Rapportage onderzoek Investeringskrediet grondaankopen

Concerncontrol

Rapportage onderzoek Investeringskrediet grondaankopen

2014 Versie 1.0

Inhoud

1

Inleiding ...........................................................................................................................................5

2

Werking van het investeringskrediet en ontwikkelingen in natuur- en grondbeleid ...............6 2.1 Aanleiding Investeringskrediet Grondaankoopen .....................................................................6 2.2 Werking van het investeringskrediet Grondaankopen ..............................................................6 2.3 Ontwikkelingen in natuurbeleid en grondbeleid ........................................................................7

3

Bevindingen ....................................................................................................................................9 3.1 Plafonds, verwachte investeringsbehoefte en omloopsnelheid ................................................9 3.2 Risicovoorziening ....................................................................................................................11 3.3 Rentetoerekening ....................................................................................................................11 3.4 Organisatie van het IKG ..........................................................................................................12

4

Conclusies en leerpunten ............................................................................................................14 4.1 Conclusies ...............................................................................................................................14 4.2 Leerpunten ..............................................................................................................................14

Rapportage Investeringskrediet Grondaankopen © Concerncontrol provincie Fryslân, december 2014

Pagina 2 van 15

Samenvatting Op 22 april 2009 hebben provinciale staten besloten een Investeringskrediet voor grondaankopen (hierna IKG) in te stellen. Dit investeringskrediet is primair bedoeld als financieringsinstrument voor de grondaankopen in het kader van het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijke Gebied 2007-2013 (hierna pMJP). In 2009 was het IKG een nieuw financieringsinstrument. Nu het een aantal jaren is toegepast is er behoefte aan een onderzoek naar de werking van dit instrument. Het doel van het onderzoek is daarom om inzicht te geven in de werking van het IKG. De centrale vraag is: In hoeverre is het IKG een effectief instrument geweest bij de uitvoering van het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied 2007-2013 en welke leerpunten zijn er voor de toekomst? Op basis van het onderzoek wordt geconcludeerd dat het IKG een effectief instrument is: het investeringskrediet maakte het mogelijk om snel op kansen op de grondmarkt te reageren en om aankopen te doen zonder dat dit direct ten laste gaat van de budgettaire ruimte. Bijkomend voordeel van het instellen van het IKG is dat de provincie beter inzicht kreeg in haar grondpositie. Er is een aantal verbeteringen mogelijk in: 1. Indeling in plafonds: deze indeling is gemaakt op basis van de beleidsopgave uit het pMJP en heeft als zodanig goed gewerkt. Op basis van de gebruikte ruimte over de afgelopen jaren kan worden gesteld dat het aantal hectares en bijhorende bedragen te hoog zijn geweest. De omloopsnelheid is eveneens te hoog ingeschat. De nu voorliggende natuuropgave zal om een andere indeling vragen. Aanbevolen wordt om de indeling in plafonds te handhaven, maar om deze aan te laten sluiten bij de nieuwe beleidsopgave, zowel qua indeling als qua omvang. 2. Risicovoorziening: de werkwijze van het bepalen van de risicovoorziening is de afgelopen jaren aangepast, zodat daar een kenbaar risico tegenover staat. Voor anticiperende gronden en gebouwen geldt dit niet. Aanbevolen wordt om in de taxaties ten behoeve van het bepalen van de risicovoorziening ook gebouwen en anticiperende gronden mee te nemen. 3. Rentetoerekening: In afwijking van het financieel beleid zijn rentelasten toegerekend aan de ILG/ FYLG-budgetten, als drukmiddel om ook verkoop te bevorderen. Voor de grondaankopen voor de pMJP-doelen zou het als zodanig ook hebben kunnen werken, omdat rentelasten direct werden doorberekend. Het programma heeft het echter niet als zodanig ervaren. Voor de overige doelen buiten het pMJP (uit anticiperende plafodn) heeft het niet als drukmiddel gwerkt, omdat aan deze projecten pas bij verkoop de rentelasten worden doorberekend. Voorts is niet geregeld wat er gebeurt als een project stopt en er nog gronden zijn gefinancierd via het IKG. Dit brengt het risico van ad hoc beslissingen met zich mee als een project onverhoopt stopt. Onderbouw daarom waarom voor de rentetoerekening wordt afgeweken van het beleid en leg de procedure vast voor het geval een project stopt. 4. Voor het beheer van het IKG bestaan drie administratieve systemen naast elkaar, waarbij er jaarlijks naar de aansluiting tussen deze administraties moet worden gekeken. De informatievoorziening van DLG aan de provincie is ontoereikend. Dit is een inefficiënte werkwijze, waarbij tevens het risico bestaat dat de provincie voor de werking van een primair proces afhankelijk wordt van de deskundigheid van een externe. De regie van het IKG was belegd bij de afdeling PPLG. Met de


