Gemeente Amersfoort
RAADSVOORSTEL
Van Aan Portefeuillehouder
: Burgemeester en Wethouders : Gemeenteraad : Wethouder J.C. Buijtelaar
B&W-vergadering De Ronde Agenda Het Besluit Vastgesteld besluit
: : : :
Reg.nr. Datum Agendapunt
: 4606859 : 5 februari 2014 :
TITEL Nota Grondbeleid 2014
BESLISPUNTEN De nota Grondbeleid 2014 vast te stellen met daarin als belangrijkste punten: 1. Bij gebiedsontwikkeling is de stad aan zet, wij zetten zoveel mogelijk in op faciliterend of regisserend grondbeleid; 2. Ieder project is uniek, we handelen vanuit situationeel grondbeleid: maatwerk per project; 3. We onderzoeken in de praktijk nieuwe vormen van samenwerking waardoor flexibel ingespeeld kan worden op ontwikkelingen; 4. Uitgaande van de kracht van de stad zetten wij actief grondbeleid selectief in als onze ambities niet door andere partijen waargemaakt (kunnen) worden; 5. Een exploitatieopzet met risicoanalyse vormt een belangrijk onderdeel van de besluitvorming over onze rol en het te hanteren grondbeleidsinstrumentarium. We onderzoeken nieuwe vormen van financiering waarbij waardecreatie centraal staat.
AANLEIDING Het grondbeleid van de gemeente Amersfoort is voor het laatst vastgesteld in 2006 met als uitgangspunt ‘het voeren van actief grondbeleid waar mogelijk en noodzakelijk’. Sindsdien is er veel veranderd binnen de context van het grondbeleid. De marktomstandigheden, rollen en verantwoordelijkheden van partijen, maar ook de wet en regelgeving in de gebiedsontwikkeling zijn gewijzigd. Wij willen inwoners van de stad en ondernemers meer ruimte bieden om zelf hun woon- en werkomgeving vorm te geven. In de structuurvisie Amersfoort 2030 zijn hiervoor spelregels beschreven. In het grondbeleid wordt aangegeven hoe wij dit faciliteren.
BEOOGD EFFECT De nota Grondbeleid 2014 schept het kader waarbinnen wij onze rol in gebiedsontwikkelingen kunnen bepalen en de diverse grondbeleidsinstrumenten kunnen inzetten om initiatieven van de stad en de markt te faciliteren, en onze beleidsdoelstellingen op het gebied van ruimtelijke ordening, verkeer, wonen, economische zaken, welzijn en cultuur te realiseren.
ARGUMENTEN 1. Bij ruimtelijke ontwikkelingen zijn de stad en de markt aan zet en wij ondersteunen hen daarin met faciliterend grondbeleid. De structuurvisie Amersfoort 2030 geeft een nieuwe sturingsfilosofie voor ruimtelijke ontwikkeling in de stad. Door middel van uitnodigingsplanologie krijgen initiatieven vanuit de stad de ruimte. Er wordt ingezet op organische gebiedsontwikkeling. Onze gemeentelijke rol is hierin vooral faciliterend en, indien Inlichtingen bij:
M. Kranenburg, SOB/BC, (033) 469 46 72
Gemeente Amersfoort raadsvoorstel 4606859 pagina 2
wenselijk of gevraagd, regisserend. Wij kiezen er voor om meer regie uit handen te geven. Gevolg is dat wij hierdoor minder risico dragen. 2. Vanwege het unieke karakter van ruimtelijke projecten wordt het bij de ontwikkeling meest geschikte grondbeleidsinstrument toegepast. Ieder project is uniek en vraagt om grondbeleidsinstrumenten die toegesneden zijn op de specifieke kenmerken van het project. Daarom gaan we uit van situationeel grondbeleid. In nauwe samenwerking met andere partijen onderzoeken we hoe we beter aansluiten bij de veranderingen op de financiële en vastgoedmarkt en waar de kansen liggen. 3. Om flexibel in te kunnen spelen op ontwikkelingen zal samenwerking stapsgewijs en met meer besluitvormingsmomenten tot stand komen. Gebiedsontwikkelingen gaan gepaard met veel onzekerheden. De ontwikkelingen in de vastgoedmarkt van de afgelopen jaren hebben dit extra duidelijk gemaakt. De in de structuurvisie voorgestelde organische ontwikkeling biedt de mogelijkheid om hier flexibel op in te kunnen spelen. Het geeft echter wel meer onzekerheden vooraf over programma’s, investeringen en opbrengsten. De samenwerking en de besluitvorming over projecten zal meer stapsgewijs plaatsvinden. In de samenwerkingsovereenkomsten zullen afspraken over tussentijdse herijkingen opgenomen worden. 4. Actief grondbeleid zal selectief ingezet worden. Uitgaande van de kracht van de stad zullen wij actief grondbeleid slechts selectief inzetten. Actief grondbeleid gaat uit van het zelf aankopen van vastgoed (gronden en/of opstallen) en daarmee risicodragend in een ontwikkeling deelnemen. Wij zullen dit inzetten bij voor de stad belangrijke ontwikkelingen die niet door anderen worden opgepakt. Soms kan een beperkte aankoop voldoende zijn om als vliegwiel te fungeren voor een gebiedsontwikkeling. Actief grondbeleid zal ook ingezet worden als het maatschappelijk belang op andere wijze onvoldoende geborgd kan worden. 5. Het exploitatiemodel voor een gebiedsontwikkeling gaat uit van de waardecreatie van een ontwikkeling en geeft (zoveel mogelijk) inzicht in toekomstige onzekerheden. Veel gebiedsontwikkelingen hebben een negatieve grondexploitatie, moeilijkheden met financieringen, onzekerheden over programma’s en planningen. De toegevoegde waarde van een ontwikkeling vindt voor een deel pas op termijn plaats en bestaat uit meer dan alleen een financiële meerwaarde van het vastgoed. Onzekerheden zullen nader uitgewerkt worden in de vorm van scenario’s. De waardecreatie vormt een basis voor de verdeling van de kosten. Het exploitatiemodel zal moeten kunnen meebewegen met de (fases van) planontwikkeling. Gedurende de hele planperiode is risicomanagement een vast onderdeel van het projectmatig werken.
FINANCIËN Met dit grondbeleid zetten wij in op meer faciliteren en regisseren. Hierdoor wordt het risicoprofiel voor de gemeente lager omdat wij zelf minder risicodragend participeren. Dit betekent echter niet dat wij als gemeente geen inspanningen meer hoeven te verrichten. Sommige gebiedsontwikkelingen zullen alleen gerealiseerd kunnen worden als de gemeente investeert in bijvoorbeeld het openbaar gebied of in het samenbrengen van partijen. Faciliteren en regisseren vraagt soms gemeentelijke inzet waar geen grondopbrengsten tegenover staan. De kosten van deze inzet zullen op een andere wijze gedekt moeten worden. Aan de start van een ontwikkeling dient besluitvorming plaats te vinden over de gemeentelijke inzet en financiering daarvan. Actief grondbeleid zal in beginsel alleen ingezet worden als de dekking op enige wijze voorzien is. Dit kan zijn uit toekomstige opbrengsten of andere dekkingsbronnen. De besluitvorming hierover vindt plaats op basis van een businesscase voorzien van een risicoparagraaf.
VERVOLG Een aantal experimenten, benoemd in de uitwerkingsnotitie van de structuurvisie (RIB, nr. 2014 – 005, 7 januari 2014), wordt opgestart waarin we nieuwe vormen van samenwerking en modellen van waardecreatie nader uitwerken.
Gemeente Amersfoort raadsvoorstel 4606859 pagina 3
DUURZAAMHEID Het grondbeleid is ondersteunend aan gemeentelijke beleid waaronder duurzaamheid. Op projectniveau zal duurzaamheid worden meegenomen in samenwerkingen en op te stellen businesscases en daarmee in de afweging van de in te zetten grondbeleidsinstrumentarium.
