anders zal bedienen. In de nieuwe bestuursstructuur hebben niet langer raadsleden zitting in het AB, daarmee komt de raad meer op afstand. Of anders gezegd: het functioneren van de Regio Rivierenland is nadrukkelijker een verantwoordelijkheid van de colleges van B&W geworden. Het is aan de gemeentebesturen zelf om voor de informatievoorziening een goede modus te vinden tussen gemeenteraad en college.

Regio Rivierenland- inkoop Vlak na de oprichting van het inkoopbureau op 1 januari 2005, stelde de raad op 24 maart 2005 de kadernotitie inkoop- en aanbestedingsbeleid “Lingewaal in Zaken” vast. Hierin staat dat de raad een jaarlijkse rapportage krijgt over de gedane aanbestedingen. Wij hebben deze rapportage niet gevonden in de raadsstukken. Het Inkoopbureau staat vermeld in de jaarrekening over 2010. Per onderdeel van de Regio Rivierenland staat in de paragraaf Verbonden Partijen een doelstelling en een bedrag. Bij het Inkoopbureau is geen doelstelling genoemd, hetgeen bij de andere onderdelen van regio Rivierenland wel gebeurt. De enige informatie die de raad krijgt is dat er in 2010 180 uren zijn ingekocht voor ruim € 18.000. Op zichzelf past het bij de nieuwe bestuursstructuur van Regio Rivierenland, waarin inkoop een contractactiviteit is, dat het college zorgdraagt voor de sturing en controle. Wij kunnen ons voorstellen dat dit gegeven leidt tot een heroverweging van de rapportage aan de raad.

Regio Rivierenland- Wmo Deze casus betreft een praktische vorm van samenwerking, waarin de uitwisseling van kennis centraal staat. Dit houdt in dat deze samenwerking een verantwoordelijkheid van het college is. De gemeenteraad heeft en behoudt de volledige verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de beleidskaders. Zo heeft de gemeenteraad op 30 juni 2011 de nieuwe Wmo-verordening vastgesteld. In een interactieve raadsinformatieavond op 22 februari 2011 heeft de raad kenbaar gemaakt wat de uitgangspunten moeten zijn die ten grondslag liggen aan de inrichting van de nieuwe Wmo verordening 2011. Andersom is de raad toen geïnformeerd over trends en ontwikkelingen in de uitvoering van de Wmo. Daarnaast ontvangt de raad jaarlijks het Wmo-jaarverslag. Over de overlegvormen van de ambtenaren hoeft de raad niet geïnformeerd te worden, dat is een interne aangelegenheid.

12

Raadsbesluit, 26 mei 2011

32

Regiotaxi Via de begroting stelt de raad jaarlijks het budget voor de Regiotaxi vast. In de begroting 2011 staat specifiek dat ‘momenteel overleg plaatsvindt op regionaal niveau over de nieuwe samenwerkingsovereenkomst voor de Regiotaxi met de provincie’.13 De feitelijke uitvoering van de collectieve vervoersvoorziening Regiotaxi vindt plaats onder bestuurlijke verantwoordelijkheid van het college. Als er bijzonderheden zijn dan informeert het college de raad. Op dit moment spelen er geen bijzonderheden. Het is dan ook logisch dat wij geen specifieke informatievoorziening aan de raad hebben teruggevonden. Samenwerking op Integrale Veiligheid & Rampenbestrijding (IVR) De samenwerking op het gebied van veiligheid en rampenbestrijding is een bedrijfsvoeringsaangelegenheid. Het college van B&W maakt in de uitvoering van het, door de raad, vastgestelde veiligheidsbeleid gebruik van een praktische alliantie met de gemeente Neerijnen. De inhoudelijke kaders van de raad zijn de volgende: / /

de kadernota IVR (thans: 2008-2011) waarin de thema’s, de spelers en de visie staan; het integraal veiligheidsplan 2008-2011 waarin uitgebreide veiligheidsanalyses en de uitvoering van kaders staan.

Aan de hand van deze kaders maakt het bureau IVR jaarlijks voor Lingewaal een uitvoeringsprogramma (én een uitvoeringsprogramma voor Neerijnen op basis van het daar geldende beleid). Het college stelt dit uitvoeringsprogramma vast en stuurt het ter kennisname aan de raad. Op 7 december 2010 was er een thema-avond in Lingewaal over veiligheid, waarin speerpunten zijn bepaald. In april 2011 is teruggeblikt en is het nieuwe jaarplan vastgesteld. Via het geven van kleurcodes is in de voor- en najaarsnota te volgen hoe de uitvoering van het programma vordert. De gemeenteraad van Lingewaal heeft dus een centrale rol bij het vaststellen van beleidskaders en de controle op de realisatie hiervan. In de uitvoering maakt het college van B&W gebruikt van een samenwerkingsverband met Neerijnen. Indien hierover geen bijzonderheden zijn te melden, hoeft het college hierover niet direct aan de raad te rapporteren.

Wabo- samenwerking De gemeentelijke organisatie diende klaar te zijn voor de uitvoering van de nieuwe landelijke wetgeving op het gebied van omgevingsrecht (Wabo). Dat daarvoor samenwerking gezocht is met andere gemeenten is een zaak van het college en de ambtelijke organisatie. Vanwege het ingrijpende karakter van deze nieuwe wet heeft het college wel op gezette momenten informatie aan de raad verschaft over de beleidsmatige impact van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht. Deze informatievoorziening past bij de kaderstellende rol van de raad. De gemeenteraad is hierover driemaal geïnformeerd door middel van een informatieavond. De laatste heeft plaatsgevonden op 10 mei 2011. De eerste twee informatieavonden waren ook bedoeld voor raadsleden van andere gemeenten uit het praktische samenwerkingsverband Implementatiekring A2-Midden. Deze opzet is verklaarbaar vanuit doelmatigheidswinst (namelijk door eenmaal te zorgen voor informatievoorziening aan meerdere raden over hetzelfde onderwerp). In de praktijk is het beter om bijvoorbeeld wél te werken met een gelijkluidende presentatie (en ambtelijke voorbereiding hierop), maar de informatievoorziening altijd voor één raad te laten plaatsvinden. Dan blijft de inhoudelijke boodschap eenduidig geadresseerd van het eigen college van B&W naar de eigen gemeenteraad.

13

Programmabegroting 2011, p.45.

33

Naast deze informatieavonden heeft in Raadsnieuws een stuk gestaan over de start van de Waboimplementatie en bij de griffier lag een informatiemap te inzage.

4.3 / Samenvatting en beoordeling In dit hoofdstuk is de informatievoorziening over de raad beschreven. In deze slotparagraaf staan antwoorden bij de hierover geformuleerde onderzoeksvragen: 6. Welke informatie ontvangt de raad ten aanzien van de realisatie van de doelstellingen van de samenwerkingsverbanden? 7. Is deze informatie toereikend om de realisatie van doelstellingen door de samenwerkingsverbanden periodiek te kunnen beoordelen? Er bestaat geen structurele en gebundelde, tussentijdse informatie over samenwerkingsverbanden richting de raad. De informatievoorziening is vaak gekoppeld aan een besluit dat de raad moet nemen. In de P&Cdocumenten worden bovendien niet alle samenwerkingsrelaties met name genoemd. Noch is hierin een expliciete koppeling gelegd tussen de gemeentelijk beleidsdoelen en gewenste, maatschappelijke effecten in de begrotingen en de resultaten of bijdragen van de samenwerkingsverbanden. De verwachtingen bij oprichting of deelname aan een samenwerkingsverband komen ook niet in toetsende zin terug in de begrotingsstukken (vergelijk BSR, ICT, RBT). Een nadere toelichting is hier op zijn plaats. De praktische samenwerkingsverbanden zijn gericht op bedrijfsvoering (ICT, Inkoop), kennisuitwisseling (WaBo, Wmo) en interne organisatie (IVR). Het is logisch dat de gemeenteraad daarvan meer op afstand staat. De informatievoorziening is dan vooral gericht op de achterliggende beleidsinhoud, waarvoor de raad kaderstellende en controlerende rollen invult. Dit gegeven laat echter onverlet dat de raad ook recht heeft op een indruk over doelmatigheid en doeltreffendheid van de wijze waarop het college de beleidsrealisatie organiseert. Informatie over de praktische stand van zaken heeft de raad nodig om afgewogen ‘ja’ te kunnen zeggen tegen de middelenconsequenties van geaccordeerd beleid.

Uit deze samenvatting volgt enerzijds dat de raad niet over elk samenwerkingsverband hetzelfde hoeft te ontvangen. Anderzijds is de raad wel gebaat bij een structurele informatievoorziening over de samenwerkingsrelaties.Als de raad alleen of hoofdzakelijk geïnformeerd wordt als er problemen zijn, kan bij raadsleden de indruk ontstaan dat het betreffende samenwerkingsverband de gemeente alleen maar nadeel oplevert en daarmee een blok aan het been is. Voor een evenwichtig beeld is het van belang dat het college in haar actieve informatievoorziening ook een doorkijk geeft naar de doeltreffendheid en doelmatigheid van de beleidsrealisatie. Ook als de raad om beslissingen wordt gevraagd die gevolgen kunnen hebben voor een samenwerkingsverband, zoals het opleggen van een (taakstellende) ombuiging of juist het toekennen van extra budget, is een waarheidsgetrouw beeld van dat samenwerkingsverband nodig. Op dit moment is de informatievoorziening aan de raad daarbij nog sterk afhankelijk van individuele samenwerkingscasussen. . Een alternatief is om die informatievoorziening nadrukkelijk te koppelen aan het type samenwerking (publiekrechtelijke-, privaatrechtelijke- en praktische samenwerking) en hierover periodiek een stand van zaken te geven (met inbegrip van de specifieke rolverdeling tussen raad en college).

34

5 Conclusies en Aanbevelingen 5.1 / Centrale vraagstelling De centrale vraagstelling van dit onderzoek luidde: “Wat is de meerwaarde van deelname in samenwerkingsverbanden en in welke mate stuurt de gemeente hierop?”. Uit de onderzoeksbevindingen komt een gemengd beeld naar voren. Soms is de meerwaarde duidelijk, soms in beperkte zin. Soms stuurt de gemeente op het realiseren van meerwaarde, soms te weinig. Soms is het evident waar de ‘knip’ ligt tussen de verantwoordelijkheidssferen van raad en college, soms niet. Voor de gemeente Lingewaal staan nut en noodzaak van samenwerking als een paal boven water, zo blijkt uit verschillende richtinggevende documenten (zie 2.6). Het gemeentebestuur wil per geval bezien welke samenwerkingsvorm het beste recht doet aan de eigen en gemeenschappelijke wensen en doelen. Daarbij past dat continu een vinger aan de pols wordt gehouden. Hiervoor staan uiteenlopende instrumenten ter beschikking van zowel raad als college. Desondanks laat de uitwerking van ‘sturen op meerwaarde’ een gemengd beeld zien. ‘Sturen op meerwaarde’ vindt situationeel plaats en niet altijd consequent. Lingewaal neemt deel aan veel verschillende typen samenwerkingsverbanden (publiekrechtelijk, privaatrechtelijk en praktische samenwerking). Hierbij hoort steeds een andere verantwoordingsstructuur en behoefte aan informatievoorziening. Raad en college moeten kunnen beschikken over de informatie die zij nodig achten en die informatie ontvangen op een manier waarmee zij goed uit de voeten kunnen. Dát is de centrale boodschap van dit onderzoeksrapport.

5.2 / Conclusies raad 1.

De gemeenteraad kan via vier bronnen reguliere informatie ontvangen over samenwerkingsverbanden. Namelijk via documenten uit de P&C-cyclus, via het raadsledennet (inclusief Raadsnieuws), tijdens een raadsinformatieavond (waarbij een samenwerkingsrelatie is betrokken) en in de raadsvergadering (via een standaardagenda-punt). Alle vier informatiebronnen werken suboptimaal: / / /

/

in de P&C-documenten komen andere samenwerkingsverbanden dan verbonden partijen weinig (gestructureerd) aan bod; het raadsledennet/raadsledennieuws is weinig toegankelijk en beschikbare functionaliteiten worden niet volledig benut; een raadsinformatieavond is gekoppeld aan de bestuurlijke planning, kent daarmee een specifieke doelstelling en leent zich daardoor minder goed om te gebruiken als een regulier kanaal voor terugkoppeling over samenwerkingsverbanden; de beschikbaarheid van een standaardagendapunt aan het slot van de vergadering zorgt, op zichzelf, niet voor meer of betere aandacht voor samenwerkingsverbanden.