Pagina 3 van 15

organisatieontwikkelingen in de vorming en uitvoering van het natuurbeleid, in combinatie met de organisatieontwikkelingen ten gevolge van het nieuwe provinciale grondbeleid zijn al belangrijke randvoorwaarden gecreëerd voor een verbetering in het beheer van het IKG. Laat het beheer van het IKG aansluiten bij de algemene gronddatabases die nu wordt gemaakt. Voor deze gronddatabases zijn er reeds mogelijkheden voor een goede aansluiting met het financiële systeem. Inhuur van externen om aansluiting te realiseren is dan niet meer nodig. 5. Organisatie van het IKG: De regie van het IKG is belegd bij de beleidsafdeling die geen primair belang had bij de aankoop van anticiperende gronden voor andere doelen dan natuur. Hierdoor bleef die categorie een vreemde eend in de bijt. Er werd niet gestuurd op verkoop. Omdat het IKG betrekking heeft op de aan- en verkoop van gronden wordt aanbevolen om de regierol van het IKG te beleggen bij het Hoofd vastgoed. Zeker in het geval dat het IKG voor grondaankopen voor meerdere beleidsterreinen (en dus afdelingen) kan worden ingezet is het essentieel om een onafhankelijk expertisepunt te hebben voor de inzet van dit instrument. De AO IKG dient hierop te worden aangepast en geïmplementeerd;


Pagina 4 van 15

1

Inleiding Aanleiding onderzoek Op 22 april 2009 hebben provinciale staten (hierna PS) besloten om een Investeringskrediet voor grondaankopen (hierna IKG) in te stellen. Dit investeringskrediet is primair bedoeld als voorfinanciering van grondaankopen in het kader van het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijke Gebied 2007-2013 (hierna pMJP). In 2009 was het IKG een nieuw financieringsinstrument. Nu het een aantal jaren heeft gewerkt, heeft de kwartiermaker Program Lanlik Gebiet 2014-2020 gevraagd om een onderzoek naar de werking van dit instrument. Dit onderzoek is de basis voor verdere besluitvorming over het wel of niet voortbestaan van het IKG. Doel van het onderzoek en centrale vraag Het doel van het onderzoek is inzicht te geven in de werking van het IKG. Deze doelstelling leidt tot de volgende centrale vraag in dit onderzoek. In hoeverre is het IKG een effectief instrument geweest bij de uitvoering van het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied 2007-2013 en welke leerpunten zijn er voor de toekomst? Belangrijke aspecten in de inrichting van het IKG zijn: Indeling in plafonds, rentetoerekening, het bepalen van de risicovoorziening en de manier waarop het beheer van het IKG is georganiseerd. Bij de beantwoording van de centrale vraag wordt op deze aspecten in gegaan.

Aanpak van het onderzoek en opzet van de rapportage Voor het onderzoek is een dossieranalyse uitgevoerd en zijn er gesprekken gevoerd met medewerkers van de afdelingen Financien, Planning &Control, Programma Bebouwde Ruimte en Landelijk Gebied,ConcernControl en Vastgoed. In hoofdstuk 2 komen de aanleiding en werkwijze van het IKG aan de orde, evenals de relevante beleidsontwikkelingen op het gebied van grond en natuur. In hoofdstuk 3 volgen de bevindingen. Het rapport sluit af met in hoofdstuk 4 de conclusies en leerpunten.


Pagina 5 van 15

2

Werking van het investeringskrediet en ontwikkelingen in natuur- en grondbeleid

2.1

Aanleiding Investeringskrediet Grondaankoopen Tot 2007 was het toenmalige ministerie van LNV verantwoordelijk voor de aankopen van grond voor landbouw, natuur en recreatie. Vanaf 2007, toen de Wet Inrichting Landelijk Gebied inwerking trad, kreeg de provincie de regierol in het beleid voor de Inrichting van het Landelijke Gebied. Voor de periode 2007-2013 tekenden Rijk en provincie de bestuursovereenkomst Inrichting Landelijk Gebied, op basis waarvan jaarlijks uit het Investeringsfonds Landelijke Gebied (hierna ILG) middelen ter beschikking werden gesteld aan de provincie. De provincie voegde daar eigen middelen aan toe via het Frysk Ynvestearringsfûns Lanlik Gebiet (hierna FYLG). In het pMJP is het provinciale beleid uitgewerkt, met daarbij een financiële planning. Een aantal doelen uit het pMJP moest worden gehaald door de aankoop van gronden: Ecologische Hoofdstructuur (hierna EHS) en verbetering van de landbouwstructuur. In de eerste jaren van het pMJP werden grondaankopen rechtstreeks gefinancierd uit ILG- en FYLG-budgetten. Daardoor ging de grondaankopen ten koste van de financiële ruimte om het inhoudelijk programma van het pMJP uit te voeren. Het kasritme waarin de provincie jaarlijks de bijdrage van het Rijk ontving, kwam niet overeen met investeringsbehoefte voor de grondaankopen. Als oplossing voor deze problematiek is gekeken naar een mogelijkheid om de aankoop van gronden voor te financieren. Dat is het Inversteringskrediet Grondaankopen geworden.