BETROKKEN PARTIJEN/COMMUNICATIE We gaan uit van de kracht van de markt en de stad. Wij willen partijen de ruimte bieden om te ontwikkelen en te realiseren. Waar nodig en mogelijk ondersteunen we, ook door partijen met elkaar in contact te brengen en aan elkaar te verbinden. Onder andere door in nauwe samenwerking met initiatiefnemers, particulieren en professionele partijen, en andere betrokken overheden te onderzoeken welke grondbeleidinstrumenten het beste waar ingezet kunnen worden om ontwikkelingen mogelijk te maken. Burgemeester en wethouders van Amersfoort, de secretaris,
Bijlagen
- geen
de burgemeester,
Gemeente Amersfoort raadsbesluit
pagina 1
RAADSBESLUIT
Reg.nr.4606859
De raad van de gemeente Amersfoort; op basis van het voorstel van burgemeester en wethouders van 11 februari 2014, sector SOB/BC (nr.4606859); b e s l u i t: De nota grondbeleid 2014 vaststellen. Vastgesteld in de openbare vergadering van … de griffier
de voorzitter
GRONDBELEID 2014 Gemeente Amersfoort
1
Inhoud 1
Inleiding .................................................................................................................................................... 3 1.1 Definitie en doelstelling ................................................................................................................... 3
1.2 Waarom een nieuwe nota ............................................................................................................... 3 1.3 Leeswijzer ....................................................................................................................................... 3 2. Strategie grondbeleid ............................................................................................................................... 5 2.1 Ontwikkelingen in het grondbeleid .................................................................................................. 5 2.2 Rolopvatting .................................................................................................................................... 6 3. Grondbeleidinstrumentarium ................................................................................................................. 10 3.1 3.2 3.3
Samenwerking .............................................................................................................................. 10 Kostenverhaal en exploitatieplan .................................................................................................. 12 Uitvoeringsinstrumenten ............................................................................................................... 13
4 Risicomanagement ................................................................................................................................. 17 5 Planning en Control ................................................................................................................................ 19 Bijlage 1. begrippenlijst.................................................................................................................................. 21 Bijlage 2 samenwerkingsmodellen ................................................................................................................ 22 Bijlage 3 grondprijsbepaling .......................................................................................................................... 23 Bijlage 4 Toelichting systematiek van grondexploitaties ............................................................................... 24
2
1
Inleiding
Het grondbeleid van de gemeente Amersfoort is voor het laatst door de Raad vastgesteld in 2006. Sindsdien is op het gebied van de ruimtelijke ontwikkeling veel veranderd. Grote gebiedsontwikkelingen komen nagenoeg niet meer voor. Ontwikkelingen zijn kleiner en met andere spelers. Er is meer onzekerheid over wat, waar, wanneer en hoe ontwikkeld en gerealiseerd kan worden. En er zijn nieuwe, grote uitdagingen zoals de leegstaand van vastgoed en hoe om te gaan met organisch ontwikkelen. De vraag blijft hoe we beleidsdoelstellingen zo optimaal mogelijk kunnen bereiken? We reageren daarop met deze nota grondbeleid die uitgaat van maatwerk en flexibiliteit. 1.1
Definitie en doelstelling
Grondbeleid is een verzamelnaam van verschillende instrumenten die in onderlinge samenhang kunnen worden ingezet om de gemeentelijke doelstellingen op het gebied van o.a. ruimtelijke ordening, wonen, economische zaken, verkeer, cultuur, recreatie en welzijn te realiseren. Grondbeleid gaat niet alleen over ‘grond’, maar beschrijft ook mogelijke strategieën, rollen, en instrumenten die wij kunnen inzetten om gebiedsontwikkelingen te stimuleren, te realiseren of af te remmen.
1.2
Waarom een nieuwe nota
In de nota Grondbeleid van 2006 werd als uitgangspunt gehanteerd ‘het voeren van actief grondbeleid waar mogelijk en noodzakelijk’. Sinds 2006 is echter, net als voor de overige Nederlandse gemeenten, voor Amersfoort de context voor het grondbeleid behoorlijk veranderd. In de praktijk wordt gehandeld vanuit situationeel grondbeleid, oftewel maatwerk bij de verschillende ontwikkelingen. De nota is daarom geactualiseerd en aangepast naar de huidige handelwijze, passend bij: de veranderde verhoudingen: De wijze van gebiedsontwikkeling en de rollen van betrokken partijen zijn sterk veranderd. Er wordt door bekende en nieuwe partijen anders gedacht over zaken als samenwerking, risicoverdeling, regievoering en transparantie. de gewijzigde wet en regelgeving: Sinds 2006 is de wet en regelgeving veranderd. Voor het grondbeleid gaat het daarbij om de Wet ruimtelijke ordening/Grondexploitatiewet, de Wet algemene bepaling omgevingsrecht (Wabo), de Crisis- en herstelwet en diverse jurisprudentie met betrekking tot (Europese) staatsteunregels en aanbestedingsregels. de Structuurvisie Amersfoort 2030: Deze structuurvisie geeft een nieuwe ruimtelijke sturingsfilosofie. De structuurvisie is geen blauwdruk, maar een visie waarmee alle partijen worden uitgenodigd om de stad samen met de gemeente verder te gaan ontwikkelen. 1.3 Leeswijzer In 2006 is voor het laatst een nota grondbeleid voor de gemeente Amersfoort vastgesteld. In hoofdstuk 2 wordt een toelichting gegeven over de veranderingen van de afgelopen jaren en de veranderde rolopvatting. De gewijzigde context maakt dat het accent van het grondbeleid is verschoven van een actieve rol naar meer faciliteren en regisseren. De stad krijgt meer ruimte om zelf te ontwikkelen.
3
In hoofdstuk 3 worden verschillende grondbeleidsinstrumenten beschreven die afhankelijk van de gewenste rol en de kenmerken van het project ingezet kunnen worden. We gaan uit van maatwerk met de nodige flexibiliteit om in de toekomst op ontwikkelingen te kunnen reageren. Gebiedsontwikkelingen gaan gepaard met risico’s. In hoofdstuk 4 beschrijven we de wijze waarop het risicomanagement is vormgegeven. Het besluitvormings- en verantwoordingsproces is beschreven in hoofdstuk 5.
4
2.
Strategie grondbeleid
2.1
Ontwikkelingen in het grondbeleid
In de Nota grondbeleid 2006 is het uitgangspunt het voeren van actief grondbeleid waar mogelijk en noodzakelijk. Bij actief grondbeleid kopen we zelf -soms al in een vroegtijdig stadium- vastgoed (gronden en/of gebouwen) aan. Het eigendom van de grond is dan een middel om te sturen in een project. Met de opbrengst van een winstgevende locaties kan een exploitatie tekort van een verlieslocatie worden afgedekt. Zo kunnen ook moeilijke/verliesgevende locaties ontwikkeld worden. In de praktijk zijn ook andere vormen van grondbeleid toegepast. Veel grote gebiedsontwikkelingen zijn in een samenwerkingsverband opgepakt, zoals de ontwikkeling van de woonwijk Vathorst door het Ontwikkelingsbedrijf Vathorst en de samenwerking met de Alliantie in de bestaande stad in Amersfoort Vernieuwt. Tegenwoordig zijn de stad en de markt nog meer aan zet. Als gemeente willen wij inwoners en ondernemers meer invloed, zeggenschap en ruimte bieden om zelf hun woon- en/of werkomgeving vorm te geven. Ambities willen we graag samen met hen waarmaken. Dit uitgangspunt is in de structuurvisie uitgewerkt in de vorm van uitnodigingsplanologie. Wij hebben geen blauwdruk voorgeschreven, maar een visie op de gewenste ontwikkeling van de stad beschreven. Op deze manier ontstaat een meer organische ontwikkeling van de stad waarbij veel partijen betrokken zijn. “Organische ontwikkeling staat voor een ontwikkeling die zijn eigen weg zoekt en niet voorspelbaar is. Een ontwikkeling die drijft op ideeën en initiatieven van marktpartijen en ondernemers en waarin spontane, onverwachte en avontuurlijke ondernemingen moeten leiden tot het uiteindelijke doel”.
(Groote. W, Urban mind, 2010)
Deze veranderingen vragen om een herbezinning op onze rol in de gebiedsontwikkeling en de inzet van de grondbeleidinstrumenten. Iedere gebiedsontwikkeling is uniek, ieder project is anders. We zullen handelen vanuit situationeel grondbeleid, met andere woorden: maatwerk per project. Afhankelijk van de gewenste ontwikkeling en mogelijkheden van de locatie zal het meest geschikte ontwikkelingsmodel gezocht en ingezet worden met gebruikmaking van het bijpassende instrumentarium. Daar past een faciliterende en regisserende rol bij. Soms stimuleren we andere partijen om tot ontwikkeling over te gaan, bevorderen mogelijke samenwerkingen tussen partijen en faciliteren de ruimtelijke ordeningsprocessen. Uitgaande van de kracht van de stad zullen we in beginsel alleen actief gronden aankopen als onze ambities op andere wijze niet waargemaakt worden, of als we daarmee een ontwikkeling sneller op gang kunnen brengen (vliegwieleffect). Waardecreatie Gebiedsontwikkelingen zullen zich meer concentreren in bestaand stedelijk gebied. Ook de structuurvisie Amersfoort 2030 benadrukt dat verdichting rondom het stadshart van belang is voor de vitaliteit van de stad. Dit vraagt vaak om grote investeringen. De investeringsruimte van de gemeente is echter beperkt en de grondopbrengsten uit de ontwikkelingen kunnen deze investeringen veelal niet dekken.
