Rekenkamer Capelle aan den IJssel
Onderzoek externe juridische dienstverlening
oktober 2011
2
Inhoudsopgave
bladzijde
Inhoudsopgave
3
Raportage van bevindingen
5
Conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer
15
Reactie van het college van Burgemeester en Wethouders
19
Nawoord van de Rekenkamer
25
Recente rapporten van de Rekenkamer
27
3
4
Onderzoek naar aard, omvang en kwaliteit van de externe juridische dienstverlening aan de Gemeente Capelle aan den IJssel. Rapportage van bevindingen d.d. 9 juli 2011 A. INLEIDING In december 2010 heeft de Rekenkamer opdracht gegeven aan Dirk Louter Advies & Management tot het uitvoeren van een onderzoek naar aard, omvang en kwaliteit van de juridische dienstverlening aan de gemeente Capelle aan den IJssel. Dit onderzoek is gericht op het in kaart brengen naar aard en omvang van de door de gemeente ingehuurde juridische dienstverlening. Daarnaast beantwoordt het onderzoek de vraag of er bij de door de gemeente ingehuurde juridische dienstverlening sprake is van meting/beoordeling van kwaliteit van de dienstverlening. Het onderzoek heeft zich gericht op de externe juridische dienstverlening. Hieronder wordt verstaan juridische ondersteuning door externe partijen bij het voeren van gerechtelijke procedures en bij mondelinge of schriftelijke juridische advisering. Bij dit laatste moet ondermeer gedacht worden aan het juridisch toetsen van ambtelijke adviezen en beleidsnota’s. De focus van het onderzoek heeft gelegen op de juridische advisering en niet/beperkt op de procesvertegenwoordiging door advocaten wanneer de gemeente als procespartij optreedt. De onderzoeksperiode is gesteld op de periode 2007 – 2010. Over deze periode zijn door de gemeente gegevens over de dienstverlening beschikbaar gesteld, die een goede input konden vormen voor de beantwoording van de onderzoeksvragen. In deze rapportage wordt een antwoord geformuleerd op de volgende onderzoeksvragen: 1. Maakt de gemeente Capelle aan den IJssel gebruik van ingehuurde juridische dienstverlening bij de uitvoering van werkzaamheden? 2. Zo ja, voor welke type werkzaamheden/dienstverlening wordt gebruik gemaakt van juridische expertise van buiten de gemeentelijke organisatie? Hierbij dient een onderverdeling te worden gemaakt tussen de werkzaamheden die een juridisch adviserend karakter hebben (consultatie, second opinion, contractering e.d.) en werkzaamheden die puur gericht zijn op het ondersteunen van de gemeente in procesvoering bij bestuurlijke of andere geschillen en andere mogelijke werkzaamheden (bv. uitbestede werkzaamheden van juridisch karakter). 3. Door welke afdelingen en/of voor welke type activiteiten van de gemeente wordt gebruik gemaakt van externe juridische expertise met een vooral adviserend karakter? Welke bedragen zijn hiermee gemoeid in de afgelopen periode? 4. Op grond van welke criteria vindt inhuur van juridische dienstverlening plaats? Wat is het karakter van die criteria en in welke gevallen worden die wel/niet of eventueel op verschillende wijzen toegepast? Zijn die criteria vastgelegd en kenbaar? Hoe verloopt de procedure van inhuur? Is er sprake van een raamcontract? 5. Vindt door de gemeente kwaliteitsbeoordeling plaats van de geleverde dienstverlening? Zo ja, hoe vindt die beoordeling plaats? Wat zijn hiervoor de criteria? Zijn die beschreven
5
en/of worden die algemeen toegepast? Hoe is op dit moment het oordeel over de kwaliteit van de geleverde juridische dienstverlening? De beantwoording van deze onderzoeksvragen vindt plaats aan de hand van door de gemeentelijke organisatie aangeleverde schriftelijke informatie en van informatie uit interviews met relevante professionals/managers van de gemeente en met de portefeuillehouder juridische zaken. De informatie is verzameld in de januari/ april 2011. Naar aanleiding van de ambtelijke verificatie van de bevindingen zijn enkele aanvullende gegevens verstrekt (juni 2011), die gebruikt zijn om de rapportage in definitieve vorm op te stellen. De door de gemeente aangeleverde schriftelijke informatie heeft betrekking op de periode 2007 – 2010 . Er heeft geen informatieverzameling bij de externe dienstverleners plaats gevonden. Aan het eind van deze rapportage is een korte samenvatting opgenomen over de bevindingen. In een bijlage is een overzicht opgenomen van de gebruikte documentatie en van de geïnterviewden voor dit onderzoek.