2.2

Werking van het investeringskrediet Grondaankopen Op 22 april 2009 hebben provinciale staten ingestemd met de Notitie ‘Instellen Investeringskrediet Grondaankopen'. Met het instellen van het IKG worden de aangekochte gronden beschouwd als investeringen en als zodanig verantwoord, tegen historische aanschafwaarde, op de balans van de provincie. Bij verkoop verdwijnen de gronden weer van de balans en vloeit de historische aanschafwaarde weer terug in het investeringskrediet. Op basis van de opgaven uit het pMJP en het toen geldende anticiperende grondbeleid is de omvang van het IKG in aantal hectares en euro’s berekend. Per beleidsdoel is het benodigde volume gronden in hectares en bijbehorende financiering (op basis van gemiddelde hectareprijzen) ingesteld. Dit zijn de zogenaamde plafonds. Naast het aantal hectares en de financiering is in de notitie IKG een prognose van de omloopsnelheid opgenomen. Hiermee werd aangegeven hoelang men verwachtte dat gronden in het bezit van de provincie zouden zijn en dus ook hoelang deze gefinancierd zouden moeten worden via het IKG. Het grootste risico voor het IKG is waardedaling van de aangekochte gronden en opstallen. Bij het instellen van het IKG is daarom bepaald dat een voorziening wordt ingesteld voor het risico op waardedaling van de gronden. Het risico is niet in de paragraaf weerstandsvermogen opgenomen, omdat het een voorzienbaar risico is. De hoogte van de voorziening is in 2009 vastgesteld op 20% van de historische aankoopwaarde van de gronden. In het statenvoorstel is als besluitpunt opgenomen dat de voorziening voor de grondaankopen in het kader van het pMJP ten laste komen van de ILG- en FYLG-budgetten. Over de risicovoorziening voor anticiperende gronden buiten het pMJP heeft formeel geen besluitvorming plaatsgevonden.


Pagina 6 van 15

Volgens het financieel beleid, vastgelegd in de nota ‘Als geld telt’ worden rentelasten en rentebaten niet toegerekend aan de inhoudelijke programma’s. Het IKG wijkt hiervan af. Er wordt gerekend met een vaste rekenrente van 4,5%. In het statenvoorstel van april 2009 en de bijbehorende notitie is bepaald dat de rentelasten moeten worden gedekt uit de ILG- en FYLG-budgetten en voor de anticiperende gronden voor de periode 2009-2010 uit het (algemene) budget grondaankopen. In de begrotingswijziging is aangegeven dat bij de evaluatie van de ‘strategische’ [later ‘anticiperende’ genoemd] grondaankopen in 2010 zal worden bekeken of dit een vervolg krijgt en of daarbij aanvullende middelen beschikbaar gesteld moeten worden voor de dekking van de rentelasten. Deze evaluatie heeft niet plaatsgevonden en er is ook geen formeel besluit genomen over de dekking van de rentelasten van anticiperende gronden na 2010. De keuze is gemaakt om intern binnen de provincie een instrument voor voorfinanciering in te stellen: het Investeringskrediet Grondaankopen. Verwacht werd dat deze oplossing goedkoper zou zijn. Dit bleek in ieder geval de afgelopen jaren niet het geval omdat de marktrente lager lag dan de rente die intern werd gerekend. In het dossier zijn geen afwegingen gevonden tussen interne en externe financiering. Uitvoering IKG Bij de veranderde rol van de provincie (regie op de realisering van de doelen) stelde het Rijk uren van de Dienst Landelijk Gebied beschikbaar voor de realisering van de rijksopgaven. Ook voor de daadwerkelijke aankoop van grond en de exploitatie (o.a. beheer, verhuur en pacht) zijn hiervoor uren van de Dienst Landelijk Gebied ingezet. DLG had voor 2007 deze taak ook al op zich genomen en hiervoor de nodige expertise opgebouwd. Op dat moment was die expertise in de provinciale organisatie onvoldoende aanwezig. De overeenkomst met DLG loopt tot 1 januari 2015 en daarna wordt DLG opgeheven. Door het veranderende grondbeleid binnen de provincie, het sluiten van het Natuurpact met het Rijk en de opheffing van DLG is de positie van DLG verandert. Tevens is binnen de provincie de Afdeling Vastgoed opgezet. Sinds 2014 worden alle grondaankopen al op naam van de Provincie gezet. Daarnaast is begonnen met het overzetten van gronden die op naam van BBL stonden naar de provincie. Dit gebeurt trapsgewijs zoals in het Natuurpact en de bestuursovereenkomst grond is afgesproken. Op dit moment worden de grondaankopen geheel door de provincie zelf. De ontwikkeling van decentralisatie van DLG maakt verder geen onderdeel uit van dit onderzoek.