5
Om ontwikkelingen financieel haalbaar te maken wordt naar de gehele keten van waardecreatie gekeken. Welke waarde wordt gecreëerd, op welk moment, wie heeft het profijt en (hoe) kan dat profijt vooraf worden ingezet in de gebiedsontwikkeling. Wij zullen in samenwerking met initiatienemers, andere overheden en deskundigen mogelijkheden onderzoeken van externe financieringen, revolving funds en de wijze waarop maatschappelijke waardecreatie ingezet kan worden voor het project. Organische gebiedsontwikkeling Organische gebiedsontwikkeling biedt veel kansen maar gaat wel gepaard met onzekerheid. Vooraf is vaak geen duidelijkheid over het programma, de planning en de dekking van investeringen. Een aantal traditionele grondbeleidsinstrumenten zoals de grondexploitatie of het kostenverhaal is bij organische ontwikkelingen moeilijk toepasbaar. Bij beide worden de kosten en opbrengsten berekend op basis van een toekomstige invulling en een planning. Nu die basis ontbreekt, is er niet altijd een garantie over dekking van kosten. Bij de traditionele gebiedsontwikkelingen wordt in een eerder stadium een programma en een planning vastgesteld. Hierdoor ontstaat meer zicht op te verwachten kosten en opbrengsten. De praktijk heeft ons geleerd dat het hier deels om een schijnzekerheid gaat, omdat van te voren niet alle risico’s goed zijn in te schatten. Er is nog geen eenduidige manier hoe hier mee om te gaan. Wij zoeken de oplossing onder meer, door zowel in contracten en de daaraan ten grondslag liggende berekeningen meer uit te gaan van scenario’s. De contracten zullen in die scenario’s moeten voorzien: flexibeler, afspraken moeten kunnen meebewegen of kunnen worden herijkt. Dit betekent meer momenten van besluitvorming en meer mogelijkheden tot wijziging of ontbinding. De investeringsbeslissingen zullen stapsgewijs worden genomen. 2.2
Rolopvatting
Grondbeleid kan gezien worden als een kist met daarin gereedschap dat we kunnen inzetten om initiatieven uit de stad en onze eigen beleidsdoelstellingen te realiseren. Bij het kiezen van het juiste instrumentarium, kiezen we voor de mate waarin we zelf sturing willen hebben over de ontwikkeling en de risico’s die wie hierbij willen lopen (de gemeentelijke rol). Per ontwikkeling maken we de afweging welke rol er ligt voor de gemeente: een actieve rol met grote sturingsmogelijkheid en de daarbij behorende risico’s, of een faciliterende of regisserende rol. In het schema hieronder staan verschillende rollen met hun specifieke kenmerken beschreven: Faciliteren Gronden eigendom van particulier Grond- en vastgoedontwikkeling voor rekening en risico particulier Gemeente stelt kaders via bestemmingsplan /exploitatieplan Gemeente werkt (voor zover nodig en gewenst) mee aan wijziging bestemming Gemeente verhaalt kosten via overeenkomst of exploitatieplan Regisseren
Gronden kunnen zowel van de gemeente als van de particulier zijn of van beide. Gemeente verleidt partijen en stuurt op samenwerking Gemeente stelt kaders via bestemmingsplan of exploitatieplan
6
Actief
Gemeente is (deels) eigenaar of koopt gronden in het gebied Grondexploitatie voor rekening en risico gemeente Gemeente stelt kaders via bestemmingsplan en bij de uitgifte van de gronden
Deze rollen blijken in de praktijk niet altijd te scheiden en lopen soms in elkaar over. De keuze start bij het bepalen van de potentie en mogelijkheden van partijen en van de urgentie of potentie van de ontwikkeling. De stad en de markt aan zet: Urgentie en mogelijkheden van partijen De rol van partijen in de gebiedsontwikkeling verandert. Wij treden waar mogelijk steeds meer terug en geven ruimte aan ontwikkelingen en initiatieven vanuit de stad en markt. Partijen worden uitgenodigd en verleid om ontwikkelingen op te pakken. Als marktpartijen op eigen kracht een ontwikkeling willen (urgentie) en kunnen (potentie) realiseren, faciliteren wij hen daarin. Dit kan bestaan uit het aanpassen van de ruimtelijke plannen. Maar indien nodig (en door ons gewenst) zullen we ook op zoek gaan naar andere partners, locaties etc. (een meer regisserende rol). De ontwikkeling van de stad: Urgentie of potentie van de ontwikkeling In de Structuurvisie Amersfoort 2030 en beleidsnota’s zoals de woonvisie, de visie werklocaties en het verkeers- en vervoersplan is aangegeven welke ontwikkelingen belangrijk zijn voor onze stad. Onze inzet zal zich met name hierop concentreren. Deze inzet zal starten met het actief uitnodigen van partijen, maar kan in bijzondere gevallen betekenen dat wij actief vastgoed aankopen. Vanuit de Structuurvisie starten we met een aantal experimenten waarin een nieuwe, andere manier van werken gevraagd wordt. Naast de gebruikelijke projectmatige manier van werken zal het procesmatige meer aandacht vragen. Een belangrijk element is dat deze projecten in samenwerking met verschillende partijen uit de stad uitgevoerd worden. In het onderstaande schema wordt deze afweging gevisualiseerd.
7
Bovenstaand afwegingskader leidt tot een rol zoals wij die voor ons zelf zien bij een ontwikkeling. Slechts in bijzondere gevallen zullen wij kiezen voor een actieve rol. Daarnaast zullen we de afweging maken of onze ambities en belangen voldoende geborgd worden, welke vereveningsmogelijkheden er zijn en welke financiële consequenties de businesscase voor ons heeft. Borging ambities en belangen Bij een gebiedsontwikkeling kunnen in het bestemmingsplan, het daarbij behorende exploitatieplan en in anterieure overeenkomsten, randvoorwaarden voor de ontwikkeling worden meegegeven. Een faciliterende rol past dan goed. Niet alle (gemeentelijke) belangen en ambities kunnen op deze wijze voldoende worden geborgd. Daarom zullen wij bij sommige ontwikkelingen het voortouw nemen als regisseur of selectief door middel van actief grondbeleid. Vliegwiel Wij zullen actief grondbeleid inzetten wanneer private partijen een gewenste ontwikkeling niet (kunnen of willen) oppakken, of als wij kansen zien om specifiek vastgoed in te zetten vanuit een aanjaagfunctie voor een gebiedsontwikkeling. Vereveningsmogelijkheden De ontwikkeling van Amersfoort concentreert zich steeds meer op binnenstedelijke locaties, vaak kleinschalig. De businesscases van binnenstedelijke ontwikkelingen zijn echter financieel moeilijk sluitend te krijgen. Marktpartijen zullen zich voornamelijk richten op die locaties die voor hen positief rendement opleveren. Locaties met een negatief exploitatiesaldo blijven over. Met behulp van actief grondbeleid kunnen positieve en negatieve saldi van locaties verevend worden, waardoor wij ook de voor de markt minder aantrekkelijke ontwikkelingen kunnen realiseren. Bij de besluitvorming hierover zal nadrukkelijk inzicht gegeven worden in de cash flow en de risico’s van de projecten. Op dit moment hebben wij hoofdzakelijk negatieve grondexploitaties lopen. Er
8
zullen daarom eerst verdienlocaties ontwikkeld moeten worden, voordat locaties met een negatief saldo opgepakt kunnen worden, tenzij deze op een andere wijze te financieren zijn. Businesscase Gebiedsontwikkelingen zijn vaak langjarig en hebben voor ons meestal financiële consequenties. Deze financiële consequenties zullen in beeld gebracht worden. We stellen daartoe een businesscase op met als belangrijk onderdeel een gedegen inschatting van het risicoprofiel en de mogelijkheid om de risico’s te managen. Door de toegenomen onzekerheden over programma’s en planningen zal meer gebruik gemaakt worden van scenario’s. De uitkomsten van de businesscase zijn input voor de keuze of, en, zo ja, welke rol wij in een ruimtelijke ontwikkeling willen of kunnen nemen. Alleen als we het risico aanvaardbaar vinden en de dekking afdoende geregeld is, zullen we meewerken aan de ontwikkeling. Bij veel projecten is de financiering een probleem. Om ontwikkelingen toch te kunnen laten plaatsvinden, onderzoeken we mogelijkheden om met andere partijen (zoals bijvoorbeeld de provincie) een revolving fund op te zetten. Nadat wij bij een ontwikkeling voor een faciliterende, regisserende of actieve rol hebben gekozen, wordt daarbij het meest geschikte grondbeleidinstrumentarium gekozen. Dat is niet altijd eenduidig. Een ruimtelijke ontwikkeling is immers niet statisch. Ideeën en inzichten, rollen en posities maar ook de externe omgeving veranderen voortdurend. Het is daarom noodzakelijk om het proces en de gekozen rol goed te monitoren, regelmatig te evalueren en uit het instrumentarium dusdanig te kiezen dat flexibel ingespeeld kan worden op veranderingen.
9
3.
