Raad voor Rechtsbijstand s-hertogenbosch, 18 mei Beleidsplan Wsnp

Beleidsplan Wsnp 2005-2008

Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch, 18 mei 2005

Inhoudsopgave

Inleiding

2

1) Feiten en cijfers

3

2) Stakeholders

6

3) Ontwikkelingen korte termijn

10

4) Uitgangspunten

18

5) Beleidsdoelstellingen

19

Beleidsplan Wsnp 2005-2008 Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch

2

Inleiding De uitvoering van de Wsnp heeft de afgelopen jaren een grote ontwikkeling doorgemaakt. De inwerkingtreding van de wet op 1 december 1998 vormde het startsein voor een geheel nieuwe beroepspraktijk. De aanhoudende groei van het volume zette druk op de ketel. In 2004 is de instroom gestegen tot meer dan 14.000 zaken, tweemaal zoveel als in het eerste jaar na inwerkingtreding en ook meer dan het vooraf verwachte aantal zaken (12.0001). Dat het stelsel zich heeft positief ontwikkeld, blijkt wel uit het feit dat ondanks deze toestroom van zaken er in 2004 nauwelijks problemen waren met het aanbod van bewindvoerders. Het stelsel kan zich verheugen in een grote belangstelling van organisaties die in de toekomst een rol als bewindvoerderorganisatie willen spelen. Naast deze getalsmatige groei, zijn er ook vorderingen waarneembaar in de kwalitatieve ontwikkeling van de beroepspraktijk. De afgelopen tijd zijn voorwaarden gecreëerd voor een structurele inbedding van kwaliteit in de processen van de belangrijkste ketenpartners. Op korte termijn zal dat leiden tot verschillende activiteiten. -

-

-

De richtlijnen voor rechtbanken en bewindvoerders die in oktober 2005 naar verwachting in werking zullen treden, kunnen voor verdergaande uniformiteit in de uitvoering en meer efficiency zorgen. De Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch gaat bewindvoerders via periodieke audits bewust maken van hun eigen kwaliteit(sdenken) en helpen die te borgen en waar nodig verbeteren. Daarnaast zal de monitor Wsnp nieuwe inzichten verschaffen over de werking van het stelsel. Op de iets langere termijn kan het voorstel tot wijziging van de Wsnp verdere verbeteringen inluiden.

Tegelijkertijd zijn er echter ook bedreigingen voor het stelsel. Zo komt de wisselwerking tussen schuldhulpverlening en wettelijke schuldsanering nauwelijks tot zijn recht. Door de groei van het volume (zowel bij faillissementen als bij schuldsaneringen) komen insolventieafdelingen bij de rechtbanken onder grote druk te staan. De middelen die nodig zijn om de groei bij te benen, komen onvoldoende beschikbaar. Dit vormt een risico voor de dagelijkse praktijk, maar zeker ook voor het draagvlak voor de regeling bij deze belangrijke ketenpartner. Mede hierdoor laait een discussie op over de rechterlijke macht als toezichthouder bij regelingen als de Wsnp. De uitkomst van die discussie kan weer invloed hebben op de voorstellen van de commissie Kortman die de minister van Justitie in 2005 gaat adviseren over een nieuwe inrichting van het insolventierecht. Participatie vanuit de beroepsgroep bewindvoerders blijft in alle discussies en besluitvorming achter. De sector kent nauwelijks enige organisatiegraad en het ziet er ook niet naar uit dat daarin snel grote verandering komt. Waar beslissingen worden genomen over de beroepsgroep, bestaat dus het risico dat die een te hoog ‘ivoren toren’-gehalte hebben. Al deze feiten, trends en observaties bijeen, nopen na ruim zes jaar uitvoering van de Wsnp tot bezinning en vervolgens tot het formuleren van doelstellingen op de middellange termijn. Deze notitie vormt daarvan het resultaat.

1

De Memorie van Toelichting bij de novelle Wsnp spreekt van 12.000 zaken per jaar. Dit aantal was gebaseerd op het aantal zaken dat volgens de NVVK als gevolg van weigerachtige schuldeisers niet kon worden opgelost in het minnelijk traject. Beleidsplan Wsnp 2005-2008 Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch

3

1) Feiten en cijfers 1.1 Instroom De instroom heeft zich, met een kleine pauze in 2001, sinds de inwerkingtreding op 1 december 1998 steeds stormachtig ontwikkeld. In onderstaand overzicht staan de aantallen nieuw gestarte zaken uitgesplitst naar datum waarop de rechtbanken natuurlijke personen tot de schuldsanering toelieten. 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

49 6480 8754 8802 9617 10761 14177

35% stijging 9% stijging 12% stijging 31% stijging

1.2 Verloop bewindvoerders Het aanbod van bewindvoerders kende een heel andere groeicurve. In de eerste jaren nam de beschikbaarheid snel toe, maar al enige tijd is sprake van een redelijk stabiele situatie. 1998 1999 2000 Ingesc hreven Advocaat 173 774 357 Bureau Rechtshulp 8 23 10 GKB 18 27 14 Overig 10 28 34 Medewerker advocatenkantoor 4 6 209 852 421