2.3

Ontwikkelingen in natuurbeleid en grondbeleid Natuurbeleid Eind 2010 kondigde het Rijk bezuinigingen aan op de middelen voor natuur. Bovendien kwamen de middelen voor de doelen landbouw en recreatie te vervallen. Door de wijzigingen in het rijksbeleid dreigde een stagnatie in de uitvoering van het natuurbeleid. Eind 2011 hebben provincie en Rijk in het onderhandelingsakkoord Natuur afspraken gemaakt over decentralisatie van natuurtaken naar de provincies. In de provinciale Nota Natuer & Lanlik gebiet van 2012 is vastgelegd hoe de provincie de beleidsmatige en financiële gevolgen van het akkoord invult. In 2013 heeft het kabinet de natuurambities weer verhoogd en heeft een deel van de bezuinigingen op natuur teruggedraaid. Begin 2014 zijn het Natuurpact en de Bestuursovereenkomst Grond tot stand gekomen, waarin Rijk en provincies de nieuwe natuurambities hebben uitgewerkt. In de Bestuursovereenkomst Grond is de grondaankoop geregeld en zijn afspraken gemaakt over de inzet van gronden. De provincie krijgt ca. 625 ha. gronden van het Rijk om niet. Daarnaast heeft de provincie 648 ha. gronden gekocht van het Rijk. Deze laatste categorie wordt gefinancierd via het IKG.


Pagina 7 van 15

Grondbeleid Met de nota Grûnbelied uit februari 2013 is het provinciale grondbeleid aangescherpt waarbij naast beleid voor de aankoop van gronden ook beleid voor verkoop en beheer is ontwikkeld. Het gaat om een integraal grondbeleid voor alle beleidsterreinen. Hierbij is ingezet op een verankering in de provinciale organisatie van voldoende expertise en duidelijkheid over taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Er is gewerkt aan eenduidige aansturing en centraal inzicht in de provinciale grondpositie. De voorwaarden voor grondaankoop die vooruitloopt op definitieve besluitvorming zijn aangescherpt. De definities van strategisch en anticiperend aankopen uit de Nota ‘Nei provinsjaal grûnbelied’ worden niet meer gehanteerd. Grond aan- en verkopen binnen het IKG vinden plaats in overeenstemming met de nota grondbeleid.


Pagina 8 van 15

3

Bevindingen Dit hoofdstuk bevat de bevindingen van het onderzoek.

3.1

Plafonds, verwachte investeringsbehoefte en omloopsnelheid Op basis van de opgave uit het pMJP is voor het IKG een onderverdeling gemaakt in doelen waarvoor grond moest worden aangekocht. In de notitie Investeringskrediet Grondaankopen uit 2009 is onderstaande overzicht opgenomen. Doel PMJP en daarbuiten 1. EHS verwerving 2. Landbouw Kavelruil 3. Landbouw EHS Gebiedsontwikkeling 4. Anticiperend Totaal

400 100

Gemiddelde hectareprijs € 35.000 € 35.000

600

€ 45.000

27,0 mln.

4- 10 jaar

300 1400

€ 45.000

13,5 mln. 58,0 mln.

3 – 10 jaar

Hectare

Financiering

Omloopsnelheid

14,0 mln. 3,5 mln.

1 – 4 jaar 2 – 4 jaar

Het IKG is in 2009 tijdelijk opgehoogd voor de aankoop van anticiperende grond voor de N381(PS-besluit 16 september 2009). Nadat het realisatiebesluit van de N381 was genomen, is deze ophoging weer ongedaan gemaakt. Begin 2014 is een nieuwe categorie opgenomen in het IKG: de 648 ha die de provincie in het kader van het Natuurpact en de Bestuursovereenkomst Grond van het Rijk aankoopt voor een bedrag van €19.7 mln. vermeerderd met €1.82 mln. aan financiële compensatie van de provincie Drenthe (zoals onderling tussen de provincie overeengekomen). Dit is nog niet vertaald naar plafonds. Geïnterviewden geven aan dat het systeem van plafonds in de praktijk goed werkte, om ook op die manier de verdeling tussen de verschillende doelen scherp te houden. De categorie ‘anticiperend’ werkte daarentegen verwarrend. Het IKG is in eerste instantie ingesteld als financieringsinstrument voor de aankopen in het kader van het pMJP. Om redenen van efficiency is ook de aankoop van anticiperende gronden voor andere doeleinden dan natuur in het IKG ondergebracht. Onduidelijk bleef of de aankoop van deze gronden moest aansluiten bij de doelen uit het pMJP of dat ook andere anticiperende grondaankopen daaruit konden worden gefinancierd. Uiteindelijk is dat laatste ook gebeurd. Complicerende factor hierbij was dat de criteria op grond waarvan anticiperende gronden konden worden aangekocht op meerdere manieren konden worden geïnterpreteerd. Met het nieuwe grondbeleid zijn deze criteria aangescherpt. Op basis van de verslaglegging in de jaarstukken over de periode 2010-2013 is het onderstaande overzicht gemaakt van de hoeveelheid gronden die zijn gefinancierd via het IKG en bijbehorende bedragen.


