rechtstreeks nr 2 Toedeling van zaken binnen het gerecht: regels en praktijk in vijf Europese landen en in Nederland

RVR_RECHTSTREEKS2-2006_BW-4

27-06-2006

rechtstreeks

13:57

Pagina 1

2006 - nr 2

Toedeling van zaken binnen het gerecht: regels en praktijk in vijf Europese landen en in Nederland


27-06-2006

13:57

Pagina 2

rechtstreeks 2/2006 Redactioneel

Rechtstreeks is een periodiek van de Raad voor de rechtspraak en richt zich op de praktijk en de ontwikkeling van de rechtspraak in Nederland. Het blad stelt zich ten doel wetenschappelijke inzichten en bijdragen aan het publieke debat over de rechtspraak ter kennis te brengen van allen die beroepshalve bij de rechtspraak betrokken zijn. Opname in Rechtstreeks betekent niet dat de inhoud het standpunt van de Raad voor de rechtspraak weergeeft. Redactieraad Mr. Th. Groeneveld (voorzitter) Lid Raad voor de rechtspraak. Drs. M.J.G. Brackel Hoofd Kabinet & Communicatie Raad voor de rechtspraak, Mr. W. Duitemeijer President rechtbank Groningen Prof. Dr. H. Franken Hoogleraar Informatierecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit Leiden Prof. mr. J. Gaakeer Bijzonder hoogleraar Rechtstheorie Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Erasmus Universiteit Rotterdam Rechter rechtbank Middelburg Mr. Dr. H. Gribnau Universitair hoofddocent fiscale methodologie en formeel belastingrecht Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Universiteit van Tilburg Dr. J.W. de Keijser Senior onderzoeker Nederlands Studiecentrum Criminaliteit en Rechtshandhaving (NSCR), Leiden Mr. J.J.M. de Laat Vice-president inhoudelijk adviseur, sector kanton Rechtbank Utrecht

Redactie Dr. A. Klijn (eindredacteur) Adviseur wetenschappelijk onderzoek Raad voor de rechtspraak Mr. Drs. E.C.M. Bouman Beleidsadviseur Raad voor de rechtspraak J. de Waard (secretaris) Programmamanager wetenschappelijk onderzoek Raad voor de rechtspraak

Redactioneel De “Richterliche Geschäftsverteiling” van het Landgericht Oldenburg voor het jaar 2006 telt 32 pagina’s. De website van deze rechtbank (www.landgericht-oldenburg.niedersachsen.de) die hemelsbreed nog geen 120 kilometer van de rechtbank Groningen verwijderd is, maakt melding van tien Änderungsbeschlüsse die in het jaar 2006 genomen zijn. De rechtzoekende die op het Landgericht Oldenburg aangewezen is, hoeft er niet aan te twijfelen dat zijn zaak op willekeurige wijze aan een rechter of een kamer wordt gekoppeld en omgekeerd. Vanuit Oldenburg hemelsbreed 200 kilometer in noordwestelijke richting reizend treffen we de Deense rechtzoekende die in het geheel geen belangstelling schijnt te hebben voor de vraag bij welke rechter zijn zaak terecht komt.

Voor het kantongerecht te Groningen, zo vermeldde vroeger de Gids voor de rechterlijke macht, was de volgende indeling gemaakt. Voor de zitting op de woensdag konden de gedaagden wiens achternaam begon met de letter A tot en L gedagvaard worden, de zitting van de donderdag was gereserveerd voor de gedaagden wier achternaam begon met de letter M tot en met Z. Indien een zaak op een bepaalde rol was ingeschreven, bleef deze ook op die rol. Ook was vanaf dat moment bekend welke kantonrechter de zaak zou behandelen. Er waren destijds vier kantonrechters, die ieder niet alleen een eigen rol, maar ook – en dat was minstens zo belangrijk – een eigen profiel hadden. Hield men enkele weken de rol in de gaten, dan werd wel duidelijke welke kantonrechter op welke dag zitting had.

De toedeling van zaken lijkt in Nederland pas de laatste jaren enige belangstelling te krijgen. Schijn zou hier echter wel eens kunnen bedriegen. Toedeling van zaken mag de burger tot kortgeleden geleden niet hebben geïnteresseerd, voor advocaten lag en ligt dat bepaald anders.

Het bovenstaande regime liet, zo lijkt het, geen mogelijkheid tot shoppen onder de kantonrechters. Hoe belangrijk een enkele advocaat het profiel van een kantonrechter vond bleek echter uit de regelmaat waarmee deze advocaat zich vergist bleek te hebben in de achternaam van de gedaagde. Steevast was de eerste proceshandeling

Mr. Th.C.M. Willemse Rechter rechtbank Zutphen

3


27-06-2006

13:57

Pagina 4

rechtstreeks 2/2006 Redactioneel

in dat geval een akte tot rectificatie waarin uiteen werd gezet dat de gedaagde B.T. Appel ten onrechte was gedagvaard als B. Tappel. Met voldoende fantasie en voldoende kennis van het alfabet kon een goede match gemaakt worden tussen de aard van de zaak en het profiel van de rechter. Deze advocaat meende dat de uitkomst van de procedure per rechter kon verschillen en gelijk had hij daarin. Dat brengt me even op een interessant nebenbei: de calibratie. Voor het geval het even ontschiet: het betreft hier het psychologische domein van de samenhang tussen het voorspellen van een gebeurtenis en de frequentie van het al dan niet uitkomen van die voorspelling. Een terrein waar advocaten zich – niet zonder eigenbelang – frequent op wagen. Zoals blijkt uit een in 1989 door Marijke Malsch (thans werkzaam op het Leidse NSCR) verdedigde dissertatie; ook niet zonder succes.1 Dat succes blijkt, althans voor zover het kenmerken van de persoon van de advocaat betreft, samen te hangen met de mate van diens specialistische kennis (geen wonder, denkt u wellicht, maar toch) en… van diens geslacht. Mannen zijn de minderen van vrouwen en wel omdat

1 4

vrouwen beter in staat (b)lijken relevante feed back informatie te verwerken in hun voorspelling van de afloop van hun (straf)zaken. Overigens, relativeert de auteur dit statistische feit onmiddellijk door te wijzen op het kleine aantal waarnemingen. Nu hangt het succes uiteraard niet alleen van de persoon van de advocaat af; er zijn ook de voorspelling bemoeilijkende externe factoren waaronder…. de persoon van de rechter! Desgevraagd (over hun aanhangige strafzaak) benoemden advocaten dat het meest vaak als een ‘onzekerheid brengende factor’. Nu bleek alleen het vooraf weten wie de zaak zou doen in feite niets uit te maken wat betreft de juiste voorspelling. Alleen als de advocaten met deze voorkennis rekening hielden in hun wijze van optreden, dan werd hun successcore hoger. Me dunkt, een tot nu toe te weinig geciteerde ondersteuning van de rechterlijke consistentie in optreden; een punt dat hoog op onze beleidsagenda prijkt. Zoals ik zei: dit ter zijde. De invoering van RechtspraaQ zal op termijn ook in de Nederlandse rechtspraak leiden tot een gesystematiseerde vorm van toedeling van zaken. Een proeve daarvan is te zien op de site van de rechtbank Alkmaar

(www.rechtspraak.nl). Een vergelijking tussen Oldenburg en Alkmaar brengt een duidelijk verschil tussen omvang én benadering aan het licht. Hoewel de exploiterende deurwaarders te Groningen nog steeds de alfabetische systematiek uit vroeger jaren hanteren voor de rolzitting van woensdag en donderdag, kan de advocaat in kwestie niet meer kiezen voor zijn favoriete kantonrechter. Door bijvoorbeeld de zaken toe te delen aan zeven kantonrechters door telkens (en eindeloos) de reeks 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 te herhalen en via dat systeem zaken waarin vonnis gewezen moet worden, toe te delen, is shoppen uitgesloten. Ook in andere sectoren van een gerecht nemen de kansen daarop af, hetzij omdat een functionaris is belast met het uitdelen van de zaken, hetzij – zoals in strafsector vaak het geval is – het grote aantal roosterwisselingen met zich meebrengt dat de officier regelmatig in volstrekte onwetendheid is ten aanzien van de samenstelling van de kamer waar hij de zaak aanbrengt. Hoewel dit laatste de charme heeft van het probleem dat bijdraagt aan de oplossing, mist het een wezenlijk kwalitatief element: de kenbaarheid van de toedeling. Voor een aantal gerechten in Nederland

M. Malsch, Lawyers’predictions of judicial decisions. A study on calibration of experts. Dissertatie Leiden, 1989. 5

zou een kenbare toedelingssystematiek wel eens een grote opgave kunnen zijn. De inhoud van deze uitgave van Rechtstreeks kan wellicht helpen en geruststellen. Willem Duitemeijer


27-06-2006

13:57

Pagina 6

rechtstreeks 2/2006 Zorgen over toedeling van zaken

Toedeling van zaken binnen het gerecht: regels en praktijk in vijf Europese landen en in Nederland

Marco Fabri

Als senior onderzoeker verbonden aan het Istituto di Ricerca sui Sistemi Giudiziari (IRSIG-CNR), Bologna, Italië, en als hoofddocent aan de Faculteit Politieke wetenschappen van de Universiteit van Bologna. Hij heeft veel gepubliceerd op het terrein van de bestuurskunde van de rechtspleging met name over vraagstukken rond reorganisaties, gerechtsmanagement en de toepassing van ICT’s in de rechtspleging. Hij heeft verschillende Europese onderzoeksprojecten geleid op bovengenoemde terreinen en ook gewerkt als consultant voor instellingen als de Wereldbank en de Raad voor Europa.

Philip M. Langbroek en Marco Fabri 1

Philip M. Langbroek

Als docent en senior-onderzoeker verbonden aan het Instituut voor Staats- en bestuursrecht van de Universiteit Utrecht. Hij heeft hij zich de afgelopen 10 jaar vooral bezig gehouden met de bestuurskunde van de rechtspleging – kwaliteitszorg in het bijzonder – in internationaal vergelijkend perspectief. Hij werkt incidenteel als consultant voor de Wereldbank en voor de Raad voor Europa. Thans geeft hij mede leiding aan de Breedtestudie evaluatie wet rechterlijke organisatie voor de Commissie Deetman. Langbroek is lid van de redactie van Utrecht Law Review.

Zorgen over toedeling van zaken1

De inrichting van de toedelingsprocedure van zaken binnen het gerecht vormt onderdeel van het landelijke kwaliteitssysteem van de Rechtspraak: RechtspraaQ. Daarmee geeft de organisatie te kennen dat men zorg heeft voor dat aspect van de organisatie. Dat was nodig, omdat de toedeling van zaken in Nederland tot dan toe nauwelijks voorwerp van overdenking is geweest en in de gerechtsorganisaties traditioneel aan de praktijk van coördinerende rechters en sectormanagers was overgelaten. Zoals uit de betreffende passage in RechtspraaQ valt op te maken zijn de normen waaraan de procedure moet voldoen dus nieuw en zij zijn veeleisend (zie box 1). De toedeling raakt direct aan kernwaarden als onafhankelijkheid, onpartijdigheid en integriteit van gerechtsorganisatie en rechters. Uitgangspunt vormt de overweging dat wie ook welke zaak te beoordelen krijgt, deze persoon moet vrij zijn van elke externe – van zowel overheid als belanghebbenden – opdat hij die taak professioneel ten uitvoer kan leggen. De wijze van toedeling vormt de organisatorische voorwaarde daartoe. En het hanteren van een vooraf vastgestelde en achteraf te controleren werkwijze vormt vervolgens een indicator voor de mate van integriteit van de organisatie en is als zodanig een factor van belang voor het verwerven en behouden van de ‘public trust’. Tot zover in het kort de nieuwe leer volgens het beleid van de Raad voor de rechtspraak.2 Maar hoe staat het met de praktijk in ons land? Die vraag kan men op twee manieren beantwoorden. Er valt te wijzen op de doorgaans waar te nemen rust in het land en de betrekkelijk geringe aantallen wrakingen.3 Maar evenzeer valt te refereren aan enige in het recente verleden ontstane ophef over de toedeling van zaken binnen rechtbank Amsterdam 1 2

3 7

Met dank aan Albert Klijn voor zijn uitputtende redactiewerk. Het onderhavige onderzoek is uitgevoerd en opgeleverd in een periode dat veel gerechten nog bezig waren met de ontwikkeling van de implementatie van RechtspraaQ. Op dat moment voldeed zaakstoedeling dus nog niet aan de eisen van RechtspraaQ. Marijke ter Voert en Jos Kuppens, Schijn van partijdigheid van rechters, WODC reeks, Den Haag 2002.


27-06-2006

13:57

Pagina 8


Box 1 Eisen te stellen aan de toedelingsprocedure Het Meetsysteem van het rechterlijk functioneren is zowel een normatief kader als een meetinstrument om het functioneren van de rechtspraak als organisatie objectiveerbaar te maken. Het normatieve kader omvat een aantal meetgebieden en een daarvan is onpartijdigheid en integriteit. Een van de prestatie-indicatoren voor de stand van zaken binnen dit meetgebied vormt de procedure voor toewijzing van zaken. Die wordt als volgt beschreven. “Gerechten hebben weliswaar al een of andere procedure voor het toewijzen van zaken, maar die voldoet veelal niet aan de criteria. Belangrijk is dat de procedure inzichtelijk is, dat de toewijzing op geobjectiveerde wijze plaatsvindt, dat hij op papier staat (een beleid alleen in het hoofd is geen beleid) en voor het publiek te raadplegen en dat hij geëvalueerd wordt. In het buitenland, zo bleek bij een internationale conferentie, is een dergelijk toewijzingssysteem een belangrijke factor bij het verwerven en behouden van de “public trust”. De indicator betekent niet dat er nu een uniform systeem wordt ontworpen voor het hele land. Elk van de gerechten staat het vrij het toewijzingssysteem te ontwerpen dat hem goeddunkt, maar dat moet om te scoren dan wel voldoen aan de genoemde criteria. De indicator staat uitdrukkelijk in het meetgebied onpartijdigheid en integriteit. Dus de procedures zullen daarop moeten toezien. De bedoeling is dat het publiek moet kunnen zien dat het gerecht een procedure heeft en die toepast ter borging van onpartijdigheid. Deze indicator ziet niet toe op het inzetten van de juiste expertise”. Bron: Meetsysteem van het rechterlijk functioneren, Raad voor de rechtspraak 2003

(met betrekking tot de samenstelling van de strafkamer die de moordenaar van Fortuyn moest berechten) en de daarop volgende discussie over het in ons land bestaande gebrek aan expliciete regels over de zaakstoedeling. Die discussie kreeg een vervolg in de ophef over de samenstelling van een kamer in de rechtbank Den Haag (de kamer die een zaak behandelde die slachtoffers van de Enschedese vuurwerkramp tegen de overheid had aangespannen). De reactie van de kant van de gerechten op de vragen en verwijten van buiten af, werden bepaald niet unaniem als adequaat ervaren.4 In beide gevallen werd een gebrek aan transparantie geconstateerd. In een tijdsgewricht waarin met aanhoudendheid vanuit de samenleving die transparantie wordt benadrukt, tast zo’n gebrek al snel – wellicht te snel – het integriteitsblazoen aan met alle gevolgen daarvan voor het publieke vertrouwen in de rechtspraak. Onder die omstandigheden is het begrijpelijk dat vanuit beleidsmatig perspectief aandacht gevraagd is voor de toedelingspraktijk. Vandaar dat binnen RechtspraaQ is bepaald dat de gerechten vanaf 2005 een gerechtsstatuut en sectorstatuten lokaal moeten gaan invoeren. Daarbinnen wordt aandacht gevraagd voor de procedure van zaakstoedeling. In de kern komt dat neer op de taakstelling aan de gerechten om de eigen situatie te bezien zowel waar het gaat om de inrichting van de procedure als om de formalisering ervan. Binnen het raam van die taakstelling past de door de Raad voor de rechtspraak gegeven onderzoeksopdracht 4 8