6
B. BEVINDINGEN OVER AARD EN OMVANG VAN EN WERKPROCES ROND EXTERNE JURIDISCHE DIENSTVERLENING (beantwoording onderzoeksvraag 1 3 en deels 4) De gemeente Capelle aan den IJssel heeft in de afgelopen jaren regelmatig gebruik gemaakt van de diensten van externe juridische dienstverleners. Het grootste deel van de dienstverlening is verzorgd door het bureau Pels Rijcken, Drooglever Fortuijn NV. De gemeente heeft met dit kantoor na aanbesteding een raamovereenkomst gesloten voor het leveren van deze diensten vanaf 1 februari 2007. Deze raamovereenkomst is geëxpireerd op 31 januari 2011. Vanaf 1 februari 2011 heeft de gemeente een vergelijkbare raamovereenkomst gesloten met Eiffel BV, na een openbare aanbestedingsprocedure. Naast het bureau Pels Rijcken c.s. hebben ook andere bureaus juridische diensten verleend aan de gemeente Capelle aan den IJssel. De opdrachtverlening hiertoe (buiten de raamovereenkomst) kon plaatsvinden om een van de volgende redenen: • Indien er sprake was van in de overeenkomst uitgesloten dienstverlening. Dit betrof deurwaarders‐ en notarisdiensten; • Indien er sprake was van juridische dienstverlening waarbij Pels Rijcken cs. in conflict of interest zou kunnen komen met de positie van dit kantoor als landsadvocaat, zoals in strafrechtelijke of fiscaaljuridische kwesties. Dit is in de contractperiode ook enkele malen voorgekomen; • Indien er sprake was van “oude” dossiers die nog door andere dienstverleners behandeld werden. Hiervan zijn enkele gevallen in het onderzoek naar voren gekomen; • Indien er sprake was van bijzondere omstandigheden (bv. specifieke expertise of aanpak) op grond waarvan de gemeente inzet van een andere dienstverlener dan uit de raamovereenkomst kon rechtvaardigen. Ook hiervan zijn enkele voorbeelden uit de onderzoeksperiode aangetroffen. Uit de interviews is naar voren gekomen dat de externe juridische dienstverlening zowel gericht was op zowel bestuursrechtelijk, als civielrechtelijke kwesties. Bij civielrechtelijke kwesties dient de procesvoering door een advocaat te gebeuren. Hierover is binnen de gemeentelijke organisatie veelal minder specifieke kennis en ervaring aanwezig. In bestuursrechtelijke kwesties vindt de vertegenwoordiging veelal door een van de gemeentelijke medewerkers plaats vindt. In onderstaand overzicht is ‐ op basis van door de gemeente aangeleverde gegevens‐ aangegeven welke kosten in de periode 2007 – 2010 zijn gemaakt voor externe juridische dienstverlening, gerelateerd aan gemeentelijke dossiers/kwesties. Tenzij anders vermeld is Pels Rijcken c.s. de betrokken dienstverlener. Gerechtelijke kosten zijn zoveel mogelijk uitgezuiverd, maar in de financiële registratie is juridisch advies niet gescheiden van procesvertegenwoordiging en een deel van dit bedrag is dus niet advies in de strikte zin. Uit een analyse van de onderliggende cijfers blijkt dat in ca. driekwart van de gevallen er sprake is van alleen advies en niet van procesvertegenwoordiging. Overzicht kosten externe juridische dienstverlening naar omvang dossiers 2007 – 2010 7
dossiers naar declaratieniveau € 50.000 – 100.000 ‐ Capelse Muziekschool ‐ Advies snipper‐ of inpikgroen (Holla Poelman Advocaten e.a.) € 20 – 50.000 (waarvan 1 behandeld door Loyens & Loeff) € 10.000 – 20.000 Tot € 10.000 (benoemd)
aantal dossiers 2
5 10 5
Totaal declaratie bedrag (benoemde dossiers)
€ 512.462
Declaratiebedrag onbenoemde kwesties (aantal onbekend)
€ 151.006
Totaal juridische dienstverlening periode 2007 ‐ 2010
€ 663.468
Uit het verstrekte overzicht van onderwerpen blijkt dat veel van de adviesonderwerpen een ruimtelijk karakter hebben en/of betrekking hebben op kwesties die de openbare ruimte raken. Veelal betrof het contractuele kwesties of zaken waarin mogelijke claims aan de orde zijn of zouden kunnen komen. Gezien de omvang van het bedrag is enig specifiek onderzoek gedaan naar de juridische dienstverlening in het dossier “ Capelse muziekschool”. In dit dossier is sprake van meerdere juridische kwesties. De juridische ondersteuning heeft vooral plaatsgevonden na het principebesluit in 2009 om de subsidiëring van de Muziekschool stop te zetten. De uitvoering hiervan