Pagina 9 van 15

Jaarrekening EHS Aankoop Gebouwen Verkoop Gebouwen Saldo Landbouw Kavelruil Aankoop Gebouwen Verkoop Gebouwen Saldo Landbouw/ EHS Aankoop Gebouwen Verkoop Gebouwen Saldo Anticiperend Aankoop Gebouwen Verkoop Gebouwen Saldo Totaal

2010 ha 428 269 159

106

2010 €x mln. 8,8 0,43 4,8 0,43 4

2011 ha 446,2 310,4 135,8

3,79 0,5 1,99 0,5 1,8

106,1

651,3

630

26,4 3,9 0,26 0 30,04

146

2011 €x mln. 9,4 0,43 5,8 0,43 3,6

2012 ha 447,1 319,6 127,5

3,8 0,5 2,28 0,5 1,52

106,1

719,9

614,8

27,2 3,9 1,1 0 30,3

5,5

155,7

8

0,2

138 975

5,3 41,14

58 48

639 9

2012 €x mln. 9,2 0,43 5,5 0,43 3,7

2013 ha 447,1 319,6 127,5

2013 €x mln. 9,2 0,43 5,5 0,43 3,7

3,8 0,5 3 0,5 0,8

106,1

719,9

488,3

28,9 5,5 10,08 2,6 21,72

488,3

28,9 5,4 10,08 2,6 21,62

5,7

155,7

5,7

155,7

5,7

13

0,36

13

0,36

13

0,36

142,7 931,7

5,34 40,76

142,7 777,6

5,34 31,56

142,7 777,6

5,34 31,56

67,7 38,4

36,5

87 19,1

231,6

87 19,1

231,6

3,8 0,5 3 0,5 0,8

Alleen de budgetten en aantal hectares ten aanzien van de categorie Landbouw/ EHS zijn in 2010 en 2011 licht overschreden. De norm voor deze categorie was resp. 600 ha. en €27 mln. Er is een overschrijding geweest van 5% of lager qua aantal hectares en qua financiering van 12% of lager. Het totale bedrag van het IKG is nooit overschreden. Voor 2012 en 2013 zijn dezelfde cijfers gepubliceerd. Het Kortom: de indeling in plafonds is gemaakt op overzicht laat ook zien dat er in de basis van de beleidsopgave uit het pMJP en categorie anticiperende gronden in de heeft als zodanig gewerkt. Onduidelijk was gerapporteerde jaren weinig beweging zat. echter wat er precies kon worden gefinancierd Complicerende factor bij de beoordeling uit de categorie anticiperende gronden. Op van de hoogte van de ingestelde plafonds basis van de gebruikte ruimte over de en de geprognosticeerde omloopsnelheid afgelopen jaren kan worden gesteld dat het is dat het Rijk in 2010 bezuinigingen begrote aantal hectares en bijhorende aankondigde, wat een stagnerende bedragen te hoog zijn geweest. De werking had op de uitvoering van het omloopsnelheid is eveneens te hoog ingeschat. pMJP en daarmee voor het gebruik van Complicerende factor hierbij is dat het Rijk in het instrument IKG. Geïnterviewden geven 2010 bezuinigingen oplegde, wat een aan dat de omloopsnelheid van de stagnerende werking had. gronden te hoog is ingeschat. Dit geldt


Pagina 10 van 15

met name voor de categorie natuur. De omloopsnelheid is echter niet gemonitord en er is niet gerapporteerd over de lagere omloopsnelheden in bijvoorbeeld de jaarrekening.