De raad beschikt over onvoldoende informatie om een goed beeld te krijgen en te houden van samenwerkingsverbanden. 2.

De gemeenteraad ontvangt informatie over de stand van zaken binnen samenwerkingsverbanden niet alleen via verschillende bronnen. Ook is de informatie niet op een consistente wijze aangeleverd vanuit het college (en de ambtelijke organisatie). De afzender van informatie is bijvoorbeeld vaak onduidelijk, de frequentie van berichtgeving is niet eenduidig en de aard van de informatie is vaak beschrijvend van aard.

3.

Een samenwerkingsrelatie is een vorm van ‘sturen op afstand’. Mede als gevolg van conclusies 1 en 2 kan het lastig zijn voor raadsleden om een concreet beeld te vormen van een samenwerkingsverband. Hierdoor bestaat het risico dat op basis van veronderstellingen en aannames wordt beoordeeld. Raadsleden hebben behoefte aan concrete, haast tastbare informatie over hoe samenwerkingsverbanden verlopen, zoals informatie over prestaties aan de hand van een nulmeting. (Wat gaat goed en wat niet? Worden doelen gehaald? Zijn er heikele punten?). 35

4.

Er bestaat geen algemeen toetsingskader waarin overzichtelijk staat aangegeven waarop de raad moet letten bij het oprichten van of het toetreden tot een samenwerkingsverband. De gemeente Lingewaal participeert in vele samenwerkingsverbanden. De meeste samenwerkingsverbanden is de gemeente Lingewaal vrijwillig aangegaan. De gemeenteraad neemt, met uitzondering van praktische samenwerkingsvormen, hierover een besluit. In het raadsvoorstel staan overwegingen en argumenten genoemd. Dit betekent dat de raad voortdurend naar bevind van zaken besluiten neemt. Dit past bij een pragmatische visie op samenwerking, maar het geeft de raad beperkte houvast.

5.3 / Aanbevelingen raad 1.

Geef als raad zo expliciet mogelijk aan op welke manier u informatie vanuit het college over samenwerkingsverbanden wenst te ontvangen. Ga hierbij zowel in op de vorm als de inhoudelijke wijze van aanbieden van informatie. Hoe specifieker de raad haar wensen kenbaar maakt, hoe beter het college hieraan kan voldoen. Gebruik de diverse illustraties, schema’s en bijlagen in dit rapport om aan te duiden waaraan u wel of juist geen behoefte heeft.

2.

Vraag het college om informatie over samenwerkingsverbanden via één (ambtelijke) afzender richting de raad te zenden. Deze persoon kan de eenheid in informatievoorziening waarborgen.

3.

Overweeg jaarlijks een ‘Dag of Dagdeel van de Samenwerkingsverbanden’ te laten organiseren. Dit is een vast moment in tijd en plaats waarop samenwerkingsverbanden zich kunnen presenteren, passend bij de rol van de raad. Een concrete invulling is die van een informatiemarkt. Uit het onderzoek maken wij op dat samenwerkingsrelaties hier graag aan meewerken. Zo’n Dag of Dagdeel van de Samenwerkingsverbanden stelt u in staat om direct, face-to-face informatie te verzamelen over doelmatigheid, doeltreffendheid en meerwaarde. Een mogelijke uitwerking is dat de raad in voorbereiding op deze Dag of dit Dagdeel een centraal thema markeert (zoals doelbereiking of kostenbeheersing).

4.

Vraag het college om de pragmatische visie van Lingewaal op samenwerkingsverbanden vast te leggen in een beknopt beleidskader en hiernaar te verwijzen in bijvoorbeeld de op te stellen organisatievisie en de stukken uit de planning- en controlcyclus. Vraag hen hieraan ook een set van afwegingscriteria te koppelen, die Lingewaal altijd gebruikt bij het beantwoorden van de vraag hoe een taak het beste uitgeoefend kan worden. Draag het college vervolgens op om bij de terugkoppeling van de stand van zaken terug te grijpen op de vastgestelde afwegingscriteria (bijvoorbeeld de uitgangspunten bij de toelichting op het relevante raadsbesluit). Op die manier beschikt de raad over een sluitende systematiek voor sturing en controle op samenwerkingsverbanden.

5.

Meer samenwerking kan ook een invulling zijn van bezuinigingen. Bezin je erop als raad, dat investeren in samenwerking in tijden van crisis rendabel kan zijn. Door samen te werken kun je meer doen met minder middelen, heb hier aandacht voor.

5.4 / Conclusies college 1.

Het college hanteert een pragmatische visie op samenwerking. Het aangaan van samenwerkingsrelaties is een onontkoombare en voortdurende uitdaging, maar hierbij beziet het college per taak hoe die het beste is uit te oefenen. Deze visie brengt met zich mee dat per samenwerkingsverband specifieke afwegingscriteria worden gebruikt. Een gevolg hiervan is dat per samenwerkingsverband, en dat zijn er vele in Lingewaal, een apart toetsingskader bestaat om doeltreffendheid, doelmatigheid en meerwaarde te beoordelen. Een risico hierbij is dat beperkte kennisopbouw en kennisborging plaatsvindt over algemeen geldende uitgangspunten en overwegingen bij samenwerking.

2.

Voor samenwerking is onderling vertrouwen onontbeerlijk. Tegelijkertijd geldt dat samenwerkingsverbanden niet persoonsafhankelijk moeten zijn. Het is daarom van belang om bestuurlijke samenwerking altijd te borgen in actuele overeenkomsten. Het IVR-convenant is niet aangepast op de actuele situatie en het RBT-convenant is sinds 2003 niet herijkt. 36

3.

Het aangaan van samenwerkingsrelaties is vaak complex en tijdrovend. De praktijktoets is uitgevoerd onder gerealiseerde samenwerkingsverbanden. Ook hier blijkt dat er regelmatig moeizame, arbeidsintensieve trajecten aan een samenwerkingsvorm zijn voorafgegaan, die niet tot een resultaat leidden (bijvoorbeeld de poging om met tien gemeenten tot een shared service center ICT te komen). Uit de praktijktoets komt naar voren dat een samenwerking kansrijker is wanneer een overzichtelijk aantal samenwerkingspartners zijn betrokken, wanneer uitgangsposities vergelijkbaar zijn, wanneer Lingewaal aan de start staat van de samenwerking (als initiator) en wanneer er een concreet vraagstuk of probleem voorligt.

4.

Samenwerkingspartners beschikken vaak over specialistische kennis en ervaring die bij de gemeente Lingewaal niet of beperkt aanwezig is. Een gevolg hiervan is dat samenwerkingspartners doorgaans redeneren vanuit hoge, professionele standaarden. Niet is gezegd dat die standaarden ook de norm moeten zijn voor Lingewaal noch is gezegd dat de prioriteiten van een samenwerkingsverband overeenkomen met de prioriteiten die Lingewaal ziet voor het samenwerkingsverband. Een risico is dat uiteenlopende prioriteitstellingen lange tijd naast elkaar bestaan en pas echt aan de oppervlakte komen als het eigenlijk te laat is. De gemeente Lingewaal toont zich een goed samenwerkingspartner wanneer zij voortdurend kritische vragen stelt en niet schroomt om bestuurlijk of ambtelijk signalen af te geven aan samenwerkingspartners. Bij de BSR-samenwerking heeft het college meermaals via brieven haar onvrede geuit. Bij andere samenwerkingsverbanden zou een actievere opstelling op zijn plaats zijn (bijvoorbeeld over de wenselijkheid van het gezamenlijke aanbod van RBT voor alle deelnemende gemeenten) of op zijn plaats zijn geweest (in het geval van de WaBo-samenwerking).

5.

De gemeente Lingewaal hanteert, zoals gezegd, een pragmatische visie op samenwerking, waarbij per taak wordt gekeken naar de beste manier om die taak uit te oefenen. Deze opvatting gaat uit van maatwerkoplossingen op basis van functionele overwegingen. Deze insteek is beter dan primair te redeneren vanuit een gewenste (juridische) samenwerkingsvorm en daaraan vervolgens inhoudelijke overwegingen te koppelen. Bij maatwerk past echter ook maatwerk in sturing en beheersing. Een generieke bezuinigingstaakstelling voor meerdere samenwerkingsverbanden sluit hierbij minder goed aan. Ook is het van belang om vooraf zo concreet mogelijk (bij voorkeur óók kwantitatief onderbouwd) aan te geven in hoeverre een bestuurlijke maatwerkoplossing ook ambtelijk goed werkbaar is.

5.5 / Aanbevelingen college 1.

Leg de pragmatische visie van Lingewaal op samenwerkingsverbanden vast in een beknopt beleidskader. Koppel hieraan een set van afwegingscriteria die Lingewaal altijd gebruikt bij het beantwoorden van de vraag hoe een taak het beste uitgeoefend kan worden. Maak hierbij bijvoorbeeld gebruik van de indeling naar privaatrechtelijke, publiekrechtelijke en praktische samenwerking.

2.

Geef prioriteit aan het borgen van bestaande samenwerkingsverbanden in schriftelijke overeenkomsten. Deze borging vormt de basis om te sturen op doelmatigheid, doeltreffendheid en meerwaarde. Het gaat hierbij in ieder geval om het maken van prestatieafspraken met diverse samenwerkingsverbanden en het herijken of wijzigen van twee convenanten (IVR en RBT).

3.

Wees explicieter over de maximale, bestuurlijke maar vooral óók ambtelijke, capaciteitsinzet van Lingewaal. Geef bij een verkenning van (nieuwe) samenwerkingsmogelijkheden bijvoorbeeld van te voren aan wanneer Lingewaal een ‘go/no go-besluit’ of ander resultaat wil hebben en welke (bestuurlijke en ambtelijke) inzet Lingewaal pleegt om dat resultaat te bewerkstelligen. Door open te zijn over de inzet van Lingewaal zijn oeverloze discussies over samenwerking deels te voorkomen. Het belang hiervan is verstrekkend. Immers, ambtelijke en bestuurlijke inzet is schaars en Lingewaal kent veel ambities (zie ook aanbeveling 6).

37

4.

Schroom niet om bij herhaling dezelfde vragen te stellen aan samenwerkingspartners.14 Op die manier is duidelijk voor het samenwerkingsverband wat de verwachtingen, wensen en behoeften van Lingewaal zijn. Speel de antwoorden ook gericht door aan de gemeenteraad. Overweeg voor deze vragen een ‘checklist sturen op afstand’ op te stellen. Houdt bij de zwaarte van de checklist rekening met de aard van de samenwerking en breng hierin variatie aan naar gelang de aard van de samenwerking. Een praktische samenwerking (zoals ambtelijke uitwisseling van kennis en ervaring) is van een andere orde dan een gemeenschappelijke regeling met een aanzienlijk bestuurlijk en financieel belang. Voorbeelden van checkpunten zijn: / / / /

Welke mijlpalen zijn er het afgelopen jaar bereikt (bij voorkeur onderbouwd met cijfers) en op welke manier illustreren deze mijlpalen hoe doeltreffend en/of doelmatig de samenwerking was? Welk voordeel/meerwaarde heeft de gemeente Lingewaal daarvan ondervonden? Hoe aannemelijk is het dat de samenwerking goedkoper is geweest dan Lingewaal zelf zou kunnen? Hoe aannemelijk is het dat de kwaliteit van de dienstverlening/het product hoger of beter is geweest dan Lingewaal zelf zou kunnen?

5.

Overweeg om de generieke bezuinigingstaakstelling te herzien door de samenwerkingsverbanden te beoordelen op de meerwaarde en op basis daarvan, al dan niet, nog een specifieke bezuinigingstaakstelling op te leggen.

6.

Betrek de borging van sturing en beheersing van samenwerkingsverbanden als een kernprincipe bij het herijken van de organisatievisie. Zorg hierbij dat één ambtelijk functionaris aanspreekpunt is voor de organisatie en het college bij samenwerkingsvraagstukken. Gezien het aantal en de uiteenlopende vormen van samenwerking, is via één ambtelijk schakelpunt te zorgen dat leerervaringen uit verschillende samenwerkingsdossiers worden benut bij toekomstige keuzes.

7.

Overweeg om gebruik te maken van ICT-ondersteuning, zoals een portal-site, bij het concreet vormgeven van praktische samenwerking door uitwisseling van kennis en deskundigheid.

14

Hieronder verstaan wij ook het volgende. In de nieuwe bestuursstructuur van de Regio Rivierenland is de positie van wethouders belangrijker geworden. Schroom als wethouder niet om actief ondersteuning te vragen van de Regio Rivierenland (bijvoorbeeld de programmamanagers of de secretaris van Regio Rivierenland) bij het ‘thuis’ uitleggen of verdedigen van gemaakte keuzen of voorgenomen keuzen.