N.J.H. Huls, Rechters, ken uw rechtspolitieke positie, Lemma, Utrecht 2004 blz. 53-56


aan de Studygroup on management and delivery of justice5 tot een internationaal vergelijkend onderzoek naar de interne zaakstoedeling. Dat zou moeten voorzien in de bij de Nederlandse gerechten gesignaleerde behoefte aan kennis van de relevante regels, maar meer nog van de uitvoeringspraktijk elders in Europa. De centrale vraag ter beantwoording luidde: Welke regels gelden er met betrekking tot de toedelingsprocedure van zaken binnen gerechten in een aantal Europese landen en hoe verhoudt zich de praktijk tot die regels? De beantwoording van deze vraag heeft als doel bij te dragen aan de beleidsontwikkeling terzake van zaakstoedeling in Nederland. Voor dit onderzoek hebben we Denemarken, Duitsland (i.c. Noord Rijn-Westfalen), Engeland, Frankrijk en Italië geselecteerd.6 Deze keuze hebben we gemaakt volgens de gangbare typologie van rechtssystemen in navolging van Zweigert en Kötz.7 In het algemeen wordt aangenomen dat in Angelsaksische systemen de vrijheid en de bevoegdheden van individuen worden benadrukt, terwijl de staat meer dominant aanwezig is in Frans georiënteerde rechtssystemen. Angelsaksische rechtssystemen zijn vooral gebaseerd op precedenten, Franse rechtssystemen zijn gebaseerd op wettelijke regels. Scandinavische en Duitse rechtssystemen kunnen daar tussenin worden gepositioneerd, de Scandinavische rechtssystemen zijn daarbij wat meer flexibel, de Duitse wat meer rigide. Het betreft zowel landen met een veronderstelde traditie van sterke regulering ten aanzien van de zaakstoedeling in gerechten (Duitsland, Frankrijk, Italië) als landen met een veronderstelde zwakke normatieve traditie op dit punt, zoals Denemarken, Engeland en Wales. De praktijk van de rechtspleging – zo veronderstelden we – zal veel gevarieerder zijn dan in deze typologie tot uitdrukking kan worden gebracht. Wij vermelden hier dat soms de relevantie van de subcategorieën van Europese continentale rechtssystemen wordt gerelativeerd.8 Datzelfde geldt voor de dichotomie in continentale en Angelsaksische rechtssystemen.9 Uitgangspunt bij de selectie van landen voor ons onderzoek was de veronderstelling dat het functioneren van een gerechtsorganisatie ook ten aanzien van interne zaakstoedeling gerelateerd kan worden aan het soort rechtsstelsel van een land, in overeenstemming met de typologie van Zweigert en Kötz in Franse, Angelsaksische, Duitse en Scandinavische rechtssystemen. Wij komen in paragraaf 6 op deze hypothese terug. In dit nummer van Rechtstreeks staan de bevindingen uit dat onderzoek centraal. In paragraaf 7 gaan we kort in op de uitkomsten van het onderzoek dat Langbroek volgens hetzelfde stramien in Nederland heeft verricht. 5 6

7 8 9 9

http://www2.law.uu.nl/sbr/mdj/ Dit onderzoeksproject sluit aan en is een verdieping van het eerder door ons uitgevoerde internationaal vergelijkende onderzoek naar de organisatie van de absolute en relatieve competentie, die immers de verdeling van zaken tussen gerechten op landelijk niveau beheersen. Zie: Philip M. Langbroek and Marco Fabri (editors and directors), Case assignment to courts and within courts, a comparative study in seven countries, Maastricht 2004. Vgl. K. Zweigert and H. Kötz, Introduction to comparative law, Clarendon Press, Oxford 1998. See W. Pintens, Inleiding tot de rechtsvergelijking, Leuven University, 1998, met name hoofdstuk VI. J.H. Merryman, “The French Deviation”, 1996, 44 American Journal of Comparative Law, p. 109-119.


27-06-2006

13:57

Pagina 10

rechtstreeks 2/2006 Vier specifieke onderzoeksvragen

2

Vier specifieke onderzoeksvragen

De centrale vraag zoals geformuleerd in de vorige paragraaf is gespecificeerd in een viertal deelvragen: 1. Welke regels gelden er in het betreffende land ten aanzien van de interne zaakstoedeling en in relatie daarmee ten aanzien van de bescherming van de rechterlijke integriteit en onpartijdigheid? 2. Hoe worden de regels voor interne zaakstoedeling in de praktijk toegepast? 3. Wat zijn de ervaringen met deze regels en praktijk? 4. Welke algemene aanbevelingen kunnen uit deze ervaringen worden afgeleid ten aanzien van de beleidsvorming in ons land met betrekking tot de zaakstoedeling?


Box 2 Opzet en uitvoering onderzoek Opzet Onderzoekers uit vijf landen die elk verschillende rechtstradities vertegenwoordigen – de Franse, de Duitse, de Angelsaksische en de Scandinavische – hebben het onderzoek uitgevoerd. Verschillen tussen deze tradities hebben betrekking op de positie van wettelijke regels en jurisprudentie in het rechtssysteem, en daarom mede op de taken en plichten van rechters en gerechten. Verondersteld wordt dat verschillen in rechtstraditie ook herkend kunnen worden in (bepaalde aspecten van) het functioneren van gerechten. Landen England and Wales Noord Rijn-Westfalen Frankrijk

Hieronder verwoorden wij ten aanzien van elke vraag de achterliggende overwegingen en de praktische uitwerking ervan. Steeds sluiten we af met de door ons gehanteerde werkhypothese met betrekking tot de beantwoording. Uiteraard gaat het daarbij om de eerste drie vragen. De laatste vraag is van een andere aard en komt aan bod in paragraaf 7. Daar komt de situatie in ons land aan bod. In dit nummer staan de resultaten van het onderzoek centraal; de opzet en uitvoering ervan staan kort beschreven in box 2. 2.1 Onderzoeksvraag 1: de geldende regels Welke regels gelden er ter bescherming van de rechterlijke integriteit en onpartijdigheid in relatie tot interne zaakstoedeling?

Italië Denemarken

Onderzoekers Reza Banakar, John Flood Julian Webb and Avis Whyte; Westminster University, London. Peter Dyrchs, Walter Frey, Peter Metzen, Reiner Napierala and Hans Rausch; HochSchule für Rechtspfleger, Bad Münster-Eifel Loïc Cadiët, Emmanuel Jeuland; Université Paris 1 Francesco Contini, Marco Fabri; Research Institute on Judicial Systems, Bologna Eva Smith; Københavns Universitet

Uitvoering Begonnen is met de opstelling van een onderzoeksformat. Dit is vastgesteld gedurende het eerste onderzoeksseminar dat plaatsvond op 18-19 februari 2005 te Utrecht. We hebben onderzoekers gevraagd zowel aandacht te besteden aan gewone gerechten, met civielrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheden, als bestuursrechtelijke gerechten, voorzover aanwezig. Vervolgens hebben de onderzoekers hun data verzameld en een concept rapport gemaakt. Die rapporten zijn besproken op een tweede onderzoeksseminar in Bologna op 24-25 juni 2005. Op die bijeenkomst is de onderzoekers ook gevraagd een zogenaamde vergelijkingsmatrijs in te vullen. Dit is een raster dat naast kenmerken die rechtstreeks betrekking hebben op aspecten van de toedelingsprocedure, ook een aantal algemene systeemkenmerken omvat. De definitieve nationale rapporten werden begin augustus 2005 vastgesteld. Zij zijn opgenomen in het Engelstalige rapport voor de Raad voor de rechtspraak. Publicatie van een bewerkte versie, inclusief een schets van de Nederlandse situatie, geschiedt in de loop van 2006.

Toelichting op de vraag Uitgangspunt hier vormt het beginsel van het Ius de non evocando. Dit is een grondrecht, dat in het algemeen wil bewerkstelligen dat in de rechtspraak organisatorische voorzieningen worden getroffen zodat rechters een zaak onbevooroordeeld kunnen behandelen. Dit houdt onder meer in dat een concrete zaak niet door een bestuurlijke of regelgevende overheidsinstantie mag worden overgedragen aan een gerecht of aan een rechter waarvan verwacht wordt dat deze meer ten gunste van één van de partijen zal oordelen. Ook het opzetten van een bijzonder gerecht bij wijze van uitzondering, of het overplaatsen van een rechter naar een ander gerecht zonder diens toestemming is, met het oog op dezelfde doelstelling verboden. Het Ius de non-evocando schrijft dus voor dat de organisatie van de rechtspleging zowel op het niveau van de rechterlijke organisatie, als op het niveau van de organisatie van het

gerecht, als terzake van de toedeling van zaken aan een rechter of de plaatstoewijzing aan een rechter binnen de rechterlijke organisatie of een gerecht, niet met het oog op een gewenste uitkomst van een concrete zaak mag worden aangepast. Dit recht heet in Duitsland: het recht op je wettige rechter (‘gesetzlicher Richter’), en in Italië het recht op je ‘natuurlijke rechter’. Wij refereren verder aan dit recht als het Ius de non evocando. In het eerder door ons verrichte onderzoek naar zaakstoedeling tussen gerechten10 hebben we gevonden dat het Ius de non evocando zeer verschillend wordt toegepast in verschillende Europese landen. In Nederland is dat recht nauwelijks uitgewerkt, in Engeland en Scandinavië

10

11


27-06-2006

13:57

Pagina 12


is het onbekend, terwijl in landen zoals Oostenrijk, Duitsland en Italië het beginsel vooral is geoperationaliseerd in gedetailleerde regels voor de interne verdeling van zaken binnen gerechten, om te voorkomen dat een rechter om verkeerde redenen van een zaak kan worden gehaald. Uitwerking en praktische instructies De door ons aangetrokken locale onderzoekers is gevraagd een beschrijving te geven van de regels die rechters tegen vooringenomenheid beschermen voorzover gerelateerd aan interne zaakstoedeling in gerechten. Als bron kon dienst doen de regelgeving, literatuur, jurisprudentie en ook eventueel bestaande gerechtsinterne regelingen. Daarbij hebben we hen ook gevraagd aandacht te besteden aan de regelingen voor wraking en verschoning van rechters. Voorts vroegen we hoe rechterlijke on-vooringenomenheid formeel kan worden gehandhaafd. Is er bijvoorbeeld een inspectoraat voor de rechterlijke organisatie of een andere vorm van inspectie en/of toezicht? Gehanteerde werkhypothese Het Ius de non evocando en het recht op je natuurlijke of wettelijke rechter zullen in de regelgeving belangrijke beginselen zijn voor gerechtsorganisaties en voor de regeling van de zaakstoedeling in het bijzonder. 2.2 Onderzoeksvraag 2: toepassing van de regels Hoe worden in de dagelijkse praktijk de geldende regels geoperationaliseerd? En wat is daarbij de perceptie van de managers, rechters en stakeholders zoals bijvoorbeeld advocaten, officieren van justitie en repeatplayers? Welke andere omstandigheden dan alleen maar regels zijn in praktijk van belang voor de bescherming van de rechterlijke integriteit? Toelichting op de vraag Door deze vraag wilden we inzicht krijgen in hoe het er op de werkvloer van gerechten aan toegaat. Daarbij is het in beginsel mogelijk dat de regels niet direct ten uitvoer worden gelegd, of dat de regels geen voorschriften voor die praktijk behelzen.


Uitwerking en praktische instructies Als er geen formele regels zijn voor de toedeling, welke criteria worden dan daarvoor gebruikt? Men kan denken aan: zaakstoedeling op basis van toeval, de beschikbare zittingstijd voor een rechter, het karakter van een rechter, speciale kennis en vaardigheden van een rechter etc. We hebben onderzoekers gevraagd na te gaan wat de perceptie van rechters en stakeholders op dit onderwerp behelst. De hier te beantwoorden vragen betreffen: • Hoe gaat interne zaakstoedeling in zijn werk? Wie doet het daadwerkelijk en wie is er verantwoordelijk voor? Welke criteria gebruiken zaaksverdelers? Is er enige vorm van zaaksverdeling op basis van toeval, of spelen andere criteria een rol? Kunnen toebedeelde zaken worden doorgeschoven naar andere rechters (of: rechters naar andere zaken)? Hoe geschiedt dat? Worden er informeel wel eens zaken tussen rechters uitgewisseld? • Worden de procedures voor interne zaakstoedeling kenbaar gemaakt aan belanghebbende partijen? En zo ja, hoe geschiedt dat? We vroegen de locale onderzoekers om materiaal te verzamelen en een serie interviews af te nemen bij vijf gerechten, waaronder een groot gerecht, een middelgroot gerecht en een klein gerecht.11 Zij zouden tenminste 12 interviews moeten afnemen. We hebben de onderzoekers ook gevraagd onderscheid te maken tussen gewone en bestuursrechtelijke gerechten en tussen ondersteuning en rechters. De feitelijke keuze hebben we aan hen overgelaten, maar we hebben hen ook speciaal gevraagd om aandacht te besteden aan familiezaken. Gehanteerde werkhypothesen Wij veronderstelden dat rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid niet alleen van belang zouden zijn als onderwerp van landelijke regels ten aanzien van het globale functioneren van een rechterlijke organisatie maar ook binnen de organisatie van een gerecht. Tevens verwachtten we dat bij de toepassing van regels met betrekking tot zaakstoedeling de gerechten in feite een balans zullen nastreven tussen de bescherming van de rechterlijke onpartijdigheid enerzijds en de noodzaak tot efficiency van de gerechtsorganisatie anderzijds. 2.3 Onderzoeksvraag 3: de waardering van regels en praktijk Hoe waarderen rechters, het gerechtsbestuur en stakeholders de wijze van interne zaakstoedeling tegen de achtergrond van de waarborging van rechterlijke integriteit? Toelichting op de vraag Gegeven de feitelijke wijze van zaakstoedeling, zouden we willen weten of dit in overeenstemming is met de geldende regels. We zouden ook willen weten hoe het gerechtsbestuur, rechters en stakeholders bij een gerecht (advocatuur, openbaar ministerie, eventuele andere

10 Zie noot 6

11 Voor Engeland, dat geen bestuursrechtelijke gerechten in eigenlijke zin kent, gold de afspraak dat ze een groot 'Tribunal' voor sociale verzekeringszaken in hun onderzoek zouden betrekken. In Denemarken zijn geen bestuursrechtelijke gerechten.