3.2

Risicovoorziening In haar onderzoeken naar het ILG en FYLG in 2010 heeft CC al aangegeven dat de risicovoorziening van 20% van de aankoopsom gebeurt zonder dat er een onderbouwd risico tegenover staat. Bij de interim controle 2011 heeft de accountant vervolgens in de managementletter geconstateerd dat de totale risicovoorziening voor gronden onvoldoende is onderbouwd. Dit is aanleiding geweest om de wijze van opbouw van de risicovoorziening te herzien. In de jaarstukken 2012 is aangegeven dat alle gronden zijn getaxeerd en dat naar aanleiding van de taxatie de risicovoorziening is verlaagd. De werkwijze is nu dat elk jaar één derde van het bezit wordt getaxeerd en dat op basis daarvan de risicovoorziening wordt bijgesteld. In de taxaties worden echter niet de gebouwen en de anticiperende gronden meegenomen. Juist bij gebouwen blijkt het risico op waardeschommelingen groter dan bij grond. Daarnaast wordt nu dus een aanzienlijk deel van de gronden in het IKG niet getaxeerd. Voor anticiperende gronden blijft het standaard percentage van 20% gehandhaafd. Tegenover het deel van de Kortom: De werkwijze van het bepalen van de risicovoorziening dat betrekking heeft op risicovoorziening is de afgelopen jaren de anticiperende gronden en gebouwen aangepast, zodat daar een onderbouwd risico staat nog steeds geen onderbouwd risico. tegenover staat. Anticiperende gronden en gebouwen worden echter niet getaxeerd. Voor deze categorie gronden wordt een risicovoorziening van 20% van de aanschafwaarde aangelegd, waarmee dit deel van de risicovoorziening nog steeds niet goed is onderbouwd.

3.3

Rentetoerekening Zoals aangegeven wordt voor financiering via het IKG 4,5% rente toegerekend aan de betreffende projecten. In de notitie Investeringskrediet Grondaankopen is niet expliciet aangegeven waarom rente wordt toegerekend. Uit de interviews blijkt dat de rente werd gehanteerd als een drukmiddel voor de programma’s en projecten die gronden hadden aangekocht om de gronden ook weer te verkopen. De rentelasten drukken immers op de programma- en projectbudgetten. Het programma heeft dit echter niet als zodanig ervaren. In de praktijk zijn de rentelasten voor alle gronden in het IKG ten laste gebracht van de ILGen FYLG-budgetten, ook voor de anticiperende gronden die buiten de doelen van het pMJP vallen. Pas als de betreffende projectorganisatie de voorfinanciering uit het IKG aflost, doorgaans bij verkoop van de gronden, betaalt het project de rentelasten terug, die de jaren daarvoor zijn voorgeschoten uit de ILG- en FYLG budgetten. Op die manier werkt het instrument van rentetoerekening niet als drukmiddel voor deze projecten om gronden te verkopen. Er is verder geen gebruik gemaakt van het budget grondaankopen om de rente mee te verrekenen. Daarnaast is niet vastgelegd wat er gebeurt als een project stopt waarvoor anticiperende gronden zijn gefinancierd via het IKG. Het risico hiervan is dat ad hoc beslissingen worden genomen over hoe te handelen in dergelijke situaties.


Pagina 11 van 15

De afgelopen jaren heeft zich daarnaast de situatie voorgedaan dat de marktrente beduidend lager was dan de gehanteerde rekenrente. Hierdoor werd het IKG een duur financieringsinstrument. Jaarlijkse aanpassing van de rekenrente aan de marktrente zou daarvoor een oplossing kunnen zijn.

3.4

Kortom: in afwijking van het financieel beleid zijn rentelasten toegerekend aan de ILG/ FYLGbudgetten als drukmiddel om ook verkoop te bevorderen. Voor de grondaankopen voor de pMJPdoelen heeft het als zodanig gewerkt. Voor de overige doelen niet, omdat aan deze projecten pas bij verkoop de rentelasten worden doorberekend. Voorts is niet geregeld wat er gebeurt als een project stopt en er nog gronden zijn voorgefinancierd vanuit het IKG. Dit brengt het risico van ad hoc beslissingen met zich mee als een project onverhoopt stopt. De afgelopen jaren is de gehanteerde rekenrente hoger geweest dan de marktrente. Verschillen tussen rekenrente en marktrente zouden kunnen worden opgevangen door jaarlijks de rekenrente aan te passen aan de dan geldende marktrente.

