Rekenkamer Gemeente Steenwijkerland
Vervolgonderzoek naar de doorwerking in de programmabegroting van de aanbevelingen in de ”Quick scan programmabegroting 2007”.
Januari 2009 1
Samenstelling Rekenkamer Steenwijkerland De heer mr. J.G.M. Reerink, voorzitter De heer mr. A.S. Schiphuis Mevrouw drs. E.I. Soeters De heer R.G.H.P.Moonen, secretaris p/a Griffie, gemeente Steenwijkerland: 0521-538 521/
[email protected]
2
3
1. Inleiding. In oktober 2006 heeft de Rekenkamercommissie Steenwijkerland (verder te noemen: de rekenkamer) door middel van een quick scan onderzoek gedaan naar de kwaliteit van de programmabegroting 2007. De rekenkamer wilde met dit onderzoek nagaan of de doelstellingen en beleidsvoornemens van raad en college voor de raad voldoende en adequaat in de begroting geconcretiseerd worden. Inzicht hierin zou een bijdrage leveren aan de sturingsmogelijkheden van de raad. Als nevendoel hoopte de rekenkamer enige ideeën aan te dragen ten behoeve van de verdere ontwikkelingen. In het onderzoeksrapport van oktober 2006 heeft de rekenkamer aangegeven, dat het inrichten van de optimale begroting in de nieuwe opzet van het duale bestel, een lastige opgave is en een ontwikkelproces zal moeten doorlopen. De programmabegroting is voor de raad het belangrijkste sturingselement en richtinggevend in de totale planning & controlcyclus. De bevindingen en aanbevelingen van de rekenkamer zijn door de raad overgenomen. Voor de rekenkamer is het belang van dit sturingsinstrument aanleiding om na te gaan of en in hoeverre de aanbevelingen zijn uitgevoerd en hoe dat in de praktijk gelukt is. Er is niet voor gekozen om het inhoudelijke werk, zoals dat bij de eerste quick scan is uitgevoerd, over te doen. Het onderzoek concentreert zich op de manier waarop de implementatie van de aanbevelingen heeft plaatsgevonden. Raad en college waren het er immers over eens dat het nuttige aanbevelingen waren en dat ze uitgevoerd zouden worden. Ook voor de rekenkamer is het nuttig te zien wat er met de aanbevelingen is gebeurd, want ook de rekenkamer kent een continu leerproces. De rekenkamer wil hiermee een bijdrage leveren aan de sturende en controlerende rol van de raad.
4
2. Doel en vraagstelling. 2.1 Doel. De doelstellingen van de rekenkamer bij vervolgonderzoeken zijn: 1. Inzicht geven in de wijze waarop de aanbevelingen van de rekenkamer opgevolgd zijn door het college van burgemeester en wethouders; 2. Inzicht geven in de mate waarin het college de door de gemeenteraad aanvaarde aanbevelingen ingevuld heeft. Het doel van dit onderzoek van de rekenkamer is om inzicht te verkrijgen in de mate waarin de aanbevelingen in de quick-scan Programmabegroting 2007 door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Steenwijkerland zijn uitgevoerd.
2.2 Vraagstelling. De rekenkamer heeft de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: ”In hoeverre zijn de aanbevelingen die de rekenkamer in 2006 aan de gemeenteraad van Steenwijkerland ten aanzien van de programmabegroting heeft gedaan door het college opgevolgd en hoe is/wordt daar uitvoering aan gegeven?” Hiervan zijn de volgende deelvragen afgeleid: 1. Welke aanbevelingen zijn door de raad overgenomen en vastgesteld? 2. Welke aanbevelingen zijn door het college van B&W uitgevoerd, welke niet en wat zijn verklaringen voor het niet (volledig) uitvoeren van de aanbevelingen? 3. Heeft het college over de uitwerking van de aanbevelingen gerapporteerd aan de raad? 4. Wat is de huidige stand van zaken met betrekking tot de opvolging van de aanbevelingen en welke ontwikkelingen gaan er nog plaatsvinden in de komende tijd? 5. Welke conclusies kunnen hieruit worden getrokken?
