Regels op maat. Eindrapport commissie-stevens. Slotaanbevelingen aan het kabinet voor de aanpak van regeldruk. Leden van de commissie-stevens:

Regels op maat Eindrapport commissie-Stevens. Slotaanbevelingen aan het kabinet voor de aanpak van regeldruk

Leden van de commissie-Stevens: Prof. dr. L.G.M. Stevens - voorzitter H.O. van den Berg Drs. A. de Jong MBA H. van Houten Mw. P.E.P. Kwekkeboom-Janse J.J. Meerman Mw. mr. I. van Rijn 4 februari 2007





Inhoudsopgave Deel A:

Resumé Regels op maat Inleiding Aanleiding Aanbevelingen

5 7 7 8

Deel B:

Regels op maat

15

1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 13. 14. 15. 16. 17. 18. 19. 20.

Deel C:

Inleiding 17 Publicaties 18 Werkwijze eindrapport 21 Den Haag beweegt 21 En de Europese Unie beweegt mee 26 Ook de paarse krokodil komt in beweging 28 Maar de lokale overheden moeten eveneens in beweging komen 29 De route naar de bruikbare rechtsorde 31 Ministeries bedenken 36 Ondernemers ervaren 38 De Rekenkamer rekent 40 Wetenschappers definiëren 41 Toezichthouders handhaven 43 Actal toetst 47 Open normen werken 48 De burger moet zijn verantwoordelijkheid nemen 50 De minister coördineert de regeldruk 51 Maar de regeldruk blijft 53 En de ondernemer steekt de hand in eigen boezem 55 Conclusies en slotaanbevelingen 56

Regeldruk besproken Ch.B. Aptroot, VVD ‘Nederland kan veel eenvoudiger.’

63 65

drs. L.M.L.H.A. Hermans en J.J.M. Rats, Koninklijke Vereniging MKB-Nederland ‘Je moet niet alles willen regelen.’

68

mr. S.E. Korthuis, VNG ‘Je moet niet in de kroon beginnen, maar in de wortel.’

72 

dr. A.H.G. Rinnooy Kan, SER ‘De strijd voor deregulering zal nooit zijn afgelopen.’

76

mr. drs. F.J. Paas, CNV ‘We moeten de kunst van het loslaten leren beheersen.’

81

mr. M. Tijdink, Akzo Nobel Nederland ‘Een regel is niet automatisch de oplossing.’

85

mr. B.E.M. Wientjes en drs. C. Oudshoorn, VNO-NCW ‘Regels die snelheid van ondernemen beperken, worden ervaren als last.´

88

Deel D:

De adviezen van de commissie-Stevens: Wat is er mee gebeurd?

93



Toelichting

95

1. 2. 3. 4. 5. 6.

Deel E:

Top 10 van hinderlijke regels 97 Domeinrapport Financiële-administratieve regelgeving 112 Het gezicht van toezicht 132 Domeinrapport Industrie 137 Domeinrapport Detailhandel 142 Domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd 148

Wie is wie in de commissie-Stevens?

153

Gebruikte literatuur 161 Colofon 166



Deel A:

Resumé Regels op maat





Resumé Regels op maat Inleiding Het voorliggende rapport is het eindrapport van het Ondernemersklankbord Regeldruk, in de wandelgangen aangeduid als commissie-Stevens. De commissie is ingesteld om mogelijkheden te onderzoeken die de regeldruk kunnen verminderen. De onderwerpen ‘regeldruk’ en ‘administratieve lasten’ zijn in de afgelopen periode terecht door het kabinet prominent op de beleidsagenda’s geplaatst en op succesvolle wijze tot speerpunt van beleid gemaakt. Dat verdient alle lof. De effecten van de kabinetsinspanningen zijn eveneens merkbaar op het niveau van de Europese Unie en van de lokale overheden. Daar zijn vergelijkbare processen in gang gezet. De commissie-Stevens heeft geconstateerd dat de cultuuromslag in het denken van rigide middelvoorschriften naar open normen en het herstel van vertrouwen in de goede trouw van de ondernemer op gang begint te komen. Dit is een oplossingsrichting die zij zeer wenselijk acht. Toch zijn we er nog lang niet. De Commissie heeft ook moeten vaststellen dat gemeenten in het bestrijden van de regeldruk minder hard gaan dan wenselijk zou zijn. En los van diverse concrete vereenvoudigingen in bepaalde regelcomplexen op rijksniveau, geldt in het algemeen dat er nog veel werk te verzetten is. Kortom, het begin is gemaakt, nu komt het echte werk! Aanleiding De commissie-Stevens is in november 2004 door de minister van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken geïnstalleerd. Met dit rapport worden haar werkzaamheden afgerond. De werkwijze van de Commissie bestond uit een op procesparticipatie gerichte aanpak. Het werkterrein is verkaveld in een viertal domeinen en vervolgens is per domein aan de daarin opererende ondernemers gevraagd of er naar hun mening door het kabinet voldoende vaart wordt gemaakt met de vermindering van de regeldruk en welke onderwerpen nog niet - of onvoldoende - worden aangepakt om de bestaande regeldruk te verminderen. Ook zijn zij uitgedaagd te komen met minder hinderlijke, maar adequate alternatieven. Ook dat beschouwde de Commissie als een belangrijk instrument om te komen tot vermindering van de regeldruk. De noodzaak tot het terugdringen van de regeldruk is inmiddels breed verspreid. Geleidelijk aan is daarbij ook het besef gegroeid, dat het ánders moet. Maar de Commissie moet ook constateren dat het einddoel nog niet is bereikt. Voor zelfgenoegzaamheid is geen plaats. De weg voor deregulering is een lange route, waarop nog vele obstakels liggen. Hapklare oplossingen zijn dan ook niet voorhanden. Het gaat vooral om 

een wijziging in de maatschappelijke opvattingen omtrent de plaats, de verwachtingen en de mogelijkheden die de burger en de maatschappelijke organisaties toekennen aan de overheid. We moeten af van de gedachte dat alles van bovenaf ‘maakbaar’ is en dat de beleidsarchitecten van de verzorgingsstaat het hele maatschappelijke leven kunnen regelen. Dat leidt slechts tot bureaucratie, tot gecompliceerde regelgeving, tot extra regeldruk en tot maatschappelijke frustratie. Beleidsmakende politici moeten zich bescheidener opstellen en zich vooral voorwaardenscheppend manifesteren; burgers, bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen moeten hun participatiekansen kunnen omzetten in meer optimale werk- en leefverhoudingen. Met dit eindrapport ‘Regels op maat’ worden de slotaanbevelingen van de commissie-Stevens gegeven met de bedoeling verder richting te geven aan een samenleving waarbij het besef groeit dat regels zinnig zijn en tegelijkertijd de regeldruk niet de maatschappelijke activiteit mag frustreren. Dat vereist een prudente omgang met regels. De Commissie heeft er daarbij voor gekozen niet op een pamfletachtige wijze haar aanbevelingen kenbaar te maken. Zij heeft, naast een twaalftal kernachtig geformuleerde aanbevelingen, een brede beschouwing gegeven die de vele aspecten van de problematiek van de regeldruk in kaart brengt en die inzicht geeft in de overwegingen van de Commissie die aan de aanbevelingen ten grondslag liggen. Aanbevelingen 1.

Leer leven met risico’s

Het is een illusie dat regels alle problemen kunnen voorkomen en risico’s volledig kunnen uitsluiten. Méér regels als reactie op incidenten, leiden in de praktijk tot vergroting van de regelrigiditeit en veroorzaken een contraproductief effect. Aanbeveling 1 Risico’s in de samenleving moeten worden geaccepteerd. Opinieleiders zouden vaker de publieke roep om overheidsregulering moeten beantwoorden met een realistisch verhaal over de grenzen en beperkingen van overheidsinterventie en risicoreductie. Zij moeten niet toegeven aan de bestuurlijke reflexen die herhaling van het incident met regelgevende maatregelen willen bestrijden. Met een rigide afrekencultuur is op langere termijn niemand gediend.



2.

Herstel het vertrouwen

De ondernemers ervaren dat de overheid zich in voorschriften en in gedragingen te zeer laat leiden door een fundamenteel wantrouwen en daardoor structureel te weinig ruimte geeft aan het ‘bonafide ondernemerschap’. Aanbeveling 2 Bij de wet- en regelgeving moet vertrouwen het uitgangspunt zijn. Te weinig wordt door de overheid onderkend dat de ondernemer er ook zelf belang bij heeft dat de voorschriften trouwhartig worden nageleefd. De doorsnee ondernemer is zich daarvan bewust en handelt daar naar. De overheid moet daarom bij het maken, uitvoeren en controleren van regels nadrukkelijker durven uitgaan van dit gemeenschappelijke belang; van vertrouwen, in plaats van wantrouwen. De ondernemer moet de ruimte krijgen de regels op een optimale wijze na te leven en de bedoelingen ervan tot gelding te brengen. De ondernemer die dat vertrouwen beschaamt, mag en moet adequaat worden aangepakt. 3.

Verbeter de dienstbaarheid en servicegerichtheid

De ondernemer ergert zich aan het gebrek aan dienstbaarheid en servicegerichtheid van de overheid. De overheid kijkt te zeer naar het belang van de eigen overheidsorganisatie en houdt te weinig rekening met de gerechtvaardigde belangen van het bedrijfsleven. Aanbeveling 3 Zet meer in op dienstbaarheid en servicegerichtheid (benoem in dat kader ‘relatiemanagers’ en realiseer de éénloketgedachte op alle niveaus) en versober het vergunningenstelsel. De aanbeveling om te komen tot een grotere dienstbaarheid en servicegerichtheid van de overheid is belangrijk. Benoem een relatiemanager die de belangen van de ondernemer binnen het overheidsapparaat behartigt en die zijn procedurele verplichtingen vervult of de inspanningen minimaliseert. Realiseer voorts een substantiële verkleining van het aantal vereiste vergunningen. Er kan veelal worden volstaan met algemene doelbepalingen waarbinnen de ondernemer zijn activiteiten kan ontwikkelen. Bij ongewenste invulling of overschrijding van de toegekende actieradius kan door de overheid, eventueel achteraf, adequaat corrigerend en sanctionerend worden opgetreden.



4.

Vergroot de betrokkenheid van de ondernemer

De roep om ordening en regels wordt maatschappijbreed gedragen. Ook door het bedrijfsleven. Vervolgens worden de burgers en de ondernemers niet, of te summier, bij dat proces betrokken. Zij ervaren wel de (nadelige) gevolgen van de onvoldoende op de praktijk afgestemde regels. Aanbeveling 4 Betrek de ondernemer nadrukkelijker in het wetgevingsproces. Van onderop groeit de behoefte aan een regel. Betrek die betrokkenen dan ook bij de totstandkoming en de handhaving van die regels. Er zou op die manier veel minder vanuit vaste wetgevingsdirecties op departementen gewerkt moeten worden en meer met projectwetgeving met behulp van mensen uit de praktijk. 5.

Open normen en toezicht

Het gebruik van meer open normen ziet de Commissie als een juiste aanpak om te komen tot een verdergaande vermindering van de regeldruk. Deze open normen vragen om een individuele invulling in een concreet gegeven situatie. Aanbeveling 5 Toezichthouders moeten ondernemers de kans geven creatief en innovatief te zijn binnen de doelen die via open normen worden gerealiseerd. De ondernemer moet ruimte krijgen om creatief en innovatief te zijn (zie ook aanbeveling 2). Daartoe dient meer met open normen te worden gewerkt, waardoor beter invulling kan worden gegeven aan het doel van de wet in concrete situaties. De handhavingsregel moeten meer beginselgedreven dan regelgedreven zijn. Een Kamer van Toezicht zou daarin het bestuurlijke voortouw moeten kunnen nemen en de totstandkoming van gecoördineerde toezichtstrategieën met professionele risicoanalyses en uitwisseling van expertise kunnen bevorderen. De ondernemer moet weten welk toezichtskader wordt gevolgd en branchevertegenwoordigers moeten bij de totstandkoming daarvan worden betrokken. 6.

Verander de regelmentaliteit

De verhoogde regeldruk ontstaat door de versterkende werking van de bij de regelgeving betrokken personen. De doorgeschoten ‘maakbaarheidsgedachte’ van beleidsmakers is een belangrijke motor voor 10

de regelproductie. De pluriformiteit en complexiteit van de samenleving leidt dan van nature tot ingewikkelde regelgeving en oplopende regeldruk. Binnen die maakbaarheidsmentaliteit ontstaat al snel een perfectioneringsslag. Dichtgetimmerde regelgeving kan echter niet de ultieme oplossing zijn voor een vitaal maatschappelijk verkeer. Aanbeveling 6 Durf te accepteren dat het verminderen van de regeldruk een mentaliteitskwestie is, waarbij afstand wordt genomen van de maakbaarheidsgedachte en een grotere maatschappelijke verantwoordelijkheid wordt gegeven aan de burgers, het bedrijfsleven en de maatschappelijke instellingen. Deze voorwaardenscheppende en ruimtecreërende aanpak is veelal effectiever dan ‘daadkrachtig’ en ‘dichtgetimmerd’ beleid. De veranderingen van de bestuurlijke cultuur en vermindering van de maakbaarheidsgedachte zullen ook moeten uitmonden in minder bureaucratie (zie aanbeveling 7), minder regelgevers en minder overheid. Vele aanbevelingen tot vermindering van de regeldruk zullen alleen maar effectief zijn als er een mentaliteitsverandering kan worden gerealiseerd en de overheid de stap van een allesverzorgende welvaartsstaat naar een activerende participatiestaat kan maken. Deze mentaliteitsveranderingen dient op alle terreinen en bij alle betrokkenen te worden doorgevoerd. Daarbij raken nogal rigide regels om de regeldruk te beteugelen, zoals de regel ‘één nieuwe regel invoeren, dan twee oude eruit’, niet de kern van het probleem. Ze zijn zodanig gekunsteld dat de invoering daarvan slechts tot even kunstmatige ontwijkingsconstructies zou leiden. 7.

Verminder de bureaucratie

Bureaucratie en regeldruk gaan hand in hand. De Commissie zal zich niet begeven in aanbevelingen die zich richten op wijziging in de staatkundiginstitutionele vormgeving van de overheidsorganisatie. Wel dringt zij aan op een drastische vermindering van bureaucratie bij de (rijks)overheid. Het is gewenst te komen tot het delen en herverkavelen van specifieke verantwoordelijkheden en competenties op alle bestuursniveaus en beleidssectoren en te werken aan een transparante en eenduidige regelgeving. Het verminderen van de huidige ‘bestuurlijke spaghetti’ moet tegenstrijdige regels en de ongecoördineerde stapeling van voorschriften voortkomen.

11

Aanbeveling 7 Verminder de regeldrukte door de regelgevende bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen te stroomlijnen. Een drastische omslag in de bestuurscultuur is beslist gewenst. Er moet worden gewerkt aan het delen van verantwoordelijkheden en verkavelen van competenties op verschillende bestuursniveaus. Er is op dit moment nauwelijks nog een terrein aan te wijzen waarop de overheid niet actief is. Het kabinet heeft zelf in zijn rapport ‘Andere overheid’ de discussie aangezwengeld om zich te bezinnen op de plaats en de taken van de overheid in de hedendaagse samenleving. Het geeft aan dat de bakens verzet moeten worden. Het creëert zodoende ruimte voor een andere aanpak. Dat geldt ook voor de uitvoering en werkwijze van de toezichthoudende organen. Die uitdaging moet worden opgepakt. 8.

Verminder verschillen tussen de gemeenten

De klachten over ongemotiveerde verschillen tussen gemeentelijke wet- en regelgeving en de daardoor opgeroepen regeldruk worden in ondernemerskringen breed gedragen. Dit heeft voor de Commissie geleid tot de volgende aanbeveling. Aanbeveling 8 Gemeenten moeten minder autonomie in wet- en regelgeving krijgen en op grond van medebewind hun toezichtstaken zoveel mogelijk uniformeren. Nederland is dichtbevolkt en is gediend met een coherente bestuurlijke infrastructuur. De hoofdregel voor wetgeving zou moeten zijn, dat nationale wet- en regelgeving bij regiooverstijgende aangelegenheden het uitgangspunt is. Slechts in uitzonderlijke gevallen mag op lokaal niveau daarvan op basis van bijzondere regionale omstandigheden worden afgeweken. De bijbehorende toezichthoudende activiteiten moeten zoveel mogelijk worden geüniformeerd. 9.

Vermijd koppen op regelgeving

Ondernemers hebben het gevoel dat de Nederlandse overheid regelmatig onnodige nationale koppen zet op Europese regels. Dat verhoogt de regeldruk. Op soortgelijke wijze ontstaat extra regeldruk doordat gemeentelijke koppen worden gezet op nationale regelgeving. Aanbeveling 9 Zet geen nationale koppen op Europese regelgeving. 12

Zorg ervoor dat Nederlandse regelgeving niet verder gaat dan volgens Europese regelgeving noodzakelijk is. Nationale koppen leiden niet alleen tot verzwaring van de regeldruk, maar schaden ook de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Als dergelijke ‘nationale koppen’ beslist noodzakelijk zijn, moet daarvoor een zeer overtuigende argumentatie kunnen worden aangedragen. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met de beleving van de ondernemer dat dergelijke koppen complicerende gevolgen hebben voor de uitvoeringsmogelijkheden en de wijze van toezicht. Hetzelfde geldt overigens ook voor de koppen van lokale overheden die worden gezet op de regelgeving van de rijksoverheid. 10.

Verminder de regels van brancheorganisaties

Ook brancheverenigingen en ondernemingen veroorzaken regeldruk door een veelheid van regels, voorschriften en procedures. Aanbeveling 10 Ondernemersorganisaties moeten ook de hand in eigen boezem steken en de bureaucratie in de eigen onderneming of branche verminderen. Op het moment dat de overheid dereguleert, moeten deze regels niet onmiddellijk worden overgenomen of vervangen door regels van de eigen onderneming of de branche. Ook moet kritisch worden omgegaan met het dwingend voorschrijven van normen of het stellen van certificeringsvereisten. De overheid moet de aandrang dergelijke normeringen verplicht te stellen met terughoudendheid behandelen. 11.

Continueer de tweesporenaanpak

Ondernemers ervaren de regeldruk niet als verminderd, terwijl het kabinet zich op het standpunt stelt dat de cijfermatige doelstelling om de administratieve lasten met 25% te verminderen in 2007 zal zijn gerealiseerd. De kwantitatieve (rationele) aanpak enerzijds en de kwalitatieve (gevoelsmatige) aanpak anderzijds hebben elk hun eigen dynamiek en effectiviteit die in combinatie met elkaar tot het beste resultaat voeren. Aanbeveling 11 Continueer de bestaande kabinetsbrede aanpak en verantwoordelijkheid, waarbij op kabinetsniveau de bevoegdheden en de coördinatie van ‘vermindering van regeldruk’ worden bewaakt. Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet om te zorgen voor een verdere inbedding van de cultuur van vermindering van regeldruk en de voorgenomen administratieve lastenverlichting daadwerkelijk te realiseren. 13

De kwantitatieve aanpak zal evenwel ook in de toekomst gepaard moeten blijven gaan met een meer intuïtieve gevoelsmatige aanpak van de regeldrukvermindering. De opdracht aan Actal (of aan enig ander college) zou in dat kader kunnen worden uitgebreid door dit college - naast het meten van de lastendruk - ook op te dragen de door de ondernemers beleefde regeldruk en de administratieve lastenverlichting te meten en in kaart te brengen. 12.

Maak werk van de reeds uitgebrachte aanbevelingen

De Commissie heeft in haar rapporten voorafgaand aan het eindrapport reeds vele aanbevelingen gedaan om de regeldruk te verminderen. Deze zijn nog niet allemaal gerealiseerd. Aanbeveling 12 Maak werk van de aanbevelingen van de commissie-Stevens. De aanbevelingen die de Commissie heeft gedaan in de afgelopen periode kunnen bijdragen aan een vermindering van de regeldruk. Voor zover de eerdere aanbevelingen in de domeinrapporten nog niet zijn gerealiseerd, beveelt de commissie-Stevens aan deze alsnog te realiseren. De marsroute Het is cruciaal om te komen tot een samenleving die is gebaseerd op vertrouwen. Daarbinnen worden open normen gebruikt, die niet mogen worden ‘dichtgeregeld’ door incidenten. Het moet niet zo zijn dat te rigide opererende uitvoerders en/of toezichthouders de marsroute bepalen. Regelgeving mag geen introverte bureaucratische werkzaamheid zijn die verloopt langs de stugge lijnen van vastgeroeste competenties en verantwoordelijkheden. Het moet een interactief en flexibel proces zijn. De Commissie heeft in haar werkwijze deze interactieve methode gevolgd en deze heeft naar haar mening veel nuttige informatie opgeleverd. Dit heeft geleid tot een reeks van aanbevelingen, opgenomen in de verschillende domeinrapporten. De tijd is thans rijp om beleidsconclusies te trekken. De stand van zaken met betrekking tot de besluitvorming over de domeinrapporten is in deel D van het rapport opgenomen.

14

Deel B:

Regels op maat

15

16

Regels op maat 1.

Inleiding

Het voorliggende rapport is het eindrapport van het Ondernemersklankbord Regeldruk, in de wandelgangen aangeduid als commissie-Stevens. De commissie is ingesteld om mogelijkheden te onderzoeken die de regeldruk kunnen verminderen. De onderwerpen regeldruk en administratieve lasten zijn in de afgelopen periode door het kabinet terecht prominent op de beleidsagenda’s geplaatst. De effecten daarvan zijn eveneens merkbaar op het niveau van de Europese Unie en van de lokale overheden. Daar zijn vergelijkbare processen in gang gezet. De commissie-Stevens heeft geconstateerd dat de cultuuromslag in het denken van rigide middelvoorschriften naar open normen met doelvoorschriften en het herstel van vertrouwen in de goede trouw van de ondernemer, op gang begint te komen. Dit is een oplossingsrichting die de commissie-Stevens zeer wenselijk acht. Toch zijn we er nog lang niet. De Commissie heeft ook moeten vaststellen dat gemeenten in het bestrijden van de regeldruk minder hard gaan dan wenselijk zou zijn. En los van enkele concreet aan te geven vereenvoudigingen in bepaalde regelcomplexen op rijksniveau, is er nog veel werk te verzetten. Kortom het begin is gemaakt, nu komt het échte werk. Ondernemers moeten kunnen ondernemen. Wetten en regels mogen hen niet onnodig belemmeren. Daarom gaat het kabinet de strijd aan tegen wet- en regelgeving die ondernemers confronteren met overbodige obstakels in hun functioneren. Een instrument in die strijd is het Ondernemersklankbord Regeldruk, ook de commissie-Stevens genoemd. Deze commissie - onder leiding van prof. dr. Leo Stevens - is een onafhankelijk klankbord voor ondernemers als het gaat om het verminderen van de regeldruk. Ter afronding van de werkzaamheden van de commissie ligt voor u het Eindrapport, genoemd “Regels op maat”. Hierin vindt de verantwoording plaats van de werkzaamheden van de commissie en wordt aangegeven of de commissie naar haar gevoel haar ambitie heeft kunnen waarmaken. Deze ambitie is als volgt in de verkenningsnota geformuleerd: “Ambitie van de Commissie Stevens is om aan het einde van de rit, eind 2006, in elk geval eraan te hebben bijgedragen dat de ervaringen en belangen van ondernemers daadwerkelijk serieus meegenomen gaan worden in de besluitvorming over voorgenomen en bestaande regelgeving en dat haar observaties en adviezen een rol van betekenis spelen in de 

Commissie-Stevens, Te Druk met regels. Verkenningsnota Commissie Stevens, Den Haag: juni 2005, p. 79.

17

afstemming tussen beleid en uitvoering. Daarbij zal de commissie zich ervoor inzetten dat in elk geval de meest hinderlijke regeldruk voor de ondernemer echt wordt aangepakt.” De commissie-Stevens (hierna: de Commissie) is in november 2004 door de minister van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken geïnstalleerd. Met dit rapport worden haar werkzaamheden afgerond. In de Commissie hebben vertegenwoordigers van vier belangrijke economische sectoren zitting: financiële dienstverlening, industrie (chemie, metaalindustrie, elektro-/installatietechniek), detailhandel en cultuur en vrije tijd. De werkwijze van de Commissie bestond uit een op procesparticipatie gerichte aanpak door telkens per domein aan de ondernemers zelf te vragen of er naar hun mening door het kabinet voldoende vaart wordt gemaakt met de vermindering van de lastendruk en welke onderwerpen nog niet - of onvoldoende - worden aangepakt om de bestaande regeldruk te verminderen. Daarnaast heeft de Commissie gesproken met sleutelfiguren in ondernemend Nederland en deskundigen op het gebied van de regeldruk in de vier genoemde economisch belangrijke domeinen. Ze is vervolgens met ondernemers aan de slag gegaan om te horen met welke concrete voorbeelden van hinderlijke regels ze in de praktijk worden geconfronteerd. De Commissie wilde horen welke regels als zodanig hinderlijk worden ervaren, dat ze naar de mening van de ondernemers beter kunnen worden afgeschaft, of ten minste moeten worden aangepast. Vervolgens heeft de Commissie de vereiste informatie ingewonnen om een objectieve afweging te kunnen maken tussen het nut en de noodzaak van deze als ‘hinderlijk’ aangeduide regels. Op basis daarvan zijn concrete aanbevelingen aan het kabinet gedaan om onnodig belemmerende wetten en regels aan te passen. Soms leidde dat tot de aanbeveling de regels te schrappen of - gelet op het belang - de regels te handhaven, maar de zin ervan beter uit te leggen, of ze te gieten in een minder belastende vorm. De Commissie heeft bovendien kritisch gekeken naar omgevingsfactoren die de beleefde regeldruk zwaarder maken dan nodig is, of die een onnodig aanjagende werking hebben op de regelproductie, waardoor dit als een last wordt ervaren. Deze aanpak heeft geleid tot de volgende tussentijdse publicaties. 2. Publicaties De Commissie heeft zowel gevraagd als ongevraagd advies aan het kabinet gegeven. Bij aanvang van de werkzaamheden is de verkenningsnota ‘Te druk met regels’ gepubliceerd. Daarnaast zijn er voor vier domeinen 

18

Naast Leo Stevens hebben zitting gehad in de commissie Hans Onno van den Berg (cultuur en vrije tijd), Henk van Houten (chemie), Albert de Jong (metaalindustrie), Scarlett Kwekkeboom-Janse (elektrotechniek), Jan Meerman (zakelijke dienstverlening) en Irene van Rijn (financiële dienstverlening).

zogenoemde domeinrapportages geschreven en is een ongevraagd advies ten aanzien van de toezichthouders gepubliceerd. Daarnaast heeft het kabinet de Commissie naar aanleiding van de motie Aptroot/Smeets verzocht een top-10 te maken van bestaande regels met hinderlijke nalevingskosten. Dit heeft concreet geleid tot de volgende zeven rapportages, waarbij dit eindrapport nog niet is meegenomen: 1. Te druk met regels. Verkenningsnota Commissie Stevens 27 mei 2005: de commissie-Stevens heeft in de verkenningsnota ‘Te druk met regels’ via interviews een eerste inventarisatie gemaakt van de administratieve regeldruk. Uit de opgetekende ervaringen van werkgevers- en werknemersorganisaties en ondernemers uit groot-, midden- en kleinbedrijf en sectorvertegenwoordigers heeft zij een tiental startaanbevelingen gedistilleerd om administratieve lasten en hinderlijke regels te verminderen. 2. Top 10 van hinderlijke regels. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers. 30 augustus 2005: in het rapport ‘Top 10 van hinderlijke regels’ worden de 10 meest hinderlijke regels voor ondernemers uiteengezet en worden aanbevelingen gedaan aan het kabinet om deze aan te pakken. 3. Domeinrapport financieel-administratieve regelgeving. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van regeldruk voor ondernemers. 30 augustus 2005: in het ‘domeinrapport financieel-administratieve regelgeving’ van de commissie-Stevens staan de 16 belangrijkste concrete aanbevelingen aan het kabinet om hinderlijke financieel-administratieve regels voor ondernemers aan te pakken. Deze aanbevelingen zijn opgesteld naar aanleiding van het eerste Ondernemersdebat van de Commissie op 8 juni 2005. 4. Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtslast. 20 maart 2006: de commissie-Stevens geeft in rapport ‘Het gezicht van toezicht’ ongevraagd advies in de vorm van aanbevelingen aan het kabinet om de toezichtslasten, die bedrijven ondervinden van de verschillende toezichthouders, te verminderen. De Commissie heeft die adviezen 

Kamerstukken II 2003/04, 29 515, nr.18.

19

opgesteld op basis van gesprekken met verschillende toezichthouders en op basis van een minisymposium dat de commissie heeft georganiseerd op 16 februari 2006 met toezichthouders en branchevertegenwoordigers. 5. Domeinrapport Industrie. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers. 18 mei 2006: in het ‘domeinrapport Industrie’ geeft de commissieStevens een tiental adviezen aan het kabinet om de regeldruk in de Industrie te verminderen. In het domeinrapport is ook het verslag van het ondernemersdebat van 30 november 2005 opgenomen. 6. Domeinrapport Detailhandel. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van regeldruk voor ondernemers in de detailhandel. 13 september 2006: in het ‘domeinrapport Detailhandel’ geeft de commissie-Stevens adviezen aan het kabinet om de regeldruk in de detailhandel te verminderen. In dit domeinrapport is eveneens een verslag opgenomen van het ondernemersdebat dat plaatsvond op 7 juni 2006. 7. Domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers. 18 januari 2007: in het ‘domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd’ geeft de Commissie adviezen aan het kabinet om de regeldruk voor ondernemers in de cultuur en vrije tijd te verminderen. De verscheidenheid binnen het domein is aanleiding geweest tot een gedifferentieerde aanpak. Het domein cultuur en vrije tijd is onderverdeeld in 4 subdomeinen: (1) film, (2) podiumkunsten, (3) vrije tijd en zakelijke gastvrijheid, en (4) kunsteducatie, musea en bibliotheken. Het ondernemersdebat behorende bij dit domeinrapport was op 12 december 2006. In deel D van dit eindrapport zijn de bij de diverse rapporten gegeven aanbevelingen en de beknopte toelichtingen op de aangereikte oplossingsrichting opgenomen. De integrale versies van de afzonderlijke rapporten zijn via het ministerie van Economische Zaken verkrijgbaar.



20

De rapporten zijn gratis te bestellen op het desbetreffende onderdeel van de site van het ministerie van Economische Zaken: http://www.minderregels. ez.nl.

3. Werkwijze eindrapport Het eindrapport van de Commissie ter afronding van haar werkzaamheden is als volgt tot stand gekomen. Er is wederom een gespreksronde gehouden met de gesprekspartners, of hun opvolgers, die ook bij de aanvang van de werkzaamheden zijn geconsulteerd ten behoeve van de verkenningsnota “Te druk met regels”. Deze gesprekspartners zijn als geen ander in staat om te reflecteren op hetgeen er op het gebied van de vermindering van de lastendruk is gebeurd en wat er nog moet gebeuren. De Commissie is de gesprekspartners zeer erkentelijk voor de inbreng die zij hebben geleverd via deze gesprekken. De gespreksverslagen zijn bij dit eindrapport gevoegd (deel C van het rapport). Op grond van informatie opgedaan in de gesprekken, stukken van (ambtelijke-) commissies en overige literatuur heeft de Commissie dit eindrapport samengesteld. Ook bij de totstandkoming van dit rapport heeft de Commissie wederom kunnen constateren dat er al veel is geschreven en bedacht om te komen tot een vermindering van regeldruk. Zij heeft daarvan met interesse kennisgenomen en zich mede daardoor laten inspireren. 4. Den Haag beweegt Den Haag is in beweging gekomen. Bij het aantreden van het KabinetBalkenende I is de vermindering van de administratieve lastendruk aangewezen als een speerpunt van kabinetsbeleid. Door daaraan een kwantitatieve norm te verbinden, een verminderingsdoelstelling van 25% en een efficiencyopbrengst van € 4 miljard, is een duidelijk gevoel van urgentie tot uitdrukking gebracht. Het zweepslageffect van de 25%-norm heeft de vrijblijvendheid van vergelijkbare eerdere beleidsdoelstellingen op een effectieve manier weggevaagd. Vermindering van de administratieve lasten is binnen de overheid thans een meetbare beleidsdoelstelling geworden en het is daardoor thans minder gemakkelijk mogelijk daaraan slechts lippendienst te bewijzen. Het voor deze reductieoperatie gebruikte standaardkostenmodel (SKM) is een concreet rekenmiddel waarmee wordt gemeten hoeveel tijd en geld een ondernemer kwijt is om aan de informatieverplichtingen te voldoen. Het begrip ‘administratieve lasten’ is daarbij omschreven als “de kosten voor het bedrijfsleven om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid.” Het ontwikkelen van dit model is een belangrijke stap vooruit in het beteugelen van de regeldruk. Nederland heeft daarmee internationaal school gemaakt. Ook binnen de Europese Unie is dit model omarmd als meetinstrument voor administratieve lasten.



Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten, Meten is weten. Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven, Den Haag: december 2003, p. 8.

21

Zoals ook in de verkenningsnota van de Commissie is aangegeven, is vermindering van de lastendruk echter méér dan een cijfermatige exercitie. Voor ondernemers is namelijk van belang hoe die verlichting in de praktijk wordt gevoeld. En de regeldruk voelt blijkbaar guurder aan dan dat de officiële metingen laten zien. In het openingswoord van de verkenningsnota van de Commissie werd dit reeds als volgt verwoord: “Morgen zal het zeven graden vriezen. De scherpe noordenwind zal echter een gevoelstemperatuur geven van min twaalf. Zo gaat het soms ook met de regeldruk. Het kabinet meldt dat de administratieve lastendruk in deze kabinetsperiode met 25% zal worden verminderd. Voor ondernemers is van belang hoe dat in de praktijk wordt gevoeld. Daar waait de scherpe wind van hardnekkige herzieningsoperaties die gepaard gaan met plaatselijke wolkbreuken van veranderingsregelgeving. Ook ontwikkelt zich boven het hele land een hogedrukfront van strengere handhavingsregels, vooral door de tegenstrijdige regels die vanuit de specifieke departementen een onbestemd regeldrukgevoel oproepen. En dat voelt guurder aan dan de officiële metingen laten zien.”  Een dergelijke gevoelsmeting is helaas niet aan te treffen op de internetsite betreffende de ontwikkeling van de administratievelastenvermindering en in de weergave van de lastenreductie in de Miljoenennota’s van de laatste jaren. Daardoor ontstaat een vertekend beeld. Meten en weten Alhoewel in ondernemerskringen het gevoel overheerst dat de regeldruk nog niet is afgenomen, produceert Den Haag stelselmatig cijfers die aangeven dat de reductiedoelstellingen op koers liggen. Het kabinet heeft in de troonrede van 2006 in dat verband laten opnemen dat in 2007 de taakstelling tot 25% administratieve lastenreductie zal worden gerealiseerd. Dat is een opmerkelijke prestatie en er is alle reden het ingezette reductiebeleid te continueren. Dit wordt ook door de Wereldbank en de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO) bepleit in twee nog niet officieel gepubliceerde rapporten. Ondanks de verschillen in de beleefde en de gemeten lastendruk, is een zo objectief mogelijke meting ook voor ondernemers van groot belang. Maar daarnaast moet vooral ook blijvend aandacht worden besteed aan de gevoelsmatige kant van de medaille. Hinderlijke lastendruk heeft niet slechts een kwantitatief en rationeel karakter, maar wordt ook kwalitatief en emotioneel bepaald. Langs beide sporen moet het proces van lastendrukvermindering worden gerealiseerd.  

22

Commissie-Stevens, Te Druk met regels. Verkenningsnota Commissie Stevens, Den Haag: juni 2005, p. 4-5. M. Kuypers, ‘Wereldbank en Oeso: regeldruk moet minder’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 21 november 2006, p. 5.

Bureaucratie en regeldruk gaan hand in hand. Vermindering van de lastendruk dient naar het oordeel van de Commissie dan ook gepaard te gaan met een drastische vermindering van de bureaucratie. Dat geldt trouwens ook voor het proces van lastendrukvermindering zelf. Het risico is niet denkbeeldig dat de gedetailleerde metingen de bestuurlijke intuïtie zodanig gaan overheersen dat ze juist aanleiding kunnen zijn tot extra bureaucratie rondom het meten, analyseren, verantwoorden en bijstellen van de kwantitatieve normstelling. Dat moet vermeden worden. In paragraaf 5 komt deze problematiek nog nader aan de orde. Horrevorts en Pans pleiten in hun werk met de veelzeggende naam “Kerndepartementen. Een nieuwe overheid, ook aan de top” voor drastische vermindering van bureaucratie bij de rijksoverheid. Er is namelijk op dit moment nauwelijks nog een terrein aan te wijzen waarop de overheid niet actief is. Horrevorts en Pans stellen voor om de bestaande departementen verregaand af te slanken en een coördinerend kernkabinet van zes ministers in te stellen. Daarnaast dient een consequente verzelfstandiging van de uitvoering en de sanering van het aantal toezichthoudende organen gerealiseerd te worden. Zij zijn bepaald niet de enigen die met voorstellen komen de overheidsorganisatie af te slanken. Ook het kabinet zelf heeft in de kabinetsvisie ‘Andere overheid’ de discussie aangezwengeld zich te bezinnen op de plaats en de taken van de overheid in de hedendaagse samenleving. Het geeft aan dat de bakens verzet moeten worden en creëert zodoende ruimte voor een andere aanpak. Dat is ook nodig om tot een wezenlijke reductie van de toenemende regeldruk te komen. De Commissie zal zich niet begeven in een standpuntbepaling omtrent allerlei voorstellen tot reorganisatie van de bestaande bestuurlijkinstitutionele organisatieverbanden om de bestuurlijke slagvaardigheid te vergroten en de bestuurlijke spaghetti te verminderen.10 Wel is de commissie van mening dat de daardoor ontstane regeldrukte moet verminderen. Bijna overal verdringen verschillende overheidsinstanties zich om op hetzelfde gebied, al dan niet ‘autonoom’, regels uit te vaardigen. Regeldruk en bureaucratie ontstaan niet van zelf, maar zijn het directe gevolg van de omvang en het aantal regelgevende overheden. Bestrijding van regeldruk en bureaucratie is om die reden alleen blijvend succesvol als ook het aantal regelgevende overheden wordt beperkt en er grenzen worden gesteld aan de autonomie waarmee zij hun bevoegdheden uitoefenen. Een drastische omslag in de bestuurscultuur is beslist gewenst. Het is daarom nodig te komen tot het delen van specifieke verantwoordelijkheden en competenties op alle bestuursniveaus en beleidssectoren en te werken aan een op het beleidsdoel afgestemde   10

T. Horrevorts & R. Pans, Kerndepartementen. Een nieuwe overheid, ook aan de top, Amsterdam: Mets & Schilt 2005. Kamerstukken II 2003/04, 29 362, nr. 1. Zie bijvoorbeeld de Adviescommissie Versterking Randstad, Advies Commissie Versterking Randstad, Den Haag: 17 januari 2007.

23

transparante en eenduidige regelgeving. Dit kan tegenstrijdige regels en ongecoördineerde stapeling van voorschriften voortkomen. Ondernemen, vooral in het midden- en kleinbedrijf, kent te veel en te hoge obstakels. In 2003 heeft het NIPO, in opdracht van MKBNederland, onderzocht welke factoren de grootste invloed hebben op het ondernemersklimaat in Nederland. Aan ondernemers is gevraagd welke onderwerpen het belangrijkste zijn voor een verbetering van het ondernemersklimaat. Dit leverde de volgende top 10 op: Tabel 1: Top 10 van ondernemerssuggesties tot verbetering van het ondernemersklimaat

Suggestie tegengaan van administratieve lasten minder wet- en regelgeving voor personeel toegankelijkheid van overheidsopdrachten vergemakkelijken van samenwerking vergemakkelijken van het aantrekken van geld zorgen voor aantrekkelijke bedrijfslocaties aanjagen van vernieuwingen in bedrijven stimuleren van ICT stimuleren van export andere items

Percentage van alle mkbondernemers dat dit het belangrijkste vindt 67 66 35 35 34 33 29 24 18 6

Duidelijk is dat de regeldruk het grootste obstakel is voor een gunstig ondernemersklimaat. Daarbij blijkt de regellast rond het hebben van personeel een van de grootste boosdoeners. De regeldichtheid stijgt en de frequentie waarmee wetten en regels veranderen, neemt in versneld tempo toe. Ook tegenstrijdige regelgeving kost ondernemers veel tijd en energie. De regellast is voor potentiële ondernemers geen aanmoediging een eigen bedrijf op te zetten. Het tegengaan van bureaucratie en verbetering van de besluitvaardigheid zijn ook belangrijke voorwaarden om een gunstige vestigingsplaats te zijn en te blijven voor (buitenlandse) ondernemingen. Regels moeten dienend zijn en mogen geen onnodige belemmering vormen voor ondernemerscreativiteit. Ze moeten efficiënt zijn en effectief. Ze moeten werken als smeerolie voor de bonafide ondernemer en als blokkade voor Regels zijn nuttig diens malafide tegenhanger. Regels zijn nuttig voorzover ze de uitvoeringslasten verminderen. Door de kenbare vastlegging in regels hoeft het beleid niet telkens opnieuw te worden uitgevonden en vastgelegd. Daarmee wordt vertrouwen en maatschappelijk draagvlak gecreëerd. En tevens wordt bevestigd dat ook anderen deze regels 24

moeten respecteren. Ze vervullen de maatschappelijke behoefte aan rechtszekerheid. 11 De regels moeten echter voldoende kunnen meeademen met de maatschappelijke ontwikkelingen en geen verstarrende hinderpalen worden.12 De Commissie heeft het gevoel dat de regeldruk, vooral in het financieeladministratieve domein, in een ras tempo is toegenomen en blijft toenemen. De jaarwisseling 2005/2006 spande daarbij wel de kroon. Er stond toen een aantal ingrijpende wetswijzigingen op stapel, die bij de ondernemers een grote wissel op hun aanpassingsvermogen hebben getrokken. Dat gevoel geldt trouwens niet alleen voor de ondernemers, want ook de Rekenkamer plaatst kritische kanttekeningen bij de bedrijfsvoering van de Belastingdienst. In haar woorden: ‘Alleen bij het Ministerie van Financiën hebben wij – voor het eerst – een kritisch beeld over de bedrijfsvoering. Dit komt vooral door de cumulatie van een groot aantal omvangrijke nieuwe uitvoeringstaken waarbij in alle gevallen óók zware inzet van automatisering aan de orde is. Verder is ook sprake van verminderd toezicht en gegevensbeveiliging bij de Belastingdienst, wat in relatie te brengen is met de automatisering.”13 De door ondernemers beleefde regeldruk wordt niet alleen veroorzaakt door het aantal regels, maar vooral ook door hun complicerende samenhang, de veranderfrequentie en de toenemende toezichthouderslast. Er zijn, zoals gezegd, te veel regelgevende instanties die te soeverein hun regels stellen e n te weinig letten op de samenhang van regels waar de ondernemer mee te maken Regelgeving op maat heeft. In dat verband gelden ook de diverse toezichthouders als een bron van hinderlijke - en vaak ook onderling strijdige - regelgeving.14 Een versterkende factor is de geïndividualiseerde samenleving waarin ‘regelgeving’ op maat wordt gevraagd. Die gaat vervolgens door zijn gedetailleerdheid en persoonlijke keuze-elementen uitdijen. We zullen ons nadrukkelijker moeten bezinnen op de gewenste mate van individualisering en het verlangde maatwerk van regels. Er moet 11 12 13 14

J.M. Barendrecht en E.E.C. van Damme, ‘Wees wijs met regels’ , ESB 29 juli 2005, nr. 4467. L.G.M. Stevens, Fiscale fascinatie, Deventer: Kluwer 2006, p. 133-138. Algemene Rekenkamer, Jaarverslag ‘Rijk verantwoord 2005’, Kamerstukken II 2005/06, 30 550, nr.2. De commissie-Stevens heeft een rapport uitgebracht met aanbevelingen tot vermindering van de toezichtslast. Een van de belangrijkste aanbevelingen was de communicatie over het nut van de regels te verbeteren en op toezichthoudersniveau (via een Kamer van Toezicht) te komen tot onderlinge afstemming om strijdigheid van regels uit te bannen. Commissie-Stevens, Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast, Den Haag: maart 2006.

25

in dat kader veel meer aandacht zijn voor de bijbehorende prijs van de hogere uitvoeringskosten. 5. En de Europese Unie beweegt mee Vermindering van de lastendruk is overigens niet alleen een nationale aangelegenheid. Ook de Europese Unie moet werk maken van de administratieve lastenverlichting. De aanpak van administratieve lasten werd dan ook terecht tijdens het Nederlands voorzitterschap van de EU in 2004 door Nederland op de agenda gezet. De Europese Commissie wil binnen zes jaar de administratieve lasten die afkomstig zijn uit Europa, met een kwart verminderen. De Europese Commissie heeft op 24 januari 2007 haar plannen ten aanzien van de verlaging van de administratieve lasten gepresenteerd. De administratieve lasten zouden in 2012 met een kwart moeten zijn verminderd. De Europese Commissie stelt reductieplannen op voor zowel de korte als de lange termijn. Als voorbeelden kunnen worden genoemd de statistiekverplichtingen en Reductieplannen EU administratieve lasten voor (kleine) boeren en schippers. Dit zou voor de Nederlandse ondernemer, los van de Nederlandse vermindering, een extra verlichting moeten betekenen, aangezien de ‘Brusselse regeldrift’ door de Commissie is opgetekend als een veel gehoorde klacht van het bedrijfsleven. Een haalbare administratieve lastenverlichting op Europees niveau wordt op dit moment berekend op een besparing van € 150 miljard in 2012. Dit zou goed zijn voor een 0,2 procent extra economische groei.15 Voor Nederland zou dit een extra besparing van € 2 miljard betekenen. Overigens dient in dit verband het verschijnsel van de zogenoemde ‘nationale koppen’ uitdrukkelijk te worden vermeld. Europese richtlijnen hebben vaak betrekking op zaken waarvoor al nationale regelgeving bestaat. Daardoor kunnen ‘nationale koppen’ op EU-richtlijnen ontstaan. Andersom is ook mogelijk. Bovenop de EU-richtlijnen kunnen nationale koppen worden geplaatst. Het is gewenst dat de Nederlandse regelgeving daarin niet verder gaat dan Europese regelgeving vereist. Nationale koppen leiden niet alleen tot verzwaring van de regeldruk, maar schaden ook de concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Als dergelijke ‘nationale koppen’ beslist noodzakelijk zijn, moet daarvoor een zeer overtuigende argumentatie worden aangedragen. Daarbij dient eveneens rekening te worden gehouden met de beleving van de ondernemer ten aanzien van de uitvoeringsmogelijkheden en de wijze van toezicht. Hetzelfde geldt overigens ook voor lagere overheden ten opzichte van de rijksoverheid. Ook daar is sprake van een ‘koppenprobleem’.

15

26

‘Een kwart minder rompslomp’, Trouw (Europa) 15 november 2006, p. 9.