Organisatie van het IKG Drie administraties De afdeling Programma’s en Projecten Landelijk Gebied (hierna PPLG) voert de regie over het IKG. In 2009 is een AO opgesteld. Deze is niet formeel vastgesteld en is bij de meeste bij het IKG betrokken medewerkers niet bekend. De afdeling PPLG registreert in een Excel bestand de aangekochte en verkochte gronden en opstallen ten laste van het IKG. Per beleidsdoel is een tabblad gemaakt. De registratie vindt plaats op basis van gegevens van DLG/BBL. Ook worden aangegane verplichtingen opgenomen in het overzicht, om zo een goed beeld te krijgen van de overgebleven ruimte in het IKG. Via provinciale maandverantwoordingen (hierna PMV) ontvangt de afdeling PPLG informatie en verantwoording over de werkzaamheden van DLG voor de provincie, waaronder aan- en verkopen ten laste van het IKG. De informatie uit de PMV’s wordt echter als ondoorzichtig en ontoereikend ervaren. In de PMV is bijvoorbeeld geen onderscheid gemaakt tussen aankopen die gefinancierd dienen te worden via het IKG en financiering uit andere bronnen. Er zijn meerdere pogingen ondernomen om de informatievoorziening te verbeteren. Toch blijft het nodig dat na elke PMV extra informatie wordt opgevraagd. De betalingen en verplichtingen worden daarnaast in de financiële administratie van de provincie opgenomen. Ook hier ontstaan weer aansluitingsproblemen. Jaarlijks wordt een externe ingehuurd om de drie systemen op elkaar te laten aansluiten. Hierdoor loopt de provincie het risico om voor een primair proces afhankelijk te worden van de expertise van een externe. Grondaankopen en beheer door DLG/BBL Zoals eerder aangegeven was de daadwerkelijke aankoop en het beheer van gronden uitbesteed aan DLG/BBL in het kader van de Prestatieovereenkomsten die jaarlijks met DLG/BBL werden gesloten. De uitvoering door BBL is om meerdere redenen een complicerende factor genoemd. Ten eerste vanwege verschil in administratie tussen provincie en BBL en de geringe informatievoorziening aan de provincie. Ten tweede vanwege de splitsing in juridisch en financieel eigendom. De aangekochte gronden waren financieel in eigendom bij de provincie. De provincie kocht de gronden immers. BBL had echter het juridisch eigendom. De gronden waren daarmee ook op naam van BBL in het kadaster


Pagina 12 van 15

geregistreerd. Hiermee was het voor de provincie lastig overzicht te krijgen van de gronden die ze in bezit had. Met het instellen van het IKG kreeg de provincie beter zicht op de gronden die DLG al voor de provincie had aangekocht. Dit was een bijkomend voordeel van het IKG. Met de overgaan van personeel van DLG naar de provincie in 2015 zijn deze problemen (op termijn) niet meer aan de orde. Positionering in de provinciale organisatie Zoals hiervoor aangegeven voerde PPLG de regie over het IKG. Het afgelopen jaar zijn er ontwikkelingen in de vorming en uitvoering van het natuurbeleid, waarbij er onderscheid wordt gemaakt in beleid, programmering en uitvoering. Hierbij komt er meer nadruk op de planning van aankoop en verkoop van gronden op basis van een portefeuillestrategie en een businesscase. Dit zijn belangrijke voorwaarden voor een verbetering in het beheer van het IKG. Ten aanzien van de administratie zou kunnen worden aangesloten bij de totale gronddatabase, die nu wordt gemaakt. De regie van het IKG is op dit moment dus gekoppeld aan de primaire aankoopdoelen voor de gronden uit het IKG. In de praktijk werden ook anticiperende gronden voor andere doelen uit het IKG voorgefinancierd. PPLG toetste de aanvragen aan de criteria. Ook werden afspraken vastgelegd over rentetoerekening en de aanleg van een risicovoorziening. PPLG stuurde verder niet op wat er met die gronden vervolgens gebeurde. De categorie bleef ‘een vreemde eend in de bijt’ en werd ook als zodanig behandeld. Er werd niet actief gestuurd op verkoop en ook de wijze van het bepalen van de risicovoorziening werd niet aangepast voor deze categorie gronden. Dit werd mede veroorzaakt doordat de medeweker die bij de oprichting van het IKG betrokken was, naar de nieuwe afdeling Vastgoed ging. Hierdoor ontstond een gat in expertise dat niet werd opgevuld.

Kortom: Voor het beheer van IKG bestaan drie administraties naast elkaar. Jaarlijks wordt een externe ingehuurd om de aansluiting tussen de drie systemen te maken. Dit is een inefficiënte werkwijze, waarbij tevens het risico bestaat dat de provincie voor de werking van een primair proces afhankelijk wordt van de deskundigheid van een externe. De regie van het IKG was belegd bij PPLG. Omdat de regie van het IKG was belegd bij de beleidsafdeling die geen primair belang had bij de aankoop van anticiperende gronden voor andere doelen dan natuur, bleeft die categorie een vreemde eend in de bijt. Er werd niet gestuurd op verkoop.


Pagina 13 van 15

4

Conclusies en leerpunten Op basis van de bevindingen uit het onderzoek volgen in dit hoofdstuk de conclusies en aanbevelingen.