5
3. De onderzoeksopzet. In het onderzoek is allereerst gekeken naar de reactie van de raad op het rapport ”Quick scan programmabegroting 2007” en de vorm waarin het standpunt van de raad is vastgelegd. Vervolgens is nagegaan of en zo ja, hoe uitvoering is gegeven aan de in het rapport geformuleerde aanbevelingen. Binnen het onderzoek is gewerkt aan de hand van beschikbaar gestelde dossiers, literatuuronderzoek en interviews. Na deze fase van gegevensverzameling is geanalyseerd welke wijze het proces van implementatie van de aanbevelingenheeft plaatsgevonden en hoe dit wellicht in de toekomst kan worden verbeterd. Omdat het rapport niet de bedoeling heeft om de programmabegroting in zijn geheel weer te beschouwen, is het slechts ten dele op de inhoud van de begroting gericht. Omdat het rapport nagaat in hoeverre de aanbevelingen uit het vorige onderzoek zijn uitgevoerd, heeft het weliswaar minder diepgang dan het vorige, maar heeft ook aandacht voor de procesmatige aspecten. Het feitelijke onderzoek is uitgevoerd door Onderzoeksbureau Decentrale Rekenkamers b.v. te Steenwijk. Dit bureau heeft ook het eerste feitenonderzoek naar de programmabegroting uitgevoerd. Het rapport is tot slot tegelijkertijd voor zowel ambtelijk als bestuurlijk wederhoor voorgelegd aan de directie en het college van burgemeester en wethouders. Uit de reactie bleek de rekenkamer dat het rapport aan waarde zou winnen als het meer concrete voorbeelden en antwoorden zou geven. Tevens is de passage over het betrekken van de raad aangevuld. Het rapport is daarop bijgesteld en aangevuld. Vervolgens is het weer aan het college voor bestuurlijk wederhoor voorgelegd.
6
4. Het normenkader. Voor het onderzoek heeft de rekenkamer onderstaande normen gehanteerd. Norm 1. De besluiten van de gemeenteraad worden door het college van burgemeester en wethouders uitgevoerd. Het college legt daarover verantwoording af. Deze norm is gebaseerd op artikel 160 van de Gemeentewet. Norm 2 De programmabegroting wordt ingericht naar de vereisten die in het ’Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten’ (BBV) zijn genoemd. Het programmaplan bevat per programma de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten en de wijze waarop ernaar gestreefd wordt die effecten te realiseren. Deze norm is ontleend aan het BBV en de aanbevelingen, zoals die in de ’Quick scan programmabegroting 2007’ zijn gedaan. De programmabegroting dient de kaders van het huidige beleid en relevante beleidsontwikkelingen weer te geven. De begroting dient inzicht te geven in de stand van zaken en afwijkingen te verklaren. Norm 3. Het college geeft waarborgen voor de uitvoering van de aanbevelingen. Met deze norm wordt beoogd dat het college kwalitatief en kwantitatief voldoende mensen en middelen beschikbaar stelt voor de uitvoering, alles binnen de grenzen van het redelijke. Norm 4. De verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken van zowel besturende, als de uitvoerende en ondersteunende actoren zijn benoemd, uitgewerkt en geïmplementeerd. Deze norm is ontleend aan de leer van de organisatiekunde. De verantwoordelijkheden ten aanzien van planning en control dienen vast te liggen. Hiermee wordt duidelijk hoe de organisatie sturing geeft aan verandering en de implementatie van de aanbevelingen.
7
5. Bevindingen. 5.1 Inleiding. De rekenkamer heeft er nadrukkelijk voor gekozen om na te gaan hoe invulling is gegeven aan de aanbevelingen zoals die zijn neergelegd in de ”Quick scan programmabegroting 2007” van oktober 2006. De rekenkamer heeft géén onderzoek gedaan naar de totale kwaliteit van de programmabegroting 2009. 5.2. Beantwoording deelvragen. Deelvraag 1. Welke aanbevelingen zijn door de raad overgenomen en vastgesteld? Het rapport ”Quick scan programmabegroting 2007” is betrokken bij de behandeling van de programmabegroting in de raadsvergadering van 14 november 2006. De raad heeft de conclusies en aanbevelingen uit het rapport overgenomen. Eerder had het college in reactie op het rapport al aangegeven de conclusies en aanbevelingen te delen. Na deze impliciete toezegging van het college heeft de gemeenteraad zijn standpunt over het rapport niet in een besluit, motie of amendement vastgelegd. Wel was er instemming met de aanbevelingen. Deelvraag 2. Welke aanbevelingen zijn door het college van B&W uitgevoerd, welke niet en wat zijn verklaringen voor het niet (volledig) uitvoeren van de aanbevelingen? De doorontwikkeling van de programmabegroting is in 2007, in lijn met het collegestandpunt over het rapport van de rekenkamer en zonder dat daar een expliciete bestuursopdracht van het college aan ten grondslag lag, door de organisatie ter hand genomen. Voor de doorontwikkeling van de programmabegroting zijn de aanbevelingen van de rekenkamer voor de organisatie leidend. Dat kan worden afgeleid uit de format die op basis van de aanbevelingen is ontwikkeld en die als leidraad en toetsingskader geldt voor de aanlevering van de vereiste gegevens. Vanaf 2008 krijgt de doorontwikkeling van alle stukken in de Planning&Controlcyclus meer aandacht. Daarvoor is een meerjarenplanning opgesteld. De concerncontroller is trekker van dit traject. Er is geen externe begeleiding ingezet en er is geen projectgroep gevormd voor de implementatie van de aanbevelingen. De gedachte daarachter is dat het ontwikkelen in eigen beheer bijdraagt aan het verruimen van het inzicht en het bewustzijn van de medewerkers. Een gevolg daarvan is wel dat het ontwikkeltraject meer tijd in beslag neemt.
