aÉäçáííÉ=^ÅÅçìåí~åíë=_KsK= hêççåé~êâ=NM= SUPN=ds=^êåÜÉã= mçëíÄìë=PMOSR= SUMP=^d=^êåÜÉã= = qÉäW=EMOSF=POPUMMM= c~ñW=EMOSF=POPUMMN= ïïïKÇÉäçáííÉKåä= =
Rapport Uitgebracht aan provincie Gelderland te Arnhem Controle administratie en jaarrekening 2008
lé=~ääÉ=Åçåíê~ÅíìÉäÉ=êÉä~íáÉë=î~å=aÉäçáííÉ=òáàå=ÇÉ=~äÖÉãÉåÉ=îççêï~~êÇÉå=î~å=aÉäçáííÉI=ïÉäâÉ=òáàå= ÖÉÇÉéçåÉÉêÇ=Äáà=ÇÉ=dêáÑÑáÉ=î~å=ÇÉ=^êêçåÇáëëÉãÉåíëêÉÅÜíÄ~åâ=íÉ=oçííÉêÇ~ã=çåÇÉê=~âíÉåìããÉê= UQLOMMQ=î~å=íçÉé~ëëáåÖK= aÉäçáííÉ=^ÅÅçìåí~åíë=_KsK=áë=áåÖÉëÅÜêÉîÉå=áå=ÜÉí=Ü~åÇÉäëêÉÖáëíÉê=î~å=ÇÉ=h~ãÉê=î~å=hççéÜ~åÇÉä=íÉ= oçííÉêÇ~ã=çåÇÉê=åìããÉê=OQPSOURPK= =
=
=
=
jÉãÄÉê=çÑ= aÉäçáííÉ=qçìÅÜÉ=qçÜã~íëì= =
=
1
2
Inhoudsopgave 1. Accountantscontrole 1.1 Opdracht 1.2 Overige dienstverlening
4 4 5
2. Accountantsverklaring 5 2.1 Strekking 5 2.2 Gecorrigeerde fouten in de jaarrekening 5 2.3 Foutenvaluatie en onzekerheden in het kader van het getrouwe beeld 6 2.4 Rechtmatigheidscontrole 6 2.5 Kwaliteit verslaggeving (informatiewaarde jaarrekening) 7 2.6 Single information, Single audit (SiSa) 8 2.7 Overige bevindingen 10 3. Financiële positie en resultaat 3.1 Algemene beschouwing 3.2 Financiële structuur
14 14 14
4. Bedrijfsvoering 4.1 Gelderland in Beweging 4.2 Belangrijkste punten managementletter 4.3 Samenvatting bevindingen bijzondere verklaringen
18 18 20 21
5. Afsluiting
21
3
1. Accountantscontrole 1.1 Opdracht Wij hebben van u de opdracht gekregen om de programmarekening 2008 van de provincie Gelderland te controleren. In het afstemmingsoverleg, waarin eveneens vertegenwoordigers van Provinciale Staten aanwezig zijn, is deze opdracht verder uitgewerkt. Wij hebben afgesproken dat wij specifiek aandacht zullen besteden aan de onderstaande onderwerpen. • • • •
Doelmatigheid opgelegde subsidieverplichtingen Het proces van verantwoorden en controleren van meerjarensubsidieprogramma’s Het project ruimte voor ruimte Wachtgeldregeling
In de sectie ‘Bedrijfsvoering’ van dit rapport gaan wij op uw verzoek nader in op deze onderwerpen. Op 31 oktober 2007 heeft u het normenkader voor de jaarrekening 2008 (PS2007-443) vastgesteld. Hierbij is besloten dat het toetsen van rechtmatig handelen omvat het nagaan of lasten, baten en balansmutaties passen binnen de relevante externe regelgeving en provinciale verordeningen en besluiten van Provinciale Staten. Tevens heeft u besloten de goedkeuringstolerantie (en rapporteringstolerantie) ten aanzien van fouten in de jaarrekening te bepalen op maximaal 1% van de totale lasten en ten aanzien van onzekerheden op maximaal 3% van de totale lasten.
4
1.2 Overige dienstverlening Onze werkzaamheden voor de provincie Gelderland zijn onder te verdelen in controle gerelateerde diensten en adviesdiensten. In de volgende tabel zijn de door Deloitte geleverde diensten in het verslagjaar 2008 aangegeven.
Controle gerelateerde diensten •
Controle jaarrekening 2008 (incl. controle SiSa-bijlage)
•
Controle bijzondere verantwoordingen 2008
•
Controle begroting 2009
Adviesdiensten •
EDP advisering
2. Accountantsverklaring 2008 2.1 Strekking Bij de door het College van Gedeputeerde Staten opgestelde jaarrekening 2008 hebben wij op 24 maart 2009 een goedkeurende accountantsverklaring afgegeven voor de aspecten getrouwheid en rechtmatigheid.
2.2 Gecorrigeerde fouten in de jaarrekening In deze paragraaf rapporteren wij over de gecorrigeerde fouten in de jaarrekening. Deze informatie is bedoeld om u inzicht te geven in de kwaliteit van de cijfers die ter controle worden aangeboden. Bij onze controle zijn de volgende fouten gevonden en gecorrigeerd in de jaarrekening die wij hier willen rapporteren: • Naar aanleiding van een onderzoek naar facturen die na balansdatum zijn binnengekomen maar wel betrekking hebben op het boekjaar 2008 is voor een bedrag van circa € 1,7 miljoen een correctie doorgevoerd.