kende ingewikkelde complicaties op het gebied van bestuursrecht (stopzetting subsidierelatie), privaatrecht (aanvraag faillissement) en personeelsrecht (ontslag medewerkers). In het belang van de gemeente is het nodig geacht om hierbij goed en uitgebreid extern ondersteund te worden. Het totaal van de op dit dossier geboekte kosten voor externe juridische dienstverlening is ca. € 99.000 tot en met 2010. Het totaalbedrag voor uitgaven aan externe juridische dienstverlening zoals in het overzicht aangegeven bedraagt ca. € 660.000 voor de aangegeven 4‐jaarsperiode 2007‐2010. De kosten voor externe juridische dienstverlening worden in de jaarrekening van de gemeente niet getotaliseerd zichtbaar gemaakt. De gemaakte kosten worden toegerekend aan specifieke producten en binnen de deelbegrotingen van de verschillende budgethouders opgevangen. Er vindt geen expliciete sturing en/of bewaking van het budget voor juridische dienstverlening op geaggregeerd gemeentelijk niveau plaats. De kosten van de dienstverlening worden achteraf op declaratiebasis (uren maal tarief) verrekend. Het tarief is dus een belangrijke variabele in de uiteindelijke kosten voor de gemeente. Op basis van de aanbesteding die in 2010 heeft plaatsgevonden heeft de gemeente een ‐qua tarief ‐ aanzienlijk gunstiger overeenkomst gesloten met het bureau Eiffel. Over de hoogte van de met de uitvoering van de dienstverlening gemoeide kosten is geen uitspraak te doen in waarderende zin, zonder onderzoek daarnaar te doen bij vergelijkbare gemeenten. De kosten zijn gespreid over een groot aantal onderwerpen en dossiers. Enkele 8
dossiers springen er qua omvang uit. In algemene zin wordt er door de gemeente van uitgegaan dat de gemaakte kosten onvermijdelijk zijn, dan wel dat de gevraagde advisering en ondersteuning meerwaarde heeft gehad. Dit moet beschouwd worden als een algemene “professional opinion”, aangezien verwachtingen, resultaten en kwaliteitseisen niet of slechts zeer beperkt expliciet zijn gemaakt. De dienstverlening vindt plaats onder coördinatie van de Unit Juridische Zaken van de afdeling Bestuurs‐ en Concernondersteuning van de gemeente. Die coördineert de contacten met de dienstverleners. Adviesaanvragen van alle afdelingen dienen via deze afdeling te verlopen, waarbij een afweging plaats vindt over nut/noodzaak. De afdeling Juridische Zaken overlegt met de dienstverlener over aard en inhoud van de adviesaanvraag en overlegt over de in te zetten uren en expertise. Bij routinematige zaken of vaste contacten vindt dit niet (altijd) plaats. In sommige gevallen wordt op initiatief van het management i.c. de algemeen directeur/gemeentesecretaris om inzet van de externe juridische dienstverlener verzocht. Dit is met name het geval in potentieel gevoelige kwesties of waar (toetsing vanuit) specifieke expertise gewenst wordt geacht. Een expliciete schriftelijke protocollering voor de werkwijze bij inschakeling van de externe juridische dienstverlener is door de gemeente niet opgesteld. De algemene werkwijze is besproken in het Breed Management Overleg, waar afdelings‐ en unithoofden deel van uitmaken. De externe juridische dienstverlening vindt plaats in aanvulling op de door de eigen organisatie uitgevoerde juridische werkzaamheden. De Unit Juridische Zaken van de Afdeling Bestuurs‐ en Managementondersteuning bestaat uit 12 medewerkers (9‐10 fte), waaronder 6 adviseurs die als consulent voor vakafdelingen opereren en die ook de bezwarencommissie ondersteunen. Daarnaast zijn op de diverse vakafdelingen medewerkers die zich ook bezighouden met juridische ondersteuning en advisering. Dit geldt in het bijzonder voor de gebieden sociale zekerheid/WWB, Publiekszaken, Personeelszaken, RO/WABO. Totaal gaat het bij deze vakafdelingen om ca. 11 fte juridische werkzaamheden en/of advisering. In de MARAPS wordt melding gemaakt van de voortgang en resultaten van de juridische procedures. Ten behoeve van het onderzoek zijn de gegevens uit de MARAPS 2007, 2008, 2009 en 2010 overgelegd ten aanzien van bij de Raad van State gevoerde juridische procedures. Hieruit is af te lezen wat de uitspraak van de Raad van State is (gewonnen, verloren, doorverwezen, niet‐ontvankelijk e.d.). C. BEVINDINGEN TEN AANZIEN VAN DE MOTIVERING BIJ DE INSCHAKELING VAN EXTERNE JURIDISCHE DIENSTVERLENING (beantwoording deel onderzoeksvraag 4) Uit de gevoerde gesprekken en het schriftelijke materiaal komen drie hoofdmotieven voor inschakeling van externe juridische dienstverlening naar voren: • Inbreng van specifieke externe expertise en ervaring met bepaalde kwesties, aanvullend op de bij medewerkers aanwezige kennis; • Externe toetsing van juridische advisering door eigen medewerkers in verband met aanwezige risico’s en vergroting van zekerheid op een goed advies/eindresultaat; • Gewenste/noodzakelijke ondersteuning door een advocaat in procesvoering.
9
Uit de gesprekken komt naar voren dat in veel gevallen bij de inhoudelijke vakafdelingen het initiatief ligt voor de inschakeling van de extern juridisch dienstverlener. Deze maakt daarbij in eerste instantie een eigen inschatting van noodzaak en meerwaarde van een extern juridisch advies. In sommige gevallen neemt het management c.q. de gemeentesecretaris het initiatief tot inschakeling van de externe dienstverlener. Hierbij is in sommige gevallen ook sprake van anticipatie op mogelijke politieke gevoeligheid van dossiers. Uit de gesprekken is naar voren gekomen dat bij medewerkers de perceptie leeft, dat ook door het bestuur (College van B&W of individuele portefeuillehouders) het initiatief genomen wordt (of direct invloed uitgeoefend wordt) tot het inschakelen van de externe juridische expertise. Dit kan – zo wordt aangegeven – worden ervaren als “overrulen” van het eigen ambtelijke advies. Dit beeld over bestuurlijke betrokkenheid/interventie wordt niet bevestigd vanuit het College van B&W en ook niet door de algemene directie. In de meeste gevallen is er sprake van overleg en afstemming tussen de diverse ambtelijk betrokkenen over de inzet van de externe dienstverlening. Zodat in deze gevallen het initiatief kan worden geacht in onderling overleg te zijn genomen. D. KWALITEIT EXTERNE JURIDISCHE DIENSTVERLENING (beantwoording onderzoeksvragen 4 (deels) en 5) Externe juridische dienstverlening wordt blijkens de gesprekken binnen de gemeente beschouwd als een normaal te achten onderdeel van het primair proces van advisering aan B&W en de tenuitvoerlegging van besluiten. Er is geen of specifieke bestuurlijke aandacht voor en de toepassing/benutting ervan is vooral een zaak van betrokken professionals en het management. Deze gaan bewust om met de toepassing van deze dienstverlening, waarbij de hierbij aan de orde zijnde normen, werkwijzen of afspraken niet expliciet zijn vastgelegd. Binnen de gemeente zijn geen verwachtingen geëxpliciteerd ten aanzien van de te verwachten kwaliteit van de externe juridische dienstverlening. Er is geen beleidsdocument waarin een en ander vastligt. Ook in het raamcontract en aanbestedingsdocumenten zijn geen kwaliteitseisen en/of concrete resultaten van de dienstverlening opgenomen. In de selectiecriteria die zijn gehanteerd bij de recente aanbesteding worden eisen gesteld aan de breedheid/compleetheid van de aan te bieden juridische kennisgebieden en aan de ervaring en referenties die het betrokken bureau kan overleggen bij vergelijkbare overheidsorganisaties. Deze criteria maken een selectie mogelijk op basis van de algemene randvoorwaarden voor kwalitatief goede dienstverlening en op basis van de beeldvorming bij anderen en de reputatie over de kwaliteit van de betrokken dienstverlener. In de beschrijving van de aanbestedingsprocedure is niet aangegeven welke informatie er via de referenties wordt gegenereerd en aan welke criteria deze informatie wordt getoetst. In de uiteindelijke selectie spelen kwaliteitselementen van de dienstverlening geen expliciete rol. Naast prijs (50%) is getoetst op relatiemanagement (15%) , kennisontwikkeling samen met de organisatie (10%) en presentatie (25%). Uit de gesprekken blijkt dat wat betreft de kwaliteit voor de gemeente in de eerste plaats het resultaat telt, afgemeten aan de resultaten in juridische procedures. Daarvan wordt aangegeven dat die over het algemeen goed zijn naar de waarneming van de professionals.