Het fenomeen ‘koppen’ kan strikt juridisch worden benaderd, waarbij het veroorzakingsprincipe centraal staat. Dat is echter niet de bedoeling. De beleving van de ondernemers dat door de koppen extra regeldruk ontstaat, is voor de Commissie essentieel. De inspanning moet erop zijn gericht deze druk te verminderen, ongeacht de instantie die de druk veroorzaakt. De Commissie adresseert haar bevindingen aan het kabinet. Het is vervolgens aan het kabinet de drukverhogende instanties daarop aan te spreken. Dat betekent dat de Commissie ook klachten over de relatief strenge uitvoering en handhaving in het project heeft meegenomen als die afkomstig zijn van de Nederlandse overheid, maar hun oorzaak elders hebben. Voor ondernemers is de regellast immers niet minder hinderlijk als hij weet dat die afkomstig is van een supranationale instantie. Eerder zou dat een verzwarende omstandigheid kunnen zijn vanwege het gevoel dat er daarom minder invloed op reductie van deze regeldruk is uit te oefenen. In het onderzoek dat door het ministerie van Economische Zaken eind 2006 is opgezet, zijn de brancheorganisaties gevraagd vermeende koppen te melden. De meldingen worden door een onafhankelijk academisch instituut geverifieerd en gecategoriseerd. Er zijn in de eerste ronde 47 vermeende koppen aangereikt. Uit de reacties vanuit de departementen blijkt dat er met betrekking tot deze 47 koppen veelal geen sprake is van een nationale kop en als er al sprake is van een nationale kop, deze veelal weloverwogen is aangebracht. Dit lijkt het ‘koppenprobleem’ te relativeren, maar het ongenoegen van ondernemers zit complexer in elkaar. Het ‘koppenprobleem’ heeft in de belevingswereld van ondernemers immers ook nog een andere dimensie. Het is mogelijk dat er weliswaar niets op Europees niveau is geregeld, maar dat er nationaal beleid wordt gecreëerd dat Nederlandse ondernemers in Europees verband op achterstand zet.16 Dit zijn geen koppen in de juridische zin van het woord. Ondanks de duidelijk afwijkende kwalificatie vanuit de departementen, voedt dit de beleving van de ondernemers dat er te veel hinderlijke nationale koppen zijn. Een derde omstandigheid die leidt tot klachten over de nationale koppen is de impressie van ondernemers dat in Nederland vaak strenger dan elders de naleving van Europese regels wordt afgedwongen. Deze verzwaarde nalevingsdruk voelt hetzelfde aan als een nationale kop. De beleving van de ondernemer is voor de Commissie een belangrijk gegeven en communicatie over deze koppen speelt een cruciale rol. De indruk bestaat dat hier verbetering wenselijk en haalbaar is.

16

ECORYS, OpdenKamp Adviesgroep en Europa Instituut, Nationale Koppen op EG-regelgeving. Eindrapportage definitief, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken 2006.

27

6.

Ook de paarse krokodil komt in beweging

Dat Den Haag overigens niet stil zit, blijkt uit talloze concrete voorbeelden die gericht zijn op vermindering van de regeldruk. Zo is bijvoorbeeld op 1 januari 2007 het wetsvoorstel Paarse Krokodil van kracht geworden. Kern van de wetswijziging is dat per 1 januari 2007 een groot aantal irritatiepunten van werkgevers met betrekking tot het loondomein worden weggewerkt. Op basis van een quick scan is geïnventariseerd welke fiscale maatregelen, zowel binnen als buiten het loondomein, kunnen worden getroffen ter vermindering van administratieve lasten bij burgers en bedrijven. Niet alleen deze wetswijziging is tekenend voor de activiteiten die worden ontplooid om te komen tot een administratieve lastenverlichting. Ook andere activiteiten zijn ondernomen om te komen tot minder administratieve lasten. Een voorbeeld zijn de werkzaamheden van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen (commissie-Kraaijeveld). Deze werkzaamheden hebben geleid tot concrete aanbevelingen om het vergunningenstelsel in Nederland sterk te vereenvoudigen.17 Om de verlening van vergunningen te verbeteren heeft de commissieKraaijeveld onder andere het voorstel gedaan om financiële sancties voor termijnoverschrijding toe te passen indien de gemeente niet binnen een vastgestelde termijn reageert. Ook mag vermeld worden, dat een flink aantal vergunningen kan worden vervangen en deels al is vervangen door algemene regelgeving. Tot slot stelt de commissie-Kraaijeveld voor om de zogenoemde ‘silencio positivo’ in een aantal vooraf bepaalde situaties toe te passen op het moment dat het bestuursorgaan niet binnen de vastgestelde termijn een besluit neemt. De vergunningaanvrager zou er dan vanuit mogen gaan dat de vergunning is verleend. Dit spoort met de achtste aanbeveling die onze Commissie in haar verkenningsnota ‘Te druk met regels’ heeft gedaan. Het kabinet kon zich op hoofdlijnen vinden in de aanbevelingen van de commissie-Kraaijveld.18 Het ministerie van VROM heeft zich met de ‘Omgevingsvergunning’ beziggehouden. In dat kader wordt een groot aantal vergunning-, ontheffing- en andere toestemmingstelsels samengevoegd tot één Omgevingsvergunning omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning zal voorzien in één geïntegreerde vergunning voor bouwen, wonen, monumenten, ruimte, natuur en milieu. Dit moet leiden tot minder administratieve lasten, een betere dienstverlening door de overheid, kortere 17 18

28

Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, Eenvoudig Vergunnen. Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, Den Haag: 2005. Kamerstukken II 2004/05, 29 515, nr. 84, p. 2.

procedures en het voorkomen van tegenstrijdige voorschriften. Het ontwerp van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht is op 18 oktober 2006 aangeboden aan de Tweede Kamer. De vaste kamercommissie van VROM van de Tweede Kamer heeft in haar vergadering van 13 december 2006 voorgesteld het wetsontwerp controversieel te verklaren. Het woord is dus aan het nieuwe kabinet. De Commissie is van oordeel dat het natuur- en milieubelang is gediend met de vorming van een geïntegreerde beleidsvisie met betrekking tot de ruimtelijke ordening die in één omgevingsvergunning tot uitdrukking wordt gebracht. Deze mag naar haar mening niet worden verstoord door een gefragmenteerde aanpak en beoordeling en door daarmee verband houdende procedurevoorschriften die de vorm stellen boven de inhoud. Positiever is het verlopen met de nieuwe Arbowet die op 1 januari 2007 van kracht is geworden. Hiermee hebben werkgevers en werknemers meer mogelijkheden gekregen om samen het arbeidsomstandighedenbeleid binnen de sector of de onderneming in te vullen. Hierdoor is meer ruimte voor maatwerk gekomen met als beoogd resultaat een verbetering van de veiligheid en gezondheid op de werkvloer. De Arbeidsinspectie controleert daarbij of ondernemers zich aan de regelgeving houden. Deze aanpak spoort met de aanbevelingen van de Commissie in haar rapport “Het gezicht van toezicht”. De Arbeidsinspectie zal adequaat optreden bij misstanden en kan - indien nodig - hogere boetes opleggen dan vóór 1 januari 2007 mogelijk was. Hoe de uit de nieuwe Arbowet voortvloeiende regeldruk door het bedrijfsleven zal worden ervaren, moet worden afgewacht. 7.

Maar de lokale overheden moeten eveneens in beweging komen

Ook de lokale overheden werken mee aan de verlichting van regeldruk en het terugdringen van administratieve lasten. Dat is ook hard nodig, want de gemeenten scoren hoog als producenten van hinderlijke lastendruk. De VNG heeft daartoe een snoeiplan opgesteld dat gemeenten kunnen gebruiken voor aanpassingen in gemeentelijke regels en verordeningen. Of gemeenten dit zullen gaan gebruiken, is de vraag. De VNG heeft geen mogelijkheden om gemeenten te dwingen. Overigens zijn gemeenten lang niet altijd zelf de veroorzaker van deze lasten. Zij voeren immers niet alleen ‘autonome taken’ uit, Medebewind maar zijn ook belast met ‘taken in medebewind’. Autonome taken zijn die taken die onder verantwoordelijkheid van de gemeente zelf vallen. De taken in medebewind worden gevormd door de rijkswetten en regels waarbij is bepaald dat de uitvoering op gemeentelijk niveau wordt gedaan. De gemeente is daarbij echter wel voor veel ondernemers het meest zichtbare en beeldbepalende overheidsgezicht. De gemeenten fungeren als doorgeefluik voor € 1,3 miljard aan administratieve 29

lasten die worden opgeroepen door rijksregels. Een aantal gemeenten heeft zich dat gerealiseerd en maakt werk van de aanpak van administratieve lasten, regeldruk en de vereenvoudiging van aanvraagprocedures voor onder andere vergunningen. De aanpak daarvan levert dubbele winst op: tevreden ondernemers en een gestroomlijnde organisatie. De VNG heeft zich tijdens de Buitengewone algemene leden vergadering op 9 november 2006 unaniem uitgesproken voor het zogenoemde Manifest van de Gemeenten. Dit Manifest is de inzet van de VNG voor de komende kabinetsformatie en kabinetsperiode. De leden spreken zich hierin uit voor een heldere taakverdeling tussen Rijk, Provincies en gemeenten, om meer bestuurskracht te ontwikkelen en minder regels te realiseren.19 Daarnaast wordt door de Raad voor de financiële verhoudingen (Rvf) en de Raad voor het openbaar bestuur (verder ook: de Rob) gepleit voor een grotere lokale autonomie en de vergroting van het lokale belastinggebied. Door het verwerven van meer eigen middelen, zou de slagvaardigheid van de gemeente naar het oordeel van deze raden kunnen worden vergroot.20 De accentverschuiving van autonomie naar medebewind is vanuit bestuurlijk perspectief een interessante factor bij de poging te komen tot vermindering van de regeldruk. In dat kader kan de vraag worden gesteld op welk niveau regels moeten worden gemaakt en uitgevoerd? Op het moment dat we regels nationaal gelijk willen hebben, daarmee rechtdoende aan het gelijkheidsbeginsel, moeten de regels op rijksniveau worden vastgesteld.21 Indien er echter meer recht kan en mag worden gedaan aan lokale verschillen, zal er een zekere mate van ongelijkheid ontstaan tussen verschillende overheden. De vraag die vervolgens beantwoord moet worden, is of bezwaarlijk is. De Commissie stelt zich op het standpunt dat de bevolkingsdichtheid en de daarmee samenhangende logistieke complexen de ruimte voor bestuurlijk autonome processen beperken. Er moet daarom meer oog komen voor het belang van bestuurlijke cohesie. De autonomie zal in toenemende mate moeten worden vervangen door medebewind. In het kader van de gewenste rechtszekerheid en rechtsgelijkheid zal dit leiden tot een systeem waarbij als hoofdregel geldt dat de regels die een regiooverstijgend karakter hebben op rijksniveau worden voorgeschreven, tenzij op grond van afwijkende lokale omstandigheden lokale regelingen zijn te prefereren. Hier valt nog een wereld te winnen, want de vele onderling 19

20 21

30

VNG, Manifest van de gemeenten, Den Haag: VNG 2006. Zie ook: K.F.H. Schorer, ‘Gemeenten op het oorlogspad’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 16 november 2006, p. 13. ‘Adviesraden: gemeenten moeten zelf belasting innen’, Staatscourant nr. 8, 11 januari 2007. Zie ook J. Moerkamp, ‘Minder regels op een heel klein veldje’, VNG Magazine nr. 15/16 9 juni 2006, p. 27.

onnodig afwijkende gemeentelijke voorschriften met separate vergunningsen toetsingsprocedures zijn in ondernemerskringen een belangrijke steen des aanstoots. De beloofde aanpassingsprocessen verlopen te traag. Dat is trouwens ook het geval met de onderling soms sterk afwijkende legesen belastingtarieven voor landelijk vergelijkbare gemeentelijke prestaties. Gemeenten moeten naar het oordeel van de Commissie hun gemeentelijk belastingstelsel veel kritischer op hun irritatiegraad beoordelen en de belastingmiddelen strenger toetsen aan de daarmee gepaard gaande inningskosten. De Raad voor het openbaar (Rob) bestuur plaatst in zijn rapport kanttekeningen bij de wijze van toepassing van het gelijkheidsbeginsel. De Rob is van mening dat het gelijkheidsbeginsel niet mag verworden tot een keurslijf dat de mogelijkheden tot het maken van onderscheid en het leveren van maatwerk inperkt. De Rob stelt dat er in de Nederlandse bestuurscultuur sprake is van een ‘taboe’ op het maken van onderscheid. Uit angst voor het verwijt van discriminatie en procedures over schending van het gelijkheidsbeginsel zijn bestuurders dikwijls kopschuw voor alleszins gerechtvaardigde vormen van ongelijke behandeling.22 Het ‘doorgeschoten’ gelijkheidsdenken doet volgens de Rob geen recht aan lokale verschillen. Daarom zou het gelijkheidsideaal in meer gevallen moeten worden verlaten. Een andere opvatting vinden we echter terug bij de VAR Vereniging voor Bestuursrecht ten aanzien van vergunningen. Daar is terug te vinden dat er een landelijk kader moet zijn, waaraan nog best wat lokale accenten mogen worden toegevoegd, maar de VAR heeft “liever niet die ambtenaren die telkens van alles bedenken”.23 De Commissie kan de opvatting van de Rob en de VAR wel begrijpen, maar vindt dat er een evenwicht moet worden gezocht tussen de behoefte aan flexibiliteit en rechtszekerheid. Dit is alleen maar mogelijk als de regelgeving daarvoor de ruimte geeft, waarbij vervolgens in de uitvoeringssfeer met behoud van de flexibiliteit de gewenste rechtszekerheid kan worden geboden. Dit dilemma zal overigens ook op andere plaatsen in dit rapport een rol spelen. 8.

De route naar een bruikbare rechtsorde

In het voorgaande zijn allerlei acties aan de orde geweest om de regeldruk te gaan verminderen. Belangrijker nog is de regelproductie bij de oorzaak aan te pakken. We moeten af van de gedachte dat alles van bovenaf ‘maakbaar’ is en dat de beleidsarchitecten van de verzorgingsstaat het hele maatschappelijke leven kunnen regelen. Dat leidt slechts tot bureaucratie, 22 23

Raad voor openbaar bestuur, Verschil moet er zijn. Bestuur tussen discriminatie en differentiatie, Den Haag: april 2006, p. 7 en 25. E.C. Drexhage, ‘Nadenken over vergunningen’, NTB 8 oktober 2006, p. 275.

31

tot gecompliceerde regelgeving, tot extra regeldruk en tot maatschappelijke frustratie. Beleidsmakende politici moeten zich bescheidener opstellen en zich vooral voorwaardenscheppend manifesteren; burgers, bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen moeten hun participatiekansen kunnen omzetten in meer optimale werk- en leefverhoudingen. Het Kabinet-Balkenende II erkent dat de overheid zich te gemakkelijk de rol van de probleemoplosser heeft laten aanleunen.24 Voor alle grote en kleine problemen van de steeds complexer wordende samenleving werd van de overheid verwacht dat zij wel een oplossing zou kunnen aanleveren. Voorts moest zij door de individualisering en pluriformiteit van de samenleving steeds meer maatwerk leveren. Geflexibiliseerde regelgeving met keuzearrangementen die alle maatschappelijke groepen moest bedienen, leidde tot een toenemende regeldichtheid. Deze ontwikkeling werkte daardoor in vele gevallen contraproductief. Het overzicht ging verloren. Daarnaast werd de overheid opgeschrikt door een aantal stevige en betreurenswaardige incidenten waarbij toezicht ernstig gefaald leek te hebben en het bestaande instrumentarium niet effectief bleek te zijn geweest. De overheid werd er maatschappelijk en juridisch op aangesproken. Oplossingen werden - als gebruikelijke bestuurlijke reflex gevonden in nieuwe en aanvullende regelgeving. Maar van lieverlede zijn de burgers en ondernemers, maar ook de overheidsorganen zelf, steeds meer in dit regelnet verstrikt geraakt. Per saldo is de bewegingsruimte daardoor steeds verder ingeperkt.25 De rechtsorde werd eerder verstikkend dan regulerend. Minister Donner heeft in april 2004 de nota Bruikbare rechtsorde aan de Tweede Kamer aangeboden, die de verstikkende rechtsorde weer beter moet afstemmen op de haar maatschappelijke functie. De nota schetst drie lijnen waarlangs de wetgeving beter bruikbaar gemaakt kan worden, te beginnen met een beter gebruik van het bestaande. Vervolgens wordt gesteld dat Bruikbare rechtsorde de wetgever niet moet vertrekken vanuit het belang van de overheid, maar vanuit het belang van burgers en ondernemers. Ten slotte spreekt de nota over handhaving en sanctionering. Het kabinet geeft met deze nota aan de relatie tussen overheid en samenleving te willen verbeteren. Hiertoe wil het kabinet onder meer de regeldruk beperken door middel van alternatieve vormen van regelgeving. Om dit te realiseren wordt er belang gehecht aan het verdelen van de verantwoordelijkheden tussen 24

25

32

Zie ondermeer het Kabinetsplan aanpak administratieve lasten met brief van 9 april 2004 van de ministers van Financiën en Economische Zaken bij de aanbieding van het kabinetsplan ‘Meer ruimte voor ondernemers door minder lasten (Tweede Kamer, vergaderjaar 2003-2004, 29 515, nr. 1). L.G.M. Stevens, Fiscale fascinatie, Kluwer: Deventer 2006, paragraaf 1.1.

de overheid enerzijds en de ondernemers en burgers anderzijds, waarbij de ondernemers en burgers in de gelegenheid worden gesteld zo goed mogelijk zélf hun problemen op te lossen.26 De Commissie onderschrijft de wenselijkheid van deze aanpak. ‘Vertrouwen’ en ‘eigen verantwoordelijkheid’ zijn de sleutelbegrippen die toegang bieden tot de gewenste activerende participatiemaatschappij. Overigens is de Commissie - mét minister Donner - van mening dat ook aandacht moet worden besteed aan de omstandigheid dat niet alleen ambtenaren regels maken. Ook binnen en door ondernemingen ontstaan steeds meer regels en groeit en bloeit de bijbehorende bureaucratie. In het bijzonder kan daarbij worden gedacht aan de diverse certificeringsregels, accreditatieprocedures en normeringsvereisten. Daarom moet niet altijd meteen met een verwijtend vingertje naar de regelproducerende ambtenaren worden gewezen. De rol van de politici als veroorzakers van regeldruk mag evenmin worden vergeten. Daarbij mag niet uit het oog worden verloren dat de regelgevende activiteit van politici in de publieke opinie een belangrijk criterium is voor hun bestuursreputatie en slagvaardigheidsimago. Geruisloos voorwaardenscheppend beleid heeft een hoog ‘grijzenmuizengehalte’, terwijl dit vaak effectiever is dan opzichtige regelproductie. Voor de politieke profilering scoort dit echter meestal te laag. Ook het verlagen van het aantal ondersteunende ambtenaren is een populair verkiezingsthema. Het is echter een versimpeling van de problematiek. De ene ambtenaar is trouwens de andere niet. Er is een groot verschil tussen beleidsambtenaren en uitvoerende ambtenaren met een concrete taak, die in vele gevallen ook zonder ambtenarenstatus noodzakelijkerwijs moet worden verricht (onderwijs, zorg, veiligheid, vervoer, afvalverwijdering, etc.). Er wordt verkeerd geteld en gesimplificeerd gerekend. “Niet de ambtenaren maken de bureaucratie, dat zijn de politici zelf,” aldus Frissen.27 Hij betwijfelt of met het schrappen van banen van ambtenaren het beoogde effect ten aanzien van vermindering van regeldruk wordt bereikt. Deze opvatting wordt ook door Niessen gedeeld. Niet de wetgevingsjuristen, maar de politici genereren regels.28 Toch hebben de werkgeversorganisaties en vele politieke partijen voorgesteld om het aantal ambtenaren drastisch te verminderen om ondernemers meer ruimte te geven. Het ministerie van Financiën betwist 26 27

28

Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 9. J. Alberts, ‘Verwarring over soorten ambtenaren. Politieke partijen willen bureaucratie aanpakken, maar weten niet waar die is’, NRC Handelsblad (Economie) 9 september 2006, p. 27. C.R. Niessen, ‘Mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp’, NJB 2005/43.

33

echter deze oplossing als middel om te komen tot minder regels. Minder regels hoeft in de optiek van Financiën niet automatisch te betekenen dat met minder ambtenaren kan worden volstaan.29 Ook Linschoten is diezelfde mening toegedaan. Hij houdt een pleidooi voor “minder regels, dan ook minder taken”. Vermindering van regeldruk leidt naar zijn mening niet automatisch tot minder ambtenaren. De omvang van het ambtelijk apparaat wordt bepaald door de hoeveelheid taken die deze overheid heeft en niet door het aantal regels dat er is. 30 Overigens bleek onlangs dat de ministeries de afgelopen vier jaar wel kleiner zijn geworden, maar dat de zelfstandige bestuursorganen daarentegen zijn uitgedijd. De economen van de REA spreken over ‘een wildgroei’.31 Hierdoor is de rijksoverheid per saldo gegroeid met ongeveer 7,5%. Een eenduidige oorzaak kan de REA niet aanwijzen. Het verschuiven van overheidstaken naar ZBO’s ervaren ondernemers niet als een bijdrage aan de gewenste vermindering van de regeldruk. Vaak blijven de regels even belastend, maar is de parlementaire verantwoordelijkheid verminderd doordat het beleid op grotere afstand van de verantwoordelijke bewindspersoon wordt bepaald. Dat kan betekenen dat het voor ondernemersorganisaties minder gemakkelijk is een coördinatiepunt te vinden waar de als hinderlijk ervaren regeldruk besproken kan worden en effectief druk kan worden uitgeoefend om tot bijstelling ervan te komen. De Commissie is van mening dat beperking van het aantal ambtenaren moet worden bezien in het kader van het takenpakket dat aan de overheid wordt toevertrouwd. Minder ambtenaren, betekent een discussie over de vraag welke taken een overheid nog dient uit te voeren en welke eventueel zouden moeten worden afgeschaft of afgestoten. Het is niet zonder meer juist te veronderstellen dat taken die door de overheid worden verricht per definitie minder efficiënt tot uitvoering worden gebracht dan bij ondernemingsgewijze uitvoering het geval zou zijn. Concurrentie kan kwaliteit- en efficiencybevorderend zijn, maar kan ook leiden tot verspilling en grote (overbodige) acquisitie- en distributiekosten veroorzaken. De vele miljoenen aan reclamekosten door zorgverzekeraars 29 30

31

34

R. Jansen, ‘De rijksambtenaar is vooral een uitvoerder’, NRC Handelsblad (Binnenland) 31 juli 2006, p. 3. A. Boxmeer, ‘’Minder regels, dan ook minder taken’ Oud-staatssecretaris Linschoten hekelt redenering grote politieke partijen’, Binnenlands bestuur 27 oktober 2006, p. 7. Zie ook ‘Toezichthouders bedreigd door bezuinigingen’, Staatscourant nr. 8, 11 januari 2007. Raad van Economische Adviseurs, Lof der eenvoud. Advies van de Raad van Economische Adviseurs, Den Haag: 24 januari 2007. Zie onder andere ook: ‘Zelfstandige rijksdiensten dijen uit’, Het Financieele Dagblad 25 januari 2007, p. 3.

en onderwijsinstellingen kunnen beter aan de zorg en het onderwijs zelf ten goede komen. In het vervolg op de nota ‘Bruikbare rechtsorde’ is de SER om advies gevraagd over mogelijk verbeteringen van de Bruikbare rechtsorde. Dit advies is op 7 september 2005 uitgebracht.32 Het advies van deze SERcommissie is de reactie op vragen van minister Donner van Justitie over verantwoordelijkheidsverdeling, beperking van regeldruk en mogelijkheden om bestaande regelgeving beter bruikbaar te maken. De SER-commissie vindt het positief dat het kabinet een aanzet geeft voor een fundamentele benadering, met alternatieven voor publieke regelgeving. De vraag of met (bestaande) wetgeving het beoogde doel wordt bereikt, moet van geval tot geval worden beoordeeld. De commissie, onder voorzitterschap van prof. mr. P.F. van der Heijden, signaleert dat de SER in een aantal eerdere adviezen reeds nadrukkelijk is ingegaan op de wenselijkheid van ‘bruikbare regelgeving’. De waarde van dit SER-advies wordt door verschillende auteurs betwijfeld. De SER had evenwel geen andere keus dan tot een algemeen oordeel te komen, aangezien het de adviesaanvraag aan concreetheid ontbrak. De commissie Bruikbare rechtsorde van der SER signaleert dat de SER in een aantal (recente) adviezen nadrukkelijk is ingegaan op de wenselijkheid van ‘bruikbare regelgeving’. In die adviezen heeft de SER voor een aantal beleidsterreinen voorgesteld om organisaties op decentraal niveau (onderneming, bedrijfstak) meer ruimte te geven om zelf tot afspraken te komen en keuzes te maken. Op die manier is maatwerk mogelijk met aandacht voor Andere overheid de wensen en belangen van betrokken partijen en kan formele en gedetailleerde uitgewerkte algemene regelgeving worden beperkt. De SER is namelijk met de minister van mening dat botsing van domeingerichte regelgeving zich in de praktijk nogal eens voordoet. Deze samenloop heeft inconsistenties en overlap tot gevolg, hetgeen vervolgens leidt tot een te hoge regeldruk. Dit kan vermeden worden door harmonisatie van begrippen, integratie van wetgeving en stroomlijning van procedures en besluiten. In dit kader mag het project ‘Andere overheid’ niet worden vergeten. ‘Andere Overheid’ werkt aan een krachtige overheid, die de samenleving centraal stelt, én slagvaardig is. Het programmateam is de aanjager van het programma van het Kabinet-Balkende II en zal deze taak tot medio 2007 vervullen. Dit team constateerde dat het aantal regels en de details in die regelgeving te ver zijn doorgeschoten. Het actieprogramma van het project concentreerde zich op een aantal thema’s, te weten: een 32

Commissie Bruikbare Rechtsorde, Advies Bruikbare Rechtsorde, Den Haag: 7 september 2005.

35

betere dienstverlening, minder bureaucratie en een meer slagvaardige organisatie. Daarbij werd telkenmale gezocht naar een ander wijze van werken, met als belangrijkste uitgangspunten ‘samenwerken’ en ‘luisteren naar burgers en ondernemers’. Hiervoor zijn diverse projecten door het programmateam ‘Andere overheid’ geïnitieerd. Eén van die projecten is ook door de Commissie besproken in haar rapport “Het gezicht van toezicht”. Dit betrof het project ‘Samen werkt!’. Het project was vooral bedoeld om na te gaan of meer samenwerking tussen rijksinspecties zou leiden tot minder toezichtlast voor ondernemers en een efficiënter en effectiever toezicht. De hoofdconclusie is dat samenwerking, mits afgewogen en slim toegepast, werkt. Het programmateam is overigens terecht van mening dat het veranderingsproces begint en eindigt bij overheden die dienstverlening voorop stellen. ‘Andere Overheid’ loopt tot medio 2007. Dan zit het werk voor het programmateam erop. Maar het is van belang dat de ideeën niet verloren gaan. De gedachten moeten blijven voortbestaan, en ook na opheffing van de projectgroep worden ondersteund en uitgedragen. Hoewel niemand tegen vermindering van overbodige regelgeving kan zijn, blijkt ook bij de dereguleringsoperatie enige scepsis gerechtvaardigd. Daarnaast blijft het onwaarschijnlijk dat door het ‘bruikbare rechtsordedenken’ er minder regelgroei en regeldruk zal zijn.33 Daar is méér voor nodig. Door de verantwoordelijkheidsverschuiving van de overheid naar de burgers zullen er als zodanig geen andere, of minder, regels komen. Dit stelt ook de Van der Heijden. 34 Bij de genoemde voorbeelden ziet hij elke keer hetzelfde patroon. In het kader van het ‘bruikbare rechtsorde’denken wordt de opdracht tot regelgeving ‘over de schutting’ gegooid. Niet de overheid zelf maakt de regels, maar laat het over aan partijen. Dat leidt dan vervolgens niet tot minder regels, vermoedelijk ook niet tot heel veel andere regels, alleen de overheid kan dan zeggen te hebben gedereguleerd, bezien vanuit de overheid. Maar dat lijkt hem niet de juiste benadering. Onze Commissie heeft meermalen in het kader van allerlei certificeringsregels, accreditatievoorschriften en normeringsvereisten op dit risico gewezen. Het risico is ook groot rondom de nieuwe Arbowet, waarbij werkgevers en werknemers meer mogelijkheden hebben gekregen om samen het arbeidsomstandighedenbeleid binnen de sector of onderneming in te vullen. Of dit ook werkelijk gaat leiden tot voelbaar minder regels, is dan ook de vraag. 9.

Ministeries bedenken

Het Nederlandse regelsysteem is de afgelopen jaren steeds complexer geworden. De samenhang en logica van de regels zijn voor de burgers 33 34

36

J.G.C.M. Galle, ‘SER-advies bruikbare rechtsorde verspilde moeite door toedoen van kabinet’, NJB 2006/3. F. van der Heijden, ‘Bruikbare rechtsorde, of ‘over de schutting’?’, NJB 2005/40.

en de ondernemers niet meer altijd even helder. Mogelijk ook voor de wetgever zelf niet meer. Bovendien levert een deel van de regels onnodig irritatie op en kost de naleving ervan veel geld. Eind 2002 heeft het kabinet uitgerekend dat administratieve lasten van ondernemers in totaal 16,3 miljard per jaar bedragen. De reeds vermelde doelstelling van het kabinet is dat de administratieve lasten voor burgers en bedrijven in 2007 met 25% zullen zijn verminderd. Het kabinet is in dat kader een project gestart dat op elk beleidsterrein de noodzaak van bestaande regels is gaan onderzoeken en heeft daaraan de bekende 25%-taakstelling toegevoegd. Begin april 2004 hebben verschillende 25%-taakstelling ministeries een pakket maatregelen ingediend bij de Tweede Kamer om de administratieve lasten te verlichten. Het ging in totaal om een bedrag van € 3 miljard aan verlichtingsmaatregelen. Deze maatregelen waren goed voor een vermindering van de administratieve lasten met 18%. In maart 2005 kwam het kabinet met een aanvullend pakket maatregelen waarmee de doelstelling van 25% vermindering in 2007 moet worden gehaald. Het pakket bracht de totale vermindering aan lasten in deze periode op ruim € 4 miljard. Inmiddels hebben de ministeries enkele honderden wetten en regels aangepast, verbeterd en geschrapt. Het kabinet laat telkens in maart en september aan de Tweede Kamer weten hoe de vermindering van administratieve lasten verloopt. Het uitdrukken in percentages en euro’s, zoals het kabinet doet, leidt noodzakelijkerwijs tot een eenzijdige benadering. De Commissie heeft reeds gewezen op het gewenste tweesporenaanpak, waarin zowel aandacht moet bestaan voor de kwantitatieve aanpak als de kwalitatieve benadering. Het schrappen van regels en het terugbrengen van aantallen daarvan, zegt op zich te weinig over de last die ondernemers daarvan hebben. Sommige tegenstrijdige regels kunnen meer druk opleveren dan een groot aantal effectieve en efficiënte regels die geen hinder veroorzaken.35 Het kwantitatieve reductieproces zal voorts te maken krijgen met de wet van de verminderde meeropbrengst. In de lopende 25%-operatie wordt uiteraard vooral het laaghangende fruit geplukt. Maar dat proces zal steeds moeizamer worden. Het is immers niet reëel te veronderstellen dat er een situatie kan worden gerealiseerd waarbij er geen strijdige regels meer zullen zijn. De afnemende meeropbrengsten en de toenemende weerstand van de pleitbezorgers van een zorgvuldige regeling zullen de kwantitatieve benadering steeds lastiger maken en het risico van een bureaucratische competentiestrijd tussen de betrokken wetgevingsdomeinen over de vraag welke regels beslist niet geschrapt mogen worden doen toenemen. Ook kan 35

‘Regels zijn niet erg, de rompslomp wel’, NRC Handelsblad (Opinie) 24 oktober 2006, p. 7.

37

vermindering van regels tot gevolg hebben dat de rechterlijke macht vaker moet worden ingeschakeld om de gewenste maatschappelijke ordening te bereiken. De rechter ontwikkelt zich dan tot een plaatsvervangende wetgever. De door de Commissie aanbevolen aanpak richt zich daarom vooral op de beleving en de omgevingsfactoren van de regeldruk. Oplossingsrichtingen liggen in verbetering van de communicatie en diversiteit in toezicht met aangepaste toezichtsarrangementen, zoals in het commissierapport ‘Gezicht van toezicht’ is aangegeven. Dit verlegt het accent van de ‘regelvoor-regel-aanpak’ naar de vraag hoe de oorzaak van de toenemende regeldruk kan worden opgespoord en aangepakt. Zij bepleit de aandacht te richten op een principe-gerichte aanpak. “Hoe meer men dan ook het concrete probleem als vertrekpunt voor regelgeving neemt, des te groter is het risico van verkokering”36, sprak Donner reeds in 2004. En door deze verkokering neemt het risico toe dat er strijdigheid in de regelgeving optreedt. De Commissie is het daarmee eens. Als oplossing tegen het risico van verkokering wordt door sommigen de benoeming van een zogenoemde projectminister aanbevolen. Deze minister zou verregaande bevoegdheden dienen te krijgen om projectdoelen te realiseren.37 We komen daar in onze aanbevelingen nog op terug. 10.

Ondernemers ervaren

Is de ondernemer met al deze initiatieven om te komen tot vermindering van de regeldruk daadwerkelijk gebaat? De ervaring leert dat de regeldruk niet voor iedereen gelijk is. Regeldruk is een subjectieve beleving. Feit en gevoel wijzen lang niet altijd in dezelfde richting. We wezen er reeds op dat de Regering in de Troonrede in 2006 heeft opmerkt dat het in 2007 de doelstelling om de regeldruk met 25% terug te dringen, zal hebben gerealiseerd, maar dat de beleving van de burger en het bedrijfsleven bepaald anders Ervaren is. Het aantal regels lijkt volgens velen zelfs eerder toe- dan af te nemen. “Het blijft dweilen met de kraan open”, wordt wel aangegeven.38 Vele ondernemers hebben niet het idee dat er veel is verbeterd. De klacht blijft dat men op de werkvloer zo weinig merkt van de vermindering van de administratieve lasten. Iedereen zucht onder de steeds verderstrekkende voorschriften die bovendien steeds hoger scoren op de rigiditeitschaal.39 36 37 38 39

38

J.P.H. Donner, Wetten maken is gemakkelijker dan regeren, Den Haag: 15 november 2004, p. 2. ‘Projectministers lossen de ambtelijke verkokering op’, Staatscourant nr. 8, 11 januari 2007. P. Kavelaars, ‘Paarse krokodil’, Het Financieele Dagblad (Geld) 2 december 2006, p. 12. L.G.M. Stevens, ‘Fiscale beleidsnotities 2007’, WFR 2006/1090.

Karman vergelijkt de huidige opeenstapeling van wetten, voorschriften en richtlijnen in de accountancy met het verkeer. “Als je de verkeersregels simpel houdt, zijn alle verkeersdeelnemers onbewust bekwaam. Kom je echter met telkens nieuwe regels, dan leidt dit zo af dat de verkeersdeelnemers alleen nog maar met de regels bezig zijn en daardoor zo in beslag zijn genomen dat ze het overzicht verliezen en ongelukken maken.”40 Door sommigen wordt het geheel aan regels niet als een veelkoppig monster, maar zelfs als een poliep beschreven. Wat aan de ene kant wordt afgehakt, groeit er aan de andere kant weer aan.41 Er verdwijnen weliswaar regels, maar er komen er ook weer bij. Dit beeld wordt door de Algemene Rekenkamer bevestigd in het rapport “Reductie administratieve lasten bedrijfsleven”. Het kabinet heeft regels geschrapt, maar hoeveel precies ontgaat het bedrijfsleven. Veel regels leverden in de praktijk trouwens minder last op dan het kabinet veronderstelde. Dit concludeerde de Algemene Rekenkamer na een onderzoek van 24 kabinetsmaatregelen.42 De Rijksvoorlichtingsdienst gaf begin 2006 de verklaring dat “er nog veel maatregelen in de pijplijn zitten en dat er reeds veel regels zijn geschrapt die weinig opvielen, zogenoemde makkelijke regels.”43 Anders gezegd, er is begonnen met het dorre hout te verwijderen. Daarnaast zijn veel regels afgeschaft die behoren tot de business-as-usual-kosten.44 Administratieve kosten die de ondernemer toch wel zou hebben gemaakt. Overigens is het niet in alle gevallen duidelijk of ondernemers kosten maken puur omdat het een verplichting is, of dat ze die kosten eigener beweging maken omdat ze nu eenmaal ondernemer zijn.45 Om het reduceren van de bureaucratie tot een succesvol beleid te maken, wordt er nog wel een tip meegegeven door de Algemene Rekenkamer. Het is belangrijk voor het kabinet om beter te luisteren naar bedrijven en instellingen. Zij weten als 40 41 42

43

44 45

A. van Bergen, ‘’Regelgeving leidt tot uitholling accountantsfunctie’’, de Accountant januari 2007, p. 16. Zie ook: ‘Regels zijn niet erg, de rompslomp wel’, NRC Handelsblad (Opinie) 24 oktober 2006, p. 7. ‘Snijden in regels ontgaat bedrijfsleven’, Trouw (Economie) 22 juni 2006, p. 12-13. Zie ook: P. Smeets & P. Linhard, ‘Mkb merkt niets van kabinetsdoel lastendruk’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 21 november 2006, p. 11. En voorts: ‘Bedrijven merken nog te weinig van lastenreductie’, Staatscourant nr. 118, 21 juni 2006. ‘Kabinet wil meer regels schrappen’, NRC Handelsblad (Binnenland) 21 maart 2006, p. 3. Zie eveneens: ‘Kinderopvang en belastingformulier kunnen simpeler’, Trouw (Nederland) 21 maart 2006, p. 6-7. M. Kuypers, ‘Wereldbank en OESO: regeldruk moet minder’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 21 november 2006, p. 5. Zie onder andere: M.J.W. van Twist, ‘Leugens over lastendruk’, Staatscourant nr. 37, 21 februari 2006 en M.P.L. Adriaansen, ‘Commissie-Stevens neemt hinderlijke regeldruk op de korrel’, MKB-adviseur 2005/10, p. 12.

39

geen ander welke regelgeving de meeste rompslomp geeft.46 Zo pleit de Eigen Vervoerders Organisatie (verder: EVO) voor een minister of secretaris voor administratieve lastenverlichting naar het model van België. Hierover later meer. EVO stelt overigens dat zij weinig merkt van de operatie waarbij de administratieve lasten zouden moeten dalen. De ervaring is wel dat er in regelgeving wordt gekapt door de ministeries, maar dan vooral ten behoeve van de overheid zelf. Zodra door het verminderen van de regeldruk het belang van de schatkist in het geding komt en het risico ontstaat dat er minder, of op een later moment, belasting zal binnenkomen, verliest de vermindering van regeldruk aan prioriteit. Het kabinet kan naar het oordeel van de Commissie de totstandkoming van regels te gemakkelijk beïnvloeden door de budgettaire consequenties ervan uit te vergroten of te bagatelliseren. Het parlement heeft in dat opzicht nauwelijks controlemiddelen.47 Als voorbeeld wordt de regeling voor het privé-gebruik van de (bestel)auto aangehaald die van de inkomstenbelasting naar de loonbelasting wordt verplaatst. De regeldruk voor de werkgever neemt daardoor toe, maar voor de overheid zal dit naar verwachting € 100 mln meer belastingopbrengst opleveren en de handhaving wordt voor de Belastingdienst vereenvoudigd. De lastenverzwaring voor de ondernemer moet het daartegen afleggen. Het zou wenselijk zijn hier een grotere tegendruk te organiseren. Een voorbeeld zou kunnen zijn een regeling te introduceren die werkgevers een forfaitaire vergoeding toekent voor de administratiekosten die hij als inhoudingsplichtige voor allerlei loonheffingen ten behoeve van de fiscus moet voeren. Op die wijze zou ook met betrekking tot de regeldruk beter het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ tot uitdrukking worden gebracht. 11.

De Rekenkamer rekent

De Rekenkamer heeft voor 24 lastenreductiemaatregelen uit de periode 2003-2004 onderzocht of het kabinet zijn belofte van lastenreductie is nagekomen. Ook is daarbij nagegaan welk merkbaar effect de maatregelen voor het bedrijfsleven hebben gehad. De Rekenkamer constateert dat het kabinet zijn afspraken met de Tweede Kamer grotendeels is nagekomen. Het beleid heeft niettemin minder merkbaar effect voor het bedrijfsleven gehad dan uit de kabinetsrapportages valt op te maken. Dit komt onder meer doordat geschrapte informatieverplichtingen voorheen toch al niet altijd voor 100% door ondernemers werden nageleefd. Het schrappen bracht op die onderdelen derhalve geen gevoelsmatige vermindering van de regeldruk voor een aantal ondernemers met zich mee. Ook blijken ondernemers voor eigen doeleinden bepaalde administratieve processen, 46

47

40

Zie ook H. Bouwmans, ‘Kabinet te optimistisch over vermindering bureaucratie. Rekenkamerrapport over lastenreductie’, Binnenlands bestuur 23 juni 2006, p. 12. C.B. Bavinck, ‘Hoe rekent het Ministerie van Financiën?’, WFR 2003/6549.

die officieel worden afgeschaft, te handhaven, waardoor de lasten op papier afnemen, maar in werkelijkheid niet verminderen. De oorzaak ervan verschuift slechts van ‘extern’ naar ‘intern’. Ook het bedrijfsleven zelf bleek nogal eens over te gaan tot het overnemen van sommige (informatie) verplichtingen, nadat ze door de overheid werden geschrapt. In dergelijke gevallen wordt de door de overheid doorgevoerde Schijnbare reductie lastenreductie door de ondernemer uiteraard niet als zodanig ervaren. Hetzelfde materiaal moet nog steeds worden opgeleverd of de ‘oude’ voorschriften moeten nog steeds worden nageleefd. Ook de eenmalige aanpassingskosten, bijvoorbeeld bij de Wet Walvis, wegen voor de ondernemers zwaar.48 Eenzelfde piek in de investeringskosten was te zien bij de invoering van de Wet toezicht trustkantoren (Wtt) op 1 maart 2004. Het geloof in de vermindering van de regeldruk op termijn en de bereidheid daarin te investeren, blijken in de praktijk met grote scepsis te zijn omgeven, zeker als de omsteloperatie van de ondernemer grote offers vraagt. De aanbevelingen die de Rekenkamer geeft zijn de volgende. De communicatie met de ondernemers over de gerealiseerde lastenreducties moet worden verbeterd om de te hooggespannen verwachtingen te temperen.49 Het voornemen om de 25%-vermindering in 2007 te realiseren schept dergelijke (te) hoge verwachtingen. Het kabinet zou daarom meer aandacht moeten besteden aan de mate waarin de maatregelen voor de ondernemers merkbaar zijn. Tot slot is van belang dat adviezen van de ondernemers meer ruimte moeten krijgen bij de te nemen maatregelen tot lastenreductie. Het kabinet onderschrijft de conclusies van de Rekenkamer en verklaart de aanbevelingen van de Rekenkamer op te volgen. Ook de Commissie heeft in haar domeinadviezen gewezen op het belang van een goede communicatie over de regeldrukreductie en wenst in haar eindrapport het belang daarvan nogmaals te onderstrepen. 12.

Wetenschappers definiëren

In dit eindrapport - en in de beschouwingen over de regeldrukproblematiek in het algemeen - worden verschillende begrippen op het gebied van de lastenreductie gehanteerd. De begrippen zijn ‘regeldruk’, ‘administratieve lasten’ en ‘deregulering’. Deze begrippen zijn in toenemende mate onderwerp van wetenschappelijk onderzoek. Regeldruk heeft twee dimensies: een objectieve en een subjectieve. De subjectieve regeldruk geeft aan hoe ondernemers de gevolgen van het totaal aan wetten en regels waarmee zij worden geconfronteerd, ‘ervaren’. Dit begrip is echter 48 49

Kamerstukken II 2005/06, 30 605, nrs. 1-2, p. 5. Kamerstukken II 2005/06, 30 605, nrs. 1-2, p. 26.

41

noch gekwantificeerd noch gekwalificeerd. Het is een subjectieve beleving van de ondernemer. Veelal wordt een causaal verband verondersteld tussen enerzijds de hoeveelheid regels en anderzijds de ervaren regeldruk. Pronk beschreef het functionele verband tussen administratieve lasten en naleving. Ook Theoretisch kader gaat hij in op de vraag of een buitensporige stijging van administratieve lasten een negatief effect zou hebben op 50 de naleving van fiscale regels. Een verband heeft hij kunnen waarnemen op basis van zijn onderzoek. Nijsen heeft zich met name gericht op de objectieve regeldruk en heeft bestuurskundig onderzoek verricht naar informatieverplichtingen van het bedrijfsleven.51 Hij reikt een meetinstrument aan waarmee departementen informatieverplichtingen efficiënt kunnen inrichten en de resultaten van beleid kunnen monitoren. Vermindering van regeldruk en deregulering worden vaak in één adem genoemd. Bij deregulering worden ingewikkelde regels en procedures van overheidswege vereenvoudigd of geschrapt. De vraag is echter of er een rechtstreeks verband ligt tussen vermindering van regeldruk en deregulering.52 Niet alle regels zijn namelijk op iedere ondernemer en elke onderneming van toepassing. De regeldruk wordt veelal gemeten aan de hand van de hoeveelheid regels die er zijn. Maar dit is niet de enige - en mogelijk ook niet de meest bepalende - factor. Het ontstaan van regeldruk hangt mede af van de aard en omvang van de wetgeving waarmee de ondernemer in zijn dagelijkse leven te maken krijgt.53 Daarbij spelen ook omstandigheden als dienstbaarheid, bejegening, het gevoel van zinnigheid van de regeling, een rol. Wel zal een proces van deregulering zeker bijdragen tot een vermindering van de door ondernemers ervaren regeldruk, maar het is een deel van het probleem. In ondernemerskringen heeft het begrip ‘regeldruk’ een subjectief karakter. Ondernemers hebben weinig affiniteit met een sterk theoretisch gesegmenteerde, wetenschappelijk verantwoorde probleembenadering, waarin veel intellectuele energie wordt geïnvesteerd in definitiediscussies. Theorieontwikkeling betreffende administratieve lasten, nalevingskosten, handhavingskosten, toezichtslasten, kosten van strijdige regelgeving, vinden zij dan ook minder belangrijk. De ondernemer hanteert voor zijn beleving van de lastendruk immers geen theoretisch kader. Hij ervaart 50

51

52 53

42

P.A. Pronk, De verborgen belastingdienst. De invloed van administratieve lasten op de naleving van fiscale regelgeving door ondernemingen, Delft: Eburon 2004. A.F.M. Nijsen, Dansen met de Octopus. Een bestuurskundige visie op informatieverplichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtsstaat, Delft: Eburon 2003. P. Rustenburg, ‘Regeldruk’, NJB 2004/05. R.A.J. van Gestel, ‘Wie is er tegen de bruikbare rechtsorde?’, NJB 2004/34.

de lastendruk ‘gewoon’ als hinderlijk, onvermijdelijk of noodzakelijk, zonder zijn gevoelens te herleiden naar een theoretische kwalificatie van oorsprong. Daarbij past bijvoorbeeld de ongerijmdheid dat een administratieve handeling die voorgeschreven is ingevolge een belastingwet sterker als belastend wordt ervaren dan een naar tijd en complexiteit gemeten vergelijkbare handeling die nodig is om een subsidie te verkrijgen. Een dergelijke dubbelslachtigheid met betrekking tot de lastendruk heeft zich prominent gemanifesteerd in het wetsvoorstel Werken aan winst, dat gericht is of een substantiële verlaging van het tarief van de vennootschapsbelasting. Om deze tariefverlaging te bekostigen is een complexe grondslagverbreding doorgevoerd die heeft geleid tot een forse verzwaring van de regeldruk voor alle ondernemers. Deze grondslagverbredende maatregelen zijn door het bedrijfsleven, mede vanwege hun gecompliceerde karakter, als ongewenst ervaren, maar desalniettemin geaccepteerd om de hoofddoelstelling, gericht op tariefverlaging, niet in de waagschaal te leggen. De wetgever zou terughoudend moeten zijn met dergelijke koppelverkooppraktijken waarin de complexiteit of bewerkelijkheid van een wettelijke maatregel door ondernemers moet worden geslikt ter wille van de per saldo financieel gunstige einduitkomst. In opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) van het ministerie van Justitie hebben Van Gestel en Hertogh onderzoek gedaan naar de internationale benadering van regeldruk. Zij constateren dat de conceptuele ontwikkeling van het begrip ‘regeldruk’ nog in de kinderschoenen staat. Om hier nadere invulling aan te geven halen zij het thema van ‘legal consciousness’ aan.54 De vooral Amerikaanse literatuur op dit terrein laat zien welke factoren van belang zijn bij het beleven van wet- en regelgeving. Deze theorie kan volgens auteurs worden gebruikt om vragen rondom regeldruk verder te bestuderen en te ontwikkelen. Van Gestel en Hertogh betogen dat de subjectieve kanten van regeldruk een meer serieuze aandacht verdienen dan tot op heden het geval is. Het wetenschappelijk en beleidsmatig leervermogen kan naar hun mening aanzienlijk worden verbeterd door benaderingen voor het meten en het beperken van regeldruk zodanig expliciet te formuleren, dat ze ook controleerbaar zijn.55 13.