5
Daarnaast zijn conform voorgaand jaar enkele reclassificaties van jaarrekeningposten doorgevoerd. Gezien de complexiteit van de administratie en jaarrekening van uw provincie kan worden geconcludeerd dat relatief weinig getrouwheidsfouten geconstateerd (en gecorrigeerd) zijn. In 2009 is de behandeling van de voorjaarsnota losgekoppeld van de behandeling van de jaarrekening. Dit om uw Staten de gelegenheid te geven voldoende invulling te geven aan de controlerende rol. Mede als gevolg hiervan is de planning van de jaarrekeningcontrole vervroegd zodat de jaarrekening eerder kan worden aangeboden aan Provinciale Staten. De kwaliteit van het jaarrekeningproces is dit jaar fors toegenomen. Zowel de inhoudelijke kwaliteit van de jaarrekening en de programmaverantwoording als de aanlevering van het balansdossier zijn van een hoger niveau dan in voorgaande jaren. Deze kwaliteitsslag wordt met name veroorzaakt door een strakkere interne planning van het jaarrekeningproces, een eerdere afsluiting van de administratie en interne analyses op de door medewerkers aangeleverde informatie en onderbouwingen. Als gevolg van de versnelling van het jaarrekeningproces hebben wij onze controle ruim een maand eerder kunnen afronden dan vorig jaar.
2.3 Foutenevaluatie en onzekerheden in het kader van het getrouwe beeld Bij onze controle hebben wij de volgende fouten en onzekerheden van > € 130.000 (rapporteringstolerantie) geconstateerd met betrekking tot het getrouwe beeld van de jaarrekening die niet in de voorliggende jaarrekening zijn gecorrigeerd. • Naar aanleiding van een onderzoek naar facturen met name betreffende bouwkosten die na balansdatum zijn binnengekomen maar wel betrekking hebben op het boekjaar 2008 is voor een bedrag van circa € 1 miljoen niet verwerkt in de jaarrekening. Ongeveer de helft van dit bedrag zou geen invloed hebben gehad op het resultaat na bestemming.
2.4 Rechtmatigheidscontrole In overeenstemming met voorgaande jaren is ook in 2008 door medewerkers van uw provincie verbijzonderde interne controle (VIC) uitgevoerd op het rechtmatig handelen binnen de provincie Gelderland. Deze controle is gedurende het gehele jaar 2008 uitgevoerd. Naar aanleiding van de bevindingen uit de interne controles zijn daar waar nodig herstelacties uitgevoerd en processen verder aangescherpt. De geconstateerde rechtmatigheidsfouten hebben wij in aanmerking genomen bij de vorming van ons rechtmatigheidsoordeel. Deze fouten zijn opgenomen in de paragraaf Geconstateerde fouten en onzekerheden financiële rechtmatigheid.
6
Wij hebben de werking van de verbijzondere interne controle getest. Naar aanleiding hiervan zijn geen aanvullende bijzonderheden geconstateerd.
Geconstateerde fouten en onzekerheden financiële rechtmatigheid. Bij de door de provincie uitgevoerde verbijzonderde interne controle en de jaarrekeningcontrole zijn de volgende rechtmatigheidsfouten en onzekerheden geconstateerd: Fouten:
Rechtmatigheidsfout
BBV Interne regelgeving
€ 1.022.302
€0
€ 169.145
Totaal onzekerheden Totaal fouten
Onzekerheid
€0 € 1.191.446
De goedkeuringstolerantie bedraagt € 9.569.260 (1% van de totale lasten, 3% voor onzekerheden ofwel € 28.707.780) De geconstateerde fouten voor rechtmatigheid liggen daarbinnen en hebben derhalve geen effect op de strekking van de accountantsverklaring. De rechtmatigheidsfouten hebben vooral betrekking op de post zoals beschreven onder paragraaf 2.3. Staatssteun In 2008 is een interne discussie ontstaan over de mate waarin subsidiering in het kader van natuurterreinen onder bepaalde voorwaarden in strijd zou kunnen zijn met het Europees recht met betrekking tot staatssteun. Terzake is een adviesrapport uitgebracht door de huisadvocaat van uw provincie. De casuïstiek en het adviesrapport zijn juridisch complex. Als gevolg van een uitspraak van het platform rechtmatigheid behoeven juridisch complexe dossiers niet in de oordeelsvorming te worden betrokken. Wij hebben het dossier dan ook niet betrokken in onze evaluatie van fouten en onzekerheden. Thans wordt onderzocht of en zo ja, in hoeverre, de onderhavige regeling moet worden aangepast.
2.5 Kwaliteit verslaggeving In ons vorige rapport hebben wij uw aandacht gevraagd voor de kwaliteit van de programmaverantwoording als verantwoordingsinstrument richting Provinciale Staten. In onze optiek bleef de inhoudelijke toelichting op de gerealiseerde activiteiten in de
7
programmaverantwoording 2007 nog inhoudelijk ‘vlak’, waardoor geen recht werd gedaan aan de verhoogde inspanningen om het nieuwe coalitie-accoord uit te voeren. De inhoudelijke toelichtingen zijn in 2008 verbeterd ten opzichte van 2007. Dit maakt voor de lezer inzichtelijker dat een aantal over- en onderschrijdingen wordt veroorzaakt door een onjuiste of niet tijdige allocatie van middelen in de administratie. Tevens valt op dat in de uitvoeringsmonitor de meeste doelstellingen zijn aangemerkt als ‘op schema’. Uit de programmarekening blijkt echter, dat op de meeste programma’s een onderschrijding ten opzichte van de begroting (voor mutatie in reserves) te zien is. Dit zou kunnen inhouden dat de financiële raming in de begroting nog niet optimaal is afgestemd op de werkelijke activiteiten. Het doorontwikkelen van prestaties en indicatoren is vanzelfsprekend een continue proces.