Grondbeleidinstrumentarium
Op basis van de kenmerken van het project wordt onze rol die we in een gebiedsontwikkeling kunnen innemen gekozen en selecteren we bijpassende grondbeleidinstrumenten. In dit hoofdstuk beschrijven we het grondbeleidinstrumentarium. Er zijn meerdere variaties en combinaties mogelijk waardoor goed aangesloten kan worden op specifieke situaties. Dat houdt tevens in, dat er geen pasklare oplossing is die standaard gehanteerd kan worden. 3.1
Samenwerking
Nieuwe grote gebiedsontwikkelingen waarbij met een beperkt aantal partijen voor een lange periode afspraken werden gemaakt, de zogenaamde publiekprivate samenwerking (PPS), komen niet zo vaak meer voor. In Amersfoort zijn op deze manier het Centraal Stadsgebied (CSG) en Nieuwland ontwikkeld. Vathorst wordt nog op die manier ontwikkeld. Ontwikkelingen zijn nu veelal kleinschaliger, binnenstedelijk, en bestaan voor een deel uit herstructurering of transformatie. Dit betekent niet dat er geen of minder samenwerking met private partijen meer nodig is. Een passende samenwerkingsvorm, met een goede verdeling van taken, risico’s, verantwoordelijkheden en bevoegdheden kan, door de wisselwerking van publiek en privaat, bijdragen aan een kwalitatief beter resultaat (ook op de lange termijn), een beter risicomanagement en hiermee lagere kosten en een efficiëntere uitvoering. Risico versus regie Iedere ontwikkeling vraagt om maatwerk waarbij de verdeling van regie en risico centraal staan. Bij strategisch van belang zijnde projecten zullen we een sterke regierol willen hebben, maar dan ook het bijbehorende risico moeten aanvaarden. We kunnen bijvoorbeeld kiezen voor een bouwclaimmodel (nieuwe stijl) of een joint venture (light). Bij andere ontwikkelingen zullen wij voor een model kiezen waarin verantwoordelijkheden en risico’s meer bij de markt liggen zoals bijvoorbeeld in een concessiemodel. Onderstaand schema geeft een overzicht van mogelijke samenwerkingsverbanden. Het is een glijdende schaal van een geheel publieke ontwikkeling met alle regie en risico bij de gemeente tot een geheel private ontwikkeling waar private partijen geheel aan zet zijn en hun ontwikkeling voor eigen rekening en risico realiseren.
10
De in het schema genoemde modellen verschillen in regie en risicoverdeling. Concessie model
De grondexploitatie wordt volledig uitgevoerd door marktpartijen. In het concessiemodel verleent de gemeente een concessie aan een private partij (‘concessionaris’) die de grond bouwrijp maakt, het vastgoed realiseert en het openbaar gebied na afronding overdraagt aan de gemeente. De regie voor zowel vastgoed‐ als grondexploitatie ligt in één hand, namelijk die van de concessionaris. De gemeente draagt uitvoering en regie volledig over aan de concessionaris maar behoudt de toetsende publiekrechtelijke rol.
Joint venture model
De grondexploitatie wordt gedeeld met private partijen. In het joint‐venture model wordt samengewerkt op basis van een projectorganisatie of een gemeenschappelijke grondexploitatiemaatschappij (GEM).
Bouwclaim model
De grondexploitatie wordt volledig door de gemeente gevoerd. In het bouwclaimmodel koopt de gemeente grond van een private partij. De koopovereenkomst die dan gesloten wordt (bouwclaimovereenkomst) bepaalt dat de gemeente bouwrijp maakt en de grond uitgeeft aan deze private partijen die de bouwrijpe grond kopen tegen een van te voren bepaalde prijs en deze mogen bebouwen.
De afgelopen jaren zijn diverse nieuwe samenwerkingsvormen ontstaan, zoals de “Joint Venture light” of “Bouwclaim nieuwe stijl”, “Concessie nieuwe stijl” (zie bijlage) of “Coalitie”. Dit zijn varianten op bovengenoemde modellen. Nog een bijzondere vorm van samenwerken is de stedelijke herverkaveling, waarbij we meer uitgaan van een ruil- dan van een uitkoopgedachte (zoals in natura, via grond en/of vastgoed in de nieuwe situatie of elders).
11
Kenmerkend voor deze nieuwe vormen is dat de samenwerking eerder in de planvorming plaatsvindt en de samenwerking per ontwikkelfase kan plaatsvinden en niet meer perse voor het gehele traject. Wij zullen deze nieuwe vormen ook meenemen als keuzemogelijkheid voor een ontwikkeling. In de praktijk zullen de modellen aangepast worden aan de situatie waarbij ook zaken meespelen als grondposities, (locale) deskundigheid en kennis en financiële middelen. De modellen kunnen overlappen. Lange looptijd: veel onzekerheden De ervaring heeft geleerd, dat binnen langjarige gebiedsontwikkeling veel onzeker is. In onze samenwerkingsovereenkomsten zullen we daar rekening mee houden. Dat heeft dan betrekking op afspraken over programma, prijzen, planning, optimalisatiemogelijkheden en hoe omgegaan wordt met daaruit voortkomende rendementen en met duurzaamheid. Ook afspraken over tussentijdse herijkingen, mijlpaalmomenten waar heronderhandeld kan worden, of afscheid van elkaar genomen kan of zal worden, maken deel uit van de samenwerkingsovereenkomsten. Een belangrijk aandachtspunt is de Europese regelgeving met betrekking tot aanbestedingen en staatssteun, die regels verbindt aan onze mogelijkheden om met private partners samen te werken. In een aantal experimenten voor gebiedsontwikkeling (Oliemolenkwartier, Zonnehof, Kop van Isselt) zullen we nieuwe vormen van samenwerken onderzoeken en al lerende nader uitwerken.
3.2
Kostenverhaal en exploitatieplan
Het onderwerp kostenverhaal en exploitatieplan is nadrukkelijk aan de orde bij facilitair grondbeleid. Facilitair grondbeleid houdt in, dat wij zelf geen gronden aankopen om een gebiedsontwikkeling te realiseren. Waar passend binnen ons beleid maken wij private ontwikkelingen mogelijk door planologisch medewerking te verlenen, echter we zijn zelf niet (of beperkt) risicodragend. In de Wro is hieraan de plicht tot het verhalen van kosten op de initiatiefnemer verbonden en de mogelijkheid tot het stellen van eisen middels een exploitatieplan mogelijk gemaakt. We kunnen eisen stellen t.a.v. de kwaliteit van het openbaar gebied, de fasering, het aandeel sociale woningbouw en particulier opdrachtgeverschap. Om deze ontwikkelingen eenvoudiger te maken, werken we aan meer flexibiliteit in ruimtelijke beleidskaders en bestaat er de mogelijkheid van een snelle haalbaarheidstoets (HBT). Bij een ontwikkeling door een private partij kunnen zich een aantal situaties voordoen: Particulier plan is in overeenstemming met het bestemmingsplan: In deze situaties vindt de afhandeling plaats via de Wabo-lijn. Wij brengen onze (plan)kosten in rekening op basis van de legesverordening. Particulier plan is niet in overeenstemming met het bestemmingsplan: Als een particulier plan niet past binnen het bestemmingsplan, kan het plan ingebracht worden voor een haalbaarheidstoets (HBT). Er wordt dan op basis van een zogenaamde quickscan een advies gegeven of een project kansrijk is of niet en wat de best te volgen procedure is. Als een project verder ontwikkeld wordt, planologisch mogelijk gemaakt worden en kostenverhaal plaatsvinden, in beginsel op grond van een overeenkomst. Particulier plan bevindt zich binnen een gemeentelijke grondexploitatie: Als een grondeigenaar zijn grond niet wil overdragen, maar zelf de ontwikkeling wil realiseren, zullen wij trachten te komen tot een overeenkomst en/of een exploitatieplan opstellen om het grondgebruik waar wenselijk te sturen en kosten te verhalen. 12
Kostenverhaal bij ruimtelijke besluiten, bestemmingsplan en Wabo-projectbesluiten Om particuliere ontwikkelingen te realiseren is vaak een aanpassing in het openbaar gebied en een wijziging van de planologie noodzakelijk. Het profijt van de aanpassingen komt ten gunste aan de particuliere ontwikkeling. Het is dan ook redelijk dat deze kosten voor de wijziging van het openbaar gebied of plankosten ten laste van de betreffende ontwikkeling komen. Dit is de grondslag voor het kostenverhaal zoals vastgelegd in de grondexploitatiewet (onderdeel van de Wro). Het verhalen van kosten is hierin verplicht gesteld. De verhaalbare kostensoorten zijn limitatief opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening (de kostensoortenlijst). Kosten kunnen alleen verhaald worden voor zover hier opbrengsten tegenover staan. Er zijn twee manieren waarop het verhaal van kosten kan plaatsvinden: via een overeenkomst of via het exploitatieplan dat bij het ruimtelijk besluit hoort. Wij zetten in op het verhalen van kosten via overeenkomsten. Het verhalen van kosten op basis van het exploitatieplan dient als achtervang en kan ingezet worden als er bij de vaststelling van het ruimtelijk besluit nog geen overeenkomst tot stand is gekomen. Vaststelling bestemmingsplan Anterieure overeenkomst
en eventueel een exploitatieplan
Posterieure overeenkomst
Bij het kostenverhaal kunnen naast de kosten die direct betrekking hebben op een project nog twee soorten kosten verhaald worden: Bijdrage aan ruimtelijke ontwikkelingen. Dit betreft een bijdrage in de ontwikkeling van natuur, recreatie, water en infrastructuur buiten het plangebied. De bijdrage aan ruimtelijke ontwikkeling kan alleen op vrijwillige basis overeengekomen worden. Bovenplanse verevening. Bij bovenplanse verevening gaat het om bijdragen uit winstgevende ontwikkelingen aan de onrendabele top van andere ontwikkelingen. Het verhalen van deze kostensoorten stuit in de praktijk op veel problemen. Bovendien kunnen kosten alleen verhaald worden als er opbrengsten van de ontwikkeling tegenover staan. Omdat de grondexploitaties onder financiële druk staan, is er weinig ruimte om bovengenoemde kosten te verhalen. Daarom gaan wij op dit moment niet over tot het verhalen van deze kosten. Wij verlenen in principe geen medewerking aan een planologische maatregel waarbij het tekort bij de gemeente blijft, omdat het bestemmingsplan daarmee voor de gemeente niet economisch uitvoerbaar is. Dit is anders als we uitdrukkelijk van mening zijn, dat in het belang van het project een gemeentelijke bijdrage in een tekort gerechtvaardigd is. Dat zal zorgvuldig afgewogen worden.