Toezichthouders handhaven

De behoefte aan overheidsbemoeienis varieert in de tijd. Op dit moment is er duidelijk behoefte aan een minder regelende overheid. Maar deze 54 55

R.A.J. van Gestel & M.L.M. Hertogh, Wat is regeldruk? Een verkennende internationale literatuurstudie, Tilburg/Groningen: juni 2006, p. 77. R.A.J. van Gestel & M.L.M. Hertogh, Wat is regeldruk? Een verkennende internationale literatuurstudie, Tilburg/Groningen: juni 2006, p. 114-124.

43

behoefte en insteek wordt telkenmale verstoord door incidenten. Als zich een incident voordoet, vereist de politieke daadkracht dat bestaande regels worden aangescherpt, de nalevingscontrole wordt opgevoerd, de sancties worden opgeschroefd en nieuwe regels worden uitgevaardigd.56 Hierdoor komen ambtenaren en ministeries niet toe aan het ontwikkelen van consistent en evenwichtig beleid.57 Hoog gekwalificeerde beleidsambtenaren moeten relatief veel tijd besteden aan de ‘parlementaire bescherming’ van hun bewindslieden om te voorkomen dat ze door incidentenpolitiek beschadigd kunnen raken. Incidenten zullen er blijven en de samenleving en de politiek moeten accepteren dat een risicoloze samenleving niet tot de mogelijkheden behoort. Op grond van dat besef alleen al, zou de hoeveelheid regelgeving kunnen afnemen.58 Uiteraard geldt dat elk incident een oorzaak heeft en ergens aan te wijten is. Het is dan binnen het beeld van de allesverzorgende overheid vervolgens een dure plicht van de overheid om daarop te reageren. Dat gebeurt dan veelal in de vorm van nieuwe regelgeving. Elke keer dat de overheid echter op deze wijze handelt, wordt de afhankelijkheid van diezelfde regels groter. Daarin moet een kentering worden aangebracht. Indien men als uitgangspunt hanteert dat er incidenten zullen blijven, ondanks maatregelen ter voorkoming ervan, dan kan op een meer evenwichtige wijze worden nagedacht over de risico’s en wijze waarop publiek en politiek naar mogelijke incidenten kijken.59 De incidenten moeten in een bestuurlijk perspectief worden geplaatst en maatschappelijk moet draagvlak worden gecreëerd voor een verantwoorde risicomarge. Dit voorkomt dat per incident de regels verder uitdijen, want dat is vaak niet de meest adequate oplossing. Pieter van Vollenhove zei daarover in zijn functie als voorzitter van de Onderzoekraad voor Veiligheid dat ‘iedereen zo druk was met de regels, dat men de veiligheid vergat’.60

Pas op de plaats

56 57 58 59 60

44

Ook even een pas op de plaats maken voordat verder wordt gedacht over het te geven bestuurlijke antwoord op het incident, kan bijdragen tot wet- en regelgeving die minder belastend is voor

Zie ook ‘Minder regels, maar niet vrijblijvend’, de Volkskrant (Forum) 17 juli 2006, p. 7. Zie E. Lof, ‘De calculerende bureaucratie’, Binnenlands bestuur 17 februari 2006, p. 33. L.G.M. Stevens & M.P.L. Adriaansen, ‘Focus op toezicht’, NJB 2006/20, p. 1111. S. Zouridos, ‘Het incident als bestuurlijke uitdaging’, Openbaar Bestuur september 2006, p. 4. A. van Bergen, ‘‘Regelgeving leidt tot uitholling accountantsfunctie’’, de Accountant januari 2007, p. 16.

ondernemers en burgers.61 Met name het parlement moet de juiste maat weten te houden en zich niet overgeven aan een ‘afrekencultuur’ waarin een wanverhouding ontstaat tussen het preventief dichttimmeren van alle risicogevallen en het aanvaarden van een beredeneerd risico. Een grotere parlementaire afstand en bezonnenheid tussen de beleidsmatige reactie op het incident en de bestuurlijke procesmatige beoordeling, zou welkom zijn. Ook de wet- en regelgevers op de ministeries dragen de verantwoordelijkheid een juiste afweging te maken tussen doel en middel. De roep om vermindering van de regeldruk zal de komende jaren nog niet verdwijnen. Vooral de ondernemers vragen om grotere eigen verantwoordelijkheid. Deze vrijheid betekent echter geen vrijblijvendheid. Dat de overheid daarbij lerende is, blijkt wel uit het volgende voorbeeld. Het kabinet beloofde bijvoorbeeld de horeca zich te beperken tot twee controles per jaar, tenzij de risico’s hoog worden ingeschat of zwaarwegende andere belangen noodzaken tot een hogere frequentie.62 Een dergelijke kwantitatieve normering kan niet de bedoeling zijn. Het doel en het middel zijn hier omgedraaid. Het doel moet zijn te controleren zoveel als nodig is om bij te dragen aan de bedoeling van de wet. Daarbij moet het toezicht worden gecoördineerd en gecombineerd waar dat nuttig en mogelijk is. Op basis van risicoanalyse wordt extensief of intensief gecontroleerd. Met de toezegging ‘twee keer’ als standaard te nemen, wordt geen recht gedaan aan de vraag hoe vaak er moet worden gecontroleerd. Zeker bij een meer vrije invulling om het doel van de regel tot gelding te brengen, moet een adequaat systeem van handhaving aanwezig zijn. Soms is twee keer nodig, soms veel vaker en soms ook minder. De grens is niet in harde aantallen te bepalen. Wel kan als richtlijn worden gegeven dat er niet méér gecontroleerd dient te worden dan nodig is. Deze nuancering geldt ook voor andere, nogal rigide, regels om de regeldruk te beteugelen, zoals de regel ‘één nieuwe regel invoeren, dan twee oude eruit’. Dergelijke regels raken niet de kern van het probleem en zijn zodanig gekunsteld dat zij slechts tot even kunstmatige ontwijkingsconstructies zouden leiden. Daarom heeft de Commissie dergelijke stelregels achterwege gelaten. In het rapport “Het gezicht van toezicht” heeft de Commissie ervoor gepleit de kennis op het gebied van de naleving te delen met andere toezichthouders, bij Kamer van Toezicht voorkeur in de vorm van de zogenoemde 61 62

Zie ook: D.P. van den Bosch, ‘Lief zijn voor de Bruikbare rechtsorde’, NJB 2005/05. Kamerstukken II 2006/07, 30 577, nr. 173. Het ‘Actieplan Detailhandel’ ligt ter inzage bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer en wordt ter beschikking gesteld via http://www.platformdetailhandel.nl.

45

Kamer van Toezicht.63 Hiermee wordt voorkomen dat iedereen zijn eigen wiel aan het uitvinden blijft. Daarnaast dient het uitwisselen van toezichtgegevens uit controles aan het eind van de keten aan toezichthouders die hoger in de keten opereren - en andersom gestimuleerd te worden. Een goed toezicht aan het begin van de keten kan veel controles aan het einde ervan voorkomen. Hetzelfde geldt voor het uitwisselen van informatie tussen nevengeschikte toezichthouders. Het aantal controles hoeft daarom ook niet te worden beperkt in aantallen op jaarbasis; er moet alleen een betere selectie worden gemaakt. Claes van Koninklijk Horeca Nederland (KHN) heeft er alle begrip voor dat de overheid de zwarte schapen in zijn bedrijfstak bij de lurven wil grijpen. “Wij zijn ook voor een harde aanpak. Misschien hebben sommige horecabedrijven wel tien controles per jaar nodig, in plaats van de twee die het kabinet nu voorstelt.”64 Meer vrijheid aan de voorkant, betekent een strenger optreden op het moment dat het fout gaat en de norm niet wordt bereikt of wordt overschreden. Wel zal steeds goed moeten worden gekeken op grond waarvan de normovertreding heeft plaatsgevonden. De aanpak dient te zijn aangepast aan de mate van verwijtbaarheid en de op te leggen sanctiemaatregel moet proportioneel zijn aan de ernst van de overtreding of het misdrijf. De Commissie is van oordeel dat we wel bereid moeten zijn gepaste gevolgen te verbinden aan gemaakte fouten. Indien dit namelijk niet gebeurt, ontstaat normverval dat wederom een maatschappelijke beweging op gang brengt waarin vermeerdering en verscherping van regels voorop komt te staan. Een soortgelijke aanpak, waarin bij gebleken tekortkomingen achteraf sancties worden opgelegd, zien we in Denemarken.65 Een ondernemer heeft daar bijvoorbeeld geen speciale milieuvergunning meer nodig, maar zijn onderneming wordt in een bepaalde klasse ingedeeld. Hij weet daardoor waaraan hij zich te houden heeft. Indien er iets fout gaat, wordt hij daarop afgerekend. Zo’n benadering is een politieke keuze. Voor het welslagen van een dergelijke aanpak is de bestaande en gewenste bestuurscultuur van belang. Plaats en functie van de overheid binnen de samenleving zijn daarbij relevant. In een verzorgingsstaat bestaan immers andere verwachtingen over het overheidsoptreden dan in een participatiemaatschappij waarin de primaire verantwoordelijkheid in veel gevallen bij de burger en de ondernemer zelf wordt gelegd. Er zal daarom 63

64 65

46

L.G.M. Stevens & M.P.L. Adriaansen, ‘Het gezicht van toezicht’, in: Commissie-Stevens, Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast, Den Haag: maart 2006, p. 54. J. Woudt, ‘Handhavers moeten een stapje terug’, Het Financieele Dagblad 9 september 2006, p. 1. W. van Reijendam, ‘Lastig ondernemen in regeltjesland’, Het Financieele Dagblad (Eigen zaak) 13 oktober 2006, p. 10.

gekeken moeten worden naar wat de samenleving vindt wat de taken van de overheid moeten zijn. Dat is ook al gesignaleerd bij de discussie over de ‘Andere overheid’. Dat leidt tot basisvragen, zoals: Waar moet de overheid zich wel en niet (meer) mee bemoeien? Waar en onder welke voorwaarden kun je volstaan met minder toezichthouders? 66Is verticaal toezicht nodig of is horizontaal toezicht door toezicht op interne toezichthouders effectiever? Dat heeft consequenties voor de aard van het toezicht. Als men enerzijds vindt dat de Voedsel- en Waren Autoriteit minder vaak langs moet komen, moet anderzijds geen twijfel behoeven te bestaan aan de voorwaarde dat de voedselveiligheid gegarandeerd is. Tegen een verwijtbare tekortkoming moet adequaat worden opgetreden. Er moeten in dat opzicht heldere keuzes worden gemaakt. 14.

Actal toetst

Eind 1998 is de Commissie Administratieve lasten, ook wel de commissieSlechte genoemd, ingesteld. Deze commissie constateerde reeds in 1999 dat, wil Nederland het welvaarts- en welzijnspeil op niveau houden, niet kan worden doorgegaan met de stapeling van beleid en de daaruit voortvloeiende administratieve verplichtingen.67 Op basis van het eindrapport van de commissie, het rapport “Regels zonder overlast”,68 heeft het kabinet een extern adviescollege in het leven geroepen. Doel van dit externe adviescollege zou in de eerste plaats moeten zijn door toetsing van voorgenomen regelgeving op de gevolgen voor de administratieve lasten bij te dragen aan de ‘verinnerlijking van aandacht voor de administratievelastenproblematiek bij de ministeries.’69 Dit heeft geleid tot het besluit van 30 maart 2000, waarbij het Adviescollege toetsing administratieve lasten (verder ook: Actal) is geïnstalleerd.70 Het college had toen de taak de regering en de Staten-Generaal te adviseren over: a.

b.

66 67 68 69 70

de administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van voorgenomen wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen; door ministeries vastgestelde departementale actieprogramma’s inzake de reductie van administratieve lasten voor het bedrijfsleven als gevolg van bestaande regelgeving. ‘Snijden in bureaucratie overheid lastig’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 29 september 2006, p. 3. Commissie Administratieve Lasten, Tussenrapport Commissie Administratieve Lasten, Den Haag: 10 mei 1999. Commissie Administratieve Lasten, Regels zonder overlast. Eindrapport van de Commissie Administratieve Lasten, Den Haag: 25 november 1999. Kamerstukken II 1999-2000, 24 036, nr. 148; Kamerstukken II 1999-2000, 24 036, nr. 138. Besluit van 30 maart 2000, houdende instelling van een Adviescollege toetsing administratieve lasten, Stb. 2000, 162.

47

Actal toetst derhalve hoe de regelgever in het kader van voorgenomen regelgeving omgaat met zijn verantwoordelijkheid de druk van administratieve lasten zo laag mogelijk te houden. De lastendruk mag niet hoger zijn dan voor het bereiken van het doel van de regelgeving nodig is. Bij de advisering wordt bezien of in de toelichting op de voorgenomen regelgeving de gevolgen voor de administratieve lasten op de juiste wijze in beeld zijn gebracht. Het beperken van de administratieve lastendruk is in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de ministeries. De regelgever dient er blijk van te hebben gegeven gezocht te hebben naar de minst belastende keus om het beleidsdoel te realiseren. Actal constateert terecht dat bij al de relevante onderwerpen, die de gevoelens van ondernemers beïnvloeden, niet kan worden volstaan met de op papier gepresenteerde daling van de administratieve lasten. Het in overeenstemming brengen van de beleving van de regeldruk door de ondernemers Toetsingskaders met de ambities van het kabinet, moet volgens Actal leidraad zijn in de toekomst. Daarom stelt Actal voor om verdergaande stappen te zetten om het ondernemen voor het bedrijfsleven eenvoudiger te maken en de tevredenheid van burgers te verhogen.71 Daarbij lijkt vooral ingezet te worden op het zichtbaar maken van de lastenreductie.72 Dat alleen is echter naar het oordeel van de Commissie niet voldoende. De ontwikkeling om de beleving van de regeldruk in het toetsingsproces mee te nemen, acht de Commissie belangrijker. Als Actal door een organisatorische cultuuromslag de door de Commissie gepropageerde aanpak overneemt, verdient de ambitie van Actal ondersteuning. Maar tot heden is Actal blijkens uitlatingen in ondernemerskringen op het traject van de door de ondernemer beleefde regeldruk nog niet erg zichtbaar aanwezig geweest. Maar dat was ook niet zijn opdracht. Om de door de Commissie bepleite tweesporenaanpak te continueren, zou de opdracht van Actal kunnen worden verbreed. 15.

Open normen werken

De Commissie heeft veelvuldig gepleit voor het gebruik van open normen. Inmiddels is te zien dat op een aantal terreinen daaraan gehoor wordt gegeven. Door het gebruik van doelgerichte normen, zonder te verzanden in allerlei regeltjes, is er meer vrijheid voor de bonafide ondernemer om aan de slag te gaan. Met open normen wordt de vrijheid en de creativiteit bij de ondernemer gelegd om in zijn concrete situatie vorm te geven aan de invulling van de bedoeling van de regel. In de praktijk hebben open 71 72

48

Actal, Naar zichtbare vermindering van administratieve lasten: advies verbreding en meetmethodiek, Den Haag: 23 december 2005, p. 5. Actal, Naar zichtbare vermindering van administratieve lasten: advies verbreding en meetmethodiek, Den Haag: 23 december 2005, p. 16.

normen het voordeel van de efficiency en de mogelijkheid tot maatwerk. Deze zelfregulering wordt ook door de SER in zijn advies “Bemiddeling in financiële dienstverlening”73 als een voordeel aangeduid. De regelgeving kan hierdoor als het ware ‘meeademen’ met nieuwe ontwikkelingen in de markt. De door de ondernemer ervaren regeldruk neemt af op het moment dat er voldoende ruimte voor zelfregulering wordt geboden en deze ruimte niet nodeloos wordt ingeperkt door diverse nadere regels. Er moet ruimte zijn om te experimenteren en wettelijke normen moeten globaal worden geformuleerd.74 Toezichthouders blijken het werken met open normen op wisselende wijze te ervaren. De communicatie met de ondertoezichtgestelden over het ‘waarom’ van de normen en het opstellen van de normen, zou daarom - indien mogelijk – steeds in samenspraak met de ondertoezichtgestelden concrete vorm moeten krijgen. De wet in formele zin biedt de kaders, de verdere concretisering wordt daarna in overleg met de ondertoezichtgestelde vormgegeven. De naleving en borging worden hierdoor vergroot. De toezichthouder moet zich daarbij onthouden van het tot detail invullen van deze open normen en niet toegeven aan de verleiding in de uitvoeringssfeer deze alsnog vast te leggen in een gedetailleerd uitgesponnen regelnetwerk en als pseudowetgeving bekend te maken. De gewenste flexibiliteit gaat dan verloren. Uiteraard moet er voldoende rechtszekerheid worden geboden. De ondertoezichtgestelden moeten duidelijkheid hebben over het gehanteerde toetsingskader.75 Maar er moet in dat verband ook worden voorkomen dat de toezichthouder op de stoel van de wetgever gaat zitten, want dan zijn we nog verder van huis.76 Uiteraard dient zowel in de optiek van de toezichtorganisatie als van de ondertoezichtgestelden bij open normen wel – binnen de gegeven beleidsmarges - de rechtsgelijkheid te worden gerespecteerd. De Commissie heeft de stellige overtuiging dat open normen een wezenlijke bijdrage kunnen leveren aan vermindering van de regeldruk. De keerzijde is dat zij in de praktijk tot meer discussie tussen toezichthouder en ondertoezichtgestelde kunnen leiden dan in gevallen waarin er sprake is van gedetailleerde middelvoorschriften. Toch kiest de Commissie voor de open norm. De Zelfregulering ‘regel is regel’-mentaliteit is namelijk zorgwekkend aan het worden en bergt het risico in zich dat daardoor de intrinsieke rechtswaarde van de wet wordt 73 74 75 76

SER, Bemiddeling in financiële dienstverlening, Den Haag: 2002. M. Oude Vrielink-van Heffen & B. Dorbeck-Jung, ‘Kan zelfregulering regeldruk verminderen’, Bestuurskunde 2006, jaargang 15, nummer 4, p. 11-12. Ambtelijke Commissie Toezicht II, Toezicht: naar naleving voor de samenleving. Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht-II, Den Haag: 2005, p. 39. M.P.L. Adriaansen, ‘Kamer van Toezicht kan orde scheppen in controlechaos’, MKB-adviseur 2006/6, p. 24.

49

uitgehold. De Vinkenslagaffaire betreffende de naleving van de belastingwetgeving door woonwagenbewoners is hiervoor symptomatisch. Na de aandacht in media en Tweede Kamer werd zwaar ingezet op het strikt toepassen van de wet en werd elke toepassingsflexibiliteit gediskwalificeerd als ongewenst gedoogbeleid. Dit had een groot nadeel, namelijk dat de uitvoerder en toezichthouder niet meer de mogelijkheid had om verantwoorde flexibiliteit in zijn optreden in te bouwen. De mogelijkheid die een toezichthouder op grond van zijn kennis en ervaring heeft om recht te doen aan het individuele geval, is hierdoor verloren gegaan. Het moet naar het oordeel van de Commissie voor uitvoerders mogelijk zijn en blijven om met hun professionele beoordeling de bewoordingen van de wet naar hun strekking tot gelding te brengen. Toezichthouders moeten voldoende beleidsruimte (blijven) behouden om integrale afwegingen en keuzes te kunnen maken binnen de bedoelingen van de wet. Het is dan ook ongewenst toezichthouders (persoonlijk) aansprakelijk te stellen voor de wijze van toezicht houden. Hiermee wordt het paard achter de wagen gespannen. Het zou er slechts toe leiden dat de uitvoerder zijn professionele risico’s minimaliseert en bij de geringste twijfel de meest strakke wettelijke lijn volgt en de ruimere wetstoepassing ter finale beslissing doorverwijst naar de rechter. Daar is de dynamiek van de samenleving niet mee gediend. Alleen in gevallen van ernstig persoonlijk verwijtbaar onrechtmatig handelen zou aansprakelijkstelling aan de orde moeten komen.77 Deze begrenzing is nodig om de gewenste vrijheid te kunnen realiseren voor ondernemer, uitvoerder en toezichthouder. 16.

De burger moet zijn verantwoordelijkheid nemen

Tjeenk Willink doet in het jaarverslag van de Raad van State een dringend beroep op het slechten van de kloof tussen burgers en overheid.78 Deze afstand tot het bestuur is ook bij ondernemers op vele momenten als Dienend karakter zodanig waar te nemen. Tjeenk Willink constateert dat de bureaucratie haar dienend karakter heeft verloren. Het burgerschap en de verantwoordelijkheid van burgers voor de publieke zaak dreigt zich hierdoor onvoldoende te ontwikkelen. 79 Het politieke primaat verliest terrein bij gebrek aan een duidelijke visie op de maatschappij, de rol van de overheid daarin en de politieke verantwoordelijkheid daarvoor. De legitimatie van wetgever en bestuur neemt af. Tegenover de “partijdige wetgever” doet de burger steeds meer een beroep op de rechter om zijn gelijk te halen. De door Tjeenk Willink gesignaleerde ontwikkeling zou 77 78 79

50

L.G.M. Stevens & M.P.L. Adriaansen, ‘Focus op toezicht’, NJB 2006/20, p. 1109. Raad van State, Jaarverslag 2005, Den Haag: 2006, p. 21. ‘Overheid als bedrijf is oorzaak van kloof met burgers’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 28 april 2006, p. 3.

moeten worden doorbroken, omdat zij de functionele verschillen tussen wetgever, bestuur en rechter afvlakt en niet voldoende respecteert. Deze staat daarmee op gespannen voet met de doeleinden die de klassieke trias politica van Montesquieu onder andere wil dienen: persoonlijke en politieke vrijheid, een gematigde staatsvorm en heerschappij van het recht. De huidige praktijk staat vaak dwars op de suggestie van meer eigen verantwoordelijkheid van burgers en maatwerk door uitvoerders, aldus de vice-president. Tjeenk Willink is van mening dat dit de kloof is waarvan burgers last hebben. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (verder ook: RMO) geeft de volgende verklaring voor het bovenstaande verschijnsel. Indien mensen de vrijheid hebben om te kunnen kiezen, zijn zij eveneens aansprakelijk voor hun daden. Deze eigen verantwoordelijkheid gaat samen met de inzet van toezicht om allerlei ongewenste risico’s te voorkomen. Deze gelijktijdige inzet op het bevorderen van eigen verantwoordelijkheid stuit op de nodige dilemma’s. De RMO pleit derhalve voor een rijker perspectief op burgerschap dat is gebaseerd op pluriformiteit. Daarbij dienen de beschikkingsmacht en de beslissingsmacht van burgers centraal te worden geplaatst. Om dit burgerschap te realiseren, kan de overheid niet vasthouden aan verzorgingsstatelijke wijzen van opereren. Een overheid behoort dan niet in te zetten op gewenste uitkomsten, want de burgers moeten de ruimte hebben om zelf te beschikken. De overheid kan wel sturen op het vermijden van onaanvaardbare uitkomsten, waarbij rekenschap ten aanzien van de genomen vrijheid van belang is.80 Thans is het zo dat de burger mag kiezen, maar niet zelf beslissen, aldus Frissen.81 Er wordt door de RMO geconstateerd dat een andere overheid en het benadrukken van de eigen verantwoordelijkheid van burgers beperkt is gebleven tot één aspect. De burger wordt daarin louter gezien als consument, die via financiële prikkels tot handelen aan te zetten is. De Commissie onderschrijft het belang van deze benadering en de daarin verwoorde visie is de basis van diverse door haar gegeven beleidsadviezen. 17.

De minister coördineert de regeldrukreductie

Verschillende partijen ontwikkelen de roep voor een minister van deregulering. De Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO)82, 80 81 82

Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Verschil maken. Eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat, Den Haag: maart 2006, p. 68-69. L. Oomkes, ‘In Den Haag heerst een diepgeworteld paternalisme’, Trouw (de Verdieping) 12 september 2006, p. 1. De RCO bestaat uit VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO Nederland. In hun brief aan de informateur van 7 december 2006 geeft zij te kennen dat het “karwei moet worden opgepakt door een minister van ‘ontbureaucratisering’, met volledige bevoegdheden en een kleine creatieve staf.”

51

het Verbond van Verzekeraars83, de denktank Nationale conventie84, maar ook minister Nicolaï (Bestuurlijk Vernieuwing) dragen deze gedachte een warm hart toe. Minister Nicolaï wil werk maken van de aanbeveling van de denktank Nationale Conventie om een minister te benoemen die zich bezighoudt met overbodige regels. Dit gaf hij aan toen hij het eindrapport van de Nationale Conventie in ontvangst nam.85 Er zou één coördinerend minister moeten komen die taakstellend is voor nalevingslasten en regeldruk en die bevoegd is andere ministers en staatssecretarissen hierop aan te spreken. Ook minister Zalm geeft hierbij aan dat één coördinerende minister voordelen kan hebben in de praktische aanpak van de dereguleringsvraagstukken. Omdat markt en overheid samen moeten werken, worden hoge eisen gesteld aan de regie. Op dit moment is deze verantwoordelijkheid verspreid over de ministers van Economische Zaken, Financiën en Bestuurlijke Vernieuwing. Zalm pleit voor “één boswachter in het woud van regels. Eén minister moet verantwoordelijk zijn voor de kap.”86 Ook de Wereldbank steunt de gedachte voor een bredere coördinatie waarbij niet alleen op rijksniveau, maar ook op lagere niveaus projecten worden gebundeld. Nu wordt door ministeries en lagere overheden op eigen houtje onderzocht welke regels overbodig zijn en welke niet. Als die onderzoeken gebundeld zouden worden, zou dat de kosten kunnen besparen en het leerproces vergroten. Om deze taak te plaatsen bij de minister van Financiën ligt voor de hand en dit wordt door vele auteurs en instanties aanbevolen.87 De Commissie stelt zich op het standpunt dat het - gezien de importantie van deze problematiek - aanbeveling verdient de eerder vermelde tweesporenaanpak (kwantitatief en kwalitatief beleid) te continueren en de bevoegdheden en de coördinatie van de ‘vermindering van regeldruk’ als opdracht bij twee of meer ministers te leggen, waarbij het gehele 83 84

85 86 87

52

‘Benoem een minister voor regeldruk’, Staatscourant nr. 151, 7 augustus 2006. De Conventie stelt in het verlengde van de door haar voorgestelde ‘OperatieKafka’, een aparte minister voor, die als taak heeft ruimte te scheppen voor een actieve samenleving. Hij krijgt bevoegdheden collega-ministers rechtstreeks aan te spreken en staat in nauw contact met burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties. Zie hiervoor: Nationale conventie, Hart voor de publieke zaak. Aanbevelingen van de Nationale conventie voor de 21e eeuw, Den Haag: september 2006, p. 14. ‘Nicolaï positief over minister tegen regels’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 6 oktober 2006, p. 5. G. Zalm, ‘Kappen in het oerwoud van regels’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 20 november 2006, p. 7. M. Kuypers, ‘Wereldbank en OESO: regeldruk moet minder’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 21 november 2006, p. 5.

kabinet als drager van dit project is aangewezen. Belangrijker dan de portefeuilleverdeling is de intentie van het hele kabinet om de regeldruk daadwerkelijk terug te dringen. 18.

Maar de regeldruk blijft

In de discussie over deregulering wordt gewoonlijk aangenomen dat de door de ondernemers als klemmend ervaren regeldruk vooral te wijten is aan het feit dat er eenvoudigweg teveel regels zijn. Omdat men meent dat het probleem hoofdzakelijk van kwantitatieve aard is, probeert men voortdurend de aantallen regels te beperken. Dit is echter naar het oordeel van de Commissie niet de wezenlijke oplossing van het probleem. Het probleem is gelegen in de regeldruk, zoals die wordt ervaren door de ondernemer. Dit is niet hetzelfde als het kunnen meten en registreren van administratieve lasten. De regeldruk is, zoals meermalen opgemerkt, een kwalitatieve, gevoelsmatige ervaring. De administratieve lasten zijn een kwantitatieve, rationele waarneming. Het simpelweg schrappen van regels werkt niet zondermeer. Volgens Westerman zit het probleem niet in de hoeveelheid regels, maar in regels van de verkeerde soort regels. De specifieke eigenschappen van het type regels zijn ervoor verantwoordelijk dat zij zich voortdurend vermenigvuldigen en splitsen op een manier die nog het meest doet denken aan “een proces van op hol geslagen celdeling”88. De meeste regels schrijven een resultaat voor. De naleving kan op die manier worden gemeten, en is zodoende makkelijker te controleren door de toezichthouder. Deze soort van regelgeving richt zich hiermee naar zowel de ondernemer als de toezichthouder. Dit vereist een detaillering en uitwerking in middelvoorschriften. Om dit vermenigvuldigingsproces terug te dringen, kunnen deze regels worden vervangen door meer doelgerichte, in de plaats van middelgerichte, voorschriften. Deze normen schrijven de aan de wetgeving ten grondslag liggende doeleinden voor die de overheid nastrevenswaardig acht en die de ondernemers moeten realiseren. De regeldruk zou daardoor worden verminderd, regels worden meer bestendig en er wordt ruimte geboden aan de creativiteit van de ondernemer.89 Indien het doel wordt geformuleerd, zijn er twee mogelijkheden. De wetgever besluit ofwel dat verdere uitwerking onnodig is, ofwel dat nadere uitwerking vereist is.90 De keuze tussen beide mogelijkheden is onder andere afhankelijk van het vertrouwen dat de overheid heeft in zelfregulering. Indien dit vertrouwen er is, kan worden volstaan met minder expliciet en minder gedetailleerd uitgewerkte regels. Daarbij hoort een passende aansprakelijkheidsregeling. Indien het vertrouwen in zelfregulering er niet is, zal een meer fijnmazig regelnetwerk moeten 88 89 90

P. Westerman, ‘de onmogelijkheid van deregulering’, NJB 2006/3. Zie ook: Ministerie van Justitie, Ruimte voor zorgplichten, Den Haag: juli 2004. P. Westerman, ‘de onmogelijkheid van deregulering’, NJB 2006/3.

53

worden opgezet. In deze gevallen leiden doelvoorschriften niet tot deregulering: integendeel, er zullen meer regels komen. Zowel de Ambtelijke Commissie Toezicht II als de Commissie hebben dit probleem reeds eerder onderkend.91 De Commissie bepleit te komen tot een verlaging van de regeldruk door meer nadrukkelijk uit te gaan van vertrouwen. Met de werkzaamheden van de Commissie is een solide basis gelegd voor het publieke en politieke debat over regels en vertrouwen. De regeldruk belemmert de dynamiek van de samenleving en de veerkracht van onze economie. De verhouding die de overheid Vertrouwen nu met ondernemers heeft, wordt, zoals reeds tot uitdrukking is gebracht, nog te veel gekenmerkt door wantrouwen. Dat leidt tot een oneindige hoeveelheid regels en vergunningen.92 De doorgeschoten vergunningseis is in feite ‘gestold wantrouwen’. De huidige regelgeving gaat er in beginsel van uit dat ondernemers niet te vertrouwen zijn. Daarmee wordt alles tot in detail geregeld. Het is verstandig om over te stappen op een professionele risicoanalyse en quick scans uit te voeren om zodoende op efficiënte wijze een beeld te krijgen van de naleving. Daarbij dient de nalevingscontrole gedifferentieerd te zijn. De ondernemer verdient een op vertrouwen afgestemd toezichtsbeleid. De ondernemer die dat vertrouwen beschaamt, mag en moet hard worden aangepakt. Ook in ondernemerskringen wordt deze aanpak wenselijk geacht. “Maar wie aan een boom een paar rotte appels aantreft, rooit niet de hele boom.”93 Minister Zalm reikt een andere uitwerking van vertrouwen aan. Hij stelt dat een groter vertrouwen in provincies en gemeenten bijdraagt aan de vermindering van de administratieve lasten. Hij stelt daarbij eveneens dat de vicieuze cirkel van ons ‘klem regelen en suf controleren’, kan worden doorbroken doordat de beleidsmakers minder gaan streven naar maximale zekerheid. Zalm houdt eveneens een pleidooi voor ‘single information’, één verantwoording, en ‘single audit’, één controle.94 91

92 93

94

54

Ambtelijke Commissie Toezicht II, Toezicht: naar naleving voor de samenleving. Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht-II, Den Haag: 2005, p. 39. En: L.G.M. Stevens & M.P.L. Adriaansen, ‘Het gezicht van toezicht’, in: Commissie-Stevens, Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast, Den Haag: maart 2006, p. 29-30. Zie ook B. Wientjes (voorzitter VNO-NCW) in: ‘Offensief tegen de verstarring gevraagd’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 25 juli 2006, p. 3. P. Swinkels, ‘Overheid, vertrouw op burger en bedrijf’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 20 november 2006, p. 7. Zie ook: C. van Rossum, ‘Meer vertrouwen, minder regels’, Staatscourant nr. 217, 7 november 2006. H. Bekkers, ‘‘Minder administratieve lasten door meer vertrouwen’. Rijk moet zich meer verlaten op decentrale overheid’, Binnenlands Bestuur 23 juni 2006, p. 13.

19.

En de ondernemer steekt een hand in eigen boezem

Overigens wordt de regeldruk niet alleen opgeroepen door de overheid. Ook de verschillende ondernemersbranches en ondernemingen zijn veroorzakers van regeldruk. De ondernemers moeten in dat verband ook de hand in eigen boezem steken. Kamps, lid van het Adviescollege Actal, geeft aan dat de ondernemers zelf belangrijke producenten van regels, voorschriften en procedures zijn en zich zelf eveneens als bureaucraten gedragen. De ondernemer mag wat hem betreft rustig doorklagen over de wetten en regels van de overheid. Hij mag daarbij zelfs roepen dat er veel te veel voorschriften zijn en dat hij vreest voor verdere aanwas van regels en grilligheid van de wetgever. Dit klagen houdt voor Kamps de druk op de Haagse ketel. Maar ondertussen moet de ondernemer van Kamps eveneens zijn Eigen regels eigen bureaucratie aanpakken. Hij refereert aan de cao’s, die uitdijen tot dikke boekwerken met neuzelige regeltjes. Ook de zelfopgelegde NEN-normen en ISO-certificering zijn voor ondernemend Nederland een vreugdevol doel op zichzelf geworden, met handboeken, audits en accreditatieprocedures. En dan al die managers die worden aangesteld. Ze verzinnen procedures, zetten parafen op beleidsnota’s, ontwerpen formulieren met ‘targets’, en rapporteren. Het zijn de stereotype ambtenaren van vroeger, zo geeft Kamps aan. Hij doet daarom het voorstel dat ook de ondernemer de eigen regels met een kwart vermindert. Aangezien de ondernemer de boswachter in zijn eigen woud van regels is, zou dit geen probleem moeten zijn.95 Een voorbeeld van het organiseren van tegendruk tegen deze ‘eigen’ regellast is de groeiende weerstand van de multinationale ondernemingen tegen de toenemende regeldruk en controlekosten in de jaarverslaggeving. De Amerikaanse Sarbanes Oxley-wet (‘SOx’) en IFRS-regels worden genoemd als de belangrijkste regelbronnen die (te) hoge garanties eisen dat voldaan wordt aan de interne financiële beheersing van de onderneming zonder dat er voldoende overeenstemming bestaat over de te stellen eisen. Als al niet de wetgever deze regels maatschappijbreed uitrolt, dan doen de toezichthouders van de accountantsorganisaties dat wel, of bestaat het risico dat de internationaal opererende accountantskantoren dat doen voor hun gehele klantenbestand, ongeacht of dat nodig of maatschappelijk wenselijk is.

95

‘Regelzucht’, Het Financieele Dagblad (Eigen zaak) 16 mei 2006, p. 10.

55

20.

Conclusies en slotaanbevelingen

De ambitie van de commissie-Stevens was om tijdens de installatieperiode in elk geval eraan te hebben bijgedragen dat de ervaringen en de belangen van ondernemers daadwerkelijk serieus meegenomen worden in de besluitvorming over bestaande en voorgenomen regelgeving en dat haar observaties en adviezen een rol van betekenis spelen in de afstemming tussen beleid en uitvoering. Daarbij heeft de Commissie zich ervoor ingezet dat in elk geval de meest hinderlijke regeldruk voor de ondernemer echt wordt aangepakt. De Commissie kan met voldoening op het proces terugkijken en constateren dat er vanaf de start van de werkzaamheden zeker progressie is gemaakt. Toch zijn nog niet alle aanbevelingen van de Commissie uit de uitgebrachte rapporten gerealiseerd. De noodzaak tot het terugdringen van de regeldruk is echter wel breed verspreid. Geleidelijk aan is daarbij ook het besef gegroeid, dat het ánders moet. Maar de Commissie moet ook constateren dat het einddoel nog niet is bereikt. Voor zelfgenoegzaamheid is geen plaats. De weg voor deregulering is een lange route, waarop nog vele obstakels zijn gelegen. Hapklare oplossingen zijn niet voorhanden. Het proces vereist een andere bestuursattitude en de wil in de samenleving de strekking van de afgesproken regels te realiseren. De Commissie wenst op dit punt in het eindrapport de conclusies te trekken naar aanleiding van het voorafgaande. Zij zal in het volgende gedeelte van haar rapport een aantal aanbevelingen opnemen ter afronding van dit eindrapport. De Commissie is namelijk van mening dat het denken over lastenverlichting, het verminderen van regeldruk en de inrichting van het stelsel van wet- en regelgeving constante aandacht en activiteiten behoeft. Ook minister Donner gaf reeds aan dat de grote regeldichtheid niet een eindig, eenmalig definitief op te lossen probleem is.96 De Commissie onderschrijft zijn mening. In die zin zijn de zweetdruppels van de Commissie slechts druppels op de gloeiende regelplaat van de maatschappelijke en de politieke partijen. Belangrijk is dat we die regelplaat weten af te koelen. Na de conclusies wenst de Commissie vooruit te kijken. Het nieuwe kabinet moet naar de opvatting van de Commissie nog steviger inzetten op vermindering van de regeldruk. Het dorre hout is nu gesnoeid. Thans is het tijd voor het échte werken. Minister Zalm gaf reeds eerder aan dat op allerlei terreinen die tellen voor het bedrijfsleven, nóg zeker een kwart van de regels kan verdwijnen. Niet alleen de sleetse regels moeten bij het grofvuil.97 Er moet nu worden doorgehakt en doorgepakt. De Wereldbank geeft eveneens aan dat voor de regeringsperiode tot 2011 de 96 97

56

Kamerstukken II 2003/04, 29 279, nr. 12, p. 16. G. Zalm, ‘Kappen in het oerwoud van regels’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 20 november 2006, p. 7.

administratieve lasten met nog eens met 25% moeten worden gereduceerd. Maar alleen de regels waar echt hinder van wordt ondervonden, moeten in de taakstelling worden meegenomen. Het is gewenst daarbij de bestaande tweesporenaanpak te blijven volgen. De Commissie wenst in het kader van de afronding van haar werkzaamheden de volgende slotaanbevelingen aan het kabinet mee te geven. Aanbevelingen 1.

Leer leven met risico’s

Het is een illusie dat regels alle problemen kunnen voorkomen en risico’s volledig kunnen uitsluiten. Méér regels als reactie op incidenten, leiden in de praktijk tot vergroting van de regelrigiditeit en veroorzaken een contraproductief effect. Aanbeveling 1 Risico’s in de samenleving moeten worden geaccepteerd. Opinieleiders zouden vaker de publieke roep om overheidsregulering moeten beantwoorden met een realistisch verhaal over de grenzen en beperkingen van overheidsinterventie en risicoreductie. Zij moeten niet toegeven aan de bestuurlijke reflexen die herhaling van het incident met regelgevende maatregelen willen bestrijden. Met een rigide afrekencultuur is op langere termijn niemand gediend. 2.

Herstel het vertrouwen

De ondernemers ervaren dat de overheid zich in voorschriften en in gedragingen te zeer laat leiden door een fundamenteel wantrouwen en daardoor structureel te weinig ruimte geeft aan het ‘bonafide ondernemerschap’. Aanbeveling 2 Bij de wet- en regelgeving moet vertrouwen het uitgangspunt zijn. Te weinig wordt door de overheid onderkend dat de ondernemer er ook zelf belang bij heeft dat de voorschriften trouwhartig worden nageleefd. De doorsnee ondernemer is zich daarvan bewust en handelt daar naar. De overheid moet daarom bij het maken, uitvoeren en controleren van regels nadrukkelijker durven uitgaan van dit gemeenschappelijke belang; van vertrouwen, in plaats van wantrouwen. De ondernemer moet de ruimte krijgen de regels op een optimale wijze na te leven en de bedoelingen ervan tot gelding te brengen. De ondernemer die dat vertrouwen beschaamt, mag en moet adequaat worden aangepakt. 57

3.

Verbeter de dienstbaarheid en servicegerichtheid

De ondernemer ergert zich aan het gebrek aan dienstbaarheid en servicegerichtheid van de overheid. De overheid kijkt te zeer naar het belang van de eigen overheidsorganisatie en houdt te weinig rekening met de gerechtvaardigde belangen van het bedrijfsleven. Aanbeveling 3 Zet meer in op dienstbaarheid en servicegerichtheid (benoem in dat kader ‘relatiemanagers’ en realiseer de éénloketgedachte op alle niveaus) en versober het vergunningenstelsel. De aanbeveling om te komen tot een grotere dienstbaarheid en servicegerichtheid van de overheid is belangrijk. Benoem een relatiemanager die de belangen van de ondernemer binnen het overheidsapparaat behartigt en die zijn procedurele verplichtingen vervult of de inspanningen minimaliseert. Realiseer voorts een substantiële verkleining van het aantal vereiste vergunningen. Er kan veelal worden volstaan met algemene doelbepalingen waarbinnen de ondernemer zijn activiteiten kan ontwikkelen. Bij ongewenste invulling of overschrijding van de toegekende actieradius kan door de overheid, eventueel achteraf, adequaat corrigerend en sanctionerend worden opgetreden. 4.

Vergroot de betrokkenheid van de ondernemer

De roep om ordening en regels wordt maatschappijbreed gedragen. Ook door het bedrijfsleven. Vervolgens worden de burgers en de ondernemers niet, of te summier, bij dat proces betrokken. Zij ervaren wel de (nadelige) gevolgen van de onvoldoende op de praktijk afgestemde regels. Aanbeveling 4 Betrek de ondernemer nadrukkelijker in het wetgevingsproces. Van onderop groeit de behoefte aan een regel. Betrek die betrokkenen dan ook bij de totstandkoming en de handhaving van die regels. Er zou op die manier veel minder vanuit vaste wetgevingsdirecties op departementen gewerkt moeten worden en meer met projectwetgeving met behulp van mensen uit de praktijk. 5.

Open normen en toezicht

Het gebruik van meer open normen ziet de Commissie als een juiste aanpak om te komen tot een verdergaande vermindering van de regeldruk. Deze open normen vragen om een individuele invulling in een concreet gegeven situatie. 58

Aanbeveling 5 Toezichthouders moeten ondernemers de kans geven creatief en innovatief te zijn binnen de doelen die via open normen worden gerealiseerd. De ondernemer moet ruimte krijgen om creatief en innovatief te zijn (zie ook aanbeveling 2). Daartoe dient meer met open normen te worden gewerkt, waardoor beter invulling kan worden gegeven aan het doel van de wet in concrete situaties. De handhavingsregel moeten meer beginselgedreven dan regelgedreven zijn. Een Kamer van Toezicht zou daarin het bestuurlijke voortouw moeten kunnen nemen en de totstandkoming van gecoördineerde toezichtstrategieën met professionele risicoanalyses en uitwisseling van expertise kunnen bevorderen. De ondernemer moet weten welk toezichtskader wordt gevolgd en branchevertegenwoordigers moeten bij de totstandkoming daarvan worden betrokken. 6.

Verander de regelmentaliteit

De verhoogde regeldruk ontstaat door de versterkende werking van de bij de regelgeving betrokken personen. De doorgeschoten ‘maakbaarheidsgedachte’ van beleidsmakers is een belangrijke motor voor de regelproductie. De pluriformiteit en complexiteit van de samenleving leidt dan van nature tot ingewikkelde regelgeving en oplopende regeldruk. Binnen die maakbaarheidsmentaliteit ontstaat al snel een perfectioneringsslag. Dichtgetimmerde regelgeving kan echter niet de ultieme oplossing zijn voor een vitaal maatschappelijk verkeer. Aanbeveling 6 Durf te accepteren dat het verminderen van de regeldruk een mentaliteitskwestie is, waarbij afstand wordt genomen van de maakbaarheidsgedachte en een grotere maatschappelijke verantwoordelijkheid wordt gegeven aan de burgers, het bedrijfsleven en de maatschappelijke instellingen. Deze voorwaardenscheppende en ruimtecreërende aanpak is veelal effectiever dan ‘daadkrachtig’ en ‘dichtgetimmerd’ beleid. De veranderingen van de bestuurlijke cultuur en vermindering van de maakbaarheidsgedachte zullen ook moeten uitmonden in minder bureaucratie (zie aanbeveling 7), minder regelgevers en minder overheid. Vele aanbevelingen tot vermindering van de regeldruk zullen alleen maar effectief zijn als er een mentaliteitsverandering kan worden gerealiseerd en de overheid de stap van een allesverzorgende welvaartsstaat naar een activerende participatiestaat kan maken. Deze mentaliteitsveranderingen 59

dient op alle terreinen en bij alle betrokkenen te worden doorgevoerd. Daarbij raken nogal rigide regels om de regeldruk te beteugelen, zoals de regel ‘één nieuwe regel invoeren, dan twee oude eruit’, niet de kern van het probleem. Ze zijn zodanig gekunsteld dat de invoering daarvan slechts tot even kunstmatige ontwijkingsconstructies zou leiden. 7.