38

Bijlagen

39

Bijlage 1. Normenkader Om antwoord te geven op de (deel)onderzoeksvragen hebben de onderzoekers, de rekenkamercommissie en het college (namens deze het sectorhoofd Burgers & Middelen) bij aanvang van het onderzoek een normenkader opgesteld. Dit normenkader was behulpzaam om scherp te stellen op de vraagstelling. Voor de volledigheid en in het kader van de verantwoording over de onderzoeksuitvoering is het normenkader hieronder opgenomen (inclusief verwijzingen naar de onderzoeksdeelvragen). Normen over de inhoud van het beleid voor samenwerkingsverbanden

1

Norm:

Deelvraag:

- De gemeente hanteert een kader voor de aansturing van en controle op samenwerkingsverbanden.

1 en 2

- De raad beargumenteert waarom de uitvoering van het gemeentelijk beleid beter is gediend met samenwerking. 2

- De beleidsdoelen zijn specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd.

3

- Het algemeen beleidskader voldoet mbt verbonden partijen aan de eisen zoals opgesteld in het BBV. 3

In het algemeen beleidskader is vastgelegd wat de verantwoordelijkheidsverdeling is tussen de gemeente en de samenwerkingsverbanden ten aanzien van: -

de ontwikkeling van beleid;

-

de uitvoering van beleid;

-

de financiering van beleid;

-

de verantwoording van en controle op beleid.

4

Normen over sturing en controle

4

5

Norm:

Deelvraag:

Met de samenwerkingsverbanden zijn afspraken gemaakt over het realiseren van doelstellingen. Deze zijn:

5a

-

specifiek, meetbaar en tijdgebonden;

-

gebaseerd op expliciet gemeentelijk beleid en gewenste maatschappelijke effecten.

Met de samenwerkingsverbanden zijn afspraken gemaakt over het afleggen van verantwoording aan de gemeente over de realisatie van doelstellingen. De verantwoording: -

5b, 5c en 5d

wordt door het college daadwerkelijk geëvalueerd en zo nodig wordt de uitvoering door samenwerkingsverbanden bijgestuurd.

6

De gemeente Lingewaal heeft inzicht in de uren die zij besteedt aan samenwerkingsverbanden.

5f

7

De gemeente Lingewaal ervaart een meerwaarde van deelname aan het samenwerkingsverband.

5e

40

Normen over informatievoorziening aan de raad

8

Norm:

Deelvraag:

De raad ontvangt van het college informatie over de realisatie van doelstellingen door de samenwerkingsverbanden. Deze informatie:

6 en 7

-

is qua hoeveelheid en kwaliteit toespitst op de rol van de raad;

-

is toereikend om de realisatie van doelstellingen en het maatschappelijk effect te kunnen beoordelen;

-

biedt inzicht in mogelijke risico’s in de bedrijfsvoering van samenwerkingsverband.

41

Bijlage 2. Overzicht samenwerkingsverbanden Onderstaand overzicht geeft een beeld van de samenwerkingsverbanden waarin de gemeente Lingewaal participeert. De lijst is onder andere gebaseerd op de bijlage Verbonden Partijen bij de programmabegroting en een ambtelijke toets. Voor het gemak is een onderscheid gemaakt naar Gemeenschappelijke Regelingen en Overige samenwerkingsvormen (en daarbinnen een subordening voor de overzichtelijkheid). Verbonden partijen: Gemeenschappelijke regelingen /

Regio Rivierenland

/

B.V. Recreatiemaatschappij Rivierengebied ‘Uit-r-waarde’ (samenvoeging en verzelfstandiging van drie voormalige natuur- en recreatieschappen waaronder het schap Lingegebied waarin Geldermalsen, Giessenlanden, Gorinchem, Leerdam en Lingewaal zitting hadden)

/

Werkvoorzieningschap “De Avelingengroep” (samenwerkingsverband van Zekerik, Giessenlanden, Gorinchem, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Liesveld en Lingewaal)

/

Veiligheidsregio Gelderland Zuid(bestaande uit vijf sectoren: brandweer, Gemeenschappelijke Hulp bij Ongevallen en Rampen, regionale ambulancevoorziening, gemeenschappelijke meldkamer en veiligheidsbureau): de burgemeesters van de 18 betrokken gemeenten vormen het Veiligheidscollege

/

Belastingsamenwerking Rivierenland

/

Regionale Sociale Dienst Alblasserwaard-Oost/Vijfheerenlanden (inclusief volwasseneneducatie en integratie; samenwerking van gemeenten Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Liesveld, Lingewaal, Nieuw-Lekkerland en Zederik)

/

Stichting Openbaar Onderwijs Alblasserwaard en Vijfheerenlanden

Overige vormen van samenwerking/deelnemingen/gestructureerd overleg Combinatie van gemeenschappelijke regeling én subsidierelatie /

Stichting Openbare Bibliotheek Rivierenland (deelnemende gemeenten: Buren, Culemborg, Druten, Beneden-Leeuwen, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neder-Betuwe, Neerijnen, Tiel, West Maas en Waal én Zaltbommel)

/

Stichting TOON

Aandeelhouderschappen /

N.V. Bank Nederlandse Gemeenten

/

N.V. ENECO

/

Vitens N.V.

Samenwerkingsrelaties binnen het beleidsonderwerp Veiligheid /

Bureau Halt

/

Ambtelijk Advies Rampenbestrijding

/

IVR-samenwerking met Neerijnen (integrale veiligheid en rampenbestrijding)

Samenwerking binnen het beleidsonderwerp volksgezondheid (GGD) /

Ambtelijk Overleg Rivierenland over epidemiologie, gezondheidsbevordering en beleid

Samenwerkingsrelaties binnen het beleidsonderwerp Waterlinie, Natuurbeheer en Toerisme /

Districtsoverleg ‘De Waarden’ (in verband met het Veiligheidshuis Rivierenland; een samenwerking van gemeenten in Rivierenland, politie, reclassering en Openbaar Ministerie) 42

/

Stichting Landschapsbeheer Gelderland (zet zich in voor behoud van het cultuurlandschap)

/

Waterschap Rivierenland (bijvoorbeeld over versterking van de diefdijklinie en peilbesluit Tielerwaard West)

/

Nieuwe Hollandse waterlinie (nationaal landschap)

/

Lingekwartier (gebied rondom de forten Asperen en Nieuwe Steeg)

/

Programma WaalWeelde (verbetering van de ruimtelijke kwaliteit van het Waallandschap)

/

Regionaal Bureau Toerisme

Samenwerkingsrelaties binnen het beleidsonderwerp Economische Ontwikkeling /

KVO – overleg bedrijven (Keurmerk Veilig Ondernemen)

/

ROEK (Rivierenland Op Eigen Kracht), samenwerking en streekcommissie

Samenwerkingsrelaties binnen het beleidsonderwerp Educatie /

Bestuurscommissie Bureau onderwijs en arbeidsmarkt (ingesteld bij verordening door het bestuur van de Regionale Sociale Dienst Alblasserwaard/Vijfheerenlanden)

Overige samenwerkingsrelaties /

Projectgroep Tiel-West / Waal-Lek-Nederrijn

/

ICT-samenwerking

/

WABO-samenwerking

43

Bijlage 3. Casebeschrijving samenwerkingsverbanden In deze bijlage zijn casebeschrijvingen opgenomen van de tien geselecteerde samenwerkingsverbanden. De opbouw van de beschrijvingen is identiek: /

Introductie en aanleiding

/

Vormgeving en inrichting

/

Functioneren in de praktijk

/

Sturing en controle

Belasting Samenwerking Rivierenland Introductie en aanleiding In 2004 is in het regionaal overleg van gemeentesecretarissen voor het eerst gesproken over de mogelijkheid van samenwerking op het gebied van belastingen. De doelstelling is om duidelijkheid en transparantie te bieden aan de inwoners over lokale belastingen via één gezamenlijke aanslag. Het moet eenduidiger, overzichtelijker en makkelijker. Daarnaast bleek uit een verkennend onderzoek en vervolgonderzoek dat door samenwerking een kostenbeperking is te realiseren. Specifiek voor Lingewaal speelde een andere overweging, namelijk het verminderen van de kwetsbaarheid in de interne organisatie van de belastingtaken. De personele capaciteit bestond uit één medewerker voor het bijhouden van het totaalbestand plus het verzorgen van de aanslagen, één parttime medewerker voor inning en administratie en een gedeeltelijke inzet van het afdelingshoofd Middelen voor aansturing & coördinatie. Voor taxaties en software werd altijd capaciteit ingehuurd. Vormgeving en inrichting In juli 2006 verschijnt het eindrapport van de stuurgroep Belastingsamenwerking gebied Rivierenland. Het bevat informatie op verschillende aspecten, zoals het rekenmodel voor de bijdrage van deelnemers, het organisatiemodel van de belastingsamenwerking, het verwachte werkaanbod en een beschrijving van de primaire werkprocessen. De stuurgroep stelt dat de samenwerking voor alle zes de deelnemers meerwaarde oplevert in termen van kwaliteitsverbetering, vermindering van kwetsbaarheden en besparing op de uitvoeringskosten. Hierbij geldt wel dat een grotere schaal van samenwerken meer voordelen biedt. De stuurgroep schetst een ideaalbeeld waarbij alle gemeenten in het verzorgingsgebied van het waterschap deelnemen (ongeveer 38). Het eindrapport bevat een tabel waarin de stappen in het belastingproces zijn gekoppeld aan een kwaliteitsdoelstelling. Voorbeelden van stappen zijn: onderhoud bestand belastingplichtigen/-objecten én berekenen, vervaardigen respectievelijk verzenden van aanslagen, betalingen en restituties. De kwaliteitsdoelstellingen zijn SMART geformuleerd. Een illustratie is dat binnen één maand na elk kwartaal een managementrapportage wordt toegestuurd aan de deelnemende overheden. Per 1 januari 2008 is de BSR operationeel. Vanaf dat moment werken Afvalverwijdering Rivierenland, het Waterschap Rivierenland en vier gemeenten samen in Belasting Samenwerking Rivierenland (verder: BSR). Vier gemeenten nemen vanaf de start deel, namelijk Lingewaal, Tiel, Maasdriel en Culemborg. Sinds 1 januari 2009 zijn ook Neerijnen, Geldermalsen en West Maas en Waal aangesloten. Daarmee doen zeven van de tien regiogemeenten mee aan de belastingsamenwerking. De BSR streeft ernaar meer partners aan te haken. De juridische vormgeving is een openbaar lichaam op grond van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen. Door het college zijn een aantal uitvoerende bevoegdheden overgedragen aan de Gemeenschappelijke Regeling Belasting Samenwerking Rivierenland. Het gaat dan om heffing en invordering van belastingen én de uitvoering van de WOZ. Een wethouder van Lingewaal heeft zitting in het Algemeen Bestuur en in de Auditcommissie. Drie leden uit het Algemeen Bestuur vormen het Dagelijks Bestuur. De gemeente Lingewaal behoudt de regie over het gemeentelijk beleid. Het gemeentebestuur blijft verantwoordelijk voor 44

de verordening (met daarin bijvoorbeeld de classificatiemethodiek en kostentoedeling) en bepaalt zelf de hoogte van het WOZ-tarief. Functioneren in de praktijk De definitieve conversie van bestanden levert het automatiseringsbedrijf in februari 2008 op. In dezelfde maand worden de eerste belastingaanslagen opgelegd. De conversie bevatte echter veel fouten (zoals dubbele subjecten en straten waardoor inwoners dubbele of foutieve aanslagen kregen). Om de fouten te herstellen is veel externe capaciteit ingehuurd. De samenwerking kost dan ook meer dan er aan kosten wegvalt. Met het Waterschap is overeengekomen dat zij, als grootste partner in het project, het verschil de eerste twee jaar bijlegt. Afgezien van de overheadkosten ging het om € 17.000 per jaar. De verwachting is dat de kosten dalen als meer gemeenten aanhaken, staat in een memo van oktober 2006 aan het college en management team.15 Maar ook na drie jaar is de verwachte grote kostendaling nog niet bereikt (met toepassing van een inflatiecorrectie blijkt dat de kosten ongeveer op hetzelfde niveau zijn gebleven.) Dat komt niet alleen doordat de conversie naar één bestand tegen viel, maar ook omdat er minder gemeenten zijn toegetreden tot de samenwerking, dan verwacht. De jaren 2008 en 2009 hebben in het teken gestaan van het verbeteren van de datakwaliteit binnen BSR. Voor 2010 stond het thema “Huis op Orde” in het (eerste) bedrijfsplan van BSR. Hiermee maakt de BSR de professionaliseringsslag die nodig is om klaar te staan voor een toename van het aantal deelnemers. In 2010 heeft bureau Berenschot in dit kader het eindrapport van de stuurgroep uit 2006 geëvalueerd, bepaald wat de stand van zaken is en welke verbeterpunten er zijn. In 2011 geeft BSR aan dit laatste vervolg. Samen met de uitgaven aan externe inhuur kwamen vóór de samenwerking de gemeentelijke kosten voor de belastingtaak voor Lingewaal uit op € 152.000 (2006).16 Uit de onderstaande tabel blijkt dat de verwachte daling van kosten niet is gerealiseerd. Jaartal