12

13


27-06-2006

13:57

Pagina 14


repeatplayers, prominente leden van actiegroepen die hun aandacht richten op de rechtspraak) de wijze van zaakstoedeling waarderen. Ook beschrijving van concrete ervaringen, daarbij inbegrepen conflicten tussen de gerechtsorganisatie en partijen en de aandacht van de media, worden vermeld. Uitwerking en praktische instructies De bescherming van rechterlijke onpartijdigheid en integriteit kan verschil van inzicht veroorzaken tussen de mensen die binnen een gerecht werken en de mensen die moeten leven en werken met wijze waarop gerechten hun werk organiseren. Dat zijn in het algemeen advocaten en officieren van justitie, maar ook belangengroepen die regelmatig een zaak doen, institutionele repeatplayers daarbij inbegrepen (denk aan de ANWB of het UWV en vergelijkbare buitenlandse equivalenten). Daarom zouden we willen weten hoe ze denken over de wijze waarop zaken binnen een gerecht worden verdeeld. Proberen ze de uitkomsten van dit proces van zaakstoedeling ook te beïnvloeden? • Is de gevonden situatie in de gerechten in overeenstemming met de formele regels voor interne zaakstoedeling? • Hoe zien en waarderen rechters en gerechtsbesturen de wijze van zaakstoedeling tegen de achtergrond van de maatregelen die rechterlijke onpartijdigheid en integriteit moeten garanderen? • Weten stakeholders in het veld van de rechtspraak hoe het er aan toegaat bij interne zaakstoedelings? • Verschillen de visies op de toedelingsprocedure binnen de gerechten van die buiten de gerechten? • Zijn er in het recente verleden bepaalde problemen geweest met interne zaakstoedeling? Wat voor problemen waren dat? Is er ooit kritiek op de toedeling geweest van de kant van zogenaamde ‘court watch’ groepen zoals ‘Fathers 4 Justice’ of verontruste burgers als Paul Ruijs c.s. in ons land? • Hoe zijn gerechten met deze kritiek omgegaan? Hoe hebben stakeholders daarop gereageerd? • Worden regels voor interne zaakstoedelings en/of regels om rechterlijke integriteit te bevorderen daadwerkelijk gehandhaafd? Hoe gebeurt dat? We hebben de onderzoekers gevraagd om ten minste drie interviews af te nemen met personen van verschillende posities om deze vragen te beantwoorden. Het Ius de non evocando en de eis van een onpartijdige zaakstoedeling veronderstellen dat het er niet toe doet welke rechter een zaak behandelt. Maar zoals te verwachten, in werkelijkheid doen


persoonlijke verschillen er wel degelijk toe. Deze ervaring van repeatplayers is gerelateerd aan hoe rechters zich in de rechtszaal gedragen, maar het houdt ook verband met bij hen bekende (juridische) opvattingen van bepaalde rechters. Er kan dus een spanning bestaan tussen de leer dat het niet uit zou moeten maken welke rechter een zaak behandelt en de ervaringen van stakeholders in de praktijk. Voor officieren van justitie en advocaten is het dus enigszins voorspelbaar hoe een bepaalde rechter een zaak zal behandelen of beslissen. Daarom hebben we onderzoekers gevraagd in hun interviews met stakeholders te focussen op de vraag of zij de wijze van zaakstoedeling in gerechten fair vinden. Gehanteerde werkhypothese Wij veronderstelden dat transparantie van gerechtsorganisaties in de praktijk van de interne zaakstoedeling niet vanzelfsprekend zou zijn. Externe controle van advocaten en rechtszoekenden zullen daarom functioneren als een check op rechterlijke onpartijdigheid. 2.4 Analyse In de navolgende paragrafen beantwoorden we de drie onderzoeksvragen aan de hand van de nationale rapporten. Daarbij de twee volgende kanttekeningen. Omdat wij de organisatie en de praktijk van de zaakstoedeling niet beschouwen als een geïsoleerd aspect van de gerechtelijke organisatie hebben we de onderzoekers gevraagd om een groot aantal (45) vragen over de organisatie van de locale rechtspraak te beantwoorden. Daarmee beschikken we over een matrijs van de relevante context. In het eindverslag is deze matrijs volledig weergegeven.12 In dit nummer beperken we ons tot de weergave van een enkel aspect. Dit onderzoek is kwalitatief van aard en is ook van beperkte omvang. Dit impliceert dat de uitkomsten indicatief zijn voor de wijze van zaakstoedeling in de landen van onze steekproef. Dit beperkt natuurlijk de strekking van onze vergelijkende analyse. Maar overeind gehouden kan worden dat de analyse berust op de kennis van nationale onderzoekers die goed op de hoogte waren van de gang van zaken in de gerechten in hun land. Wij menen dat het op deze wijze verkregen beeld een grote mate van validiteit zal hebben. Daarbij moet men zich realiseren dat grootschalig en fijnmazig empirisch onderzoek ten aanzien van dergelijk specifieke onderwerpen op het terrein van organisatie en beheer van rechtspraak schaars is in Europa. In dat licht bezien vormt dit onderzoek een belangrijke eerste stap.

12 Voor Duitsland is er een verschil tussen het rapport en de vergelijkingsmatrijs, omdat de vergelijkingsmatrijs vragen beantwoordt voor heel Duitsland en het landenrapport de vragen beantwoordt voor Noord RijnWestfalen. De gerechtsinterne regels en praktijken verwijzen alleen naar Noord Rijn-Westfalen. 14

15


27-06-2006

13:57

Pagina 16

rechtstreeks 2/2006 Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken

3

Regels en beginselen betreffende toedeling van zaken

In deze paragraaf treft men de antwoorden op de eerste onderzoeksvraag: die naar de geldende regels en beginselen met betrekking tot de toedeling van zaken binnen de gerechten of, zoals zal blijken, de toedeling van rechters aan zaken. Wij lopen een aantal afzonderlijke regelingen langs. 3.1 Ius de non evocando Ten eerste is daar het Ius de non evocando. In slechts twee van de door ons onderzochte landen is dit recht van belang voor de toedeling van zaken. In Duitsland is het beginsel behalve als het verbod om uitzonderingsgerechten op te richten tevens geoperationaliseerd als het burgerrecht op ‘je wettige rechter’ (gesetzlicher Richter). In Italië wordt dit recht ‘het recht op je natuurlijke rechter’ genoemd. Het is geen toeval dat dit beginsel daar in de grondwet is uitgewerkt: de achtergrond vormt de nazi- respectievelijk de fascistentijd toen in beide landen gelegenheidsgerechten werden ingesteld om de oppositie monddood te maken. Beide constituties stellen dat het instellen van bijzondere gerechten is verboden, en dat niemand mag worden afgehouden van zijn wettige of natuurlijke rechter. Samenvattend kunnen we zeggen dat het beginsel de perceptie van onpartijdigheid van de gerechten versterkt. Dat is in overeenstemming met artikel 6 EVRM waar de eis van een ‘onafhankelijk en onpartijdig gerecht’ wordt gesteld. Maar in beginsel kan rechterlijke onpartijdigheid ook zonder explicitering van dit Ius de non evocando worden gerealiseerd. 3.2 Rechters zijn niet van hun zaak af te halen Het beginsel van de onafzetbaarheid van rechters wordt in alle geschreven constituties erkend. Logisch gezien bestaat de mogelijkheid dat niet alleen zaken aan rechters, maar ook rechters aan zaken kunnen worden toebedeeld, bij voorbeeld omdat er in een bepaald gerecht een onverwachte toevloed van zaken is. Bezien vanuit organisatie belang is het gunstig als rechters met enige flexibiliteit naar een andere post kunnen worden geschoven. Zulke flexibiliteit kan bijdragen aan een goed functioneren van gerechtsorganisaties en het tijdig afhandelen van zaken. Denkbaar is echter dat rechters ook om andere redenen dan het organisatiebelang of de tijdige afhandeling van zaken kunnen worden overgeplaatst, bijvoorbeeld vanwege hun houding ten opzichte van bepaalde zaken, de inhoud van hun uitspraken of andere redenen ten faveure van het ambt dat rechters benoemt (minister van justitie, regering, president van een gerecht). Dat zou een ernstige bedreiging zijn van rechterlijke onafhankelijkheid

16


en onpartijdigheid. Daarom is het belangrijk om expliciet vast te bepalen dat rechters slechts met hun eigen instemming kunnen worden overgeplaatst. In alle landen zijn de procedures voor overplaatsing van rechters formeel en omslachtig. Alleen Engeland en Wales vormen een uitzondering op dit punt. Maar dat dient men wel te bezien in de specifieke context want in Engeland is de rechtersstoel (behalve die van zgn. magistrates) slechts toegankelijk voor gekwalificeerde advocaten. Met de benoeming tot rechter aanvaardt een rechter daar ook de verplichting om in verschillende gerechten te zitten, en die verplichting is niet constitutioneel beperkt. 3.3 Onpartijdigheid is primair een rechterlijke verantwoordelijkheid De regels met betrekking tot diskwalificatie van rechters zijn overal tamelijk gedetailleerd en geformaliseerd. Toch is het in alle onderzochte landen eerst aan de rechters zelf om elke schijn van partijdigheid te vermijden. Er zijn ook geen andere regels dan de regels die naar de rechters verwijzen om dit eerst zelf te doen. Dit betekent dat van rechters verwacht wordt dat zij de hen toegewezen zaken nauwgezet op schijn van hun eigen partijdigheid beoordelen. Doet die schijn zich voor, dan moeten ze de zaak aan een andere rechter geven. De vraag is hoe formeel dat gaat. In Duitsland is de toedeling nauwkeurig geregeld in het Geschäftsverteilungsplan, in Frankrijk gaat dat in het algemeen via de president, evenals in Italië. Pas in tweede instantie is de mogelijkheid van diskwalificatie van een rechter een zaak van partijen. Deze en andere mechanismen kunnen pas door partijen worden ingeroepen nadat eerst de rechters aan zet zijn geweest om hun onpartijdigheid te beschermen. Dat rechters onvooringenomen zijn is in alle onderzochte landen in de eerste plaats een professionele verantwoordelijkheid van de rechters zelf. 3.4 Wraking en verschoning van rechters De rapporten geven ook informatie over de mogelijkheden om een rechter te wraken en de mogelijkheid voor rechters om zich in een zaak te verschonen. • In alle landen, behalve Engeland, bestaat er een wettelijke lijst van omstandigheden waarin rechters geacht worden zich te verschonen, of die een grond kunnen zijn voor een succesvolle wrakingsactie. Toch moeten ook Engelse rechters zich verschonen wanneer er (de schijn van) een belangenconflict dreigt. Het gaat merendeels om persoonlijke belangen van rechters of om een relatie tussen een rechter en één van de partijen.

17


27-06-2006

13:57

Pagina 18


• In Denemarken kunnen rechters die in een voorprocedure een specifieke verdenking jegens een verdachte hebben bevestigd, niet deelnemen aan de hoofdzaak. Dat vloeit voort uit de Hauschildt zaak (zie voor een korte beschrijving van die opmerkelijke zaak box 3). Eenzelfde situatie bestaat voor de Franse onderzoeksrechter. • In Italië zijn de regels omtrent incompatibiliteiten met name in strafzaken erg gedetailleerd en dat is problematisch voor met name de kleine gerechten. Het speelt veel minder in de bestuursrechtelijke gerechten; deelname van een rechter in een voorprocedure sluit deze rechter niet uit van deelname in de hoofdzaak. Box 3 Hauschildt tegen Denemarken Tegen Hauschildt is een internationaal opsporingsonderzoek in gang gezet wegens verdenking van fraude en verduistering van 45 miljoen Deense kronen. In die zaak heeft onderzoeksrechter Larsen 15 van de 40 keer gedurende het vooronderzoek het aanwezige bewijsmateriaal beoordeeld en de voortzetting van de gevangenhouding van Hauschildt bevolen. Voorts heeft dezelfde rechter eenzame opsluiting bevolen met het oog op het onderzoek, heeft brieven van verdachte laten onderscheppen en heeft de aanhouding van de echtgenote van verdachte bevolen wegens het laten verdwijnen van bewijsmateriaal. Dezelfde rechter Larsen trad op als voorzitter van de rechtbank die de uiteindelijke strafzaak van het openbaar ministerie tegen Hauschildt moest beoordelen. Voor Hauschildt was deze gang van zaken aanleiding om tegen zijn veroordeling in beroep te gaan bij het Hof in Straatsburg. Artikel 60 en volgende sluiten uit, dat een rechter gewraakt kan worden wegens het bekleden van verschillende rechterlijke ambten, of zich in een zaak om die reden zou moeten verschonen. Hauschildt klaagt bij het hof dat deze werkwijze onvermijdelijk de schijn van partijdigheid van de rechter oproept, nu deze zoveel beslissingen heeft genomen gedurende de opsporingsfase die gebaseerd zijn op een inhoudelijke beoordeling van het dan voorhanden zijnde bewijsmateriaal. Het hof ging naar aanleiding van deze klacht na, of er objectieve redenen aanwijsbaar zijn waarom in deze zaak de (schijn) van vooringenomenheid van de rechter kon zijn ontstaan. Voor het hof was voor het rechtvaardigen van een vermoeden van partijdigheid uiteindelijk niet doorslaggevend dat een rechter gedurende de opsporingsfase beslist heeft over het voorarrest van verdachte (maar de bijzondere formulering van artikel 762, tweede lid Rechtsplejeloven). Daarin staat aangegeven dat er voor verlenging van het voorarrest bijzondere bevestigde aanwijzingen moeten zijn dat verdachte gedaan heeft waarvan hij wordt verdacht. Daardoor wordt het verschil tussen de beoordeling van verlenging van het voorarrest en de beoordeling van het bewijs in de hoofdzaak kwestieus. Volgens het hof was er daarom in dit geval sprake van een objectief gerechtvaardigd vermoeden van partijdigheid van de rechter die de zaak tegen Hauschildt voorzat.


3.5 Nevenfuncties We hebben ook informatie verzameld over rechterlijke nevenactiviteiten, die in verband kunnen staan met het vermijden van (de schijn van) partijdigheid. • Alleen in Frankrijk zijn nevenactiviteiten van rechters volledig verboden, zowel voor gewone rechters als voor bestuursrechters. In alle andere onderzochte landen zijn nevenfuncties toegestaan; zulke functies brengen altijd enig risico mee voor (de schijn van) rechterlijke onpartijdigheid. In Denemarken zijn nevenactiviteiten toegestaan maar rechters moeten voor hun nevenactiviteiten toestemming hebben van de raad van presidenten van de hogere gerechten. Nevenactiviteiten worden bekend gemaakt. Deze situatie lijkt op die in Noord Rijn-Westfalen, waar rechters voor een nevenfunctie toestemming moeten hebben van het ministerie van justitie. • Sommige activiteiten, zoals een docentschap of het lidmaatschap van commissies van de overheid of van internationale organisaties lijken rechterlijke onpartijdigheid niet in gevaar te brengen. Dat lijkt ook te gelden voor arbitrage als rechterlijke nevenfunctie. Deze nevenfuncties zijn ook onderwerp van debat in Engeland, omdat ze rechters afhouden van hun eigenlijke werk of zij zich committeren aan een regering van een bepaalde kleur. Rechters hebben in Engeland geen toestemming nodig om als arbiter op te treden. • In Italië hebben rechters toestemming nodig van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Gewone rechters zijn daar door de Consiglio Superiore della Magistratura van arbitrage afgehouden. Voor bestuursrechters echter ligt de zaak anders. Tegen een afwijzing van een verzoek om toestemming om een arbitrage te mogen doen door hun eigen Raad voor de magistratuur, kunnen zij namelijk in beroep gaan bij het Bestuursrechtelijk Tribunaal van Rome, dat veel afwijzingen van de Raad voor de bestuursrechters heeft vernietigd. De regelingen van de nevenactiviteiten hebben we samengevat in box 4.

Bron: EHRM 24 mei1989, no.10486/83 (zie HUDOC via http://www.echr.coe.int/echr)

18

19


27-06-2006

13:57

Pagina 20



Box 4 Nevenactiviteiten van rechters Denemarken

Engeland

Frankrijk

Duitsland

Italië

Op dit moment kan een rechter nevenactiviteiten verrichten zolang dit niet in de weg staat aan zijn onpartijdigheid. Hij zal toestemming moeten krijgen van een commissie bestaande uit de hoofden van de Landsretten en de Højesteret. In de praktijk verlangen een aantal wetten van rechters om bestuursrechtelijke beroepsinstanties voor te zitten. Rechters nemen ook deel aan arbitrage en werken als docenten op universiteiten en als mediators. De nevenfuncties van enkele rechters van de Supreme Court zijn aanzienlijk. Sommigen verdienen meer met de nevenactiviteiten dan als rechter. Dit heeft geleid tot veel kritiek. Een commissie gaat nu na hoe de nevenactiviteiten van rechters gereduceerd kunnen worden, in het bijzonder die van de rechters van de Højesteret.

De meerderheid van de personen die het rechterlijk ambt bekleden, hebben slechts een deeltijdaanstelling als lekenrechter (Justices of the Peace, 28,029 on Oct. 2004). Deze rechters hebben niet noodzakelijk een juridische opleiding. Deeltijd rechters zijn vaak naast het rechtersambt advocaat. Voor voltijd rechters is het mogelijk om nevenfuncties te accepteren, bijv. rechters van de High Court kunnen aangesteld worden als arbiters; een aparte machtiging is niet vereist. Het is voor rechters ook toegestaan om ingezet te worden als voorzitter van onderzoekscommissi es voor de regering, zo werd de Arms to Iraq inquiry geleid door High Court Judge Sir Richard Scott.

Nevenactiviteiten zijn verboden, zowel privé als in een functie bij de overheid: – gewone rechterlijke macht: art. 8 statute 1958 – bestuursrechtelijke rechtspraak: art L 231-5 code de justice administrative

Volgens paragraaf 4 van de Duitse wet die de rechterlijke macht reguleert, (Deutsches Richtergesetz) zijn bepaalde nevenactiviteiten toegestaan, bijv. in het bestuur van het gerecht, onderzoek doen en doceren aan een universiteit. De omvang van de nevenfuncties is afhankelijk van speciale toestemming die gegeven moet worden door de Minister van Justitie.

Gewone rechterlijke macht: nevenactiviteiten kunnen verricht worden na toestemming van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Rechters mogen niet in het bestuur van een bedrijf zitten. De laatste jaren heeft de Raad zijn toestemming beperkt ten aanzien van arbitrage door rechters. Bestuursrechtelijk: nevenactiviteiten behoeven toestemming van de Raad voor de bestuursrechtelijke magistratuur. Tegen een weigering van de Raad om bij voorbeeld arbitrageactiviteiten toe te staan kan beroep ingesteld worden bij het bestuursgerecht van Rome. Vaak worden deze besluiten vernietigd.