Verminder de bureaucratie

Bureaucratie en regeldruk gaan hand in hand. De Commissie zal zich niet begeven in aanbevelingen die zich richten op wijziging in de staatkundiginstitutionele vormgeving van de overheidsorganisatie. Wel dringt zij aan op een drastische vermindering van bureaucratie bij de (rijks)overheid. Het is gewenst te komen tot het delen en herverkavelen van specifieke verantwoordelijkheden en competenties op alle bestuursniveaus en beleidssectoren en te werken aan een transparante en eenduidige regelgeving. Het verminderen van de huidige ‘bestuurlijke spaghetti’ moet tegenstrijdige regels en de ongecoördineerde stapeling van voorschriften voortkomen. Aanbeveling 7 Verminder de regeldrukte door de regelgevende bevoegdheden van de verschillende bestuurslagen te stroomlijnen. Een drastische omslag in de bestuurscultuur is beslist gewenst. Er moet worden gewerkt aan het delen van verantwoordelijkheden en verkavelen van competenties op verschillende bestuursniveaus. Er is op dit moment nauwelijks nog een terrein aan te wijzen waarop de overheid niet actief is. Het kabinet heeft zelf in zijn rapport ‘Andere overheid’ de discussie aangezwengeld om zich te bezinnen op de plaats en de taken van de overheid in de hedendaagse samenleving. Het geeft aan dat de bakens verzet moeten worden. Het creëert zodoende ruimte voor een andere aanpak. Dat geldt ook voor de uitvoering en werkwijze van de toezichthoudende organen. Die uitdaging moet worden opgepakt. 8.

Verminder verschillen tussen de gemeenten

De klachten over ongemotiveerde verschillen tussen gemeentelijke wet- en regelgeving en de daardoor opgeroepen regeldruk worden in ondernemerskringen breed gedragen. Dit heeft voor de Commissie geleid tot de volgende aanbeveling.

60

Aanbeveling 8 Gemeenten moeten minder autonomie in wet- en regelgeving krijgen en op grond van medebewind hun toezichtstaken zoveel mogelijk uniformeren. Nederland is dichtbevolkt en is gediend met een coherente bestuurlijke infrastructuur. De hoofdregel voor wetgeving zou moeten zijn, dat nationale wet- en regelgeving bij regiooverstijgende aangelegenheden het uitgangspunt is. Slechts in uitzonderlijke gevallen mag op lokaal niveau daarvan op basis van bijzondere regionale omstandigheden worden afgeweken. De bijbehorende toezichthoudende activiteiten moeten zoveel mogelijk worden geüniformeerd. 9.

Vermijd koppen op regelgeving

Ondernemers hebben het gevoel dat de Nederlandse overheid regelmatig onnodige nationale koppen zet op Europese regels. Dat verhoogt de regeldruk. Op soortgelijke wijze ontstaat extra regeldruk doordat gemeentelijke koppen worden gezet op nationale regelgeving. Aanbeveling 9 Zet geen nationale koppen op Europese regelgeving. Zorg ervoor dat Nederlandse regelgeving niet verder gaat dan volgens Europese regelgeving noodzakelijk is. Nationale koppen leiden niet alleen tot verzwaring van de regeldruk, maar schaden ook de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Als dergelijke ‘nationale koppen’ beslist noodzakelijk zijn, moet daarvoor een zeer overtuigende argumentatie kunnen worden aangedragen. Daarbij dient ook rekening te worden gehouden met de beleving van de ondernemer dat dergelijke koppen complicerende gevolgen hebben voor de uitvoeringsmogelijkheden en de wijze van toezicht. Hetzelfde geldt overigens ook voor de koppen van lokale overheden die worden gezet op de regelgeving van de rijksoverheid. 10.

Verminder de regels van brancheorganisaties

Ook brancheverenigingen en ondernemingen veroorzaken regeldruk door een veelheid van regels, voorschriften en procedures. Aanbeveling 10 Ondernemersorganisaties moeten ook de hand in eigen boezem steken en de bureaucratie in de eigen onderneming of branche verminderen. Op het moment dat de overheid dereguleert, moeten deze regels 61

niet onmiddellijk worden overgenomen of vervangen door regels van de eigen onderneming of de branche. Ook moet kritisch worden omgegaan met het dwingend voorschrijven van normen of het stellen van certificeringsvereisten. De overheid moet de aandrang dergelijke normeringen verplicht te stellen met terughoudendheid behandelen. 11.

Continueer de tweesporenaanpak

Ondernemers ervaren de regeldruk niet als verminderd, terwijl het kabinet zich op het standpunt stelt dat de cijfermatige doelstelling om de administratieve lasten met 25% te verminderen in 2007 zal zijn gerealiseerd. De kwantitatieve (rationele) aanpak enerzijds en de kwalitatieve (gevoelsmatige) aanpak anderzijds hebben elk hun eigen dynamiek en effectiviteit die in combinatie met elkaar tot het beste resultaat voeren. Aanbeveling 11 Continueer de bestaande kabinetsbrede aanpak en verantwoordelijkheid, waarbij op kabinetsniveau de bevoegdheden en de coördinatie van ‘vermindering van regeldruk’ worden bewaakt. Het is de verantwoordelijkheid van het kabinet om te zorgen voor een verdere inbedding van de cultuur van vermindering van regeldruk en de voorgenomen administratieve lastenverlichting daadwerkelijk te realiseren. De kwantitatieve aanpak zal evenwel ook in de toekomst gepaard moeten blijven gaan met een meer intuïtieve gevoelsmatige aanpak van de regeldrukvermindering. De opdracht aan Actal (of aan enig ander college) zou in dat kader kunnen worden uitgebreid door dit college - naast het meten van de lastendruk - ook op te dragen de door de ondernemers beleefde regeldruk en de administratieve lastenverlichting te meten en in kaart te brengen. 12.

Maak werk van de reeds uitgebrachte aanbevelingen

De Commissie heeft in haar rapporten voorafgaand aan het eindrapport reeds vele aanbevelingen gedaan om de regeldruk te verminderen. Deze zijn nog niet allemaal gerealiseerd. Aanbeveling 12 Maak werk van de aanbevelingen van de commissie-Stevens. De aanbevelingen die de Commissie heeft gedaan in de afgelopen periode kunnen bijdragen aan een vermindering van de regeldruk. Voor zover de eerdere aanbevelingen in de domeinrapporten nog niet zijn gerealiseerd, beveelt de commissie-Stevens aan deze alsnog te realiseren. 62

Deel C:

Regeldruk besproken

63

64

‘Nederland kan veel eenvoudiger.’ naam

Ch.B. (Charlie) Aptroot, Tweede Kamerlid VVD

organisatie

VVD

kernwoorden

niet te veel uitzonderingen, bron aanpakken, ergernisgraadmeter

Vraagstukken Charlie Aptroot is namens de VVD-fractie woordvoerder Economische Zaken. Als Aptroot terugkijkt naar de werkzaamheden van de commissie-Stevens, dan komt het beeld boven van een aantal nuttige, plezierige en geëngageerde bijeenkomsten boven. Vanuit praktische knelpunten worden zinvolle oplossingsrichtingen geboden. Er zijn nu vele rapporten opgeleverd. De kans op bestuurlijke verzanding is daardoor groot. Wel ziet hij dat er ook bestuurlijk al verschillende trajecten zijn opgepakt, maar een concreet overzicht van hetgeen is gedaan en voorgesteld en wat nog te doen valt, zou welkom zijn. Want het snoeiwerk vergt een permanente inzet: waar aan de ene kant wordt gesnoeid, botten aan de andere kant weer steeds nieuwe regels uit. Aptroot ziet de groei van de regeldruk als een van de grootste economische probleemdossiers. Het verminderen van regeldruk is in zijn optiek van groter belang voor een positieve economische ontwikkeling dan het verlagen van het tarief van de vennootschapsbelasting. Hij constateert dat het kennelijk in onze genen zit om telkens weer een nieuwe regel of uitzondering op een bestaande regel te bedenken. Regels ontstaan door wensen van enkele ondernemers en de scoringsdrift van de politici. Hij brengt als voorbeeld zijn voorstel naar voren om de fiscale bijtelling voor de bestelauto af te schaffen. In plaats daarvan zou voor elke bestelauto de motorrijtuigenbelasting kunnen worden verhoogd. In de Tweede Kamer volgen dan discussies over oneerlijkheid en ongelijkheid ten opzichte van andere automobilisten. En zo gaat een eenvoudige oplossing in discussies ten onder. Laten we soms eens een praktische oplossing kiezen. Voor een paar uitzonderingen moet je geen wet maken. Uitzonderingen schrappen Er wordt een steeds verdergaande detaillering in de wetgeving geconstateerd. Als voorbeeld kan de investeringsaftrek dienen. Volgens Aptroot komt dit grotendeels voort uit de omstandigheid dat de Tweede 65

Kamer geen rechtongelijkheid kan aanvaarden. Volstrekte gelijkheid is echter niet mogelijk. Hij stelt daarom voor om alle uitzonderingen in de wetgeving te schrappen. “Nederland kan veel eenvoudiger”. Een MKBer begrijpt de bestaande investeringsaftrek niet. Laat staan dat hij zijn investeringsbeslissingen daarvan zou laten afhangen. Maak het systeem eenvoudig. Op het moment dat het economisch voor de wind gaat, is het tijd om veranderingen door te voeren. Nu dus! Voor deze veranderingen zijn zowel de Tweede Kamer als de branche de motoren. De politiek zou moeten leren zich daarbij te beheersen. In een interdepartementale verkenning naar de mechanismen van regeldruk worden vijf hoofdthema’s beschreven die zouden moeten worden aangepakt om hieraan tegemoet te komen. Onder andere zijn dit de maatschappelijke vraag tot het vermijden van risico’s, de bureaucratisering en verkokering, de omgang met incidenten de snel wisselende aandacht voor misstanden in de media en de druk van Europese richtlijnen. Het zou voor een kamerlid een succes moeten zijn om te vereenvoudigen en te schrappen in plaats van een regel toe te voegen. De houding van de Tweede Kamer dient derhalve te veranderen. We zijn in staat om een kerstboom aan regels op te tuigen om de maakbaarheid van de samenleving te demonstreren en dat te doen binnen de strikte randvoorwaarden van rechtvaardigheid en gelijkheid. Daarin ligt de bron van de regeldruk. Het primaat van het gelijkheidsprincipe zal mogelijk op sommige terreinen duidelijk afgezwakt moeten worden. Mogelijk krijgt een enkele burger en ondernemer daardoor een paar extra voordelen, ‘so what’. Het is wel een vereenvoudiging van het systeem. Bron van regeldruk Het verwijt dat de Tweede Kamer de bron van de regeldruk is, vindt Aptroot niet geheel terecht. Ook de markt weet veel regels te fabriceren. Vele belangenbehartigers van ondernemingen en branches veroorzaken regels of willen deze in stand houden. Soms is regelvermindering namelijk gelijk aan omzetvermindering. En ook andersom werkt het. Extra regels kunnen omzetverhogend werken. Dergelijke belangen van de ondernemers bij regelgeving moeten eveneens onder de aandacht worden gebracht. De interactie tussen politiek en media zorgt ervoor dat het systeem in takt blijft en kan ertoe leiden dat de regeldruk steeds verder groeit. De politiek is vaak niet moedig genoeg om daartegen weerstand te bieden en zou meer ruggengraat moeten krijgen. Laten we vooral nuchter blijven kijken. Aptroot doelt in het bijzonder op de certificeringdrift. De overheid besteedt de regelgeving uit aan de markt. En de branches nemen de rol van de overheid over ten opzichte van de ondernemers. Door allerlei certificaten, waarvan de markt vindt dat die door de overheid verplicht zouden moeten worden gesteld, worden de gevestigde belangen behartigd. Je zou de kritische vraag moeten stellen of dit wel allemaal nodig is en in hoeverre de vrije toetreding tot de markt door certificering juist wordt bemoeilijkt?

66

Gevoelsmatig Aptroot was gelukkig met de gevoelsmatige aanpak van regeldruk door de Commissie. Vaak zijn kleine details regeldrukverhogend. Uren zijn te meten en te vermenigvuldigen met een bepaald bedrag. Dat moet ook blijven gebeuren en Actal is daar goed in gebleken. Maar mogelijk zou een verhoging van de aandacht voor de gevoelsmatige benadering van de administratieve lastendruk en een verlaging van de regeldruk een betere oplossing zijn. De aanbevelingen van de Commissie hebben Aptroot niet daarom verbaasd. Er zaten voor hem weinig opwindende voorstellen in, omdat hij op een soortgelijke wijze werkt. Maar het maken van concrete lijstjes is wel een goede aanpak. Het gaat die ondernemer niet om de rekensommen, maar om de werkbaarheid en het nut. Het noemen door het kabinet dat de 25%-doelstelling is bereikt, is niet zinvol. De ondernemer ervaart dit niet zo. Wel kun je aangeven dat de ondermeer niet meer verplicht is tot publicatie in de Staatscourant van het deponeren van de jaarrekening bij de Kamer van Koophand. Dit ervaart de ondernemer wel als een vermindering van de regeldruk. Dan is duidelijk dat de ondernemer er niet voor de overheid is, maar de overheid voor hem. Ergernisgraadmeter Actal moet als systeem in stand blijven. Als waakhond tegen administratieve lasten is het goed om dit adviescollege te behouden. Misschien zou er voor de regeldruk een gevoels-Actal moeten komen. Een adviescollege dat op gezette tijden een checklist maakt en de regeldruk in kaart brengt. Dit zou voor Aptroot niet eens geïnstitutionaliseerd behoeven te worden. De activiteiten zouden dan moeten leiden tot een zogenoemde ‘ergernisgraadmeter’. Vele regels komen voort uit de bemoeizucht van de overheid. Soms wordt deze bemoeizucht nog niet eens zo veel in termen van euro’s ervaren, maar te vaak wel als ‘last’. De Commissie was nu geplaatst onder het ministerie van Financiën en dat van Economische Zaken. Ook in de toekomst zou het ministerie van Financiën de administratieve lasten kunnen berekenen. Dat ligt in de aard van dit ministerie. Maar het heeft weer minder gevoel voor de regeldruk. Andere ministeries, zoals Economische Zaken, zijn daarvoor beter geschikt. Een combinatie van een college voor de administratieve lasten en een ander voor de regeldruk is een ideale aanpak.

67

‘Je moet niet alles willen regelen.’ naam

drs. L.M.L.H.A. (Loek) Hermans, voorzitter Koninklijke Vereniging MKB-Nederland en drs. J. (Joep) J.M. Rats, hoofd Nationaal & Europees, directie Beleid & Belangenbehartiging

organisatie

Met ruim 186.000 bedrijven en instellingen uit 135 brancheorganisaties en 250 regionale en lokale ondernemersverenigingen is de Koninklijke Vereniging MKB-Nederland de centrale werkgeversorganisatie voor het midden- en kleinbedrijf

kernwoorden

prikkels in plaats van regels, indek-cultuur, gevoel en ervaren

Tevredenheid Als MKB-Nederland terugkijkt naar de activiteiten en het proces van de commissieStevens dan valt allereerst op dat de achterban van de vereniging duidelijk betrokken is geweest bij de verschillende domeinrapporten die zijn gemaakt. Hier is veel tevredenheid over. De rapporten zijn herkenbaar en geven een duidelijk signaal af over de vraag waar in de dagelijkse ondernemerspraktijk de schoen wringt. Daarnaast zijn de werkzaamheden van de commissie-Stevens ook politiek van belang geweest. De aanbevelingen en oplossingsrichtingen die door de commissie zijn geformuleerd, zijn gehoord in Den Haag. Nu moet beleidsmatig de uitrol nog plaatsvinden. Er moet in dat opzicht nog veel gebeuren. Zo is het domeinrapport detailhandel omarmd door de betrokken ondernemers en het Platform Detailhandel Nederland, maar er moet nog veel werk worden verzet om de uitvoering van de voorstellen die daarin zijn opgenomen, te effectueren. Terugkijkend zou het voor het kabinet aan te bevelen zijn om met de activiteiten van de Commissie meer structureel aan de slag te gaan. Er zou dan naast de cijfermatige berekeningen van Actal ook een stevige regeldruktoets moeten komen die ook de gevoelsmatige effecten van nieuwe regels tot uitdrukking brengt. Deze toetsing zou een structureel karakter moeten hebben en zowel ex ante als ex post de administratieve lasten in kaart moeten brengen en tot uitdrukking moeten brengen hoe deze zullen worden ervaren door ondernemers.

68

Ervaren lastendruk De gestelde vermindering van 25% administratieve lastenreductie wordt door de ondernemer niet gevoeld. Eerder wordt een tegenovergesteld effect ervaren. De Algemene Rekenkamer gaf hiervoor een aantal belangrijke redenen. Niet alle geschrapte regels werden door ondernemers nageleefd, administratieve processen die niet meer verplicht worden voorgeschreven, worden toch gehandhaafd, omdat deze voor ondernemers van belang zijn, en soms verschuift de regeldruk van extern naar intern. Plaats daarbij de omstandigheid dat de bedrijfssector de verplichtingen in sommige gevallen van de overheid overneemt, en de regeldruk verandert niet noemenswaardig. Ook zien ondernemers de overheid als een geheel. Of het nu de rijksoverheid, de provincie, gemeente of waterschap is, maakt daarbij niet uit. Ondernemers zien de verschillende overheden als één overheid en kijken in die zin naar het geheel. Als je als overheid 18 wetswijzigingen doorvoert, dan kun je daarna afschaffen wat je wilt, maar het gevoel van regeldruk neemt daardoor vervolgens niet af. Afschaffen voel je niet, wel wat er is gebleven of bijgekomen. Ambtelijke zienswijze Het systeem van het meten van administratieve lasten is een ambtelijke zienswijze. Dit is een selectiesysteem waarbij sommen de doorslag geven. Dit heeft voor ondernemers niet gewerkt. Beter zou het zijn om eens structureel te kijken naar het systeem als geheel in plaats van regeltjes te schrappen. Meten is goed, selecteren is beter. Bij het schrappen van de regels zouden ondernemers en burgers betrokken moeten zijn. De domeinrapportages van de commissie zijn daar goede voorbeelden van geweest. Hierin wordt de irritatie van de ondernemer duidelijk naar voren gebracht. Een ondernemer heeft over het algemeen genomen geen last van een administratieve last, maar wel last van een zinloos hinderlijke regel die daardoor extra irriteert. In die irriterende regels moet worden gesneden. Actal is voor de ondernemer niet zichtbaar. De effecten worden niet opgemerkt. MKB-Nederland pleit daarom voor een tweesporenaanpak. De kwantitatieve Actal-aanpak zou daarbij voor de ambtenarij effect moeten hebben en ondernemers moeten meer betrokken worden in het kwalitatieve (wetgevings)proces. Oorzaken regeldruk Hermans is van mening dat we in Nederland niet alles moeten willen regelen. “Misschien loop je dan wat mis of loop je een klein risico, maar dat moeten we accepteren als we minder regels willen hebben”. De oorzaken van regeldruk wegnemen, is een van de meest ingewikkelde problemen. De politiek zou meer terughoudend moeten zijn. Het uitvaardigen van regels is namelijk niet altijd de beste aanpak om de samenleving vorm te geven. We mogen niet denken dat we alle risico’s kunnen voorkomen. Door een regel verminder je het risico niet. Als een slager een hapje wegzet voor zijn klanten, dan zijn daar regels voor. Dat hoeft echt niet. De slager zet zijn 69

klanten heus geen inferieure kwaliteit voor. Je zou moeten zoeken naar de prikkels in de plaats van regels. Denk mee met die ondernemer en bekijk zijn drijfveren. Dit is belangrijker dan regels maken. Die zijn er al zoveel dat een ondernemer deze niet allemaal meer kent. Er zou meer moeten worden nagedacht over wat een passende aanpak is om het gewenste resultaat te bereiken. Daarbij moet niet worden vergeten dat de ondernemer het goed wil doen en hij dient daarbij dat vertrouwen ook te krijgen. Bijna iedere ondernemer is van goede wil en doet het ook goed. Als hij dit namelijk niet zou doen, dan zijn de maatschappelijke reacties in zijn richting ook negatief en contraproductief. Het vervelende van de regelgeving is, dat de overheid zich daarmee wenst in te dekken tegen die ene fout en dat ene incident. En door die indekcultuur krijgen we een gestapelde regelgeving. Verworvenheid Binnen de ministeries is de gedachte gaan leven dat de administratieve lasten en de regeldruk verminderd moeten worden. Dat is een verworvenheid die is bereikt. Datzelfde gevoel van urgentie is er nog niet in Europa en ook niet bij de lagere overheden. De overheden zouden zich meer bewust moeten zijn over de vraag wie nu eigenlijk de klant is. De burger en de ondernemer dat zijn de klanten. Deze klanten moeten leidend zijn in het politieke proces en dat uitgangspunt zou beter op het netvlies moeten staan bij de regelmakers. Ook zou de betrokkenheid bij het wetgevende proces vergroot dienen te worden. Op sommige ministeries zijn deze ideeën al meer bespreekbaar, maar bij andere ministeries staat de dienstbaarheid aan de bewindslieden voorop. De door de Commissie voorgestelde Kamer van Toezicht is een nuttig instrument in de strijd tegen de toezichthoudersbureaucratie. Deze Kamer moet het gemeenschappelijke externe belang van de toezichthouders kunnen vertegenwoordigen, toezicht houden op bedrijfsvoering en financieel beheer voeren. Zo nodig moet ze algemene aanwijzingen geven op het gebied van de bedrijfsvoering. Belangrijk daarbij is eveneens dat hierdoor het eigen toezichtsdomein wordt doorbroken. MKB-Nederland constateert regelmatig dat vele toezichthouders op verschillende bestuurslagen een diffuus beeld geven van de betrokken ondernemer en voorts hem een onduidelijk inzicht in de samenloopproblemen bij de regelinterpretatie verschaffen. De toezichthouders hebben verschillende verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De onderlinge verhoudingen zouden eens in kaart moeten worden gebracht. Een structurele afstemming tussen de branche en de toezichthouder zou als mogelijkheid verkend kunnen worden. Als dit door de Kamer van Toezicht kan worden opgenomen en deze Kamer ook bevoegdheden zou krijgen, dan zou het wel eens kunnen gaan lukken. Lokale overheden De lokale overheid staat het dichtst bij de ondernemer. Toch is het zo dat de ondernemer stemt waar bij woont en niet waar hij werkt. De ondernemer 70

voelt zich daarom slecht vertegenwoordigd. Ondernemers moeten kunnen ondernemen en dat betekent dat ze niet massaal de in de gemeenteraad zitting kunnen nemen. Het is daarom gewenst dat de raadsleden beter luisteren naar de lokale ondernemers. De rol van de VNG in de regelgeving is een lastige. Dit uit zich bijvoorbeeld in de modelverordeningen. MKBNederland heeft daarom zelf een model ondernemingsverordening gemaakt. Daarbij zijn vergunningen zoveel mogelijk verwijderd en vervangen door algemene regels. Dat er hiermee een nieuw model bijkomt en de diversiteit tussen gemeenten groter wordt, is geen probleem. Deze verscheidenheid is nu ook al over de volle breedte aanwezig. De voorkeur van MKB-Nederland is te komen tot een meer eenvormige aanpak op lokaal niveau. Je moet daarbij teruggaan naar de vraag wat er echt lokaal moet worden ingevuld. Soms hoef je lokaal namelijk iets niet te regelen en kun je je gewoon aansluiten bij het uniforme beleid of dat van de grote buurgemeente overnemen. Daarmee wordt het verschil tussen grote gemeenten die veelal eigen capaciteiten in huis hebben om beleid te maken en de kleinere gemeenten minder groot. Regelmakers Stevens snijdt het onderwerp aan dat ook ondernemers en branches regels ontwikkelen. Rats geeft hierop als antwoord dat Nederland in die zin een ingewikkeld land is. Regels die nuttig en noodzakelijk zijn, leveren geen regeldruk op. Als normen voor het economische verkeer van belang zijn, dan moeten die worden ontwikkeld. Dit is een proces waarbij tegenstrijdige belangen van partijen een reinigende werking in het besluitvormingsproces hebben. Bij bijvoorbeeld NEN-normen is niet (altijd) uit te leggen wat het nut en de noodzaak is. Deze normen worden door zeer hooggeleerde specialisten ontwikkeld. Hier is geen tegendruk meer mogelijk. De overheid zou bij dit soort normen terughoudender moeten zijn om deze verplicht voor te schrijven. Als de ondernemers die er mee moeten werken, deze normen niet eens meer kunnen begrijpen, dan is het specialisme doorgeschoten. Ondernemers weten waar ze mee bezig zijn en hebben ook baat bij hun ondernemingsactiviteiten. Ze letten op hun omgeving en wat hun omgeving van hen vindt. Zo moet je ook met regels aan de slag gaan. Niet alles willen regelen en op zoek gaan naar de prikkels.

71

‘Je moet niet in de kroon beginnen, maar in de wortel.’ naam

mr. S.E. (Sandra) Korthuis, lid directieraad

organisatie

de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zet zich in voor de gemeenteraad, het college van burgemeester en wethouders en ambtenaren. De belangenbehartiging zet zich door in het gehele proces van besluitvorming bij rijksoverheid, provincies en gemeenten. De VNG initieert bestuurlijk overleg waarbij wordt onderhandeld namens gemeenten met ministers en staatssecretarissen. De VNGbelangenbehartiging richt zich ook op Tweede en Eerste Kamer en belangrijke maatschappelijke organisaties

kernwoorden

autonomie, dienstbaarheid en mogelijkheden tot beleidsrealisatie

Eénloketgedachte Bij alle domeinrapportages van de Commissie komt de dienstbaarheid van gemeenten naar voren. De gemeenten scoren daarbij beduidend lager dan de rijksoverheid. Voor Korthuis is dit een bekend beeld. Gemeenten willen hier graag verandering in aanbrengen. De colleges die daarmee aan de slag wilden, hebben als doelstelling die dienstbaarheid ten behoeve van de burgers en de ondernemers te vergroten. Traditioneel is de ambtelijke cultuur minder dienstverlenend ingesteld dan die binnen het bedrijfsleven. Maar als klant van het bedrijfsleven heeft Korthuis niet het gevoel dat het ontbreken van dienstbaarheid alleen bij de overheid aan de orde is. Ook vele bedrijven kennen dit probleem. Het is een weerbarstige mentaliteitskwestie. De benodigde reorganisatieslag om tot één loket te komen is gewoonweg niet zomaar te realiseren. De gemeenten zijn daarbij tegen concrete problemen aangelopen. Voor het realiseren van de éénloketgedachte is veelal een reorganisatie van het gemeentelijk apparaat nodig. De backoffice moet worden ingericht en de ICT moet worden aangepakt. Maar de gemeenten hebben de afgelopen tijd te maken gehad met enorme inkrimpingen van de financiële mogelijkheden die mede dat proces hebben vertraagd. Door het rijk zijn veel taken naar de gemeenten gedecentraliseerd, zonder dat de benodigde middelen zijn overgedragen aan de gemeenten. Een goed voorbeeld is het veiligheidsbeleid. Een ander voorbeeld betreft de OZB. Hoewel de afschaffing van het gebruikersdeel WOZ financieel is gecompenseerd, heeft het rijk tegelijkertijd voor de 72

gemeenten de mogelijkheden om de tarieven van de overige onderdelen van de OZB te laten stijgen beperkt. Een ander aspect is dat veel gemeenten de afgelopen tien jaar veel bestuurlijke energie moesten steken in de herindelingen. Dit heeft een stevige wissel getrokken op de ambtelijke organisaties. Door deze ontwikkelingen moest een aantal gemeenten, dat mentaal klaar was om de veranderingen door te voeren, nog een financiële en bestuurlijkorganisatorische slag maken. De dienstverlening zal hierdoor op termijn wel worden verbeterd, maar de kosten gaan nu nog voor de baten uit. Ontwikkelingen De ondernemers benaderen de gemeente regelmatig. De man of vrouw achter het loket speelt een belangrijke rol voor het imago van de gemeente. Is die meedenkend en behulpzaam? Of ervaart de ondernemer het stereotype beeld dat velen van ambtenaren hebben? In die benadering van de klanten is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd. En daarin is ook veel gewonnen. De andere kant kan nog niet worden gezegd dat alle procedures en regels ten behoeve van diezelfde klant zijn aangepast. Gemeenten hebben daar al wel naar gekeken, maar zijn vaak gebonden aan rijksregelgeving. Een ander bijkomend probleem is de hijgerigheid van de samenleving, waarbij de verantwoordings- en claimaanpak een prominente plaats inneemt. Dit leidt tot een proces van checks en dubbelchecks. Op basis van incidenten gaat dat proces telkens weer rollen. Dit probleem is als zodanig wel onderkend, maar er is nog geen duidelijke kentering in waar te nemen. Het jagen van media op nieuws en de scoringsdrang van politici draagt niet bij aan de feestvreugde. Verbeteringen ten behoeve van een goede dienstverlening worden hierdoor belemmerd. Bestuurlijke cultuur Om een vermindering van regeldruk te realiseren, moet de algemeen bestuurlijk cultuur worden aangepakt. Deze is voor ondernemers het meest zichtbaar op het niveau van het rijk en de gemeenten. De provincie wordt daarin veelal niet genoemd. De VNG zal in 2007 alle modelverordeningen doorlichten. Doel is om het woud van gemeentelijke regelgeving te verdunnen. Korthuis voorziet daarbij wel een probleem. Het nieuwe kabinet zal namelijk mogelijk als doelstelling hebben op nationaal niveau de regelgeving alsmede het toezicht te vereenvoudigen. Dat geldt nu al voor de vergunningverlening. Dat is een goede zaak. De rijksprojecten kunnen gevolgen hebben voor de gemeentelijke regelgeving in de vorm van minder of andere voorwaarden. Dit zou tot gevolg kunnen hebben dat de inspanningen die nu worden gepleegd om de modelverordeningen door te lichten te zijner tijd (deels) teniet worden gedaan door de uitkomsten van de doorlichtingstrajecten op rijksniveau en dat de modelverordeningen opnieuw moeten worden aangepast. Ondanks dit risico zal de VNG wel doorgaan met de doorlichting van de modelverordeningen. 73

Een ander traject betreft de invoering van de omgevingsvergunning. Doel is om het aanvragen van een reeks van vergunningen op het terrein van bouwen en water samen te voegen. Het voorliggende wetsvoorstel voorziet in het samenbrengen van procedures. Wat Korthuis eigenlijk bevreemdt, is dat niet eerst wordt onderzocht of er geschrapt kan worden in de onderliggende regels. Korthuis is namelijk van mening dat voor al de regelgevingstrajecten geldt, dat je niet in de kroon van de boom moet beginnen, maar in de wortel. Van beleid naar uitvoering Korthuis is groot voorstander van de gedachte van beleid naar uitvoering. Er moet bij het maken van wet- en regelgeving vooraf veel meer worden nagedacht in de vorm van een uitvoeringstoets wat de effecten van de invoering zullen zijn. “Veroorzaakt het nu meer of minder modder?” Wordt het doel met de invoering van de nieuwe regel gerealiseerd? Indien dat antwoord ‘nee’ is, dan moet je niet tot invoering overgaan. Dat geldt ook indien er sprake is van onbedoelde neveneffecten van regels. Van belang blijft de vraag of de doelstellingen met de regels die worden gemaakt wel worden behaald. Deze denkwijze zou volgens Korthuis nog bij veel mensen meer bewust aanwezig moeten zijn. “Als je elkaar daarop niet aanspreekt, dan zal er niks veranderen.” Het blijft een mentaliteitskwestie om minder regels te willen hebben, om niet alles te willen dichttimmeren en om niet over alles verantwoording te willen vragen. Daar moet je anderen op attenderen. Daarbij hoort voor haar ook het vertrouwen in andere partijen en in andere bestuurslagen. Binnen een dergelijke aanpak moet je onderscheid maken tussen bonafide en malafide ondernemers. Verschillen tussen gemeenten De verschillen tussen gemeenten worden ook herkend door Korthuis. Het is immers een bestuurlijke wetmatigheid. Wat VNG daarin kan betekenen, is door middel van modelverordeningen zorgen voor meer afstemming. VNG kan gemeenten echter niet verplichten deze modellen te hanteren. Feit blijft namelijk dat we in Nederland met elkaar hebben afgesproken dat gemeenten en provincies eigen regels mogen maken. Het lijkt een dooddoener, maar we moeten wel oog blijven hebben voor de verschillen tussen de gemeenten en de effecten daarvan voor de ondernemers. Een belangrijk gegeven daarbij is dat gemeenten en de regels die zij hanteren veelal het gevolg zijn van rijksregelgeving. Natuurlijk hebben gemeenten ook een eigen regelvrijheid. De gevolgen voor de gemeenten van rijks- of provinciale regelgeving zouden vooraf veel beter in kaart moeten worden gebracht. Stevens geeft aan dat ondernemers klagen over de kwaliteit van gemeentelijke regelgeving en de afhandeling van specifieke vergunningen. Niet alle gemeenten hebben de inhoudelijke expertise in huis om dit goed op te pakken. Korthuis herkent ook deze geluiden. In haar ogen zou hier ook meer aandacht aan moeten worden besteed. Het verschil tussen 74

kleinere en grotere gemeenten speelt hierin een grote rol. Autonomie Minder autonomie voor gemeenten is vloeken in de gemeentelijke kerk, volgens Korthuis. Deze gedachte komt veelal voort uit de brancheverenigingen en speelt minder bij de lokale ondernemer. Korthuis is van mening dat het een kwestie is van omgangsvormen. Voor gemeenten is namelijk het investeren in ondernemers ook investeren in de gemeente zelf. Daarbij is het een kunst om van twee kanten de relatie in stand te houden. Het kennen van elkaars cultuur is daarbij essentieel. Je moet geïnteresseerd zijn in de belevingswereld van die ander. En dat geldt natuurlijk ook voor de ondernemers in de richting van de gemeente. Kruimelheffingen Gemeentelijke heffingen worden door ondernemers ervaren als vele kruimelheffingen. Daar storen zij zich onevenredig fors aan, volgens Stevens. Korthuis is voorstander van een wijziging van het gemeentelijke belastingstelsel. Elke aparte lokale belasting roept ook zijn eigen inningskosten op. Maar voor gemeenten zijn lokale belastingen een noodzakelijk kwaad om de gemeentelijke huishouding op orde te houden. Verruiming van het gemeentelijk belastingstelsel is een stevige wens van de gemeenten. Daarmee kan ook een directe band tussen betalen en bepalen worden gecreëerd: tegenover voorzieningen/diensten staan direct zichtbaar de daarmee gepaard gaande kosten. Een gemeente heeft maar een beperkte ruimte om zelf middelen te generen. Belastingen zijn daarbij een ‘emotievol gebeuren’. Er zou voor de gemeenten een breder gemeentelijk belastinggebied moeten komen. Hierdoor kunnen tevens de inningskosten worden verminderd. Voor het rijk is het echter van belang dat gemeenten geen eigen inkomstenbeleid moeten voeren. Dat blijft bij uitbreiding van het lokale belastinggebied wel een aandachtspunt. Verantwoordingsplicht Korthuis wil ter afronding nog een boodschap meegeven. Dat is de doorgeschoten bestuurlijke angstcultuur die een reactie is op de verantwoordingsverplichting. De politiek moet zich telkenmale verantwoorden bij het voorvallen van incidenten. Het toezicht en de verantwoording moeten voor haar zodanig zijn ingericht dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid beter kan worden gedragen. Daarom zou in de vertegenwoordigende lichamen een cultuuromslag dienen plaats te vinden. Het leven bestaat nu eenmaal uit risico’s en deze kun je niet allemaal afdekken.

75

‘De strijd voor deregulering zal nooit zijn afgelopen.’ naam

dr. A.H.G. (Alexander) Rinnooy Kan, voorzitter

organisatie

Sociaal Economische Raad (SER), adviseert de regering en het parlement over de hoofdlijnen van het te voeren sociaal-economisch beleid. In de SER zitten ondernemers, werknemers en kroonleden. Naast het advies is de SER belast met bestuurlijke en toezichthoudende taken

kernwoorden

keuze maken, goaled based, praktijkproject

Voortdurende strijd Rinnooy Kan opent het gesprek met de opmerking dat de strijd voor deregulering een strijd is die nooit zal zijn afgelopen. Hij is positief over de wijze waarop de commissieStevens het gevoel van de ondernemer heeft weten te verwoorden. Hij wil in dat kader het proces dat de commissie-Stevens heeft doorlopen en voornemens is te vervolgen nog eens de revue laten passeren. Stevens licht toe dat de Commissie haar werkzaamheden is begonnen met een rondgang langs de gevestigde organisaties om te vragen wat er moet gebeuren om de regeldruk te verminderen. Op basis hiervan is de verkenningsnota “Te druk met regels” uitgebracht. Vervolgens is een viertal domeinen nader bestudeerd en dat heeft zijn weerslag gevonden in vier domeinrapportages. Binnen deze domeinen is intensief debat gevoerd, een debat dat uitmondde in een domeinrapportage. Met deze domeinen wilde de commissie de publieke discussie op het terrein van regeldruk voeden. Daarnaast heeft de commissie in de vorm van een ongevraagd advies het rapport “Het gezicht van toezicht” geschreven en is een “Top 10 van hinderlijke regels” geschreven op verzoek van de Tweede Kamer. Er zijn daarbij telkenmale knelpunten gesignaleerd, soms zeer praktische, en er zijn (soms zeer concrete) aanbevelingen gedaan om te komen tot een vermindering van de regeldruk. Rinnooy Kan is van mening dat door deze werkwijze de Commissie al voorafgaand aan haar eindrapport effectiviteitswaarde heeft gekregen. Rotonde wetgeving Wijffels gaf in de verkenningsnota van de Commissie aan dat goede wetgeving geen ‘stoplichtwetgeving’, maar ‘rotondewetgeving’ moet zijn. Ook Rinnooy Kan onderschrijft deze aanpak. Wetgeving moet voldoende 76

flexibiliteit hebben om de ondernemer soepel te kunnen laten invoegen in de dynamiek van het maatschappelijke verkeer. Wetgeving moet niet werken als een ‘stoplicht’ dat op rood staat en dwingt tot stoppen, ook als daar feitelijk geen noodzaak toe bestaat. Beter is het zoveel mogelijk een beroep te doen op het inzicht en het verantwoordelijkheidsgevoel van de automobilist. Daarmee is de mobiliteit gediend zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de verkeersveiligheid. In het rechtsverkeer is dat niet anders. Het is van belang in het oog te houden wat de wet is en wat daarmee rechtens wordt beoogd. Stevens licht toe dat de Commissie zich daarvan ook steeds een warm pleitbezorger heeft betoond bij haar tussentijdse rapportages. Regelrigiditeit acht hij een belangrijke hinderpaal bij het creëren van soepele verhoudingen tussen toezichthouders en burgers c.q. ondernemers. Een voorbeeld ter toelichting. Een autoverkoper gebruikt achtereenvolgens een viertal verschillende auto´s uit zijn voorraad ingeruilde auto’s als privé-auto. Indien een inspecteur dit beschouwt als privé-gebruik voor vier auto’s, die allemaal voor meer dan 500 km als zodanig zijn gebruikt en dus vier keer een bijtelling rekent ter grootte van 22% van de cataloguswaarde, is dat in overeenstemming met de letter van de wet. Het is echter strijdig met de bedoeling ervan. De redelijke inspecteur zou de bijtelling op basis van een gemiddelde catalogusprijs vaststellen. Hij zoekt naar een oplossing binnen de bedoeling van de wet. Rinnooy Kan beklemtoont dat we ons eigen gezonde verstand niet mogen uitschakelen. Tegelijkertijd vraagt hij zich wel af of we deze benadering in de Nederlandse wetgeving een plaats kunnen geven. Het minutieus voorschrijven van regels heeft in elk geval geen zin. Voor een ondernemer is het belangrijk om te beseffen dat hij professioneel gedrag moet vertonen. Zo moet een horecaondernemer professioneel omgaan met voedselveiligheid. Hij dient daarbij het doel van de regelgeving voor ogen te houden, namelijk dat zijn gasten geen vermijdbare risico’s lopen. Dit is het doel dat dient te worden nagestreefd. Als je dit vervolgens gaat uitschrijven naar allerlei regeltjes, dan is dat uitermate frustrerend, meent Stevens. Als voorbeelden komen de bekende tegenstrijdige regels rond de blusdekens en routetekens in de horecagelegenheden aan de orde. Deze zijn ook in het domeinrapport detailhandel terug te vinden. Ondernemers ervaren dit soort gedetailleerde regeltjes als betuttelend. Goal based Rinnooy Kan kan zich voorstellen dat wordt gekozen voor een systeem om doelen te formuleren, waarbij je aangeeft wat je wil bereiken. Dit is eerder ook door Wijffels aangegeven in de verkenningsnota. Er moet een systeem komen waarbij de doelen centraal staan. Daarna zou je ook de vrijheid en creativiteit aan de ondernemer moeten geven om deze doelen te bereiken. Dit staat echter veelal haaks op de behoefte aan duidelijkheid die de samenleving op vele terreinen kenbaar maakt. Er blijven bovendien mensen in diezelfde samenleving participeren die er belang bij hebben dat er regels 77

worden opgelegd. Het gaat bij deze groep primair om rechtszekerheid en de vraag hoe hij met deze regel bekend had kunnen en moeten zijn. De samenleving dient een fundamentele keus te maken om zich te richten op het doel en daarmee voor een principegedreven systeem. Rinnooy Kan put uit zijn ervaring in de financiële sector als hij aangeeft dat in de Verenigde Staten vooral een rule-based regulation wordt gehanteerd. De doorwerking van deze regels vindt plaats in Nederland. Dit is naar zijn mening een ramp voor vooral kleine ondernemers. Als Rinnooy Kan ten principale voor de keus zou worden gesteld, dan zou hij kiezen voor een doelgerichte (principle based) benadering. Maar dan worden degene die houvast zoeken vervolgens minder op hun wenken bediend. Zij zien de middelvoorschriften niet verschijnen. “We have seen the enemy, and it is us.” Zeker in de midden- en kleinbedrijven was in het verleden de roep om regels om zichzelf te beschermen groot. Zo bouwde ons land zich vol met steeds meer regels. Nu zijn we aanbeland in een situatie waarbij de regeldruk als belastend en remmend wordt ervaren en de luide roep om deregulering is opgekomen. Aanpak Mensen willen bescherming en niet willekeurig worden behandeld. Ze willen gekend worden. Regels zijn omgangsvormen. Hoe ga je in dat verband bijvoorbeeld met je kinderen om? Als je je tienerdochter veilig thuis wilt krijgen, is het niet voldoende haar streng te verplichten om vóór twaalf uur thuis te zijn en geen minuut later. Je zult haar het belang van de veiligheid duidelijk moeten maken en gevoelig moeten maken voor de risico’s en accepteren dat het soms beter is niet alleen (vóór twaalf uur) thuis te komen, maar samen met vrienden of vriendinnen op een acceptabele tijd. Dat vereist enig investeren in belangstelling voor haar vriendengroep en de daarin levende omgangsvormen en soms ook samenspraak met andere ouders. Dat geldt ook in het bredere verband van de samenleving. Ook een ambtenaar moet de ruimte krijgen om invulling te geven aan het doel van de wet. Tenslotte is de wet de werkvloer van het recht. Werkzaamheden Rinnooy Kan constateert dat de commissie-Stevens veel nuttig werk heeft gedaan. Hij vraagt zich wel af of er voorzien is in een opvolging? Stevens vindt dat we niet moeten blijven hangen in het opnieuw opstarten van inventarisatieachtige projecten. Er moeten thans concrete maatregelen worden getroffen, zodanig dat de vermindering van de regeldruk daadwerkelijk op de werkvloer wordt gevoeld. Hij ziet een ombudsmanachtige setting voor zich die dit proces inhoud zou kunnen geven. Het is voor de praktijk van belang om de communicatie tussen partijen op gang te krijgen. Bij regeldruk zijn vele belanghebbenden, waaronder vele verschillende bestuurslagen, betrokken. Zo hebben gemeenten lang niet altijd de expertise om de materie in haar geheel te overzien. Mogelijk dat VNG een expertisecentrum zou moeten krijgen om 78

invulling te geven aan de wens de regeldruk te verminderen. Daarnaast zou er ook een Kamer van Toezicht moeten komen. Daarin kan een betere risicoanalyse worden opgesteld en gezamenlijke controlestrategieën worden ontwikkeld. Ook kunnen strijdige en onzinnige regels worden geïnventariseerd en worden aangepast. Ondernemers, toezichthouders en regelmakers zouden elkaar met dat doel voor ogen regelmatig moeten treffen. Over en weer zijn er nog teveel onjuiste beelden. “Elke ondernemer is een boef en elke ambtenaar is onwelwillend.” Rinnooy Kan geeft aan dat een dergelijke aanpak nuttig zou zijn. Actal Rinnooy Kan vraagt zich af wat Actal, het tijdelijk en onafhankelijk adviescollege met als doel een cultuuromslag bij regelgevers te bewerkstelligen, in die context kan betekenen. Rinnooy Kan kan zich niet aan de indruk onttrekken dat de geconstateerde lastenverlichting van 25% vooral een slimme boekhoudkundige berekening is, maar dat bij de ondernemer toch het gevoel van een te grote regeldruk blijft bestaan. We zouden de problematiek van de regeldruk ook eens internationaal moeten bestuderen en bezien hoe in andere landen hiermee is omgegaan, zowel zuiver cijfermatig als gevoelsmatig. In Nieuw-Zeeland is men verder gekomen dan in Nederland. De ervaringen in Nieuw Zeeland laten zien dat alleen een krachtig beleid met een duidelijke belofte van de politiek om het beleid vol te houden, kan leiden tot deregulering. Daarbij zou bij de bron van de regels begonnen moeten worden, te weten de regelproducenten. Door het terugbrengen van het aantal en de invloed van de regelgever te beperken, kan een vermindering in het aantal regels worden gerealiseerd. Het terugbrengen van regels is echter geen eenmalige actie. Een continue zelfevaluatie blijft noodzakelijk om nut en noodzaak van regelgeving telkens opnieuw te bezien. Ook een kijkje in de keuken van de Europese lidstaten is een interessant onderwerp voor nader onderzoek. Het gevoel van “Je stond erbij en keek ernaar,” bekruipt hem nogal eens bij Europese projecten. Intuïtief weten we welke richting we moeten uitgaan. Minder intensieve regels hebben de voorkeur. Europees verband Regels die binnen de Europese Unie gemeenschappelijk draagvlak nodig hebben, moeten we ook op Europees niveau vaststellen. Maar voor veel regels is dat niet nodig. En als dat niet hoeft, dan moeten we de regeling aan de lidstaat zelf overlaten. Bij toepassing van dit subsidiariteitsbeginsel kun je ook meer oog hebben voor de diversiteit tussen de verschillende lidstaten. Indien je deze diversiteit niet wil en alles communautair wil regelen, krijg je al gauw monsterlijke regelgeving. Wat wel goed is om communautair te regelen, is bijvoorbeeld de vennootschapsbelasting of het vreemdelingenrecht. Dit zijn aspecten die voor alle lidstaten relevant zijn. Ook in Nederland moeten wij hierover meer in Europese termen spreken. Rinnooy Kan bepleit de mogelijkheid EU-Actal in het leven te 79

roepen. Dit zou kunnen dienen als een permanente waarnemer om Europa en de lidstaten samen bij de les te houden. Daaraan zouden vervolgens ombudsmanachtige bevoegdheden kunnen worden gekoppeld met een verplichting tot respons voor de betrokken overheden. Strevens meldt dat Actal in Nederland tot heden nog te weinig mogelijkheden heeft gehad en mogelijk ook naar de mening van het bedrijfsleven te weinig bezieling heeft getoond, doordat het teveel in de bureaucratie is ingebed. Een dergelijke instelling zou op Europees niveau alleen kans van slagen hebben als op hoog niveau wordt ingezet. Dit kan bijvoorbeeld door haar te koppelen aan de Raad van ministers. Ook in Nederland zou het trouwens niet wenselijk zijn als een dergelijke instantie niet ten minste op ministerieel niveau rapporteert. Mogelijk zou er ook een eigen minister voor moeten komen, hetgeen we bijvoorbeeld in België zien. Maar het is ook mogelijk de bevoegdheden en coördinatie bij twee of meer ministers te leggen, bijvoorbeeld de minister van Financiën en van Economische Zaken. Dat is een prima werkbare formule, die ook voor de commissie-Stevens goede resultaten heeft opgeleverd. Op deze wijze is er een breed draagvlak. Daarnaast moet het een stevige instantie zijn die langs verschillende sporen kan werken. Rinnooy Kan noemt voorts als alternatieve mogelijkheid de Algemene Rekenkamer in te zetten. Deze beoordeelt aan de hand van rechtmatigheid en doelmatigheid. De Rekenkamer zou dan meer de uitvoering en controle van beleid moeten beoordelen. Stevens ziet in dat kader eerder de oplossing in de eerder voorgestelde Kamer van Toezicht. Nu zijn alle toezichthouders vooral voor zichzelf bezig en ook nog eens los van de verschillende ministeries. Door het vormen van een Kamer van Toezicht kunnen de ministers op afstand blijven en kan het proces van toezicht beter verlopen. Het idee van het inzetten van de Algemene Rekenkamer is voor Stevens minder voor de handliggend. Rinnooy Kan heeft daar wel begrip voor en acht het nuttig daar diepgaander naar te kijken. Toekomst Volgens Rinnooy Kan is het ook voor de SER mogelijk om ten aanzien van de deregulering wat meer te gaan betekenen. Hij ziet als mogelijkheid bijvoorbeeld de advisering voor de WAJONG. Op die manier kan binnen concrete projecten worden bijgedragen om vanuit het oude middelensysteem naar het nieuwe doelsysteem te groeien. De jongeren die onder de WAJONG vallen zijn veelal van goede wil, terwijl de beeldvorming vaak een andere is. Er is op grond van dit onjuiste beeld teveel beleid geschreven met handhavingsdoelstellingen die te bureaucratisch zijn. Als de SER er nu eens kritisch naar zou kijken om deze regeling wezenlijk te vereenvoudigen, dan kunnen in dit project methodieken en adviseurs worden gebruikt om de doelvoorschriften operationeel te maken. Voor Rinnooy Kan blijft het voorts van belang het onderwerp van deregulering vast te blijven houden. Ook dient de Europese Unie onder druk te worden gezet om niet te veel regels te maken. 80