Bijdrage Lingewaal aan BSR

2008

€ 159.000

2009

€ 178.000

2010

€ 158.000

2011

€ 164.000 (volgens begroting)

Bij een gelijk aantal deelnemers kan Lingewaal rekenen op een bedrag van rond de € 168.000 in de komende jaren, blijkt uit de begroting van de BSR. In de totstandkoming van de samenwerking is over een entreebedrag voor nieuwe toetreders gesproken. Dit als compensatie voor het genomen risico en de frictiekosten die de eerste toetreders hebben gemaakt bij het opzetten van de BSR. Het Algemeen Bestuur (AB) heeft besloten om van een entreebedrag af te zien, omdat de organisatie belang heeft bij toetreders. Dit is een afspraak in het AB. Wel houdt het AB vast aan de bepaling dat voor nieuwe gemeenten geen werkgarantie geldt voor personeel, zoals die voor de initiatiefnemers wel gold. Overigens heeft Lingewaal hiervan geen gebruik hoeven maken. Sturing en controle Uit interviews blijkt dat het sturing en controle-instrumentarium nog niet naar de wensen van de gemeente Lingewaal verloopt. In mei 2009 heeft het college van Lingewaal een brief gestuurd aan de BSR waarin zij haar kritiek uit op de late oplegging van belastingen en het laat beschikbaar stellen van informatie over verwachte prijsstijging van woningen (in verband met vaststelling van de WOZ-waarden door de

15

Memo van afdelingshoofd aan MT/B&W, d.d. 17 oktober 2006 inzake ‘perspectief kostenontwikkeling waarderen in het kader van de samenwerking belastingen’

16

Raadsvoorstel 7 december 2006, Samenwerking op belastinggebied

45

gemeenteraad in november/december van ieder jaar). Eind 2010 heeft Lingewaal bovendien aangedrongen op een verbetering van de telefonische bereikbaarheid van de BSR. Uit de actie ‘Huis op Orde’ (2010) en door 2011 als het ‘jaar van prestatiemanagement’ te betitelen, blijkt dat BSR de noodzaak van verbetering onderkent. De prioriteit in de bedrijfsvoering ligt momenteel bij het maken van gezamenlijke prestatieafspraken. Het gaat dan om afspraken over bijvoorbeeld het daadwerkelijk verlagen van de kosten, het halen van een bepaald klantvriendelijkheidsniveau (telefonische bereikbaarheid en correspondentie) en over tijdigheid van de afhandeling van aanslagen. Na de oprichting is hieraan geen prioriteit gegeven, wat verklaarbaar is uit de forse opstartproblemen met de conversie van gegevens. Sinds januari 2011 bestaat er een website met management informatie. De informatie komt uit het interne administratiesysteem van de BSR. Door in te loggen met een wachtwoord is antwoord te vinden op ongeveer vijftien vragen, zoals hoeveel belastingaanslagen reeds de deur uit zijn en hoeveel nog komen. Ook kunnen de gemeenten de voortgang volgen via wekelijkse rapportages over de hoeveelheid inkomsten die worden overgemaakt aan de gemeenten. De afdeling Middelen van de gemeente Lingewaal maakt hieruit op of er nog veel aanslagen verzonden moeten worden. Daarnaast verschijnt er tweemaal per jaar een financiële tussenrapportage. In ambtelijke overlegverbanden met de BSR neemt het hoofd Middelen van de gemeente Lingewaal deel. Voorafgaand aan AB en DB vergaderingen worden in deze overleggen managementrapportages, de begroting en jaarrekening ambtelijk voor besproken. De BSR is ISO9001:2008-gecertificeerd.

46

ICT-samenwerking Introductie en aanleiding In de gemeente Tiel is in 2007 met subsidiegelden een programmamanager aangesteld voor de ontwikkeling van Vraaggerichte Dienstverlening. Vanuit Tiel is toen een initiatief gestart om tot een regionale visie en regionaal programma te komen. Vraaggerichte Dienstverlening was een onderwerp dat breed in de belangstelling stond (o.a. als gevolg van de commissies Wallage en Jorritsma17). Ook Lingewaal was geïnteresseerd in een concrete samenwerking op het gebied van digitale dienstverlening en ICT. Een onderzoek naar de haalbaarheid van een Shared Service Center ICT voor tien gemeenten heeft geen resultaat opgeleverd. De daadwerkelijk gerealiseerde samenwerking is veel kleiner uitgevallen en heeft zich beperkt tot een gezamenlijk project ‘kennisbank’ voor enkele gemeenten. De ontwikkelingen en impact van ICT blijven echter onverminderd actueel. Om deze reden zijn diverse regiogemeenten in een kleinere samenstelling op zoek gegaan naar mogelijke samenwerking, zo ook Lingewaal. In 2008 doet zich een praktische aanleiding voor, namelijk de noodzakelijke vervanging van de gemeentelijke hoofdserver in Lingewaal. Lingewaal vraagt in regioverband welke gemeenten nog meer aan server-vervanging toe zijn. Door de gezamenlijke aankoop van één zware machine en het gezamenlijk organiseren van het beheer, is efficiency voordeel te halen. Hierop reageren Buren en Neder-Betuwe welwillend. Vormgeving en inrichting De betrokken ICT-coördinatoren en de gemeentesecretarissen voeren overleg over de samenwerking. Op basis van een toezegging per mail van Buren en Culemborg over participatie heeft Lingewaal een midframe-server aangeschaft, die begin 2009 is geleverd en ingericht. Op basis van vertrouwen heeft Lingewaal een grotere server aangeschaft dan voor de eigen gemeente nodig is. De geografische afstand tussen Lingewaal, Buren en Neder-Betuwe speelt bij deze samenwerking geen rol omdat tussen de gemeenten een glasvezelverbinding ligt. In augustus 2009 tekenen de gemeenten de samenwerkingsovereenkomst en de beheerovereenkomst. In de samenwerkingsovereenkomst staan de financiële voorwaarden van de samenwerking, zoals de verdeelsleutel van de kosten. De gemeente Neder-Betuwe betaalt 35 procent, Buren 40 procent en Lingewaal betaalt 25 procent van de kosten. De gemeente Buren is verantwoordelijk voor het beheer. De ‘Beheerovereenkomst Beheer Mixed Workload’ beschrijft de dienstverlening, die de serviceorganisatie van de gemeente Buren aan de gemeenten Neder-Betuwe en Lingewaal verleent ten behoeve van een stabiele en betrouwbare ICT-omgeving.

17

Commissie Wallage: effectiviteit overheidscommunicatie; Commissie Jorritsma: gemeentelijke dienstverlening.

47

Functioneren in de praktijk Op 14 januari 2011 verschijnt een rapport over een uitgevoerd evaluatie- en verbredingsonderzoek van de samenwerking. In dit rapport zijn bijvoorbeeld de ICT-infrastructuren en de projectenkalenders naast elkaar gelegd om mogelijkheden voor aanvullende samenwerking te verkennen. Voorbeelden hiervan zijn: /

realiseren van een basis voor een gezamenlijke kantoorautomatisering (zoals vervanging van een telefooncentrale, inrichting van (virtuele) werkplekken en gezamenlijke servers voor e-mail, documentbeheer en office-applicaties)

/

opstellen van een gezamenlijke projectenkalender voor uit te voeren dienstverleningsprojecten (zoals het document management systeem, inrichting van de website etc)

/

ontwikkelen van varianten voor een gezamenlijke ICT-organisatie.

Bij de verkenning van de toekomst geldt op dit moment nadrukkelijk dat op managementniveau discussie plaatsvindt over hoe ver de samenwerking zou moeten gaan, wie de lead heeft en hoe gewaarborgd kan worden dat iedere gemeente eigen accenten kan leggen. Eigen accenten zijn bijvoorbeeld dat Buren zich meer op het beheer van de automatisering focust en dat Lingewaal en Neder-Betuwe meer gericht zijn op afstemmen van de ICT op dienstverleningsprojecten (zoals het aanbieden van online diensten). Op dit moment wisselen Lingewaal, Buren en Neder-Betuwe personele capaciteit uit via detacheringsovereenkomsten. Een voorbeeld is dat een Lingewaalse ambtenaar aan het Informatiebeleidsplan meeschrijft in Neder-Betuwe en dat Lingewaal straks kan putten uit de ervaringen daar met de invoering van Het Nieuwe Werken. Voor structurele uitbreiding van de samenwerking is het van belang dat de partners op één lijn zitten qua ontwikkeling en wensen in de informatiehuishouding en toewerken naar dezelfde inrichting en applicaties (standaardisatie, uniformeren, consolideren en continuïteit bieden). Sturing en controle De samenwerkingsovereenkomst wordt jaarlijks geëvalueerd, daarvoor ligt het initiatief in het eerste jaar bij Lingewaal, zo staat in die samenwerkingsovereenkomst genoemd. De beheerovereenkomst wordt ieder jaar in december geëvalueerd, aldus artikel 6 van de samenwerkingsovereenkomst. Dan worden ook toekomstige en/of gewenste ontwikkelingen besproken en Buren neemt hiervoor het initiatief. Buren rapporteert periodiek over de beschikbaarheid van de verschillende diensten op basis van de gegevens uit de monitoringhistorie en de helpdeskregistratie. Per kwartaal zal over de geregistreerde calls worden gerapporteerd, en ook komt er een back-upverslag per kwartaal, met de resultaten van het back-up proces. Ook over de afhandeling van incidenten en de reactietijd daarop, zijn afspraken opgenomen. Het nagaan van nieuwe samenwerkingsmogelijkheden vindt primair plaats in het overleg van ICTcoördinatoren en hun leidinggevenden. Indien de ambtelijke verkenningen leiden tot een concreet voorstel, dan volgt dit de gebruikelijke route van een voorstel aan het college en informatievoorziening aan de raad. Van te voren wordt een en ander afgestemd en besproken met de portefeuillehouder. Er is geen vastgestelde norm voor de ambtelijke urenbesteding aan overleg over samenwerking.

48

Kunstencentrum TOON Introductie en aanleiding Stichting TOON is een regionaal centrum voor kunst, educatie, muziekonderwijs en andere culturele activiteiten, dat is gevestigd in Gorinchem. De stichting TOON is in 2006 ontstaan na een wijziging van bestuursvorm van de muziekschool Alblasserwaard-Vijfheerenlanden (AV). De tien gemeenten18, die hierbij aangesloten waren, besloten gezamenlijk tot een wijziging in de bestuurssamenstelling. Het bestuur werd in de oude situatie gevormd door de wethouders, die tevens verantwoordelijk waren voor de controle van de instelling. Dit achtte men ongewenst vanwege de beperkte scheiding tussen ‘eigenaren’ en ‘controleurs’ van de muziekschool. Daarnaast bleek dat het aanbod te weinig perspectief bood voor de toekomst. Dit aanbod bestond praktisch alleen uit muziekonderwijs. De subsidiërende gemeenten wensten ‘een transparante organisatie, met een zakelijke toekomstvisie, waarmee voor één of voor meerdere jaren afspraken kunnen worden gemaakt over de afname van producten en prijs’.19 Vormgeving en inrichting De regio AV is een bestuurlijke entiteit die bestaat uit acht gemeenten (Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Gorinchem, Nieuw-Lekkerland en Zederik). In de muziekschool nemen deze gemeenten deel, maar ook Alblasserdam (onderdeel van de bestuurlijke regio Drechtsteden) en Lingewaal (Regio Rivierenland). Met de aansluiting van de gemeente Woudrichem (Land van Heusden en Altena) bij TOON heeft de organisatie nu te maken met 3 provincies (Zuid-Holland, Gelderland en Noord-Brabant). De Lingewaalse subsidie aan de nieuwe stichting bleef gelijk aan die van de voormalige muziekschool; dit gold voor de jaren 2006, 2007 en 2008. De reden hiervoor was dat de nieuwe organisatie goed opgebouwd kon worden door zekerheid te bieden over inkomsten in de eerste jaren. Op 9 februari 2006 heeft de gemeenteraad van Lingewaal haar besluit hierover genomen. Daarnaast is er een getekende overeenkomst van 13 maart 2006 van TOON met de tien partnergemeenten over een garantstelling voor zittend personeel tot aan 2025 (voor werkloosheidsuitkeringen en wachtgeldverplichtingen). Voor de periode 2009-2011 geldt een door de directeur van TOON samengestelde kostprijsberekening als basis voor de subsidie met het kostenniveau van 2008 als onderlegger. De gemeenteraad stemt hiermee in bij de begrotingsbehandelingen in december 2008. Voor de periode vanaf 2012 worden geactualiseerde subsidie-afspraken overeen gekomen. Functioneren in de praktijk De subsidiekosten voor Lingewaal komen inmiddels neer op ongeveer € 67.500 op jaarbasis, waarvan € 61.000 regulier en € 6.500 voor aanvullende basisschool-activiteiten. Hiermee voorziet de gemeente voor Lingewaal in twee derde van de kosten. Een derde komt binnen door de ouderbijdrage. In vergelijking met de oude situatie is de ouderbijdrage verhoogd. In totaal liggen de kosten voor gemeente en burgers uit Lingewaal voor de stichting TOON rond de € 90.000. Tachtig inwoners van Lingewaal maken gebruik van de producten en diensten van stichting TOON. Binnen de stichting TOON zelf legt de directie verantwoording af aan het onafhankelijke stichtingsbestuur van vijf leden. Eén keer per jaar vindt een subsidiëntenoverleg plaats, waar informatie wordt gegeven, meegedacht en beleid besproken. Gezien de omzet van de stichting is de directie verplicht om jaarlijks een accountantsverklaring te overleggen.