2001

2002

2003

2004 Totaal

217 10 12 28 10 277

130 4 14 21 22 191

158 3 10 24 21 216

152 5 11 36 34 238

1961 63 106 181 97 2404

161 3 13 10 0 187

210 3 6 9 1 229

123 4 8 11 0 146

257 5 7 24 2 295

110 11 3 13 12 149

879 33 39 70 15 1036

Beschikbaar 173 929 1125 8 24 31 18 43 44 10 35 59 0 4 10 209 1031 1265

1132 38 50 78 19 1313

1139 38 56 88 41 1358

1040 36 59 88 60 1279

1082 30 67 111 82 1368

Uitgeschreven Advocaat Bureau Rechtshulp GKB Overig Medewerker advocatenkantoor

Advocaat Bureau Rechtshulp GKB Overig Medewerker advocatenkantoor

18 7 2 3 0 30

N.B. Veel advocaat-bewindvoerders krijgen slechts eenmalig een benoeming. Sinds 2004 worden bewindvoerders die naar een andere organisatie vertrekken, uitgeschreven en opnieuw ingeschreven. In werkelijkheid zijn er dus minder uitgeschreven en minder nieuwe bewindvoerders. 1.3 Caseload Doordat er de laatste jaren veel meer zaken van toepassing zijn verklaard, maar niet veel meer bewindvoerders beschikbaar zijn gekomen, ligt voor de hand dat de gemiddelde caseload per bewindvoerder toenam. In onderstaand overzicht is het aantal nieuwe zaken per actieve bewindvoerder weergegeven.


4

Gemiddelde caseload (nieuwe zaken per jaar) per bewindvoerder 1998: 0,23 1999: 6,3 2000: 6,9 2001: 6,7 2002: 7,1 2003: 8,4 2004: 10,4 Uitstroom zaken Het verloop van de uitstroom (afgewezen na voorlopige toepassing en beëindigd in de genoemde periode2) kende logischerwijs een ontwikkeling die parallel loopt aan die van de instroom. 1998: 1 1999: 432 2000: 1120 2001: 2144 2002: 4699 2003: 7063 2004: 6439 N.B. Van veel zaken die in 2004 zijn beëindigd, heeft de Raad nog geen eindvonnis ontvangen. Sinds 2004 hanteren diverse rechtbanken het beleid deze vonnissen niet al te versturen na de eindzitting, maar pas als de bewindvoerder rekening en verantwoording heeft afgelegd over de slotuitdeling.

2

Peildatum 21-3-05


5

2 Stakeholders In het werkveld van de schuldsanering zijn de volgende stakeholders te onderscheiden. 2.1. Rechterlijke macht De rechtbanken en rechters-commissaris spelen in de dagelijkse uitvoering van de Wsnp een sleutelrol. Die rol is in wet- en regelgeving vastgelegd en wordt middels jurisprudentie en beleidsontwikkeling steeds verder aangescherpt. Beleidsontwikkeling vindt vooral plaats onder de vlag van ReCoFa. Momenteel is dit een werkgroep binnen de Nederlandse Vereniging Voor Rechtspraak (NVVR) van insolventierechters. In de nabije toekomst zal ReCoFa meer gaan opereren als orgaan binnen de Raad voor de Rechtspraak. In elk geval opereert ReCoFa feitelijk als een branchevereniging voor deze beroepsgroep. ReCoFa heeft veel invloed op de ontwikkeling van de praktijk van de Wsnp en treedt ook actief op wetswijzigingen, onderzoeken en overlegstructuren. Complicatie is dat rechtbanken een eigen beleidsverantwoordelijkheid hebben. ReCoFa probeert hier tussendoor te manoeuvreren, doorgaans met succes. Langzaam maar zeker verschuift steeds meer verantwoordelijkheid voor beleidsbeslissingen van de individuele rechtbanken naar ReCoFa, mede doordat de organisatiegraad voortdurend wordt versterkt en door de slagvaardigheid van het huidige dagelijks bestuur. Een formele positie binnen de structuur van de Raad voor de Rechtspraak kan deze beweging verder versterken. De samenwerking tussen de Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch en ReCoFa is intensief. De Raad neemt deel aan de ReCoFa-vergaderingen en ondersteunt initiatieven van ReCoFa met kennis, geld of personele inzet. Ook ReCoFa is altijd bereid gehoor te geven aan verzoeken om informatie of participatie in initiatieven van de Raad. De Gerechtshoven spelen vooral bij de ontwikkeling van jurisprudentie een rol en drukken in de praktijk zo een stevig stempel op de uitvoering van de Wsnp. Zeker waar het gaat om cruciale aspecten als goeder trouw bij het ontstaan van schulden en redenen om schuldsaneringen tussentijds te beëindigen, hebben de koersen van hoven en rechtbanken lang ver uiteen gelegen. De laatste jaren is langzaam sprake van enige toenadering, mede doordat de Hoven in ReCoFa zijn vertegenwoordigd en daar mee praten over trends en beleidsontwikkeling. Volledigheidshalve kan worden opgemerkt dat de Hoge Raad volledig op zichzelf staat en zijn rol beperkt tot het doen van uitspraken in cassatie. Pogingen van ReCoFa om op specifieke onderdelen in discussie te komen met de Hoge Raad (en zo een relatie aan te knopen rond dit onderwerp), hebben nog geen resultaat gehad. 2.2 Bewindvoerders Bewindvoerders drukken eveneens een stempel op de uitvoeringspraktijk, maar hun inbreng beperkt zich voornamelijk tot de feitelijke bewindvoerderswerkzaamheden in individuele zaken. Op beleidsniveau is hun invloed zeer beperkt. De organisatiegraad van de beroepsgroep is nagenoeg nihil en de ontwikkeling van de beroepsprofessionaliteit is binnen veel organisaties zeker nog niet afgerond. Doorgaans volgen bewindvoerders de beleidslijnen die worden uitgezet door de Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch en/of ReCoFa en kost het enige moeite om hen in de totstandkoming van dit beleid te betrekken. 2.3 Gemeenten Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de afgifte van de verklaring ex art 285 Fw, een wettelijke taak. Daarnaast hoort de (integrale) schuldhulpverlening tot hun domein, en de Wsnp zou daar onderdeel van moeten zijn of op zijn minst een stevige wisselwerking mee moeten kennen. In de praktijk valt dit erg tegen en voorzover integrale schuldhulpverlening (nog) bestaat, staat die vaker volledig los van de Wsnp dan niet. Veel gemeenten zien de Wsnp als alternatief voor schuldhulpverlening en bezuinigen op deze zorgvorm3. Zij kunnen ervoor kiezen schuldhulpverlening niet of beperkt aan te bieden doordat er geen enkel wettelijk kader voor is (met uitzondering van de genoemde verklaring ex art 285 Fw)4. 3 4