10
De resultaten hebben zeker ten opzichte van ca. 10 jaar geleden een forse verbetering laten zien. Uit de in de MARAPS opgenomen overzichten van resultaten in juridische procedures is niet af te leiden welke betrokkenheid de externe dienstverlener in deze (met name bestuursrechtelijke) procedures heeft gehad. Vanuit het perspectief van het bestuur zijn er de afgelopen jaren geen grote of bestuurlijk gevoelige dossiers die om juridische redenen verkeerd aflopen. In de tweede plaats wordt de dienstverlening volgens de gesprekken beoordeeld op de algemene professionele competenties (grondigheid, helderheid, deskundigheid, tijdigheid e.d.). Dit dan vooral ter beoordeling aan betrokken medewerkers en management van de gemeente, waarbij geen normen of uitgangspunten expliciet zijn gemaakt. De medewerkers geven aan, over de in onderzoeksperiode geleverde juridische dienstverlening, in het algemeen tevreden te zijn. Dit geldt dus voor de periode waarin door Pels Rijcken c.s. de meeste dienstverlening werd uitgevoerd. Uit de gesprekken blijkt dat de reputatie en het trackrecord (o.a. landsadvocaat) van dit kantoor daarbij zeker een rol speelde, ook in de acceptatie van het door de externe professionals aangereikte advies. Met het op grond van het raamcontract geprefereerde kantoor waren volgens de betrokken medewerkers regelmatig voortgang‐ en afstemgesprekken, waarin aspecten van de dienstverlening aan de orde kwamen. Van deze gesprekken zijn geen verslagen gemaakt. Volgens de nieuwe raamovereenkomst (2011) zullen deze gesprekken halfjaarlijks gaan plaatsvinden en wordt er verslag van gemaakt. In het resultaat van de aanbesteding in 2010 hebben financiële elementen sterk doorgewogen, waarbij een fors tariefverschil tussen de geprefereerde aanbieder in de periode tot 1 februari 2011 en die vanaf dat moment zichtbaar is. Of hierbij ook sprake zal zijn van een kwaliteitsverschil wordt vanuit de gemeente niet verwacht. Maar die verwachting kan niet feitelijk worden onderbouwd. Omdat kwaliteitseisen en resultaatverwachtingen niet expliciet zijn gemaakt, is niet meetbaar te maken of aan dezelfde kwaliteitseisen kan worden voldaan, dan wel dat hierin verandering (plus of min) zal optreden. Wel kan worden geconstateerd dat in de professionele appreciatie van de werkzaamheden van de extern dienstverlener, het trackrecord en de reputatie een rol speelden. Daarin heeft het nieuw gecontracteerde bureau nog wel enige achterstand in te lopen.