2.6 Single information, Single audit (SiSa) Wij hebben onze controle gedynamiseerd door het inbouwen van een extra controleperiode in de maanden december en januari. Door de dynamisering van de controle van onder andere de SiSabijlage zijn wij in staat geweest om dit onderdeel van de jaarrekeningcontrole eerder af te wikkelen dan in voorgaande jaren. De inhoudelijke toetsing van bestedingen is inmiddels een vast onderdeel van de verbijzonderde interne controles (VIC) en op dit onderdeel hebben wij dan ook geen afwijkingen geconstateerd. Bewaking van de juiste toepassing van (rechtmatigheids)indicatoren in de SiSa-bijlage blijft een punt van aandacht. Dit geldt niet alleen voor uw organisatie, aangezien wijzigingen of herinterpretaties van indicatoren door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninksrijksrelaties (BZK) tot na het begin van het nieuwe boekjaar mogelijk zijn. Op grond van het Besluit accountantscontrole provincies en gemeenten, artikel 5 lid 4, rapporteren wij in dit rapport over de fouten en onzekerheden betreffende de specifieke uitkeringen die in 2008 onder SiSa vallen. Wij hebben de controle op deze regelingen uitgevoerd. Bij de controle van de bijlage hebben wij geen fouten en onzekerheden geconstateerd die de financiële rapporteringstoleranties, zoals opgenomen in de nota verwachtingen accountantscontrole van het Ministerie van BZK, overschrijden. Volledigheidshalve geven wij hierna een overzicht van onze bevindingen in de vorm van de door BZK voorgeschreven Tabel met fouten en onzekerheden: Specifieke uitkering of overig
10A 11A 12
Geldstroom beeldende kunst en vormgeving 2005-2008 Actieplan Cultuurbereik 2005-2008 Versterking cultuureducatie in het primair onderwijs 2005 - 2007
Fout of onzekerheid
Financiële omvang in euro’s
Toelichting fout/onzekerheid
Geen
0
Nvt
Geen Geen
0 0
Nvt Nvt
8
17A
46 49A 52A 71 79
Uitkering marsrouteplannen (blbliotheken) vernieuwingsimpulsmiddelen Lokale maatregelen luchtkwaliteit Bodemsanering Externe veiligheid Budget Investeringen Ruimtelijke Kwaliteit (BIRK) Subsidieregeling BANS Klimaatconvenant RijksCoFinancieringsregeling INTERREG Besluit Locatiegebonden Subsidies 2005 Investeringsbudget stedelijke vernieuwing (ISV) Roetfilters openbaar vervoer Brede doeluitkering verkeer en vervoer Regionale Mobiliteitsfondsen Breedtesportimpuls Doeluitkering Jeugdzorg
80
Rijkssubsidieregeling Jeugdzorg
21A 22A 23A 25A 26A 32 37A 43D
Geen
0
Nvt
Geen Geen Geen Geen
0 0 0 0
Nvt Nvt Nvt Nvt
Geen
0
Nvt
Geen
0
Nvt
Geen
0
Nvt
Geen
0
Nvt
Geen Geen Geen Geen De deugdelijke totstandkoming van de prestatieindicatoren kon niet worden vastgesteld vanwege ontoereikende AO/IBmaatregelen rondom de registraties. De deugdelijke totstandkoming van de prestatieindicatoren kon niet worden vastgesteld vanwege ontoereikende AO/IBmaatregelen rondom de registraties.
0 0 0 0 0
Nvt Nvt Nvt Nvt Zie paragraaf 2.7
0
Zie paragraaf 2.7
9
Met betrekking tot de Doeluitkering Jeugdzorg verwijzen wij u hier naar paragraaf 2.7 van deze rapportage en de passage over jeugdzorg die hierin is opgenomen.
2.7 Overige bevindingen Financiële vaste activa Ruimte voor ruimte De regeling Ruimte voor Ruimte is nagenoeg afgerond. Uit de laatste voortgangsrapportage (16 oktober 2008) blijkt een verwacht batig saldo van ca € 10 miljoen, vooropgesteld dat alle deelnemende gemeenten aan hun verplichtingen voldoen. Uw Staten zullen nog een besluit nemen over de bestemming van het eindsaldo op deze regeling. Deelneming NUON Het energie bedrijf NUON is in 2008 gesplitst in een netwerkbedrijf en een productie- en leveringsbedrijf. Beide bedrijven zullen onafhankelijk van elkaar verder opereren. Begin 2009 is een voorstel openbaar gemaakt om het produktie- en leveringsbedrijf aan de Zweedse energieproducent Vattenvall te verkopen. De Algemene Vergadering van Aandeelhouders moest bij het opmaken van dit rapport nog een besluit nemen over dit voorstel. Indien het produktie- en leveringsbedrijf onder de thans bekende voorwaarden aan deze partij verkocht wordt, zal dit voor Gelderland – als groot aandeelhouder – naar verwachting op termijn een opbrengst van ruim € 4 miljard kunnen betekenen. De deelneming in NUON wordt in de jaarrekening 2008 gewaardeerd tegen verkrijgingsprijs. In de jaarrekening en bij het betreffende programma zijn toelichtingen opgenomen over de effecten van een mogelijke verkoop. Voorzieningen Voorzieningen onderhoud In onze voorgaande rapportage hebben er bij u op aan gedrongen om tot een onderbouwing op basis van onderhoudsplannen te komen van de voorziening instandhouding wegverhardingen (2008: € 8.419.000). Inmiddels is een onderhoudsplan opgesteld en zijn door Provinciale Staten middelen beschikbaar gesteld om het gewenste niveau van onderhoud te kunnen financieren. In 2008 is naar wij begrepen hebben als gevolg van het ‘aanvalsplan onderbesteding’ meer wegonderhoud uitgevoerd dan oorspronkelijk gepland. Wij adviseren u om de bezien of de gerealiseerde versnelling invloed heeft op de geraamde onderhoudskosten uit het onderhoudsplan in meerjarenperspectief.
