Rekenen aan de Stad
Jelte Boeijenga, Gert Middelkoop, Jan Brouwer
Bouwen en ontwikkelen voor 2008 Beperkt aantal betrokken partijen Overzichtelijk tijdbestek Vastomlijnd plan
Bouwen en ontwikkelen na 2008 Talloos veel betrokken partijen Langere, onzekere tijd Met onbekende uitkomst
Maar geld maakt nog steeds de stad. Aan het eind van de dag moet de rekening nog steeds worden betaald. In die nieuwe werkelijkheid kan de kennis over hoe het geld rolt niet geconcentreerd blijven bij de ‘financieel specialisten’. We de kennis en inventiviteit van al die betrokkenen rondom dat nieuwe bouw- en ontwikkelproces nodig. Maar dan moeten zij wel begrijpen op welke manier geld de stad maakt.
Twee voorbeelden
Transformatie naar kwaliteit, Bureau Middelkoop, december 1999
Het effect van loslaten van landelijk gehanteerde genormeerde dichtheden is dat het aanbod meer zal aansluiten op de lokale situatie. In sommige situaties zullen de dichtheden teruglopen terwijl in andere situaties de dichtheden juist toenemen. Ook kunnen meer verschillen ontstaan in typen woningen en woonmilieus.
15
Transformatie naar kwaliteit, Bureau Middelkoop, december 1999
4. GEMEENTELIJKE GRONDPRIJSSYSTEMATIEK BELEMMERT KWALITEIT Door de prijs die gemeenten voor bouwkavels vragen beïnvloeden zij de winstmarge van marktpartijen. Daarmee heeft een gemeente de mogelijkheid de voorkeur van marktpartijen voor kwaliteiten te beïnvloeden. De huidige systematiek van gemeenten beoordeelt de (voorkeur voor) kwaliteit veelal ongewild in negatieve zin. De gemeente int een deel van de winstmarge op de woning door (aan de ontwikkelaar) een grondprijs te vragen die hoger ligt dan de grondkosten. Hoe hoger de grondprijs is die de gemeente vraagt, hoe lager de winst voor de ontwikkelaar. Deze relatie tussen gemeentelijke grondprijs en ontwikkelwinst betekent dat de gemeente de voorkeur van de ontwikkelaar kan beïnvloeden. De ontwikkelaar zal immers de voorkeur geven aan woningtypen waarvoor de gemeente relatief lage grondprijzen vraagt. De systematiek waarmee de gemeente de grondprijs vaststelt heeft zo een zeer grote invloed op het functioneren van de woningmarkt. Grondcurve en grondquotes De gemeente hanteert vaak voor het vaststellen van grondprijzen de zogenaamde grondcurve en grondquotes. Daarbij wordt de grondprijs (prijs voor een kavel) vastgesteld als percentage (quote) van de Vrij-op-naam prijs (VON prijs) van de woning. Als een woning van 300.000 gulden bijvoorbeeld een quote heeft van 33,3% is de kavelprijs voor die woning 100.000 gulden. De regel die gemeenten daarbij hanteren is dat een duurdere woning een hogere quote heeft. Als de quotes in een grafiek worden uitgezet tegen de verkoopprijs ontstaat de zogenaamde grondcurve. In onderstaande grafiek is een theoretisch voorbeeld gegeven. Grondcurve 41,7%
Grondquote
33,3% 25%
200.000
300.000
VON-prijs
16
600.000
Transformatie naar kwaliteit, Bureau Middelkoop, december 1999
In de grafiek is eenvoudig af te lezen welke grondquote bij een bepaalde verkoopprijs hoort. Een bijzonderheid van de curve is dat bij een hogere verkoopprijs een hoger percentage moet worden afgedragen over het gehele bedrag. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld het belastingsysteem waarbij een hoger percentage over een deel van het bedrag (een schijf) wordt betaald. Het effect hiervan is dat duurdere woningen excessief hogere grondprijzen betalen. Investeringen in kwaliteit worden daardoor zwaar belast. Deze curve heeft voor de gemeente twee belangrijke voordelen: 1. De grondprijs is snel en gemakkelijk vast te stellen wanneer de verkoopprijs van een woning bekend is. 2. Als een marktpartij de verkoopprijs van de woning verhoogt, profiteert de gemeente mee doordat de grondprijs op basis van de quote meestijgt. De grondquotes worden aan het begin van het ontwikkelproces vastgesteld op basis van een