3.6 Wie heeft zaakstoedelingsbevoegdheden? Een belangrijk element in dit verband vormt de formele bevoegdheid voor zaakstoedeling. • In Denemarken heeft de president van een gerecht formeel deze bevoegdheid maar in de praktijk worden de zaken op basis van toeval verdeeld door een computer of door de griffier. De president neemt het alleen over als de computer het niet doet of als er een bijzondere zaak is die bijzondere aandacht vraagt. • In Engeland hebben de president van een gerecht en de Lord Chancellor of de Master of the Rolls beiden deze zeggenschap, maar in de praktijk wordt de zaakstoedeling gedaan door een gerechtscoördinator: de listings-clerk. Diens taak is het uit te zoeken welke rechter de meeste tijd heeft om een zaak af te handelen. Conflicten worden door de president beslecht. • In Duitsland en Italië speelt de conceptie van de wettige respectievelijk de natuurlijke rechter een rol. De wijze van zaakstoedeling wordt voorgesteld door de president van een gerecht, evenals de toedeling van rechters aan divisies en eenheden, maar de beslissing wordt door anderen genomen. In Italië geschiedt dat door de Raad voor de rechtspraak hetgeen betekent dat elk jaar zo’n 1200 zaakstoedelingsplannen moeten worden goedgekeurd. Daarbij ontstaat steeds vertraging. De president stelt in overleg met de rechters een zaakstoedelings plan op, dat tesamen met het commentaar van de rechters naar de Hoge Raad voor de Magistratuur wordt gestuurd. Bij zoveel centrale aandacht voor details, is het niet vreemd dat gerechten ‘draaien’ op zaakstoedelingsplannen van een jaar of soms zelfs twee jaar oud. In Noord Rijn-Westfalen wordt het voorstel van de president goedgekeurd door de gerechtsvergadering. In Italië betekent dit dat de Raad voor de rechtspraak elk jaar zo’n 1200 van deze zaaksverdelingsplannen moet goedkeuren.13 • In Frankrijk heeft het beginsel van de ‘juge naturel’ geen juridische status en is de wijze van zaakstoedeling helemaal aan de president van het betreffende gerecht. Daarop wordt ook geen toezicht op uitgeoefend door de Conseil Supérieur de la Magistrature. Deze bevoegdheden zoals geregeld in de onderzochte landen zijn weergegeven in box 5. Een afsluitende observatie: in geen van de door ons onderzochte landen heeft het Ministerie van justitie een rol in de interne zaakstoedeling.

13 In Duitsland en Italië kan een president van een gerecht dat de zaken niet volgens het zaaksverdelingsplan toedeelt, disciplinair ter verantwoording worden geroepen. De criteria uit de zaakverdelingsplannen zijn dus bindend. Dat is niet het geval in de andere landen, waar de president van een gerecht geen instructies krijgt. 20

21


27-06-2006

13:57

Pagina 22


rechtstreeks 2/2006 Toedelingsregels in de praktijk

4

Box 5 Bevoegdheden zaakstoedeling Denemarken

Engeland en Wales

Frankrijk

Duitsland

Formeel beslist de president van een gerecht over de zaakstoedeling, na consultatie van de rechters van het gerecht.

Formeel is toedeling van zaken een rechterlijke functie. Dat is het uitgangspunt. De Lord Chancellor, heeft bevoegdheden om aanwijzingen te geven die de aangelegenheden van de gerechten beïnvloeden. De president van het Court of Appeal, de Master of the Rolls, heeft invloed op de zaakstoedeling.

Gewone rechtspraak: de president besluit ten aanzien van de zaakstoedeling. Dit besluit geeft aan welk type zaak wordt toebedeeld aan welke eenheid, alsmede de dag en plaats van de zitting. De griffier verdeelt de zaken volgens dit besluit.

Zaakstoedeling ligt vast in het Geschäftsverteilungs plan. Daarover beslist de Richterrat op voorstel van de president.

De dagelijkse rol wordt normaal overgelaten aan de gerechtsmanager en meer in het bijzonder de ‘Listing Officer’. Deze is verantwoordelijk voor de uitvoering van het door rechters vastgestelde rolbeleid. Hij verwijst geschillen terzake van die rol naar de senior rechter van het gerecht.

Binnen de familieeenheid verdeelt de president de zaken over de afzonderlijke rechters. Bestuursrechtspraak: De griffier wijst de nieuwe zaken toe aan een eenheid onder verantwoordelijkheid van de president. De voorzitter van de eenheid wijst de zaak vervolgens toe aan een rechterrapporteur.

Italië Gewone rechtspraak: De toewijzing wordt vooraf vastgesteld in een zaakstoedelingsplan onder goedkeuring van de Hoge Raad voor de Magistratuur. Binnen een eenheid heeft het hoofd beperkte bevoegdheid in de toedeling van zaken. Bestuursrechtelijk: de president van het gerecht is slechts verantwoordelijk voor het toewijzen van zaken aan de afzonderlijke eenheden Pakketten van zaken worden samengesteld door het hoofd van de eenheid

Toedelingsregels in de praktijk

De gang van zaken bij de verdeling van zaken is verschillend geregeld zoals uit de vorige paragraaf blijkt; de vraag is echter hoe het er binnen gerechtsorganisaties praktisch aan toe gaat. Daarbij is de overgang van regels naar de praktijk niet een abrupte. Interne organisatieregels bepalen de vrije marges van presidenten en rechters. Zaken als specialisatie maar ook gerechtsoverschrijdende maatregelen, zoals de instelling van een vliegende brigade om achterstanden weg te werken, kunnen de standaardroutines bij zaakstoedeling doorbreken. Daarom moet niet alleen aandacht besteed worden aan het toedelen van zaken aan rechters, maar ook aan de flexibele toedeling van rechters aan zaken. Interne zaakstoedeling is immers ook een kwestie van interne organisatie. De interne organisatie van gerechten bestaat uit een formele structuur, en die formele structuur moet worden vastgesteld, voordat rechters in de onderdelen van die organisatiestructuur een plaats toegewezen kunnen krijgen. Pas als de rechters een plaats hebben binnen het gerecht, kunnen de zaken aan de rechters worden toegewezen. Een complicatie is dat rechters in enkele landen ook (tijdelijk) tussen gerechten heen- en weer geschoven kunnen worden. Hoe verlopen deze organisatie processen? We maken met het oog op de internationale vergelijking een onderscheid tussen ‘divisies’ en ‘eenheden’ binnen een gerecht.14 Een divisie betreft de indeling van een gerecht in onderdelen voor de grotere rechtsgebieden in overeenstemming met de Nederlandse indeling in sectoren zoals civiel recht, strafrecht, bestuursrecht en kanton. Eenheden kunnen gespecialiseerde onderdelen zijn binnen een divisie, zoals er binnen de divisie voor civiel recht gespecialiseerde eenheden kunnen zijn voor contractenrecht en familierecht (vergelijk de gerechtelijke ‘kamers’ op het continent, of de afdelingen in Nederlandse rechtbanken; de wijze van compartimentering kan echter van land tot land verschillen). 4.1 De vormgeving van de gerechtsorganisatie De indeling van de gerechten in divisies en kamers is in de meeste landen deels een taak van de wetgever en deels een taak van de president. De presidenten van de gerechten in alle onderzochte landen hebben een beperkte vrijheid om het aantal afdelingen en kamers in hun gerecht te bepalen.15 De rol van de president van een gerecht is steeds een aandachtspunt, omdat de zaakstoedeling samenhangt met de wijze waarop rechters een plek in de organisatie krijgen aangewezen. Met andere woorden, de wijze van zaakstoedeling kan wel

14 Deze terminologie is vreemd ten opzichte van de Nederlandse situatie, maar heeft het voordeel dat ze als gemeenschappelijke noemer ook voor de beschrijving van buitenlandse gerechten kan worden gebruikt. 15 Voor de toedeling van deze bevoegdheid aan de president is een wettelijke grondslag nodig; bij de toedeling van de bevoegdheid hoort een bevoegdheidsomschrijving. 22

23


27-06-2006

13:57

Pagina 24



op basis van toeval plaatsvinden, maar als rechters gemakkelijk naar een andere kamer of divisie verschoven kunnen worden kan dat de stroom van zaken in een gerecht aanmerkelijk beïnvloeden. • In Frankrijk is de instelling van kamers vrij flexibel, want het is een bevoegdheid van de president. De Franse Raad voor de Magistratuur heeft geen rol in de interne organisatie van de gerechten in afdelingen en kamers. • In Italië wordt deze vrijheid beperkt door de Hoge Raad voor de magistratuur en door het feit dat de wet de instelling van nieuwe afdelingen en kamers regelt op basis van het aantal rechters in een gerecht. Men kan dus niet zomaar een nieuwe kamer instellen en rechters daarin een plaats geven. • De presidenten van Engelse en Deense gerechten hebben wel enige vrijheid, maar over de inrichting van hun gerecht moet worden onderhandeld met respectievelijk de Court Service, of de Domstolsstyrelsen. • In Duitsland moet de indeling in kamers worden goedgekeurd door de gerechtsvergadering.

In alle onderzochte landen hangt de mate van specialisatie af van de wet op de rechterlijke organisatie, maar daarnaast is de omvang van een gerecht ook bepalend. Wij nemen als vanzelfsprekend aan dat een groter gerecht meer gespecialiseerde eenheden kan hebben, maar de organisatieregels moeten dat dan wel mogelijk maken. We hebben de specialisatie tussen en binnen gerechten samengevat in box 6.

Gespecialiseerde eenheden We hebben naar het bestaan van specialisatie binnen gerechten gekeken als één van de aspecten die van invloed kunnen zijn op de wijze van zaakstoedeling in een gerecht. • Denemarken heeft in deze de meest eenvoudige situatie. Deense rechters in eerste aanleg zijn daar overwegend generalist en zij moeten elk soort zaak kunnen doen. In dit opzicht verschilt Denemarken van alle andere landen waar de gerechten altijd enige (interne) specialisatie kennen. Dat kan verklaard worden uit de geringe omvang van veel gerechten in Denemarken. • In Engeland and Wales en in Italië zijn de gewone gerechten vergelijkenderwijs minder gespecialiseerd dan in Duitsland of Frankrijk. In Engeland is de geringe specialisatie mede gerelateerd aan de organisatie van de bestuursrechtelijke rechtsbescherming, grotendeels buiten de rechterlijke macht, in een omvangrijk aantal gespecialiseerde ‘Tribunals’. • In Duitsland zijn de gerechtseenheden zeer gespecialiseerd. In de civiele divisie zijn er speciale eenheden voor onroerend goed, familie zaken, rechtshulp, roerend goed, internationale familiezaken enz, faillissementen, verzekeringen enz.16 Rechters zitten tenminste één jaar in zo’n eenheid Maar het is wel mogelijk om een rechter aan meer dan één eenheid toe te wijzen. Dat laatste maakt dat de afwikkeling van een zaak binnen het gerecht ondanks de specialisatie relatief gemakkelijk verloopt; is een rechter verhinderd dan wijst het zaakstoedelingsplan altijd een vervanger aan.

Straf: er kunnen meerdere, niet gespecialiseerde strafrechtelijke eenheden zijn; afhankelijk van de grootte van het gerecht. In het Cour d’Appel is tenminste een civiele eenheid, een handels eenheid, en een eenheid voor arbeidszaken.1

Box 6 Specialisatie van gerechten en binnen gerechten Denemarken

Engeland

Frankrijk

Duitsland

Italië

Civiele zaken: alle Deense rechters zijn generalisten. In de grotere gerechten zijn wel gespecialiseerde eenheden.

High Court Queens Bench Division Admiralty Court – zeevaart, schade aan de lading & aanvaringen. Administrative Court – Aanvechten van handelingen en besluiten van de overheid & ambtenaren, (appeal tegen beslissing van een tribunal). Commercial Court – contracten gerelateerd aan zeevaart, verzekering, transport, handel. Technology & Construction Court – bouw- en constructiegeschillen en computerprocessen.

Civiel: familie, excutie van vonnissen, dat is afhankelijk van de grootte van de rechtbank.

In Duitsland zijn de eenheden binnen de gerechten gewoonlijk gespecialiseerd. In de bestuursrechtelijke gerechten, zijn de kamers tevens gericht op een bepaalde territoir. In de belastinggerechten, zijn de eenheden o.m. gespecialiseerd naar economische activiteit.

Gewoon: civiel: arbeid, familie, faillissement, welzijn, octrooi, landbouw, executie van vonnissen.

Strafzaken: geen gespecialiseerde eenheden. Denemarken heeft geen bestuursrechtspraak. Ook binnen de appelgerechten zijn er gespecialiseerde eenheden.

High Court Chancery Division Companies Court – hoofdzakelijk gedwongen liquidaties van bedrijven. Patents Court – patenten & geregistreerde ontwerpen. Crown Court – strafrecht. County Court Divorce Centres – onbetwiste scheiding, enkele jeugdzaken en dwangbevelen om te stoppen met geweld. Magistrates Courts Youth Courts. Family Proceedings Courts. Licensing Appeal Courts. De House of Lords heeft geen gespecialisaties. Court of Appeal heeft een civiele en een strafrechtelijke afdeling. De High Court is appèl instantie.

1

24

25

Verwaltungsgerichte O.m. kamers voor: vreemdelingen, principiële dienstweigering, bouwzaken. Oberlandesgerichte: Familiezaken: per eerstelijnsgerecht. Overigens: grensoverschrijdende familiezaken. Er zijn voorts speciale “Kartell Senate”. De divisie civiel verdeelt een breed scala aan onderwerpen over gespecialiseerde kamers, b.v. verkeersgerelateerde schadevorderingen, verzekeringszaken, erfrecht, geneeskunde, onteigening, insolventie, scheepvaart, enz.

Specialisatie is afhankelijk van de grootte van het gerecht. In de kleinere gerechten zijn soms rechters die bijzondere zaken kunnen behandelen. Bestuursrechtelijk: binnen de bestuursgerechten van eerste aanleg is er enige specialisatie naar onderwerp. Appelgerechten: Er zijn eenheden voor: civiel, strafrechtelijk, arbeid, jeugd, patent, landbouw. Bestuursrechtelijke appelgerechten: binnen de Raad van State zijn er adviserende en rechtssprekende eenheden.

We gebruiken het woord eenheid om organisatieonderdelen vergelijkbaar met de Nederlandse afdelingen en kamers weer te geven. De terminologie is in elk land weer anders.

16 Deze voorbeelden zijn ontleend aan het Geschäftsverteilungsplan van het Amtsgericht Düsseldorf 2005.

Amtsgerichte. Strafdivisie: speciale units voor jeugdzaken, economische misdrijven, misdrijven met juryrechtspraak. Divisie civiel: speciale units voor familiezaken, handelszaken, en scheepvaart.

Gewoon: strafrechtelijk: vooronderzoek/hoorzitting, hoorzittingen met een jury (corte d’assise).


27-06-2006

13:57

Pagina 26


4.2 De toedeling van rechters aan gerechten, divisies en kamers In alle door ons bestudeerde landen is het mogelijk om een rechter van de ene naar de andere gespecialiseerde eenheid of divisie te verplaatsen, maar de bevoegdheid van de president van een gerecht verschilt van land tot land. • In Engeland beslist de Lord Chancellor hierover samen met de president van een gerecht. • In Denemarken doen rechters in gerechten van eerste aanleg door de beperkte omvang van de meeste van die gerechten in beginsel alle soorten zaken. In de appèlgerechten, die veel groter zijn dan de gerechten van eerste aanleg kunnen rechters op hun verzoek en met instemming van de president worden overgeplaatst naar een andere divisie. • In Frankrijk kan de president van een gerecht rechters per reglement (d.i. een niet appèlabele publiekrechtelijk rechtshandeling) overplaatsen van de ene eenheid naar de andere. Onderzoeksrechters zijn daarvan uitgezonderd, die worden benoemd door de President van de Republiek op advies van de Minister van justitie en na consultatie van de president van een gerecht. In Italië maken de presidenten van de gewone gerechten een voorstel voor de indeling van het gerecht in divisies en eenheden, met daaraan gekoppeld de namen van de rechters en de wijze van verdeling van zaken, op basis van toeval. Dat voorstel moet worden goedgekeurd door hun Hoge Raad voor de Magistratuur. Die goedkeuring kan soms wel meer dan een jaar duren, zodat de gerechten meestal met tijdelijke – apart goed te keuren – maatregelen hun interne organisatie up to date moeten houden. In de bestuursrechtelijke gerechten beslist formeel de president, maar in de praktijk is de toedeling van rechters aan eenheden een kwestie van senioriteit. De voorstellen daartoe moeten worden goedgekeurd door de Hoge Raad voor de Bestuursrechtelijke Magistratuur. • In Noord Rijn-Westfalen worden rechters in een eenheid gezet volgens het jaarlijkse zaakstoedelingsplan (Geschäftsverteilungsplan), dat moet worden goedgekeurd door de gerechtsvergadering. Met die bevoegdheidsverdeling tussen president en gerechtsvergadering kan zo’n plan ook tussentijds (verschillende malen per jaar) worden aangepast.