Zie o.a. Research en Beleid 2000 Onderzoek HvA i.o. Raad voor Rechtsbijstand 2004


6

De Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) is betrokken bij het onderhoud van de verklaring ex art 285 Fw. Deze is echter in 1998 vastgesteld en in 2004 geactualiseerd. Voor het overige lijkt de Wsnp voor de VNG geen item van betekenis te vormen. De schuldhulpverlening (incl. afgifte van de verklaring ex art 285 Fw) is vooral het domein van de NVVK. Doordat de schuldhulpverlening de afgelopen jaren stevig onder druk heeft gestaan, vormt de uitvoering van de Wsnp ook voor haar geen hoge prioriteit. Het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening, waarin NVVK, MO-groep en DiVoSa praten over de ontwikkeling van integrale schuldhulpverlening heeft onlangs een driejarige projectfase afgerond, gesubsidieerd door SoZaWe. Het project heeft niet tot structurele verbeteringen in de uitvoering van de integrale schuldhulpverlening geleid. De deelnemende partijen lijken de belangen van hun achterban te prevaleren boven het collectieve belang, waardoor de slagvaardigheid van dit initiatief beperkt is. Onduidelijk is nog of het platform wordt voortgezet. De projectsubsidie is stopgezet en onder druk van de Tweede Kamer overweegt SoZaWe slechts nog een beperkte subsidie beschikbaar te stellen5. De voorzitter heeft al aangegeven zijn positie beschikbaar te stellen en de projectleider heeft een andere werkkring aanvaard. 2.4 Schuldenaren Schuldenaren zijn lijdelijk in dit krachtenveld. Ook hun positie is in de wet verankerd. Zij zijn niet georganiseerd en worden zelden betrokken bij welke actie, onderzoek of beleidsontwikkeling dan ook. 2.5 Schuldeisers Hetzelfde geldt voor schuldeisers. Ook zij hebben een wettelijk geregelde positie in individuele Wsnpzaken. Zij zijn doorgaans wel georganiseerd in professionele brancheorganisaties waarvan enkele ook wel betrokken worden bij ontwikkelingen. Over het algemeen gaat het daarbij vooral om belangenbehartiging. De indruk bestaat echter dat schulden en schuldregelingen of –saneringen veel minder belangrijk zijn voor crediteuren dan altijd is aangenomen. Mede om deze reden is het Schuldeisersplatform dat door de NVVK, met steun van SoZaWe is opgericht, geen succes geworden. Niet alleen weigerden gedurende dat jaar schuldeisers om in het kader van onderzoek gegevens beschikbaar te stellen, maar tijdens de bijeenkomsten spraken diverse vertegenwoordigers van schuldeisers hardop uit dat zij weinig vertrouwen hadden in de schuldhulpverlening en er ook geen heil in zagen om de kwaliteit van de schuldhulpverlening te helpen verbeteren6. De voorkeur bij het oplossen van problematische vorderingen gaat om diverse redenen vaak uit naar de Wsnp. Er zijn wel degelijk (nuance)verschillen in de houding van schuldeisers. Zo neemt de overheid een aparte positie in. Waar de Belastingdienst zich coöperatief opstelt als het gaat om minnelijke regelingen, geldt dat veel minder voor het Centraal Juridisch Incassobureau (CJIB) en bepaalde gemeentelijke schuldeisers. De Informatie Beheer Groep heeft binnen de Wsnp een status aparte. De schulden worden als het ware bevroren tijdens de Wsnp en zijn na afloop weer opeisbaar. Om deze reden is het voor de IBG niet interessant om aan een schuldregeling mee te werken. De financiële wereld en postorderbedrijven hebben lange tijd geprobeerd om met de NVVK tot afspraken te komen met betrekking tot de minnelijke regeling. De laatste tijd verloopt de samenwerking minder soepel. Kredietverstrekkers worden vaak aangewezen als veroorzaker van schulden. Hoewel het de vraag is of deze beschuldiging helemaal terecht is, is bewezen dat ze in elk geval in de meeste schuldpakketten voorkomen. Preventie zou dus bij deze categorie schuldeisers zeker enige soelaas bieden, maar daarvan is weinig merkbaar. Achterliggende reden zou kunnen zijn dat de risico’s van veel leningen zijn gedekt met kredietverzekeringen en dat verliezen op niet 5 6