‘We moeten de kunst van het loslaten leren beheersen.’ naam

mr. drs. F.J. (René) Paas

organisatie

het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV) is een verzameling van 11 CNV-bonden. In totaal zijn er meer dan 340.000 leden aangesloten bij deze CNV-bonden. De 11 CNV-bonden zijn actief in vrijwel alle sectoren in Nederland.

kernwoorden

noodzaak, evaluatie en fatale mechanismen

Regelnut Voor Paas is de fundamentele vraag bij het terugdringen van de regeldruk of het verminderen van het aantal regels ook van belang is voor de samenleving. Hij ziet veel zinnige regels, maar ook voorbeelden van regels die te pretentieus zijn. Regels die invulling geven aan problemen die slechts theoretisch voorkomen of regels die problemen zouden moeten oplossen die de overheid niet kan voorkomen. Daarbij komt de omstandigheid dat veel incidenten leiden tot goedbedoelde extra regels. Regels waar de samenleving eigenlijk niet bij is gebaat. De Nederlandse samenleving is namelijk zeer wel in staat om rituele wetgeving uit te lokken en te realiseren. En daar zijn vele partijen bij betrokken. Regeldruk De berekeningen ten aanzien van de verlaging van de administratieve lasten met 25% is voor Paas hogere wiskunde. Je moet erg goed kunnen rekenen om het proces dat dit resultaat moet bereiken, te kunnen volgen. Het ervaren van de regeldruk en de berekening van de besparing van de lasten zijn in de praktijk twee verschillende dimensies. Hij stelt daarbij duidelijk dat regeldruk ‘hot’ is. Het is de commissie-Stevens naar zijn mening goed gelukt om dit onderwerp op de agenda te zetten. Ook de ambitie van het kabinet in de vorm van een gekwantificeerde lastenverlichting heeft daartoe bijgedragen. Ook gunt hij het kabinet dit succes van 25%. Toch hoort Paas nog te veel gekerm van ondernemers om zich heen om dit succes zondermeer te kunnen bevestigen. Voordelen Voor een organisatie als CNV heeft wetgeving ook voordelen. Op het moment dat iets is geregeld in een rijkswet, hoeft er niet meer te worden 81

onderhandeld. Als vakcentrale heb je daardoor niet snel het idee dat regels overbodig zijn. ‘Je moet vertrouwen hebben in die ander’. ‘Geef ruimte aan de ondernemers’. Voor Paas zijn dit mooie kreten, maar voor vakcentrales leiden deze ontwikkelingen van ruimte en vertrouwen tot mogelijk meer arbeidsongeschikten. Dit is niet bedoeling. De vraag of de regel, zoals die nu bestaat, nog bijdraagt aan het doel dat we toen hadden bedacht, is essentieel en het is van belang te blijven kijken naar regels en het continueren daarvan. Je moet je dus afvragen of het doel er nog is en niet alleen of de regel nog bijdraagt. Voor Paas hoeven regels niet weg alleen omdat het regels zijn. Beter is om te bezien in hoeverre een regel bijdraagt aan het realiseren van dat doel. Indien er geen bijdrage is en het doel is verdwenen, dan kan de regel ook weg. Een kwantitatieve taakstelling is voor Paas daarom niet interessant. Het gaat om de relatie tussen doel en middel. Regels zijn niet voor niets bedacht en gemaakt. Maatschappelijke doelen De overheid is een amorfe massa. Om wijzigingen af te dwingen in het overheidsbeleid moet je soms een breekijzer inzetten. De normstelling van 25% administratieve lastenverlichting is zo’n breekijzer, maar werkt als een (grove) kaasschaaf. In die zin is het voor hem bijna onzindelijk om zo’n normstelling te formuleren. Het streven naar 25% is onmogelijk als er maar 20% overbodige regelgeving zou zijn. Evenzogoed geldt het omgekeerde. Als er meer reductie is te vinden, moet ook dat gedeelte verdwijnen. Het percentage dient daarom gerelativeerd te worden. Maar zolang maatschappelijke problemen worden opgelost met regels, zullen regels ook blijven. Er worden simpelweg maatschappelijke doelen mee gerealiseerd. Wel verdient het aanbeveling om nader vorm te geven aan het evalueren van wetgeving. Deze doelstelling moet duidelijk worden bepaald bij de invoering van een wet. Het is goed om helder aan te geven wat de bedoelde wetgeving moet opleveren en te volgen of de gewekte verwachtingen kunnen worden waargemaakt. De Tweede Kamer en de departementen moeten hierop toezien en op sturen. Er moet steevast een evaluatie volgen die ook daadwerkelijk de ruimte geeft om lessen te trekken en die is ingegeven door de bereidheid tot aanpassen. Lange lijnen Incidenten zijn ‘lonend’ voor Tweede Kamerleden. Ze komen hiermee op het journaal of in de kranten, waarin ze om regels vragen die dergelijke incidenten moeten voorkomen. Zowel voor de pers als de Tweede Kamerleden is dit prettig. Je komt in beeld. Het is ook een rationeel proces om dit te doen. Paas heeft er daarom weinig vertrouwen in dat politici zich in dit opzicht anders zullen gaan gedragen dan zijn thans doen. Het is een herkenbare formule om kortetermijnsuccessen te behalen en hiermee in de politiek te overleven. Hier ligt een rol voor de bewindslieden. Zij moeten de functie vervullen om in ‘lange lijnen te blijven denken’. Daarbij hoort de insteek dat er met wetgeving bewust risico’s moeten worden genomen. 82

De Tweede Kamer moet vervolgens minder heftig reageren en de koepels van allerlei belangenorganisaties zouden minder zekerheden moeten vragen. Maar ook hier gelooft Paas er niet in dat de betrokkenen zich anders zullen gaan gedragen, omdat dit beter zou zijn voor het land. Een mogelijke oplossingsrichting is om in het wetgevingsproces een zwaardere zeef te leggen. Mogelijk dat de Raad van State of een ander college de wetgever een spiegel kan gaan voorhouden van wat er met wetgeving aan (neven)effecten gaat optreden en het zou wenselijk zijn dat de wettenmakers minder gemakkelijk de gegeven kritiek kunnen negeren. Ook door het toevoegen van een goede evaluatie kan er worden bijgedragen aan het realiseren van de omstandigheid dat de wetgevingsmachine de andere kant op gaat draaien. Fatale mechanismen In Nederland kunnen we niet meer omgaan met risico’s in de samenleving. Door deze risico’s te nemen, zijn we groot geworden. Maar we zijn er zo aan gewend geraakt dat de overheid een bijna DDR-achtige zekerheid weet te bieden, dat we niet anders meer zouden willen. Mogelijk dat ook hier een kentering kan plaatsvinden. “Niet alles kan worden voorkomen”. Aan de ene kant zouden we meer vertrouwen moeten hebben en aan de andere kant leiden incidenten tot meer regels en die regels gaan uit van een wantrouwen. Fouten mogen niet meer worden gemaakt en de maatschappij wordt dus ingeregeld met fijnmazige regelstructuren. Dit leidt bijvoorbeeld bij de accountants tot het afvinken van lijstjes en het ambacht gaat daardoor verloren. Hetzelfde ziet Paas in de gezondheidszorg, waar de verantwoording heeft plaatsgemaakt voor taken waarbij de voeten onder het bureau zitten in plaats van de handen aan het bed. Er zijn in onze maatschappij fatale mechanismen ingebouwd. Wanneer geen certificaten en kwaliteitszorgsystemen kunnen worden overlegd, stagneren de inkomsten van de organisatie. Door administratie moet de kwaliteit worden aangetoond. Verantwoordingen zijn nodig, maar het vertrouwen in die ander is niet langer het uitgangspunt. Je ziet op veel terreinen dat we het gevoel hebben, dat we de professie aan het verliezen zijn, dat de professionele ervaring wordt verdrongen door regels. Maar deze regels komen niet altijd van de overheid. Dat moeten we ons realiseren. Het is in die zin opmerkelijk om te constateren dat we voor wat betreft het opleidingsniveau beduidend hoger zijn opgeleid dan vroeger, maar we worden op een Tayloriaanse wijze aangestuurd. “We moeten de kunst van het loslaten leren beheersen.” Regel is regel Stevens is benieuwd hoe Paas denkt over de verschuivingen van het zwaartepunt van rijk en lokale overheden in het wetgevingsproces. Paas is van mening dat gemeenten veel activiteiten beter kunnen ontplooien dan het rijk. Dat er daardoor verschillen ontstaan tussen gemeenten, vindt hij minder van belang. Het is slechts een aantal bedrijven dat daarvan 83

last heeft. Bakkers, kroegeigenaren en kruideniers hebben geen last van die verschillen. Zij ondernemen overwegend in één gemeente. Overigens is het ook nog eens zo, dat zo goed als elke gemeente werkt met de modelverordeningen van VNG. En daar waar er dan verschillen optreden, zijn deze rationeel bepaald en daardoor voor Paas zinvol. De VNG kan gemeenten echter niet binden. Hij benadrukt dat de regels lokaal vaak niet verschillen, maar de uitvoering daarvan vaak wel. Hij beklemtoont dat we niet moeten vervallen in een ‘regel is regel’-cultuur. Er moet beleidsruimte aanwezig zijn om bewust te denken en te handelen naar doel en strekking van de regels. Wel moet daarbij als een paal boven water staan dat regels er zijn om ze daadwerkelijk na te leven. Geen gemakzuchtig gedogen. Anders had die regel er niet (meer) moeten zijn.

84

‘Een regel is niet automatisch de oplossing.’ naam

mr. Mike Tijdink, voorzitter directie Akzo Nobel Nederland

organisatie

Akzo Nobel is een Nederlandse multinational met activiteiten op gezondheidszorg, verven en lakken en chemische producten. De onderneming telt momenteel ongeveer 61.500 medewerkers in meer dan 80 landen

kernwoorden

denk groot en in termen van monitoring

Impressed Tijdink is onder de indruk over hetgeen de commissie-Stevens aan werk heeft verzet. De uitgangspunten die hij in de verkenningsnota tegenkomt, staan nog steeds overeind. De daarin opgenomen fundamentele zienswijze over hoe moet worden omgegaan met regels, wordt door hem gedeeld. De domeinrapportages zijn de nadere uitwerking van de beschreven uitgangspunten geweest en daarin komt Tijdink veel herkenbare irritatiepunten tegen. Toch vraagt hij zich wel af of dit soort rapportages leidt tot vermindering van regeldruk en administratieve lasten. Hij uit daarbij in het bijzonder zijn zorg over de politieke reactie. Tijdink constateert dat door de politiek weliswaar de conclusies van de Commissie worden onderschreven, maar dat bij elke roep in de samenleving om regelgeving en het uitbannen van risico’s het proces weer opnieuw begint. Er is vaak sprake van een ongelukkig automatisme. Een regel is niet automatisch de oplossing. Op het moment dat er te veel regels zijn, kun je deze regels niet allemaal meer kennen en zijn de mogelijkheden tot naleving ook verminderd. In deze cyclus moeten we een kentering weten te realiseren. Perceptie Het is maar de vraag of de door het kabinet aangegeven administratieve lastenvermindering van 25% overeenstemt met de perceptie van de ondernemer. Tijdink ervaart namelijk dat de vermelde feiten niet met het gevoel stroken. Regeldruk verminderen blijft moeilijk. De commissie-Stevens heeft daartoe een aantal goede aanbevelingen en oplossingsrichtingen op papier gezet. Deze zijn helder en transparant. Maar nu gaat het erom te monitoren. Daarnaast zal het tijd kosten om de perceptie van de ondernemer te veranderen.

85

Bestuurslagen Ook de verschillende bestuurslagen zouden meer tot elkaar moeten komen. Het is zinvol om erover na te denken de autonomie van gemeenten op een aantal terreinen te beperken. Als grote onderneming ervaart Akzo Nobel de confrontatie met verschillende regelgeving aan den lijve. Regelgeving die lang niet altijd op dezelfde lijn zit, leidt tot veel bureaucratisch overleg en wachttijd. Er zijn gewoonweg te veel bestuurslagen Daar moeten nog slagen worden gemaakt. Alles overzien kan dit proces zijns inziens nog vele jaren voortduren, alvorens daadwerkelijke winsten geboekt zijn in de beperking van de regeldruk. Aanpak Tijdink vindt dat de gedachten en de werkwijze van de Commissie ook na de afronding van haar werkzaamheden moeten blijven voortbestaan. Voor hem hoeft dit dan niet in de vorm van een nieuwe commissie, maar mogelijk wel in de vorm van een ‘Task Force’, als onderdeel van de Rekenkamer. Deze heeft dan als taak de activiteiten te monitoren. Als deze Task Force een positie kan verwerven als onderdeel van bijvoorbeeld de Rekenkamer dan hebben de conclusies en de aanbevelingen kracht. Bovendien dient een kabinet zich te verbinden aan doelstellingen en het realiseren van minder regels. Meer ‘doen’ moet het uitgangspunt zijn. Elk ministerie zou concreet en meetbaar moeten maken wat er aan administratieve lasten verminderd gaat worden. Dan kan er ook worden getoetst. Er zou een test ontwikkeld moeten worden om de overheid een spiegel voor te houden. In de regeldiscussie draait het om feiten. Actal is voor het constateren van die feiten een goed instrument. Maar los van deze cijfermatige aanpak moet er ook een cultuurverandering plaatsvinden. Ook de Tweede Kamer zou van cultuur moeten veranderen. Die moet niet telkens nieuwe regels maken, het vooral eenvoudig houden. “Als we in Den Haag alles willen vastleggen, dan gaat het land stuk aan de regelgeving”, aldus Tijdink. Bovendien is Nederland niet onze enige zorg. In Nederland beseft iedereen de ernst van de problemen. Echter, een groot deel van deze regels komt niet uit Nederland, maar uit Brussel. Doordat de implementatievoorschriften per lidstaat anders kunnen worden ingevuld, ontstaan er verschillen tussen de lidstaten. Dit is voor een internationale onderneming niet wenselijk. Daarom moet dit op het niveau van de Europese Unie worden geregeld. Vertrouwen Akzo Nobel heeft, net als veel andere grotere ondernemingen, een convenant afgesloten met de belastingdienst, waarbij Akzo Nobel ten opzichte van de Belastingdienst volkomen transparant opereert. In de samenwerking tussen Belastingdienst en grote ondernemingen zijn grote stappen voorwaarts gemaakt. Het horizontale toezicht met bijbehorende convenant is voor beide partijen een vruchtbaar proces geweest. De 86

leidende gedachte daarbij is dat Akzo Nobel op grond van haar business principles op wereldniveau reeds ‘compliant’ is. De ondernemingen hebben daarin reeds een grote eigen verantwoordelijkheid genomen. Daarom moet onderling vertrouwen het uitgangspunt zijn. Als dit vertrouwen er is, dan beperkt dit de regels. Ook het bedrijfsleven heeft er immers belang bij om zorgvuldig, open en fair te werken. Alleen door zo te werken wordt de continuïteit van de onderlinge relatie versterkt. Daarbij hoort vertrouwen, maar ook controle. Tijdink geeft daarbij de voorkeur aan een riskbased benadering. Breng de risico’s in kaart en selecteer organisaties en activiteiten. Denk groot Tijdink vindt dat we afmoeten van de stekeligheden in Nederland. Interne regelgeving van ondernemers is gericht op controle en veiligheid. Deels wordt dat extern afgedwongen, maar ondernemers willen het ook uit zichzelf. Zo voert Akzo Nobel het veiligheidsbeleid wereldwijd uit. Om van de stekeligheden af te komen, zouden slechts de grote lijnen gecontroleerd moeten worden, en moeten de te gedetailleerd uitgewerkte checklisten verdwijnen. Door het afvinken van checklisten gaat bovendien de ‘overall view’ verloren. Je moet principes afspreken en deze met gezond beleid uitvoeren. Een principegeoriënteerde aanpak is zinvoller dan een regelgeoriënteerde. “Denk groot en millimeter niet”, bepleit Tijdink, “Maak regelgeving eenvoudig en maak niet overal een wetje van.”

87

‘Regels die snelheid van ondernemen beperken, worden ervaren als last.´ naam

mr. B.E.M. (Bernard) Wientjes, voorzitter VNO-NCW en drs. Cees Oudshoorn, directeur economische zaken VNONCW

organisatie

Vereniging VNO-NCW is de grootste ondernemingsorganisatie van Nederland. De bij VNONCW aangesloten bedrijven en (bedrijfstak)organisaties vertegenwoordigen 90 procent van de werkgelegenheid in de Nederlandse marktsector.

kernwoorden

vertrouwen, ontbureaucratisering

Urgentie Wientjes complimenteert de commissieStevens met haar werkzaamheden. Er is goed werk verricht. Door de activiteiten van de commissie is het gevoel van urgentie toegenomen. Het gevoel dat er nu eindelijk iets moet gebeuren om de regeldruk in Nederland te verminderen. Wientjes constateert dat er regels zijn verdwenen, maar dat de regeldruk nog niet minder is geworden. En ondertussen zijn er ook weer nieuwe regels bij gekomen. Neem als voorbeeld de wet Walvis. Deze wet administratieve lastenverlichting en vereenvoudiging in sociale verzekeringswetten heeft als belangrijkste doel het vereenvoudigen van wet- en regelgeving voor de verplichte werknemersverzekeringen. Er is inderdaad een besparing in het aantal regels opgetreden. “Maar voor je in dat volgende groene dal zit, moet je toch nog over een heuveltje met extra regels en implementeringslasten heen.” Wetswijzigingen, hoe goed ook bedoeld, zorgen voor verhoogde regeldruk. Een ander voorbeeld is de verplichte Eerste Dagmelding. Dit is gewoonweg onzinnig voor een eervolle ondernemer. Deze regel is gemaakt om malafide ondernemers tegen te werken, maar is voor een bonafide ondernemer het slechtste voorbeeld van een regel. “Een verkeerd signaal want het levert een lawine van gegevens op waarmee niemand wat doet” Hij plaatst zo’n aanpak in de context van de illegalen die ’s ochtends in de Haagse Schilderswijk worden geronseld om zwart te werken. De kern van het probleem is bekend en het leidt op diverse gebieden tot ongewenste consequenties (volkshuisvesting, veiligheid, werkgelegenheid). In plaats van een gemeenschappelijke aanpak, waarmee het probleem van de 88

illegaliteit in de kern wordt aangepakt, krijgen alle ondernemers te maken met een verzwaarde informatieplicht met als risico een boete voor het niet aanmelden van zijn werknemers. “Zo werkt politiek Den Haag,” aldus Wientjes. In de optiek van Wientjes zouden vele vergunningen ook vervangen kunnen worden door simpele regels. Na een incident vraagt de Tweede Kamer om regels en maatregelen om dit soort incidenten in het vervolg te voorkomen. Aan de andere kant accepteren we als maatschappij en politiek wel ruim 800 verkeersslachtoffers per jaar. Waarom aanvaarden we dat? Omdat de enige oplossing om dit te voorkomen, is om de auto te laten staan. We moeten risico’s aanvaarden. Die mentaliteit zouden we ook in andere gevallen moeten hebben. “Maak geen generieke oplossingen voor incidenten.” Beter zou zijn om het wantrouwen weg te nemen en de toevoer van regels onder de loep te nemen. Regeldruk Twintig jaar geleden was de klacht van de ondernemers ten aanzien van de regeldruk minder aanwezig. Is hierin iets veranderd? Wientjes geeft aan dat hij van mening is dat in West-Europa inmiddels sprake is van een zogenoemde “low-trust” maatschappij. Risico’s worden niet geaccepteerd. De politiek denkt dat alles regelbaar is en dat risico’s kunnen worden beperkt of zelfs uitgesloten. Oudshoorn vult hem aan door aan te geven dat dit in de Verenigde Staten anders is geregeld. De risico’s worden daar meer geaccepteerd en men kan achteraf claimen als het risico is ingetreden. “De overheid is voor ons de beschermheer.” Je wilt preventie regelen. Er lijkt sprake te zijn van een verslaving aan de overheid. Wientjes gaat verder en is van mening dat we moeten handhaven op hetgeen we hebben willen regelen. De handhaving begint nu pas langzaam weer op te komen. Indien er bij een ondernemer ernstige onjuistheden zijn geconstateerd, moet je ook rücksichtslos zijn. “Een oplichter is geen ondernemer.” Doelen Het risico tot verwezenlijking van normovertreding moet een rol spelen bij het houden van toezicht. Je moet daarin als toezichthouder de vrijheid hebben om niet, nauwelijks of veelvuldig te kunnen controleren, indien de omstandigheden dit toelaten of vereisen. Je moet je in die keuzevrijheid niet beperken. Voor Wientjes is de fiscaliteit daarin een fraai voorbeeld. Als je het als ondernemer goed doet, dan zal de belastinginspecteur een aantal jaren niet meer langskomen. Dan wordt je beloond. Stevens ziet hierin wel een kanteling ontstaan. Toepassing van het gelijkheidsbeginsel en een te rigide toepassing van handhavingscriteria kunnen schade berokkenen 89

aan de bedoelingen van de wet. Je moet daarvoor wel gekwalificeerde handhavers hebben, die kunnen kijken naar de zin en het doel van de regel. Ze moeten overzicht hebben en de aard en omvang van handhavingsrisico’s kunnen inschatten. Je moet voorkomen dat ambtenaren risicomijders worden en liever de wet volgen dan het recht. Er moet een eigen verantwoorde beoordelingsruimte blijven. Anders ontstaan er ongewenste dilemma’s, zoals onlangs een medisch specialist die verwoordde. Hij werkt in een ziekenhuis met een protocol bij bepaalde ziekten. Op basis van zijn ervaring en intuïtie zou hij echter kiezen voor een andere behandeling dan die het protocol voorschrijft. Door het protocol te prefereren sluit hij als de patiënt overlijdt risicoaansprakelijkheid uit. Als hij op basis van ervaring en verantwoording is afgeweken van het protocol, heeft hij iets uit te leggen. Hiermee wordt dus onvoldoende recht gedaan aan de individuele situatie. Omgevingsvergunning VROM wil de omgevingsvergunning in 2007 wettelijk geregeld hebben om hiermee per 2008 te gaan werken. Deze omgevingsvergunning vervangt andere vergunningen, maar maakt het aantal vergunningen in essentie niet minder. Dat onderliggende systeem moet nog eens grondig worden aangepakt. Wientjes refereert in dit kader aan een lezing die hij een tijdje geleden hield voor ongeveer 750 ambtenaren. Een ambtenaar gaf aan dat als de ondernemer sneller een vergunning zou krijgen, zij de aanvraag, op het moment dat die een foutje bevat, direct en integraal zou terugsturen. De aanvraagtermijn zou naar haar mening na herstel opnieuw beginnen te lopen. Wientjes stelde haar een volgende vraag. Stel dat u verzekeringen verkoopt. Uw klant weet niet wat hij moet invullen en doet de aanvraag onjuist. Zult u als verzekeraar dan de benodigde papieren retourneren? Lijkt me niet. Een verzekeraar kan daaraan verdienen en zal deze klant helpen. Waarom zou een gemeente dat dan niet op deze wijze doen? Als reactie kreeg hij te horen, dat dit niet kon, omdat er dan op basis van het vertrouwensbeginsel niet meer negatief op de aanvraag besloten zou kunnen worden. “Dat is absurd.” Ambtenaren zouden ook meer risico’s moeten durven nemen. Zij moeten daarbij wel kunnen verantwoorden, waarom zij bepaalde keuzes maken. Spanning Oudshoorn is benieuwd naar de wijze waarop de “regel-is-regel-mentaliteit” en de bijbehorende ‘claimcultuur’ doorbroken kunnen worden. Stevens reageert daarop door te stellen dat een rechter in die situaties een belangrijke rots in de branding is. Je moet dan kiezen voor een principle based regelapparaat, waarbij er ruimte moet zijn om de regels in concrete gevallen overeenkomstig het principe in te vullen en toe te passen. Indien het dan nodig is, moet je bij de rechter de verantwoording laten plaatsvinden. Oudshoorn hoopt dat de rechter vervolgens niet afglijdt naar een ruled based aanpak. Dan gaat het alsnog fout met het systeem. Er heerst een zekere spanning tussen het bestuur, dat snel grote hoeveelheden 90

regels maakt voor vele belangen en belanghebbenden, en de rechter, die voor een afzonderlijk geval de beste oplossing in alle rust kan overdenken. Het is daarom van belang een systeem te bouwen met principes. Een rechter moet in een dergelijk systeem met eenzelfde insteek werken. Actualiteiten Wientjes schetst de lijnen voor de toekomst als volgt. Actal is daarbij wel belangrijk, maar op een of andere manier heeft het te weinig draagvlak in het bedrijfsleven. Twintig jaar geleden waren er ongeveer duizend wetten en vorig jaar zo’n 1800. Het belangrijkste voor de aankomende periode is het ombuigen van het wantrouwen naar het vertrouwen. En dan uiteraard nog snijden in de vergunningen. “Regels die snelheid van ondernemen beperken, worden ervaren als last.” Je moet gewoon in 24 uur je bouwvergunning kunnen afhalen. Sterk handhaven is ook een uitgangspunt voor de toekomst. Beter zou zijn vergunningen te vervangen door regels. Dit gebeurt ook al bij de milieuvergunning die wordt vervangen door regels in de Activiteiten AMvB. Er wordt uitgegaan van voorschriften per activiteit in plaats van voorschriften per branche. Het Besluit Algemene Regels voor Inrichtingen Milieubeheer, zoals deze AMvB officieel heet, zal volgens planning op 1 augustus 2007 in werking treden. Dit is een stap in de goede richting. Maar dan blijft wel de vraag staan, hoe het nieuwe kabinet met administratieve lasten en regeldruk wenst om te gaan. Het kabinet moet meer hebben dan een leuze. Het moet ook daadwerkelijk worden beleefd. Meer dan een leus alleen Minder bureaucratie mag niet blijven hangen in mooie voornemens. Om die reden hebben de voorzitters van VNO-NCW, MKB-Nederland en LTO Nederland vanuit de Raad van de Centrale Ondernemingsorganisaties (RCO) op 7 december 2006 een brief met aanbevelingen aan de informateur gezonden. Het werk van deregulering moet worden opgepakt door een minister van ‘ontbureaucratisering’. Deze minister moet volledige bevoegdheden en een kleine creatieve staf hebben. Er zijn harde afspraken nodig over vermindering van de regeldruk (taakstelling minder nalevingskosten in miljarden euro’s), wil men bereiken dat concrete resultaten worden geboekt. Afspraken dienen daarbij ook te worden gemaakt betreffende de vermindering van het aantal ambtenaren, en de vermindering van toezicht- en van nalevingkosten. De minister van “ontbureaucratisering” zou gehuisvest kunnen worden bij het ministerie van Algemene Zaken (zoals dat met kabinetsbrede projecten ook in het Verenigd Koninkrijk gebeurt). Wientjes geeft aan dat indien je echt wilt komen tot een vermindering van de regeldruk een kaasschaafmethode niet zal werken. Indien de overheid daadwerkelijk wil overstappen van de verzorgingsstaat op de participatiemaatschappij en minder het volledige maatschappelijke leven wil invullen, zal zij ook stevig in het ambtenarenapparaat moeten snijden. Een minister van ‘ontbureaucratisering’ is daarvoor vereist, maar 91

daarbij is bovendien de steun van het voltallige kabinet noodzakelijk om deze taakstelling te verwezenlijken. Actal zou in zo’n proces een rol kunnen vervullen. Actal zou als rekenapparaat voor deze minister kunnen dienen, een zogenoemde hulpdienst, maar zou volgens Wientjes ook veel meer door de ondernemersbril moeten willen kijken. Ook hebben de ondernemersvertegenwoordigers in de aanbevelingen aan de informateur sterk aangedrongen op een omslag van wantrouwen naar vertrouwen. Al met al constateert Wientjes dat we een boeiende periode tegemoet gaan met hopelijk een kabinet dat misschien uitgaat van een vernieuwde kijk op een maakbare samenleving.

92

Deel D:

De adviezen van de CommissieStevens: wat is er mee gebeurd?

93

94

De adviezen van de commissie-Stevens: wat is er mee gebeurd? Toelichting Dit deel van het rapport geeft een inventarisatie van de tussentijds door de Commissie uitgebrachte aanbevelingen. Het beschrijft de stand van zaken van de door het Kabinet naar aanleiding daarvan ondernomen beleidsstappen. Daarbij is – waar nuttig - de relevante datum van de weergegeven Kabinetsreactie aangegeven. De inventarisatie betreft de adviezen uit: •

Rapport De top 10 van hinderlijke regels

•

Domeinrapport financieel-administratieve regelgeving

•

Het gezicht van toezicht

•

Domeinrapport Industrie

•

Domeinrapport Detailhandel

•

Domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd

In dit overzicht is ook het Domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd opgenomen. Dit rapport is echter in januari 2007 verschenen. Het Kabinet heeft daarop derhalve nog niet diepgaand kunnen reageren. Wel heeft de staatssecretaris van Economische Zaken bij de aanbieding van het rapport toegezegd een actieplan te ontwikkelen om de gesignaleerde knelpunten op te lossen. Het hier opgenomen overzicht beperkt zich daarom met betrekking tot dit domein tot de aanbevelingen uit het domeinrapport. Aangezien bepaalde klachten zo sterk bleken te leven dat zij in de achtereenvolgende domeinen telkens de kop opstaken, is op diverse punten sprake van enige overlapping. In deze inventarisatie is zoveel mogelijk per domein geselecteerd wat de belangrijkste knelpunten waren. De overlappingen in latere domeinen zijn zoveel mogelijk vermeden, of op verkorte wijze behandeld. In dit overzicht is ook niet meegenomen het startdocument van de Commissie Stevens, het rapport ‘Te druk met regels’. Dit rapport is vooral te beschouwen als eerste terreinverkenning betreffende de regeldruk aan de hand van interviews met enkele sleutelfiguren uit het bedrijfsleven. Het rapport bevat verder een korte introductie van de leden van de Commissie. In het slotdocument van de werkzaamheden van de Commissie wordt overigens wel op dit startdocument teruggeblikt. De Commissie is door de coördinerende bewindspersonen voor de aanpak van de regeldruk, zijnde de Minister van Financiën en de Staatssecretaris 95

van Economische Zaken, ingesteld om het Kabinet gevraagd en ongevraagd van advies te dienen bij het beleid gericht op het aanpakken van regeldruk voor ondernemers. Om hieraan gevolg te geven heeft de Commissie in haar rapporten een groot aantal aanbevelingen gedaan bij knelpunten die ondernemers vanuit de wet- en regelgeving en bij de uitvoering daarvan door overheidsinstanties ervaren. In het kader van het slotdocument van de Commissie wordt daarom ook teruggeblikt op hetgeen het Kabinet met de aanbevelingen uit de tussentijdse rapportages heeft gedaan. In het algemeen is de Commissie tevreden met de reacties van het Kabinet en de acties die het Kabinet aan de hand van haar adviezen heeft ingezet. Op deze wijze heeft de Commissie een bijdrage kunnen leveren aan enkele grotere hervormingsoperaties, gericht op het terugdringen van de regeldruk. Ook op een groot aantal kleinere concrete knelpunten is het Kabinet met de aanbevelingen van de Commissie aan de slag gegaan. Voor een aantal andere dossiers geldt echter dat het Kabinet niet de door de Commissie gewenste acties heeft ondernomen, dan wel dat de gewenste acties nog niet voldoende zijn doorgezet. Voor deze acties wijst de Commissie in haar slotstuk dan ook op de aanvullende acties om te bereiken dat de gedane aanbevelingen kunnen leiden tot een voor ondernemers merkbare vermindering van de regeldruk.

96

Top 10 van hinderlijke regels. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers. 1.1

Hinderlijke nalevingskosten door het voortdurend wijzigen van regels

Knelpunt bedrijfsleven Een breed levende ergernis betreft het voortdurend wijzigen van regels. Deze wijzigingen, waarvan de uitvoeringsconsequenties vaak pas in een veel te laat stadium bekend worden, leiden voor ondernemers tot hinderlijke extra nalevingskosten vanwege bijvoorbeeld noodzakelijke aanpassingen in de administratieve organisatie en de ICT-infrastructuur van een bedrijf. Dit knelpunt is naar voren gekomen in het kader van de doorlichting van de knelpunten van de financieel-administratieve regelgeving en in het domeinrapport Financieel-administratieve regelgeving (punt 2.1. in deze bijlage) nader uitgewerkt. Advies Voer een stelsel van nationale verandermomenten voor wet- regelgeving in. Reactie Kabinet Voor de reactie van het Kabinet, de stand van zaken van de Kabinetsaanpak en de beoordeling van de Kabinetsaanpak, zie punt 2.1 van deze inventarisatie. 1.2

Hinderlijke nalevingskosten als gevolg van onnodige informatieverplichtingen en interpretatieverschillen over definities in regelgeving

Knelpunt bedrijfsleven Het tweede knelpunt betreft de informatieverplichtingen die door ondernemers als hinderlijk worden ervaren, omdat naar nutteloze, dubbele en onduidelijke informatie wordt gevraagd en er te veel in detail getreden moet worden. Ook is vaak niet duidelijk wat er met de informatie gebeurt en sluit de vraagstelling in onvoldoende mate aan bij de door het bedrijfsleven gehanteerde informatiestromen en definities. Hierbij zijn als voorbeeld de enquêtes vanuit het Centraal bureau voor de Statistiek (CBS) genoemd. Ook het krijgen van een VAR-verklaring98 blijkt heel lastig te zijn. Eveneens blijken veel fiscale en financiële informatieverplichtingen, de verplichte meldingen in verband met personeelsmutaties of ziekteverzuim en de verschillende loonbegrippen als 98

Verklaring arbeidsrelatie.

97

belastend te worden ervaren. Advies Het advies van de Commissie was hierbij zesvoudig: a. Maak bij CBS-enquêtes het doel duidelijk, geef aan wat ermee gebeurt en laat het belang ervan zien; b. Zorg dat de informatieverplichtingen aansluiten bij de informatiestromen in het bedrijfsleven; c. Zorg voor een goede roulatie van respondenten; d. Maak gebruik van ICT en van informatie die al bij andere instellingen beschikbaar is (Belastingdienst, arbo enz.); e. Realisering van elektronische publicaties van het deponeren van de jaarrekening via de Kamers van Koophandel: de kosten neerleggen bij de gebruiker van de gegevens; f. VAR aanvullen met een verklaring van de aanvrager dat hij geen aanspraak op sociale voorzieningen zal maken. Reactie Kabinet (april 2006) In zijn reactie gaf het Kabinet aan dit punt te herkennen. Al langer wordt er van Kabinetszijde ook aan gewerkt om deze hinder terug te dringen. Als resultaat daarvan komt een dubbele uitvraag bij statistiekverplichtingen steeds minder vaak voor. Het CBS maakt daarbij in toenemende mate gebruik van gegevens uit andere administraties, zoals die van de Belastingdienst en het hoeft daardoor steeds minder gegevens rechtstreeks bij bedrijven te verzamelen. Het knelpunt dat uitvraag onvoldoende aansluit op bestaande gegevensstromen, is slechts ten dele op te lossen. Het CBS is vaak gehouden aan internationale voorschriften. De inrichting van de boekhoudingen van bedrijven is in Nederland niet gebaseerd op centraal vastgestelde richtlijnen en definities. Het is voor het CBS daarom niet mogelijk begrippen en definities te hanteren die voor álle bedrijven direct aansluiten op de eigen administratie. Wel wordt door het gebruikt van XBRL en een Nederlandse Taxonomie afstemming tussen de begrippen nagestreefd. Dat ondernemers de gevraagde informatie veelal als nutteloos ervaren, is verklaarbaar. Vaak ligt het nut van de verkregen informatie primair bij het beleid en de wetenschap en niet direct bij de eigen bedrijfsvoering. Het doel van de gegevensuitvraag van het CBS wordt aangeven in de aanschrijfbrieven waarmee het zijn enquêtes aan bedrijven toestuurt. De klacht over het hoge detailniveau is wel vaker gehoord bij de internationale handelsstatistiek, de meest omvangrijke CBS-enquête. Hier is het CBS echter geheel gebonden aan Europese regelgeving en heeft het geen vrijheid om de gegevensuitvraag te beperken, detaillering te verminderen of om definities aan te passen. Met betrekking tot de VAR heeft het Kabinet advies gevraagd aan de SER over de afbakening tussen zelfstandigen en de kring van verzekerden in de werknemersverzekeringen. Het Kabinet heeft zijn voorkeur 98

uitgesproken voor een regeling waarbij in principe alle werkenden onder de werknemersverzekeringen vallen, tenzij ze als zelfstandige werkzaam zijn. Met de adviesaanvraag vraagt het Kabinet of de SER de voorkeur voor een nieuwe afbakening met het Kabinet deelt. Ook vraagt het Kabinet welke uitzonderingen op de verzekeringsplicht nodig zijn. Zelf ziet het Kabinet goede argumenten om een paar bestaande uitzonderingen te handhaven. Het gaat onder andere om directeuren-grootaandeelhouders (die meer werkgever dan werknemer zijn), commissarissen en statutaire bestuurders. Na ommekomst van het SER-advies zal nadere besluitvorming plaatsvinden over de afbakening tussen zelfstandigen en verzekerden ingevolge de werknemersverzekeringen. Daarbij zullen ook de rol en betekenis van de Verklaring arbeidsrelatie aan de orde zijn. Op een aantal andere specifieke fiscale en financiële informatieverplichtingen die hier door de Commissie Stevens zijn genoemd, wordt nog teruggekomen in de reactie op het domeinrapport financieel-administratieve regelgeving. Voor de veel gehoorde klachten over de verschillen in interpretaties door uitvoerende en handhavende inspecties wordt verwezen naar knelpunt 4. De verplichte publicatie in de Staatscourant na deponering van de jaarstukken bij de KvK is inmiddels komen te vervallen.99 Stand van zaken Bij het terugdringen van de regeldruk heeft het Kabinet nadrukkelijk al enige tijd de voor de bedrijven geldende statistiekverplichtingen in het vizier. Het Kabinet heeft daarbij bekend gemaakt in 2007 een stelsel van statistiekvakantie in te voeren, waarmee de kans toeneemt dat een ondernemer na deelname aan een enquête het volgende jaar niet meer geselecteerd wordt voor deelname aan dezelfde enquête. De enquête ‘Werkgelegenheid en Lonen’ zal daarbij ook worden stop gezet. Daarnaast zullen de Europese Intrastat-enquêtes vanaf 2007 gebaseerd zijn op alleen de uitvoergegevens in plaats van de in- en uitvoergegevens. Sinds begin 2007 is in het kader van het Nederlandse Taxonomie-project ook een begin gemaakt met de introductie van XBRL als rapportagetaal voor financiële bedrijfsgegevens in Nederland. Hiermee kunnen ondernemers veel gemakkelijker aan financiële rapportageverplichtingen aan bijvoorbeeld CBS, de Kamer van Koophandel en de Belastingdienst voldoen. Bij de introductie daarvan is door het Kabinet de verwachting uitgesproken dat hierdoor met deze financiële rapportages minder accountantskosten gemoeid zullen zijn. Beoordeling De Commissie spreekt haar waardering uit voor de stappen die de overheid heeft gezet met het terugdringen van de statistiekverplichtingen en de introductie van XBRL als rapportagetaal voor financiële gegevens. Hiermee worden duidelijke stappen in de goede richting gezet. Ook door het schrappen van de verplichte publicatie in de Staatscourant 99 Vanaf 1 januari 2006 is de Handelsregisterwet gewijzigd en worden deze publicaties gratis op de website van de Kamer van Koophandel geplaatst worden.

99

van het deponeren van de jaarrekening bij de Kamer van Koophandel wordt aan een grote irritatie van ondernemers tegemoet gekomen. Tegelijkertijd constateert de Commissie dat bij het terugdringen van de in de ogen van ondernemers nutteloze informatieverplichtingen en overdreven gedetailleerde informatieverplichtingen nog het nodige werk moet worden verricht. Nog steeds staan de statistiekverplichtingen hoog op de irritatielijst van ondernemers. Ook bij een groot aantal andere informatieverplichtingen wordt door de ondernemers het nut en de noodzaak niet herkend. Het veelvuldig moeten aanvragen van een VAR is met name startende ondernemers nog steeds een doorn in het oog. Het nieuwe Kabinet zou zich in de ogen van de Commissie dan ook moeten committeren aan een blijvende nut-en-noodzaakdiscussie van allerlei informatieverplichtingen en een inspanningsverplichting moeten leveren om de vereenvoudigingsmogelijkheden te benutten. Een heldere communicatie van de overheid over de vorderingen op met name het terrein van het terugdringen van overbodige en te gedetailleerde statistiekverplichtingen verdient in de ogen van de Commissie dan ook aandacht van het nieuwe Kabinet. Ook dient de invoering van de XBRL als rapportagetaal in goed overleg met het bedrijfsleven te worden geïmplementeerd. Met name voor ondernemers in het midden- en kleinbedrijf moet het voordeel ervan voelbaar zijn. 1.3

Hinderlijke nalevingskosten en onnodige verplichte testen en keuringen

Knelpunt bedrijfsleven Veel ondernemers geven aan dat op diverse terreinen onnodige verplichte keuringen plaatsvinden, en dat keuringen vaak ook erg veelomvattend en overgereguleerd zijn en minder frequent zouden kunnen plaatsvinden. De kosten van al deze keuringen en testen, veelal verplicht uitgevoerd door erkende instanties, leiden tot hinderlijke extra nalevingskosten, die vooral voor de kleine ondernemer aanzienlijk kunnen zijn. Advies De overheid moet kijken naar noodzaak van aanvullende testen en redelijkheid van gestelde termijnen voor reguliere (her)keuring van diverse producten. Reactie Kabinet (april 2006) Onderzoek naar nut en noodzaak van verplichte tests en keuringen is onderwerp van het Kabinetsbrede project ‘Herbeoordeling vergunningen’. Duidelijk is dat de genoemde problematiek geheel verschillende beleidsterreinen betreft, zoals de gezondheidszorg, arbeidsomstandigheden en landbouw. Verschillende oorzaken liggen ten grondslag aan de gestelde problemen. Zo kan de oorzaak gelegen zijn in nationale weten regelgeving, maar vaak liggen er Europese verplichtingen aan ten grondslag. Met betrekking tot de partijkeuringen zij daarnaast vermeld dat de Nederlandse inzet op Europees niveau erop is gericht te komen tot 100

verdergaande harmonisatie door de partijkeuring te beperken tot uitsluitend vaccins die daadwerkelijk risico vormen. Daarbij wordt zoveel mogelijk gebruik gemaakt van administratieve controles. Stand van zaken In het kader van de heroverweging is een toetsingskader voor de doorlichting van vergunningenstelsels ontwikkeld. Op basis hiervan is door het Kabinet een programma opgestart waarbij de vergunningenstelsels worden doorgelicht. De bedoeling is te bezien welke vergunningenstelsels kunnen worden afgeschaft en welke vergaand kunnen worden vereenvoudigd. In samenwerking met de VNG wordt daarbij ook gewerkt aan het opschonen en vereenvoudigen van de lokale vergunningenstelsels. Dit programma wordt momenteel uitgevoerd. Beoordeling De door het Kabinet ingezette doorlichting van vergunningenstelsels op mogelijkheden om deze af te schaffen en/of deze te ontdoen van onnodige keuringen en testen, is een goede zaak. Het is een belangrijke stap in het terugdringen van de regeldruk. Met het oog op de hinder die deze vergunningenstelsels en de bijbehorende verplichte keuringen en testen veroorzaken voor de bedrijfsvoering, acht de Commissie het van groot belang dat de overheid zich hierbij een substantiële taak stelt om op afzienbare tijd deze overlast van de vergunningenstelsels daadwerkelijk vergaand terug te dringen. Speciale aandacht hierbij verdienen zeker de lokale vergunningenstelsels die met name voor veel bedrijven in het MKB tot grote hinder leiden. De ervaringen die in de regio West-Brabant onder aanvoering van de Kamer van Koophandel worden opgedaan met het doorlichten van de knelpunten in de lokale vergunningenstelsels en de inspanningen om te komen tot regiobrede afstemming van de vergunningverlening, spreken daarbij tot de verbeelding. Ze laten zien dat een vergaande hinderreductie tot de mogelijkheden behoort. 1.4

Hinderlijke nalevingskosten door wispelturige en strijdige handhaving en diverse lokale belastingen

Knelpunt bedrijfsleven Ondernemers hebben te maken met verschillende handhavende instanties, op verschillende niveaus. Er zijn rijksinspecties, provinciale inspecties en gemeentelijke inspecties. Dit werkt wispelturigheid, tegenstrijdigheid, en zodoende rechtsonzekerheid in de hand. Dit leidt tot soms onverwachte, hinderlijke extra nalevingskosten. Daarnaast krijgt de ondernemer op lokaal niveau te maken met diverse belastingen die tot grote irritaties leiden. Het gemeentebeleid op belastinggebied is ondoorzichtig en extra belastend op zowel financieel als administratief gebied.