• In Italië zijn de zogenaamde ‘districtrechters’ ingevoerd, die overal in een grondgebied van een gerecht zaken mogen behandelen. Een dergelijk stelsel is ook ingevoerd in Frankrijk, waar binnen het gebied van een ‘Tribunal de Grande Instance’ rechters door de president van zo’n appelgerecht kunnen worden overgeplaatst naar een ander gerecht van eerste aanleg, als bij voorbeeld het zaaksaanbod daarom vraagt. • In Engeland bestaat een zogenaamd systeem van ticketing. Om bepaalde zaken te kunnen behandelen op een bepaald niveau moeten rechters een training hebben gevolgd of een bepaalde hoeveelheid ervaring hebben. Dan krijgen ze een ticket. Dat is een voorwaarde om zo’n zaak toebedeeld te kunnen krijgen. Dus in Engeland bestaat naast een zekere specialisatie van gerechten en divisies ook een systeem van kwalificatie van rechters, die ook buiten de eigen organisatie-eenheid betekenis heeft. • Vliegende brigades en dergelijke worden in Frankrijk zelden ingezet, laatstelijk voor immigratie zaken in bestuursrechtelijke gerechten. In Italië worden vliegende brigades ingezet om de oudste zaken af te handelen (vanaf 1995). Een bijzondere wet regelt welke zaken deze tijdelijke rechters mogen afhandelen, en ze worden geleid door een rechter van een eerstelijns gerecht. Indien er een plaatselijk tekort aan rechters is, kunnen reserve rechters van een lijst worden opgeroepen. Deze flexibiliteit is in de meeste continentale landen ver te zoeken. Het uitgangspunt dat rechters onafzetbaar zijn bewerkstelligt dat de overplaatsing van rechters naar een ander gerecht in het algemeen nogal omslachtig want geformaliseerd is. Steeds is de instemming van een rechter nodig, met de uitzondering van reorganisaties en disciplinaire sancties. Als een rechter wegens reorganisatie of disciplinaire sanctie wordt overgeplaatst, gebeurt dat onder leiding van de Raden voor de Rechtspraak in Frankrijk en Italië, door de Raad voor het bestuur van de gerechten in Denemarken, door de Minister van justitie in Noord Rijn-Westfalen en door de presidenten van de gerechten in Engeland. 4.3 De praktijken van de toedeling van zaken aan rechters

In de onderzochte landen doen rechters hun werk in principe binnen de gerechten waarin zij zijn benoemd. Daarop hebben we drie uitzonderingen gevonden: aanwijzingen van een district/grondgebied waarin rechters binnen verschillende gerechten kunnen werken; een stelsel van ticketing waarbij gekwalificeerde rechters een bepaald soort zaken mogen doen en zgn. vliegende brigades waarbij een gerecht assistentie krijgt van een team van rechters en stafmedewerkers om achterstanden weg te werken.

26

De rol van de presidenten bij zaakstoedeling In Italië en Frankrijk spelen de presidenten van de bestuursrechtelijke gerechten een belangrijke rol in de wijze van zaaksverdeling. In Italië is deze rol pas recentelijk teruggedrongen door de introductie van een geautomatiseerd systeem van zaaksverdeling. In beide landen worden de zaken de facto toegewezen door het hoofd van de eenheid, terwijl de president van een gerecht, of de griffier in Frankrijk de zaken aan de eenheden toewijst. Daarbij is de specialisatie van de eenheden het uitgangspunt: het onderwerp van een zaak speelt dus een rol. Met name in Frankrijk houdt de president van een bestuursrechtelijk gerecht ook toezicht op de wijze van zaaksverdeling.

27


27-06-2006

13:57

Pagina 28


In Noord Rijn-Westfalen verloopt toedeling van zaken in bestuursrechtelijke gerechten eveneens volgens het door de president voorgestelde zaaksverdelingsplan; daarbij is ook hier specialisatie van de eenheden leidend (bij voorbeeld kamers voor: kiesrecht, ruimtelijke ordening, vreemdelingen, belasting, economisch bestuursrecht). In Denemarken speelt de president wat betreft zaakstoedeling een rol op de achtergrond; alleen bij moeilijke of zware zaken kan de president bewerkstelligen dat een ervaren rechter de zaak krijgt. Hoe worden zaken toegewezen aan rechters? Als zaken zijn toebedeeld aan eenheden op basis van onderwerp, kan op basis van toeval verdere toewijzing van zaken op verschillende manieren plaatsvinden. In Denemarken waar eerstelijns rechters niet gespecialiseerd zijn, verloopt de zaakstoedeling per computer. In de kleinere gerechten verdeelt de griffier de zaken. In Engeland krijgt de rechter de zaak die er volgens de rol tijd voor heeft en die er voor gekwalificeerd is (door middel van een ticket, een certificaat). De feitelijke verdeling is het resultaat van een onderhandelingsproces tussen de listing-clerk en de rechters. In Frankrijk, Italië en Noord Rijn-Westfalen wordt een systeem gevolgd waarbij zaken verdeeld worden volgens de eerste letter van de naam van de eiser of van gedaagde, al dan niet in combinatie met de vaste zittingsdagen van een eenheid of een rechter (zoals in strafzaken in Italië). In Franse bestuursrechtelijke gerechten worden zaken verdeeld volgens onderwerp en vervolgens naar territoir. Het Italiaanse systeem van zaakstoedeling in bestuursrechtelijke gerechten is vooral gericht op een evenwichtige verdeling van zaken. Het hoofd van de eenheid stelt daarom pakketten van zaken samen, die op basis van toeval verdeeld worden onder de rechters van de eenheid. Daarop kunnen uitzonderingen gemaakt worden, afhankelijk van de rol die de president van het bestuursrechtelijke gerecht wil vervullen. In de andere onderzochte landen worden bestuursrechtelijke zaken op dezelfde wijze verdeeld als civiele en strafzaken. We hebben de gehanteerde zaakstoedelingscriteria weergegeven in box 7.

28


Box 7 Criteria voor zaakstoedeling Denemarken

Engeland en Wales

Frankrijk

Duitsland

Italië

In werkelijkheid worden zaken verdeeld op basis van toeval per computer of door een griffier. De president grijpt alleen in als bijvoorbeeld een bijzondere belangrijke zaak ophanden is.

De toedeling van een individuele rechter aan een zaak is in alle gerechten afhankelijk van twee factoren: - Zijn/haar specialiteit of vaardigheden en deskundigheid en - Zijn/haar beschikbaarheid en betrokkenheid bij andere zaken.

Gewone rechtspraak: de units zijn gespecialiseerd dus de maatstaf is gewoonlijk specialisatie, binnen de familie-eenheid kan het criterium de eerste letter zijn van de naam van de eiser. Jeugdzaken worden naar territoir verdeeld.

Er zijn geen verschillen tussen bestuursrechtspraak en gewone rechtspraak

Gewone rechtspraak: Evenwichtige zaaksverdeling en toeval aan de hand van bij voorbeeld:

Bijvoorbeeld: een ernstig zedendelict kan toegewezen worden aan een rechter die daartoe een ticket heeft. De belangrijkste en ingewikkeldste strafen civiele zaken worden berecht door rechters van de High Court. Zo ook voor familie-zaken.

Bestuursrechtelijk: het eerste criterium is de specialisatie, tussen twee gespecialiseerde rechters kan het dan willekeur zijn of volgens het geografische gebied van de zaken.

- Evenwichtige zaakslastverdeling - Individuele vaardigheid om met stress om te kunnen gaan - Individuele vakbekwaamheid - Specialisatie - Territoriaal

de initialen van de eiser/gedaagde; de dag van indiening. Bestuursrechtelijk: - evenwichtige zaaksverdeling over de rechters - toeval (verdeling van pakketten door loting)

Zaakstoedeling en rechter-shoppen Zaakstoedeling is een gevoelig onderwerp, omdat in de wijze van zaakstoedeling rechters enigszins beschermd kunnen worden tegen mogelijke druk van buitenaf, zoals van de president van een gerecht of van partijen. Daarom hebben we ook aandacht besteed aan pogingen van partijen om een naar hun idee een hen welgevallige rechter te kiezen. Als partijen de specifieke zaakstoedelingscriteria kennen, dan kunnen partijen inschatten welke rechter ze krijgen. Deze criteria zijn soms bekend bij de advocatuur (in Frankrijk en Italië), maar zaken worden daar op basis van toeval verdeeld binnen een eenheid. Dan weten ze wel binnen welke groep rechters een zaak wordt toebedeeld, maar het is moeilijk om te voorspellen welke rechter welke zaak gaat behandelen. Dat is ook in Duitsland het geval omdat de Geschäftsverteilungspläne op Internet worden gepubliceerd. Maar in geval van kleine gerechten is voorspelbaarheid van welke rechter welke zaak gaat doen voor ‘insiders’ niet helemaal te vermijden.

29


27-06-2006

13:57

Pagina 30


In Frankrijk en Italië vindt voor de planning van strafzaken ook wel overleg plaats tussen het Openbaar Ministerie en de onderzoeksrechter, en dat maakt dat niet kan worden uitgesloten dat het OM daar wel rechter shopt. Openbare aanklagers in Italië doen dat als ze de gelegenheid krijgen. Het fenomeen ‘rechter shoppen’ bestaat volgens onze onderzoekers niet in Denemarken, Engeland en Duitsland. Informele uitwisseling van zaken tussen rechters In Denemarken en Engeland is een informele uitwisseling van zaken tussen rechters heel goed mogelijk, maar in Duitsland, Frankrijk en Italië vindt men dat helemaal niet acceptabel. Een zaak toewijzen aan een andere rechter kan alleen volgens de formele regels van zaakstoedeling, en dat betekent dat er een wettelijke grondslag voor moet zijn. Informele afwijkingen zijn niet toegestaan, met het oog op het beginsel van de wettige of natuurlijke rechter. Volgens de onderzoekers houdt men zich daar ook wel aan, met de kanttekening dat men er in Duitsland heel strikt in is.

rechtstreeks 2/2006 Waardering van regels en praktijken

5

Waardering van regels en praktijken

Hoe waarderen de betrokkenen – presidenten, rechters, ketenpartners en mogelijk ook de rechtzoekenden – de wijze van interne zaakstoedeling tegen de achtergrond van de rechterlijke integriteit? De landenrapporten op dit punt overziende valt op dat er binnen de onderzochte landen nogal uiteenlopende opvattingen bestaan over de bestaande praktijken. Die verschillen hangen voor een deel samen met de verschillen in organisatie van gerechten – zie de voorafgaande paragraaf – maar hebben ook van doen met verschillen in perspectief die men kennelijk hanteert. Wij onderscheiden wat betreft de waardering van regels en praktijken vier perspectieven op zaakstoedeling in gerechten: het constitutionele perspectief; het perspectief van de rechters, het organisatieperspectief en het externe perspectief. 5.1 Het constitutionele perspectief Dit is het perspectief op de organisatie van de zaakstoedeling uit oogpunt van grondwettelijke normen, zoals die vorm hebben gekregen in nationale constituties, en zoals ze deels vorm hebben gekregen in het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid Rechterlijke onafhankelijkheid in relatie tot de zaakstoedeling ziet op het doel te voorkomen dat externe factoren/invloeden druk uitoefenen op de gerechtsorganisatie om een zaak bij een rechter weg te halen of juist aan eenbepaalde rechter toe te delen. Dat aspect heeft veel aandacht in Italië en Duitsland via de regeling van rolsystemen. In Duitsland komt het sporadisch voor, dat een rechter gewraakt wordt omdat deze bij partijen bekend is vanwege eerdere standpunten ingenomen in vergelijkbare zaken. Maar dat zijn zeldzame uitzonderingen; over het geheel genomen zijn Duitse rechters inderdaad onpartijdig en onafhankelijk. In Engeland en Wales en in Denemarken heeft men hoegenaamd helemaal geen aandacht voor een constitutioneel perspectief op zaakstoedeling. Het lijkt vanzelfsprekend dat zulke druk niet wordt uitgeoefend, en als dat wel het geval zou zijn, zou het gerecht niet buigen voor die druk. Ook in Frankrijk wordt het belang van het constitutionele perspectief kennelijk ontkend, terwijl toch de president daar belangrijke discretionaire bevoegdheden heeft als het gaat om zaakstoedeling.

30

31


27-06-2006

13:57

Pagina 32


Ius de non evocando Dit burgerrecht heeft zich naast zijn functie om rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid te versterken, ontwikkeld tot een belangrijk aspect van de rechtspositie van rechters als bijzondere ambtenaren. Zaakstoedeling raakt daar dus aan de personele positie van rechters. Het Ius de non evocando legitimeert zo het uitgangspunt dat zaken evenwichtig over de rechters worden verdeeld. Zo wordt er voor gezorgd dat rechters over het geheel genomen een gelijkelijk interessante en belastende functie kunnen vervullen. Daarenboven is het beginsel ook van belang om de discretionaire bevoegdheid van de president bij zaakstoedeling te beperken. Vanuit een organisatieperspectief is het Ius de non evocando even belangrijk als de rechtspositie van rechters. Opmerkelijk in dit verband is de grote mate van tevredenheid van Duitse rechters en de Duitse onderzoekers over de effecten van de planmatige zaakstoedeling in de organisatie, en het vertrouwen dat daardoor intern en extern kennelijk wordt gegenereerd. Maar deze wijze van redeneren is niet van toepassing op Denemarken, Engeland en Frankrijk; men heeft het er nauwelijks over. Weliswaar wordt in het Franse rapport verwezen naar één president (Caen), die uitvoerig beargumenteert waarom de Franse praktijk (de president kan in principe op eigen gezag een zaak overnemen van elke rechter in zijn gerecht) in strijd is met het beginsel van de ‘juge naturel’, zoals dat in Duitsland en Italië is geoperationaliseerd. 5.2 Het perspectief van de rechters Hier geven we aan hoe rechters als professionals en werknemers uit de onderzochte landen aankijken tegen hun wijze van zaakstoedeling. Wij hebben daarbij aangenomen dat rechters hun eigen belangen hebben bij de wijze van zaakstoedeling. Daarbij gaat het vooral om een evenwichtige verdeling van standaardzaken en ingewikkelde zaken, een gelijke verdeling van de werklast, maar ook om de door rechters professioneel te behartigen belangen van partijen, met name als het gaat om de continuïteit van de rechterlijke betrokkenheid bij een zaak, of als het gaat om de inzet van specifieke deskundigheid.


jongere rechters de minder complexe zaken krijgen en dat ervaren rechters de moeilijkste zaken krijgen. De Duitse fixatie op de ‘wettige rechter’ en de Italiaanse fixatie op de ‘natuurlijke rechter’ kunnen niet alleen gezien worden als een garantie tegen externe bemoeienis met zaakstoedeling, maar ook als een instrument om de discretionaire bevoegdheid van de president te beperken bij de zaakstoedeling en het zaakstoedelingsproces voor alle rechters intern transparant te maken. Iedereen kan zien welk deel een ieder van de zaakslast van het gerecht krijgt. Het is in dat opzicht een aandachtspunt in Duitsland. Het is mede deze waarde die de flexibiliteit bij zaakstoedeling vermindert. Daarover wordt met name in Italië dan ook wel geklaagd, met name door de presidenten. Maar zij staan wat de zaakstoedeling betreft onder toezicht van de Consiglio Superiore della Magistratura, die toeziet op hun bevoegdheidsuitoefening. Dat maakt het Italiaanse systeem inflexibel. Uit de interviews in het Franse rapport kan worden opgemaakt dat sommige presidenten hun bevoegdheid inzake zaakstoedeling gebruiken om bepaalde zaken aan zichzelf toe te wijzen. Per saldo kan worden gesteld dat men in alle landen wel een evenwichtige verdeling van zaakslasten over rechters nastreeft waarbij rechters in gelijke mate zware en eenvoudige zaken toegewezen krijgen. Maar dat wordt niet overal precies bijgehouden. Interne transparantie, zoals in Duitsland helpt daarbij. Men gaat er in het algemeen van uit dat op de middellange termijn (één jaar) rechters vanzelf hun aandeel in zware en minder zware zaken krijgen. Het wordt nergens als echt problematisch ervaren, maar het is wel een aandachtspunt, en dat is nadrukkelijk zo in Italië. Continuïteit van rechterlijke betrokkenheid bij een zaak Het streven naar continuïteit van rechterlijke betrokkenheid bij een zaak heeft betrekking op de keuze om aan één rechter of een bepaalde groep van rechters een zaak of een reeks verknochte zaken toe te bedelen, zodat deze een goed inzicht in en overzicht hebben van de conflicten waarop die zaken betrekking hebben. Daarop zijn wel uitzonderingen met name in strafzaken (zie de zaak Hauschildt in box 3). Dat maakt zaakstoedeling minder flexibel. Desalniettemin wordt dit als wenselijk ervaren, het meest uitgesproken in Engeland.