inschatting van de opbrengsten en bouwkosten. Het risico voor lagere opbrengsten wordt bij de ontwikkelaar gelegd door de grondprijzen die vooraf zijn berekend als minimum vast te stellen. Eenzijdig programma door quotes Een grondquote legt in een vroeg stadium van het proces de verhouding vast tussen verkoopprijs, bouwkosten en grondprijs. Daardoor kunnen allerlei woningtypen niet meer worden gemaakt. Zie ook onderstaand voorbeeld waarbij een relatief eenvoudige woning op een grote kavel wordt vergeleken met een woning waarbij meer kwaliteit in de woning wordt gecompenseerd door de kleinere kavel. Vrijstaande woning op 400 m2 Opbrengsten (VON prijs) Totale kosten realisatie
600.000 350.000 –
Residuele grondwaarde
250.000
De grondquote van deze prijscategorie is 250.000/600.000 = 41,7% Herenhuis op kavel van 250 m2 Opbrengsten (VON prijs) Totale kosten realisatie
600.000 400.000 –
Residuele grondwaarde
200.000
Voor deze woning geldt echter ook de quote van 41,7%. Het gevolg is dat 250.000 gulden aan de grond moet worden betaald terwijl er maar 200.000 gulden is. Door de te hoge grondprijs ontstaat bij de ontwikkelaar een verlies van 50.000 gulden
17
Transformatie naar kwaliteit, Bureau Middelkoop, december 1999
Het zijn steeds relatief grote woningen op relatief kleine kavels die slecht passen binnen de vastgestelde quotes. Zo belemmert de grondquote het bouwen van woningen met veel kwaliteiten in hoge dichtheden. Oude woonmilieus die vanwege hun kwaliteit vaak als referentie worden aangehaald (Amsterdam Zuid, Statenkwartier Den Haag) zijn onmogelijk te realiseren met deze grondquotes. De grondquote houdt geen rekening met de kwaliteit en de hoeveelheid grond die een woning gebruikt. In het bovenstaande voorbeeld wordt het Herenhuis eerder bestraft voor de relatief hoge bouwkosten en kleine kavel dan beloond. Als voor allerlei verschillende woningtypen de quotes worden uitgerekend op basis van een inschatting van de kosten en opbrengsten, ontstaat een beeld waarbij de quotes als punten gespreid in de grafiek liggen (zie onderstaande grafiek). Als door deze punten een curve moet worden getrokken zijn er steeds woningtypen die onder de curve vallen en boven de curve vallen. De afstand tot de curve geeft de marge aan tussen het werkelijk residu en de te betalen grondprijs volgens de quote. Grafiek: Residu uitgedrukt als percentage van de verkoopopbrengst, vergeleken met een grondprijscurve. De verkoopopbrengsten zijn uitgedrukt in duizenden guldens. 50%
Grondquote (Verkoopprijs/Residu)
45%
40% Patio, 1,5 laag
Vrijstaande w oning
35%
2-1 kap Rijtjesw oning 5,4 m1 30%
Rijtjesw oning 6,0 m1 Rijtjesw oning 4,8 m1
Rijtjesw oning 4,2 m1
25%
Patiow oning in hoge dichtheid (Sporenburg)
20%
15% .. 0. 55
18
.. 0. 50
.. 0. 45
.. 0. 40
.. 0. 35
.. 0. 30
.. 0. 25
.. 0. 20
Verkoopprijzen x 1.000 gulden
GELD EN DE STAD V. 1.0
In het verleden hadden veel gemeenten nog aandelen in energiebedrijven. Hier werd jaarlijks dividend voor uitgekeerd. In 2008 en 2009 hebben veel gemeenten hun aandelen echter verkocht. Dat leverde in één keer veel geld op. De inkomsten uit bouwgrondexploitaties vormden de afgelopen jaren een flinke inkomstenbron. Let wel: aan de uitgavenkant staat dezelfde post onder ruimtelijke ordening. Die is bijna net zo groot. Netto hielden de gemeenten er niet heel veel aan over gemiddeld althans. Diegenen die dat wel Bouwgrondexploitaties deden, waren wel kwetsbaar voor ontwikkelingen op de 16% vastgoedmarkt.
Geld en Nuts
Retributies zijn heffingen voor het gebruik van bepaalde voorzieningen, bijvoorbeeld het riool. Wettelijk mogen de heffingen niet hoger zijn dan de werkelijke kosten.
Gemeenten hebben zeer beperkte middelen om inkomsten te vergroten: ze kunnen alleen de belastingen verhogen. Het grootste deel is OZB. Onder andere hondenbelasting, precariobelasting, toeristenbelasting vullen dit aan.