8
In de ”Quick scan programmabegroting 2007” heeft de rekenkamer opgemerkt dat expertise met de begrotingsinrichting geleidelijk zal moeten worden opgebouwd. De rol van de raad is hierin evident. De raad zal immers aan moeten geven welke informatie hij noodzakelijk acht om zijn kaderstellende rol te kunnen vervullen. Deelvraag 3. Heeft het college over de uitwerking van de aanbevelingen gerapporteerd aan de raad? Uit het onderzoek blijkt dat de raad op verschillende momenten weliswaar niet systematisch, betrokken is bij de evaluatie, maar wel middels rapportages kennis heeft kunnen nemen van vorderingen in het verbeterproces. De raad wordt wel bij beleidsafwegingen betrokken, maar opiniërende vergaderingen leiden nog te weinig tot kaderstelling en sturing. Uit een onder raadsleden gehouden enquête blijkt, dat de raad niet ontevreden is over de kwaliteit van de begroting. Van de mogelijkheid om suggesties aan te dragen voor verbeteringen is nauwelijks gebruik gemaakt.
Deelvraag 4. Wat is de huidige stand van zaken met betrekking tot de toepassing van de aanbevelingen en welke ontwikkelingen gaan er nog plaatsvinden in de komende twee jaar? In de programmabegroting is nog onvoldoende sprake van een integrale visie. Voor de beoogde maatschappelijke effecten zijn normen en indicatoren benoemd. Een groot aantal effecten is geformuleerd in termen van tevredenheid van burgers, die eens in de twee jaar door middel van een burgertevredenheidsonderzoek wordt gemeten. Maatschappelijke effecten zijn soms ook benoemd als indicator. Van eenduidige begrippen is nog geen sprake. Kengetallen en nulmetingen zijn nog niet in alle programma’s opgenomen, waardoor de stand van de ontwikkeling niet kan worden weergegeven. De beoogde effecten van de beleidsvoornemens worden veelal in termen van output (gerealiseerde activiteiten) vermeld. Kengetallen ontbreken echter, waardoor het niet mogelijk is de resultaten te volgen of te meten (de outcome). Het doorontwikkelen van de programmabegroting (en van andere onderdelen in de P&Ccyclus) is in een planningschema vervat. De concerncontroller is voor dit traject als probleemeigenaar aangewezen. De doorontwikkeling volgt de weg van de geleidelijkheid en beslaat alle stukken in de Planning&Control-cyclus (programmabegroting, tussentijdse rapportages en jaarstukken). Wanneer wij de programmabegroting beoordelen op inhoudelijk beleidsmatige vereisten dan kan worden vastgesteld, dat ten opzichte van de begroting 2007 enige vooruitgang is geboekt. De SMART-formulering van de programmadoelstellingen kan echter verder worden verbeterd. De doelstellingen worden weliswaar verduidelijkt met beoogde beleidseffecten in de externe omgeving, maar het ontbreekt in veel gevallen nog aan kengetallen. De relatie tussen de activiteiten en de effecten wordt niet altijd weergegeven.