AO sociale zaken en werkgelegenheid 30 november 2004 De Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch nam als toehoorder deel aan dit overleg


7

afgeloste leningen fiscale aftrekposten vormen. De schade is dus minimaal en daarmee ook het belang om preventieve maatregelen te nemen. Woningcorporaties zijn eveneens veel voorkomende schuldeisers. Deze organisaties zijn weliswaar verenigd in een koepel (Aedes), maar deze partij is niet gemachtigd om daadwerkelijk afspraken te maken namens de branche. Dit moet dus vooral op lokaal niveau gebeuren. Woningcorporaties zitten in de lastige positie dat zij vanuit bedrijfseconomische redenen zakelijk willen omgaan met huurachterstanden, maar dat zij tegelijkertijd vanuit hun oorsprong een sociale functie hebben. Veel van deze verhuurders staan dan ook relatief open voor overleg over een integrale aanpak van problematische schulden. Van zeer recente datum zijn initiatieven van diverse woningcorporaties om zich zelf actief met schuldhulpverlening bezig te gaan houden. Complicatie bij woningcorporaties is dat zij vóór 1998 een zogenaamde feitelijke preferente positie innamen. De dreiging van een uithuiszetting verschafte hen een machtspositie die vaak leidde tot een hogere uitdeling dan andere niet wettelijk preferente crediteuren. Met de komst van de Wsnp heeft de NVVK de Gedragscode op dit onderdeel aangepast, waardoor verhuurders nu in het minnelijk traject een concurrent aandeel kregen aangeboden. Een minnelijke regeling was dus per definitie minder aantrekkelijk dan voorheen hetgeen hun bereidheid om constructief mee te werken aan integrale schuldhulpverlening niet bevorderde. Dezelfde redenering gaat op voor energieleveranciers. Ook zij kenden een machtspositie die in 1998 is verslechterd. Naast deze ‘institutionele’ crediteuren (bovenstaand overzicht pretendeert niet volledig te zijn) zijn er de nodige minder vaak voorkomende schuldeisers. Zij hebben vaak geen beleid geformuleerd met betrekking tot problematische vorderingen en handelen naar bevind van zaken. Daarbij worden zij vaak geleid door onbekendheid met schuldhulpverlening en schuldsanering. 2.6 Rijksoverheid De minister van Justitie, en namens deze de Directie Toegang Rechtsbestel (DTR) is in beginsel verantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsnp. De minister heeft een aantal bevoegdheden en taken gemandateerd aan de Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch. Via de Planning& Control (P&C) cyclus worden daaraan jaarlijks beleidsaccenten gegeven en controles op de uitvoering daarvan uitgevoerd. De samenwerking met het ministerie is erg goed. De Raad voelt zich gesteund door het departement en wordt bij alle belangrijke besluitvormingsprocedures geconsulteerd. De inbreng, ideeën en voorstellen van de Raad worden altijd serieus meegenomen in beleidsontwikkeling Bij DTR is in de loop der jaren veel kennis en beleidskracht verzameld. Waar nodig participeert de directie zelf in overlegstructuren, voorlichtingsbijeenkomsten en er worden regelmatig initiatieven genomen om het stelsel verder te ontwikkelen (Commissie Schone Lei II, monitor schuldsanering). De directie richt zich bij dit alles primair op de uitvoering van de Wsnp en in mindere mate op de totale aanpak van de schuldenproblematiek, waar de Wsnp onderdeel van is. Die totale aanpak van de schuldenproblematiek is een collectieve portefeuille met de ministeries van SoZaWe (schuldhulpverlening vanuit de gemeente, sociale begeleiding), Economische Zaken (EZ) (kleine ondernemers met schulden en particuliere schuldhulpverlening) en in mindere mate Financiën. Voor al deze ministeries is de aanpak van de schuldenproblematiek echter geen (belangrijk) beleidsonderwerp. Uitgangspunt van SoZaWe is dat schuldhulpverlening een verantwoordelijkheid is van gemeenten, waar het rijk zich niet in wil mengen. Financiering vindt indirect via de Wet Werk en Bijstand plaats, waarbij gemeenten volledige vrijheid hebben in het maken van keuzes. Recentelijk heeft SoZaWe, mede onder druk van de Tweede Kamer, initiatieven genomen om de samenwerking tussen de ministeries te versterken en te inventariseren of een actievere rol mogelijk/wenselijk is. EZ beschouwt pas sinds kort falende ondernemers (of anders gezegd: natuurlijke personen met problematische schulden) als een aandachtsterrein (voorheen lag de focus meer op Beleidsplan Wsnp 2005-2008 Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch

8

startende ondernemers) en begint hieraan voorzichtig via experimenten en voorlichting via de Kamers van Koophandel aandacht te besteden. De particuliere schuldhulpverlening, die formeel eveneens onder de verantwoordelijkheid van dit ministerie valt, zit al jaren in het spreekwoordelijke verdomhoekje. Dit onderwerp viel voorheen onder de Wet Consumentenkrediet (Wck), maar deze is inmiddels ondergebracht bij Financiën (kredietverstrekking) en SoZaWe (schuldhulpverlening). Alleen dit restonderwerp is bij EZ gebleven. Het ministerie heeft in de zomer van 2004 (opnieuw) geïnventariseerd hoe het tijdelijk vrijstellingsbesluit voor betaalde schuldhulp (regulering particuliere schuldhulp) dat op 1 juli 1999 is opgehouden te bestaan, een vervolg moet krijgen. Tot concrete aanbevelingen heeft dit nog niet geleid. 2.7 Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch De Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch heeft wettelijke taken in het kader van de uitvoering van de Wsnp. Daarbij gaat het deels om duidelijk benoemde taken en deels om de algehele ondersteuning van het stelsel. Te onderscheiden zijn onder andere: het beheer van het bewindvoerderregister (inclusief certificering van bewindvoerderorganisaties); het vaststellen en uitbetalen van bewindvoerdersubsidies; het organiseren van basisopleidingen en bijscholingsactiviteiten; het initiëren en bevorderen van kwaliteitsinitiatieven; het beheer van automatisering voor de gehele Wsnp-keten; verzamelen en bewerken van gegevens in het kader van informatiebeheer; algehele en specifieke voorlichting aan uiteenlopende doelgroepen; ontwikkeling van beleid, wet- en regelgeving; participatie in overlegstructuren; het beheer van een kenniscentrum ten behoeve van diverse belanghebbenden; initiëren van en participeren in onderzoek. De Raad initieert veel ontwikkelingen en wordt bij veel initiatieven van derden betrokken. Hierdoor is hij in een regisserende rol gegroeid. Nadelige bijkomstigheid is dat door de actieve houding van de Raad het voor de branche ook niet nodig is zelf te investeren in organisatiegraad, kwaliteit, kennis of andere aspecten. De Raad wordt feitelijk gezien als brancheorganisatie voor bewindvoerders, maar wíl en kan niet als zodanig fungeren.


9

3 Ontwikkelingen korte termijn Voor de komende jaren zijn op een aantal belangrijke invloedssferen ontwikkelingen te voorzien. 3.1 Mensen met schulden Uit diverse publicaties blijkt dat de schuldenproblematiek nog steeds groeit. De Benchmark schuldhulpverlening (SGBO) laat een groeiend aantal aanvragen voor schuldhulpverlening zien7, evenals de periodieke enquêtes van het Nibud8. Ook het recente IVArapport ‘Schulden, een (on)draaglijke last?’9 schetst een somber beeld van huishoudens met financiële problemen. Het jaarverslag 2004 van de NVVK maakte eveneens melding van een stijging van het aantal aanvragen schuldhulpverlening. Uit al deze bronnen blijkt dat het aantal aanvragen voor schuldhulpverlening stijgt, evenals de gemiddelde schuld per huishouden en dat er nieuwe groepen schuldenaren opdoemen waarvan ouderen het meest in het oog springen. Tegelijkertijd dalen veel inkomens, zeker als het gaat om uitkeringen. Aanvullende inkomensmaatregelen zoals huursubsidie en bijzondere bijstand staan onder druk. Veel vaste lasten zoals de ziektekosten, huur- en andere woonlasten stijgen, evenals meer incidentele kostenposten zoals eigen bijdragen voor zaken als rechtsbijstand of onderwijs. Omdat grote groepen mensen de verhouding tussen de dalende uitgaven en de stijgende kosten nauwelijks kunnen beïnvloeden, ligt voor de hand dat meer huishoudens in een problematische schuld kunnen en zullen vervallen10. De maatschappelijke impact van deze trend is niet te overzien, maar mag als bijzonder groot worden verondersteld. Mensen met schulden lijken immers veel vaker een beroep te doen op allerlei maatschappelijke voorzieningen en veroorzaken hogere maatschappelijke kosten dan mensen zonder schulden. Zij participeren minder in sociale netwerken en lopen extra risico’s met betrekking tot gezondheid, afwijkend sociaal gedrag, of allerlei vormen van misbruik (onverantwoorde leningen, dubieuze incassopraktijken, amateuristische schuldhulptrajecten). Uit de laatste enigszins betrouwbare meting (IVA, 199911) bleek dat maar liefst 750.000 huishoudens (van ruim 7 miljoen in Nederland12) een verhoogd risico liepen op verval in problematische schulden. Waar Nederland sinds dit onderzoek werd geconfronteerd met een economische recessie en ook anderszins de voorwaarden voor deze huishoudens bepaald niet gunstiger zijn geworden, kan de problematiek eigenlijk alleen maar groter zijn geworden. 3.2 Minnelijke regeling De (kwaliteit van de) schuldhulpverlening is de afgelopen jaren steeds meer onder druk komen te staan. De Wsnp was bedoeld als het sluitstuk van de integrale schuldhulpverlening en als stok achter de deur om het minnelijk traject te versterken13. Al snel bleek dat de wettelijke schuldsaneringsregeling juist de zwakke punten van dat minnelijk traject blootlegde en een aantrekkelijk alternatief ging vormen voor de traditionele schuldhulpverlening. Het slagingspercentage in het minnelijk traject daalde naar dramatische diepte (9% in 200414), ondanks diverse ingrepen van de NVVK. Hierbij blijft zich wreken dat het aanbieden van de minnelijke regeling niet afdwingbaar is door schuldenaren dat het accepteren van een minnelijk akkoord niet afdwingbaar is voor de schuldhulpverlener en dat de performance van de Wsnp dankzij het wettelijk instrumentarium in de beleving van schuldeisers beter is. De inwerkingtreding van de Wet Financiering Decentrale Overheden (FiDO), de Wet werk en bijstand (Wwb) en bezuinigingen op de bijzondere bijstand hebben een negatief effect gehad op de beschikbare budgetten. Omdat gemeenten niet verplicht zijn een minnelijke regeling aan te bieden, kunnen zij het zich permitteren om deze zorgplicht aan burgers tot een minimum te beperken en mensen door te 7