101

Advies a. kom tot een betere afstemming tussen ondernemers en betrokken handhavers (onderling), dan wel centralisatie van (politieke) verantwoordelijkheden; b. benoem ‘zaakgelastigden’ die voor ondernemers de relevante regels inventariseren en de ambtelijke procedures afwikkelen en die ervoor zorgen dat bestaande verschillen in interpretaties worden verminderd en de naleving wordt gecoördineerd; c. voor lokale belastingen moet een duidelijke onderbouwing komen; de relatie tussen opbrengsten en uitvoeringskosten moet verantwoord zijn. Reactie Kabinet (april 2006) Het Kabinet deelt de zorgen van ondernemers over handhaving en toezicht en constateert dat bedrijven te maken hebben met een groot aantal inspectie- en controlediensten. Het Kabinet zet derhalve in op een forse vermindering van de toezichtslasten in deze Kabinetsperiode. In de ‘Kaderstellende Visie op Toezicht’100 heeft het Kabinet aangegeven hoe dit doel moet worden bereikt. Naar aanleiding van de door de Kamer aangenomen motie Aptroot c.s. 101 zal het Kabinet half juni 2006 een plan van aanpak naar de Kamer sturen met een concrete ambitie op dit gebied, vooral ten voordele van ondernemers. Er wordt een taskforce overwogen, waarin onder meer VNO-NCW en MKB-Nederland participeren.   De OZB-tarieven voor bedrijven zijn inmiddels aan een maximum gebonden. Daarnaast is het Kabinet in toenemende mate alert op de beleidsmatige achtergronden van lokale tariefstijgingen. Tevens beziet het Kabinet of een verblijfsbelasting de huidige toeristenbelasting en forensenbelasting kan vervangen. Stand van zaken Inmiddels is een project ‘Eenduidig toezicht’ van start gegaan. Daarin wordt toegewerkt naar vergroting van de efficiëntie van het toezicht en het gelijktijdig terugdringen van de toezichtslasten. In dit kader wordt tevens gewerkt aan het realiseren van geïntegreerde frontoffices voor het toezicht. Dergelijke geïntegreerde frontoffices zijn inmiddels gerealiseerd in de primaire sector, de ziekenhuizen en de horeca. Voor verdere informatie over dit toezichtsproject wordt hier verwezen naar de reacties bij het rapport ‘Het gezicht van toezicht’. Ten aanzien van de toeristenbelasting geldt dat inmiddels enkele gemeenten aangegeven hebben de toeristenbelasting te hebben afgeschaft, of dit op korte termijn te zullen doen. Beoordeling Zie hiervoor de beoordeling van de Kabinetsacties bij het rapport ‘Het gezicht van het toezicht’. 100 101

102

Kamerstukken II, Vergaderjaar 2005-2006, 27831, nr.15 Kamerstukken II, Vergaderjaar 2005-2006, 29362, nr. 77

1.5

Hinderlijke nalevingskosten door te strenge Arboregelgeving (aanstelling van een preventiemedewerker, overbodig geachte Arbo-eisen)

Klacht bedrijfsleven Veruit de meest genoemde knelpunten voor ondernemers liggen op het Arbo-terrein. Vooral de verplichte aanstelling van een preventiemedewerker (naast de reeds aanwezige bedrijfshulpverlener) wordt als irritatiepunt genoemd. Ondernemers hebben daarnaast ook veel moeite met de nogal ‘massieve’ eisen aan bedrijven op Arbo-gebied, waardoor er onvoldoende rekening wordt gehouden met de aard van bedrijven en de daar spelende Arborisico’s. Ook het feit dat Nederland soms aanvullende eisen bovenop de Europese regelgeving stelt (Nationale kop), wordt door ondernemers als hinderlijk ervaren. Temeer daar deze aanvullende eisen verplicht opgenomen moeten worden in de Risico-Inventarisatie en -Evaluatie en de gevraagde informatie daaromtrent soms moeilijk te verkrijgen is. Advies a. afschaffing van de verplichte preventiemedewerker; de uitvoering van de RIE is voldoende; b. alle arbo-eisen moeten kritisch worden doorgelicht; aan de eigen verantwoordelijkheid van de ondernemer kan meer worden overgelaten; c. normen voor trillingsrichtlijnen moeten alleen gelden voor nieuw op de markt te brengen materieel. Reactie Kabinet (april 2006) De staatssecretaris van SZW heeft aangekondigd ruim tweederde van de door Nederland te beïnvloeden arboregels te schrappen. In deze Kabinetsperiode nemen de administratieve lasten op het terrein van de arbo af met circa € 300 mln. Dit is een reductie van meer dan een kwart van de administratieve lasten op het terrein van de arbo-regelgeving. Op grond van EU-kaderrichtlijn Veiligheid en gezondheid op het werk zijn bedrijven verplicht tot de aanwijzing van een interne preventiedeskundige. Deskundigheid van preventie van beroepsrisico’s binnen bedrijf of instelling is een wezenlijke randvoorwaarde voor veilige en gezonde arbeidsomstandigheden. Lidstaten mogen bepalen dat de werkgever deze taken zelf kan verrichten. Hiervoor zijn de aard van de activiteiten (onze RI&E-procedure) en bedrijfsgrootte relevante factoren. In de regelgeving is de grens gelegd bij 15 werknemers, maar de Tweede Kamer dringt aan tot een verhoging van de grens naar 25 werknemers (motie Aptroot). Daarmee zou de grens hoger komen te liggen dan in de meeste andere EU-lidstaten. Momenteel wordt bezien of de EU-richtlijn hiertoe ruimte biedt. De wijziging Arbowet 1998 werd begin mei 2006 ingediend bij de Tweede Kamer. Het ligt in de bedoeling deze wijziging op 1 januari 2007 in werking te laten treden. Uitgangspunt van het nieuwe beleid is dat de overheid een verantwoord beschermingsniveau voor werknemers vaststelt, terwijl 103

werkgevers en werknemers samen beslissen hoe ze dat in de praktijk bereiken. In de nieuwe opzet maken werkgevers en werknemers dus maatwerk van het arbeidsomstandighedenbeleid. Het is de bedoeling dat ze per bedrijfstak een Arbocatalogus samenstellen en een handleiding met afspraken en adviezen om werknemers te beschermen tegen ongezonde en onveilige arbeidsomstandigheden. De Arbeidsinspectie handhaaft het beschermingsniveau dat de overheid heeft vastgesteld. Zoals gemeld in de voortgangsbrief voor de aanpak van de administratieve lasten voor bedrijven van september 2005102, worden de nationale koppen op Europese regelgeving aangepakt. Op het gebied van Arboregelgeving is hier al een grote slag geslagen. De nationale kop in Arbowet en Arbobesluit is sinds 2002 al sterk verminderd. De Staatssecretaris van SZW heeft de Kamer op 29 november 2005 conform zijn toezegging in het Verslag van het Algemeen Overleg over Arbozaken d.d. 15 november 2005 per brief laten weten dat de Nationale kop in principe overal geschrapt gaat worden, tenzij daardoor majeure risico’s zouden kunnen optreden. Concreet betekent dit overigens dat de meeste ‘koppen’ er inderdaad af gaan. Stand van zaken Zoals verwacht is per 1 januari 2007 de nieuwe Arbeidsomstandighedenwet in werking getreden. Deze nieuwe Arbowet biedt de mogelijkheden om branchegewijs een andere Arbocatalogus vast te stellen. Een aantal sectoren is dan ook bezig een dergelijke eigen Arbocatalogus op te stellen. Na instemming van de minister van SZW zal de arbeidsinspectie in die sectoren ook op de naleving van deze specifieke normen letten. Beoordeling De vereenvoudigde Arbowetgeving biedt in de ogen van de Commissie duidelijk soelaas. Met de nieuwe wet worden de koppen op de Europese wetgeving aangepakt en wordt de mogelijkheid gecreëerd voor meer maatwerk in de Arbonormen die binnen sectoren en bedrijven dienen te worden nageleefd. Wel zijn de Commissie vanuit haar achterban geluiden ter ore gekomen dat de vakbeweging de totstandkoming van een Arbocatalogus zou aangrijpen om ook op andere terreinen afspraken met werkgevers te maken. Met name de sectoren en branches waarin de hoofdmoot van de bedrijven gevormd worden door het MKB zouden hiertegen maar beperkt verweer hebben. De Commissie is van oordeel dat het goed is dat werknemersorganisaties en werkgevers over de arbeidsomstandigheden overleggen, maar dat het terugdringen van de regeldruk niet oneigenlijk mag worden vermengd met andere aspecten van het arbeidsvoorwaardenbeleid. Vermindering van de regeldruk is een doel op zichzelf.

102

104

Kamerstukken II, Vergaderjaar 2005-2006, 29515, bijlage bij nr.94

1.6

Hinderlijke nalevingskosten door bouwregelgeving (met name brandveiligheid)

Knelpunt bedrijfsleven De klachten betreffen voornamelijk de eisen die gemeenten en inspecties stellen aan voorzieningen voor brandveiligheid. Deze eisen zijn sinds de ramp in Volendam enorm opgeschroefd. Dat heeft geleid tot een forse toename van de nalevingskosten. Ondernemers hebben zeker begrip voor deze maatregelen en schrijven veiligheid hoog in het vaandel. Dat is trouwens ook hun ondernemersbelang. Maar het feit dat verschillende (aanvullende) eisen worden gesteld en interpretaties door inspecties worden gevolgd, of de omstandigheid dat deze per gemeente en per jaar telkens weer anders worden luiden, wordt als zeer hinderlijk ervaren. Daarnaast ondervinden ondernemers hinder van bestaande verschillen en onduidelijkheid in eisen rond brandbeveiliging zonder dat daarvoor een rechtvaardigingsgrond aanwezig is. Ook melden veel ondernemers het (vermeende) verplichte gebruik van steigers en hoogwerkers in plaats van ladders als een bron van hinderlijke nalevingskosten. Advies a. zorg voor meer afstemming tussen verschillende gemeentelijke eisen aan brandveiligheid; b. kies voor eenduidiger regelgeving en handhaving bijv. via een landelijk kader; c. beperk de kosten voor de (kleine) ondernemer. Reactie Kabinet (april 2006) De constatering “dat sinds de ramp in Volendam de brandveiligheidseisen door de overheid enorm zijn opgeschroefd” is feitelijk onjuist. De ergernis bij ondernemers wordt voor een belangrijk deel veroorzaakt door de consequentere en strengere uitvoering van het toezicht sindsdien. Dat neemt niet weg dat er soms terechte ergernis bestaat over onduidelijkheden in de brandveiligheidseisen die toezichthouders in de praktijk hanteren (welke eisen gelden nu eigenlijk en hoe wordt aan deze eisen voldaan?) en over onverdedigbare verschillen daartussen (zo kunnen brandveiligheidseisen in schijnbaar gelijke gevallen toch per gemeente verschillend zijn). Het Ministerie van VROM is met steun van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de brandweer op verschillende manieren bezig om hier verbetering te bereiken. In de eerste plaats zullen de voorschriften over het brandveilig gebruik van bouwwerken, die nu in gemeentelijke bouwverordeningen zijn opgenomen, per 1 januari 2007 bij AMvB landelijk worden geüniformeerd (in het zogenoemde Gebruiksbesluit) en zal landelijke voorlichting over die voorschriften plaatsvinden. Eveneens zal per 1-1-2007 het aantal gebruiksvergunningplichtige bouwwerken aanmerkelijk, naar verwachting met 80%, worden gereduceerd. Dit gebeurt door maatwerk per geval (gebruiksvergunningplicht) zoveel mogelijk te vervangen door algemene regels (in het al genoemde Gebruiksbesluit). Verder wordt met het Landelijk Netwerk Brandpreventie (LNB), de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht 105

Nederland (VBWTN) en de VNG nog bezien of tot een landelijk ‘uitvoeringsprotocol gebruiksvergunningverlening’ kan worden gekomen. Op termijn zal de gebruiksvergunning opgaan in de omgevingsvergunning. Op die manier zullen belangrijke oorzaken voor de nu bij ondernemers bestaande ergernissen worden weggenomen. De voorschriften omtrent het “werken op hoogte” zijn gebaseerd op een EU-richtlijn. Er is in het geval van deze melding duidelijk sprake van een hardnekkig misverstand. Er is geen sprake van een verbod op het gebruik van ladders. Wel dient het gebruik zo veel als mogelijk te worden teruggedrongen. Stand van zaken De harmonisatie van de bouwverordeningen heeft plaatsgevonden. Ook is met de introductie van algemene regels voor een groot aantal gebouwen de gebruiksvergunningplicht komen te vervallen. Beoordeling Hoewel deze maatregelen in belangrijke mate tegemoet komen aan het advies van de Commissie, ontbreekt het nog aan uniformering en/of centralisatie van de eisen voor grote publieksgebouwen en utiliteitswerken in verschillende gemeenten. De Commissie roept het Kabinet op daar haast mee te maken. 1.7

Hinderlijke nalevingskosten door verschillende milieueisen

Knelpunt bedrijfsleven: - door gemeenten worden vaak onredelijke eisen opgelegd; - gemeenten hebben verschillende eisen; - de energieonderzoeksplicht wordt door gemeenten te snel opgelegd. Bepalingen en verplichtingen op het terrein van milieu worden door ondernemers ook vaak als hinderlijk ervaren. Eén van de redenen hiervoor is dat de verantwoordelijkheid voor het bepalen en handhaven veelal op gemeentelijk niveau ligt en dat de meest hinderlijke (soms hoge) nalevingskosten worden veroorzaakt door verschillen tussen gemeenten onderling en aanvullende (onredelijke) eisen. Ook de energieonderzoeksplicht voor bedrijven (à raison van 2.000 euro) wordt door ondernemers totaal niet begrepen. De ondernemer heeft zelf ook baat bij een zo laag mogelijk energieverbruik en zal hier ook zelf al op letten. Reactie Kabinet (april 2006) Het probleem van hinderlijke of onduidelijke bepalingen en verplichtingen op het terrein van milieu is bekend. Er is een aantal trajecten opgestart om hier wat aan te doen. Zo heeft het herijkingproject ‘Modernisering algemene

106

regels’103 tot doel om enerzijds meer bedrijven onder algemene regels te brengen (de zogeheten 8.40 AMvB’s, waardoor de vergunningplicht vervalt) en anderzijds de bestaande algemene regels kritisch te bekijken op het punt van administratieve lasten. Hierdoor worden gemeentelijke verschillen voor bedrijven grotendeels opgeheven. De oude AMvB’s per sector worden vervangen door een nieuwe activiteiten-AMvB. Ook wordt in deze nieuwe AMvB duidelijk aangegeven wanneer extra eisen (de zogenoemde ‘nadere eis’) kunnen worden opgelegd door de gemeente. Wat betreft de verplichte energieonderzoekplicht geldt dat de grenzen waarboven een onderzoek moet worden uitgevoerd in de nieuwe AMvB fors worden opgehoogd. Hierdoor zullen veel MKB-bedrijven geen onderzoek meer hoeven te doen. Deze AMvB zal in 2007 in werking treden. Stand van zaken In december 2006 heeft de Tweede Kamer ingestemd met het voorstel om tot een modernisering van de milieuregels te komen. Daardoor hoeven 37.000 bedrijven niet langer over een specifieke milieuvergunning te beschikken. Voor meer dan 300.000 bedrijven zullen bovendien algemene regels - en daarmee ook een vereenvoudigd milieuregime - gaan gelden. Met deze maatregelen zal een reductie van administratieve lasten van 224 miljoen euro worden gerealiseerd. De nieuwe milieuregels zullen in 2007 worden ingevoerd. De Commissie heeft echter ook vanuit persberichten van het ministerie van VROM vernomen dat rekening wordt gehouden met een inwerkingtreding in het voorjaar van 2008. Beoordeling Met deze nieuwe milieuregels wordt in belangrijke mate tegemoet gekomen aan het advies van de Commissie. De dreigende vertraging bij de invoering baart de Commissie echter zorgen. De Commissie roept het Kabinet dan ook op om haast te maken met de invoering van deze nieuwe milieuregels. Voorts is van belang de uitvoering van de regels op lokaal niveau kritisch te blijven volgen om een nieuwe wildgroei aan aanvullende lokale milieueisen te voorkomen. 1.8

Hinderlijke nalevingskosten door uiteenlopende gemeentelijke eisen aan winkelbevoorrading door vrachtwagens (venstertijden en milieu-eisen)

Knelpunt bedrijfsleven Gemeenten hanteren uiteenlopende venstertijden en tevens verschillende eisen aan de omvang van de vrachtwagens die de winkels bevoorraden. Sommige gemeenten stellen zelfs eisen met betrekking tot CO2-uitstoot. Voor bedrijven is het daardoor lastig om efficiënt om te gaan met hun logistieke voorzieningen en wagenpark. 103

Kamerstukken II, Vergaderjaar 2005-2006, 29383, nr.32

107

Advies a. verbeter de afstemming tussen de verschillende venstertijden en de eisen van de bevoorradingsvoertuigen; b. komt tot een regionale bepaling van venstertijden; c. voer een landelijk kader in om voertuigeisen en venstertijden onderling af te stemmen en bepaal dat gemeenten daarvan alleen om zwaarwegende redenen kunnen afwijken. Reactie Kabinet (april 2006) Het probleem van uiteenlopende venstertijden en bijbehorende eisen is bekend, doch weerbarstig. Daarom heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat begin 2005 de Commissie Stedelijke Distributie ingesteld om regionale samenwerking en afstemming tussen gemeenten onderling en tussen gemeenten en bedrijfsleven te bevorderen. Het accent ligt daarbij op venstertijden, voertuigeisen, ontheffingenbeleid en de activiteiten die het bedrijfsleven zelf kan ondernemen om de bevoorrading te verbeteren. De Commissie Stedelijke Distributie heeft een landelijk beeld laten schetsen van de maatschappelijke en economische kosten en batenverdeling over alle relevante partijen (gemeenten, detailhandel, horeca, vervoerders, leveranciers/verladers). Uit het landelijk beeld blijkt dat de meest rendabele maatregelcombinatie is te realiseren door het loslaten of verruimen van de venstertijden onder gelijktijdige aanscherping van de milieueisen aan voertuigen. Op deze manier zijn de transporteurs in staat efficiënter te bevoorraden, met minder voertuigbewegingen (in het belang voor verkeersveiligheid) en wordt de milieubelasting verminderd. In 2006 komt de Commissie met een referentiemodel voor beleidsmaatregelen en bedrijfsactiviteiten. Daarin wordt ook een aantal inhoudelijke richtlijnen gegeven voor de benodigde stroomlijning in de samenwerking. Van de richtlijnen uit het referentiemodel kan beargumenteerd en na onderling overleg worden afgeweken, zodat regionaal en lokaal maatwerk op de juiste plekken mogelijk blijft. Op deze manier kan efficiënter worden bevoorraad met minder druk op milieu en verkeersveiligheid. Stand van zaken In juli 2006 heeft de Commissie Stedelijke Distributie een verdere doorlichting van de knelpunten voor de stedelijke distributie met behulp van het door de Commissie ontwikkelde referentiemodel aangekondigd. Deze doorlichting wordt ingezet in het kader van de met de nota Mobiliteit ingezette actie, gericht op het opstellen van regionale distributieplannen die voor augustus 2007 hun beslag moeten hebben gekregen. Uit een onderzoek van de Erasmus Universiteit Rotterdam is daarbij naar voren gekomen dat het gebruik van het referentiemodel bij het oplossen van de knelpunten in de venstertijden en de voertuigeisen tot een van de meest kostenefficiënte oplossingen leidt. In de gemeente Utrecht is in december 2006 een voorbeeldproject begonnen waarbij het Referentiemodel als uitgangspunt geldt. 108

Beoordeling De Commissie oordeelt positief over deze ontwikkeling, maar constateert tegelijkertijd dat met het oplossen van de venstertijdenproblematiek te veel tijd gemoeid is. Zoals uit het recente domeinrapport van de Commissie over de regelgeving in de detailhandel moge blijken, is het vraagstuk van de venstertijden nog steeds erg actueel. De Commissie geeft daarom het nieuwe Kabinet in overweging tot een landelijke regeling te komen ten aanzien van de bevoorrading van bedrijven in de binnensteden als in augustus 2007 nog steeds geen bevredigende oplossingen zijn ingediend. 1.9

Hinderlijke nalevingskosten door invoering van de Arbeidstijdenwet voor mobiele werknemers, zoals chauffeurs

Knelpunt bedrijfsleven Door de Arbeidstijdenwet op korte termijn ook van toepassing te verklaren op mobiele werknemers – zoals chauffeurs – krijgen bedrijven te maken met twee elkaar overlappende regelingen: de Rij- en rusttijdenwet en de Arbeidstijdenwet. Daar er in beide regelingen verschillende begrippen worden gehanteerd (diensttijd en arbeidstijd) met inhoudelijk verschillende betekenissen, maakt dit het plannen van ritten onnodig gecompliceerd. Advies a. draai de beslissing om de Arbeidstijdenwet ook voor mobiele werknemers, zoals chauffeurs, te laten gelden terug; b. zonder mobiele werknemers (in elk geval chauffeurs) uit van de Arbeidstijdenwet. Reactie Kabinet (april 2006) Het gaat hier om de implementatie van de EU richtlijn 2002/15 (de 48-urige werkweek voor chauffeurs) in het ‘arbeidstijdenbesluit vervoer’. Tot nu toe was de sector wegvervoer uitgezonderd van de 48-urige werkweek. Met richtlijn 2002/15 is aan die uitzonderingspositie een eind gekomen. Er is zeker enige overlap waar het gaat om definities met de al langer bestaande EU Verordening 3820/85 over de rij- en rusttijden van chauffeurs, die al in het arbeidstijdenbesluit vervoer is opgenomen. Omdat het om een complexe zaak gaat, is aan CAO-partijen in het wegvervoer advies gevraagd over de implementatie van de richtlijn 2002/15 in Nederland. Er is een eensluidend advies uitgebracht dat momenteel in behandeling is bij de ministeries van SZW en V&W. Gezien de vereiste implementatietermijn zal op korte termijn een reactie op het advies opgesteld worden. Stand van zaken De nieuwe Arbeidstijdenwet zal met een beperkte vertraging op 1 april 2007 in werking treden. In het verlengde hiervan zal ook het Arbeidstijdenbesluit vervoer worden aangepast. In dit nieuwe arbeidstijdenbesluit zal ook de EU richtlijn worden 109

verwerkt waarin de arbeidstijden voor mobiele medewerkers worden beperkt tot maximaal 48 uur per week. Aan deze aanpassing is Nederland gehouden. Beoordeling De Commissie betreurt deze maximering van de arbeidsduur per week, aangezien die afbreuk doet aan de gewenste flexibiliteit. Uiteraard onderschrijft de Commissie de wenselijkheid van verplichte rusttijden van chauffeurs, zowel ten behoeve van de verkeersveiligheid als ten behoeve van het persoonlijke welzijn van de chauffeurs. 1.10 Hinderlijke nalevingskosten als gevolg van te strikte implementatie van Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen Knelpunt bedrijfsleven Op basis van een op EU-richtlijn gebaseerde regeling voor inzamelaars, vervoerders, handelaren en bemiddelaars van afvalstoffen, zijn bedrijven verplicht zich te laten registreren en moeten zij ook een ‘vakdiploma afvalstoffen’ hebben. De gehanteerde definities voor afvalstoffen zijn voor veel ondernemers echter onduidelijk. Daarnaast hanteert Nederland een te strikte implementatie van deze EU-regelgeving door het van toepassing verklaren van deze richtlijn op de zogenoemde ‘groene lijst’ van ongevaarlijke afvalstoffen. Daardoor moeten ook kleine inzamelaars en zelfs scholen die kranten inzamelen, aan de nieuwe eisen voldoen die voor hen buitensporig hoog zijn. Advies a. zonder de zogenoemde “groene afvalstoffenlijst” uit van deze regelgeving; b. houd eigen vervoer van eigen afvalstoffen, met name van aannemersbedrijven, buiten de regeling. Reactie Kabinet (april 2006) De staatssecretaris van Milieu heeft op 20 juni 2005 een brief aan de Tweede Kamer gestuurd (29 383, nr. 29) met daarin een reactie op dit knelpunt. Samengevat komt zijn reactie hierop neer: De problemen bij de uitvoering van deze regelgeving hebben niet zozeer betrekking op het melden van alle afvalstoffen, maar op de gevolgde systematiek van de aanwijzing van meldingsplichtige bedrijven. Dit jaar wordt deze systematiek geëvalueerd. Daarbij zal nadrukkelijk aandacht worden besteed aan de aanwijzingssystematiek. Mogelijkheden tot vereenvoudigingen in zowel het ‘Besluit inzameling afvalstoffen’ als het ‘Besluit melden’ worden momenteel besproken in een overleg tussen het afvalbedrijfsleven en VROM. Het gaat daarbij om vermindering van het aantal meldingen en verlichting van de vakbekwaamheidseis. 110

Stand van zaken In november 2006 heeft de Staatssecretaris van VROM aan de Tweede Kamer een brief gezonden waarin ingegaan wordt op bovengenoemde evaluatie. Hierin wordt aangegeven dat een uitzondering van de groenelijst afvalstoffen van de meldplicht ongewenst is vanuit het oogpunt van een vergroting van de handhaafbaarheid van het afvalbeheer. Daarbinnen past het niet een categorie afvalstoffen uit te zonderen van de meldplicht. Dit is ook in overeenstemming met de inbreng van het bedrijfsleven in de voorbereiding van het nieuwe meldsysteem. Nu met het meldsysteem ervaringen zijn opgedaan, wordt dit nader worden geëvalueerd. Deze evaluatie loopt nog en zal naar verwachting in februari 2007 worden afgerond. Het evaluatierapport zal dan samen met de standpuntbepaling door het Kabinet aan de Tweede Kamer worden gezonden. Beoordeling De Commissie wacht de standpuntbepaling van het Kabinet af.

111

Domeinrapport financieel-administratieve regelgeving. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van regeldruk voor ondernemers. 2.1

Frequentie wijziging regelgeving

Knelpunt bedrijfsleven Een breed levende ergernis betreft de voortdurende wijzigingen in regels op een aantal gebieden. Deze frequente wijzigingen, die soms pas in een laat stadium bekend worden, leiden tot hinderlijke extra nalevingskosten voor bijvoorbeeld aanpassing van de administratie en vergen nadere ICTvoorzieningen van een bedrijf. Advies Beperk het aantal momenten waarop aanpassing van regelgeving plaatsvindt drastisch (“nationale veranderingsmomenten”) en kondig deze tijdig aan. Wetswijzigingen zouden daarbij pas in werking moeten kunnen treden, nadat een redelijke implementatietermijn vanaf de aankondiging in acht is genomen. Deze implementatietermijn moet de ondernemer in staat stellen zonder onnodig hoge piekkosten de uitvoeringsvoorschriften na te leven (zie ook advies 1.1). Reactie Kabinet (april 2006 en juni 2006) Het Kabinet werkt de mogelijkheden uit van het invoeren van een stelsel van vaste verandermomenten voor wet- en regelgeving. Dit stelsel zal ook vaste aspecten, zoals een sectorraadpleging, minimum implementatietermijnen en een tijdige informatievoorziening gaan bevatten. Het streven is een dergelijk systeem per 1 januari 2007 te beginnen op de volgende terreinen:  Wet- en regelgeving met betrekking tot de financiële markten  Etikettering (Warenwetgeving)  Wet- en regelgeving met betrekking tot de zorg  Onderwijswet- en regelgeving  Milieuwet- en regelgeving Terreinen waar al een dergelijk systeem wordt gebruikt, zijn de fiscale wet- en regelgeving (vaste inwerkingtreding van Belastingplan, informatievoorziening en transparantie), de financiële sectorwet- en regelgeving (sectorraadpleging en transparantie) en de bouwwet- en regelgeving. Aan de hand van de signalen van het bedrijfsleven wordt echter ook op deze terreinen gekeken naar mogelijkheden van verdere verbetering van deze systemen. In de loop van dit jaar zal een consultatie van het bedrijfsleven en de betrokken publieke instellingen worden gestart om na te gaan waar voor wat betreft de verschillende domeinen de behoeften liggen voor de 112

invoering van dit systeem en worden onderzocht welke voorkeuren bestaan voor de vaste inwerkingtredingdata. Het is de bedoeling dat met ingang van 1 januari 2007 de communicatie over wijzigingen in wet- en regelgeving van de rijksoverheid voor bedrijven en publieke instellingen verder wordt gestroomlijnd. Periodiek zal via één portaal gecommuniceerd worden welke wijzigingen het komende jaar in voorbereiding zijn, wat het stadium is waarin de regelgeving zich bevindt, wanneer de wijziging definitief bekend wordt gemaakt en op welk vast moment de voorgenomen wijziging zal ingaan. Hierbij zal vanuit het perspectief van de bedrijven en instellingen worden beschreven wat de verwachte effecten zijn en waar zij meer informatie over deze aanstaande wijzigingen kunnen vinden. Voor bedrijven en instellingen moet het zo duidelijker worden, wanneer er voor hen regelgeving verandert. Stand van zaken Op dit moment is de planvorming over Vaste Verandermomenten in volle gang. Daarbij is het streven om een stelsel in te voeren waarbij bedrijven en instellingen in een vroeg stadium en op een duidelijke wijze inzicht krijgen in de wet- en regelgeving die op hen van toepassing zal worden. Voorts wordt ernaar gestreefd voor de implementatie een redelijke termijn in acht te nemen zodat de bedrijven en instellingen de mogelijkheid hebben zich daarop voor te bereiden. Het stelsel van vaste verandermomenten voor wet- en regelgeving zal daarom drie elementen bevatten; zijnde 1. vaste inwerkingtredingsdata voor wet- en regelgeving, 2. een redelijke invoeringstermijn en 3. een tijdige en duidelijke informatievoorziening omtrent de in voorbereiding zijnde wet- en regelgeving met effecten voor bedrijven en instellingen. In een recente voortgangsbrief (januari 2007) aan de Tweede Kamer heeft het Kabinet aangegeven hoe vanaf 2007 geëxperimenteerd zal worden met een stelsel van vaste inwerkingtredingdata en invoeringstermijnen van weten regelgeving op de terreinen van: • • • • • • •

AWBZ-regelgeving Etikettering (Warenwet- en regelgeving) Primair en Voortgezet Onderwijs Milieuwet- en regelgeving Bouwwet- en regelgeving Financiële markten wet- en regelgeving Fiscale wet- en regelgeving.

Op een aantal van deze terreinen wordt thans al gewerkt met elementen van het stelsel van vaste verandermomenten. In dit experiment zal ook gekeken worden naar de mogelijkheden voor uitbouw van deze elementen tot een stelsel van vaste verandermomenten. Medio 2008 zal dit traject worden geëvalueerd. Daarbij zal nader worden bezien in hoeverre de werkwijze van vaste verandermomenten tegemoet komt aan de door 113

bedrijven en instellingen geuite kritiek en klachten over invoering van weten regelgeving. Daarnaast gaat per 1 april 2007 het centraal informatiepunt van start. Op de website www.bedrijvenloket.nl kunnen ondernemers over alle aankomende wijzigingen van wet- en regelgeving die voor hen gevolgen heeft, ruim van te voren de vereiste informatie krijgen.. De toepassing van het stelsel richt zich vooralsnog alleen op wetten in formele zin, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. In de evaluatie medio 2008 zal ook worden bezien of het stelsel van Vaste Verandermomenten zich ook kan toespitsen op (bepaalde onderdelen van) regelgeving van uitvoeringsorganisatie en ZBO’s. Bij het stelsel van Vaste Verandermomenten geldt thans een voorkeur voor een beperking tot twee momenten per jaar voor inwerkingtreding van weten regelgeving: 1 januari en 1 juli. Dit komt overeen met de voorkeur, zoals de meeste bedrijven en instellingen die hebben uitgesproken. Een aantal bedrijven sprak zich echter uit voor vier vaste momenten of juist voor 1 moment. Uit de evaluatie medio 2008 en specifieke sectorconsultaties zal moeten blijken of twee vaste verandermomenten haalbaar is. Vooralsnog wordt ook uitgegaan van een minimuminvoeringstermijn van drie maanden, gerekend vanaf het tijstip van officiële publicatie van de regeling. Deze termijn is op bovengenoemde beleidsterreinen echter niet altijd haalbaar. Dit hangt ondermeer samen met de complexiteit van politiek-bestuurlijke besluitvorming. Bij de verder ontwikkeling van het stelsel van Vaste Verandermomenten wordt thans ook onderzocht wanneer afgeweken mag worden de vaste inwerkingtredingdata en/of de van de minimuminvoeringstermijn. Hierbij worden vooralsnog vier uitzonderingsgronden relevant geacht: 1. 2. 3. 4.

(hoge c.q. buitensporige) private of publieke kosten van vertragingen of vervroeging bij invoering; incidenten en crises (noodwet- en regelgeving); reparaties (bijv. koopkrachtplaatsjes of na rechterlijke uitspraak); aanpassing vanwege Europese of andere internationale regelgeving.

Beoordeling De Commissie spreekt haar waardering uit voor de wijze waarop de rijksoverheid thans werkt aan de realisatie van een stelsel van Vaste Verandermomenten. De Commissie realiseert zich dat de invoering van een dergelijk stelsel een ingrijpende aanpassing van (de planning van) het wetgevingsproces tot gevolg heeft. Het inlassen van een experimentele fase om tot een gedegen afweging van de mogelijkheden en onmogelijkheden te komen, acht de Commissie dan ook verstandig. Zij acht het wenselijk dat ook de regelgeving van uitvoeringsorganisaties en ZBO’s worden meegenomen in het stelsel van vaste verandermomenten en daarom ook 114

tijdig worden betrokken in de besluitvorming. Zoals het Kabinet in zijn recente rapportage aan de Tweede Kamer ook al constateert, heeft de regelgeving van deze organisaties immers grote invloed op het functioneren van bedrijven. Tevens zou de Commissie graag zien dat het Kabinet gemeenten oproept eenzelfde stelsel van vaste verandermomenten te gaan volgen. 2.2

Tussentijdse wijziging loonbelastingtabellen

Knelpunt bedrijfsleven Een grote bron van irritatie voor het bedrijfsleven zijn tussentijdse wijzigingen van de loonbelastingtabellen. Soms gaat het daarbij om minimale aanpassingen van de heffingsgrondslag of de tarieven. De aanpassing van het salarissysteem gaat echter met hoge kosten gepaard. Advies Wijzig de loonbelastingtabellen niet meer tussentijds en kondig de gewijzigde tabellen tijdig vóór aanvang van het nieuwe kalenderjaar aan. Reactie Kabinet Ook voor de loonbelastingtabellen geldt als uitgangspunt dat deze per 1 januari van een jaar worden vastgesteld en niet tussentijds wijzigen. In 2003 en 2004 hebben evenwel om uiteenlopende redenen tussentijdse wijzigingen van de loonbelastingtabellen plaatsgevonden. Concreet ging het om situaties waarin de Tweede Kamer bij de behandeling van het Belastingplan wijzigingen in de tarieven voor de loon- en inkomstenbelasting voorstelde, die in verband met de doorlooptijd bij de productie en implementatie van nieuwe loonbelastingtabellen door Belastingdienst én bedrijfsleven niet meer per 1 januari van het volgende jaar konden worden doorgevoerd. Ook heeft eenmalig een tussentijdse wijziging van de loonbelastingtabellen plaatsgevonden met het oog op de situatie van de Rijksfinanciën. In 2005 heeft géén tussentijdse wijziging van de tabellen plaatsgevonden. Stand van Zaken Ook in 2006 heeft géén tussentijdse wijziging van de tabellen plaatsgevonden Beoordeling De Commissie spreekt haar waardering uit voor het uitblijven van tussentijdse wijzingen in 2005 en 2006, maar hecht er aan te benadrukken dat bij tussentijdse wijzigingen van loonbelastingtabellen grote terughoudendheid gewenst is. De aangevoerde argumentatie ‘dat tussentijds wijziging nodig was met het oog op de situatie van de Rijksfinanciën’, acht de Commissie te vrijblijvend en daarom niet overtuigend. Aanpassing van de loonbelastingtabellen gaat op bedrijfsniveau gepaard met dure en tijdrovende aanpassingen van het salarissysteem. Bij de afweging van een tussentijdse wijziging van 115

de loonbelastingtabel moet deze kostenpost voor het bedrijfsleven nadrukkelijker worden meegewogen. 2.3

Verkrijging fiscale nummers

Knelpunt bedrijfsleven Hoewel het aanvragen van een fiscaal nummer slechts een eenvoudige administratieve handeling is, vergt het vaak geruime tijd (6 tot 8 weken is geen uitzondering) voordat het aanvraagformulier is verwerkt en de fiscale nummers voor de omzetbelasting, loonbelasting en of vennootschapsbelasting bekend zijn. Startende ondernemers lopen hierdoor vertraging op. Hierdoor is het immers niet mogelijk om – gelet op de wettelijke vereisten – facturen op te maken en vooraftrek van BTW terug te vragen. Advies Verkort en versnel de procedure voor het verkrijgen van fiscale nummer voor starters. Verkrijging van fiscale nummers zou binnen één week moeten plaatsvinden. Reactie Kabinet Het streven van de Belastingdienst is erop gericht fiscale nummers binnen een termijn van vier weken na ontvangst van het ingevulde formulier te verstrekken. Langs een aantal wegen wordt gewerkt aan een procesversnelling. Allereerst wordt samen met de Kamer van Koophandel een gemeenschappelijke ‘intake’ voor startende ondernemers ingericht. Op grond van een eerste beoordeling zal de Kamer daarbij vaststellen of een fiscaal nummer zonder intensievere controle kan worden afgegeven. Indien dat het geval is, kan de Kamer zelf het fiscale nummer verstrekken. Indien wel een nadere controle noodzakelijk is, wordt de aanvraag voor verdere behandeling doorgeleid naar de Belastingdienst. De bedoeling is dat de verstrekking van fiscale nummers op deze wijze voor het grootste deel door de Kamer van Koophandel kan worden afgewikkeld. Verstrekking van nummers door de Kamer van Koophandel in situaties waarin geen nadere controle nodig is, moet normaal gesproken binnen de door de Commissie genoemde termijn mogelijk zijn. Daarnaast wordt binnen de Belastingdienst gewerkt aan een herziening van de formulieren voor startende ondernemers. De indruk bestaat dat vertragingen bij de verstrekking van fiscale nummers nogal eens het gevolg zijn van onjuiste, of onvolledig ingevulde formulieren. In dat geval wordt het formulier door de Belastingdienst met een verzoek om nadere informatie naar de aanvrager teruggestuurd. Met vereenvoudiging van de formulieren wordt beoogd zoveel mogelijk te voorkomen dat die situatie zich voordoet. 116

Stand van zaken Maart 2007 start de Belastingdienst, samen met een aantal Kamers van Koophandel (Drenthe, Haaglanden, Utrecht, De Gooi en Eemlanden, OostNederland), een proef waarbij startende ondernemers bij inschrijving bij de Kamer van Koophandel meteen ook hun fiscale nummers krijgen uitgereikt. Aan de hand van deze proef zal verder worden bekeken hoe het proces voor verstrekking van de fiscale nummers versneld kan worden. Beoordeling De Commissie staat positief tegenover de acties die de Belastingdienst op dit punt heeft ondernomen. 2.4

BTW-factuurvereisten

Knelpunt bedrijfsleven De Commissie heeft te horen gekregen dat de regels rondom het BTW-identificatienummer, die per 1 januari 2004 zijn ingegaan, voor veel ondernemers onvoldoende duidelijk zijn. Zo zouden er onder de ondernemers hardnekkige misverstanden leven over de verplichtingen bij de teruggaaf van BTW. Advies Verbeter de voorlichting van de overheid en belangenorganisatie over BTW-factuurvereisten. Reactie Kabinet De onduidelijkheid waaraan het rapport bij dit knelpunt refereert, is ontstaan in de periode rond de inwerkingtreding van het implementatiewetsvoorstel voor de BTW-factureringsrichtlijn per 1 januari 2004. Deze richtlijn heeft tot doel binnen Europa tot een harmonisatie van de eisen voor BTW-facturen te komen. De onduidelijkheid had te maken met de nieuwe vereisten die aan de BTW-factuur zouden worden gesteld. Om die onduidelijkheid weg te nemen heeft de Belastingdienst destijds een voorlichtingscampagne gestart, waarbij onder meer is geadverteerd in landelijke dagbladen. Nog steeds wordt in brochures van de Belastingdienst voor ondernemers, zoals het ‘Handboek Ondernemen’, uitgebreid aandacht besteed aan de eisen die de Belastingdienst aan een factuur stelt. Navraag binnen de Belastingdienst leert echter dat in de afgelopen periode niet of nauwelijks meer vragen over de vereisten voor de BTW-factuur zijn binnengekomen. Mochten bij de Belastingdienst nieuwe signalen over onduidelijkheid rond de factuurvereisten binnenkomen, zal uiteraard worden bezien op welke wijze, die onduidelijkheid kan worden weggenomen. Beoordeling De Commissie is verheugd over de adequate aanpak van het gesignaleerde probleem.

117

2.5

Walvis en Walvis Sub

Knelpunt bedrijfsleven Hoewel de meeste ondernemers al wel iets over de projecten Walvis en Walvis Sub hebben vernomen, is het de meeste ondernemers nog onduidelijk welke implicaties deze projecten voor de door hen te voeren financiële administratie heeft. Advies Verbeter de voorlichting over de praktische implicaties van de projecten Walvis en Walvis Sub. Reactie Kabinet De harmonisatie van de verschillende loonbegrippen in het kader van Walvis en Sub behelst een majeure operatie. Daarbij is het stelsel van loon- en premieheffing ingrijpend gewijzigd. Dit gaat voor de ondernemer gepaard met een aantal forse veranderingen betreffende de wijze waarop informatie vanaf 1 januari 2006 bij de Belastingdienst moet worden aanleveren. Gelet hierop hebben de Belastingdienst en het UWV in de aanloop daar deze stelselwijziging fors geïnvesteerd in voorlichting over Walvis en Sub. Dit gebeurt via nieuwsbrieven, via de internetsite www.loonaangifte2006. nl, door regionale voorlichtingsbijeenkomsten voor intermediairs, etc.. Ook heeft rond de implementatie van Walvis en Walvis Sub veel overleg met organisaties van werkgevers en intermediairs en met softwareontwikkelaars plaatsgevonden. Daarbij is steeds geprobeerd gesignaleerde problemen zo goed mogelijk op te lossen. Ook de komende periode zal een extra inspanning worden geleverd om problemen bij de feitelijke invoering op te lossen. Gelet op de omvang van de veranderingen is echter besloten het jaar 2006 als overgangsjaar te beschouwen. De Belastingdienst zal dan ook pas tot het uitdelen van boetes overgaan als blijkt dat gemaakte fouten het gevolg zijn van een gebrek aan goede wil van de werkgever. Beoordeling De Commissie is van oordeel dat kennelijk de implementatieperiode toch te kort bemeten is geweest. Bij majeure stelselwijzigingen dient rekening te worden gehouden met de effecten die dit zal hebben voor de administratieve processen van de ondernemer. Dat geldt des te meer als de ondernemer tegelijkertijd, zoals in 2006 het geval is geweest, met veel andere ingrijpende aanpassingen wordt geconfronteerd. De Commissie staat positief tegenover de inspanningen die de uitvoeringsorganisaties zich hebben getroost in de voorlichting en acht de milde opstelling ten aanzien van onvolkomenheden in de afwikkeling door de ondernemer gedurende de gewenningsperiode een juiste reactie.

118

2.6

Publicatie deponeren jaarrekening

Knelpunt bedrijfsleven Een bekende grote ergernis van ondernemers betreft de verplichte publicatie in de Staatscourant van het deponeren van de financiële jaarstukken bij de Kamer van Koophandel. De ergernis richt zich vooral op de verplichte betaling voor deze ongewenste en in hun ogen onnuttige advertentie. Ondernemers vinden deze verplichting bovendien erg bureaucratisch en niet meer passend in het elektronische tijdperk. Daartoe behoort zeker ook de omslachtige procedure die geldt omtrent het weigeren van het afnemen en betalen van een bewijsnummer van de Staatscourant. Advies Pas de huidige Handelsregisterwet snel aan om elektronische publicatie van de jaarrekeningen mogelijk te maken, dit ter vervanging van de huidige verplichte publicatie in de Staatscourant. Leg de kosten van de elektronische publicatie neer bij de gebruiker van de gegevens, en niet bij de ondernemer. Communiceer in de huidige situatie helder dat betaling van het bewijsnummer van de Staatscourant niet verplicht is. De ongevraagde toezending van een bewijsnummer moet achterwege blijven. Reactie Kabinet In lijn met deze aanbeveling en de ook al eerder geuite wensen van de Tweede Kamer104 is per 1 januari 2006 de Handelsregisterwet aangepast. Op grond van de zogeheten ‘Eerste Europese Vennootschapsrichtlijn’ dient van het deponeren van de jaarrekening van vennootschappen mededeling te worden gedaan in een daartoe aangewezen publicatieblad. Op grond van deze richtlijn kunnen lidstaten sinds enige tijd in plaats van een papieren publicatieblad ook een website aanwijzen als publicatiemedium. De Staatssecretaris van EZ heeft met ingang van 1 januari 2006 door middel van de wijziging van de Handelsregisterwet de website van de Kamer van Koophandel aangewezen als het hier bedoelde publicatiemedium, in plaats van de Staatscourant. De kosten van deze website worden gedragen door de gebruikers (dat wil zeggen degenen die de website willen inzien). Aangezien geen publicatie in de Staatscourant meer plaatsvindt, is er ook geen sprake meer van een bewijsnummer waarvoor kosten in rekening worden gebracht. Daarnaast bestaat er een mogelijkheid om de jaarrekening volledig elektronisch aan te leveren bij de Kamers van Koophandel. Een accountant kan zijn netwerk aansluiten op deze service. Zodra de jaarrekening elektronisch is goedgekeurd door de ondernemer, wordt deze automatisch bij de Kamer van Koophandel gedeponeerd. Daarvan wordt melding gemaakt op de website van de Kamer van Koophandel. Beoordeling De Commissie is tevreden met deze actie. 104 Kamervragen 2004/05, nr. 1350 en Kamerstukken 2004/05, 29 515 nrs. 67, 74 en 90.