18

Alblasserdam, Giessenlanden, Gorinchem, Graafstroom, Hardinxveld-Giessendam, Leerdam, Liesveld, Lingewaal, NieuwLekkerland, Zederik.

19

Raadsvoorstel 2006-09 over samenwerkingsovereenkomst, 9 februari 2006.

49

Sturing en controle In 2006 zijn de statuten aangepast. In de statuten staat de doelstelling van de stichting en hoe zij dit tracht te bereiken. Doel is het ‘bevorderen van de muziekuitoefening in het algemeen, het (doen) ontwikkelen van muzikale ambities en talenten, alsmede het bevorderen van culturele en kunstzinnige vorming en educatie, alles in de ruimste zin’. Het doel wordt bereikt door de volgende ‘prestatieafspraken’: / / / / /

/

In stand houden van een muziekschool; Het bieden van (instrumentaal) muziekonderwijs en het organiseren van muzikale cursussen en activiteiten; Het bieden van laagdrempelige mogelijkheden tot kennismaking met en oriëntatie in de muziekwereld; En voorts al hetgeen wat bevorderlijk kan zijn ter bereiking van het in lid 1 van dit artikel gestelde doel; Het door de stichting aan te bieden muziekonderwijs zal gegeven worden op zodanige plaatsen, dat het door zoveel mogelijk leerlingen afkomstig uit alle delen van het werkgebied gevolgd kan worden; De stichting beoogt niet het maken van winst.

Dit zijn geen expliciete prestatieafspraken. Het geeft informatie over wat de muziekschool biedt en doet. Lingewaal heeft geen contractafspraken gemaakt met TOON, maar heeft een subsidieovereenkomst.

50

Regionaal Bureau Toerisme (RBT) Introductie en aanleiding In 2003 treedt Lingewaal toe tot de stichting Regionaal Bureau Toerisme. Daarvoor was Lingewaal aangesloten bij twee VVV-bureaus, namelijk VVV – Rivierenland en VVV - Zuid-Holland Zuid. Die dubbeling is ontstaan na de gemeentelijke herindeling per 1 januari 1986. Eind 2001 besluit de gemeenteraad de subsidierelatie met het VVV-Zuid Holland Zuid te beëindigen. Een reden hiervoor was dat binnen het verband van Regio Rivierenland gewerkt werd aan een toeristisch beleidskader. Het VVV-Rivierenland ging in maart 2003 echter failliet. De provincie Gelderland heeft vervolgens het initiatief genomen tot de ontwikkeling van regionaal toeristisch beleid met een programma voor ‘kleinschalig toerisme’. In april 2003 tekenen de gemeenten uit de Regio Rivierenland, in nauwe samenwerking met de provincie Gelderland, de Kamer van Koophandel en het Stimuleringsprogramma Economie Rivierenland, een intentieverklaring. Daarmee onderstrepen zij de wenselijkheid van een gezamenlijke, regionale aanpak voor toeristische promotie. Een concreet vervolg is het opstellen van een businessplan voor een gezamenlijke organisatie, een Regionaal Bureau voor Toerisme Rivierenland (RBT). Vormgeving en inrichting Op 23 oktober 2003 besluit de gemeenteraad van Lingewaal toe te treden tot het op te richten RBT en hiervoor vanaf het begrotingsjaar 2004 jaarlijks een bedrag van circa € 11.000 beschikbaar te stellen. Dit komt overeen met een bijdrage van € 1 euro per inwoner. Voor dit totaalbedrag onderneemt het RBT haar activiteiten, het gaat daarbij om een gezamenlijk aanbod. De stichting Regionaal Bureau voor Toerisme Rivierenland heeft de volgende doelstelling: bevorderen van bestedingen in het toerisme en daarmee zorgen voor een economisch effect in de regio. Het RBT heeft vier kerntaken: / / / /

informatievoorziening (infoposten); marketing (promotie); productontwikkeling (magazine, internetsite, projecten voor derden etc.); kennis en advies.

Op 23 juni 2004 tekenen de burgemeester van Lingewaal en de directeur van het RBT een samenwerkingsovereenkomst Informatieve Infrastructuur. In deze overeenkomst staan afspraken over de inrichting van een toeristische informatiepost in de ontvangsthal van het gemeentehuis. De praktische uitwerking is een informatiezuil met toeristische documentatie en een lcd-scherm. De samenwerkingsovereenkomst tussen de gemeente en het RBT waarborgt het functioneren van de infopost.

51

Functioneren in de praktijk Voorbeelden van concrete activiteiten van het RBT zijn het uitbrengen van de glossy RVRNLND (oplage 80.000), de realisatie van een fietsknooppunten-netwerk, een struinroute en Toeristische Opstapplaatsen (TOP). Verspreiding van toeristische documentatie behoort eveneens tot het takenpakket van het bureau. De VVV-kantoren bestaan niet meer; in de plaats daarvan is een RBT-agentschap in het gemeentehuis gekomen. De informatiepost wordt verzorgd door medewerkers van de gemeente. Een belangrijk taakonderdeel is dat de medewerker de bezoeker ondersteunt tijdens zijn bezoek aan de info-post en hem of haar voorziet van mondelinge- en/of schriftelijke informatie. Op dit moment werkt het lcd-scherm van de informatiepost niet. De openingstijden van de informatiepost sluiten zoveel mogelijk aan bij de openingstijden van het gemeentehuis. Het RBT geeft geen vergoedingen voor personele bezettingen van de info-post. Naast informatievoorziening, marketing en productontwikkeling is de vierde taak van het RBT, kennis en advies, relatief nieuw. Via kennis en advies wil het RBT invulling geven aan haar regie- en aanjaagfunctie. Het gaat erom ‘feiten en cijfers’ over de vrijetijdseconomie ter beschikking te stellen aan de gemeenten, zodat zij hierop zelf beleidsbeslissingen kunnen nemen. Het gaat bijvoorbeeld om antwoorden op vragen als: Hoe hoog zijn de bestedingen? Hoeveel ondernemers bevinden zich in het gebied, hoeveel fte? Hoe is het recreatiegebruik? Wat is het gedrag van de consumenten? Deze informatie is samengebracht in de Monitor Vrijetijdseconomie. Dit project is bekostigd als project in het kader van het regio-contract met de provincie Gelderland. De eerste monitor is in 2011 uitgevoerd en gaat over het jaar 2009. Het is een nulmeting. Het streven van het RBT is om de meting eens per twee jaar te herhalen. Het RBT ziet de Monitor Vrijetijdseconomie als een effectmeting (wat leverde inspanning voor bevordering van de vrijetijdseconomie op?). Enkele conclusies zijn: /

het economisch belang van campings raakt verzadigd;

/

de perspectieven voor hotels en bungalows zijn gunstig;

/

dagattracties en dagtoerisme ontwikkelen zich gunstig;

/

de horeca en de detailhandel profiteren het meest van de toeristische- en recreatieve activiteiten in de samenwerkingsregio.

Het RBT adviseert op basis van de uitkomsten om meer te investeren in overdekte dagrecreatie en versteende accommodaties. Regio Rivierenland geeft momenteel beleidsmatig het meeste sturing aan het RBT. In 2006 verscheen namelijk de visie op recreatie en toerisme: ‘Kansen tussen de dijken’. Dit was een beleidsvisie op toerisme inclusief een actieplan tot en met 2010. Het RBT nam zelf het initiatief voor de beleidsnotitie. De acties in het actieplan hebben gemeenten zelf kunnen indienen, evenals brancheorganisaties. De eigen inbreng van Lingewaal kan ook gegeven worden in de overleggen die gevoerd worden tussen de gemeenten in Regioverband, zowel op ambtelijk als bestuurlijk niveau. Sturing en controle In het raadsvoorstel bij het toetredingsbesluit tot RBT uit oktober 2003 staat: ‘Uit een vergelijking die is gemaakt met de referentieregio Achterhoek blijkt volgens het businessplan dat het Gelderse Rivierengebied door kan groeien tot ongeveer 2,5 maal zoveel binnenlandse vakanties als heden. Aan de hand van een nulmeting en daarop volgende resultaatmetingen, zowel kwantitatief als kwalitatief, zal jaarlijks verantwoording worden afgelegd aan de financiers van het RBT.’ Inmiddels zijn er twee overlegorganen over toerisme onder de vlag van de Regio Rivierenland: / /

Platform Toerisme en Recreatie (alle ambtenaren/beleidsmedewerkers); Programmaraad Welvarend (het voormalige Portefeuillehoudersberaad is met de nieuwe structuur van de Regio opgeheven).

Eén keer per jaar heeft Lingewaal een eigen overleg met de directeur van de stichting RBT.

52

Regio Rivierenland Introductie en aanleiding Op de website van de Regio Rivierenland staat de volgende omschrijving van de taken en functie van de Regio: “Regio Rivierenland is een samenwerkingsverband van Betuwe en Bommelerwaard en behartigt de belangen van gemeenten in het Rivierengebied. Dit kunnen individuele belangen zijn, maar ook regionale. Ook voeren we gemeenschappelijke taken voor de gemeenten uit. Variërend van volksgezondheid tot milieu en van werkgelegenheid tot huisvuilinzameling.”20 Vormgeving en inrichting Regio Rivierenland bestaat uit drie diensten: de Bestuursdienst, Afvalverwijdering Rivierenland (AVRI) en de Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Rivierenland (GGD). Op dit moment kent de Regio Rivierenland tien lid-gemeenten. Dit zijn Buren, Culemborg, Geldermalsen, Lingewaal, Maasdriel, Neder-Betuwe, Neerijnen, Tiel, West Maas en Waal (sinds zomer 2010) en Zaltbommel. De gemeente Druten neemt een groot deel van de taken van de Bestuursdienst af, maar is geen lid van de gemeenschappelijke regeling. Sinds begin 2010 heeft de Regio Rivierenland een nieuwe bestuurlijke structuur. De oude structuur bestond uit: /

een Algemeen Bestuur van veertig raadsleden;

/

een Dagelijks Bestuur van tien collegeleden;

/

circa veertien portefeuilleberaden met achterliggende ambtelijke overleggen.

De nieuwe bestuursstructuur bestaat uit: /

een Algemeen Bestuur van tien leden uit de colleges van B&W (elke gemeente, één AB-lid);

/

een Dagelijks Bestuur van drie AB-leden (voorzitter, vice-voorzitter en lid, die bestuurlijke verantwoordelijkheid dragen voor de bedrijfsvoering en organisatie van Regio Rivierenland);

/

vijf programmaraden waarin portefeuillehouders zitting hebben met achterliggende, ambtelijke programmateams en project- of werkgroepen.

Op de volgende bladzijde is de structuur schematisch weergegeven.