in 2000 werden circa 78.000 aanvragen voor schuldhulp geregistreerd, in 2004 meer dan 150.000. Zie o.a. Eindejaarsenquête 2004, gepubliceerd in januari 2005. 9 Schulden: een (on)draaglijke last? Problematische schulden bij huishoudens tot 150% van het netto. sociaalminimum in 2003, IVA Beleidsonderzoek en Advies, Tilburg, 2004 i.o.v. ministerie van SoZaWe. 10 Zie Nibud-Eindejaarsenquête 2004. 11 Zicht op het onzichtbare, IVA Bele4idsonderzoek en Advies, 1999. 12 CBS, 2004 13 Novelle Wsnp, 1998 14 Jaarverslag NVVK 2004 8


10

verwijzen naar de Wsnp. Veel burgers kunnen slechts in beperkte mate een beroep doen op schuldhulpverlening, en met name schuldregeling want integrale schuldhulpverlening komt nog moeizaam van de grond. Tegelijkertijd is de invloed van schuldeisers op de kwaliteit van het minnelijk traject enorm, maar wordt hun belang (en dus bereidheid) om hierin constructief te participeren, in de ogen van de Raad overschat. Voeg daarbij het gebrek aan toezicht op, grote uitvoeringsverschillen in het minnelijk traject en een enorme toeloop van aanvragen schuldhulpverlening en duidelijk wordt dat de schuldhulpverlening zich in zwaar weer bevindt en in zijn huidige vorm geen rooskleurig perspectief kent. De problemen binnen de minnelijke regeling hebben directe gevolgen voor de Wsnp. De instroom is hoger dan nodig en de kwaliteit van de verklaring ex art 285 Fw is pover, waardoor bewindvoerders en rechtbanken extra onderzoekswerk moeten verrichten in Wsnp-zaken. Bovendien hebben veel schuldenaren in de Wsnp geen toegang (meer) tot andere, vaak noodzakelijke, vormen van begeleiding. Doordat budgetbegeleiding, budgetbeheer, psychosociale hulp etc tijdens de Wsnp vaak niet beschikbaar zijn, is twijfelachtig of een eventuele schone lei wel een duurzaam karakter heeft. Indirect staat hiermee uiteindelijk de gehele aanpak van problematische schulden en daarmee de oplossing van een snel groeiend maatschappelijk probleem op losse schroeven. De Wsnp was bedoeld als een extra kans op een schone lei voor diegenen die als gevolg van pech of een samenloop van omstandigheden eenmalig in financiële problemen waren geraakt. In werkelijkheid kloppen vooral ook veel mensen met diverse problemen, schulden die zonder goeder trouw zijn ontstaan, waarvoor nauwelijks een minnelijk traject is doorlopen bij de poorten van de rechtbank aan. De rechtbanken kunnen, mede op basis van de ontstane jurisprudentie, dergelijke verzoeken vaak niet afwijzen. De voorgenomen wetswijziging beoogt weliswaar met deze trend te breken, maar het is zeer de vraag of het beoogde effect ook zal optreden. En zelfs als dat het geval is, wordt het maatschappelijk probleem nog steeds niet opgelost omdat de wetswijzigingen alleen maar de Wsnp treffen en niet het minnelijk traject. Daar zal dus niets veranderen. Het ministerie van SoZaWe blijft vooralsnog op het standpunt dat verantwoordelijkheid vor schuldhulpverlening volledig bij de gemeenten ligt. Landelijke en dwingende richtlijnen voor de inrichting van dit beleidsterrein ontbreken echter. Voor de ontwikkeling van kwaliteit en uniformering wordt volledig gerekend op zelfregulering van de sector. Investeringen hierin moeten worden gedaan vanuit de gemeenten, zelfs voor landelijke initiatieven als het Landelijk Platform Integrale Schuldhulpverlening en de NVVK. In een tijdperk waarin wordt bezuinigd op de bijzondere bijstand (waar deze investeringen uit moeten worden gefinancierd), mogen hieromtrent geen hoge verwachtingen bestaan. Wel versterkt SoZaWe de voorlichting via landelijke campagnes en samenwerking met het Nibud. 3.3 Instroom Wsnp Er zijn geen aanwijzingen dat de instroom in de Wsnp gaat dalen. Het economische klimaat blijft gevoelig voor het ontstaan van problematische schulden bij grote groepen huishoudens, hoewel de huishoudens zelf iets minder pessimistisch zijn dan enige tijd geleden15. Waar het kabinetsbeleid in het algemeen uitgaat van een grote mate van eigen verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven, legt de overheid een grote druk op het evenwicht tussen inkomsten en uitgaven door ingrepen in bijvoorbeeld oudedagsvoorzieningen en voorzieningen voor thuiszorg, de hoogte van sociale uitkeringen, het beperken van het ziekenfondspakket en het verhogen van ziekenfondspremies, studiefinanciering, huurontwikkeling, belastingmaatregelen, etc. Al deze ingrepen vormen wellicht niet de belangrijkste oorzaak voor het groeiend aantal problematische schulden, maar dragen wel bij aan het klimaat waarbij risicogroepen groeien en veel huishoudens net aan de verkeerde kant van de streep terecht kunnen komen. Op enig moment zijn tegenvallers in de inkomsten of het bestedingspatroon namelijk niet (meer) te compenseren. De kwaliteit en capaciteit van het minnelijk traject blijft onder druk staan, waardoor veel zaken snel worden doorgeschoven naar de Wsnp.