9
Bijvoorbeeld wordt in het programma ”Wonen en Ruimtelijk Beleid” geen melding gemaakt van de bestaande woningvoorraad en de gemiddelde woningbezetting. Een verklaring voor het achterblijven van de woningproductie in 2007 wordt niet gegeven. De haalbaarheid van de doelstelling voor 2009 en volgende jaren wordt niet onderbouwd. Daardoor is het voor de raad lastig om de effecten te volgen en de resultaten te meten. In het programma ”Werken en gebiedsinvesteringen” missen wij in prioriteit 4 een vermelding van de sectoren waarin de groei van het aantal arbeidsplaatsen moet worden gerealiseerd. De relatie tussen de uitgifte van bedrijventerreinen en de groei van het aantal arbeidsplaatsen wordt niet gelegd, waardoor het effect voor de werkgelegenheid niet gemeten kan worden. Kengetallen ontbreken. . De programma’s ”Jongeren” en ”Maatschappelijke participatie” missen een specifieke doelformulering. De haalbaarheid van de programma’s wordt niet onderbouwd en de relatie tussen de activiteiten en de effecten wordt niet weergegeven. In hoeverre de gemeente in staat is de doelen zelf te bereiken wordt niet duidelijk. Kengetallen ontbreken. In het programma ”Toerisme, Evenementen en Cultuur” wordt aandacht besteed aan het toerisme. De thema’s evenementen en cultuur worden niet uitgewerkt. Kengetallen ontbreken en de relatie tussen de te ontplooien activiteiten en de effecten wordt niet weergegeven. De doelformulering in programma ”Mobiliteit en openbare ruimte” is niet specifiek. Niet wordt ingegaan op de verschillende doelgroepen waarvoor de maatregelen worden getroffen. Kengetallen ontbreken en de haalbaarheid van de maatregelen wordt niet onderbouwd. In algemene zin merkt de rekenkamer op, dat de beschrijving van de haalbaarheid van de beleidsvoornemens voor verbetering vatbaar is. Het realiteitsgehalte is niet in alle gevallen uit de programmabegroting af te leiden. Evenmin is in alle gevallen duidelijk of de effecten ondanks of dankzij de inspanning van de gemeente zijn bereikt. Positief is dat de samenhang tussen de onderscheiden programmaonderdelen wordt vermeld en dat verwezen wordt naar de relevante beleidsnotities.
5.2 Beschouwing van de aanbevelingen uit de quick-scan. De toetsing van de programmabegroting 2009 aan de aanbevelingen uit de quick-scan geeft het volgende beeld. 1. Geef bij de inrichting van de begroting bijzondere aandacht aan de vereisten die in het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten zijn opgenomen en zoek aansluiting bij de terminologie die het BBV gebruikt; De rekenkamer heeft vastgesteld, dat bij de inrichting van de begroting in belangrijke mate wordt voldaan aan de vereisten die in het BBV zijn gesteld. Waar in de ”Quick scan programmabegroting 2007” op de onderdelen ’programmaplan’, ’onderhoud kapitaalgoederen’, ’verbonden partijen’ en ’toelichting op het overzicht baten en lasten’ nog niet aan de voorschriften voldeden, stelt de rekenkamer nu vast dat daaraan, met uitzondering van het onderdeel ’programmaplan’( zie daarvoor de opmerking bij Ad 8 hieronder), wel wordt voldaan.
10
2. Probeer de algemene programmadoelstellingen te voorzien van de maatschappelijke effecten en resultaten die het gemeentebestuur wil realiseren; Met het benoemen van de maatschappelijke effecten en te realiseren resultaten zijn aanzienlijke vorderingen gemaakt. Op onderdelen worden echter inconsequenties geconstateerd. Bijvoorbeeld wordt in het programma Werken en gebiedsinvesteringen onder Prioriteit 7 vermeld dat het aantal werkervaringsprojecten bij de gemeentelijke organisatie zal worden uitgebreid (2.3.12), terwijl dit aantal in de tabel onder 2.3.11 stabiel blijft. Voorts kunnen de maatschappelijke effecten in een aantal gevallen specifieker benoemd worden. In het programma Jongeren wordt onder Prioriteit Jeugd(gezondheids)zorg als maatschappelijk effect genoemd ”een herkenbaar loket voor de jeugdgezondheid”. Dat lijkt ons eerder een middel tot dan een effect.
3. Benoem de kaders van het huidige beleid en geef relevante beleidsontwikkelingen weer door o.a. te verwijzen naar relevante beleidsnotities en hiervan eventueel een korte samenvatting op te nemen; Een verwijzing naar relevante beleidsnotities is in de verschillende programma’s terug te vinden.
4. Benoem de stand van zaken (liggen we op koers?) en verklaar afwijkingen; Door het ontbreken van kengetallen en nulmetingen is een tussenmeting in een aantal programma’s nog niet mogelijk.
5. Probeer daar waar mogelijk kengetallen en streefwaarden op te nemen; Aan de ontwikkeling van kengetallen wordt blijkens de toelichtingen in de onderscheiden programma’s aandacht besteed.