20

www.regiorivierenland.nl

53

21

De programmaraden zijn: Zelfredzaam, Welvarend, Aantrekkelijk, Bereikbaar en Participerend. De burgemeester van Lingewaal is voorzitter van het programma Zelfredzaam. Per 1 januari 2011 heeft Lingewaal de deelname aan de programmaraad Participerend beëindigd, maar blijft hiervan wel agenda-lid. Het AB is bestuurlijk en inhoudelijk het hoogste orgaan. De Programmaraden spelen inhoudelijk een belangrijke rol en worden ingericht als een bestuurlijke commissie. De vormgeving van een bestuurlijke commissie geeft de portefeuillehouders ruimte om binnen de kaders van het programma en de begroting te werken aan de gestelde doelen. De gemeentebesturen moeten hiermee instemmen, het is aan de gemeenten zelf hoe zij de eigen besluitvorming hierover organiseren. In Lingewaal wordt de raad om een standpunt gevraagd. De programmaraden werken op basis van een programmaplan (met visie/missie) en projectplannen (zie www.rivierenland.nl). De bestuurlijke programmaraden kennen een ambtelijke vertaling in programmateams. In de programmateams zitten afdelingshoofden, die de opdrachten uit de programmaraden moeten vertalen naar middeleninzet (capaciteit en geld). Het idee is dat niet alle deelnemers tegelijk aan hetzelfde werken, maar dat in kleinere verbanden thema’s worden opgepakt. De bestuurlijke structuurwijziging heeft ook een interne reorganisatie van de bestuursdienst van Regio Rivierenland tot gevolg. Zo is intern de werving gestart voor vijf deelfuncties (0,5 fte programmamanager en 0,5 fte vakinhoudelijk adviseur) voor ondersteuning bij de programma’s. De programmamanagers ondersteunen de voorzitter van de programmaraad, dragen de programmavisie uit, betrekken externen bij de uitvoering, voeren projectmanagement en gaan actief op zoek naar subsidies. Een ander belangrijk aspect van de interne reorganisatie, die ook een effect heeft op de deelnemende gemeenten, is het maken van een onderscheid tussen programma-werkzaamheden (belangenbehartiging/profilering/positionering/strategische beleidsontwikkeling) enerzijds en uitvoerende werkzaamheden anderzijds. De uitvoerende werkzaamheden (‘contractactiviteiten’ of ‘doe-taken’) vinden plaats als contractactiviteit. Dit is een flexibilisering van de dienstverlening door de Regio voor taken, zoals inkoop, sociale recherche22 en milieu.

21

Sheet uit PowerPointpresentatie aan raad Lingewaal, 2010.

22

Voor taken in het kader van sociale recherche is Lingewaal bijvoorbeeld niet aangehaakt bij de Regio maar bij de gemeente Gorinchem.

54

Hiervoor sluiten deelnemende gemeenten aparte dienstverleningsovereenkomsten af met de Regio. Er mogen eigen reserves opgebouwd worden per ‘doe’- onderdeel, zodat, wanneer gemeenten uitstappen, er buffers zijn. In deze nieuwe situatie is de deelnemende gemeente aan contractactiviteiten alleen ‘klant’, terwijl voorheen de gemeente ook ‘eigenaar’ en ‘baas’ was omdat de taak opgenomen was in de gemeenschappelijke regeling. Functioneren in de praktijk Op het moment van schrijven is de nieuwe bestuursstructuur formeel nog niet volledig geaccordeerd23, maar materieel wordt wel conform de nieuwe structuur verwerkt sinds 1 januari 2011 (en kort daarvoor reeds als ‘proefdraaien’). Ook de reorganisatie van de ambtelijke organisatie is formeel nog niet geheel afgerond. De werving en selectie van programmamanagers is in volle gang en het AB heeft zeer recent formeel besloten over de organisatieaanpassing (namelijk op 15 juni 2011). Het is om deze reden te vroeg om harde uitspraken te doen over het functioneren in de praktijk. Sturing en controle De werkzaamheden, die de Regio Rivierenland voor het collectief verricht, worden bekostigd uit de inwonerbijdrage per gemeente. Deze bijdragen vormen aldus de inkomsten voor de regio-begroting. De werkzaamheden die de Regio voor individuele gemeenten verricht (de geflexibiliseerde ‘doe’-taken) worden bekostigd uit individuele afdrachten op basis van dienstverleningsovereenkomsten. In de jaarrekening zijn de uitgaven per onderdeel van de Regio uitgesplitst. Jeugdgezondheidszorg, logopedie en epidemiologie en gezondheidsbevordering kostten in 2010 bijvoorbeeld ruim €200.000. De overige € 175.000 is verdeeld over de andere posten. Hieronder staat een uitgesplist overzicht van de afdracht van de gemeente Lingewaal: Jaartal

Bijdrage gemeente Lingewaal

2008

€ 329.000

2009

€ 375.000

2010

€ 375.000

2011 (volgens begroting)

€ 448.000

23

De besluitvorming over de bestuurscommissies in oprichting bevindt zich echter in het eindstadium.

55

Regio Rivierenland – inkoop Introductie en aanleiding Het Regionaal Inkoopbureau van de Regio Rivierenland bestaat sinds 2004. Vóór de oprichting was er een informele overlegstructuur tussen ambtenaren, die werkzaam waren op het gebied van facilitaire zaken. Van hieruit is het initiatief gestart tot oprichting van een gezamenlijk inkoopbureau. Motieven zijn: / /

gezamenlijk aanbesteden bespaart geld en tijd; kennis van Europees aanbesteden op één plek samenbrengen.

Het inkoopbureau geeft advies over inkoop & aanbesteding en organiseert gezamenlijke inkooptrajecten. In de productfolder24 staan de volgende zeven diensten: / / / / / / /

advisering bij inkoop- en aanbestedingstrajecten van individuele gemeenten; advisering bij gemeenschappelijke inkoop en aanbestedingstrajecten; uitvoering van individuele en gemeenschappelijke inkoop- en aanbestedingstrajecten van A tot Z; advisering over de rechtmatigheid van de inkoop en aanbesteding; controle van inkoop en aanbestedingstrajecten; ontwikkeling van inkoopbeleid voor gemeenten; ontwikkeling van een volledige inkoopfunctie binnen gemeenten.

Vormgeving en inrichting Het inkoopbureau is, sinds de bestuurlijke structuurwijziging, één van de zogenoemde contractactiviteiten van Regio Rivierenland. Dit betekent dat deelnemende gemeenten zelf bezien in hoeverre zij gebruikmaken van de diensten van het inkoopbureau. Hierover worden afspraken gemaakt in een dienstverleningsovereenkomst. Om wisselingen in het aantal afnemers van de diensten van het inkoopbureau op te vangen, mag het inkoopbureau sinds april 2011 een egalisatie- en weerstandsvermogen opbouwen. Ook niet-regiogemeenten kunnen diensten afnemen bij het inkoopbureau, maar betalen hiervoor een hoger tarief. Het past bij de aard van de werkzaamheden om de dienstverlening voor meer partijen aan te bieden (waarbij overigens blijft gelden dat het inkoopbureau geen winstoogmerk heeft). Functioneren in de praktijk Negen gemeenten maken gebruik van de diensten van het inkoopbureau. De gemeente West Maas en Waal doet geen beroep op het bureau. De kosten voor deelnemers zijn ongeveer € 4.000 als vast vergoedingsbedrag per gemeente per jaar en daarboven komen de kosten voor een aantal dagdelen maal het geldende tarief dat jaarlijks wordt vastgesteld. Lingewaal betaalde in 2010 in totaal ruim € 18.000; hierin is de vaste bijdrage inbegrepen. Lingewaal neemt hiervoor in totaal 180 uur af (wat neerkomt op een tarief van ongeveer € 80 per uur). Van de 180 uur is 70 uur gereserveerd voor gemeenschappelijke inkooptrajecten met andere gemeenten. Met deze tijdsinzet kan Lingewaal meedoen aan drie tot vier gemeenschappelijke projecten. De overige 110 uur zijn gereserveerd voor eerstelijns-ondersteuning (helpdesk) en dienstverlening bij een individueel inkooptraject van de gemeente Lingewaal. De helpdesk is praktisch zo georganiseerd dat op een vast moment in de week een inkoopadviseur aanwezig is op een vaste werkplek in het gemeentehuis van Lingewaal. Een ontwikkeling is de herziening van de systematiek van kostentoerekening. In plaats van het huidige vergoedingsbedrag én de afname van losse dagdelen, wil het inkoopbureau in de toekomst werken met één integraal uurtarief.

24

Productfolder Gezamenlijk Inkoopbureau Rivierenland, www.rivierenland.nl

56

Sturing en controle Ieder kwartaal stuurt de Regio de ambtelijke contactpersoon bij de gemeenten een rapportage met daarin gegevens over de participatie van gemeenten in gemeenschappelijke trajecten, de voortgang van lopende inkooptrajecten, een urenverantwoording en de behaalde financiële resultaten (het zogenoemde inkoopvoordeel of inkoopresultaat). Per 2011 is de rapportage van opzet veranderd. Met name is de vergelijking tussen gemeenten beter mogelijk en het inkoopresultaat beter zichtbaar. De vergelijking tussen gemeenten gebeurt via een participatiescore. Dit is een percentage dat laat zien in hoeveel van de lopende trajecten een gemeente participeert. Lingewaal participeert minder in inkooptrajecten dan het gemiddelde. Het inkoopresultaat geeft aan hoeveel je goedkoper uit bent in vergelijking met de gemiddelde prijs in de markt. Naast een kwartaalrapportage aan de ambtelijke contactpersoon en een gesprek hierover met de inkoopadviseur, is er ook een bestuurlijke rapportage. Tweemaal per jaar komt een bestuursrapportage uit (in september als voortgangsrapportage en bij de jaarrekening in februari). Het AB van de regio stelt de bestuursrapportages vast en die gaan ook naar alle individuele colleges.

57

Regio Rivierenland – Wmo Introductie en aanleiding De Wmo-samenwerking is een vorm van onderlinge uitwisseling van kennis en informatie via een ambtelijke werkgroep en een bestuurlijk overleg. De aanleiding voor deze uitwisselingssamenwerking ligt in de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) per 1 januari 2007. Alle gemeenten hadden hiermee te maken en waren op zoek naar kennis en informatie. De gemeenten in de Regio Rivierenland vonden elkaar in een intercollegiaal contact. Inrichting en vormgeving Sinds 2006 is er een vorm van samenwerking op Wmo-gebied met de gemeenten in de Regio Rivierenland. Het is een praktische manier om kennis met elkaar te delen. De bestuurlijke afstemming vond tot voorjaar 2010 plaats via het portefeuilleberaad Wmo. Sinds januari 2011 is de nieuwe bestuursstructuur van de Regio Rivierenland operationeel. De Wmo maakt onderdeel uit van het programma ‘Zelfredzaam’ waarvan de burgemeester van Lingewaal voorzitter is. Functioneren in de praktijk Vanuit de Regio Rivierenland zorgt een vakinhoudelijk adviseur voor de ondersteuning van de ambtelijke werkgroep. Op dit moment is de werving & selectie bezig van programmamanagers per programmaraad. Met de verandering van de bestuursstructuur is het Wmo-overleg in de oude vorm komen te vervallen. De precieze verhouding tussen de programmaraad Zelfredzaam, het programmateam Zelfredzaam en eventuele project- of werkgroepen, moet zich nog uitkristalliseren. Feit is dat er meer taken naar de gemeenten toekomen op het terrein van AWBZ en jeugdzorg. Ter voorbereiding bestaat de behoefte aan een overlegvorm om kennis te vergaren en te delen zodat iedereen welbewust beleidsstappen kan zetten. Deze behoefte geldt zeker voor kleinere gemeenten als Lingewaal die zich sterk richten op de dagelijkse uitvoering en beheer van Wmo-taken en daardoor minder capaciteit hebben voor beleidsstrategische en beleidsinnovatieve vraagstukken. De regio probeert het organiserend vermogen tussen gemeenten te stimuleren. Daarbij geldt: -

de regio werkt in opdracht van gemeenten;

-

de regio moet inspelen op (manifeste en latente) vragen van gemeenten zoals beleidsverkenningen.

Sturing en controle De ambtelijke werkgroep is een praktische vorm van onderlinge uitwisseling van kennis en informatie. Voor 2011 is er een jaarschijf gemaakt met projecten die uitgevoerd worden binnen het programma Zelfredzaam. Bijgesloten is een raming met de uren per team en per gemeente die nodig zijn voor de realisatie. Ook komt er drie keer per jaar een monitor uit in verband met verantwoording van projecten in het kader van het regio-contract naar de provincie Gelderland. In de monitor staat de voortgang van de projecten, zowel inhoudelijk als financieel. Kanttekening is wel dat vanaf 2012 alle projecten worden gemonitord en niet alleen de projecten uit het regio-contract (Regionaal Samenwerkings Programma). De gemeente betaalde in 2010 een bedrag van bijna € 4.500 voor het onderdeel Wmo aan Regio Rivierenland. Dit bedrag staat genoemd in de specificatie van de jaarrekening 2010 van Lingewaal.