10
Voorzieningen beklemde middelen derden Op 10 juli 2007 zijn de verslaggevingsvoorschriften voor gemeenten en provincies (BBV) gewijzigd met betrekking tot de voorziening beklemde middelen derden. De voorzieningen die zijn gevormd wegens ontvangen middelen van derden met een bepaalde bestedingsdoelstelling zijn vanaf 1 januari 2008 niet langer voorzieningen, maar transitorische passiva. Deze wijziging is toegelicht in de jaarrekening. Door deze wijziging in de jaarverslaggevingsvoorschriften is een scherpe daling van de voorzieningen waarneembaar (€ 130.587.000 afname ten opzichte van 2007). Deze omzetting van de voorzieningen heeft ook gevolgen voor enkele financiële kengetallen van uw provincie, zoals de liquiditeit en het werkkapitaal. In onze beschouwing van de financiële positie in hoofdstuk drie hebben wij dit toegelicht. Europese programma’s In 2008 is een nieuwe programma periode voor Europese programma’s gestart. In deze programmaperiode is niet langer sprake van een externe accountant maar zal de rijksoverheid de auditrol vervullen. Deze wijziging legt een extra controleverantwoordelijkheid op uw organisatie. Europese programma’s zijn inherent meer risicovol dan andere subsidieregelingen vanwege de hoge regeldruk vanuit de Europese Commissie. Wij adviseren u dan ook de werking van de interne controles rondom dit programma expliciet jaarlijks te laten toetsen als onderdeel van de VIC, zodat de rechtmatigheid van de bestedingen op dit programma blijvend beheerst wordt. Jeugdzorg Naar aanleiding van onze controle Jeugdzorg 2005 en 2006 hebben wij rapportages aan uw provincie verstrekt bedoeld voor het verantwoordingsproces van uw provincie aan de rijksoverheid met betrekking tot het budget Jeugdzorg. In deze rapportages is een groot aantal voorbehouden gemaakt ten aanzien van onze controlewerkzaamheden hoofdzakelijk als gevolg van het niet (zichtbaar en controleerbaar) naleven van regelgeving door jeugdzorginstellingen en het Bureau Jeugdzorg in uw provincie. De provincie Gelderland heeft in de afgelopen jaren samen met de zorgaanbieders constructief gewerkt aan het realiseren van een verbeterplan voor de inrichting van de administratieve organisatie van de jeugdzorginstellingen. Wij hebben op basis van de vaststellingen van de jeugdzorg subsidies 2007 vastgesteld dat de provincie invulling geeft aan haar systeemverantwoordelijkheid door de progressie van dit verbeterplan actief te monitoren. Het Ministerie voor Jeugd en Gezin heeft de rechtmatigheidsbepalingen in de Wet Jeugdzorg 2004 tijdelijk opgeschort door in de afgelopen jaren (sinds 2004) een overgangssituatie van toepassing te verklaren. In deze overgangssituatie worden rechtmatigheidsfouten of
11
-onzekerheden bij jeugdzorgaanbieders onder bepaalde omstandigheden niet als een fout of onzekerheid in het handelen van de provincie aangemerkt. Voor het jaar 2008 heeft uw provincie met het ministerie gecorrespondeerd over de verlenging van deze overgangssituatie. Op basis van deze correspondentie is door Gedeputeerde Staten geconcludeerd dat de overgangssituatie nog onverkort van toepassing is. Zie eveneens sisa 79 en 80. Investeringsbudget landelijk gebied Vanaf 2007 is de Wet Investeringsbudget Landelijk Gebied (WILG) voor provincies ingevoerd. De wijze van verantwoorden tussen Rijk en provincie is inmiddels uitgewerkt in een (concept)brief van 20 januari van het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) aan de provincies. Met terugwerkende kracht (dus over 2007 en 2008) zal in de jaarrekening 2008 een opgave worden opgenomen van de bestedingen in het kader van Landelijk Gebied en de onttrekkingen aan het Groenfonds. Wij hebben deze opgave in de jaarrekening afgestemd met de onderliggende bewijsstukken. Voor deze aansluiting hebben wij gebruik gemaakt van de jaaropgaven van Dienst Landelijk Gebied (DLG) en de Dienst Regelingen (DR). Jaarlijks worden deze jaaropgaven door de auditdienst van het ministerie van LNV voorzien van een verklaring inzake de getrouwheid en rechtmatigheid van de daarin opgenomen ontvangsten en bestedingen. De verantwoording van bestedingen in het kader van het ILG-programma zijn complex vanwege het verschil tussen de verslaggevingsgrondslag van de provincie Gelderland (gemodificeerd stelsel van baten en lasten) en de verslaggevingsgrondslag van DLG en DR (kasstelsel). Met name het bepalen van de (voor)financieringspositie tussen Groenfonds en de provincie blijkt niet eenvoudig inzichtelijk te maken. De financieringspositie per jaar bestaat uit het verschil tussen de jaarlijkse uitgaven door de provincie Gelderland (inclusief uitgaven via DLG en DR) en de onttrekkingen uit het Groenfonds. Deze positie is onder andere vanuit het oogpunt van liquiditeitsbeheer van belang voor uw organisatie. Wij adviseren u deze substiantiële financieringspositie afzonderlijk centraal te laten bewaken als onderdeel van het totale liquiditeitsbeheer binnen uw organisatie.