11
E. SAMENVATTING ONDERZOEKSBEVINDINGEN Uit het onderzoek naar de externe juridische dienstverlening in de gemeente Capelle aan den IJssel is een overzichtelijk beeld naar voren gekomen van aard en de omvang van de dienstverlening, van de betrokken dienstverleners en van de wijze waarop er binnen de gemeente mee wordt omgegaan. Aan de hand van de beschikbaar gestelde informatie kon een redelijk complete beantwoording van de onderzoeksvragen worden opgesteld. Belangrijkste feiten en gegevens zijn: • Er was sprake van totaal inhuur tot een bedrag ca. € 660.000 in de periode 2007‐2010; • Deze inhuur had betrekking op vele soorten juridische dienstverlening, met enige nadruk op civielrechtelijke ondersteuning, waarvan in ca. een kwart van de gevallen sprake was van ondersteuning bij procesvoering en voor het overige van alleen juridische advisering; • De inhuur had betrekking op een groot aantal dossiers en onderwerpen. Het onderwerp met de meeste inhuur (ca. € 100.000) was het dossier “Capelse Muziekschool”; • De inhuur vond grotendeels plaats op basis van een raamcontract met het bureau Pels Rijcken c.s. met daarnaast in enkele dossiers andere bureaus. Per 1 februari jl. is met bureau Eiffel een raamcontract gesloten voor de externe juridische dienstverlening; • In het proces van inhuur vervult de Unit Juridische Zaken van de afdeling Concernondersteuning een centrale rol: door het fungeren als directe opdrachtgever dan wel door het vervullen voor de rol van intermediair tussen de dienstverlener en de opdrachtgevende afdeling. Als motieven komen uit het onderzoek naar voren de noodzaak tot/behoefte aan aanvullende of specifieke expertise op deelonderwerpen, aan second opinion en risicobeperking bij ingewikkelde/gevoelige dossiers en aan de (soms verplichte) ondersteuning bij procesvoering. De verantwoordelijkheid voor de inschakeling van externe dienstverleners ligt in de meeste gevallen bij de betreffende afdeling/manager en in een beperkt aantal gevallen bij de directie. Dit laatste vindt plaats al of niet op basis van inschatting van bestuurlijke gevoeligheid. Het bestuur speelt geen overwegende rol in de afweging tot inschakeling van externe juridische dienstverlening. De kwaliteit van de externe juridische dienstverlening kan niet worden beoordeeld in directe zin, omdat hiervoor geen criteria zijn vastgelegd. De keuze van de dienstverlener vindt plaats op basis van algemene randvoorwaarden voor kwalitatief goede dienstverlening (o.a. ervaring) en referenties/reputatie. Over de resultaten ten aanzien van het aantal gewonnen/verloren procedures bij de Raad van State wordt via de MARAPS (ambtelijk) gerapporteerd. Hieruit kan geen beeld worden afgeleid van de betrokkenheid/bijdrage van de extern juridisch dienstverlener daarbij en derhalve ook niet over de geleverde kwaliteit. Uit het onderzoek is duidelijk geworden dat de beleving van de externe dienstverlening door de betrokken ambtelijk medewerkers in algemene zin als positief wordt geduid en vanuit het bestuur als neutraal tot positief.
12
BIJLAGE GEÏNTERVIEWDE PERSONEN 9 De heer J.F. Koen, burgemeester/portefeuillehouder Juridische Zaken. 9 De heer G. Kruijt, gemeentesecretaris/algemeen directeur. 9 De heer mr. drs. P.L. van den Herik, Hoofd Unit Juridische Zaken, Afdeling Bestuurs‐ en Concernondersteuning. 9 Mw. dr. mr. P.A. Kottenhagen‐Edzes, directieadviseur. 9 De heer M.C. Engelaar, senior beleidsadviseur RO, Vakgroep RO, Unit VROMS, Afdeling Stadsontwikkeling. 9 De heer drs. A.R. Ruijmgaart RA MGA, Concerncontroller/2e loco‐gemeentesecretaris (intermediair bij informatievoorziening voor dit onderzoek). GERAADPLEEGDE DOCUMENTEN 9 Inkoopanalyse gemeente Capelle aan den IJssel juridische dienstverlening over de jaren 2007, 2008, 2009 en 2010 9 Raamcontracten Gemeente met resp. Pels Rijcken c.s. NV (tot 1 februari 2011) en Eiffel BV (vanaf 1 februari 2011) 9 Aanbestedingsdocumenten EU2BM432010014 (incl. Nota van Inlichtingen) t.b.v. aanbesteding juridische dienstverlening Gemeente Capelle aan den IJssel 2010. 9 MARAPS 2007, 2008, 2009 en 2010 (gedeelten over juridische procedures bij de Raad van State