3.3
Uitvoeringsinstrumenten
Bij actief grondbeleid kopen wij zelf gronden aan, maken bouwrijp en geven de gronden uit aan ontwikkelaars of particulieren. Wij voeren zelf de grondexploitatie en dragen ook zelf de 13
bijbehorende risico’s. Op deze wijze kunnen wij maximale regie uitoefenen op de gewenste ontwikkelingen. Actief grondbeleid of een onderdeel hiervan kan goed ingezet worden in combinatie met verschillende vormen van samenwerken. Wij kunnen bijvoorbeeld gronden verwerven die ingebracht worden in een samenwerking. En bij faciliair grondbeleid worden regelmatig stukken openbaar gebied uitgegeven aan een ontwikkelende partij om een integrale ontwikkeling mogelijk te maken. Hieronder worden de verschillende instrumenten van actief grondbeleid beschreven. De genoemde uitgangspunten gelden (grotendeels) dus ook als wij deze onderdelen voor andere vormen van samenwerken inzetten. Verwerving Wij starten een verwervingsproces altijd met een minnelijk traject. Als wij er niet in slagen om de benodigde grond minnelijk te verwerven, zullen we overgaan tot onteigening (als ultiem middel). Dit kan als vroegtijdig als een tweesporenbeleid ingezet worden. Hiermee wordt onnodig tijdverlies voorkomen. De minnelijke verwerving kan ondersteund worden met de vestiging van een gemeentelijke voorkeursrecht op grond van de Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) Beheer van vastgoed Wij zijn eigenaar van een grote hoeveelheid zeer divers permanent en tijdelijk vastgoed. In het kader van het grondbeleid is het met name van belang hoe het tijdelijk vastgoed wordt beheerd. Het tijdelijk vastgoed in onze portefeuille bestaat uit enerzijds vastgoed, dat is verworven met als doel (her-)ontwikkeling en anderzijds vastgoed dat inmiddels niet meer noodzakelijk is voor het realiseren voor gemeentelijke doelstellingen. Dit laatste deel kan worden afgestoten. Het af te stoten vastgoed is zeer divers en voor een aantal is de afzet, zeker in de huidige markt, niet eenvoudig. Om deze reden bieden wij het vastgoed ook in verhuur aan. Op het gebied van tijdelijk beheer is er altijd een spanningsveld tussen een optimaal tijdelijk gebruik en het tijdig beschikbaar krijgen van het vastgoed. Als vastgoed op korte termijn beschikbaar moet zijn, wordt gezocht naar een invulling die snel en zonder rechten opgezegd kan worden. Dit heeft tot gevolg dat er geen/nauwelijks huuropbrengsten staan tegenover de doorlopende rente- en beheerslasten. Bovendien wordt er niet in het vastgoed geïnvesteerd waardoor de kans op verwaarlozing/achteruitgang van het pand groot is. Het vastgoed heeft in de beheerperiode op deze manier geen financiële meerwaarde voor de beoogde gebiedsontwikkeling. Hier tegenover kan een (burger)initiatief staan dat – binnen de financiële kaders - meer vanuit het creëren van maatschappelijke waarde wordt beoordeeld. Nu gebiedsontwikkelingen vaak veel langer duren dan voorzien, neemt de beheerperiode van dit vastgoed toe. Het vastgoed kan in zijn tijdelijke vorm meer van belang voor de gebiedsontwikkeling worden en kan hierdoor ook nadrukkelijker meegenomen worden in het planvormingsproces. Het vastgoed kan in sommige situaties immers juist met een tijdelijke invulling goed als vliegwiel voor toekomstige ontwikkelingen dienen. De financiële exploitatie van dit tijdelijke vastgoed wordt in beginsel betaald uit de toekomstige ontwikkeling of moet op andere wijze bekostigd worden. Ook kan het voorkomen, dat lopende het proces van ontwikkeling het wenselijk is om een tijdelijk invulling een definitieve plek te geven. Er dient dan wel dekking te worden gezocht voor zowel de incidentele als de structurele financiële gevolgen.
14
Uitgifte van vastgoed Vormen van uitgifte Eigendomsoverdracht is en blijft de gebruikelijke wijze waarop het vastgoed wordt uitgegeven. Andere vormen van uitgifte, zoals het vestigen van een recht van erfpacht of opstal, maar ook huurkoop (huurkoop is verkoop met een afbetalingsregeling), kunnen om bijzondere redenen worden toegepast. We zetten deze opties bijvoorbeeld in als er behoefte is aan programmatische sturing of als het benutten van eventuele toekomstige meerwaarde van belang is voor ons. Maar ook om financieringsredenen kan worden meegewerkt aan een andere vorm van uitgifte. Omdat het niet alleen zuiver financiële of zuiver juridische voorwaarden betreft, er voor een vaak lange periode keuzes gemaakt worden, dient er per ontwikkeling een zorgvuldige afweging plaats te vinden wat de mogelijkheden zijn. Selectie van partijen De vastgoedmarkt is veranderd van een aanbod- naar een vraagmarkt en er zijn andere spelers bijgekomen. We zullen ons actief en bewust op deze zich nog ontwikkelende en steeds vernieuwende markt bewegen. Een goed voorbeeld hiervan is het concept van “de stadsmakelaar” waar op brede wijze het aanbod van ons vastgoed wordt gepresenteerd. We zullen nadrukkelijker inzetten om partijen te verbinden met als doel een ontwikkeling mogelijk te maken, bijvoorbeeld door potentiële kopers/eindgebruikers met ontwikkelaars, beleggers of andere financiers met elkaar in contact te brengen. Het aanbieden van vastgoed aan de markt gebeurt in beginsel openbaar. Ieder die geïnteresseerd is kan dit dan kenbaar maken. Er kunnen echter redenen zijn om op voorhand een selectie van partijen te maken (een onderhandse procedure wordt dan gevolgd) of om één op één met een partij in onderhandeling te treden. Bij de selectie van marktpartijen voldoen we uiteraard aan de (Europese) regels omtrent aanbesteding en staatssteun. De beginselen van objectiviteit en transparantie staan daarbij centraal. Uitgiftevoorwaarden Bij de uitgifte van grond/vastgoed kunnen uitgiftevoorwaarden bijdragen aan het behalen van onder meer ruimtelijke, economische en volkshuisvestelijke doelstellingen. Voorwaarden die publiekrechtelijk geregeld zijn (bijvoorbeeld via wetten of bestemmingsplannen) mogen niet in de uitgifteovereenkomst worden opgenomen. We nemen in het uitgiftecontract zo min mogelijk voorwaarden op. Grondprijzen Algemene uitgangspunten Bij het vaststellen van de grondprijzen hanteren we in principe de volgende kaders. Echter bij sommige ontwikkelingen zullen we van te voren niet weten wat de toekomstige bestemming zal worden of in welke omvang ontwikkeling plaatsvindt. Hierop spelen we in door het maken van procesafspraken. 1. We hanteren een functioneel prijsbeleid. Dit houdt in dat de waarde van de grond afhangt van de functie die daarop gerealiseerd kan/zal worden. 2. Grondprijzen worden marktconform vastgesteld. 3. Bij het bepalen van een grondprijs conform een bepaalde methode kunnen we andere
15
methoden aanvullend, toetsend of ondersteunend gebruiken. 4. De residuele methode wordt als basis gehanteerd. Waarderingsmethoden Er zijn verschillende methoden om de waarde van vastgoed te waarderen. Wij gebruiken als basis de residuele methode. Hierbij komt de waarde tot stand door van de verwachte verkoopprijs van het vastgoed ( VON-prijs) de kosten om het vastgoed te realiseren (stichtingskosten) af te halen. Ter controle wordt de prijs vaak vergeleken met de prijzen bij omliggende of vergelijkbare gemeenten (comperatieve methode). Om zoveel mogelijk eenduidig de prijs te bepalen zoeken we voor het bepalen van de stichtingskosten aansluiting bij objectieve kengetallen. Hierdoor worden de stichtingskosten genormeerd. Daarnaast kijken we naar extra kwaliteitseisen en de specifieke locatiekenmerken. Een opsomming van de verschillende waarderingsmethoden als ook een schematische weergave van de kaders voor het bepalen van de grondprijzen per specifieke functie vindt u in de bijlage. Grond- en gebiedsexploitatie De grondexploitatie is het huishoudboekje voor de gebiedsontwikkeling. De kosten voor verwerving, beheer, planontwikkeling en aanleg van de openbare voorzieningen worden afgezet tegen de te realiseren opbrengsten in de vorm van uitgifte van bouwrijpe grond. Deze kosten en opbrengsten worden gefaseerd in tijd, waarna de invloeden van rente en inflatie berekend worden. Via de grondexploitatie worden budgetten en fasering bewaakt. In bijlage 4 wordt de systematiek van de grondexploitatie nader toegelicht. De grondexploitaties worden jaarlijks herzien en vastgesteld bij de jaarrekening. De parameters voor rente en inflatie worden vooruitlopend op de herziening door ons vastgesteld. Omdat grondexploitaties een meerjarig karakter hebben, wordt hierin een gematigde tendens gevolgd omdat schommelingen in de loop van de tijd vaak worden opgevangen. De traditionele grondexploitatie berekent de waardecreatie van de bouwrijpe grond. De periode en planning zijn in deze grondexploitatie over het algemeen redelijk afgekaderd, waardoor het saldo vooraf met redelijke mate van zekerheid kan worden bepaald. Huidige gebiedsontwikkelingen zijn echter meer organisch met langere looptijden, nieuwe partijen (zoals energiecoöperaties, zorginstellingen) zijn actief betrokken en de ontwikkeling behelst meer onzekerheden. Voorkomende vragen zijn: Waar wordt de waardecreatie behaald, wie betaalt, wie ontvangt, wanneer gebeurt dit, wie neemt het (meeste) risico? De exploitatieberekeningen worden gedetailleerder en zullen meer meebewegen in de tijd. Bij het opstellen van de businesscase van een ontwikkeling beschrijven we meerdere scenario’s. Voorbeelden van scenario’s die uitgeschreven worden kunnen zijn: Een extented exploitatie of een publiek-private gebiedsbegroting die de verschillende kasstromen van diverse partijen in meerdere fases van een project inzichtelijk maakt. Daarmee wordt de waardeontwikkeling zichtbaar en kunnen we consequenties van lange(-re) termijn keuzes inzichtelijker maken.