6. Maak de onderlinge samenhang (koppeling) tussen de diverse programma’s duidelijk; De samenhang tussen de diverse programma’s wordt goeddeels geduid. In een enkel geval wordt die samenhang nog niet aangegeven, bijvoorbeeld in de Programma’s Werken en gebiedsinvesteringen en Jongeren.
7. Benoem de mate waarin een project, plan of activiteit bijdraagt aan de geformuleerde programmadoelstelling; Aan deze aanbeveling wordt nog niet voldaan. Daardoor is een goede afweging van kosten en baten van de verschillende activiteiten niet goed mogelijk.
8. Benoem per project, plan of activiteit de jaarlijkse baten en lasten; De baten en lasten van de te ontwikkelen activiteiten zijn in de verschillende programma’s doorgaans niet terug te vinden. Daar waar die wel vermeld zijn (bijvoorbeeld onder punt 2.2.11) ontbreekt een onderbouwing van de raming.
11
9. Geef de jaarlijkse budgettaire effecten aan van projecten, plannen en activiteiten. Aangezien de baten en lasten van de activiteiten ontbreken, kunnen ook de budgettaire effecten niet vermeld worden. De rekenkamercommissie heeft er begrip voor dat nog niet alle aanbevelingen zijn uitgevoerd. Daarvoor is de materie te omvangrijk.
12
6. Conclusies. De gemeenteraad heeft zijn standpunt ten aanzien van de aanbevelingen van de rekenkamer niet in een besluit, motie of amendement vastgelegd. Burgemeester en wethouders hebben als reactie op het rapport schriftelijk medegedeeld de conclusies en aanbevelingen uit het rapport te onderschrijven, maar hebben na behandeling van het rapport in de gemeenteraad geen expliciet besluit genomen over de uitvoering van de aanbevelingen. Dit leidt tot de conclusie, dat er door de raad geen duidelijke kaders zijn gegeven voor de implementatie van de aanbevelingen en dat een systematische voortgangsbewaking en terugkoppeling ontbreken. Het verbeterproces is ambtelijk op pragmatische wijze in gang en niet op basis van een heldere kaderstelling. Er bestaat een breed draagvlak bij raad, college en ambtelijke organisatie voor het maken van een verbeterslag. De raad wordt weinig betrokken in het proces en maakt op momenten dat dat wel gebeurt, geen gebruik van de mogelijkheid om kaders te stellen en zijn wensen ten aanzien van de inrichting van de begroting kenbaar te maken. Op basis van onze waarnemingen concluderen wij, dat de aanbevelingen, zoals die in het rapport ”Quick scan programmabegroting 2007” in overweging zijn gegeven, door alle partijen zijn aanvaard en breed gesteund zijn en toegepast worden. Vastgesteld moet ook worden dat het verbeterproces inmiddels tot een aantal concrete verbeteringen heeft geleid. Begrijpelijkerwijs zijn nog niet alle aanbevelingen uitgevoerd. Daarvoor is de materie te omvangrijk.
13
7. Aanbevelingen.
De rekenkamer doet de volgende aanbevelingen: 1. Het verbetertraject loopt goed. Het verdient aanbeveling er voor te zorgen dat dat zo blijft. 2. Stel voor de doorontwikkeling van de programmabegroting prioriteiten en leg die vast in een planningschema. Geef aan wanneer u daar in betrokken wil worden. 3. Als de raad beter geïnformeerd wil worden over het proces, zou systematisch aan de raad gerapporteerd kunnen worden over de voortgang.
14
8. Bestuurlijk wederhoor
Naschrift rekenkamer. De rekenkamer is verheugd te lezen dat het college zich kan vinden in de aanbevelingen. Bij afzonderlijk schrijven heeft de rekenkamer naar de secretaris gereageerd op de ambtelijke reacties naar de rekenkamer. Het valt buiten de taak van de rekenkamer om betrokken te zijn bij het verdere proces van de ontwikkeling van de Planning&Control Cyclus. De rekenkamer heeft er in dit geval geen
15
problemen mee, als er ambtelijk met de onderzoeker een gesprek wordt gevoerd over de ins en outs van diens constateringen. De rekenkamer wil een verdergaande discussie over de feitenbeschrijving voorkomen, maar begrijpt de wens van het college om zoveel mogelijk nut van het gevoerde onderzoek te hebben. Naar een kwalitatieve vergelijking van de programmabegroting heeft de rekenkamer geen gericht onderzoek gedaan. Het is dan ook niet mogelijk daar precieze uitspraken over te doen. Wel zal dat in het gesprek met de onderzoeker aan de orde kunnen komen. De rekenkamer is erkentelijk voor de goede medewerking die ze heeft mogen ondervinden.
16