Evenwichtige zaakslasten Zoals ook al eerder gezegd worden in Denemarken in sommige gerechten de zaken per computer toegewezen op basis van toeval. Het uitgangspunt dat rechters een gebalanceerde zaakslast moeten hebben is alleen in het gerecht van Kopenhagen ingevoerd. Bovendien wordt een onderscheid gemaakt tussen ‘benoemde’ rechters en andere rechters. De andere rechters klagen over hun werklast, en de Deense onderzoekster pleit er dan ook voor dat

Specialisatie en generalisatie Verdeling van rechterswerk in verschillende rechtsgebieden (zoals strafrecht, civiel recht, bestuursrecht) is overal geaccepteerd. De erkenning dat onze samenleving zo complex is geworden dat het onredelijk is te verlangen dat iedereen al het recht kan kennen, en dat dus ook binnen eenzelfde absolute competentie enige specialisatie onvermijdelijk is, heeft

32

33


27-06-2006

13:57

Pagina 34


nog niet overal zijn weerslag gekregen in de rechterlijke organisatie. Vooral in Denemarken zijn de meeste gerechten er nog te klein voor. Dit is niet alleen zo omdat het recht in steeds meer zaken complex is, maar ook vanwege de speciale vaardigheden die soms nodig zijn om een zaak goed te kunnen behandelen. Door specialisatie kunnen de aanwezige middelen gemakkelijker worden afgestemd op de eisen die bepaalde zaken aan rechters stellen. Met name in Engeland en Wales draagt het systeem van ticketing er aan bij dat rechters op verschillende niveaus van rechtspraak, aan eisen van inhoudelijke kennis en van vaardigheden moeten voldoen. In de meeste landen is het uitgangspunt echter nog altijd de regel dat een rechter alles moet kunnen, specialisatie is de uitzondering. 5.3 Het organisatieperspectief Het organisatieperspectief betreft het organisatorisch functioneren van de gerechten. Daarbij zijn flexibiliteit, doelmatigheid en interne transparantie doelen die voor het functioneren van de organisatie van belang kunnen zijn. Maar die doelen staan haaks op waarden als onpartijdigheid en onafhankelijkheid en de doelstelling dat zaken evenwichtig tussen de rechters moeten worden verdeeld. In deze paragraaf beschrijven wij hoe in de verschillende landen de behoefte aan flexibiliteit in de zaakstoedeling in evenwicht wordt gebracht met deze andere waarden.


• In Frankrijk hebben verschillende presidenten geklaagd over de productiedruk die ten koste gaat van juridische kwaliteit van vonnissen, in het bijzonder in de grotere gerechten. Zaakstoedeling is echter een flexibel proces. Het evenwicht tussen streven naar doelmatigheid en juridische kwaliteit wordt bepaald door de president en diens houding en overtuiging zijn daar op dit punt bepalend. • In Duitsland bevorderen de wettelijke organisatieregels voor de gerechten een evenwicht in de toepassing van regels die de rechterlijke onpartijdigheid en onafhankelijkheid bevorderen enerzijds en regels die de flexibiliteit bevorderen anderzijds. De onderzoekers geven aan dat de totstandkoming van het Geschäftsverteilungsplan een relatief grote inspanning vereist, maar men krijgt daar dan ook iets voor terug: rust in de organisatie en weinig aantijgingen over rechterlijke vooringenomenheid. • In Denemarken is doelmatigheid een issue, maar dat is ook het geval met rechterlijke onpartijdigheid, want dat wordt gezien als een essentiële professionele waarde. Dit betekent dat de balans tussen beide vooral door de rechters zelf moet worden gerealiseerd. • In Italiaanse gerechten kan de balans tussen flexibiliteit en andere waarden niet gevonden worden aan de zijde van flexibiliteit van de organisatie, maar aan de kant van het recht op je natuurlijke rechter, en het grote gewicht dat gehecht wordt aan een evenwichtige zaakstoedeling.

Flexibiliteit Zaakstoedeling in Engeland is vooral een onderhandelingsproces tussen listings-clerk en rechters, maar de rechters zijn toch eigen baas. Flexibiliteit bij zaakstoedeling betekent hier dus niet noodzakelijk dat de gerechtsorganisatie doelmatig functioneert. Afhankelijk van de waarden die rechters hanteren kunnen in de interactie tussen de listings-clerk die de rol bijhoudt en de president bepaalde zaken een groter prioriteit krijgen dan andere. Denk bij voorbeeld aan voogdij zaken waarbij een snelle beslissing wenselijk is, of zaken waaromtrent veel maatschappelijke onrust is en die met het oog daarop snel in behandeling dienen te worden genomen. • Met name in Engeland is de efficiency een aandachtspunt voor de wijze waarop advocaten worden bediend. Er zijn wat dat betreft problemen met de wachttijden van advocaten in de magistrates’ courts. Dit zijn lekengerechten en de magistrates hebben soms erg veel tijd nodig om tot een beslissing te komen. Advocaten hebben dan liever een alleenzittende professionele rechter die snel een knoop doorhakt en daarbij een standaard motivering geeft.

Interne transparantie Met de interne transparantie wordt bedoeld of het voor alle rechters in een gerecht inzichtelijk is wie welke zaken doet. Als er transparantie is in een gerechtsorganisatie, kan dat de evenwichtige verdeling van zaken bevorderen. In Denemarken is de interne transparantie niet gereguleerd. Rechters laten echter geen ontevredenheid zien met de huidige stand van zaken. Dit betekent dat zij zich niet unfair behandeld voelen. Wel klagen de assistent-rechters over hun grote werklast. In afwijking van de toevallige verdeling van zaken kunnen presidenten van Deense gerechten een zaak van een zeker maatschappelijk of juridisch gewicht toedelen aan de rechter die daar het best voor is gekwalificeerd. Dit leidt niet tot ontevredenheid. Interne transparantie wat betreft zaakstoedeling is hier kennelijk vanzelfsprekend. Voor Engeland kan men zich afvragen of alle rechters in een gerecht wel een overzicht hebben van wie welke zaken doen. Het interne zaakstoedelingsproces bestaat uit constante onderhandelingen tussen de secretaris die de rol beheert enerzijds en de rechters anderzijds, met de president als toeverlaat voor de secretaris op de achtergrond. Onze rapporteurs melden echter dat een evenwichtige verdeling van zaken onder rechters wel een discussiepunt is, maar ze hebben geen overzicht.

34

35


27-06-2006

13:57

Pagina 36


In Frankrijk wordt die interne transparantie in theorie bereikt door het door de president vastgestelde verdelingsplan m.b.t. de toewijzing van rechters aan afdelingen en kamers, en de toebedeling van zaken aan die afdelingen en kamers. Dit plan wordt intern bekend gemaakt. Maar veranderingen in omstandigheden, zoals het zaaksaanbod, maken het noodzakelijk om dit verdelingsplan vaak aan te passen. Daarom hangt het helemaal van de managementstijl van de president af of er de facto interne transparantie is. In Italië is het zaaksverdelingsplan duidelijk, maar het loopt achter op de realiteit, en het wordt daarom regelmatig tijdelijk aangepast. Dat betekent dat het proces van zaaksverdeling wel transparant is. 5.4 Het externe perspectief Het externe perspectief is het perspectief van partijen, hun vertegenwoordigers en het publiek. Externe transparantie Externe transparantie moet aan twee tegenstrijdige eisen voldoen. Externe transparantie van zaakstoedelingsprocessen heeft een functie van publieke verantwoording jegens partijen en het publiek. Regels voor wraking van rechters kunnen alleen goed worden gehanteerd als partijen tijdig op de hoogte zijn van wie hun zaak gaat behandelen. Het is een kwestie van publieke verantwoording dat gerechten kunnen uitleggen hoe zaken tussen rechters worden verdeeld, en hoe daarbij tegemoet wordt gekomen aan zowel eisen van rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid, als aan andere waarden als doelmatigheid en continuïteit van rechterlijke betrokkenheid. Maar externe transparantie moet daarnaast ook zo georganiseerd zijn dat partijen niet kunnen gaan rechtershoppen. Hoe gaat men daarmee om in de onderzochte landen? In de eerste plaats wordt aan advocaten niet verteld welke rechter wat voor soort zaken zal doen en wanneer, om te voorkomen dat de advocaat rechter gaat shoppen. Dat is in de meeste landen zo. Zittingsroosters (welk type zaken wanneer) worden in veel landen wel openbaar gemaakt, maar niet openbaar wordt gemaakt welke rechter wanneer zit. Ook voor de partijen wordt geen uitzondering gemaakt, althans niet tot de oproeping voor de zitting. Wat dit betreft is het raar dat openbaar ministeries vaak volledig worden geïnformeerd, zoals in Frankrijk en Italië. De publicatie van zaakstoedelingsplannen op de websites van Duitse gerechten steekt daar transparant bij af.


van zaaksverdeling. In Denemarken is de feitelijke verdeling van zaken in strijd met de wet (het is een taak van de president, niet van een gerechtsambtenaar), maar niemand maakt daar een punt van aangezien de zaken meestal op basis van toeval verdeeld worden. Court watch groepen zijn in de onderzochte landen nagenoeg onbekend, en verenigingen van belanghebbenden zoals de ‘angry fathers’ in Engeland geven niet de indruk dat zaakstoedeling een onderwerp is dat hun belangstelling verdient. In Frankrijk hebben ‘boze vaders’ ook niet veel idee van de wijze van zaakstoedeling. 5.5 Spanningsvelden In het voorgaande hebben we getracht te laten zien welke keuzen in 5 verschillende rechterlijke organisaties zijn gemaakt met betrekking tot organisatie van de interne zaakstoedeling. Hoewel alle rechtssystemen als gemeenschappelijk uitgangspunt hebben het recht op een eerlijk proces en met name het recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechterlijke instantie, toch verschillen de gehanteerde toedelingssystemen. Het geheel overziende kan men drie essentiële/cruciale spanningsvelden waarnemen waarvoor binnen elk toedelingssysteem een oplossing gevonden moet worden. De spanning: organisatorische versus juridische waarden Gegeven de tegenstelling tussen de belangen op het niveau van de organisatie en het management enerzijds en dat van de juridisch-normering anderzijds, is het niet verbazingwekkend dat we deze tegenstelling ook in de zaaktoedelingsorganisatie vinden. Formele bestuursbevoegdheden, streven naar efficiëntie en flexibiliteit zijn onvermijdelijk in moderne organisaties. Juridische waarden, mede ondersteund door professionele waarden domineren in gerechten in alle onderzochte landen de wijze waarop met organisatiewaarden wordt omgegaan. Het komt er op neer dat beide soorten waarden moeten worden verzoend in moderne zaakstoedeling, maar een ondergrens van mensenrechten en juridische kwaliteit moet daarbij wel gewaarborgd blijven. Ons onderzoek laat zien dat Franse en Deense systemen meer aansluiten op de behoefte van de gerechtsorganisatie aan flexibiliteit, en minder de nadruk leggen op juridische waarden in de zaakstoedelingspraktijk. In Duitsland en Italië ligt de nadruk op de juridische waarden en worden deze waarden expliciet in regelgeving met betrekking tot zaakstoedeling beschermd.

Eerlijkheid van zaakstoedeling en court watch groups In geen van de onderzochte landen zijn de onderzoekers gestuit op externe kritiek op de wijze van zaaktoedeling. De Duitse onderzoekers zijn uitgesproken trots op ‘hun’ wijze

De spanning: specialisatie versus flexibiliteit De wijze van zaakstoedeling in Frankrijk en Italië suggereert dat rechters alle juridische terreinen beheersen. Dat is bij de huidige complexiteit van het recht echter geen redelijke

36

37


27-06-2006

13:57

Pagina 38


eis meer. Gerechtsorganisaties met uitsluitend generalisten zijn op het oog weliswaar flexibeler maar rechters die niet alles blijken te kunnen, kunnen ook het vertrouwen in de rechtspraak schaden. In Engeland heeft men dit probleem opgelost door het systeem van ticketing, waardoor rechters een gecertificeerde deskundigheid moeten hebben om bepaalde zaken te mogen doen; in Duitsland is een vergaande juridische specialisatie binnen de gerechten normaal. De flexibiliteit neemt daardoor af terwijl mag worden aangenomen dat het vertrouwen in de rechtspraak daardoor wordt vergroot. De spanning: extern genormeerde versus geïnternaliseerde professionele waarden Meer nog dan de tegenstelling tussen organisatorische versus juridische waarden valt in deze vergelijkende studie over zaakstoedeling de tegenstelling tussen extern genormeerde professionele waarden in Italië en Duitsland en de kennelijk door rechters geïnternaliseerde professionele waarden in Denemarken en Engeland op. In de laatste landen zijn er nauwelijks wettelijke voorschriften met betrekking tot interne zaakstoedeling. Ten gevolge daarvan kan men in Duitsland en Italië gemakkelijker voldoen aan de formele eisen van interne en externe transparantie en verantwoording met betrekking tot zaakstoedeling. In Denemarken en Engeland waar die professionele waarden als vanzelfsprekend worden beschouwd en – kennelijk – geïnternaliseerd zijn door de rechters en ondersteunende diensten is de kenbaarheid van de toedeling veel minder. Dit lijkt echter niet op problemen te stuiten.

rechtstreeks 2/2006 Enkele contra-intuïtieve veronderstellingen

6

Enkele contra-intuïtieve veronderstellingen

Zoals in paragraaf 2 bij de toelichting van de onderzoeksvragen duidelijk is geworden, zijn wij bij de aanvang van het onderzoek uitgegaan van een aantal veronderstellingen. Deze berustten deels op niet meer dan common sense, deels op de (schaarse) literatuur die ons ter beschikking stond. We gaan in deze paragraaf na wat de realiteitswaarde daarvan is gebleken. 6.1 Ius de non evocando Wij veronderstelden dat het Ius de non evocando en ‘het recht op je natuurlijke of wettelijke rechter’ belangrijke beginselen zijn voor de zaakstoedeling met name omdat deze bijdragen aan de versterking van de rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Deze veronderstelling heeft, zo blijkt, maar een beperkte reikwijdte. De veronderstelling gaat op voor voor Italië en Duitsland, maar niet voor Engeland en Denemarken. Daarbij valt aan te tekenen dat in Italië het ‘echt op je natuurlijke rechter’ weliswaar gepresenteerd wordt als een burgerrecht maar in de praktijk vooral functioneert als een middel om de rechtspositie van rechters in de gerechtsorganisatie te versterken en met name een evenwichtige zaakstoedeling af te dwingen. In Duitsland wordt het Ius de non evocando in de gerechten feitelijk gebruikt als een middel om een evenwichtige verdeling van zaken tussen rechters te realiseren en draagt het bij aan de niet-vooringenomenheid van rechters. 6.2 Rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid Onze aanname was: rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid zijn niet alleen van belang als onderwerp van landelijke regels ten aanzien van het globale functioneren van een rechterlijke organisatie, maar ook binnen de organisatie van een gerecht. Rechterlijke onpartijdigheid is inderdaad een aandachtspunt voor de interne gerechtsorganisatie wat betreft toedeling van zaken, en het is zo goed als uitgesloten dat anderen dan de daartoe aangewezen personen zich met de zaakstoedeling kunnen bemoeien. Rechters weten niet welke zaken zij toegewezen zullen krijgen en partijen weten dat ook niet, tenzij het gerecht erg klein is. Dit neemt niet weg, dat de norm van evenwichtige zaakstoedeling in de praktijk op de voorgrond staat dan rechterlijke onpartijdigheid. Dat wordt immers niet zo zeer als een organisatieverantwoordelijkheid gezien maar een primaire verantwoordelijkheid van de rechterlijke ambtenaren.