12
3. Financiële positie en resultaat 3.1 Algemene beschouwing In de verslaggevingsregels van provincies, het BBV, wordt een duidelijk onderscheid gemaakt tussen resultaatbepaling en resultaatbestemming. Bij resultaatbepaling mogen geen mutaties in het eigen vermogen plaatsvinden. De mutaties in het eigen vermogen vinden plaats door middel van de resultaatbestemming. Het resultaat 2008 voor bestemming bedraagt € 107.747.000 voordelig. Per saldo is € 84.682.000 in de reserves gestort, zodat het uiteindelijke nog te bestemmen jaarresultaat € 23.065.000 voordelig bedraagt. In onderstaand overzicht hebben wij de mutaties in de reserves schematisch weergegeven (x € 1.000) Stand van de reserves 31 december 2007
542.702
Per saldo toegevoegd en onttrokken aan de exploitatie
84.682
Resultaat na bestemming
23.065
Stand van de reserves per 31 december 2008 (na bestemming)
650.449
Evenals vorig jaar is de storting in de reserves hoger dan begroot (begroot na wijziging: € 49.036.000). De hogere storting hangt vooral samen met hogere baten van de provincie (ca € 63.000.000). De gerealiseerde lasten liggen op totaalniveau dicht tegen het begrote niveau aan.
3.2 Financiële structuur Voor een inzicht in de financiële structuur geven wij van de balans per jaarultimo de volgende samenvatting:
13
2008
Bedragen x € 1 miljoen 2007 2006
Beschikbaar op lange termijn: Reserves Saldo rekening van baten en lasten Voorzieningen Schulden op lange termijn Totaal beschikbaar
627,4 23,1 12,1 41,9 704,5
511,1 31,6 153,0 48,9 744,6
390,8 52,0 154,2 55,9 652,9
Vastgelegd op lange termijn: Vaste activa Totaal vastgelegd
330,0 330,0
352,3 352,3
382,8 382,8
Overschot aan op lange termijn beschikbare middelen
374,5
392,3
270,1
Ultimo 2008 was sprake van een overschot van op lange termijn beschikbare middelen van € 374,5 miljoen, tegen € 392,3 miljoen ultimo 2007. De daling van het beschikbare vermogen op lange termijn in 2008 hangt samen met de wijziging in het BBV (artikel 44), waarbij vanaf 2008 beklemde middelen ontvangen van derden als transitorische passiva (derhalve met een kortlopend karakter) in plaats van als voorzieningen worden verantwoord in de jaarrekening. Indien de beklemde gelden van derden uit het op lange termijn beschikbare vermogen uit de vergelijkende cijfers worden worden geëlimineerd, is er ultimo 2007 sprake van een overschot van € 261,7 miljoen. Geconstateerd kan worden dat het overschot aan beschikbare middelen op lange termijn ook in 2008 gegroeid is. Wij hebben het college in onze vorige rapportage geadviseerd om de claims op de reserves vanuit de begroting en (staten)besluiten zichtbaar te maken in de jaarrekening. In de jaarrekening is hier vooralsnog geen invulling aan gegeven. De Rekenkamer heeft in 2008 een onderzoek uitgevoerd naar de reserves en voorzieningen. Ten tijde van onze controle was hiervan nog geen rapport beschikbaar.
Reserves Het totaal van de reserves ultimo 2008 van uw provincie bedraagt € 650,5 miljoen tegenover € 542,7 miljoen ultimo 2007. Dit is 53,2 % van het balanstotaal (2007: 50,0 % van het balanstotaal). De positieve brutoresultaten, die de afgelopen jaren zijn behaald, hebben geleid tot een stijging van het eigen vermogen en de solvabiliteit. Wij hebben dit voor de jaren 2004 tot en met 2008 zichtbaar gemaakt in de volgende grafieken.
14
U beschikt daarnaast over een sluitende meerjarenbegroting. Dit alles in acht nemend kan worden geconcludeerd dat uw provincie financieel gezond is.
Weerstandsvermogen In onze eerdere rapportages hebben wij u gerapporteerd over weerstandsvermogen. Weerstandsvermogen vormt de kwantificering van de door u geïdentificeerde risico’s naar het eigen vermogen. In onze managementletter hebben wij u het volgende overzicht van risico management voorgesteld:
15
PROCES RISICO’S
PROJECT RISICO’S
RISICO MANAGEMENT
Concern brede risico’s
Risico’s automatiserings omgeving
Als onderdeel van ‘Gelderland in Beweging’ is per proces een risico-analyse gemaakt. Hiermee zou u over de eerste aanzet voor de kwantificering van weerstandsvermogen kunnen beschikken. Weerstandsvermogen maakt inzichtelijk welk deel van de algemene reserve noodzakelijk is om de financiële impact van risico’s te dragen. Omdat uw organisatie zich in een dynamische omgeving bevindt, zowel bedrijfs-economisch als politiek, heeft weerstandsvermogen een belangrijke rol om inzichtelijk te maken welk deel van het vermogen noodzakelijk is om de financiële gezondheid van de provincie Gelderland te borgen.
Kasstromen Wij hebben op basis van de jaarrekeningen 2004 tot en met 2008 een kasstroomoverzicht over die periode opgesteld. Over de periode 2004 tot en met 2008 is door uw provincie een bruto kasstroom gegenereerd van circa € 144 miljoen. In de volgende grafiek is weergegeven waaraan deze kasstroom is besteed.
16
600.000
500.000
Financiering vaste activa met kasstroom
400.000 Aflossing langlopende financieringen
300.000 Financiering werkkapitaal met kasstroom
200.000
Bruto Kasstroom
100.000
0 2004
2005
2006
2007
2008
Totaal
-100.000
X € 1.000 In het bovenstaande overzicht is rekening gehouden met de herrubricering van de voorzieningen beklemde middelen derden naar overlopende passiva.