15

Nibud-Eindejaarsenquête 2004


11

Waar de wetswijziging een remmende werking op de instroom moet hebben, is die niet te verwachten voor 200716. 3.4 Aanbod Het aanbod van bewindvoerders lijkt kwantitatief redelijk voldoende en er lijken ook geen tekorten te gaan ontstaan. Het verloop van bewindvoerders niet-advocaten is in 2004 sterk gedaald en de Wsnp blijkt in toenemende mate aantrekkelijk te zijn voor participatie vanuit diverse beroepsgroepen 17. Ook zijn er steeds voldoende kandidaten voor deelname aan de basiscursus bewindvoerder Wsnp. De ontmanteling van Wsnp-activiteiten bij Bureaus Rechtshulp verloopt tot dusver geruisloos. De komende jaren wordt een kwaliteitssysteem uitgewerkt en ingevoerd waarmee meer zicht en grip op kwaliteit moet worden verkregen. Een sterkere sturing op kwaliteit kan de druk op het aanbod wel opvoeren. Gebleken kwaliteitsgebreken kunnen in de toekomst (vaker) leiden tot een lagere vergoeding, het (tijdelijk) niet benoemen van een bewindvoerder, schrappen uit het bewindvoerderregister of het intrekken van de erkenning als bewindvoerderorganisatie. Hoewel het de bedoeling van het kwaliteitsbeleid is om dergelijke maatregelen te voorkomen, moeten ze ook niet uit de weg worden gegaan om oneigenlijke redenen (angst voor tekort aan bewindvoerderscapaciteit). 3.5 Vergoeding De vergoeding voor bewindvoerders is sinds de inwerkingtreding van de Wsnp een aantal keren verhoogd. Ook is het betalingsritme aangepast om kosten van voorfinanciering te beperken. Hoewel geen feiten bekend zijn, gaat de Raad ervan uit dat de huidige vergoeding, voorzover inbaar, volstaat om de wettelijke verplichtingen goed na te komen. Rond de vergoeding hangen echter voor de bewindvoerder wel enkele onzekerheden. Twijfelachtig is of de salariscomponent altijd geïnd kan worden. De subsidie van de Raad wordt altijd uitbetaald, maar het boedelsalaris (circa 50% van de totale vergoeding) kan alleen worden geïncasseerd indien voldoende boedeltegoed voorhanden is. Het hebben van afloscapaciteit om het bewindvoerdersalaris af te dragen, is echter geen voorwaarde voor toelating tot de Wsnp. De kans bestaat dus dat de bewindvoerder het wettelijk salaris krijgt toegewezen, maar dat er niet genoeg geld is gespaard op de boedelrekening om alles uit te betalen. De bewindvoerder moet dan zelf beslissen of hij het restant-salaris na afloop van de Wsnp alsnog int via een beslag op loon of uitkering of een afbetalingsregeling. De Raad vindt dit een ongewenste situatie. Degene die de schuldenaar drie jaar lang heeft geholpen om een schone lei te verwerven, moet na afronding van een zaak immers meteen het budget weer onder druk gaan zetten via een loonbeslag of afbetalingsregeling. In dat geval is dus feitelijk geen sprake van een schone lei. Dit incassorisico is vergroot doordat het wettelijk salaris per 1 januari 2004 met circa 30% is gestegen. Uit de laatste vergoedingenmonitor bleek dat de vergoeding ook andere (potentiële) tegenvallers kent. Zo wordt in tegenstelling tot het boedelsalaris, de subsidie tijdens de looptijd van een zaak bijvoorbeeld niet geïndexeerd terwijl de kosten wel elk jaar stijgen. De kosten voor voortzetting van de postblokkade na de wettelijke periode van dertien maanden is een andere onzekerheid. Daarbij gaat het zowel om porti- als organisatie- en loonkosten. Veel bewindvoerders worden regelmatig opgeroepen om in hoger beroepszaken te getuigen. Vaak gaat het daarbij om tussentijdse beëindigingen. De voorbereiding en deelname aan deze zittingen wordt niet vergoed. De schuldsaneringasmonitor kan naar verwachtingenig inzicht geven in de mate waarin de vergoeding kostendekkend is. 3.5 Centraal Insolventieregister Per 15 januari 2005 is wetgeving inwerking getreden die een Centraal Insolventieregister introduceert. De bedoeling van dit CIR is om gegevens over faillissementen, surseances en schuldsaneringen via 16