16
4 Risicomanagement Gebiedsontwikkelingen gaan gepaard met risico’s. Ze kennen vaak een lange looptijd, en er zijn diverse partijen met verschillende belangen bij betrokken. Daarnaast zijn er invloeden van buitenaf die de uitkomsten van de grond- en opstalexploitaties beïnvloeden. Afgelopen jaren hebben we in de gebiedsontwikkelingen te maken gekregen met grote risico’s die niet altijd beheersbaar bleken (zoals bijvoorbeeld de crisis op de woningmarkt). Aan de start van een ontwikkeling is het van groot belang dat we zoveel mogelijk risico’s goed in beeld brengen. Enerzijds om maatregelen te kunnen nemen om het risico te beheersen en anderzijds om te bepalen hoe groot de impact van risico´s kan zijn als deze zich toch voordoen. Dit wegen we mee in de besluitvorming over het project. Gedurende de gehele planperiode is risicomanagement (inventariseren, beheren en evalueren van de risico’s) een vast onderdeel van het projectmatig werken. Hierbij gebruiken we de Rismanmethodiek. Over de risico’s rapporteren we bij de projectbesluiten of eventuele voortgangsrapportages, de jaarlijkse herziening van de grondexploitaties en bij de grote projectenrapportages.
Risico’s zijn in meerdere vormen te onderscheiden, b.v. (juridische) procedures, die tot vertraging en stagnatie leiden, vraaguitval, ander soort vraag, lastigere financiering. Ook het vanuit de nieuwe sturingsfilosofie ingezette meer organische ontwikkelingsproces zal invloed hebben op het risicoprofiel van een ontwikkeling. Er is meer onzekerheid. Hierop wordt geanticipeerd door meer te denken in scenario’s, gefaseerde plan- en contractvorming en meer besluitvormingsmomenten. . Uiteindelijk komen de verschillende vormen van risico’s in financiële zin tot uitdrukking. Om te bepalen hoe groot de financiële gevolgen van de risico’s voor een grondexploitatie zijn, gebruiken we vanaf 2012 de Monte Carlo analyse.
17
Methodiek Monte Carlo-analyse Een grondexploitatie is een raming van de kosten en opbrengsten en de fasering van een gebiedsontwikkeling. Dit gebeurt op basis van een ruimtelijk plan en de overige beschikbare informatie. De grondexploitatie is de “expert judgement” van dat moment. Naarmate de tijd verstrijkt en een plan verder uitgewerkt wordt, blijkt echter dat deze ramingen gaandeweg het proces wijzigen. Dit kan komen door veranderingen op de woningmarkt, gestegen grondstofprijzen, latere afzet van woningen dan geraamd etc. In een Monte Carlo-analyse worden zulke veranderingen in wisselende samenstellingen gesimuleerd (scenario’s). Reserves en voorzieningen
Volgens het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) dient voor voorziene verliezen op grondexploitaties een voorziening getroffen te worden en moet er voor het opvangen van eventuele risico’s een reserve aanwezig zijn. Op basis van de uitkomsten van de herzieningen van de grondexploitaties doen we bij de jaarrekening een storting of een onttrekking aan de Voorziening onderhandse werken, zodat deze voorziening op de juiste hoogte is om tekorten te kunnen afdekken. Als we winst maken op een project dan geldt het voorzichtigheidsbeginsel. Winsten nemen we pas als ze met voldoende zekerheid vaststaan. Voor onvoorziene risico’s in de grondexploitaties is geen afzonderlijke reserve aanwezig. De risico’s nemen we mee in de gemeentebrede bepaling van het weerstandsvermogen. Onderdeel van de jaarlijkse herziening van de grondexploitaties is het bepalen van het risicoprofiel van de grondexploitaties en het vastgoed. We gebruiken de uitkomsten van de Monte Carlo simulaties hiervoor.
18
5 Planning en Control Grondexploitaties en publiek-private samenwerkingen zijn ontwikkelingen waar grote risico’s kunnen worden gelopen. Het is dan ook, conform het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV), van belang dat er transparante besluitvorming en rapportering plaatsvindt. Dit is verankerd in onze planning en control cyclus en via het projectmatig werken.
Op belangrijke beslismomenten van een project worden kaders meegegeven door college en raad. Te denken valt aan een startdocument, een grondexploitatie, bestemmingsplannen etc. Deze beslismomenten zijn voor de verschillende projecten op verschillende momenten. De verantwoording over de voortgang van alle projecten vindt cyclisch plaats binnen de planning en control cyclus. Bij de jaarrekening wordt de herziening van de grondexploitaties vastgesteld. In de toelichting wordt een actueel beeld geschetst van de ontwikkelingen op de vastgoedmarkt en de voortgang van de projecten. Via de projectenrapportage en de zomerrapportage rapporteren we tussentijds over de voortgang. Vanaf zomer 2013 is de zomerherziening ingesteld. Hiermee geven we vooruitlopend op de begrotingbehandeling een doorkijk van de te verwachten saldi van de grondexploitaties bij de jaarrekening.