4. Bedrijfsvoering 4.1 Gelderland in Beweging De kanteling naar de nieuwe organisatiestructuur is op 1 januari 2009 geëffectueerd. Uw organisatie heeft het traject naar de kanteling positief en pro-actief opgepakt. De bevindingen uit onze interim-controle sluiten aan op het beeld van een organisatie ‘in beweging’. Hoewel de provinciale taken onderhanden zijn gebleven, heeft een belangrijk deel van de focus van de organisatie op GIB gelegen. Hierbij constateren wij dat de kwaliteit van de interne beheersing in 2008 op het bestaande niveau gehandhaafd is. Door de samenloop van zowel de reguliere taken en GIB is een aantal taken binnen uw organisatie ingevuld door interim-medewerkers. U heeft er bewust voor gekozen om de reguliere taken (onder aansturing van vaste medewerkers) te laten uitvoeren door externen zodat uw eigen vaste medewerkers het GIB-traject konden ondersteunen c.q. participeren. U streeft er naar om de organisatieverandering te realiseren in samenwerking met het ambtelijk apparaat zodat de nieuwe structuur breed gedragen wordt in alle lagen van de provinciale organisatie. Een
17
dergelijke aanpak zal tevens een bepaalde mate van ‘eigenheid’ en herkenbaarheid van de nieuwe processen opleveren. Onze werkzaamheden gedurende de jaarrekeningcontrole zijn vanuit hun aard minder gericht op de bedrijfsvoering. Toch hebben wij gedurende het jaarrekeningproces een indruk gekregen van de wijzigingen die binnen uw organisatie spelen. Bij onze jaarrekeningcontrole hebben wij de volgende aandachtspunten gesignaleerd: • Uit de situatie van vóór de kanteling is nog sprake van een overloop van projecten en werkzaamheden. Deze werkzaamheden zijn deels belegd bij medewerkers die nu werkzaam zijn op een andere afdeling of in een andere functie. • De invoering van de nieuwe systemen in 2009 heeft op een aantal vlakken nadere aandacht van uw organisatie vereist. Wij hebben begrepen dat de nieuwe software systemen inmiddels naar verwachting functioneren. Wij hebben afgesproken dat wij na afronding van de jaarrekeningcontrole 2008 de procesbeschrijvingen van de nieuwe organisatie zullen beoordelen op een toereikende opzet vanuit getrouwheids- en rechtmatigheidsperspectief en vervolgens afspraken zullen maken over een eventuele vervroegde beoordeling van het bestaan en de werking hiervan. Dit om te voorkomen dat pas in de tweede helft van 2009 eventuele tekortkomingen in de opzet worden gesignaleerd.
18
4.2 Belangrijkste punten managementletter In deze paragraaf geven wij een korte samenvatting van onze bevindingen naar aanleiding van de interim-controle 2008. De interne beheersing hebben wij in deze samenvatting visueel voor u weergegeven. Deze inschatting hebben wij gebaseerd op de principes van het COSO-model. In onderstaand model hebben wij de vergelijking opgenomen met onze beoordeling van uw organisatie ten opzichte van 2007.
Elementen interne beheersing 2008 provincie Gelderland
Toezicht en Bewaking
Beheersomgeving
Controleactiviteit
Risicobeheersing
Informatie en Communicatie
Elementen interne beheersing 2007 provincie Gelderland
Toezicht en Bewaking
Beheersomgeving
Controleactiviteiten
Risicobeheersing
Informatie en Communicatie
Legenda: Onvoldoende In ontwikkeling Voldoende
Samenvattend stellen wij vast dat uw provincie voor wat betreft de interne financiële beheersing in voldoende mate “in control” is. Uw organisatie heeft de afgelopen jaren geïnvesteerd in het stapsgewijs versterken van de interne beheersing. Deze investering heeft zich terugbetaald in een verbetering van de interne beheersing ten opzichte van slechts een aantal jaren geleden. De kanteling die de provincie Gelderland op 1 januari heeft gerealiseerd biedt opnieuw mogelijkheden om de interne beheersing naar een hoger niveau te brengen. De inspanningen van de afgelopen jaren zullen een positief effect hebben op het transitieproces. Door de focus van uw organisatie op GIB is het ‘oog van uw organisatie’ sterk op de toekomst gericht. Bijgevolg is een aantal geplande verbeteringen in de bedrijfsvoering onderdeel geworden van GIB zodat deze in de nieuwe organisatie geïmplementeerd kunnen worden. Dit brengt met zich mee dat ook in 2008 bewust ervoor gekozen is, een ‘pas op de plaats’ is te maken voor wat betreft de verbetering van de kwaliteit van de bedrijfsvoering.