Retributies Belastingen
6%
7% 7%
Bouwgrondexploitaties vormen de grootste post binnen de uitgaven aan ruimtelijke ordening. De aankoop van grond en het bouwrijp maken hiervan vormen grote uitgaven. Dit geld wordt later - als het goed is althans - weer terugverdiend met de uitgifte van grond. Maar de kost gaat wel voor de baat uit en dat kan een risico zijn.
De aanleg en het onderhoud van wegen, straten en pleinen vormen de reguliere uitgaven. Bij grote ruimtelijke en/of infrastructurele projecten kan deze post flink groter worden.
Kosten van het ambtelijke en politieke apparaat.
Algemene, niet nader gespecificeerde kosten.
Bijvoorbeeld de brandweer. Rente
Bestuur
Verkeer, Vervoer en Waterstaat
Algemeen Openbare Orde
EZ 8%
1%
6%
3%
3%
Bibliotheken, bijdragen aan musea, cultuursubsidies, natuurbescherming, sportvoorzieningen, etc.
2%
Ruimtelijke Ordening
9%
Cultuur en Recreatie
20%
NL STAD € 3209 / inw
Wet Werk en Bijstand en de Wet Sociale Werkvoorziening
31% Gemeentefonds 30% 4% Via het gemeentefonds krijgen gemeenten jaarlijks een bijdrage van het rijk. Gemeenten zijn vrij om te bepalen waar ze dat aan uitgeven. Afgesproken is dat wanneer het rijk minder uitgeeft, het gemeentefonds ook omlaag gaat. En andersom ook natuurlijk. Ook wanneer dat halverwege het jaar blijkt. ‘Samen de trap op en trap af’ wordt dat genoemd.
Uit het compensatiefonds worden gemeenten gecompenseerd voor de BTW die zij betalen over uitbesteed werk (afvalverwerking bijvoorbeeld). Hiermee wordt bevorderd dat gemeenten (en provincies) een evenwichtige keuze maken tussen zelf doen en uitbesteden van werk. Zonder compensatie zou het uitbesteden van werk vaak veel duurder zijn.
De specifieke uitkeringen komen van verschillende ministeries voor de uitvoering van specifieke taken. De uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en de Wet Sociale Werkvoorziening voor het ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid nemen met 14% een groot deel voor hun rekening. Ook incidentele bijdragen aan een ruimtelijk project vallen onder de specifieke uitkeringen.
7%
Onderwijs
9% Volksgezondheid en Milieu
Specifieke Uitkeringen + overige inkomsten
BTW comp. fonds
NL STAD € 3147 / inw
Uitgaven aan stadsvernieuwing, en volkshuisvesting vormen de overige posten.
Riolering en afvalverwijdering nemen samen tweederde van de kosten voor hun rekening. Deze worden grotendeels gefinancierd uit de retributies. Overige kosten betreffen bijvoorbeeld ambulancevervoer, bijdragen aan verpleegtehuizen, centra voor jeugd en gezin.
29% Sociale voorzieningen
De uitvoering van de Wet Werk en Bijstand en de Wet Sociale Werkvoorziening vormen samen een groot deel van de sociale voorzieningen. Naast deze uitkeringen in opdracht van het rijk hebben gemeente ruimte voor overig beleid. Voorbeelden zijn het gemeentelijk minimabeleid, voorzieningen voor gehandicapten en bijdragen aan kinderdagopvang.
Grondexploitaties
echt een risico gaan vormen door de grote sommen geld die ermee gemoeid zijn.
In de nasleep van de financiële crisis is zowel de huizen- als de kantorenmarkt spectaculair ingestort. Aan de lopende band worden nieuwbouwprojecten afgeblazen omdat simpelweg de vraag naar nieuwe huizen ontbreekt. De kans op herstel lijkt op den duur reëel, maar snel zal het niet gaan. Op de kantorenmarkt is de situatie nog problematischer. Er staat zeven miljoen vierkante meter leeg en dit wordt niet minder. Beide ontwikkelingen hebben grote gevolgen voor de gemeentelijke begroting. Het gebruikersdeel van de WOZ valt bij leegstand weg en vermindert dus de belastinginkomsten. De winsten op de bouwgrondexploitaties zijn op veel plaatsen omgeslagen in verliezen. Waar die winsten voorheen tot enkele procenten per jaar bijdroegen aan de begroting, gaan de verliezen er nu af. Voor nog meer gemeenten vormt vooral de omvang van de grondexploitatie een bedreiging. Met een omvang van gemiddeld 15 tot maximaal 30%, zijn de bouwgrondexploitaties goed voor grote stromen risicodragend geld door de gemeentelijke begroting. En het zijn die risico’s die zich doen gelden. Wanneer door tegenvallende verkoop van woningen of kantoren de uitgifte van grond stagneert, drogen de inkomsten per direct op. De uitgaven lopen in veel gevallen echter door, bijvoorbeeld in de vorm van te betalen rente op geleend geld. In het ergste geval zijn de verliezen plots aanzienlijk en moeten deze worden betaald uit de algemene middelen. Op dat moment kunnen naar verhouding omvangrijke grondexploitaties
De gemiddelde woningwaarde per gemeente. Eén van de factoren die bepalend is voor de grondopbrengsten bij de ontwikkeling van nieuwbouw.