58

Regiotaxi Introductie en aanleiding Sinds 1 januari 2007 verzorgt Regiotaxi voor 37 gemeenten in Gelderland de collectieve vervoersvoorziening in het kader van de uitvoering van de Wmo. Hierbij geldt een onderverdeling naar vijf regio’s: IJsselstreek, De Vallei, Achterhoek, Rivierenland en Noord-Veluwe. Iedere regio vormt een perceel in het proces van aanbesteding. De deelnemende gemeenten per regio/perceel sloten een samenwerkingsovereenkomst met de Provincie Gelderland. Namens de Regio Rivierenland ondertekende het Dagelijks Bestuur de overeenkomst. De reden om deze diensten af te nemen bij de provincie is tweeledig. Ten eerste is de provincie verantwoordelijk voor regionaal en laagdrempelig vervoer; voor onder meer een regionale taxivoorziening ontvangt de provincie een brede doeluitkering van het Rijk. Ten tweede kunnen gemeenten bij een keuze voor een vervoerder binnen de provincie Gelderland aanspraak maken op een Wmo-zonevergoeding. De provincie draagt namelijk per zone aan de gemeenten een subsidiebedrag bij van nu € 0,80 en vanaf 2013 € 0,84 per Wmo zone. Vormgeving en inrichting In 2010 heeft een verlenging van de samenwerkingsovereenkomst plaats gevonden. De verlengingsovereenkomst is getekend door de individuele gemeenten en de provincie (Lingewaal tekende op 2 maart 2010). In de overeenkomst staan de opbouw van de organisatie, rechten en plichten van de gemeente en provincie. Voorheen tekende het AB van de Regio Rivierenland. Dat kan echter niet, omdat iedere gemeente een eigen inkooprelatie heeft met de provincie; de vergoeding voor de dienstverlening wordt ook rechtstreeks overgemaakt naar de provincie (en niet via de Regio). Momenteel zijn de gemeenten bezig met een nieuwe aanbesteding, die voorbereid wordt door de Provincie Gelderland. Gelderland stelt als aanbieder het bestek op, voor zowel de inkoop van het vervoer als van een callcenterdienst. In de statuten van de Regio Rivierenland is vastgelegd dat onderlinge afstemming plaatsvindt, zo ook op dit onderwerp. Een voorbeeld is dat de voorbereidingen voor het contract 2013 - 2016 door Regio Rivierenland wordt getrokken. Een nieuwe aanbesteding betekent een logisch moment van heroverweging. Nadat alternatieven, kansen en risico’s in kaart waren gebracht, is ambtelijk en bestuurlijk gekozen om het collectief vervoer opnieuw te laten verzorgen door Regiotaxi. Functioneren in de praktijk Een vakinhoudelijk beleidsadviseur van de Regio Rivierenland ondersteunt het Regiotaxi-overleg door te anticiperen op veranderingen die een effect hebben op de gemeenten en waarborgt het collectief geheugen tegen de achtergrond van regelmatige wisselingen in de ambtelijke bezetting. Regio Rivierenland biedt een platform voor gemeenten, zij organiseert het overleg. Voorbeelden van werkzaamheden van de beleidsadviseur zijn: het voorbereiden van de agenda’s voor regiotaxi-overleggen, gesprekken voeren met de provincie over de nieuwe overeenkomst (samen met een beleidsadviseur van één van de gemeenten uit de Regio), voeren van individuele gesprekken met nieuwe ambtenaren in het overleg om kennis te delen en continuïteit te borgen. De ambtelijke ondersteuning in de Regio Rivierenland wordt betaald vanuit de algemene bijdrage van de gemeenten aan Rivierenland. Het Projectbureau Regiotaxi Gelderland zorgt voor de dagelijks aansturing en controle en heeft de volgende taken: / / /

contractbeheer met de (vijf) vervoerders en het callcenter; monitoren van de klachtafhandeling (door willekeurige reizigers te bellen en te vragen naar hun ervaringen); financieel beheer en analyse van alle ‘ritbakken’ die het bureau krijgt van de vervoerders;

59

/

/ /

jaarlijks uitvoeren van klanttevredenheidsonderzoek (aan de hand van verschillende methodieken zoals een mystery guest en actief opsporen van mogelijke klachten via telefoon en GPSinformatie); faciliteren van een gebruikersgroep; opstellen en aanleveren van managementrapportages aan de gemeenten en zorgdagen voor de financiële afrekeningen.

/ Voor de werkzaamheden van het Projectbureau betalen de gezamenlijke gemeenten uit de Regio Rivierenland jaarlijks een kleine € 130.000. Sturing en controle De frequentie van het Regiotaxi-overleg binnen Regio-verband is ongeveer één keer per kwartaal. De overleggen gaan over het te sluiten contract, maar ook over het uniformeren van de eigen bijdrage van de inwoners en de zoneprijs, zodat het voor burgers duidelijker wordt en in de hele regio dezelfde bedragen worden betaald. De betrokken ambtenaren komen alleen bijeen wanneer dat nodig wordt geacht. In het gezamenlijke overleg komen alle denkbare vraagstukken over Regiotaxi naar voren. Er is nu bijvoorbeeld gezamenlijk overleg gaande over uniformiteit in het maximum aantal zones, zodat dit binnen de Regio Rivierenland overal hetzelfde is. In 2010 was de beleidsmedewerker in Lingewaal ongeveer twintig uur kwijt aan de overleggen. In de nieuwe bestuursstructuur van de Regio valt de Regiotaxi onder de programmaraad ‘Zelfredzaam’. Hierin worden inhoudelijke doelen en resultaten afgestemd. Iedere gemeente monitort zelf de rittenoverzichten die ieder kwartaal worden toegestuurd. Hierop is te zien hoeveel zones de inwoners hebben gereisd en of het maximum aantal zones per jaar al bereikt wordt of overschreden als men zo doorreist. De desbetreffende inwoner wordt dan gebeld om te informeren naar de redenen van verhoogd taxigebruik. In 2009 is sterk ingezet op een verbetering van de klanttevredenheid. Vanuit het samenwerkingsverband Regio Rivierenland is het Projectbureau Regiotaxi Gelderland hierop aangesproken. In principe heeft de gemeente een directe relatie met de provincie en het Projectbureau, maar op dat moment werden de klachten/krachten gebundeld. Er is nu een volgsysteem waarmee taxi’s en taxiritten precies getraceerd kunnen worden, zodat eventuele klachten beter gecontroleerd kunnen worden.

60

Samenwerking op Integrale Veiligheid- en Rampenbestrijding (IVR) Introductie en aanleiding Lingewaal en Neerijnen hebben gezamenlijk één afdeling Integrale Veiligheid en Rampenbestrijding (IVR). De gemeenten werken samen in de vorm van een intergemeentelijk bureau dat bestaat uit twee beleidsmedewerkers. Het bureau IVR is ingericht als een aparte staffunctie onder de gemeentesecretaris. De gemeentesecretarissen dragen collectief de eindverantwoordelijkheid, maar de Lingewaalse gemeentesecretaris is coördinerend. Eind 2002 ontstaat dit samenwerkingsverband. Aanvankelijk participeerde ook de gemeente Geldermalsen. De reden voor samenwerking was dat IVR in geen van de drie gemeenten een volledige functie was, IVR was altijd een functiebestanddeel dat medewerkers ‘er bij deden’. Door samen te werken, is prioriteit te geven aan dit beleidsonderwerp en de kwetsbaarheid te verminderen doordat het onderwerp niet langer een functiebestanddeel is van de betrokken medewerkers. Bovendien werkten de gemeenten, tot ieders tevredenheid, al samen op het terrein van brandweerzorg. Het werkgebied van brandweer en politie bestreek toentertijd precies het grondgebied van de drie gemeenten. Ook speelt een rol dat de deelnemende gemeenten, met name Lingewaal en Neerijnen, een vergelijkbaar risicoprofiel hebben voor openbare orde en veiligheid. Vormgeving en inrichting De samenwerking tussen Geldermalsen, Neerijnen en Lingewaal is geformaliseerd in een convenant. Op 3 september 2002 ondertekenen de drie colleges de overeenkomst. In het convenant staat dat ‘met de samenwerking een verhoging van de doelmatigheid en doeltreffendheid tot stand komt voor wat betreft een adequate voorbereiding en uitvoering van de taken op het gebied van integrale veiligheid en rampbestrijding’. De kosten van het bureau worden op basis van een verdeelsleutel over de deelnemende gemeenten verdeeld: Geldermalsen betaalt 55 procent, Neerijnen en Lingewaal beiden 22,5 procent. Deze percentages gelden ook voor de urenverdeling en de verdeling van de werktijd over de drie gemeenten. De kosten voor het bureau worden voorgefinancierd door Lingewaal omdat het bureau daar is gevestigd. Per half jaar worden de daadwerkelijke kosten bij de deelnemende gemeenten in rekening gebracht. Functioneren in de praktijk Het convenant is aangegaan voor onbepaalde tijd. Beëindiging van de samenwerking door één van de gemeenten leidt tot wijziging of opheffing van het convenant. De gemeente Geldermalsen is in 2009 uit de samenwerking gestapt. Daar is bestuurlijk de keuze gemaakt om IVR weer dichterbij het eigen gemeentebestuur te positioneren. De uittreding is geformaliseerd via een collegebesluit. Het college van Lingewaal nam dit besluit op 25 november 2008. “Krachtens de nieuwe verdeelsleutel zullen beide gemeenten ieder 50 procent van de kosten van de samenwerking voor hun rekening nemen, hetgeen aansluit bij de verhouding waarin zij na 1 januari 2009 diensten zullen afnemen van het Bureau IVR”. De bedoelde verhouding is, omdat de personele bezetting in de nieuwe situatie van 2 fte is teruggeschroefd naar 1 fte. Dit is kwetsbaar (bijvoorbeeld in geval van ziekte) en daarom is een parttime beleidsmedewerker toegevoegd en bedraagt de personele capaciteit nu 1,5 fte. De urenbesteding is nu als volgt. De huidige beleidsmedewerker die verantwoordelijk is voor het onderdeel rampenbestrijding werkt parttime (18 uur), waarvan 50 procent voor Neerijnen en 50 procent uur per week voor Lingewaal. De beleidsmedewerker integrale veiligheid werkt fulltime (38 uur), waarvan 25 procent voor Neerijnen en 75 procent voor Lingewaal. Dat betekent dat Neerijnen een kleinere capaciteit heeft gekregen voor het veiligheidsbeleid. Inmiddels spreken de beide portefeuillehouders voor Openbare Orde en Veiligheid (de burgemeesters van Lingewaal en Neerijnen) over een uitbreiding van de uren voor Neerijnen en over andere aspecten van de samenwerking.

61

Sturing en controle Hoewel werkafspraken zijn gemaakt via de collegebesluiten van de betrokken gemeenten, is het oorspronkelijke convenant van 3 september 2002 niet aangepast. De medewerkers van het bureau IVR registreren via de tijdschrijfsystematiek van de gemeente Lingewaal hun uren. Zo sturen zij zelf op een goede naleving van de gemaakte afspraken over de urenbesteding.