19
2de kwartaal 2de kwartaal
jaarrekening Toelichting herziening grondexploitaties (MPG)
3de kwartaal
Zomerherziening grondexploitaties
4de kwartaal
Begroting
4de kwartaal
Nota uitgangspunten herziening grondexploitaties Grote Projectenrapportage
2 keer per jaar
20
Verantwoording over afgelopen jaar Toelichting op algemene ontwikkelingen en de actualisering van de grondexploitaties + handreiking grondexploitaties Doorkijk naar de te verwachte saldi grondexploitaties bij de jaarrekening. Uitkomsten zijn input voor de gemeente brede zomerrapportage Actualisatie van de paragraaf grondbeleid over uitvoering grondbeleid maar geen herziening van de grondexploitaties Actualisering van de parameters die gehanteerde worden bij de herziening grondexploitaties voor de jaarrekening Toelichting over de voortgang en de risico’s van de grote projecten
Bijlage 1. begrippenlijst Begrip Actief grondbeleid
Anterieure overeenkomst Bouwclaim
Bouwrijp maken Contante waarde Eindwaarde Exploitatieplan
Faciliterend grondbeleid Grondbeleid Grondexploitatie
Particulier opdrachtgeverschap Woonrijp maken
Toelichting Een vorm van grondbeleid waarbij de gemeente grond verwerft, bouwen woonrijp maakt en dan bouwrijpe percelen verkoopt aan een ontwikkelaar. Zij kiest daarbij voor gehele of gedeeltelijke overname van het economisch risico op de grondexploitatie. Een overeenkomst over de ontwikkeling van een locatie met marktpartijen voorafgaand aan de vaststelling van het bestemmingsplan en het exploitatieplan. Hierbij draagt een marktpartij zijn gronden over aan de gemeente in ruil voor een claim op de toekomstige bouwrijpe grond. Daarbij wordt op het moment van verkoop van de grond aan de gemeente de methode van prijsbepaling bij de afname van de bouwrijpe grond van de gemeente vastgelegd. Grond geschikt maken voor ontwikkeling door bodemsanering, ophogen en andere grondwerken. Een methode om alle kosten en opbrengsten met een de rente terug te rekenen tot een basisjaar. De verwachte waarde van kosten en opbrengsten tot aan afronding van het project. Een plan waarin een overzicht in de tijd van kosten en opbrengsten is opgenomen alsmede een overzicht van hoeveel kosten door de partijen in het plangebied aan de gemeente moeten worden betaald. Deze kosten moeten voldoen aan de criteria profijt, proportionaliteit en toerekenbaarheid Een vorm van grondbeleid waarbij de gemeente de grond niet zelf verwerft, maar de ontwikkeling aan de eigenaren zelf overlaat binnen door de gemeente te stellen kaders. De manier waarop de gemeente en andere spelers omgaan met grond, waarop ontwikkeld wordt (van bestemming verandert). Raming van de kosten over de tijd voor het leveren van bouw- en woonrijpe grond, afgezet tegen de toekomstige opbrengsten van de verkoop van de grond. Particulieren kopen een kavel en bouwen volgens hun eigen ontwerp en kiezen zelf de bouwende partij. Aanleg en inrichting van de openbare ruimte, groenvoorzieningen, riolering
21
Bijlage 2 samenwerkingsmodellen Concessiemodel nieuwe stijl Het concessiemodel nieuwe stijl wijkt af van het traditionele concessiemodel omdat bij het overdragen van gronden aan de marktpartij slechts op hoofdlijnen de kaders en essentie van een gebied worden meegegeven. De marktpartij is voor eigen rekening en risico verantwoordelijk voor de totale gebiedsontwikkeling Dit betekent dat marktpartijen relatief veel vrijheid hebben bij de invulling van het gebied, en dus ook voor optimalisatie. Hierbij zijn de marktpartijen verantwoordelijk voor de inrichting van het openbare gebied, binnen de Europese kaders voor aanbesteding en kaders die door publieke partijen worden meegegeven. Na realisatie wordt de openbare ruimte weer overgedragen aan de gemeente. De gemeente draagt ook de kosten voor de aanbesteding, maar kan deze via anterieure overeenkomsten verhalen op de marktpartij. Het concessiemodel nieuwe stijl heeft als voordeel dat de risico’s bij de partij worden gelegd die deze het beste kan beheersen. Voor publieke partijen geldt dat dit model een gering beslag legt op de overheidsfinanciën. Keerzijde is dat van marktpartijen een relatief fors investeringsvermogen wordt gevraagd. De omvang is echter afhankelijk van de door hen te kiezen fasering. Zij verkrijgen daarvoor de genoemde flexibiliteit voor de inrichting van het gebied, in termen van fasering en programmering. Een voorbeeld waar het concessiemodel nieuwe stijl wordt gebruikt is de herstructurering van De Laares in de gemeente Enschede. Uit “Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, Actualisatie 2012” Bouwclaim nieuwe stijl De bouwclaim nieuwe stijl onderscheidt zich van het traditionele (bouwclaim)model doordat de marktpartij een grotere mate van betrokkenheid heeft bij de planvorming voor het gehele gebied. Dit leidt tot een betere afstemming op de marktvraag. Bij deze samenwerkingsvorm gaat een gemeente op zoek naar een partner voor het ontwikkelen van een plan. De ontwikkelende partij “koopt” zich in en levert vervolgens kennis en kunde voor de planvorming. De marktpartij brengt daarbij geen geld in maar inzet van zijn mensen. Dit vanwege financieringsproblemen van marktpartijen. Ook verwerft de ontwikkelende partij daarmee een optie op een bouwclaim, waarvoor een rentevergoeding wordt betaald. Als gemeente en ontwikkelende partij het plan gereed hebben, en het voldoet aan vooraf gestelde randvoorwaarden, dan krijgt de ontwikkelende partij de mogelijkheid tot lichten van de optie op de bouwclaim (gronden afnemen en ontwikkelen). De bouwclaim nieuwe stijl heeft voor publieke en private partijen voordeel. De gemeente verkrijgt kennis en expertise van private partijen in het planproces en ontvangt tevens een rentevergoeding over de bouwclaim gedurende het planproces. Omdat private partijen zelf nauw betrokken zijn bij de planontwikkeling hebben zij optimale sturing op het planconcept. Bovendien is de investeringsbeslissing voor marktpartijen uitgesteld omdat de optie pas hoeft te worden gelicht nadat de planvorming is afgerond. Voor gemeenten betekent dit dat zij de financieringslasten dragen tot het moment van levering van de gronden. Door de rentevergoeding ontstaat wel een prikkel voor een snelle ontwikkeling door de marktpartij waardoor het risico voor de gemeentelijke grondexploitatie beter kan worden beheerst. Ook wordt door deze samenwerking eerder voorkomen dat er sprake is van stapeling van ambities vanuit de overheid, omdat de marktpartij belang heeft bij afzetbare woonproducten. Tenslotte wordt in een dergelijke samenwerking open en transparant samengewerkt aan optimalisatie van zowel de grondexploitatie van de gemeente als de vastgoedexploitatie van de bouwer/ontwikkelaar. Een voorbeeld waar bouwclaim nieuwe stijl wordt toegepast is het project Rijswijk-Buiten. Uit “Financiële effecten crisis bij gemeentelijke grondbedrijven, Actualisatie 2012”
22
Bijlage 3 grondprijsbepaling Grondprijsbepaling Er zijn verschillende methoden waarop een prijs tot stand kan komen. We benoemen de waarderingsmethoden die wij toepassen: - Residuele methode: De prijs is de waarde die resteert door van de commerciële waarde van het vastgoed ( VON-prijs) de stichtingskosten af te halen. - Comperatieve methode: De prijs komt tot stand door een vergelijking te maken met de prijzen bij omliggende of vergelijkbare gemeenten. Een verbijzondering van de comperatieve methode is de Ren-systematiek, waarin aan de hand van een waarderingslijst een score wordt toegekend aan locatiekwaliteiten, waardoor een rationele vergelijking kan worden gemaakt. Onderstaand schema toont de kaders voor grondprijzen specifiek per functie. Functie Kantoren
Methode grondprijs Residueel genormeerde waardebepaling Residueel genormeerde waardebepaling Comparatieve methode als controle
Eenheid m2 of m2 BVO indien f.s.i. groter dan 1 m2 of m2 BVO indien de f.s.i. >1
Residuele (ook hier gebruik je een norm) waardebepaling
Woning
-Sociale woningbouw *
Wordt momenteel situationeel bepaald
Woning
Wordt nader uitgewerkt op basis van de onderhandelingen met de corporaties
-Kavels
Comperatieve methode/residuele waardebepaling
m2 grondoppervlakte
Per geval zal de wijze van uitgifte worden bepaald. Bij bieding wordt een bodemprijs gehanteerd
Hotels
Residueel genormeerde waardebepaling Residueel genormeerde waardebepaling Residueel genormeerde waardebepaling Vastgestelde grondprijs
Bedrijventerreinen
Woningen -Projectmatige bouw
Detailhandel Horeca Bijzondere doelstellingen (functies met maatschappelijk doel zonder winstoogmerk) inclusief (sport)verenigingen Gebouwd parkeren
Vastgestelde grondprijs
Eerstelijns zorg, kinderdagverblijven Nutsbedrijven Zendmasten
Vastgestelde grondprijs
Bij >30% kantoorruimte toeslag op de grondprijs op basis van m2 B.V.O.
Conform snippergroen
Residueel genormeerde waardebepaling dan wel op basis van een kasstroommodel (DCFmethode) afhankelijk van exploitatie en bouwvorm
Snippergroen
Bijzonderheden
Parkeerplaats
Bij kantoren en woningbouw betrokken bij de betrokken residuele waardebepaling grondprijs kantoor- woonfunctie. Bij sociale woningbouw AV nadere afspraken Afhankelijk van de locatie en de % m2s toevoeging aan de kavel
Vastgestelde grondprijs Vastgestelde huurprijs
* Over de grondprijzen voor sociale woningbouw in Amersfoort Vernieuwt en Vathorst zijn afspraken gemaakt. Bij de afspraken over sociale woningbouw zijn we ondersteunend aan de Woonvisie. Omdat de regelgeving voor de sociale woningen en de corporaties volop in beweging is, wordt de grondprijs momenteel situationeel bepaald. De grondprijs zal nader uitgewerkt worden op basis van de onderhandelingen met de corporaties.