Een andere, meer fundamentele vraag is of de risico’s het waard zijn geweest. Wat zijn de motieven geweest voor een dergelijke grote deelname aan de exploitatie van bouwgronden? Om een graantje mee te pikken van de grote winsten die werden gemaakt, of om publieke belangen veilig te stellen? En in het geval van dit laatste: wat waren die belangen? Waren die direct verbonden met de grondexploitaties waarin een belang werd genomen (directe belangen in de nieuwe wijk bijvoorbeeld) of werden hiermee activiteiten elders in de stad gefinancierd? En is het ook gelukt? Of was het succes dusdanig afhankelijk gemaakt van het eindresultaat dat het na 2008 samen met de winsten is verdampt? Dit roept ook de vraag op naar een vergelijking met vroeger jaren. Sinds wanneer zijn gemeenten zo actief geworden en wat was de vorige keer de reden om er (tijdelijk) mee te stoppen?
G 178
A 262 A 259
L 239
Wat de echte risico’s zijn per gemeente is van vele factoren afhankelijk. Is het mogelijk om de plannen aan te passen aan de veranderende markt? Hoe snel zal de woning- of kantorenmarkt zich herstellen? En in hoeverre is er daadwerkelijk sprake van doorlopende kosten zonder inkomsten?
R 161 ‘s H 266 T 218
En tenslotte, wat is de rol geweest van het rijk? Is de mate waarin gemeenten actief zijn geweest in grondexploitaties gerelateerd aan nationaal ruimtelijk beleid zoals de Vinex? En, kan het rijk ook instrumenten inzetten om de last voor de gemeenten in nood te verlichten?
De bubble in de kantorenmarkt: aantal leegstaande vierkante meters kantoorruimte * gemiddelde huuropbrengst / m2 / jaar.
Amsterdam € 138 mln / jr.
Rotterdam € 44 mln / jr.
Uiteindelijk zijn dit ook de ingrediënten voor de met enige regelmaat terugkerende discussie over de mate waarin de overheid actief zou moeten zijn op de grond- en vastgoedmarkt. Is dat alleen een principiële kwestie of kan inzicht in de behaalde rendementen de afgelopen jaren (financieel, maar vooral ook maatschappelijk) deze discussie verrijken?
M 205
Burgerzaken
Leges Burgerzaken
Riool- en afvalstoffenheffing
Riool en Afval
Overige retributies
Leges Bouwvergunningen
Bestuur
Ministerie van Financiën
Ministerie van Justitie
Ministerie van Binnenlandse Zaken
Nederland
Financiën
Ministerie van Economische Zaken
Ministerie van Wonen Wijken en Integratie
Openbare Orde en Veiligheid Economische Zaken
Ministerie van VROM
Ministerie van Verkeer en Waterstaat
Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Verkeer, Vervoer en Waterstaat
Ministerie van Jeugd & Gezin
1,1%
Volksgezondheid en Milieu
Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen Ministerie van Volksgezondheid, Ministerie van Welzijn en Sport
Overige belastingen
Parkeerbelasting
OZB
Sociale Voorzieningen
Gemeentefonds
15%
Onderwijs BTW Compensatiefonds
Cultuur en Recreatie
Onbekend
Toevoeging aan reserves
Winst
Nutsbedrijven
Nutsbedrijven
Geldleningen en -uitzettingen
Geldleningen en -uitzettingen
Bouwgrondexploitaties
Bouwgrondexploitaties
Winst uit bouwgrondexploitaties Omvang bouwgrondexploitaties