119

2.7

Schattingen winst/inkomen voor VPB en IB

Knelpunt bedrijfsleven Ondanks het programma gericht op het vereenvoudigen van de procedures voor aangifte, teruggave van belastingen voor bedrijven en burgers, melden bedrijven dat zich hierbij knelpunten voordoen. Het indienen van schattingen van winst/inkomen voor de VPB en de IB wordt als overbodige activiteit ervaren. Jaarlijks moet voor de verschillende belastingen drie keer een schatting worden gemaakt. Dit gaat met veel rompslomp en (indien een belastingadviseur ingeschakeld moet worden) forse kosten gepaard. Advies Breng schatting van winst/inkomen voor de Vennootschapsbelasting (VPB) en de Inkomstenbelasting (IB) terug van driemaal per jaar tot éénmaal per jaar. Ook zonder schattingen kan de Belastingdienst voorlopige aanslagen opleggen op basis van voorgaande jaren, zoals bij particulieren het geval is. Reactie Kabinet Het knelpunt dat aan deze aanbeveling ten grondslag ligt, berust deels op een misverstand. Ondernemers hoeven sinds een aantal jaren nog maar éénmaal per jaar een schatting van hun resultaat bij de Belastingdienst in te leveren. In het verleden werden frequenter schattingsformulieren aan ondernemers uitgereikt, maar met het oog op de verlichting van administratieve lasten is dit tot éénmaal per jaar teruggebracht. Het schattingsformulier is onderdeel van de procedure rond de uitstelregeling voor belastingconsulenten. Volgens de hoofdregel dient het aangiftebiljet voor de inkomsten- of vennootschapsbelasting van een ondernemer voor het jaar t uiterlijk 31 maart van het jaar t+1 bij de Belastingdienst binnen te zijn. Voor belastingconsulenten zou dit betekenen dat zij de aangiften van hun cliënten allemaal in een periode van drie maanden zouden moeten verwerken. Om consulenten de mogelijkheid te bieden de aangiften over een jaar te spreiden, is de uitstelregeling in het leven geroepen. Op grond hiervan kunnen de aangiften voor het jaar t gelijkmatig gespreid worden ingeleverd over een periode die eindigt op uiterlijk 31 maart van het jaar t+2. Zonder aanvullende maatregelen zou dit betekenen dat de Belastingdienst in een aantal gevallen maximaal 15 maanden na afloop van het jaar t inzicht krijgt in het inkomen van dat jaar. Om dit te voorkomen is als voorwaarde aan de uitstelregeling verbonden, dat een ondernemer in de loop van het jaar eenmalig een inschatting maakt van het inkomen dat hij in dat jaar verwacht. Op grond daarvan worden voorlopige aanslagen opgelegd. Daarmee wordt verzekerd dat de ondernemer zijn verschuldigde inkomstenof vennootschapsbelasting al min of meer in de actualiteit betaalt (‘pay as you earn’). Het afschaffen van de schattingsformulieren zou leiden tot een kasschuif waarmee – mede afhankelijk van de conjuncturele situatie – potentieel enkele miljarden euro’s zijn gemoeid. De schatkist 120

zou deze belastingopbrengst eenmalig in het lopende jaar missen, waarna deze pas een tot twee jaar later binnen zou komen. Vanuit begrotingstechnisch oogpunt en gelet op de consequenties voor het EMUsaldo, is dit onwenselijk. De Belastingdienst maakt overigens van de schattingsformulieren ook gebruik bij - onder meer - het vaststellen van de bijdrage voor de Zorgverzekeringswet. Beoordeling De Commissie erkent de argumentatie dat een grote kasschuif vanuit begrotingstechnisch oogpunt en gelet op het EMU-saldo niet gewenst is. Echter het van toepassing verklaren van de heffingsrente damt naar het oordeel van de Commissie dit risico vergaand in. Daarom beveelt de Commissie nadrukkelijk aan in overleg met de vertegenwoordigers van de belastingadviesorganisaties en naar analogie met de werkwijze bij particulieren, te zoeken naar mogelijkheden om op basis van de aanslagen in voorgaande jaren de voorlopige aanslagen op te leggen. De Commissie is van mening dat de eerder gedane aanbeveling niet afdoende is beantwoord. 2.8

VAR

Knelpunt bedrijfsleven Freelancers en zelfstandigen zonder personeel (ZZP’ers) zitten regelingstechnisch in het grijze gebied tussen ondernemerschap en werknemerschap. Dit levert hun veel onduidelijkheid en rompslomp op. De (vernieuwde) Verklaring Arbeidsrelatie probeert daar helderheid in te brengen door aan te geven dat de bezitter van een dergelijke verklaring als zelfstandig ondernemer is te beschouwen. Desondanks worden bezitters van een dergelijke verklaring er regelmatig mee geconfronteerd dat ze door instanties worden aangemerkt als werknemer. Advies Ondernemerschap moet worden gestimuleerd en niet worden tegengehouden. De vernieuwde Verklaring Arbeidsrelatie (VAR) is een stap in de goede richting, maar moet worden aangevuld met een verklaring van de aanvrager dat hij geen aanspraak op sociale voorzieningen zal maken. Reactie Kabinet Zoals in de aanbeveling ook wordt gesteld, is de vernieuwde Verklaring Arbeidsrelatie erop gericht het ondernemerschap van zelfstandigen zonder personeel (zzp‘ers) en freelancers te ondersteunen. De verklaring geeft duidelijkheid over de status van de zelfstandige en zijn/haar verplichtingen in het kader van de belastingheffing en de afdracht van sociale premies. Vanwege de uitgebreide rechtsgevolgen is een zorgvuldige beoordeling van de aanvraag vereist. De beslistermijn voor de afgifte van de VAR bedraagt 8 weken. De Belastingdienst handelt het overgrote deel van de aanvragen (± 90%) binnen 4 weken af. Als de Belastingdienst de aanvrager een zogenoemde VAR-winst of VAR121

dga verstrekt, is diens aanvullende verklaring dat hij geen aanspraak op werknemersverzekeringen zal maken, niet nodig. De VAR-winst geeft namelijk de opdrachtgever nu al volledige zekerheid over de rechtsgevolgen van de arbeidsrelatie Er dient geen loon- en premieheffing plaats te vinden. Daarnaast ontstaat er voor de opdrachtnemer geen recht op werknemersverzekering. Door het gebruik van een VAR-winst, geeft de houder van de VAR zijn aanspraken al volledig prijs; voor die arbeid is hij niet verzekerd. Hieraan voegt bedoelde verklaring van de aanvrager niets toe. Als de Belastingdienst geen VAR-winst (of VAR-dga) verstrekt, zou een afstandsverklaring zonder betekenis zijn. De werknemer kan met zo’n verklaring immers geen afstand doen van aanspraken die op grond van de werknemersverzekeringen van rechtswege ontstaan. Beoordeling De Commissie kan dit formele antwoord volgen, maar wijst erop dat het opdrachtgevers en de betrokken instanties niet altijd voldoende duidelijk is dat deze uitleg aan de VAR gegeven moet worden. Er ligt dan ook nog een belangrijke voorlichtingstaak voor de Belastingdienst open. 2.9

IFRS en MKB en familiebedrijven

Knelpunt bedrijfsleven In het verlengde van de aanscherping van de verslagleggingregels voor beursgenoteerde bedrijven worden ook MKB- en familiebedrijven geconfronteerd met een aanscherping van de regels. Dit gaat met een grote toename van de lasten van de verslaglegging voor het MKB gepaard. De complexiteit van het jaarverslag ontstijgt daarbij het niveau dat zinvol is voor het gros van de MKB- en familiebedrijven. Advies Stel het MKB- en familiebedrijven vrij van de vanuit de International Financial Reporting Standards (IFRS) aangescherpte verslagleggingregels en voorkom dat beroepsorganisaties zwaardere eisen stellen dan wettelijk is voorgeschreven. Reactie Kabinet De International Financial Reporting Standards (IFRS) beogen een mondiale harmonisatie van de financiële verslaglegging van internationaal opererende bedrijven te realiseren. De meerwaarde hiervan voor kleinere ondernemingen, die werken voor de binnenlandse markt, is beperkt. In Nederland zijn daarom de IFRS-regels enkel voorgeschreven voor de geconsolideerde jaarrekening van beursgenoteerde bedrijven, waartoe de EU-regelgeving verplicht. Andere bedrijven kunnen IFRS vrijwillig toepassen. Voor grote niet-beursgenoteerde ondernemingen en voor middelgrote ondernemingen gelden de regels van het Burgerlijk Wetboek (boek 2, titel 9, BW), die zijn gebaseerd op twee EU-richtlijnen. Deze regels zijn nader uitgewerkt in de vorm van zelfregulering in de Richtlijnen van de Raad voor 122

de Jaarverslaggeving (RJ). Zowel het midden- als het kleinbedrijf profiteren van vrijstellingen in het BW voor de verslagleggingsregels, die ook in de RJrichtlijnen zijn meegenomen. Door een recente, EU-brede, verhoging van de grensbedragen voor MKB-bedrijven, zullen meer bedrijven van deze MKBvrijstellingen kunnen gaan profiteren. De RJ beziet bij het opstellen van zijn richtlijnen kritisch of de IFRS-regels verwerkt zouden moeten worden. Daarnaast heeft de RJ in december 2004 voor het eerst een speciale bundel uitgegeven met richtlijnen voor kleine rechtspersonen. Daarbij is de RJ uitgegaan van de informatiebehoeften bij gebruikers van jaarrekeningen van kleine rechtspersonen en heeft daarbij uitdrukkelijk rekening gehouden met de kosten en baten - en dus met de administratieve lasten - voor deze ondernemingen, aldus het voorwoord bij die bundel. De aanbeveling dat het MKB dient te worden vrijgesteld van verslaggevingsregels die vanuit de IFRS zijn aangescherpt, en dat moet worden voorkomen dat beroepsorganisaties zwaardere eisen stellen dan wettelijk is voorgeschreven, berust dan ook op een misverstand. De RJ-richtlijnen zijn niet van overheidswege dwingend voorgeschreven en de IFRS is enkel betrokken in de RJ-richtlijnen voor niet-beursgenoteerde middelgrote en grote ondernemingen. Bovendien, zo lang een onderneming geen gebruik maakt van ingewikkelde constructies in de bedrijfsvoering, zijn er ook geen ingewikkelde jaarrekeningregels van toepassing. Familiebedrijven zijn in het vennootschapsrecht in het algemeen - en in het jaarrekeningenrecht in het bijzonder - geen aparte categorie. De EU-regelgeving biedt hier ook geen ruimte voor afwijkende regelgeving. Familiebedrijven vallen, afhankelijk van hun omvang, onder de gangbare vierdeling: beursgenoteerd, groot, middelgroot of klein. De jaarrekening van deze bedrijven wordt niet alleen voor de aandeelhouders geschreven, maar ook voor werknemers en voor betrokkenen buiten de onderneming, zoals zakenpartners, leveranciers en schuldeisers. In het kader van het door het Kabinet in gang gezette Nederlandse Taxonomie Project (invoering XBRL-taxonomie) wordt ten behoeve van de uitvoering van het jaarrekeningenrecht de mogelijkheid om de vennootschappelijke jaarrekening op fiscale grondslag op te stellen uitgewerkt. Aanvullend op de toepassing van de XBRL-taxonomie zal dit voor MKB-bedrijven (inclusief familiebedrijven) een aanzienlijke lastenverlichting opleveren. Beoordeling De Commissie is verheugd dat een lastenverlichting in het kader van de introductie van XBRL aan het MKB (inclusief de familiebedrijven) in het vooruitzicht is gesteld ten aanzien van het opstellen van het financiële jaarverslag. De eerste signalen vanuit de accountancy bevestigen deze verwachting ook. Desondanks hecht de Commissie eraan te benadrukken dat met het aanscherpen van de regels, zoals die door de Raad voor de Jaarverslaglegging voor het MKB zijn doorgevoerd, de complexiteit van de jaarrekening voor het MKB en familiebedrijven sterk is toegenomen. Dat de aanlevering en verwerking van de gegevens met de introductie van XBRL veel gemakkelijker zal worden, doet hier niet aan af. De Commissie betwijfeld of de gedetailleerdheid en de complexiteit van de 123

jaarverslaglegging, ook in de ogen van de gebruikers, voor het merendeel van de MKB- en familiebedrijven wel nuttig is. 2.10 Accountantsverklaringen Knelpunt bedrijfsleven In de ogen van het bedrijfsleven vraagt de overheid te pas en te onpas om een accountantsverklaring. Dit gaat met hoge kosten en veel ergernis gepaard, met name bij het MKB. De accountantsverklaring wordt daarbij vaak als een onafhankelijke bevestiging van de juistheid van de opgave gezien. Hierbij kunnen echter vraagtekens worden geplaatst. Advies Schroef het aantal ondernemersactiviteiten terug dat verplicht door accountants moet worden gecontroleerd. Neem bij de afweging of al dan niet een accountantsverklaring moet worden gevraagd, de bijbehorende kosten voor de onderneming mee. Reactie Kabinet Het Kabinet onderschrijft de gedachte om het aantal accountantsverklaringen dat het bedrijfsleven verplicht is aan overheidsinstanties af te geven, te verminderen. Deze gedachte strookt ook met het Kabinetsstandpunt Doreac (Doorlichting Regelingen op Accountancy aspecten)105 ten aanzien van toezicht en instrumentkeuze bij subsidie- en bekostigingsregelingen. Hierbij wordt voor individuele subsidie- en bekostigingsregelingen een nieuwe afweging van de toezichtsinstrumenten geïntroduceerd. Voor deze afweging zijn de bestuurlijke visie, de bekostigingswijze en de gewenste mate van zekerheid leidend. Het gebruik van kengetallen, benchmarking en inspecties wordt daarbij als alternatief toezichtinstrument voor een accountantsverklaring meegenomen. Ook het minder frequent vragen van een accountantsverklaring behoort daarbij tot de mogelijkheden. In een aantal gevallen kan de accountantsverklaring over afzonderlijke activiteiten vervangen worden door kennisneming van de goedgekeurde jaarrekening. In het kader van het zogenoemde ´Single information and Single audit´beleid van de minister van Financiën wordt daarbij ook het gebruik van dergelijke alternatieven gestimuleerd. Ook vanuit de wens te komen tot het terugdringen van de administratieve lasten wordt de toepassing van de accountantsverklaring opnieuw bekeken. Zo is al bij de invoering van het Belastingplan 2003 de verplichte accountantsverklaring voor willekeurige afschrijving en milieuinvesteringsaftrek afgeschaft. Ook hanteren veel overheidsdiensten bij de subsidieverlening reeds een ondergrens voor de afgifte van een accountantsverklaring (zowel binnen de rijksoverheid als de lagere overheden). Recent is in dit verband voor de subsidieregelingen voor innovatieprojecten door uitvoeringsorganisatie SenterNovem een experimentele regeling van 105

124

Kamerstukken II 2001/02, 24 036, nr. 256.

kracht geworden, waarbij een ondergrens wordt gelegd voor het vragen van accountantsverklaringen bij subsidiebedragen van 50.000 euro. Dit is gepaard gegaan met enkele vereenvoudigingen van de procedure voor het aanvragen van innovatiesubsidies. Op basis van de daarmee vastgelegde systematiek wordt verkend waar ook voor andere dan door SenterNovem uitgevoerde subsidieregelingen een vergelijkbare ondergrens kan worden gehanteerd. Daadwerkelijke toepassing per regeling is vanzelfsprekend afhankelijk van de aard van de regeling en een inschatting van bijvoorbeeld de fraudegevoeligheid ervan. Beoordeling De Commissie heeft waardering voor de inzet van het Kabinet bij het terugdringen van het aantal accountantsverklaringen. De Commissie ziet echter nog steeds dat er accountantsverklaring worden gevraagd, terwijl er vanuit bedrijfsperspectief vraagtekens kunnen worden geplaatst bij de noodzaak en het nut ervan. Zij roept daarom het Kabinet op met kracht het beleid om het aantal accountantsverklaringen terug te dringen, voort te zetten. Het afwegingskader dat de Commissie in haar rapport heeft opgenomen, acht de Commissie daarbij een belangrijk hulpmiddel.106 2.11 Toezichtregelgeving Knelpunt bedrijfsleven Mede naar aanleiding van boekhoudschandalen die zich in het buitenland hebben voorgedaan, zijn de toezichtsregels op de accountantsorganisaties fors toegenomen. Deze aangescherpte regels werken ook door op de accountants die in het MKB werken. Ondernemers in het MKB krijgen zo te maken met hogere accountantsrekeningen ten gevolge van het verscherpte toezicht op internationaal opererende bedrijven. Advies De toezichtregelgeving moet niet te rigide worden geredigeerd. Ze moet voldoende flexibiliteit laten om adequaat toezicht mogelijk te maken, dat voldoende is afgestemd op de aard en omvang van de bedrijven die aan de toezichtregels zijn onderworpen. In concrete situaties kunnen voor MKB-ondernemingen andere toezichtregels wenselijk zijn dan voor multinationaal opererende ondernemingen. Reactie Kabinet Het Kabinet is het met de Commissie eens, dat de toezichtregelgeving niet te rigide moet zijn. Het toezicht moet in algemene zin passend zijn bij de aard en omvang van het publieke risico dat met het object van het toezicht is gemoeid. Deze gedachte is ook als dusdanig verwoord in de eind 2005 door het Kabinet uitgebrachte rapport ‘Kaderstellende visie op toezicht’107. Daarbij zijn de beginselen van het toezicht vastgelegd. Vereist is dat dit onafhankelijk, transparant, professioneel, slagvaardig, selectief 106 107

Domeinrapport Financieel-administratieve regelgeving, p. 29 . Handelingen II 2005/06, 27 831 nr. 15.

125

en samenwerkend van aard moet zijn. Binnen deze uitgangspunten wordt ook rekening gehouden met de omvang en aard van de risico´s voor de publieke belangen waarop wordt toegezien. Het ligt voor de hand dat ook de aard en omvang van ondernemingen van invloed zijn op de aard en omvang van het toezicht. Beoordeling Zie verder bij hoofdstuk 3, “Het rapport Het gezicht van het toezicht”. 2.12 Kleine banen Knelpunt bedrijfsleven Op grond van het gelijkheidsbeginsel is de ondernemer die flexibele en kleine arbeidsovereenkomsten aangaat met werknemers verplicht eenzelfde salarisadministratie te voeren voor de belasting- en premieheffing werknemersverzekeringen als geldt voor fulltime arbeidsovereenkomsten. De administratieve lasten die hiermee samenhangen, kunnen verhoudingsgewijs buitensporig hoog oplopen. Hierbij geldt bovendien dat de werknemers met dergelijke flexibele en kleine banen nauwelijks gebruik maken van deze werknemersverzekeringen. Advies Voer een aanzienlijke vereenvoudiging door ten aanzien van de belastingheffing op flexibele arbeidsovereenkomsten en kleine contracten. Voor kleine contracten moet daarbij gelden dat de premieheffing achterwege kan blijven, maar tegelijkertijd ook dat aan de arbeidsovereenkomst geen uitkeringsrechten kunnen worden ontleend. Reactie Kabinet Zoals bekend heeft het Kabinet de personenkring werknemersverzekeringen in heroverweging genomen. Daarbij wordt ook gekeken naar de mogelijkheden van vrijstelling van werknemersverzekeringen en loonheffing voor kleine en flexibele dienstbetrekkingen. In dit kader heeft het Kabinet de SER om een advies gevraagd over een wijziging van de personenkring werknemersverzekeringen108. Na ontvangst van het SER-advies zal het Kabinet een standpunt innemen. Stand van zaken In juni 2006 heeft de SER het door het Kabinet gevraagde vervolgadvies uitgebracht. De strekking van dit advies is, dat werknemers die incidentele arbeid verrichten, moeten worden vrijgesteld van de verzekerings- en premieplicht voor de werknemersverzekeringen (WW, WIA en ZW). Het biedt een alternatief voor het Kabinetsvoorstel om voor het ontstaan van de verzekeringsplicht een ondergrens in te voeren in de vorm van zowel een inkomens- als een duurvoorwaarde. De SER stelt voor, dat er sprake moet zijn van een minimale arbeidsduur van dertig kalenderdagen. 108

126

Handelingen II 2004/05, 29 800 XV, nr. 80.

Gelet op de gewijzigde politieke situatie heeft het Kabinet in augustus 2006 te kennen gegeven de standpuntbepaling bij het SER-advies ‘Personenkring werknemersverzekeringen’ over te laten aan het volgende Kabinet. Beoordeling De Commissie roept het nieuwe Kabinet op zo spoedig mogelijk een standpunt in te nemen inzake dit SER-advies. Naar het oordeel van de Commissie kan het oplossen van deze kwestie geen verder uitstel meer dulden. De administratieve verplichtingen die samenhangen met het hebben van personeel in kleine baantjes, of het hebben van flexibele arbeidsovereenkomsten zijn immers buitensporig hoog en hebben negatieve consequenties voor de groei van en de toetreding tot de arbeidsmarkt. 2.13 Fictief loon DGA Knelpunt bedrijfsleven Op basis van de Loonbelastingregels moet een directeurgrootaandeelhouder (DGA) van een BV zonder noemenswaardige inkomsten zichzelf salaris uitbetalen en hiervan maandelijks ook bij een niet-wijzigend salaris aangifte doen bij de Belastingdienst. Advies Schaf het fictief loon voor de DGA af. De DGA moet - bij niet-wijzigend salaris - kunnen volstaan met een jaaraangifte loonbelasting. Reactie Kabinet De heffing over fictief loon bij de directeur / aanmerkelijkbelanghouder (de gebruikelijkloonregeling) is met ingang van 1 januari 1997 ingevoerd. De reden hiervoor was dat tot dan jaarlijks een groot aantal DGA’s fiscaal een nulinkomen had. Deze belastingplichtigen betaalden door het niet opnemen van een bij hun werk passend salaris geen inkomstenbelasting, premie volksverzekeringen en vermogensbelasting. Soms deden zij op grond van het fiscale nulinkomen zelfs een beroep op inkomensafhankelijke regelingen. Met de gebruikelijkloonregeling beoogde de wetgever tevens te voorkomen dat deze DGA’s geen premie voor de toen in te voeren Wet Arbeidsongeschiktheidsverzekering Zelfstandigen zouden betalen. De gebruikelijkloonregeling is een effectief middel gebleken tegen dergelijke nulinkomens. Als de regeling zou worden afgeschaft, heeft deze groep weer de mogelijkheid van een fiscaal nulinkomen. De directeur / aanmerkelijkbelanghouders zouden dan de mogelijkheid hebben geen inkomstenbelasting, geen premies volksverzekeringen en geen inkomensafhankelijke bijdrage Zorgverzekeringswet te betalen. Bovendien zouden zij een beroep kunnen gaan doen op inkomensafhankelijke regelingen. Een en ander is niet gewenst. De gebruikelijkloonregeling is ook nodig om tegenwicht te bieden aan de inherente druk om de belastingheffing bij de DGA over de nettowinsten van de BV uit te stellen. Het Kabinet heeft in het rapport “Breder, lager, eenvoudiger?” een 127

evaluatie van de belastingherziening 2001”109 dan ook aangegeven niet voornemens te zijn de regeling te wijzigen. Overigens is men in de praktijk aan de gebruikelijkloonregeling gewend. Het is ook uitzonderlijk dat over fictief loon wordt geheven. Het feitelijke loon pleegt zodanig te worden vastgesteld, dat geen correctie op grond van de gebruikelijkloonregeling nodig is. Met ingang van 1 januari 2006 geldt voor de loonheffingen als aangiftetijdvak de kalendermaand of een periode van vier aaneengesloten weken. De gegevens van de loonaangifte worden opgenomen in de polisadministratie van de UWV. De polisadministratie is één van de basisregistraties. De gegevens in deze basisregistratie moeten vervolgens door andere overheidsinstanties hergebruikt gaan worden, zodat voldaan wordt aan het “één keer uitvragen”-principe. Om bovenstaande mogelijk te maken, wordt voor de gegevens van de loonaangifte aangesloten bij de gegevens die de werkgever in zijn loonadministratie heeft en gebruikt voor de maandelijkse verloning aan zijn werknemers. Een kwartaalaangifte zou in veel gevallen juist een extra administratieve slag noodzakelijk maken. Ten slotte kan worden opgemerkt dat als de kwartaalaangifte voor DGA’s weer zou worden geïntroduceerd, zij in vergelijking met IBondernemers een voordeel krijgen. Immers IB-ondernemers betalen hun inkomstenbelasting per maand via een voorlopige aanslag. Door de maandelijkse aangifte is er geen bevoordeling meer van DGA’s. Stand van zaken In antwoord op een motie met een vergelijkbare strekking vanuit de Tweede Kamer (motie Aptroot) heeft de Staatssecretaris van Financiën aangegeven de mogelijkheid om per 1-1-2008 DGA´s van de loonbelasting over te hevelen naar de inkomstenbelastingen. De belastingaangifte en voorheffing zou daarbij plaatsvinden op basis van voorlopige aanslagen. Beoordeling De Commissie behoudt haar reserves ten aanzien van de argumentatie van de fictiefloonregeling. De geschetste problemen zouden ook langs een andere weg dan de conflictgevoelige fictiefloonregeling kunnen worden opgelost. Met betrekking tot de aangifteproblematiek is de Commissie verheugd dat de (voorlopige) belastingheffing over het loon van DGA’s overgeheveld wordt van de loonbelasting naar de inkomstenbelasting. 2.14 WID/MOT/BIBOB Knelpunt bedrijfsleven Deze wetten, gericht op het garanderen van de betrouwbaarheid van het economisch verkeer, gaan in het kader van het uit het verkeer halen van de ´rotte appels` gepaard met een overkill aan regels die alle bedrijven raken. Dit ondanks het feit dat de ´rotte appels´ slechts een kleine percentage van de bedrijven betreft. Voor het overgrote deel van de getroffen sectoren zijn deze wetten onnodig hinderlijk. 109

128

Kamerstukken II 2005/06, 30 375, nr. 2, blz. 91-92.

Advies De wetten WID/MOT/Bibob bieden geen adequate oplossingen. Vervang de huidige regelgeving, die ongedifferentieerd het gehele bedrijfsleven raakt, door meer gerichte, heldere en objectieve regels die enerzijds beter door de accountant zijn te controleren en anderzijds verdachte bedrijven en handelingen effectiever kunnen selecteren en isoleren. Reactie Kabinet In overeenstemming met de Commissie is het Kabinet van mening dat wet- en regelgeving, waar mogelijk, zich rechtstreeks dient te richten op de doelgroep van de regelgeving. Dit neemt niet weg dat in een aantal situaties algemener geldende regels moeten worden gesteld om het uiteindelijke specifieke publieke belang te kunnen zekerstellen. Dit is ondermeer het geval bij de identificatieplicht vanuit de Wet Identificatie Dienstverlening (WID). De cliëntidentificatie in het kader van de WID aan het begin van een cliëntrelatie is de hoeksteen van witwasbestrijding en antiterrorismefinanciering. Als zodanig is dit ook vastgelegd in de witwasrichtlijnen van de EU en de internationale normen van de FATF. Het melden van verdachte transacties heeft immers alleen zin, indien er vooraf een gedegen identificatie heeft plaatsgevonden. Het achterwege laten van de identificatieplicht is geen begaanbare weg. Wel zal de komende tijd, in het kader van de reductie van de administratieve lasten, worden onderzocht welke mogelijkheden er zijn om de identificatieplicht vanuit de WID te vereenvoudigen. Bij de Wet Melding Ongebruikelijke Transacties (MOT) worden de criteria voor het melden bepaald door algemene indicatoren. Op aangeven van marktpartijen is er door het Kabinet voor gekozen om veel bestaande specifieke indicatoren te schrappen en het eigen oordeel van de melder – of er al dan geen sprake is van een ongebruikelijke transacties - weer centraal te stellen. In deze wet wordt dus ingezet op het beperken van de hinder vanuit de wet door een betere en efficiëntere toepassing ervan. Overigens zijn de indicatoren van de wet MOT toegesneden op bepaalde meldgroepen. De belasting voor andere groepen ondernemers is hierdoor beperkt. Er vindt momenteel nog verder onderzoek plaats naar de mogelijkheden om dit proces nog verder te verbeteren, zonder tekort te doen aan de doelstellingen. Ook bij de wet BIBOB is voorzien in een mogelijkheid van concentratie in de uitvoering bij specifieke doelgroepen. De bepaling van deze doelgroepen is in het kader van de decentrale uitvoering van deze wet overgelaten aan de gemeenten. Het zijn immers ook de gemeenten die deze wet kunnen inzetten voor eigen doelen en aan de uitkomsten van de informatie uit de BIBOB-toetsingen conclusies kunnen of moeten verbinden. Overigens is in het kader van het terugdringen van de administratieve lasten nog dit jaar een evaluatie van de BIBOB voorzien. Daarbij wordt bekeken welke mogelijkheden er zijn om de door de wet opgeroepen administratieve lastendruk terug te dringen. Stand van zaken De hierboven toegezegde evaluatie van de wet BIBOB is nog niet afgerond. 129

Beoordeling De Commissie roept het nieuwe Kabinet op naar aanleiding van de evaluatie van de wet BIBOB een voorstel te doen voor het beperken van de administratieve lasten die samenhangen met zowel de wet BIBOB als wel de WID en de MOT. Doel moet daarbij zijn de maatregelen vanuit deze wetten specifieker te richten op bedrijven en handelingen met risico´s en niet langer de gehele sector op te zadelen met een toezichtsregime dat slechts bedoeld is voor risicovolle bedrijven en handelingen. Dat kan er trouwens ook toe leiden dat de toezichthouder zijn toezicht op een efficiëntere wijze kan verrichten, omdat hij niet meer verdrinkt in de stortvloed meldingen die in feite geen relevantie hebben. 2.15 Betrekken van bedrijfsleven en deskundigen bij nieuwe regelgeving Knelpunt bedrijfsleven Hoewel overheid officieel het bedrijfsleven en de wetenschap bij het wetgevingsproces betrekt, wordt er in de beleving van de ondernemer te weinig meegedaan en is er geen sprake van een constructieve gedachtewisseling. Advies Betrek bij de totstandkoming én uitvoering van nieuwe regelgeving nadrukkelijk het bedrijfsleven en deskundigen vanuit de wetenschap, maar benut vooral effectiever de verkregen input en wees bereid tot échte gedachtewisseling. Reactie Kabinet Op een groot aantal wetgevingsterreinen, waaronder het financieeladministratieve, wordt in het wetgevingsproces thans reeds voorzien in een consultatie van de doelgroepen van de wet en van deskundigen vanuit het veld. Dat gebeurt ook bij uitvoering en evaluatie van regelgeving. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gewezen op de Wet inkomstenbelasting 2001. Daarnaast vindt er bijvoorbeeld op het gebied van financiële markten per wetgevingsterrein regelmatig overleg plaats met vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven en andere deskundigen over de ontwikkelingen op het terrein van wetgeving. Wel is het zo dat het publieke belang meebrengt dat afwegingen nodig kunnen zijn, waarbij wensen uit het bedrijfsleven of de wetenschap uiteindelijk niet kunnen worden gehonoreerd. Stand van zaken In het kader van het project Vaste Verandermomenten wordt ook gewerkt aan de ontwikkeling van een uitgebreide consultatie van het veld voorafgaand aan de indiening van voorstellen van nieuwe wet- en regelgeving. Beoordeling Hoewel de Commissie begrip heeft voor de algemenere afweging van de 130

belangen bij nieuwe wet- en regelgeving, constateert de Commissie dat het bedrijfsleven zich vaak niet gehoord voelt. De consultatie zoals die voorzien is in de door het Kabinet voorgestane wetgevingsprocedure kan daarbij belangrijke winst boeken. Voorwaarde is echter wel dat er sprake zal zijn van een echte gedachte-uitwisseling. Evaluaties worden naar het oordeel van de Commissie veelal uitgevoerd door, of onder supervisie van beleidsmedewerkers van een ministerie. Grotere aandacht voor de onafhankelijkheid van dergelijke evaluaties, komt de overtuigingskracht van de bevindingen ten goede. 2.16 Toetsing nieuwe wet- en regelgeving Knelpunt bedrijfsleven Bij nieuwe regelgeving wordt in de ogen van veel ondernemers uit het MKB het grootbedrijf meestal tot uitgangspunt genomen. Bij de inpasbaarheid van nieuwe wet- en regelgeving wordt dan ook uitgegaan van de beschikbaarheid van een goed bemande staf met gespecialiseerde medewerkers. Dat is in het MKB wezenlijk anders. Dat terwijl het reduceren van de regeldruk met name in het MKB nieuwe impulsen aan de economische groei zal geven. Advies Toets nieuwe wet- en regelgeving in het financieel-administratieve domein stelselmatiger op de effecten (c.q. uitvoerbaarheid) voor het bedrijfsleven, met name het MKB. Reactie Kabinet In het wetgevingsproces van een groot aantal domeinen is thans al voorzien in een bedrijfseffectentoets voor nieuwe regels. Zo ook bij de financieeladministratieve wet- en regelgeving. Daarbij wordt een inschatting gemaakt van de effecten van de nieuwe wet voor het bedrijfsleven. De uiteindelijke vormgeving van wet- en regelgeving komt tot stand op grond van een integrale afweging van alle beleidsmatige en uitvoeringsaspecten die van belang zijn. Voor de uitvoerbaarheid van overige regelgeving door het bedrijfsleven wordt hier kortheidshalve verwezen naar de reactie op de aanbeveling aangaande een nalevingsassistent (advies 4.1) in het onlangs door de Commissie uitgebrachte domeinrapport voor de regeldruk in de industrie. Beoordeling Zie de beoordeling van adviespunt 4.1 Nalevingsassistent.

131

Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtslast. 3.1

Achtergrond rapport

In dit rapport gaat de Commissie in op de lasten die bedrijven ondervinden van de verschillende toezichthouders en van de regels die toezicht veroorzaken. Bij het bedrijfsleven leeft ongenoegen over de hinder die het ondervindt van het toezicht vanuit de overheid. Bedrijven beklagen zich erover dat het toezicht zeer zwaar in hun bedrijfsvoering ingrijpt, leidt tot uitvoerige en langlopende procedures en hoge lasten veroorzaakt. De verschillende toezichthouders werken in de ogen van het bedrijfsleven onvoldoende samen. Vaak moeten bedrijven daardoor meermaals dezelfde gegevens aan verschillende toezichthouders geven. Ook toezichtsbezoeken en strafmaatregelen of bestuurlijke maatregelen worden tussen de verschillende toezichthouders nauwelijks afgestemd. Het toezicht is in de ogen van het bedrijfsleven ook onvoldoende bereid rekening te houden met de bedrijfsspecifieke aspecten. Volgens meldingen vanuit het bedrijfsleven komt het daarbij ook regelmatig voor dat vanuit het toezicht strijdige en onzinnige aanwijzingen aan de bedrijven worden gegeven. Bedrijven hebben daarbij het gevoel door het toezicht bij voorbaat als potentiële overtreder van de regels te worden beschouwd. Voor overtreding van kleinere normen waaraan geen verdere risico´s verbonden zijn, worden de bedrijven in hun ogen onnodig hard aangepakt. Toezichthouders zijn daarbij niet tot nauwelijks bereid gebleken de ondernemers uitleg of advies te geven hoe aan de vanuit het toezicht gestelde normen kan worden voldaan. De Commissie heeft adviezen opgesteld op basis van interviews met verschillende toezichthouders die kunnen leiden tot een betere dialoog tussen toezichthouders en het bedrijfsleven. Voorts heeft zij - om het Kabinet - beter te kunnen adviseren over de mogelijkheden om een minder hinderlijk toezicht te organiseren, besloten een analyse te maken van de omvang, de organisatie van het toezicht en de effecten op het bedrijfsleven. Daarbij heeft de Commissie zich in dit rapport gericht op het verkrijgen van de feitelijke toezichtssituatie en de beeldvorming, zoals die over en weer tussen de toezichthouder en het desbetreffende bedrijf bestaat. Op basis hiervan heeft de Commissie 10 beleidsaanbevelingen gedaan.

132

Advies 1. Vorm een Kamer van Toezicht. Deze kamer behartigt het gemeenschappelijke externe belang van de toezichthouders. Houdt toezicht op bedrijfsvoering en financieel beheer en geef voor zover nodig algemene aanwijzingen op het gebied van de bedrijfsvoering. 2. Richt een toezichtsysteem in met een front-office voor de ondernemer en de burger. Daarnaast dient een basisadministratiesysteem ingevoerd te worden waarin de verschillende toezichthouders gegevens kunnen plaatsen en uitlezen, tenzij de aard van de gegevens en de toezichtsrelatie dit niet wenselijk maken. 3. De kennis op het gebied van de naleving dient blijvend te worden gedeeld met andere toezichtshouders, bij voorkeur in de vorm van een structureel overleg. 4. Breng meer flexibiliteit in de vormen van afhandeling door middel van het bestuursrecht en het aansprakelijkheidsrecht. Wettelijke normen moeten zodanig kunnen worden geformuleerd dat de uitvoering soepel op de maatschappelijke veranderingen kan inspelen (rotondewetgeving). 5. Samenwerking is geen doel op zich. Samenwerking mag slechts plaatsvinden als de toezichtlast daardoor daalt. Dit kan door een geografische samenwerking of een samenwerking per object worden geëffectueerd. 6. Neem los van de incidenten de tijd om te komen tot een doordacht systeem van toezicht. Incidenten moeten niet de regel bepalen. De samenleving is niet risicoloos en kan ook niet volledig risicoloos worden gemaakt. Draag dit besef uit. Ook het parlement moet zich daarvan nadrukkelijker bewust zijn. 7. Maak werk van het wegwerken van overbodige juridische barrières en verschillen tussen toezichthouders in bevoegdheden en sanctiearsenaal. 8. Ga als toezichthouder zoveel mogelijk de dialoog aan met de ondertoezichtgestelden over het waarom van de normen en geef, indien mogelijk, de normen in samenspraak met de ondertoezichtgestelden concrete vorm. 9. Gebruik meer open normen om meer recht te doen aan het doel en de strekking van een norm. Indien een uitwerking naar middelvoorschriften noodzakelijk is, doe dit dan op een wijze waarbij de ondernemers betrokken zijn. 10. Zet een meetinstrument op waarbij zowel de objectieve als de subjectieve toezichtlast wordt gemeten. Ontwikkel hiervoor indicatoren en criteria, verricht een nulmeting en verricht daarna periodiek een aanvullende meting om te zien in hoeverre de activiteiten die de toezichthouders uitvoeren een daadwerkelijke daling in de feitelijke en ervaren toezichtslast bewerkstelligen. Reactie Kabinet In het kader van de implementatie van het Kabinetsprogramma Kaderstellende Visie op Toezicht is het Kabinet in 2006 een drietal acties begonnen om tot een modernisering van de toezichtsfunctie te komen. 133

Deze acties zijn: 1. Moderniseren rijkstoezicht 2. Programma Eenduidig Toezicht 3. Toekomstverkenning toezicht In zijn brief aan de Tweede Kamer van 19 december 2006 rapporteert de minister van BVK over de voortgang van bovengenoemde acties.110 Het Kabinet wil met deze acties het noodzakelijke overheidstoezicht zo effectief mogelijk maken zonder onnodige lasten te veroorzaken. Bij het formuleren van de acties - en met name de acties van het programma Eenduidig toezicht -, zijn ook de bevindingen van het onderhavige rapport van de Commissie meegenomen. Het programma Eenduidig toezicht vormt daarbij tevens een reactie op de motie van Tweede Kamerlid Aptroot, die het Kabinet oproept de verschillende rijksinspectiediensten voor het bedrijfsleven samen te voegen tot één rijksinspectiedienst. Binnen de implementatie van de ‘Kaderstellende Visie op Toezicht’ als beeldbepalend actie van het programma Eenduidig Toezicht ligt het zwaartepunt dan ook bij het beraad van de inspecteuren-generaal (het IGberaad). Het IG-beraad wordt daarbij omgevormd tot een Inspectieraad. De Inspectieraad vormt het antwoord van het Kabinet op de vraag van de Commissie om een Kamer van Toezicht te vormen. Dit traject van formaliseren van de Inspectieraad zal in het voorjaar van 2007 vorm krijgen. Het programma ‘Eenduidig toezicht’ heeft mede tot doel een vermindering van de toezichtslasten te realiseren met 25% per domein van toezicht en het in beginsel per MKB-bedrijf maximeren van het aantal reguliere inspecties per jaar tot twee. Hierbij is het streven erop gericht in 2008 dit criterium voor bedrijven met minder dan 10 bedrijven in de meest relevante domeinen te realiseren. Om de toezichtslast te verminderen wordt gewerkt aan het per domein instellen van een frontoffice als het eenduidige gezicht van het rijkstoezicht naar de bedrijven in dat domein. Dit frontoffice kent daarbij als hoofdfuncties het optreden als een eenduidig aanspreekpunt voor de bedrijven, informatie-uitwisseling tussen betrokken inspecties, de planning van inspecties door de betrokken inspectiediensten en het uitvoeren van risicoanalyses op het betreffende domein. Binnen deze ontwikkeling van de frontoffices vormt steeds één inspectiedienst de trekker van het project. Inmiddels zijn per 1 januari 2007 in de domeinen horeca, ziekenhuizen en de primaire sector frontoffices gerealiseerd. Ter ondersteuning van deze frontoffices wordt momenteel gewerkt aan de ontwikkeling van toegesneden ondersteunende ICT-programma´s. Om een wildgroei aan frontoffices te voorkomen wordt thans ook gezocht naar aansluitingsmogelijkheden voor 110 Brief van de minister van BVK aan de TK op 19 december 2006, Voortgang van de implementatie van de Kaderstellende Visie op Toezicht.

134

vergelijkbare initiatieven. Daarbij wordt ondermeer aansluiting gezocht bij bijvoorbeeld het ´Bedrijvenloket´. Een van de ankerpunten bij het terugdringen van de toezichtlasten is de vermindering van de administratieve lasten van het toezicht. Hiertoe is een standaardmeetinstrument ontwikkeld voor het in kaart brengen van de totale toezichtlasten voor bedrijven en het monitoren van de resultaten bij het terugdringen van deze lasten. Het bedrijfsleven is hierbij betrokken door de deelname aan de begeleidingsCommissie van de meting van de toezichtslasten. In 2006 zijn hierbij in de domeinen Schiphol en Ziekenhuizen pilotprojecten opgestart en proefmetingen gehouden. De meting bij Schiphol is inmiddels afgerond en besproken met de betrokken bedrijven. Zij biedt aanknopingspunten voor verbeteringen in de toezichtlasten. De resultaten bij de Ziekenhuizen wordt voorjaar 2007 afgerond. Om de ervaren toezichtlast van het bedrijfsleven terug te dringen, wordt door de rijksinspecties gewerkt aan een cultuurtraject dat moet leiden tot ‘inspecteurs nieuwe stijl’. Daarin zijn de inspecteurs in staat de uitoefening van het toezicht beter af te stemmen op de vereisten van de verschillende situaties. Daarbij zullen goedwillende bedrijven eerder met adviezen (nalevingsassistent) terzijde worden gestaan en de overtreding niet direct worden bestraft. Tegen frequente overtreders zal daarentegen scherp worden opgetreden. In dit kader van de eenduidigheid van het toezicht wordt binnen dit programma ook de samenwerking met andere toezichthouders gezocht. De eerste signalen doen vermoeden dat op de relevante domeinen de bereidheid van de verschillende toezichthouders bestaat om met zinvolle experimenten de mogelijkheden voor een versterkte samenwerking verder te verkennen. Om de beoogde reductie van de toezichtlasten te kunnen realiseren is het nodig dat inspectiediensten die bedrijven bezoeken, afdoende op de hoogte zijn van de acties die de andere (rijks)inspecties hebben verricht en de informatie die zij hebben ingewonnen. Het is daarom nodig dat de rijksinspectiediensten de ingewonnen informatie met andere inspecties kunnen uitwisselen. Hiertoe is in november 2006 een verkenning van de juridische belemmeringen voor informatie-uitwisselingen tussen rijksinspectiediensten gestart. Deze verkenning laat zien dat een onbelemmerde uitwisseling tussen de rijksinspecties voor grote delen van de beschikbare informatie niet is toegestaan. Een eindrapport met de voorstellen om deze belemmeringen weg te nemen wordt binnenkort verwacht. Beoordeling De Commissie stemt in met het programma ‘Eenduidig Toezicht’ als antwoord op haar aanbevelingen. Daarbij tekent de Commissie wel aan dat dit programma geen antwoord geeft op het ontstaan van nieuw toezicht 135

en verscherping van bestaand toezicht op grond van incidenten. Ook de aanbeveling voor het gebruik van open normen om recht te doen aan de strekking van de norm, wordt niet direct beantwoord in dit programma. Voor de beantwoording van deze aanbeveling ziet de Commissie wel aanknopingspunten bij de Regeldrukconferentie die het Kabinet begin 2006 heeft georganiseerd en waarmee het Kabinet een eerste stap heeft gezet naar een meer beleidsmatige aanpak van de groei van nieuwe regelgeving en toezicht. In de visie van de Commissie verdient het aanbeveling dat het nieuwe Kabinet met kracht het traject tot modernisering van het toezicht doorzet. Daarbij acht de Commissie de meting van de toezichtlasten, de bijbehorende systematische aanpak van deze lasten en de organisatie van frontoffices goede startpunten om tot een structureel terugdringen van hinderlijke toezichtlasten te komen. Ondersteuning van het bedrijfsleven door een nalevingsassistent die behulpzaam is bij de naleving van de normen is wenselijk. Deze moet in de frontoffices aanwezig en gemakkelijk benaderbaar zijn. Het is daarbij raadzaam in een versneld tempo in alle relevante sectoren een dergelijke frontoffice (inclusief deze nalevingsassistent) te realiseren. Tenslotte merkt de Commissie op dat de invulling van de Inspectieraad vooralsnog geen zicht biedt op het concreet functioneren daarvan als het gezicht van het toezicht. Het is nog niet duidelijk of de Inspectieraad de status van centraal bestuur van de toezichthoudende diensten krijgt. Het ontbreekt daarmee nog steeds aan de door de Commissie gewenste garantie van daadwerkelijke afstemming tussen de onderscheiden rijksinspecties en het bedrijfsleven. Maar ook de dwingende afstemming tussen de inspecties is moeilijk te realiseren zolang de diverse ministers met elk hun eigen ministeriële verantwoordelijkheid via een ministeriële inspectie daarin een rol krijgen toebedeeld. De Commissie beveelt aan dat de functie van de Inspectieraad in lijn met deze gedachte wordt uitgebouwd tot een Kamer van Toezicht met departementsoverstijgende bevoegdheden,

136

Domeinrapport Industrie. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers. 4.1

Nalevingsassistent

Knelpunt bedrijfsleven (MKB-) ondernemers hebben moeite met de (nieuwe) wetten die de wetgever hen oplegt. Veel wetten worden op hetzelfde moment ingevoerd en pas kort voor het moment van inwerkingtreding bekend gemaakt. Advies Complexe regelgeving moet worden voorzien van een faciliteit die de ondernemer assisteert bij de implementatie en de naleving van de nieuwe regels. Reactie Kabinet • Het Kabinet werkt aan ondernemersgerichte inspectiediensten. Inspecteurs gaan ondernemers, die zonder opzet en kwade bedoelingen in gebreke blijven, uitleggen wat de wetgeving in hun geval betekent en hoe zij hieraan kunnen voldoen. • Het Ministerie van Justitie ontwikkelt een methode om burgers en ondernemers in een vroeg stadium te betrekken bij de ontwikkeling van wetgeving door middel van een openbare internetconsultatie. • Via www.bedrijvenloket.nl kan de ondernemer per april 2007 zien welke voor hem relevante wet-en regelgeving voor het komende jaar in voorbereiding is. • Een sectorspecifieke branchewijzer assisteert ondernemers in de klein metaal. Beoordeling Zie ook de beoordeling van de Kabinetsacties in lijn met het rapport ‘Het gezicht van toezicht’. De Commissie verwacht hierbij veel heil van de nalevingsassistent in de frontoffice van de samenwerkende inspectiediensten. 4.2

De verlammende werking van procedures in het openbaar bestuur

Knelpunt bedrijfsleven Beroepsprocedures remmen ondernemers, met name bij toetsing achteraf. Advies Werk aan versnelling van de procedures ten aanzien van besluiten van het openbaar bestuur, vooral in de gevallen van toetsing achteraf. 137

Reactie Kabinet Een bestuursorgaan krijgt hangende een hoger beroep de gelegenheid om het bestreden besluit te verbeteren (de zogenoemde ‘bestuurlijke lus’). Sinds 2004 kan met wederzijds goedvinden de bezwaarschriftprocedure worden overgeslagen. Per juli 2005 is de voorbereidingsprocedure bij bezwaarschriften vereenvoudigd, waardoor bijvoorbeeld het indienen van ongerichte bezwaren door niet-belanghebbenden wordt tegengegaan. Beoordeling De Commissie heeft begrip voor dit antwoord, maar wijst er op, dat deze maatregelen de hoofdmoot van de bezwaar- en beroepsprocedures ongemoeid laat. Het verder inzetten op het terugdringen van het aantal bezwaar- en beroepsprocedures acht de Commissie dan ook wenselijk. 4.3

Ontslagrecht

Knelpunt bedrijfsleven De regeldruk op het gebied van personeel wordt als bijzonder zwaar ervaren, met name bij het ontslag van personeel. Advies Versoepel het ontslagrecht. Reactie Kabinet De SER is momenteel bezig met een fundamenteel advies ten aanzien van het ontslagrecht in brede zin. Het nieuwe Kabinet zal daarop reageren. Daarnaast heeft het Kabinet de volgende acties ter versoepeling van het ontslagrecht ondernomen: • Door een nieuw formulier kunnen werkgevers sneller en gemakkelijker een ontslagaanvraag indienen bij het CWI. • Per 1 oktober 2006 is de verwijtbaarheidtoets in de WW (onderdeel van de Wet Wijziging WW-stelsel) beperkt om pro forma procedures bij het CWI en de kantonrechter tegen te gaan. • Op 1 maart 2006 is door aanpassing van het Ontslagbesluit het last- in-first-out-principe vervangen door het afspiegelingsbeginsel voor de bepaling van de ontslagkeuze. • Sinds 1 maart 2006 wordt de bedrijfseconomische noodzaak van een collectief ontslag door CWI niet meer getoetst bij overeenstemming tussen werkgever en vakbonden. • De administratieve lasten rond ontslag in geval van arbeidsongeschikt zijn verminderd. Beoordeling Bovenstaande acties kunnen worden toegejuicht. De Commissie wijst er echter op dat de getroffen maatregelen de administratieve lasten die samenhangen met het ontslaan van personeel weliswaar verminderen, maar dat ze de inhoudelijke bezwaren tegen het ontslagrecht (voorgeschreven procedures voor ontslagvolgorde, e.d. ) ongemoeid laten. Verdergaande versoepeling is wenselijk. 138

4.4

Nationale Koppen

Knelpunt bedrijfsleven Koppen op Europese richtlijnen zijn schadelijk voor de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Advies Onderzoek het nut en de noodzaak van gemelde nationale koppen op Europese richtlijnen en schaf ze (zo mogelijk) af. Reactie Kabinet Het Kabinet zoekt momenteel, in nauwe samenwerking met ondernemers, naar nationale koppen. De gevonden koppen worden vervolgens zoveel mogelijk geslecht. Ondernemers kunnen zelf ook het initiatief nemen en nationale koppen melden bij het ministerie van EZ. De Bedrijfseffecten Toets (BET) ziet er op toe of er tijdens het opstellen van wetgeving sprake is van een nationale kop, welke lasten dit oplevert voor de ondernemer en of deze voldoende is gemotiveerd. Beoordeling De Commissie stemt in met de bereidheid van het Kabinet de gemelde nationale koppen op Europese regels zoveel mogelijk te slechten. 4.5

Vergunningen (positie MKB, brandweer- en gebruiksvergunning)

Knelpunt bedrijfsleven Kleine bedrijven moeten vaak aan dezelfde verplichtingen voldoen als grote bedrijven en dragen hierdoor relatief veel hogere administratieve lasten. De eisen ten aanzien van gebruiksvergunningen zijn onduidelijk. Elk brandweerkorps voert zijn eigen beleid. Advies Bouw onderdrempels in waaronder de verplichting niet geldt (t.b.v. MKB) en leg verplichtingen proportioneel op. Gebruiksvergunningen moeten op een landelijk niveau worden geregeld. Reactie Kabinet Decentrale overheden en de VNG werken aan de afschaffing of vereenvoudiging van vergunningstelsels. Daarnaast wordt ten aanzien van vergunningen het volgende in de richting van de industrie ondernomen: • De invoering van de omgevingsvergunning. De milieubeheervergunning, vrijstelling van het bestemmingsplan, de bouwvergunning en een groot aantal andere vergunningen worden in deze nieuwe vergunning opgenomen. • Veel milieuvergunningen worden overbodig door de invoering van algemeen landelijk geldende regels. • De gebruiksbepalingen voorkomend in de gebruiksvergunning 139

•

worden landelijk geüniformeerd. Daarnaast wordt een gedeelte van brandveiligheidsvoorschriften vervangen door algemene regels met een meldingsplicht. Er vindt verbetering plaats van de dienstverlening door de decentrale overheden.