13
14
Conclusies en aanbevelingen Juridische Dienstverlening in Capelle aan den IJssel In de gemeente Capelle aan den IJssel wordt het nodige externe personeel ingehuurd. Deze inhuur vindt plaats op een verscheidenheid aan terreinen. Maar een aanzienlijk deel van de hiermee gemoeide middelen wordt besteed aan het inhuren van extern juridisch advies. Gezien de omvang van dit bedrag en het belang dat er voor de gemeente is gemoeid met een goede juridische advisering, is de inhuur van juridische expertise door de gemeente vanuit de Rekenkamer onderzocht. Het onderzoek heeft tot doel inzicht te geven in de aard en de omvang van de door de gemeente ingehuurde juridische dienstverlening. Daarnaast geeft het onderzoek inzicht in de mate waarin bij de door de gemeente ingehuurde juridische dienstverlening sprake is van meting/beoordeling van effectiviteit en kwaliteit van de dienstverlening. In verband daarmee zijn de volgende vragen beantwoord: 1. Maakt de gemeente Capelle aan den IJssel gebruik van ingehuurde juridische dienstverlening bij de uitvoering van werkzaamheden? 2. Zo ja, voor welke type werkzaamheden/dienstverlening wordt gebruik gemaakt van juridische expertise van buiten de gemeentelijke organisatie? Hierbij dient een onderverdeling te worden gemaakt tussen de werkzaamheden die een juridische adviserend karakter hebben (consultatie, second opinion, contractering e.d.), werkzaamheden die puur gericht zijn op het ondersteunen van de gemeente in procesvoering bij bestuurlijke of andere geschillen en andere mogelijke werkzaamheden (bv. uitbestede werkzaamheden van juridisch karakter). 3. Door welke afdelingen en/of voor welke type activiteiten van de gemeente wordt gebruik gemaakt van externe juridische expertise met een vooral adviserend karakter? Welke bedragen zijn hier mee gemoeid in de afgelopen vijf jaren? 4. Op grond van welke criteria vindt inhuur van juridische dienstverlening plaats? Wat is het karakter van die criteria en in welke gevallen worden die wel/niet of eventueel op verschillende wijzen toegepast? Zijn die criteria vastgelegd en kenbaar? Hoe verloopt de procedure van inhuur? Is er sprake van een raamcontract? 5. Vindt door de gemeente kwaliteitsbeoordeling plaats van de geleverde dienstverlening? Zo ja, hoe vindt die beoordeling plaats? Wat zijn hiervoor de criteria? Zijn die beschreven en/of worden die algemeen toegepast? Hoe is op dit moment het oordeel over de kwaliteit van de geleverde juridische dienstverlening? De Rekenkamer Capelle aan den IJssel constateert dat weliswaar voor een aanzienlijk bedrag aan extern juridisch advies wordt ingewonnen, maar dat deze uitgaven over een groot aantal zaken zijn verspreid. Daarnaast kan in geen van de gevallen worden vastgesteld dat het in dat kader ingewonnen advies op voorhand niet nodig was. In de nodige gevallen gaat het om verplichte 15
procesvertegenwoordiging waarbij nu eenmaal vanuit de wet verplichtingen gelden voor procespartijen. Ook een gemeente ontkomt daar niet aan. Wel moet de rekenkamer vaststellen dat het binnen de gemeente ontbreekt aan een duidelijk kader, waarin de motieven voor de inhuur en de beoordeling van de kwaliteit en het rendement van de extern ingehuurde juridische dienstverlening zijn vastgelegd. In de maraps wordt weliswaar een overzicht gegeven van de uitkomsten van juridische procedures. Maar hieruit valt niet af te leiden, wat de bijdrage van de externe adviseur in dit resultaat is. Het gevolg hiervan is dat nu de motieven voor en de kwaliteitscriteria bij de inschakeling van de externe juridische dienstverlening niet geëxpliciteerd zijn, de effectiviteit van die dienstverlening niet goed te bepalen is. Er zijn uit het onderzoek overigens geen signalen naar voren gekomen dat de dienstverlening niet effectief zou zijn. Uit het onderzoek is