4.1

Conclusies De centrale vraag in het onderzoek is: In hoeverre is het IKG een effectief instrument geweest bij de uitvoering van het provinciaal Meerjarenprogramma Landelijk Gebied 2007-2013 en welke leerpunten zijn er voor de toekomst? Op basis van het voorgaande wordt geconcludeerd dat het IKG een effectief instrument is: het investeringskrediet maakt het mogelijk om snel op kansen op de grondmarkt te reageren en om aankopen te doen zonder dat dit ten laste gaat van de ruimte in de budgetten. Bijkomend voordeel van het instellen van het IKG is dat de provincie beter inzicht kreeg in haar grondpositie. Er zijn wel leerpunten voor de toekomst op het gebied van de indeling van de plafonds, de risicovoorziening, de rentetoerekening en de organisatie van het IKG. Deze worden in de volgende paragraaf toegelicht.

4.2

Leerpunten Op basis van de conclusies worden de volgende leerpunten benoemd: 1. Indeling in plafonds: deze indeling is gemaakt op basis van de beleidsopgave uit het pMJP en heeft als zodanig goed gewerkt. Op basis van de gebruikte ruimte over de afgelopen jaren kan worden gesteld dat het aantal hectares en bijhorende bedragen te hoog zijn geweest. De omloopsnelheid is eveneens te hoog geschat. De nu voorliggende natuuropgave zal om een andere indeling vragen. Aanbevolen wordt om de indeling in plafonds te handhaven, maar om deze aan te laten sluiten bij de nieuwe beleidsopgave, zowel qua indeling als qua omvang. 2. Risicovoorziening: de werkwijze van het bepalen van de risicovoorziening is de afgelopen jaren aangepast, zodat daar een kenbaar risico tegenover staat. Voor anticiperende gronden en gebouwen geldt dit niet. Aanbevolen wordt om in de taxaties ten behoeve van het bepalen van de risicovoorziening ook gebouwen en anticiperende gronden mee te nemen. 3. Rentetoerekening: In afwijking van het financieel beleid zijn rentelasten toegerekend aan de ILG/ FYLG-budgetten, als drukmiddel om ook verkoop te bevorderen. Voor de grondaankopen voor de pMJP-doelen zou het als zodanig kunnen werken, omdat de rentelasten direct werden doorberekend. Het programma heeft dit echter niet als zodanig ervaren. Voor de overige doelen (categorie anticiperende gronden) niet, omdat aan deze projecten pas bij verkoop de rentelasten worden doorberekend. Voorts is niet geregeld wat er gebeurt als een project stopt en er nog gronden zijn gefinancierd via het IKG. Dit brengt het risico van ad hoc beslissingen met zich mee als een project onverhoopt stopt. Onderbouw daarom waarom voor de rentetoerekening wordt afgeweken van het beleid en leg de procedure vast voor het geval een project stopt. 4. Voor het beheer van het IKG bestaan drie administratieve systemen naast elkaar, waarbij er jaarlijks naar de aansluiting tussen deze administraties moet worden gekeken. Dit is


Pagina 14 van 15

een inefficiënte werkwijze, waarbij tevens het risico bestaat dat de provincie voor de werking van een primair proces afhankelijk wordt van de deskundigheid van een externe. De regie van het IKG was belegd bij PPLG. Met de organisatieontwikkelingen in de vorming en uitvoering van het natuurbeleid, in combinatie met de organisatieontwikkelingen ten gevolge van het nieuwe provinciale grondbeleid zijn al belangrijke randvoorwaarden gecreëerd voor een verbetering in het beheer van het IKG. Laat het beheer van het IKG aansluiten bij de totale gronddatabase Voor deze gronddatabase zijn de randvoorwaarden voor een goede aansluiting met het financiële systeem aanwezig. Inhuur van externen om aansluiting te realiseren is dan niet meer nodig. 5. Organisatie van het IKG: De regie van het IKG is belegd bij de beleidsafdeling die geen primair belang had bij de aankoop van anticiperende gronden voor andere doelen dan natuur. Hierdoor bleef die categorie een vreemde eend in de bijt. Er werd niet gestuurd op verkoop. Omdat het IKG betrekking heeft op de aan- en verkoop van gronden wordt aanbevolen om de regierol van het IKG te beleggen bij het Hoofd vastgoed. Zeker in het geval dat het IKG voor grondaankopen voor meerdere beleidsterreinen (en dus afdelingen) kan worden ingezet is het essentieel om een onafhankelijk expertisepunt te hebben voor de inzet van dit instrument. De AO IKG dient hierop te worden aangepast en geïmplementeerd; Voor de uitwerking van deze leerpunten zijn het hoofd van de afdeling Vastgoed en de kwartiermaker Program Lanlik Gebiet 2014-2020 de aangewezen personen.


Pagina 15 van 15

Rapportage onderzoek Investeringskrediet grondaankopen

Recommend Documents