Beoordeling De Commissie stemt in met dit antwoord, maar vraagt het nieuwe Kabinet bij gemeenten het belang van het bedrijfsleven te benadrukken door zich in te zetten voor een snelle herziening en vereenvoudiging van lokale vergunningen. Belangrijk is dat - waar mogelijk - vergunningen worden vervangen door algemene regels. De ‘bewijslast’ dat vergunningen nodig zijn, moet worden omgekeerd. Uitgangspunt dient te zijn dat algemene regels kunnen volstaan. Voorts verwacht de Commissie dat de verbetering van de dienstverlening door de decentrale overheid daadwerkelijk wordt gerealiseerd. Onvoldoende dienstbaarheid is een breed gedragen klacht van het bedrijfsleven gebleken. 4.6

Certificeringseisen en normalisatie

Knelpunt bedrijfsleven Certificeringseisen worden gesteld die niet passen bij het uit te voeren werk. Het MKB heeft onvoldoende invloed op de totstandkoming van normen. De normen zijn kostbaar voor het MKB. Advies Er moeten criteria worden opgesteld met betrekking tot nut en noodzaak van het eisen van certificaten. De kosten voor deelname van het MKB aan normCommissies en normalisatieactiviteiten moeten fors omlaag. Normen moeten kosteloos beschikbaar worden gesteld. Reactie Kabinet Het bedrijfsleven is zelf verantwoordelijk ten aanzien van de inhoud van certificering en wanneer dit wordt gevraagd. Nut en noodzaak ligt dus primair bij het bedrijfsleven. Het Kabinet wil het MKB een prominentere rol bij normalisatie laten vervullen. Hiertoe wordt een Kabinetsstandpunt ‘Normalisatie’ opgesteld. Beoordeling De Commissie is positief gestemd over het streven van het Kabinet om het MKB een prominentere rol te geven bij het proces van normalisatie. Het is van belang terughoudend te zijn bij het voorschrijven van bepaalde certificaten of normeringen van de kant van de overheid.

140

4.7

Gemeentelijke heffingen

Knelpunt bedrijfsleven Industriële bedrijven worden geconfronteerd met verschillende en sterk gestegen gemeentelijke heffingen. Advies Er moeten landelijk gelijke legestarieven voor vergelijkbare gemeentelijke prestaties. De gemeenten moeten snoeien in hun assortiment belastingen en de heffingen met te hoge perceptiekosten afschaffen. Reactie Kabinet De decentrale overheden zijn verantwoordelijk voor de belastingen en heffingen die op hun niveau worden geheven. De minister van BZK ontwikkelt scenario’s, waarbij de samenstelling en omvang van het lokale belastinggebied aan de orde komt. De minister van BZK zendt deze opties voor 22 november 2006 aan de Kamer. De opties staan ten dienste van het volgende Kabinet. Beoordeling De Commissie is benieuwd naar de toegezegde scenario’s en wacht de besluitvorming van het volgende Kabinet af. 4.8

Aanbestedingsregels, zekerheden en betalingen van/door de overheid

Knelpunt bedrijfsleven Aanbestedingsprocedures leveren bedrijven veel administratieve lasten op. Het vragen van bankgaranties tijdens de aanbestedingsprocedure is een onnodige en te zware last. Advies Voer een nationaal registratiesysteem in ten behoeve van aanbestedingen ter beperking van de administratieve lasten. Eis alleen een bankgarantie van het bedrijf dat het werk aanneemt. De handelsrente moet worden vergoed. Reactie Kabinet Het Kabinet bevordert het elektronisch aanbesteden via het systeem TenderNed. Dit systeem leidt tot lagere lasten voor aanbestedende diensten en het bedrijfsleven. Grote overheidsopdrachtgevers vragen geen bankgaranties tijdens openbare aanbestedingen. Ten aanzien van te verrekenen rente loopt nog een discussie tussen overheidsopdrachtgevers en opdrachtnemers. Beoordeling De Commissie stemt in met deze reactie. 141

Domeinrapport Detailhandel. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van regeldruk voor ondernemers in de detailhandel. 5.1

Vergunningen en lokale regeldruk

Knelpunt bedrijfsleven De vele lokale vergunningen leiden tot langdurige procedures. De dienstverlening laat vaak te wensen over en er is sprake van hoge legesvergoedingen. Advies Gemeenten moeten de eigen vergunningenstelsels doorlichten en vergelijken met de rijksaanpak. Gemeenten moeten zich verplichten tot een kwantitatieve reductietaakstelling voor het aantal vergunningen en de lasten die daarmee verband houden. Reactie Kabinet Door convenanten verplichten gemeenten en het Kabinet zich tot de aanpak van vergunningen en tegenstrijdige regels op lokaal niveau. Op bestuurlijk niveau is sprake van samenwerking tussen de rijkstrajecten op gebied van regeldruk en de VNG. Het ‘Detailhandelkompas’ bevat oplossingen voor 34 veel voorkomende knelpunten en onduidelijkheden in de regelgeving. De ‘Branchewijzer detailhandel’ bevat digitale checklisten voor de ondernemer om duidelijk te maken met welke eisen en procedures hij of zij te maken kan krijgen. Daarnaast is er een ‘toolkit’ voor gemeenten in ontwikkeling met voorbeelden uit de praktijk hoe regeldruk op lokaal niveau succesvol kan worden verminderd. MKB-Nederland en EZ stellen samen een ‘Algemene Plaatselijke Ondernemers Verordening’ (APOV) op. Stand van zaken Het Kabinet is inmiddels samen met de VNG een samenwerkingsverband aangegaan waarbij systematisch gewerkt wordt aan het stimuleren van gemeenten om de lokale regeldruk aan te pakken. Gemeenten die met de aanpak van regeldruk aan de slag gaan, worden hierbij ondersteund met een in gezamenlijk beheer door het Kabinet en de VNG ontwikkeld plan van aanpak, een helpdeskfunctie die bij de VNG is ondergebracht, een financiële faciliteit die gemeenten ondersteund bij de noodzakelijke inhuur van externe deskundigen en een doorlichting van de modelverordeningen van de VNG. Beoordeling Naar de mening van de Commissie leveren de Branchewijzer detailhandel en de Detailhandelskompas en de andere genoemde instrumenten een duidelijke bijdrage. Het biedt vooral een leidraad in de verschillende regeldomeinen. Echter, daarmee zijn de knelpunten die samenhangen met de complexe en weinig gestroomlijnde gemeentelijke regels en procedures 142

nog niet weggenomen. De aanbeveling om tot een doorlichting van de gemeentelijke regelgeving te komen, blijft daarmee gehandhaafd. 5.2

Precario en andere lokale heffingen

Knelpunt bedrijfsleven Lokale heffingen wegen zwaar voor de detailhandel (in het bijzonder de precariobelasting). Advies De lokale heffingen moeten worden vereenvoudigd, de belangen van de lokale detailhandel moeten worden meegenomen. Reactie Kabinet De minister van BZK ontwikkelt scenario’s, waarbij de samenstelling en omvang van het lokale belastinggebied aan de orde komen. De opties staan ten dienste van het volgende Kabinet. Beoordeling De Commissie wacht de besluitvorming van het volgende Kabinet af. 5.3 en 5.4 Het lokale parkeerbeleid en bereikbaarheid detailhandel Knelpunt bedrijfsleven Winkels in de (oude) stadscentra zijn slecht bereikbaar voor de klant en de leveranciers (venstertijdenbeleid). Het parkeerbeleid is te restrictief. Advies Stel de normen voor de bevoorrading van winkels in stadscentra landelijk vast. De parkeernormen moeten worden verruimd, indien nodig via landelijke afspraken. Reactie Kabinet Gemeenten moeten met het (lokale) bedrijfsleven bindende afspraken maken over de lokale distributiemogelijkheden. Gemeenten moeten de afspraken in regionaal verband afstemmen. De onafhankelijke Commissie ‘Stedelijke Distributie’ is beschikbaar voor advies en arbitrage. Het rijk zal bij het sluiten van convenanten met gemeenten aandacht besteden aan de parkeerproblematiek. Beoordeling De Commissie maakt zich zorgen over de trage voortgang die op dit terrein wordt geboekt. Bij het uitblijven van echte vooruitgang op dit dossier geeft de Commissie het nieuwe Kabinet dan ook de aanbeveling mee om op landelijk niveau regels te stellen aan de mogelijkheden van gemeenten om eigen venstertijden en parkeernormen voor te schrijven. 143

5.5

Kleine banen

Knelpunt bedrijfsleven Kleine banen worden zwaar belast door verplichte afdrachten en informatieverplichtingen voor werknemersverzekeringen en pensioenen. Het advies van de SER (2006) hieromtrent gaat niet ver genoeg. De registratie van arbeidspatronen zoals voorgeschreven in de Arbeidstijdenwet is belastend. Werkgevers moeten de schoolroosters van schoolgaande werknemers bijhouden. Advies Bouw de afdrachten aan werknemersverzekeringen en pensioenfondsen voor kleine banen vergaand af. Schaf voor kleine banen de registratieen bewaarplicht van arbeidspatronen af (inclusief het bijhouden van schoolroosters). Reactie Kabinet Het nieuwe Kabinet zal een reactie formuleren op het SER-advies. De registratie- en bewaarplicht is vormvrij, de Arbeidsinspectie moet de arbeidspatronen (en schooltijden) kunnen achterhalen. Beoordeling De Commissie roept het nieuwe Kabinet op met voorrang een standpunt in te nemen inzake dit SER-advies. Naar het oordeel van de Commissie kan het oplossen van deze kwestie geen verder uitstel meer dulden. De administratieve verplichtingen die samenhangen met het hebben van personeel in kleine baantjes of het hebben van flexibele arbeidsovereenkomsten zijn disproportioneel (zie 2.12). 5.5

Inspectiediensten

Knelpunt bedrijfsleven Bezoeken door (meerdere) inspectiediensten vormen een last voor de ondernemer. Advies Hanteer de kwaliteitswaarborging binnen het bedrijfsleven als uitgangspunt om de toezichtlasten te verminderen. Richt het toezicht op de risicovolle bedrijven. Reactie Kabinet Het Kabinet streeft naar 25% reductie van de toezichtlast voor ondernemers. Het aantal inspecties bij het MKB wordt beperkt tot maximaal twee per jaar. Als de risico’s hoog worden ingeschat, of bij zwaarwegende andere belangen, kan de frequentie van inspecties hoger liggen. Een taskforce zal de aanpak en resultaten volgen en hierover advies uitbrengen aan het Kabinet. Het Kabinet gaat afspraken maken met decentrale overheden ter vermindering van de toezichtlast veroorzaakt door decentrale inspectiediensten. 144

Beoordeling Zie opmerkingen Commissie bij reactie Kabinet op het programma ‘Eenduidig toezicht’, zie hoofdstuk 3. 5.6

Auteursrechtelijke instanties

Knelpunt bedrijfsleven Door het grote aantal beheersorganisaties van auteursrechten is het voor ondernemers vaak niet duidelijk met wie zij te maken hebben en hoe de in rekening gebrachte tarieven zijn opgebouwd. Advies De verschillende vergoedingen moeten in één rekening per bedrijf worden verenigd. Aangestuurd moet worden op de samenvoeging van de heffingsinstanties in één organisatie. Reactie Kabinet EZ en Justitie stimuleren de vorming van één gezamenlijk frontoffice in de richting van de gebruikers. Eén digitaal loket wordt ingevoerd. EZ en Justitie doen in 2007 verder onderzoek naar het toezicht op de beheersorganisaties, betere afstemming van de inning en het verbeteren van de geschillenbeslechting. Beoordeling De Commissie roept het nieuwe Kabinet op met een structurele oplossing te komen voor de problemen die samenhangen met het optreden van de auteursrechtelijke instanties. De Commissie heeft in haar domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd daarover meer specifieke voorstellen gedaan. Zij wacht de standpuntbepaling van het Kabinet daarover af. 5.7

Garantiebepalingen

Knelpunt bedrijfsleven Er is sprake van scheefgroei in de regels die de consument zekerheid moet geven over de te verwachten gebruiksduur bij garantieregelingen. Advies Betreffende de onderzoek- en reparatieplicht voor verkochte duurzame producten dient na verloop van de garantietermijn een maximale termijn te gelden waarbinnen de consument aanspraak kan maken op deze plicht. Deze termijn zou vooraf moeten worden bepaald. Reactie Kabinet Het Kabinet vindt het van groot belang dat de consument goed op de hoogte is van zijn of haar rechten en plichten. In oktober 2006 is daarom ‘ConsuWijzer’ geopend, een digitaal informatieloket voor de consument. De wettelijke garantiebepalingen worden niet gewijzigd uit het oogpunt van 145

bescherming van de consument. Beoordeling Hoewel de Commissie het met het Kabinet eens is, dat de rechten van de consument afdoende moeten worden beschermd, wijst de Commissie er bij dit punt op dat de onderzoek en reparatieplicht tijdens de verwachte gebruiksduur een erg grote last leggen op de leveranciers van duurzame goederen aan consumenten. Tot ver na de garantietermijn en zelfs na het niet meer in de handel zijn van het desbetreffende type product kan de consument thans nog onderzoek en reparatie van de leverancier vragen. De Commissie bepleit dat een eindnorm wordt bepaald voor het kunnen vragen van onderzoek en reparatie. 5.8

PPS en etiketvoorschriften

Knelpunt bedrijfsleven Ondernemers in de detailhandel vinden de informatieverplichtingen in de Prijzenwet en ten aanzien van etikettering knellend. Advies Moderniseer de Prijzenwet (verplichting van prijsaanduiding per standaardeenheid). Bepleit binnen Europa een herziening van de informatievoorschriften voor etiketten. Reactie Kabinet De verplichting tot prijsaanduiding per meeteenheid voor productcategorieën zoals verf, huishoudelijke producten en producten voor lichaamverzorging in de Prijzenwet vervalt. EZ onderzoekt samen met de detailhandel hoe ICT kan worden ingezet ten behoeve van ketenautomatisering en digitalisering. In 2007 wordt in de ambachtelijke sector door middel van een ‘pilot’ onderzocht of productinformatie op andere manieren aan de consument kan worden aangeboden dan via het traditionele etiket. De uitkomsten van de pilot worden door de Nederlandse regering benut bij de discussie op Europees niveau over een flexibelere en modernere Europese regelgeving. Beoordeling De Commissie stemt in met deze reactie. 5.9

Statistiekverplichtingen Intrastat

Knelpunt bedrijfsleven Statistiekverplichtingen zijn hinderlijk (in het bijzonder de statistiek in- en uitvoer (Intrastat)).

146

Advies Bepleit binnen Europa een vrijstelling voor het MKB aangaande de transportstatistieken. Reactie Kabinet Bijna geen enkele detaillist hoeft opgave te doen van hun in- en uitvoer van goederen (Intrastat). Daarnaast wordt de statistiekvakantie ingevoerd waardoor de ‘stapeling’ van enquêtes verminderd, dringt Nederland aan op de Europese invoering van de zogenoemde ‘One-flow waarneming’ bij Intrastat en is de enquête ‘Werkgelegenheid en Lonen’ stopgezet. Beoordeling Hoewel met deze maatregelen minder bedrijven last hebben van de statistiekverplichtingen, blijft het naar het oordeel van de Commissie wenselijk dat het CBS de mogelijkheden van alternatieve bronnen voor het verzamelen va invoergegevens zoveel mogelijk onderzoekt. Voor de bedrijven die nog steeds moeten deelnemen aan deze enquêtes blijft immers de enquêtedruk hoog. Er zijn bovendien signalen dat binnen deze enquête de invultijd voor bedrijven oploopt (zie ook 1.2). 5.10 Verpakkingenbesluit Knelpunt bedrijfsleven De plicht tot registratie van verpakkingsmateriaal leidt tot veel lasten voor de winkelier. Advies Het Kabinet moet bij de Europese Commissie aandringen op een ondergrens voor deze registratieplicht van 50.000 kilo. Reactie Kabinet De Europese richtlijn waarop deze plicht is gestoeld, geeft geen ruimte voor ondergrenzen of ontheffingen van deze plicht. Om de administratieve lasten te beperken biedt de regeling aan bedrijven de mogelijkheid om gezamenlijk aan de verplichtingen te voldoen. De belangrijkste collectieve organisatie NEDVANG hanteert een ondergrens van 15.000 kilo waaronder bedrijven niet zelf hoeven te registreren, maar schattingen van de verpakkingstromen kunnen worden gemaakt. Deze ondergrens is door het bedrijfsleven en de Nederlandse overheid samen vastgesteld. 97% van de Nederlandse bedrijven valt onder deze grens. Bijna geen enkel detailhandelbedrijf hoeft zelf te registreren. Beoordeling Veel bedrijven ondervinden nog steeds problemen met de uitvoering van dit besluit. Daarbij speelt ondermeer de ondergrens voor de registratieplicht voor verpakkingsmateriaal een rol. Ook de rol van NEDVANG stuit hierbij op bezwaren vanuit het bedrijfsleven. De Commissie roept daarom het Kabinet op met spoed tot oplossingen voor de door de bedrijven ondervonden knelpunten te komen. 147

Domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers. 6.1

Aantal regelgevers

Knelpunt bedrijfsleven Ondernemers in de cultuur en vrije tijd hebben te maken met regelgeving van verschillende overheden. Daar waar het gaat om verschillende overheden of verschillende afdelingen binnen één overheid die zich bezig houden met dezelfde of aanpalende terreinen is dat voor de ondernemer niet goed te begrijpen. Dat geldt bijvoorbeeld voor bouw- en gebruiksvergunningen van gebouwen met een publieksfunctie, bij wijziging of invulling van bestemmingsplannen, bij het realiseren van een vestiging van een wegrestaurant aan het hoofdwegennet en de organisatie van evenementen en festivals. Advies Verminder het aantal regelgevende overheden.

6.2

Klantvriendelijkheid overheid

Knelpunt bedrijfsleven Ondernemers bespeuren veel argwaan bij ambtenaren en bestuurders jegens het bedrijfsleven. Het gevolg daarvan is dat vergunningen sneller worden geweigerd en inspecteurs bij het minste vergrijp een boete uitdelen of extra langs komen, ook als de ondernemer te goeder trouw is. Het oplossen van dit probleem vergt een cultuuromslag bij de diverse overheden, waarin ondernemers a priori met vertrouwen in plaats van wantrouwen tegemoet getreden worden. Advies Verbeter de klantvriendelijkheid bij de overheden.

6.3

Dubbele petten en machtsmisbruik

Knelpunt bedrijfsleven Niet zelden hebben gemeenten bij de vestiging van een culturele of vrijetijdsvoorziening meer, soms tegenstrijdige belangen. Dit kan tot een soort van machtsmisbruik leiden. Het aan de kaak stellen daarvan is voor ondernemers uiterst lastig. Zij hebben er baat bij de gemeente of desbetreffende instantie te vriend te houden.

148

Advies Introduceer een bedrijvenombudsman regelgeving overheden.

6.4

Provinciale of gemeentelijke koppen op regelgeving

Knelpunt bedrijfsleven Niet zelden worden ondernemers in verschillende gemeenten geconfronteerd met aanvullende lokale of provinciale regels dan wel met afwijkende interpretatie in de uitvoering en het toezicht. Naar analogie op het eerdere pleidooi van de Commissie om geen Nederlandse koppen op Europees recht te plaatsen, wordt er nu voor gepleit dat gemeenten geen koppen bovenop rijksregelgeving plaatsen, tenzij dit nadrukkelijk en overtuigend is beargumenteerd. Advies Geen regels van gemeenten bovenop rijksregelgeving.

6.5 en 6.6 Verschillen tussen gemeenten en provincies onderling Knelpunt bedrijfsleven Een grote ergernis van ondernemers die in verschillende gemeenten actief zijn is dat deze verschillende regels of criteria voor vergunningen hanteren zonder dat duidelijk is welk algemeen belang daarmee wordt gediend. De problemen die hiermee ontstaan voor ondernemers zijn niet met één oplossing te ondervangen. Het gaat zowel om de kennis over de activiteiten in de cultuur- en vrije tijdssector die blijkbaar in elke gemeente opnieuw moet worden opgebouwd en om de hapering van gemeenten om dezelfde condities aan één en dezelfde activiteit te stellen als in een buurtgemeente. Advies Gemeenten dienen hun kennis te delen. Advies Eén vergunning voor dezelfde activiteit in verschillende gemeenten.

6.7

Verschillende interpretaties bij uitvoering, toezicht en inspectie

Knelpunt bedrijfsleven Ook de regionaal georganiseerde rayons van toezichthouders en inspecties interpreteren de regels soms uiteenlopend. Dit levert grote ergernissen op.

149

Advies Laat de ondernemer – bij verschillende interpretaties door overheden in gelijke gevallen – bepalen welke interpretatie de juiste is. 6.8

Arboregels buitenlandse gezelschappen

Knelpunt bedrijfsleven De nieuwe Arbowet die per 1 januari in werking is getreden is een belangrijke verbetering. De wet kent echter nog enkele tekortkomingen. Eén daarvan is dat de binnen de branche afgesproken maatregelen ook van toepassing worden verklaard op ondernemers die vanuit het buitenland werkzaamheden binnen Nederland verrichten. Hoewel deze regel begrijpelijk is en uitvoerbaar voor buitenlandse ondernemers die langer in Nederland actief zijn, is de wet niet goed uitvoerbaar voor eenmalig of slechts enkele optredens verzorgende buitenlandse gezelschappen. Advies Laat Arbo-wetgeving niet gelden voor buitenlandse artiesten.

6.9, 6.10 en 6.11 Auteursrecht: uitdijend aantal ‘rechthebbenden’, instanties en loketten, geen tegenmacht bij betalende partijen Knelpunt bedrijven De ontwikkeling van het auteursrecht zorgt voor erg veel irritaties bij de ondernemers in dit domein. Hoewel zeker in deze sector het belang van een goed werkend auteursrecht bekend is en wordt erkend is er in de sector in toenemende mate sprake van kritiek op het uitdijen van het auteursrecht, de stijgende tarieven en de vele loketten voor de incasso. De kritiek richt zich daarbij zowel op de administratieve lasten die hiermee samenhangen als wel de uitdijing van het aantal activiteiten die onder het auteursrecht vallen en de duur van het recht. Om dit probleem te tackelen doet de Commissie een drietal aanbevelingen. Advies Vergroot de zeggenschap van de betalende partijen. Advies Vergroot de zeggenschap van het College van Toezicht Auteursrechten of breng het auteursrecht onder direct rijksbeheer. Advies Voeg auteursrechtelijke inningorganisaties samen.

150

6.12 Paspoortkopieën Knelpunt bedrijfsleven In het kader van het bestrijden van illegale arbeid wordt aan ondernemers gevraagd paspoortkopieën van hun werknemers te vragen en deze te bewaren. Dit kopie moet echter ook aan de Belastingdienst worden toegestuurd. Het zelf bewaren van dit kopie zou voldoende moeten zijn. Advies Vraag geen gegevens op die ondernemers zelf op de werkplek beschikbaar moeten hebben. 6.13 Allemaal loketten Knelpunt bedrijfsleven Ondernemers in de cultuur en de vrije tijd moeten voor elke vergunningplichtige activiteit langs een heel groot aantal loketten. Een groot aantal van de problemen van de sector kan worden opgelost door minder loketten te realiseren en achter de loketten tot beter samenwerking te komen. Advies Werk vanuit één loket.

151

152

Deel E:

Wie is wie in de commissie-Stevens?

153

Wie is wie in de commissie-Stevens? Leo Stevens - voorzitter Hoogleraar Fiscale Economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam

Leo Stevens was tot eind 2006 voorzitter van de Vakgroep Fiscale Economie en de Stichting Europese Fiscale Studies. Tevens was hij voorzitter van de Raad van Advies van het aan de Erasmus Universiteit Rotterdam verbonden Instituut Financiële Planning. De buitenuniversitaire activiteiten betreffen het lidmaatschap van diverse redacties. Leo Stevens maakt deel uit van diverse commissies en werkgroepen en was hij tot eind 2006 onafhankelijk lid van de Waarderingskamer, was plv. kroonlid van de Sociale Verzekeringsraad en is en was lid van diverse SER-commissies. Ook had hij onder andere zitting in de commissie Nationaal Pensioendebat dat het rapport ‘Zorgen over morgen’ uitbracht, was vice voorzitter van de Commissie Uitgangspunten Nieuw Studiefinancieringsstelsel en voorzitter van de MDW-werkgroep Harmonisatie Ondernemersbegrip. Leo Stevens promoveerde in 1980 op het proefschrift ‘Belasting naar draagkracht’. In 1984 werd hij onderscheiden met de prof. mr. H.J. Hofstrapenning. In 1986 werd hij aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam benoemd tot hoogleraar Fiscale Economie. Zijn oratie was getiteld ‘Solidair of solitair’; de relevantie van de leefvorm voor het inkomensbeleid. Publiekgerichte publicaties zijn ‘Fiscus ik ben je vriendje niet’ (1997), ‘Belasting weggegooid geld?’(2002), en ‘Fiscale Fascinatie’ (2006). Zijn afscheidsrede was gewijd aan ‘Fiscaal gezinsbeleid’ (2006).

Zijn motto: ‘Regels en wetten moeten geen doel op zich worden.’

154

Hans Onno van den Berg directeur van de Vereniging van Schouwburg- en Concertgebouw Directies

Hans Onno van den Berg is na een studie Politieke Wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam bijna 25 jaar werkzaam geweest als onafhankelijk onderzoeker en adviseur onder de bedrijfsnaam Cenario, in het bijzonder op het gebied van de kunsten. Hij verrichtte beleidsonderzoek voor overheden, koepelorganisaties en culturele instellingen, waaronder theaters en musea. Daarnaast verzorgde hij ruim 20 jaar het radioprogramma Praten over Muziek en publiceerde een aantal artikelen en boeken over cultuur- en kunstbeleid. Van 1988-1993 was hij universitair docent aan de Universiteit van Groningen, sectie Kunst en Kunstbeleid. Sinds 2000 is Hans Onno van den Berg directeur van de Vereniging van Schouwburg- en Concertgebouw Directies, de branchevereniging van Nederlandse podia.

Zijn motto: “Regels dienen de samenleving, niet andersom”

155

Albert de Jong voorzitter regiobestuur Rijndelta van FME-CWM en directeur van de A. de Jong Groep

Albert de Jong heeft na zijn propedeuse Nederlands recht, zijn BA gehaald aan de Webster University te Leiden. Vervolgens heeft hij zijn Executive MBA/MBI behaald aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en daar ook de opleiding bedrijfskunde voltooid. Sinds 2004 werkt hij aan zijn promotie. De Jong werkte bij Coen Company in Californië en was marketing en QA manager bij A. de Jong B.V. in Schiedam. Momenteel werkt hij daar als algemeen directeur. De Jong is lid van verscheidene organisaties, waaronder het Nederlands Centrum voor Directeuren en Commissarissen, de Nederlandsche Maatschappij voor Nijverheid en Handel en de American Chamber of Commerce. Hij is voorzitter van de Raad van Toezicht van Rabobank Schiedam/Vlaardingen. Hij is tevens voorzitter van het bestuur FME-CWM Regio Rijndelta. Hij heeft verscheidene publicaties op zijn naam staan, waaronder “van impliciete strategie naar expliciete strategie in een familiebedrijf” en “de geschiedenis van een bijzonder bedrijf”.

Zijn motto: ‘Minder regels, meer opbrengsten’

156

Henk van Houten Treasurer Solvay NV Nederland

Henk van Houten heeft na het afronden van het Gymnasium B vele administratieve opleidingen gevolgd. Vervolgens is hij van 1966-1983 werkzaam geweest bij Polygram B.V. waar hij bij de interne accountantsdienst heeft gewerkt, hoofd administratie en controller is geweest. Sinds 1983 werkt hij bij Solvay NV. Daar is hij onder meer hoofd administratieve automatisering en internal operational auditor voor Corporate Solvay in Brussel geweest. Momenteel is hij hoofd administratie en treasurer van Solvay NV in Nederland. Speciale taak hierbij is de invoering van IFRS bij Solvay in Nederland.

Zijn motto: ‘Meer met minder’

157

Jan Meerman voorzitter van Mitex

Jan Meerman heeft naast zijn praktijkdiploma boekhouden, moderne bedrijfsadministratie, SPD I en II en Bedrijfskunde (HBOplus), ook diverse korte studies gevolgd op het gebied van automatisering, personeelsmanagement en leiderschap. Meerman werkte als assistent-accountant bij accountantskantoor Rijkse te Middelburg, bij inkoopvereniging Deco te IJsselstein was hij adjunct-directeur en van 19952003 was hij werkzaam als directeur voor brancheorganisatie Mitex en verantwoordelijk voor het totale beleid. Nu is hij voorzitter van de vereniging Mitex, brancheorganisatie voor de mode-, schoenen- en sportdetailhandel, en vice-voorzitter van MKB Nederland. Jan Meerman vervult een groot aantal nevenfuncties. Zo is hij onder meer secretaris van het Bedrijfstakpensioenfonds Detailhandel, voorzitter van het Sociaal Fonds Schoendetailhandel, voorzitter van het Vut Fonds Textieldetailhandel en onderhandelingsvoorzitter CAO Mode- en Sportdetailhandel. Daarnaast is hij voorzitter van de Nationale Winkelraad, lid van de Raad van Commissarissen van Alfa, bestuurslid Platform Detailhandel, lid van de MKB Adviesraad van de ING en dagelijks bestuurslid van het Hoofdbedrijfsschap Detailhandel (HBD). Meerman heeft zich in zijn functie als lid van het Ondernemersklankbord laten bijstaan door Marc Streuer. Hij is manager belangenbehartiging en beleid bij Mitex.

Zijn motto: ‘Beter ondernemen, met minder regels’

158

Scarlett Kwekkeboom-Janse directeur Istimewa Elektro

Scarlett Kwekkeboom-Janse is algemeen directeur van Istimewa Elektro, een elektrotechnisch installatiebedrijf in VlissingenOost. Naast haar functie als directeur vervult zij ook een groot aantal nevenfuncties. Daarnaast is zij bestuurslid van Stichting Zeeuwse Opleiding Belangen, voorzitter van het bestuur van de Ondernemersvereniging Borsele, maakt zij deel uit van de Raad van Advies van Syntens Zuid Nederland, is zij lid van de Raad van Toezicht van de Federatie Zakenvrouwen, de Stuurgroep Innovatieplatform Provincie Zeeland en het Technopartner panel voor het Ministerie van EZ en OC&W. Scarlett Kwekkeboom-Janse is in 2001 onderscheiden met de “Prix de Veuve Clicquot”. In 2003 was zij finalist voor “Entrepreneur of the year” en ontving zij de publieksprijs voor “Entrepeneur of the year”.

Haar motto: ‘Het doel heiligt de middelen’

159

Irene van Rijn partner bij accountants- en belastingadvieskantoor Mazars

Irene van Rijn heeft na haar studie privaatrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam de studie postdoctoraal belastingrecht aan de Katholieke Universiteit Tilburg voltooid. Zij is sinds 1983 werkzaam als belastingadviseur bij Mazars in Rotterdam, sinds 1994 als partner. Zij heeft ruime ervaring met familiebedrijven van klein tot groot in allerlei branches, zoals metaalbedrijven, bouwbedrijven, dienstverlenende ondernemingen. Daarnaast adviseert zij op het gebied van inkomstenbelasting, vennootschapsbelasting en financiële planning. Zij is gespecialiseerd in bedrijfsopvolging en MBO/MBI en is voorzitter van de Branchegroep Vastgoed in kantoor Rotterdam en voorzitter van het project Life Cycle DGA. Daarnaast is zij voorzitter van het bestuur van een kinderdagverblijf, lid van de Stichting Vrouwelijke Entrepeneurs en lid van de WTC Club Rotterdam.

Haar motto: ‘Deregulering: geen woorden maar daden’

160

Gebruikte literatuur M.P.L. Adriaansen, ‘Commissie-Stevens neemt hinderlijke regeldruk op de korrel’, MKB-adviseur 2005/10. M.P.L. Adriaansen, ‘Kamer van Toezicht kan orde scheppen in controlechaos’, MKBadviseur 2006/6. M.P.L. Adriaansen & L.G.M. Stevens, ‘Focus op toezicht’, NJB 2006/20. M.P.L. Adriaansen & L.G.M. Stevens, ‘Het gezicht van toezicht’, in: CommissieStevens, Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast, Den Haag: maart 2006. Actal, Naar zichtbare vermindering van administratieve lasten: advies verbreding en meetmethodiek, Den Haag: 23 december 2005. Adviescommissie Versterking Randstad, Advies Commissie Versterking Randstad, Den Haag: 17 januari 2007. J. Alberts, ‘Verwarring over soorten ambtenaren. Politieke partijen willen bureaucratie aanpakken, maar weten niet waar die is’, NRC Handelsblad (Economie) 9 september 2006. D.A. Albregtse en P. Kavelaars (red.), Maatschappelijk heffen, Deventer: Kluwer 2006. Algemene Rekenkamer, Jaarverslag ‘Rijk verantwoord 2005’, Kamerstukken II 2005/06, 30 550, nr.2. Ambtelijke Commissie Toezicht II, Toezicht: naar naleving voor de samenleving. Eindrapport Ambtelijke Commissie Toezicht-II, Den Haag: 2005. J.M. Barendrecht en E.E.C. van Damme, ‘Wees wijs met regels’, ESB 29 juli 2005, nr. 4467. C.B. Bavinck, ‘Hoe rekent het Ministerie van Financiën?’, WFR 2003/6549. H. Bekkers, ‘‘Minder administratieve lasten door meer vertrouwen’. Rijk moet zich meer verlaten op decentrale overheid’, Binnenlands Bestuur 23 juni 2006. A. van Bergen, ‘‘Regelgeving leidt tot uitholling accountantsfunctie’’, de Accountant januari 2007. Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, In regels gevangen? Een verkenning van mogelijke oorzaken van regeldruk, Den Haag: februari 2006. D.P. van den Bosch, ‘Lief zijn voor de Bruikbare rechtsorde’, NJB 2005/05. H. Bouwmans, ‘Kabinet te optimistisch over vermindering bureaucratie. Rekenkamerrapport over lastenreductie’, Binnenlands bestuur 23 juni 2006. A. Boxmeer, ‘‘Minder regels, dan ook minder taken’ Oud-staatssecretaris Linschoten hekelt redenering grote politieke partijen’, Binnenlands bestuur 27 oktober 2006. Commissie Administratieve Lasten, Regels zonder overlast. Eindrapport van de Commissie Administratieve Lasten, Den Haag: 25 november 1999. Commissie Administratieve Lasten, Tussenrapport Commissie Administratieve Lasten, Den Haag: 10 mei 1999. Commissie Bruikbare Rechtsorde, Advies Bruikbare Rechtsorde, Den Haag: 7 september 2005.

161

Commissie-Stevens, Domeinrapport Detailhandel. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van regeldruk voor ondernemers in de detailhandel, Den Haag: 13 september 2006. Commissie-Stevens, Domeinrapport financieel-administratieve regelgeving. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van regeldruk voor ondernemers, Den Haag: 30 augustus 2005 Commissie-Stevens, Domeinrapport Industrie. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers, Den Haag: 18 mei 2006. Commissie-Stevens, Domeinrapport Cultuur en Vrije Tijd. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers, Den Haag: januari 2007. Commissie-Stevens, Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast, Den Haag: maart 2006. Commissie-Stevens, Te Druk met regels. Verkenningsnota Commissie Stevens, Den Haag: juni 2005. Commissie-Stevens, Top 10 van hinderlijke regels. Aanbevelingen aan het kabinet voor aanpak van de meest hinderlijke nalevingskosten voor ondernemers, Den Haag: 30 augustus 2005. J.P.H. Donner, Wetten maken is gemakkelijker dan regeren, Den Haag: 15 november 2004. E.C. Drexhage, ‘Nadenken over vergunningen’, NTB 8 oktober 2006. ECORYS, OpdenKamp Adviesgroep en Europa Instituut, Nationale Koppen op EGregelgeving. Eindrapportage definitief, Den Haag: Ministerie van Economische Zaken 2006. J.G.C.M. Galle, ‘SER-advies bruikbare rechtsorde verspilde moeite door toedoen van kabinet’, NJB 2006/3. R.A.J. van Gestel, ‘Wie is er tegen de bruikbare rechtsorde?’, NJB 2004/34. R.A.J. van Gestel & M.L.M. Hertogh, Wat is regeldruk? Een verkennende internationale literatuurstudie, Tilburg/Groningen: juni 2006. F. van der Heijden, ‘Bruikbare rechtsorde, of ‘over de schutting’?’, NJB 2005/40. T. Horrevorts & R. Pans, Kerndepartementen. Een nieuwe overheid, ook aan de top, Amsterdam: Mets & Schilt 2005. Interdepartementale Projectdirectie Administratieve Lasten, Meten is weten. Handleiding voor het definiëren en meten van administratieve lasten voor het bedrijfsleven, Den Haag: december 2003. R. Jansen, ‘De rijksambtenaar is vooral een uitvoerder’, NRC Handelsblad (Binnenland) 31 juli 2006. Kamerstukken II 1999-2000, 24 036, nr. 138.

162

Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken Kamerstukken

II II II II II II II II II II

1999-2000, 24 036, nr. 148. 2003/04, 29 279, nr. 9. 2003/04, 29 279, nr. 12. 2003/04, 29 362, nr. 1. 2003/04, 29 515 nr. 18. 2004/05, 29 515, nr. 84. 2005/06, 30 550, nr.2. 2005/06, 30 577, nr. 1. 2005/06, 30 605, nrs. 1-2. 2006/07, 30 577, nr. 173.

P. Kavelaars, ‘Paarse krokodil’, Het Financieele Dagblad (Geld) 2 december 2006. M. Kuypers, ‘Wereldbank en Oeso: regeldruk moet minder’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 21 november 2006. E. Lof, ‘De calculerende bureaucratie’, Binnenlands bestuur 17 februari 2006. Ministerie van Justitie, Ruimte voor zorgplichten, Den Haag: juli 2004. J. Moerkamp, ‘Minder regels op een heel klein veldje’, VNG Magazine nr. 15/16 9 juni 2006. M. Mud & T. Hayes, ‘Projectministers lossen de ambtelijke verkokering op’, Staatscourant nr. 8, 11 januari 2007. Nationale conventie, Hart voor de publieke zaak. Aanbevelingen van de Nationale conventie voor de 21e eeuw, Den Haag: september 2006. C.R. Niessen, ‘Mythen en legenden van onder de Haagse kaasstolp’, NJB 2005/43. A.F.M. Nijsen, Dansen met de Octopus. Een bestuurskundige visie op informatieverplichtingen van het bedrijfsleven in de sociale rechtsstaat, Delft: Eburon 2003. L. Oomkes, ‘In Den Haag heerst een diepgeworteld paternalisme’, Trouw (de Verdieping) 12 september 2006. H.J. van Oostrum, ‘Een veelkoppige draak’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 14 oktober 2006. M. Oude Vrielink-van Heffen & B. Dorbeck-Jung, ‘Kan zelfregulering regeldruk verminderen’, Bestuurskunde 2006, jaargang 15, nummer 4. P.A. Pronk, De verborgen belastingdienst. De invloed van administratieve lasten op de naleving van fiscale regelgeving door ondernemingen, Delft: Eburon 2004. Raad van Economische Adviseurs, Lof der eenvoud. Advies van de Raad van Economische Adviseurs, Den Haag: 24 januari 2007. Raad van State, Jaarverslag 2005, Den Haag: 2006. Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling, Verschil maken. Eigen verantwoordelijkheid na de verzorgingsstaat, Den Haag: maart 2006. Raad voor openbaar bestuur, Verschil moet er zijn. Bestuur tussen discriminatie en

163

differentiatie, Den Haag: april 2006. Rapport project loondomein, Beleving telt. Aanpak AL-irritatie in het loondomein, Den Haag: november 2005. W. van Reijendam, ‘Lastig ondernemen in regeltjesland’, Het Financieele Dagblad (Eigen zaak) 13 oktober 2006. C. van Rossum, ‘Meer vertrouwen, minder regels’, Staatscourant nr. 217, 7 november 2006. P. Rustenburg, ‘Regeldruk’, NJB 2004/05. K.F.H. Schorer, ‘Gemeenten op het oorlogspad’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 16 november 2006. J. Schrijver, ‘Nooit zegt een minister eens: dat is dan pech’, Het Financieele Dagblad 21 november 2006. SER, Bemiddeling in financiële dienstverlening, Den Haag: 2002. P. Smeets & P. Linhard, ‘Mkb merkt niets van kabinetsdoel lastendruk’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 21 november 2006. L.G.M. Stevens, ‘Fiscale beleidsnotities 2007’, WFR 2006/1090. L.G.M. Stevens, Fiscale fascinatie, 2006, Deventer: Kluwer 2006. L.G.M. Stevens & M.P.L. Adriaansen, ‘Focus op toezicht’, NJB 2006/20, p. 1109. L.G.M. Stevens & M.P.L. Adriaansen, ‘Het gezicht van toezicht’, in: CommissieStevens, Het gezicht van toezicht. Aanbevelingen tot vermindering van de toezichtlast, Den Haag: maart 2006. P. Swinkels, ‘Overheid, vertrouw op burger en bedrijf’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 20 november 2006. Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, Eenvoudig Vergunnen. Advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen, Den Haag: 2005. M.J.W. van Twist, ‘Leugens over lastendruk’, Staatscourant nr. 37, 21 februari 2006. VNG, Manifest van de gemeenten, Den Haag: VNG 2006. F.M. Werger, ‘De paarse krokodil is los. Leidt dit daadwerkelijk tot een vereenvoudiging?’, in: D.A. Albregtse en P. Kavelaars (red.), Maatschappelijk heffen, Deventer: Kluwer 2006. P. Westerman, ‘De onmogelijkheid van deregulering’, NJB 2006/3. B. Wientjes (voorzitter VNO-NCW) in: ‘Offensief tegen de verstarring gevraagd’, Het Financieele Dagblad (Economie en Politiek) 25 juli 2006. J. Woudt, ‘Handhavers moeten een stapje terug’, Het Financieele Dagblad 9 september 2006. G. Zalm, ‘Kappen in het oerwoud van regels’, Het Financieele Dagblad (Optiek) 20 november 2006. S. Zouridos, ‘Het incident als bestuurlijke uitdaging’, Openbaar Bestuur september 2006.

164

165

Colofon De Commissie-Stevens is in november 2004 door minister Zalm van Financiën en staatssecretaris Van Gennip van Economische Zaken voor de duur van twee jaar geïnstalleerd. De Commissie geeft gevraagd en ongevraagd advies aan het kabinet rondom administratieve lasten. Ze rondt de werkzaamheden af met een eindrapport in februari 2007. Deze uitgave is samengesteld door de Commissie-Stevens. De leden van de commissieStevens zijn: Prof. dr. L.G.M. Stevens (voorzitter) H.O. van den Berg Drs. A. de Jong MBA H. van Houten P.E.P. Kwekkeboom-Janse J.J. Meerman Mr. I. van Rijn Secretariaat: Drs. J.B.G.M. Holtus Drs. H. Vreeswijk Voorts heeft aan deze publicatie bijgedragen: Mr. M.P.L. Adriaansen

Opmaak binnenwerk: Faustulus Breda Foto Rinnooy Kan: Sjaak Ramakers

Meer exemplaren kunt u bestellen via www.ez.nl (Bestellen) of via Postbus 51. Publicatienummer 07OI03 februari 2007

166