duidelijk geworden dat de beleving van de externe dienstverlening door de betrokken ambtelijk medewerkers in algemene zin als positief wordt geduid en vanuit het bestuur als neutraal tot positief. De Rekenkamer heeft geconstateerd dat bij de aanbestedingsprocedure voor een juridisch dienstverlener, de prijs van doorslaggevend belang was bij de keuze van de dienstverlener. Zonder verder op de inhoud van deze procedure in te gaan is het naar het oordeel van de rekenkamer in de komende periode van belang om nadrukkelijk stil te staan bij de wijze, waarop de gemeente de kwaliteit en effectiviteit van de nu door haar ingehuurde diensten gaat beoordelen. In verband met versterking van de effectiviteit en in ieder geval in verband met de grotere meetbaarheid daarvan worden de volgende aanbevelingen gedaan: 1. Vanuit het oogpunt van effectieve besteding van overheidsmiddelen is het aan te bevelen om tot een meer expliciet gemaakte afspraak te komen met de dienstverlener over kwaliteiten en resultaten. De externe juridische dienstverlening is daar belangrijk genoeg voor, niet alleen in financiële termen, maar vooral omdat de gemeente grote bestuurlijke en financiële risico’s kan lopen in juridische aangelegenheden, zoals het dossier Muziekschool heeft laten zien. Dit dossier is uiteindelijk voor de gemeente bevredigend afgesloten (geen verloren procedures en/of claims) na een forse inspanning en inzet van de externe dienstverlener om dit resultaat te bereiken. Afspraken over prestaties hierover zijn des te belangrijker nu externe dienstverlening ( zoals uit de laatst gevoerde aanbestedingsprocedure is gebleken) niet persé meer beschouwd wordt als een uniek maatwerkproduct, waarbij reputatie en trackrecord van de dienstverlener op zichzelf al een kwaliteitselement in zich dragen (bijvoorbeeld in gerechtelijke procedures). Maar meer als “commodity” waarin prijs/tarief een belangrijk en zelfs overwegend keuze-element is, binnen algemeen te stellen eisen aan deskundigheid en ervaring. 2. Een tweede aanbeveling is om intern duidelijkheid te verschaffen over de motieven voor externe dienstverlening en de beoogde meerwaarde ervan ten opzichte van de ambtelijke advisering. De onbekendheid daarmee kan leiden tot 16
een gevoel van “overrulen” of een zekere diskwalificatie/nederlaaggevoel bij ambtelijk medewerkers. Zo is gebleken uit de gesprekken. Het gaat daarbij niet om uitgebreide protocollering, maar wel om gerichte en open communicatie met betrokkenen. 3. Een derde aanbeveling is dat regelmatig aan de gemeenteraad gerapporteerd wordt (bv. bij de jaarrekening) over het totaal aan kosten van externe juridische dienstverlening, van het aantal te behandelen dossiers en van behaalde resultaten in rechtsprocedures. De gegevens uit de maraps kunnen hierbij als basis dienen. Bij sterke afwijkingen hierin kan dit een indicatie zijn van onderliggende kwesties als mogelijk meer risicovolle besluitvorming, veranderende relatie met contractpartners en de samenleving, dan wel van verandering in ambitieniveau van de gemeente.
17
18
Reactie van het college van Burgemeester en Wethouders
19
20
bladzij 1 van pdf
21
bladzij 2 van pdf
22
bladzij 3 van pdf
23
24
Nawoord van de Rekenkamer
De Rekenkamer heeft kennis genomen van de reactie van het college, maar die is voor haar geen aanleiding de conclusies en aanbevelingen aan te passen.
25
26
Recente rapporten van de Rekenkamer
Doorwerkingsonderzoek Lokaal Armoedebeleid (februari 2011) Doorwerkingsonderzoek Jeugd en vrije tijd (februari 2011) Onderzoek Schollevaar-Oost (december 2010) Het sturend vermogen van de raad (november 2010) Vervolgonderzoek Grondbeleid (juni 2010) Quickscan reïntegratie 2008 (november 2009) Onderzoek Isala Theater (september 2009) Kosten en baten riolering en afvalinzameling en -verwerking in Capelle aan den IJssel (mei 2009) Quickscan Vermogensbeheer (maart 2009) Onderzoek Jeugd en Vrije Tijd (oktober 2008) Onderzoek Lokaal Armoedebeleid (augustus 2007)
27
28