23
Bijlage 4 Toelichting systematiek van grondexploitaties Grondexploitaties zijn een middel om de financiën overzichtelijk te houden bij ruimtelijke projecten die meerdere jaren beslaan. De realisatie van projecten doorloopt verschillende fasen waaronder de initiatieffase, planfase, ontwerp- en uitvoeringsfase. Hoe verder een project is gevorderd, hoe nauwkeuriger en gedetailleerder de kosten en opbrengsten zijn. Exploiteren van grond
Het kopen, bewerken en verkopen van grond noemen we het exploiteren van grond. De grondexploitatie is de begroting van de kosten en opbrengsten in een plan. Om die grondexploitatie op te kunnen stellen gaan we uit van een aantal zaken: de omvang van het plangebied, de aard en de inhoud van het project en de te hanteren programmatische uitgangspunten van college of gemeenteraad. Deze factoren vormen de basis voor de grondexploitatie. Die geven we weer in termen van: a. grondgebruik b. kosten c. opbrengsten d. tijd en parameters (inflatie, rentepercentage etc.) Grondgebruik
Afhankelijk van de aard en de inhoud van een plan wordt de beschikbare ruimte in een plangebied ingevuld. Een indeling kan zijn: Dat wat blijft zoals het is (zoals gebouwen, groen etc.) Te verkopen gebied, bestemd voor (sociale) woningbouw bedrijven/kantoren voorzieningen (winkels, scholen, sport) Openbaar gebied, zoals Groen (zoals parken, plantsoenen, houtwallen) Water (zoals vijvers, sloten) Verharding (zoals wegen, fietspaden) In de initiatieffase (de periode waarin onderzocht wordt of er daadwerkelijk een project gestart kan worden) wordt globaal gewerkt met bijvoorbeeld standaard oppervlaktes voor woningen (zogenoemde normoppervlaktes). Bij verdere uitwerking van een plan zullen de werkelijke oppervlaktes uit de ontwerpen worden berekend. Kosten
De kosten worden geraamd op basis van het beoogde grondgebruik (het ontwerp van wat er op de grond gebouwd gaat worden), het programma, de gewenste kwaliteitseisen en de fasering. In het begin gaan we uit van percentages en kengetallen. Hoe gedetailleerder een plan uitgewerkt is, hoe nauwkeuriger de kosten berekend kunnen worden. Hieronder worden de verschillende kostensoorten toegelicht. Plankosten Kosten voor planontwikkeling, voorbereiding van de uitvoering, toezicht en administratie. Het zijn de personele kosten van de eigen gemeentelijke organisatie en de kosten voor externe advisering. Verwerving Kosten voor aankoop, (tijdelijk) beheer, sloop van opstal en dergelijke.
24
Planuitvoeringskosten -Bodemsanering; -Bouwrijp maken: grondwerken, bouwwegen, riolering, bruggen, duikers; -Woonrijp maken: wegen, openbaar groen, openbare verlichting, straatmeubilair; Diverse kosten Kosten voor bovenwijkse voorzieningen (grote groen gebieden, hoofdontsluiting wegen), tijdelijke voorzieningen, niet verrekenbare BTW, onderzoeken, e.d. Rente In een project worden vaak vooruitlopend op de opbrengsten kosten gemaakt. Over de gemaakte kosten moet de gemeente rente betalen. Die te betalen rente wordt in de grondexploitatie meeberekend. Ook de rente die de gemeente ontvangt als er meer opbrengsten zijn als kosten worden berekend in de grondexploitatie. Opbrengsten
Verkopen van grond Na het bouwrijp maken van de grond, kan die worden verkocht. De gemeente verkoopt haar grond tegen de marktconforme prijs ( = een prijs die particulieren onder dezelfde omstandigheden aanvaardbaar zouden vinden) die past bij de bestemming. Grond kan de volgende bestemmingen hebben: Woningen sociale sector Woningen marktsector Bedrijven Kantoren Detailhandel Maatschappelijke doeleinden Overige bestemmingen Verkoop van vastgoed Als we als gemeente wat met een bepaalde locatie willen doen, kan het wenselijk of noodzakelijk zijn om vooraf vastgoed (één of meer panden) ter plekke aan te kopen dat niet noodzakelijkerwijs gesloopt hoeft te worden en ook na de herontwikkeling van een gebied behouden kan blijven. Deze panden worden na de herontwikkeling van het gebied weer verkocht. De verwachte opbrengst wordt meegenomen in de grondexploitatie. Overige (mogelijke) opbrengsten Subsidies vanuit Rijk, provincie en Europa. Tijdelijke verhuur van grond / panden. Tijdelijke opbrengsten van parkeergelden etc. Bijdrage van anderen in bijvoorbeeld het openbaar gebied Tijd en parameters
Een gebiedsontwikkeling is meestal een proces van meerdere jaren. Al vanaf het begin van het planproces worden planontwikkelingskosten gemaakt en soms worden gronden al vroeg in het traject verworven. Het tijdsaspect is van grote invloed op de uiteindelijke uitkomsten van een grondexploitatie. Vertraging in gronduitgifte en dus latere (dan oorspronkelijk verwacht) opbrengsten betekent dat er over een langere periode rente moet worden betaald over de reeds gemaakte kosten. Met welke rentepercentages en inflatiepercentage we rekening houden wordt vastgelegd in de parameters. Om te berekenen wat de rente en inflatiekosten zijn maken we gebruik van de 25
Dynamische eindwaardeberekening en de Netto contante waardeberekening. Deze leggen we hieronder uit. De Dynamische eindwaardebereking De kosten en opbrengsten van een plan worden berekend op basis van prijzen die op dat moment gelden (de zogenoemde nominale waardeberekening). Echter € 100,- heeft nu een andere waarde dan € 100,- over 5 jaar. Om te bepalen wat de verwachte kosten/opbrengsten aan het eind van de looptijd zijn, wordt een eindwaardeberekening gemaakt. Bij die berekening wordt rekening gehouden met de volgende parameters: - Rentekosten over investeringen - Renteopbrengsten over inkomsten - Verwachte kostenstijging voor nog uit te voeren werken - Verwachte opbrengststijging voor nog uit te geven (bouwrijpe) grond Deze parameters worden ieder jaar vastgesteld en zijn gebaseerd op de marktsituatie. Omdat de berekeningen, prognoses over een langere periode zijn, moet rekening gehouden worden met het schommelen van de rente en inflatie. De parameters voor de kosten en opbrengsten die op korte termijn gemaakt zullen worden, worden aangepast aan de actuele situatie. De parameters voor de lange termijn worden alleen aangepast als er sprake is van een trend die zich langer (lijkt) voor te doen. Een daling van de rente nu kan opgevangen worden door een stijging over bijvoorbeeld 2 jaar. De eindwaardeberekening is een berekeningsmethodiek waarbij op elk moment kosten en opbrengsten, die in de loop van de tijd zijn en worden gemaakt, vergeleken kunnen worden met het eindresultaat. Voorbeeld: als je geen rekening houdt met inflatie en rente, dan is het resultaat in onderstaande tabel - € 0,5 mln . Wij noemen dat het nominale saldo.
Jaar 1
Jaar 2
Jaar 3
Jaar 4
totaal
Kosten -verwerving
€
2,0
-aanleggen weg
€
1,0
€
2,0
€
1,0 2,5
Opbrengsten -gronduitgifte Totaal
€
2,0
€
1,0
€
2,5
€
€
2,5
€ -0,5
Deze berekening is uitgangspunt om te komen tot de dynamische eindwaardeberekening. Want kosten en opbrengsten (kunnen) stijgen of dalen in de loop der jaren. Die schommelingen worden zoveel mogelijk ingecalculeerd (zie uitleg en volgende tabel):
- Inflatie effect In het voorbeeldproject is de aanleg van een weg gepland in jaar 2. De kosten worden nu geraamd op € 1 mln. Op het moment dat de weg wordt aangelegd, zijn de werkelijke kosten 1 mln + 2 jaar inflatiekosten. Stel dat de inflatie 2% is dan kost de aanleg van de weg in jaar 2 € 1,04 mln.
26
- Voor de opbrengsten werkt dit hetzelfde. Stel dat in dit geval de woningprijzen 1 % per jaar stijgen. Dan worden de kavels in het vierde jaar niet voor € 2,5 mln maar voor € 2,6 mln verkocht. Als de woningprijzen dalen, wordt er geen € 2,5 mln gerealiseerd maar een lager bedrag. - Rente effect In dit voorbeeld wordt het plan na 4 jaar afgerond. Vanaf het moment van investeren (in dit geval jaar 1) tot het einde van de looptijd moet er rente over de investering betaald worden. Van jaar 2 tot jaar 4 wordt er rente toegerekend aan de kosten van de weg. In dit voorbeeld rekenen we met 4% rente. Berekening met inflatie- en rente effecten en een stijgende opbrengst Jaar 1 Jaar 2 Jaar 3 Jaar 4 totaal Kosten -verwerving
€ 2,00
-weg
€ 2,00 € 1,04
€ 1,04
Opbrengsten -kavel uitgifte Rentekosten Totaal
€ 0,04 € 2,04
€ 2,60
€ 2,60
€ 0,12
€ 0,13
€ 0,03
€ 0,32
€ 1,16
€ 0,13
€ 2,63
€ -0,76
Het resultaat aan het eind van het project is - € 0,76 mln. Dit heet het saldo op eindwaarde.
De Netto contante waarde berekening Om de resultaten van de grondexploitaties van verschillende projecten met elkaar te kunnen vergelijken en bij elkaar op te tellen worden de saldo’s op de verschillende einddata teruggerekend naar eenzelfde tijdstip. Dit heet de netto contante waarde berekening. Om de netto contante waarde van een plan of project te bepalen wordt berekend welk bedrag met de huidige rente op de bank gezet moet worden om aan het einde van de looptijd voldoende reserve te hebben om het zich dan voordoende (berekende) tekort af te dekken.
27