62

Wabo-samenwerking Introductie en aanleiding Na de landelijke aankondiging van de komst van de Wabo is er behoefte aan ondersteuning in Lingewaal om de organisatie klaar te stomen voor de uitgifte van de nieuwe omgevingsvergunningen. In 2007 komt ook vanuit de Regio Rivierenland het verzoek om in gezamenlijkheid de voorbereiding van de Wabo op te pakken. Na enkele sessies in het voorjaar blijkt dat de gemeenten niet op één lijn zitten, wat vooral te maken heeft met de fase waarin de verschillende gemeenten zich bevinden. Lingewaal onderzoekt met Neerijnen (dat al contacten heeft met Maasdriel) de mogelijkheden om samen de voorbereidingen te verrichten en externe expertise in te winnen om de gemeentelijke organisatie op tijd ingericht te hebben. Dit leidt tot contacten met de Vereniging Stadswerk Nederland die externe begeleiding aanbiedt voor gemeenten. Vormgeving en inrichting Om in een zogenoemde projectleiderskring van Vereniging Stadswerk Nederland plaats te nemen, zijn er meerdere gemeenten nodig. Die werden gevonden in Culemborg en Zaltbommel. De Implementatiekring A2-Midden is daarmee een feit (Lingewaal, Neerijnen, Maasdriel, Culemborg en Zaltbommel). Voor ongeveer € 10.000 per gemeente krijgt men een plan en implementatiewijzer voor het gehele traject van implementatie. Doel van de Vereniging Stadswerk Nederland is kennis samen te brengen en te delen. De Implementatiekring A2-Midden is één van de instrumenten. De gedachte erachter is: meer handen maken licht werk en het wiel hoeft niet telkens opnieuw te worden uitgevonden. Lingewaal maakt intern personele capaciteit vrij voor het interne projectleiderschap Wabo en voor de deelname in de implementatiekring. De gemeenten ondertekenen in 2007 een intentieverklaring en stellen het budget beschikbaar voor de inhuur van Vereniging Stadswerk Nederland. Functioneren in de praktijk Allereerst is de stand van zaken in de vijf gemeenten in beeld gebracht: welke werkprocessen zijn er? Wat is het ambitieniveau? En: willen we een Klant Contact Center? Hier vloeit een visiedocument uit voort waarin per gemeente strategische keuzes zijn voorgesteld. Lingewaal wil de Wabo onderbrengen in de huidige werkprocessen en alleen waar nodig opschalen. In april 2008 stelt het college dit visiedocument vast. In het beging van de samenwerking is ook een gemeenschappelijke notitie opgesteld over product/vraag-combinaties. Na deze eerste twee producten volgen Implementatiewijzers over de te volgen stappen. Per gemeente verschillen de stappen, afhankelijk van het gewenste ambitieniveau, waardoor het lastig is om de werkdruk onderling te verdelen. Maar ook het onderling ter beschikking stellen van documenten verloopt moeizaam. De participatie in de Implementatiekring A2-Midden neemt steeds meer af, waardoor iedereen alsnog zelf het wiel moet uitvinden. In een evaluatie, die de externe projectleider van Vereniging Stadswerk Nederland schreef, staan drie conclusies: /

/

De deelnemende gemeenten bevonden zich (logischerwijs) in een verschillende startpositie: men kende bijvoorbeeld een eigen projectorganisatie voor de invoering van de Wabo en eigen prioriteiten over wat wel en niet belangrijk was. Ook de verwachtingen over de implementatiekring waren verschillend. Mede door de relatief lange doorlooptijd van de Implementatiekring A2-Midden in verband met het herhaalde uitstel van de Wabo, is ook de personele bezetting van de kring sterk gewijzigd.

63

/

Door de voorafgaande punten was het voor de begeleider moeilijk om een koers uit te zetten. Er is begonnen met gezamenlijk een route uit te zetten. Dit heeft snel plaatsgemaakt voor een route met verschillende implementatiewijzers en kenniskaarten. Ook deze route bleek voor de meeste gemeenten niet haalbaar. Er is toen gekozen om een aantal gezamenlijk onderwerpen te benoemen en uit te werken.25

Het idee van de Implementatiekring A2-Midden was dat men wat kon halen en brengen én elkaar kon voeden, maar dat werkte niet goed door genoemde redenen maar ook door interne reorganisaties bij sommige partners. Sturing en controle In de interviews wordt geconcludeerd dat iemand de leiding had moeten nemen om iedereen erbij te betrekken en vooral te wijzen op de gesloten intentieovereenkomst en de daarbij behorende taken. Er is pas in een laat stadium door een afdelingshoofd van Lingewaal aan de bel getrokken. Culemborg is uiteindelijk helemaal afgehaakt en heeft een extern bureau ingehuurd voor het klaarstomen van de organisatie voor de Wabo. Vanaf begin 2007 is de projectleider Wabo van Lingewaal ongeveer twee dagen per week bezig geweest met de invoering van de Wabo. Voor de voorbereidende werkzaamheden rondom de Wabo, was in Lingewaal een interne projectgroep opgericht. Hierin namen naast de portefeuillehouder en de projectleider twee afdelingshoofden plaats en het sectorhoofd RO. Later schoven ook vertegenwoordigers van ICT en archiefbeheer aan. Op 30 mei 2011 komt de interne projectgroep voor het laatst bijeen en stelt een evaluatierapport vast wat ter kennisname naar het college en de raad gaat. Lingewaal heeft, ondanks de moeizaam verlopen samenwerking binnen de Implementatiekring A2-Midden, wel degelijk profijt gehad van de relatie met Vereniging Stadswerk Nederland. Via de externe adviseur kreeg de projectleider input en stukken uit andere gemeenten dan die van de Implementatiekring A2Midden, zoals werkprocessen en een communicatieplan. Het werd een meer individuele samenwerking tussen de projectleider en de externe adviseur. De samenwerking kostte € 10.000 per gemeente. De opzet was dat daarvoor het invoeringsproces bij de vijf gemeenten werd begeleid en dat de gemeenten daar zelf input en documenten voor leverden. In de praktijk bleek dat de invoering van de Wabo steeds werd uitgesteld en dat de andere gemeenten minder actief waren. Lingewaal kon hierdoor vier jaar lang een beroep doen op de expertise van de externe adviseur.

25

Voorstel evaluatie gemeente Lingewaal implementatiekring Wabo A2 Midden Vereniging Stadswerk Nederland, versie 0.1

64

Bijlage 4. Bronnen Geïnterviewde personen Naam

Functie

Datum

Koen Bijl

Afdelingshoofd middelen

21-04-2011

Ria Dekker

Beleidsmedewerker afdeling Welzijn

21-04-2011

Fred Koffeman

Behandelend ambtenaar Lingewaal Toon en RBT

21-04-2011

Diana van de Berg

Beleidsadviseurs Integrale Veiligheid en Rampenbestrijding

21-04-2011

Pieter Bas Wijne

Programmacoördinator Vraaggerichte Dienstverlening

21-04-2011

Hans de Zwart

Afdelingshoofd interne zaken

21-04-2011

Rian van Osch

Ben van Ochten

Gemeentesecretaris Lingewaal (wnd.)

26-04-2011

Bea Kramer

Beleidsmedewerker bouwen, milieu, handhaving

26-04-2011

Monique Koolen

Hoofd afdeling welzijn en burgerzaken, Regiotaxi

26-04-2011

Mw. Kallen-Morren

Burgemeester Neerijnen

18-05-2011

Susanna Butterman

Beleidsadviseur Regiotaxi Regio Rivierenland

23-05-2011

Ilona van Wamel Geene

Secretaris Regio Rivierenland

23-05-2011

Anne Schipper

Afdelingshoofd Inkoopbureau Regio Rivierenland

23-05-2011

Mary Scholtus

Plv. directeuren BSR

23-05-2011

Richard de Bruin

Directeur RBT

23-05-2011

Berthie Roukens

Afdelingshoofd, gemeente Neder-Betuwe

30-05-2011

Inge Marie van Klaveren

Beleidsadviseur Wmo samenwerking Regio Rivierenland

31 -05-2011

College B&W Lingewaal

Collegeleden

31-05-2011

Frans Fijen

Externe adviseur vereniging Stadswerk

01-06-2011

Johan Boonekamp

Directeur TOON

06-06-2011

Bjorn van Rumpt

65

Bestudeerde documenten Algemeen /

/ / / / / / /

‘Intergemeentelijke samenwerking in nieuw perspectief’, hoofdstuk in het boek ‘Naar een vitale kleurrijke overheid’, uitgebracht ter gelegenheid van het jaarcongres Vereniging van Gemeentesecretarissen (2005); Handreiking voor de financiële controleverordeningen, VNG / BZK, 2003; Boek ‘Gepaste heroverweging van beleid’, Den Haag: COA bv (2005); Raadgever Intergemeentelijke Samenwerking, Vereniging Nederlandse gemeenten (webbrochure); Jaarstukken 2009 en 2010 (programmabegroting, jaarverslag, jaarrekening); Collegeprogramma 2011-2014, Lingewaal een krachtige plattelandsgemeente; Het Manifest van Lingewaal. Structuurvisie Plus 2030 Bestuurskracht Gelders lokaal bestuur, Gemeente Lingewaal, februari 2011.

Belastingsamenwerking Rivierenland / / / / /

Raadsvoorstel belastingsamenwerking, 7 december 2006; Gemeenschappelijke regeling; Overzicht kosten per deelnemer 2011-2015 in begroting; Memo aan B&W/MT: Perspectief kostenontwikkeling waarderen in het kader van de samenwerking belastingen, 17 oktober 2006; Eindrapport stuurgroep belastingsamenwerking gebied Rivierenland, 6 juli 2006.

ICT-samenwerking / / / / / / / / /

Beheerovereenkomst AS 400, 10 september 2009; Samenwerkingsovereenkomst AS400, 27 augustus 2009; Presentatie samenwerking Buren, Neder-Betuwe, Lingewaal, 7 december 2009; Rapport samenwerking ICT Lingewaal, Buren, Neder-Betuwe, 14 januari 2011; Notitie samenwerking Lingewaal, Neerijnen, 10 maart 2011; Raadsbrief ‘Info-actief’, september 2009; Gemeentelijk uitvoeringsplan 2011; Presentatie op informatieavond raad, 28 september 2010; Informatiebeleidsplan 2011-2014.

Kunstencentrum TOON / / / / /

Statuten Stichting muziekschool Alblasserwaard en Vijfheerenlanden; Raadsvoorstel ‘samenwerkingsovereenkomst tot privatisering en subsidiëring van de Stichting’; Muziek- school Alblasserwaard en Vijfheerenlanden te Gorinchem’ en bijlagen, 9 februari 2006; Correspondentie over de subsidiegelden; Brief aan deelnemende gemeenten van TOON over Onderzoek Kunstcentrum TOON, 23 december 2010; Kostenplaats 51100 Muziekscholen.

Regionaal Bureau Toerisme / / /

Raadsvoorstel Deelname aan het Regionaal Bureau voor Toerisme Rivierenland, 23 oktober 2003; Samenwerkingsovereenkomst informatieve infrastructuur, 23 juni 2004; Kostenplaats: 56050 Recreatieschappen.

66

Regio Rivierenland / / /

Adviesnota ‘Toekomst regionale samenwerking’, 3 december 2009; Gemeenschappelijke regeling; Notitie Raadsvoorstel Rivierenland d.d. 10 november 2009 van K+V organisatieadvies.

Regio Rivierenland – inkoop / / / /

Brief aan lid-gemeenten Regio Rivierenland inzake wijziging Gemeenschappelijke Regeling ivm Oprichting gemeenschappelijk Inkoopbureau, 26 oktober 2004; B&W advies, Oprichting gemeenschappelijk Inkoopbureau, 1 februari 2005; Raadsvoorstel en raadsbesluit, Oprichting gemeenschappelijk Inkoopbureau, 10 februari 2005; Kwartaalrapportages inkoopbureau Regio Rivierenland 2010, gemeente Lingewaal.

Regio Rivierenland – Wmo / /

Wmo-beleidsplan 2008-2011 ‘Op eigen kracht’; Concept programma ‘Zelfredzaam 2010-2014’.

Regiotaxi / / /

Samenwerkingsovereenkomst Regiotaxi Gelderland, Provincie Gelderland en Lingewaal, 2 maart 2010; Besluit regio Rivierenland, Voorbereiding op ondertekening samenwerkingsovereenkomst Regiotaxi, 7 april 2011; B&W advies en besluitvormingsformulier, Verlenging samenwerking Regiotaxi per 1.1.2010, 4 november 2008.

Samenwerking op Integrale veiligheid en rampenbestrijding (IVR) / / / / / / /

Convenant intergemeentelijke samenwerking IVR, 3 september 2002; Evaluatie en advies over inbedding bureau IVR, 23 januari 2008; Stand van zaken Bureau IVR, 3 maart 2006; B&W advies over beeindiging van deelname door gemeente Geldermalsen, 5 november 2008; Terugblik IVR 2008-2010 en Jaarprogramma 2011, januari 2011; Kadernota 2008-2011; Integraal veiligheidsplan GNL 2008-2011;

Wabo-samenwerking / / / /

Raadsnieuws, ‘Wabo van start’, oktober 2010; Voorstel evaluatie gemeente Lingewaal implementatiekring Wabo A2 Midden Vereniging Stadswerk Nederland; Intentieverklaring voor deelname aan een Wabo-Implementatiekring; Powerpointpresentatie raadsinformatieavond 10 mei 2011.

Bestudeerde websites www.lingewaal.nl www.regiorivierenland.nl www.bsr.nl www.toonjetalent.nl www.rivierenland.biz www.rivierenland.nl www.regiotaxigelderland.nl

67