19
Met betrekking tot een aantal onderwerpen op het gebied van bedrijfsvoering heeft uw organisatie in 2008 een positieve ontwikkeling gerealiseerd die met name betrekking hebben op 2009. Deze vatten wij hierbij voor u samen: a. Uitwerking van de nieuwe organisatie in processen en schema’s; b. Herindeling van het bestaande personeel naar nieuwe taken en functies binnen de nieuwe structuur; c. Uitwerking van de begroting naar nieuwe afdelingsbudgetten en plannen; d. Onderzoek naar het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG) en de start van maatregelen om de control op dit project te versterken; e. Samenvoeging van de verschillende financiële administraties per dienst tot één centrale administratie; f. Start herinrichting Oracle en implementatie van de nieuwe software release. Met in het achterhoofd de nieuwe organisatie die per 1 januari 2009 is geimplementeerd, hebben wij een aantal aandachtspunten geformuleerd. Wij maken hierbij onderscheid in punten die op korte termijn aandacht behoeven en aandachtspunten voor de langere termijn. De aandachtspunten voor de korte termijn betreffen: a. Uw organisatie heeft in 2008 relatief veel gebruik gemaakt van inhuur externen voor de continuïteit van de reguliere bedrijfsactiviteiten. Het borgen van de continuïteit van de kennis van uw organisatie is hierbij van belang. Wij merken hierbij op dat de verbijzondere interne controle werkzaamheden die de provincie uitvoert thans deels afhankelijk zijn van externe medewerkers, waardoor binnen de organisatie zelf niet de benodigde ervaring wordt opgebouwd. Wij hebben begrepen dat dit intern inmiddels eveneens de aandacht heeft; b. De quick wins op het gebied van automatisering, die wij in onze voorgaande managementletters genoemd hebben, zijn opgenomen in het GIB-proces. U heeft aangegeven dat de automatiseringsomgeving in de nieuwe organisatie zal worden ingericht met inachtneming van deze ‘wins’. Wij vragen hierbij uw bijzondere aandacht voor de algemene beheersmaatregelen rondom de automatisering. Algemene beheersingsmaatregelen rondom automatisering zien ondermeer toe op de toegangsbeveliging van systemen, de bewaking van stamgegevens en het afschermen van gegevens van corruptie door derden. Uit een intern onderzoek (van enkele jaren geleden) blijkt dat er met betrekking tot deze beheersingsmaatregelen nog verbetering noodzakelijk is. Wij adviseren u deze beheersingsmaatregelen op korte termijn te evalueren, eventueel als onderdeel van de andere onderzoeken die uw organisatie op automatiseringsgebied uitvoert. Het belang hiervan is toegenomen omdat met ingang van 2009 enkele processen verder zijn gedigitaliseerd. Inmiddels heeft uw organisatie stappen gezet om de beheersingsmaatregelen in uw organisatie te toetsen; c. Het Ministerie van VWS heeft ook 2008 tot een overgangsjaar benoemd met betrekking tot de rechtmatigheidsbepalingen Jeugdzorg. Hoewel dit de belangrijkste problematiek voor 2008 is, blijft Jeugdzorg een dossier dat ook op langere termijn de aandacht behoeft. Niet alleen in de
20
politieke context maar ook zeker op het gebied van de inrichting van de verantwoordingsrelaties met jeugdzorginstellingen en de aanpak van actuele rechtmatigheidseisen. Voor de langere termijn zijn de volgende aandachtspunten van belang: a. Met betrekking tot grote wegenbouwkundige projecten sluit de provincie Gelderland contracten en overeenkomsten af met diverse partijen (zoals gemeenten). Deze contracten hebben vaak geen direct effect op de jaarrekening of de begroting van het lopende boekjaar, maar worden pas op de langere termijn geëffectueerd. Teneinde de bewaking van deze contracten ook gedurende meerdere jaren te beheersen, adviseren wij een contractenregister voor dergelijke overeenkomsten te hanteren. b. Provincies en gemeenten zullen op termijn overgaan op duurzame aanbesteding. Dit zal een extra druk leggen op de inrichting van uw inkooporganisatie, maar ook op de rechtmatigheidscontroles. Op dit moment wordt volgens opgave van uw afdeling inkopen circa 40% van de inkopen groter dan € 20.000 niet geregistreerd in de inkoopmodule INBIS. De procedures rondom de registratie in INBIS worden nog niet consequent nageleefd. Daarnaast zijn de consequenties die zijn verbonden aan het niet-naleven van de procedures niet toereikend om naleving af te dwingen. Om de uitgaande geldstroom adequaat te beheersen is het van belang om deze volledig in beeld te hebben. Wij vragen dan ook uw aandacht voor het verder aanscherpen van de procedures rondom inkoop, aanbesteding en verplichtingenregistratie; c. In onze voorgaande managementletters hebben wij de aandacht gevraagd voor de herinrichting van het subsidieproces en de mogelijkheden die automatisering biedt bij de beheersing van dit proces. Inmiddels is gestart met de implementatie van een geautomatiseerd workflowsysteem (SUM) dat de nieuwe subsidie afdeling zal ondersteunen. Dit systeem biedt diverse faciliteiten die doorontwikkeling naar een volwaardige subadministratie op provinciebreed niveau mogelijk maakt. Uw organisatie heeft een EDP-auditor ingeschakeld om het SUM systeem te toetsen ondermeer in het kader van de toepassing van dit systeem voor Europese programma’s. d. Risicomanagement breed introduceren.
4.2. Onderwerpen afstemmingsoverleg In het afstemmingsoverleg is ons verzocht aandacht te besteden aan een aantal specifieke onderwerpen. Wij hebben onze bevindingen ter zake onderstaand uitgewerkt. Meerjarige subsidieprogramma’s Bij onze interim-controle hebben wij extra aandacht besteed aan het proces verantwoording en controle meerjarige subsidieprogramma’s. Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen meerjarige subsidies die uit Rijksgelden gefinancierd worden en meerjarige subsidies die uit autonoom geld gefinancierd worden. Ons onderzoek heeft zich gericht op de programma’s die met autonoom geld gefinancierd worden.