38

39


27-06-2006

13:57

Pagina 40


6.3 Balans tussen rechterlijke onpartijdigheid en efficiency. Wij hebben als vanzelfsprekend aangenomen dat gerechtsorganisaties in de toepassing van organisatieregels bij toedeling van zaken een balans moeten vinden tussen rechterlijke onpartijdigheid en doelmatigheid. In de praktijk blijkt echter dat het streven naar flexibiliteit van de gerechtsorganisatie zich vaak moeilijk verhouden tot maatregelen die de vooringenomenheid van rechters moeten tegengaan dan wel de continuïteit van rechterlijke betrokkenheid – en in het algemeen de juridische kwaliteit – moeten bevorderen. Doelmatigheid staat in gerechtsorganisaties vaak op gespannen voet met rechterlijke waarden als onafhankelijkheid, continuïteit, juridische kwaliteit en rechterlijke autonomie. Onze hypothese was dus onvolledig. 6.4 Externe transparantie van interne zaakstoedeling Onze veronderstelling was: externe transparantie van gerechtsorganisaties wat betreft interne zaakstoedeling is niet vanzelfsprekend. Externe controles van advocaten en rechtszoekenden functioneren als een check op rechterlijke onpartijdigheid. Ook deze veronderstelling blijkt slechts gedeeltelijk juist. Externe transparantie betreft de mogelijkheid voor personen buiten de gerechtsorganisatie en de rechterlijke organisatie te weten hoe zaken worden toebedeeld en aan wie zaken worden toebedeeld. Uit dit onderzoek komt naar voren dat het informeren van het publiek en vertegenwoordigers van partijen over de wijze van zaakstoedeling alleen in Duitsland vanzelfsprekend is. Gerechtsorganisaties in Denemarken, Engeland, Frankrijk en Italië communiceren de wijze van zaakstoedeling niet aan partijen en ook niet aan het algemeen publiek. Openbaar ministeries worden meestal wel ingelicht, maar dat heeft vermoedelijk ook met de wijze van planning van zaken op zittingen te maken. Het eerste deel van onze veronderstelling is dus grotendeels juist.


beschuldigingen. In Engeland is dit kennelijk nauwelijks een punt van discussie. Ook deze veronderstelling blijkt juist. 6.5 Methode van internationale vergelijking We hebben aangenomen dat het functioneren van een gerechtsorganisatie, ook ten aanzien van interne zaakstoedeling gerelateerd kan worden aan het type rechtsstelsel van een land, overeenkomstig de typologie van Zweigert en Kötz. Men zou overeenkomstig de typologie van Zweigert en Kötz verwachten dat de Angelsaksische en Scandinavische systemen van zaakstoedeling relatief flexibel zijn en de Franse en de Duitse relatief inflexibel. Maar het meest starre systeem van zaakstoedeling bestaat binnen het Italiaanse rechtssysteem dat Franse wortels heeft, terwijl de Franse en de Duitse toedelingspraktijken vrij flexibel respectievelijk aanpasbaar zijn. Het type rechtssysteem wordt ook gekarakteriseerd door de rol van wettelijke regels bij zaakstoedeling. Het gaat daarbij om het onderscheid tussen legalistische rechtssystemen (zoals het Italiaanse) waar verwijzing naar wettelijke regels in jurisprudentie voorop staat en rechtssystemen waar verwijzing naar precedenten voorop staat (zoals in Engeland). Het onderstaande schema vat deze bevindingen samen. Het laat zien dat het onderscheid tussen starre en flexibele en tussen continentale, legistische rechtssystemen enerzijds en jurisprudentiële rechtssystemen anderzijds niet zoveel zegt over de wijze waarop zaakstoedeling is georganiseerd.

Rechtsstelsel

Legalistisch

Jurisprudentieel

(nadruk op wettelijke regels)

(nadruk op precedenten in jurisprudentie)

Aangaande de externe controle door advocaten en rechtszoekenden hebben we verondersteld dat deze zou functioneren als check op rechterlijke onpartijdigheid.

Wijze van zaakstoedeling

Flexibel, informeel

Dit lijkt het geval te zijn, met name in grote strafzaken, waar relatief vaak wordt aangevoerd dat rechters vooringenomen zijn. Deze kritiek functioneert als een extra check op rechterlijke onafhankelijkheid. Dit gebeurt meestal om redenen buiten de macht van de betreffende rechters, bij voorbeeld om een zitting uitgesteld te krijgen. Maar in Denemarken, Duitsland, Frankrijk en Italië gaan rechters – zo blijkt – buitengewoon zorgvuldig om met zulke

40

Frankrijk

Denemarken, Engeland en Wales

Tamelijk flexibel, maar formeel

Noord Rijn-Westfalen

Niet in steekproef

Inflexibel, formeel

Italië

Niet in steekproef

41


27-06-2006

13:57

Pagina 42


Kennelijk hebben andere factoren dan het soort rechtssysteem een grotere invloed op de wijze van zaakstoedeling, want alleen Denemarken, Engeland en Italië bevestigen de oorspronkelijke aanname terwijl deze niet opgaat voor Frankrijk en Duitsland. Een verklaring voor deze bevinding zou kunnen zijn dat het onderscheid tussen legalistische en op jurisprudentiële precedenten georiënteerde rechtssystemen kunstmatig is, zoals Merryman beweert.17 In dit kader is het maar de vraag of de taxonomie van rechtsstelsels wel kan bijdragen aan de verklaring van het functioneren van het recht in de samenleving en organisaties als gerechten. Over de toedelingspraktijk in gerechten verklaart de taxonomie in elk geval weinig. De uitwisseling tussen onderzoekers uit de onderzochte landen heeft wat ons betreft meer inzicht opgeleverd in de feitelijke gang van zaken dan een rechtsvergelijkend onderzoek op basis van de taxonomie. Uit ons onderzoek kan worden afgeleid dat (rechts)vergelijking op basis van interactie tussen onderzoekers die de regels die het functioneren van gerechtsorganisaties regeren en hun toepassing hebben onderzocht vruchtbaarder is dan rechtsvergelijking op basis van typologieën van rechtsstelsels. De bruikbaarheid van de typologie van rechtsstelsels van Zweigert en Kötz vergt echter nader onderzoek.

rechtstreeks 2/2006 Zaakstoedeling in Nederlandse gerechten

7

Zaakstoedeling in Nederlandse gerechten

In deze paragraaf wenden we de blik naar ons land. Immers de beantwoording van de vierde onderzoeksvraag vergt dat. Die opgave maakt overigens duidelijk dat we ons bevinden in een ietwat paradoxale situatie. Het onderdoek waarvan hier verslag gedaan is, beoogt lessen voor de Nederlandse situatie, die – op aandringen van de opdrachtgever – buiten het onderzoek gehouden is. Maar om de juiste lessen te kunnen trekken moet men toch enig zicht hebben op de stand van zaken. Immers, zonder dat valt niet goed in te zien waar lessen geleerd kunnen worden. We beginnen met het schetsen – aan de hand van de drie hoofdvragen – van de huidige situatie. We baseren ons deels op publieke bronnen, deels op informatie die de eerstgenoemde auteur na afsluiting van het onderzoek in eigen land verzameld heeft via een beperkt aantal interviews met rechters. We eindigen met de beschrijving van enkele spanningsvelden. Het zijn immers die spanningsvelden die om handelen vragen en de ervaringen elders kunnen ons mogelijk daarbij tot leidraad dienen. 7.1 De stand van zaken in ons land 7.1.1 De regels

In Nederland is het Ius de non evocando wel in de grondwet opgenomen, in artikel 17, maar de betekenis daarvan is beperkt tot het verbod om iemand tegen zijn wil van zijn wettelijke rechter af te houden. In de praktijk betekent dit een verbod om uitzonderingsgerechten op te richten, en het strekt zich niet uit tot de toedeling van zaken.18 Zaakstoedeling is een verantwoordelijkheid van het gerechtsbestuur, maar in de praktijk vindt zaakstoedeling plaats op sectorniveau. In die verantwoordelijkheid wordt voorzien door de bestuursreglementen van de gerechten, op basis van de artikelen 19 en 23 van de Wet op de rechterlijke organisatie. Deze bestuursreglementen moeten worden goedgekeurd door de Raad voor de rechtspraak. Afgezien van de rechtbanken Alkmaar en Dordrecht en de handelssector van het Gerechtshof Den Haag is deze verantwoordelijkheid in de gerechten (nog) niet in richtlijnen geoperationaliseerd.19 Op een aantal terreinen zijn er landelijke regelingen en samenwerkingsverbanden. Vreemdelingenzaken worden verdeeld over de rechtbanken door het Centraal Bureau Vreemdelingenzaken bij de Rechtbank Haarlem.

17 Zie noot 8.

18 P.W.C. Ackermans, het Ius de non evocando, ofwel art. 17 Gw, in: Overheidsrechter gepasseerd – Conflictbeslechting buiten de overheidsrechter om, blz. 359-367), 1988. L.F.M. Besselink, comments on case C-7/94 Landesamt für Ausbildungsförderung NordRhein-Westfalen/ Lubor Gaal, May 4 1995, Jur 1995 I-1040, In: SEW tijdschrift voor economisch recht, 44e jrg. No 2 1997, p. 56-60. 19 Stand januari 2006

42

43


27-06-2006

13:57

Pagina 44


Daarbij functioneren alle rechtbanken als nevenzittingsplaatsen van de Rechtbank Den Haag.20 Voor mega-strafzaken hebben de rechtbanken en gerechtshoven het bureau megazaken ingesteld bij de Rechtbank Rotterdam.21 Door de coördinatie van dit bureau kunnen mega strafzaken worden gehouden daar, waar er capaciteit beschikbaar is.22 Ook wordt er op basis van een speciale algemene maatregel van bestuur 23 landelijk in de ressorten en binnen de arrondissementen gewerkt met een stelsel van nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen. Rechtbanken hebben nevenvestigings en/of nevenzittingsplaatsen op de locaties van de voormalige kantongerechten. Voor bijzondere meervoudige kamerzaken hebben de gerechtshoven een nevenzittingsplaats in Amsterdam en in Rotterdam. Binnen de rechterlijke organisatie zijn er door de wetgever speciale kamers in het leven geroepen voor bepaalde gerechten, zoals de ondernemingskamer bij het gerechtshof van Amsterdam. Daarnaast wordt er incidenteel samengewerkt tussen gerechten, zoals bij voorbeeld de deal tussen de Rechtbank Den Bosch en de Rechtbank Maastricht om honderden sociale verzekeringszaken in Maastricht af te laten doen vanwege de achterstanden in Den Bosch en overcapaciteit in Maastricht. Al met al is zaakstoedeling tussen gerechten voor al een kwestie van het optimaal benutten van de beschikbare capaciteit. Dat is ook zo bij de interne zaakstoedeling, ook al is die nauwelijks gereguleerd. In vergelijking met de onderzochte landen neemt Nederland wat betreft de regeling van zaakstoedeling een positie in vergelijkbaar met die van Frankrijk. Duitsland en Italië hebben in regelgeving veel gedetailleerder vastgelegd hoe gerechten moeten worden georganiseerd en hoe zaken over rechters moeten worden verdeeld. In Engeland en Denemarken is de zaakstoedeling grotendeels ongeregeld, terwijl de zaakstoedeling in Frankrijk een eenduidige bevoegdheid is van de president. In Nederland is de regeling van de verdeling van zaken over de organisatieonderdelen een verantwoordelijkheid van het gerechtsbestuur. De zaakstoedeling op het niveau van individuele rechters is niet geregeld. In vergelijking met landen als Italië, Duitsland en Frankrijk heeft Nederland tot nu toe veel meer ingezet op de flexibele inzet van rechters. Rechterlijke onafhankelijkheid en onpartijdigheid krijgen in Nederland vorm door artikel 117 Grw (rechters worden voor het leven benoemd en kunnen alleen volgens een bijzondere procedure worden afgezet, dan wel zelf ontslag nemen). In dit verband is artikel 6 EVRM


en de Jurisprudentie van het EHRM op het leerstuk van rechterlijke onpartijdigheid en onafhankelijkheid van belang.24 Regels ter bevordering van rechterlijke onpartijdigheid kunnen worden gevonden in artikel 23 Wet op de rechterlijke organisatie, waar is aangegeven dat de gerechtsbesturen zich niet mogen bemoeien met de inhoud en wijze van behandeling van concrete zaken of categorieën van zaken. Vergelijkbare regelingen omtrent wraking en verschoning staan in het wetboek van Burgerlijk procesrecht (artikel 36-41); Wetboek van Strafprocesrecht, artikel 512-518 en in de artikelen 8:15-8:20 van de Awb. Zij geven de verantwoordelijkheid voor rechterlijke onpartijdigheid in handen van de rechters. Voorts is er de regeling van artikel 44 Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren die voorziet in de gebruikelijke rechterlijke incompatibiliteiten. Rechters mogen geen advocaat of notaris zijn of iemand vertegenwoordigen in een gerechtelijke procedure. En zij moeten hun nevenfuncties kenbaar maken aan het gerechtsbestuur, dat hun nevenfuncties openbaar maakt, op rechtspraak.nl. Nevenactiviteiten van rechters in Nederland zijn onderwerp van een wijziging van de Wet rechtspositie rechterlijke ambtenaren, mede naar aanleiding van het eerder genoemde onderzoek van Ter Voert en Kuppens.25 Het gerechtsbestuur moet voortaan beoordelen of een nevenfunctie verenigbaar is met het rechterschap.26 Een ander effect van deze studie was, de opstelling van een richtlijn voor onpartijdigheid van rechters door de Nederlandse Vereniging voor rechtspraak.27 Deze richtlijn is bedoeld als een hulp bij rechterlijke besluitvorming betreffende verschoning, en heeft uitsluitend een advies-status.28 Het bevat suggesties ten aanzien van familiebanden, kennissen, nevenfuncties van de rechter, betrekkingen van familieleden en voormalige partners van rechters. Alle gerechten hebben dit advies als richtlijn overgenomen. Frankrijk heeft in vergelijking met Nederland wat betreft nevenfuncties van rechters een veel duidelijker standpunt dan Nederland, omdat nevenfuncties daar voor rechters in principe verboden zijn. Ook in Italië, Duitsland en Denemarken zijn nevenfuncties niet helemaal ter vrije keuze van de rechter. Maar in Denemarken hebben sommige rechters evenals in Nederland betaalde nevenfuncties. Wel moet men er daar steeds toestemming voor hebben. In zoverre neemt Nederland nu kennelijk afstand van de informele positie ten aanzien van rechterlijke nevenfuncties.

20 Artikel 71 Vreemdelingenwet en KB van 10 december 2001 tot vaststelling van nevenzittingsplaatsen van de gerechtshoven en de rechtbanken, Stbl. 21 Op basis van een overeenkomst tussen de Rechtbank Rotterdam en de Raad voor de rechtspraak. 22 Aanwijzingsbesluit nevenzittingsplaatsen megastrafzaken, Staatscourant, 1 juli 2004. 23 Besluit nevenvestigings- en nevenzittingsplaatsen, 7 juni 2004, Stb. 288.

24 Onder meer: EHRM 23 oktober 1985, NJ 1986, 102, AB 1996, 1; EHRM, 24 mei 1989, NJ 1990, 627. 25 Zie noot 3. 26 Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 937, nrs. 1-3. Het criterium is of de nevenfunctie onwenselijk is met betrekking tot het goede functioneren van het rechterlijk ambt, het handhaven van rechterlijke onpartijdigheid en onafhankelijkheid of het vertrouwen in de rechtspraak. 27 www.nvvr.org 28 De richtlijn verwijst naar de Hauschildt zaak en naar jurisprudentie van de Hoge Raad (HR 18 November 1997, NJ 1998, 244).