De vijf gemeenten met de grootste winst uit bouwgrondexploitaties
Amsterdam 6,3%
Zwolle 4,7%
Zoetermeer 3,4%
De vijf gemeenten met de laagste winst uit bouwgrondexploitaties
Maastricht 2,9%
Leiden 2,6%
De vijf gemeenten met de grootste omzet in bouwgrondexploitaties
Zwolle 31%
20
Almere 26%
Zoetermeer 23%
Amersfoort 0,5%
Arnhem 0,4%
Dordrecht 0,4%
Leeuwarden 0,4%
Haarlem 0,1%
Haarlem 7%
Rotterdam 3%
De vijf gemeenten met de laagste omzet in bouwgrondexploitaties
Amersfoort 21%
Den Bosch 21%
Arnhem 9%
Den Haag 8%
Eindhoven 8%
21
Zwolle PERCENTAGE VRIJ TE BESTEDEN INKOMSTEN 25%
30%
35%
40%
45%
50% 50%
Zoetermeer
Almere
Nijmegen
Utrecht 40%
Amersfoort
Dordrecht
Maastricht
Amsterdam
Leiden Apeldoorn
Tilburg 30%
Den Haag Arnhem
Eindhoven Breda
Groningen
Enschede
Haarlem 20%
Rotterdam
Omvang van de begroting in euro per inwoner 10%
PERCENTAGE VAN DE INKOMSTEN DAT LOKAAL WORDT OPGEHAALD
Den Bosch
GREX-RATIO: BOUWGROND ALS PERCENTAGE VAN DE ACTIVA
In dit gebied is de boekwaarde van de te ontwikkelen grond hoger dan het eigen vermogen van de gemeente. Bij volledige afschrijving van de grond zou een negatief eigen vermogen ontstaan.
Omvang van de balans in euro per inwoner 40%
Almere
Nijmegen
30%
Tilburg
Apeldoorn Amersfoort
Zwolle
20%
Breda Enschede
Eindhoven Leeuwarden Dordrecht
Hengelo
‘s-Hertogenbosch Maastricht
10%
Amsterdam
Rotterdam
Utrecht
Zoetermeer
Groningen
Arnhem
‘s-Gravenhage Leiden
10%
20%
30%
40%
50%
60%
Haarlem
70%
80%
90%
DEBT-RATIO: SCHULD ALS PERCENTAGE VAN DE PASSIVA
Trouw 19/08/2010
Gemeenten met de hoogste en laagste bedragen aan te ontwikkelen grond op de balans
Gemeenten met de hoogste en laagste schulden per inwoner BNDeStem 13/05/2011
De Gelderlander 02/07/2011
vrijdag 13 mei 2011 | 16:03
Financieel Dagblad 25/02/2010
APELDOORN – De gemeente Apeldoorn verkeert in een zorgwekkende financiële situatie. De Gelderse gemeente moet een derde van haar vermogen afboeken door verliezen op het grondbedrijf. Dat concludeerde de Rekenkamercommissie Apeldoorn vrijdag. De gemeente moet 49,8 miljoen euro afboeken op haar grondreserves. Door de crisis op de woningmarkt moet ze aangekochte gronden afboeken.
Amsterdam Arnhem
Amersfoort
26
/
687 €
569
€/
/ 423 €
Rotterdam
/ 41 0 €
Den Haag
329
€/
0€
Leiden
1 93
€/
Haarlem
173
€/
Utrecht
136
€/
Leiden
€/ 12
55
Eindhoven
Tilburg
.3 / 64
Maastricht
2.
3.
3.
Dordrecht
4€
/
/ 98
39
61
Zoetermeer
Den Bosch
Utrecht
/ 78 €
2.
€/
Maastricht
Leeuwarden
/
Den Bosch
4€
/ / 723 €
Leeuwarden
6€
Enschede
770
Den Haag
3.
3.
3.
€/
70
8 8 9 €/
1 . 0 3 0 €/
7
821 €/
€/ 89
Almere
/
Enschede
€/
Breda
Arnhem
Amsterdam
3.
12 7
Eindhoven
/
Groningen
6 4 €/
0€
Dordrecht
3 4 €/
Haarlem
3.
20
4 0 €/
1.1
/
1.3
0€
16 0€
€/ 73
.9
1.3
Zwolle
3.
4.
4
1.0 48 € /
Rotterdam
4€
Apeldoorn
85 5€
Nijmegen
Breda
/
Tilburg
32 1€
Amersfoort
5 2.0
4
€/
Zwolle
/
4 €/
5
4
/
€/
6€
35
7.9 8
5.
5.9
€/
89
73
1.
1
.8
1.
Groningen
2 €/
9 7 €/
Apeldoorn
96
Almere
1.86
3
1.67
/ 2 €
1.28
6
€/
€/
Nijmegen
1.2
Zoetermeer
535
€/
46
27