21
Het Provinciale Meerjarenprogramma is een belangrijk voorbeeld van een programma dat (hoofdzakelijk) met autonoom geld gefinancierd wordt. De verantwoordingssystematiek met betrekking tot autonome programma’s is vanzelfsprekend de verantwoordelijkheid van de provincie. Omdat er geen verantwoording aan het Rijk hoeft worden afgelegd, gelden voor deze subsidies uitsluitend de subsidievoorwaarden die de provincie zelf aan haar subsidiënten wil opleggen. Dit biedt de provincie de mogelijkheid om invulling te geven aan doelmatigheidsaspecten bij deze minder beleidsintensieve subsidieregelingen. Wij constateren dat de interne controles binnen de provincie vooral gericht zijn op de meer beleidsintensieve Rijkssubsidies. Dit ligt ook voor de hand, aangezien het verantwoordingsproces rondom deze regelingen scherp is ingericht. Niet alleen de accountant maar ook de interne controle richt zich op deze regelingen, zowel gedurende de looptijd via de verbijzonderde interne controle als op het moment van eindverantwoording. De subsidies die met autonoom geld gefinancierd worden maken eveneens onderdeel uit van de VIC. Omdat er minder druk op de verantwoording staat, worden deze regelingen echter minder intensief gecontroleerd dan rijksregelingen als Jeugdzorg, Brede Doeluitkering (BDU) of het ILG. Het voeren van operationele audits op programma’s die uit autonome gelden gefinancierd worden, kan u een nader inzicht geven in zaken als: • Toereikende inrichting verantwoordingsrelaties met subsidiënten; • Bewaking beleidsuitvoering; • Toetsing hardheid langlopende subsidieverplichtingen; • Doelmatigheid opgelegde subsidieverplichtingen. Doelmatigheid subsidies De doelmatigheid van de opgelegde subsidieverplichtingen is door ons nader bekeken. Hierbij hebben wij geconstateerd er geen onderscheid wordt gemaakt tussen de administratieve lasten van de aanvraag en op sommige punten de verantwoording van grote en kleine subsidies. Tevens hebben wij vastgesteld dat binnen de provincie momenteel geen beleid ontwikkeld is om de doelmatigheidsbelangen van subsidieaanvragers te betrekken in het subsidieproces. De belangrijkste mogelijkheden voor verbetering liggen in flexibiliteit. Deze flexibiliteit kan gezocht worden in de mate van controlewerkzaamheden die beleidsambtenaren verrichten en de verplichtingen die de subsidieontvanger opgelegd worden in relatie tot de complexiteit en risico’s van een subsidieregeling. Er zijn diverse mogelijkheden om deze flexibiliteit in te bouwen en de administratieve lasten voor relatief kleine subsidies te verminderen. Via bijvoorbeeld een hardheidsclausule kan onderscheid gemaakt worden tussen subsidies die beleidsintensief of niet beleidsintensief zijn, of
22
complex en niet complex. Aan de hand hiervan kunnen dan de eisen van aanvraag en afrekening strenger of minder streng gesteld worden. Wij merken nog op dat de provincie Gelderland heeft uitgesproken de SiSa systematiek op termijn eveneens te zullen gaan toepassen op de instellingen en organisaties die van uw provincie subsidie ontvangen en rekenplichtig zijn. Naar verwachting zal dit een positieve invloed hebben op de administratieve belasting van deze instellingen.
Ruimte voor Ruimte Met betrekking tot Ruimte voor Ruimte hebben wij een interne tussentijdse rapportage d.d. 16 oktober 2008 ontvangen. Uit deze rapportage komt naar voren dat de provincie voor de afwikkeling van het traject Ruimte voor Ruimte afhankelijk is van Dienst Regelingen (DR) en het Ministerie van LNV. De verantwoordelijkheid voor het programma Ruimte voor Ruimte ligt bij de provincie Gelderland. Evenals bij het project ILG heeft de provincie een beperkt zicht op de activiteiten die door DR worden uitgevoerd. Vooral van belang is dat de provincie niet kan vaststellen of DR vaststellingen en terugvorderingen uitvoert in overeenstemming met de voorwaarden die de provincie zelf zou stellen. Tussen de provincie en DR zijn in het verleden prestatie-afspraken gemaakt. Jaarlijks ontvangt de provincie een rapportage inclusief accountantsverklaring van DR. Deze rapportage wordt meestal enkele maanden na afloop van een boekjaar ontvangen. In uw interne rapportage geeft u aan dat u beperkt zicht heeft op de activiteiten van DR. De afspraken tussen DR en de provincie zouden vastgelegd moeten zijn in prestatie-overeenkomsten waarin ook is aangegeven hoe DR en de provincie invulling willen geven aan hun wederzijdse verantwoordingsrelatie. Hiermee zou de provincie toereikend invulling moeten kunnen geven aan haar systeemverantwoordelijkheid. Het is voor de provincie van belang om de naleving van de prestatievoorwaarden met DR te blijven bewaken. Daarnaast verdient het de aanbeveling om de gemaakte afspraken periodiek te toetsen aan de veranderende normen in uw branche. De gemaakte afspraken tussen DR en de provincie in het kader van ruimte voor ruimte stammen uit 2000/2001, vóór de invoering van de rechtmatigheidsvoorschriften en het BBV. Wachtgeld De provincie Gelderland kent diverse wachtgeldverplichtingen, niet alleen voor voormalige ambtenaren maar tevens voor voormalige Statenleden. In de rechtspositie gedeputeerden- staten-
23
commissieleden (artikel 14 sub 13) is opgenomen dat wachtgeldgerechtigden alle informatie inzake overige inkomsten aan Gedeputeerde Staten ter beschikking stellen. Met betrekking tot voormalige politieke ambtsdragers hebben wij begrepen dat jaarlijks door middel van een inlichtingenformulier informatie wordt opgevraagd over de werkelijke inkomensgegevens. Op basis van dit formulier vindt eventueel verrekening plaats. Wij hebben begrepen dat de provincie geen onderliggende bewijsstukken opvraagt met betrekking tot het ingevulde formulier. Met betrekking tot de gewezen ambtenaren vertrouwt de provincie op de plicht die deze ambtenaren hebben eventuele inkomsten op te geven. Een controle en een verzoek om inlichtingen vindt niet plaats c.q. wordt niet opgevraagd. Vanwege de gevoelige aard van wachtgeldverplichtingen loopt de provincie door het gevoerde beleid risico. Wij adviseren u dan ook de activiteiten met betrekking tot de controle op inkomsten te evalueren en na te gaan welke aanvullende maatregelen terzake genomen zouden moeten worden.
5. Afsluiting Wij hebben dit rapport voorgelegd aan de heren C. de Vries, E. Peters en R. van Wilpe. Indien gewenst zijn wij gaarne tot een nadere toelichting bereid. Hoogachtend, Deloitte Accountants B.V.
G.J.B. Beimers RA
24