44

45


27-06-2006

13:57

Pagina 46


7.1.2 Regels in de praktijk

Zoals hierboven ook al beschreven is de inrichting van de gerechtsorganisatie van belang voor de wijze van zaakstoedeling aan de organisatie-onderdelen en indirect aan rechters. We moeten daaraan dus ook voor Nederland enige aandacht besteden. De Nederlandse situatie lijkt – afgezien van aanmerkelijke verschillen in omvang van de gerechten – nogal op de Deense en de Franse. Dat wil zeggen dat het gerechtsbestuur binnen de wettelijke kaders zoals bepaald in artikel 6 Wet op de rechterlijke organisatie de interne organisatie kan inrichten door het instellen van kamers en sectoren en de bezetting daarvan door rechters. Opvallend is dat rechters geacht worden over de sectoren te rouleren. Op die manier wordt geprobeerd een balans te vinden tussen het uitgangspunt dat rechters generalisten zijn en de feitelijke noodzaak van specialisatie. Maar ook al is er een toenemende aandacht voor specialisatie, het uitgangspunt is nog steeds dat rechter juridisch gesproken alleskunners en allesweters zijn. In Nederland worden rechters benoemd in een gerecht, maar zij kunnen wettelijk in beginsel worden ingezet in alle andere gerechten. De realisering van die inzet elders daarvan is een kwestie van afspraken tussen de gerechtsbesturen. Bovendien worden ook vliegende brigades ingezet, om gerechten te helpen om achterstanden weg te werken. Wat betreft de mogelijkheid om te schuiven met zaken en capaciteit is Nederland flexibeler dan de andere onderzochte continentale landen. Juist omdat de toedeling aan de individuele rechter in ons land een grotendeels formeel ongeregelde aangelegenheid van de sector is. Zaken worden daarbij volgens verschillende criteria verdeeld en die criteria kunnen per sector en per gerecht verschillen. Meestal is het een aangelegenheid van een coördinerende gerechtsambtenaar met een verantwoordelijke rechter op de achtergrond (meestal de sectorvoorzitter), soms is er een poortrechter, zoals in de strafsector van de Rechtbank Amsterdam. Soms is de zaaksverdeling gebaseerd op toeval (zaaksnummer, alfabetische volgorde van achternaam of voorletter gedaagde), maar vaker berust deze op bewuste overwegingen te gemaakt door een coördinerende rechter aan de hand van het dossier. Daarbij vormt de geschiktheid van de rechter dan een belangrijk criterium. Aspecten die hier een rol spelen zijn dan onder meer de plaats waar de rechters wonen, hun nevenfuncties en natuurlijk ook hun deskundigheid. Rechters ruilen wel eens van zitting of van zaken. Coördinerende rechters hebben daar veelal – maar niet altijd – weet van. Deze praktijk is in vergelijking met Italië en Duitsland zeer informeel, maar komt in grote lijnen overeen met die in Engeland, Denemarken en Frankrijk.

46


De criteria voor zaakstoedeling zijn overwegend (nog) niet openbaar hetgeen betekent dat de buitenwacht niet anders kan doen dan afwachten. Dat geldt niet voor het Openbaar Ministerie omdat het vaak actief bij de planning van zaken voor een zitting is betrokken en ook niet voor andere institutionele spelers zoals het UWV en de (lokale) Raad voor de Kinderbescherming. Enkele gerechten zijn er wel toe overgegaan om het zittingsrooster op internet te publiceren, maar zonder vermelding van de namen van de rechters. Dit komt overeen met de praktijken in de door ons onderzochte buitenlanden. Op dit moment verkeert ons land in een ontwikkelingsstadium. Dat blijkt onder andere uit het feit dat verschillende gerechten op hun websites nog geheel verschillende regelingen publiceren en andere gerechten geheel niets. De Rechtbanken Alkmaar en Dordrecht publiceren regelingen over de toedeling van zaken die nadrukkelijk verwijzen naar de richtlijn voor verschoning van rechters. De op Internet gepubliceerde aankondigingen van de rechtbanken Alkmaar en Dordrecht met betrekking tot toedelingen van zaken voorzien niet in de mogelijkheid van het ruilen van zaken.29 De handelssector van het gerechtshof Den Haag heeft een protocol m.b.t. zaaksbehandeling gepubliceerd.30 Dit protocol beschrijft niet alleen de kamers en het soort zaken waarmee deze belast zijn, maar ook de wijze waarop een zaak wordt voorbereid door gerechtsambtenaren. Andere gerechten hebben alleen gepubliceerd hoe het gerecht intern wordt gecompartimenteerd. Het ligt in de lijn der verwachtingen dat de komende jaren een verdere formalisering van een en ander te zien zal geven. RechtspraaQ zal immers in 2007 in alle gerechten operationeel zijn. 7.1.3 Waarderingen van regels en praktijken

Zaakstoedeling is in ons land – tot nu toe – geen onderwerp van constitutioneel debat; het is een interne aangelegenheid van de gerechten en de Raad voor de rechtspraak. Ook de discussie over rechterlijke onpartijdigheid vindt vooral plaats binnen de rechterlijke organisatie. Waar er nauwelijks concrete regels zijn is de handhaving van deze regels ook niet zo’n punt. Wel zijn rechters jegens zichzelf erg alert op het vermijden van (de schijn van) partijdigheid. Vanuit hun professioneel perspectief is het begrijpelijk dat zij zo weinig mogelijk beleidslijnen willen met betrekking tot hun eigen werksituatie Maar ze zijn realistisch genoeg om te erkennen dat ten behoeve van het maatschappelijk vertrouwen ze ook over de toedeling van zaken een verhaal moeten hebben. Dat komt voort uit de kritiek van politici op de samenstelling van de strafkamers die een geruchtmakende zaak moesten behandelen (zie Inleiding). Daarnaast is er de laatste 10 jaar een hardnekkige onderstroom in de Nederlandse samenleving met harde kritiek op rechters en gerechten. 29 http://www.rechtspraak.nl/Gerechten/Rechtbanken/Alkmaar/Voor+juristen/Regelingen/Regeling+toedeling +zaken.htm en: http://www.rechtspraak.nl/Gerechten/Rechtbanken/Dordrecht/Voor+juristen/Regelingen/regeling+toedeling +van+zaken.htm 30 http://www.rechtspraak.nl/Gerechten/Gerechtshoven/sGravenhage/Voor+juristen/Regelingen/ Verdelingsprotocol+handelssector.htm 47


27-06-2006

13:57

Pagina 48


Die kritiek is overigens – in vergelijking met de door ons onderzochte buitenlanden – een bijzonder fenomeen. Wij doelen hier op bij voorbeeld het Rapport over de integriteit van de rechterlijke macht van de ‘verontruste burgers’.31 Het lijkt bepaald geen incident want deze beweging, onder andere van mensen rond Paul Ruijs is nog steeds actief.32 Zoals ook blijkt uit de beoordeling van hun klacht over de rechterlijke partijdigheid in Nederland bij de Commissie voor de Mensenrechten bij Verenigde Naties. Daarbij werd weliswaarwaar de klacht afgewezen maar de toelating van bepaalde nevenfuncties van rechters, met name in het bedrijfsleven, kregen een veeg uit de pan.33 Beleid ter bevordering van het vertrouwen in de rechtspraak is dus zeker op zijn plaats. 7.2 Conclusie: vier spanningsvelden Na al het voorafgaande dienen we tot een conclusie te komen. We doen dat in de vorm van het weergeven van enkele spanningsvelden die betrekking hebben op de waarden die we in de rechterlijke organisaties van de onderzochte landen hebben aangetroffen en die we nu toespitsen op Nederland. Het gaat daarbij om organisatiewaarden (als flexibiliteit van inzet van mensen en middelen, efficiency, om juridische waarden (als kwaliteit, rechterlijke integriteit en onvooringenomenheid) om constitutionele waarden (als rechterlijke onafhankelijkheid, onpartijdigheid en het Ius de non evocando) en tenslotte om geïnternaliseerde professionele waarden (de normen en waarden van rechters aan de hand waarvan zij constitutionele eisen en juridische kwaliteit in de praktijk realiseren). Vier spanningsvelden kunnen worden gesignaleerd. In de eerste plaats is er sprake van een toenemende flexibilisering van de inzet van rechters, teneinde de landelijk beschikbare capaciteit optimaal te benutten. In dat verschijnsel is de behoefte van de organisatie van de rechtspraak hier te lande nadrukkelijk zichtbaar. Veel minder zichtbaar is de wijze waarop de integriteit van rechters en de (schijn van) on-vooringenomenheid wordt gewaarborgd. In Nederland ligt het accent evident op de organisatiewaarde en niet op de juridische bij zaakstoedeling. Dat is in landen als Duitsland en Italië radicaal anders. In de tweede plaats staat de deskundigheid van rechters ter discussie, in die zin dat niet iedereen er automatisch meer op vertrouwt dat rechters ook inhoudelijk deskundig zijn. Op rechtbankniveau is echter de regel dat rechters moeten rouleren en dus ‘alles kunnen’. Dat ‘alles kunnen’ is goed voor de flexibiliteit van de organisatie, met name om te kunnen reageren op veranderende omstandigheden. 31 http://www.het-klankbord.vuurwerk.nl/irm.htm. 32 Zie ook de volgende websites: http://www.hetvrijevolk.com; http://www.burojeugdzorg.nl/4.htm; Platform Clientenorganisaties in Jeugdzorg en Familierecht, http://www.platform-scjf.nl; http://www.burojansen.nl/; www.sdnl.nl; 33 HUMAN RIGHTS COMMITTEE, Eighty-fourth session, 11 – 29 July 2005, Communication No. 1185/2003. 48


Ten derde: debet aan dat knagen aan het vertrouwen in rechters en gerechten is de sterk toegenomen zichtbaarheid van het rechterswerk voor het publiek door de media. Dat is onvermijdelijk, en het impliceert dat rechters en gerechten publiek verantwoording afleggen over de wijze waarop zij functioneren. Tegelijkertijd maakt dat ook mogelijk dat het Ministerie van Justitie en de Raad voor de rechtspraak effectiever kunnen sturen en daarmee de (ge)rechtelijke autonomie verkleinen. Dat betekent dat transparantie als onvoorzien effect heeft dat gerechten als organisaties afhankelijker worden van hun beheersorganisaties. Ten slotte de vierde tendentie. Bij zaakstoedeling vertrouwen we in Nederland tot nu toe zeer op de door rechters geïnternaliseerde professionele waarden van onafhankelijkheid en onpartijdigheid. Deze positie is wat dat betreft vergelijkbaar met de situaties van rechters in Denemarken en Engeland. Een nieuwe ontwikkeling is, dat de gerechtsorganisaties regels formuleren voor zaakstoedeling terwijl de keuze van nevenfunctie voor rechters – als het aanhangige wetsvoorstel ter zake van art. 44 WRRA wordt aangenomen – straks geen vrije meer is, want onder toezicht komt te staan van het gerechtsbestuur. De wetgever neemt zo dus een stukje van de professionele verantwoordelijkheid van rechters over. 7.3 Vier adviezen voor gerechtelijk beleid Wat zou er mede gezien de buitenlandse ervaringen – in de organisatie van de gerechten en wat betreft de toedeling van zaken – worden gedaan om er voor te zorgen dat het vertrouwen in de rechtspraak behouden blijft? In de eerste plaats zouden de professionele waarden van rechters veel meer geëxpliciteerd kunnen worden dan nu nog het geval is; niet voor de rechters, maar voor het publiek. Waar waarden door professionals geïnternaliseerd zijn, is het niet vanzelfsprekend dat het publiek dat ook kan zien. Die moeten dus zichtbaar gemaakt worden en uitgelegd, ook wat betreft de toedeling van zaken. In de tweede plaats is het wenselijk om duidelijke regels te geven voor de nevenfuncties van rechters, naar Frans voorbeeld. Daarmee wordt verdere kritiek dat rechters door hun relaties of nevenfuncties vooringenomen zijn, de wind uit de zeilen genomen. Daarnaast moeten advocaten geen rechter-plaatsvervanger meer kunnen zijn, tenzij met het oog op het verwerven van een functie als rechter. Het handhaven van de mogelijkheid dat advocaten rechter-plaatsvervanger kunnen zijn zou vereisen dat gedetailleerde regelgeving wordt vastgesteld voor het interne zaaksmanagement om de schijn van partijdigheid te voorkomen, en om het publieke vertrouwen in de

49


27-06-2006

13:57

Pagina 50


rechtspraak te bevorderen. Maar zulke regelgeving is strijdig met de betrekkelijk informele rechterlijke organisatiecultuur in Nederland. Maar bij onveranderd beleid t.a.v. nevenfunctie en advocaten als rechter-plaatsvervanger is zulke regelgeving de enige mogelijkheid om de schijn van rechterlijke vooringenomenheid te vermijden. Immers, steeds meer advocatenkantoren opereren in het hele land. Vergeleken met de huidige situatie zou zulke regelgeving terzake van zaakstoedeling ook neerkomen op een motie van wantrouwen jegens de huidige praktijk. Het verdient daarom de voorkeur de toegestane nevenfuncties van rechters met wettelijke regels te beperken en de interne zaakstoedeling zoveel mogelijk aan de professionals in de gerechten toe te vertrouwen. Het aanhangige wetsvoorstel dient dus scherper aan te geven dat advocaten geen rechter-plaatsvervangers kunnen zijn. Afzien van regelgeving t.a.v. zaakstoedeling veronderstelt overigens wel, dat de gerechten openlijk uitleggen hoe zaakstoedeling in de gerechten werkt. Op die manier kan interne zaakstoedeling een primaire rechterlijke verantwoordelijkheid blijven en ook een onderdeel worden van de publieke verantwoording van de gerechten omtrent hun functioneren.


Gerechtsstatuten, wellicht een ethische commissie ter ondersteuning van rechterlijke keuzes omtrent het voorkomen van de schijn van vooringenomenheid, en een organisatiecultuur waarin deze keuzen openlijk kunnen worden besproken, kunnen daartoe ondersteunend zijn. Dan kan ook zichtbaar worden dat de geïnternaliseerde, professionele waarden in de gerechtsorganisatie gedragen worden. Aldus kunnen organisatie-waarden en juridische waarden beter met elkaar in balans worden gebracht. Efficiency waar het kan, maar bescherming van juridische kwaliteit en rechterlijke onpartijdigheid waar het moet.

In de derde plaats – kijkend naar Duitsland – is zeker op rechtbank niveau wellicht wat meer specialisatie mogelijk dan daar tot nu toe is gerealiseerd. Zulke specialisatie is vermoedelijk nodig om het publieke vertrouwen in de deskundigheid van rechters te versterken. Het gaat daarbij niet om procesrecht, maar om inhoudelijke deskundigheid en vaardigheden die niet alleen maar met het recht te maken hebben (denk aan psychologie, opvoedkunde, biologie, scheikunde, ICT, enz.). Daarnaast is afdoende kennis van bijzondere rechtsgebieden noodzakelijk, bij voorbeeld van het Europese recht. Het gaat er natuurlijk niet om dat alle rechters in de rechtbanken specialist zouden moeten worden, maar de gerechtsorganisaties moeten er wel voor zorgen dat ze voldoende kennis in huis hebben, ook onder de rechters. Specialisatie kan zo een belangrijker element worden bij zaakstoedeling, ook binnen de rechtbanken. Ten vierde.Tegen de achtergrond van de productie gerelateerde financiering van de rechtspraak zijn rechters de afgelopen jaren steeds meer ingebed in de gerechtsorganisaties. Rechters hebben dus autonomie ingeleverd om organisatie- en efficiency doelstellingen te kunnen dienen. Het ligt in de lijn der verwachting dat dat ook geldt voor het realiseren van een voldoende inhoudelijke en organisatie -kwaliteit in de gerechten. In die context is het niet meer dan vanzelfsprekend dat waar geïnternaliseerde professionele waarden leidend mogen zijn voor het organisatorisch functioneren van de gerechten, de gerechtsorganisaties ook gaan sturen op het waarborgen van die waarden – zodat rechters niet geïsoleerd staan onder de aanzienlijke publieke druk die er van tijd tot tijd op ze wordt uitgeoefend.

50

51


27-06-2006

13:57

Pagina 52


52

rechtstreeks nr 2 Toedeling van zaken binnen het gerecht: regels en praktijk in vijf Europese landen en in Nederland

Recommend Documents