Het wetsvoorstel is op 15 december 2004 aan de Tweede kamer aangeboden De Raad ontvangt veel verzoeken tot erkenning als bewindvoerderorganisatie en er zijn begin 2005 zoveel aanmeldingen voor de bewindvoerderopleiding dat een extra lichting wordt opgeleid.

17


12

internet beschikbaar te stellen aan belanghebbenden zoals schuldeisers die op basis daarvan zaken kunnen volgen en waar nodig acte ondernemen. Het is de bedoeling dat de Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch (in elk geval vooralsnog) verantwoordelijk wordt voor het Wsnp-deel van dit register. Reden daarvan is dat de Raad al sinds 1 december 1998 een Landelijk Register Schuldsaneringen op internet beheert. Dit LRS krijgt nu feitelijk een wettelijke status. De vraag is echter of het huidige LRS zal volstaan om de wettelijke doelstellingen uit te voeren. Er zijn aanwijzingen dat het CIR meer informatie en diensten zal omvatten dan het LRS. In dat geval moet worden bekeken of de Raad deze kan aanbieden en zo ja hoe. 3.6 Kwaliteit bewindvoerder Kwaliteitsbewaking van bewindvoerders is deels in de wettekst van titel III van de Faillissementswet (Wsnp) verankerd (toezicht rechtbank en rechter-commissaris), deels in het Subsidiebesluit (toezicht door de Raad). De Raad heeft zijn bevoegdheden de afgelopen jaren vertaald naar specifiek beleid. In 2004 zijn stappen gezet om kwaliteit beter te borgen en gestructureerder te verbeteren. Zo is veel onderzoek gedaan naar kwaliteitskaders, zijn landelijke richtlijnen voor bewindvoerders geïntroduceerd door ReCoFa en de Raad en is beleid vastgesteld om lagere subsidies uit te betalen indien de bewindvoerder zijn wettelijke verplichtingen niet nakomt. Voor 2005 ( en daarna) staan diverse ontwikkelingen op stapel die uiteindelijk tot een systeem van integrale kwaliteitszorg moeten leiden. - Aanpassing selectiecriteria voor erkenning tot bewindvoerderorganisatie; - Aanpassing reglement bewindvoerderregister (individuele inschrijvingsvoorwaarden); - Toelatingstoets voor basiscursus op basis van competentieprofiel bewindvoerder; - Introductie periodieke kwaliteitsaudits voor organisaties. - De Raad zal tevens de mogelijkheden inventariseren voor een nieuwe aanpak van permanente educatie en de landelijke afhandeling en/of registratie van klachten. - Bij dit laatste kan de introductie van een Gedragscode (in concept al gereed) een leidraad vormen. De inzet van deze instrumenten zal deels worden uitbesteed aan externe deskundigen omdat het bij bijvoorbeeld auditing en competentiemanagement om specifieke materie gaat en onafhankelijkheid gewaarborgd moet zijn. Wel voorziet de Raad dat een en ander extra administratie, organisatie, registratie en communicatie gaat vergen van de afdeling Wsnp. Zeker als ook klachtafhandeling en/of een puntensysteem voor permanente educatie tot de taken van de Raad gaan behoren. 3.7 Kwaliteit rechtbanken De kwaliteit van de rechtbanken wordt eveneens op verschillende manieren getoetst en bevorderd. De wet biedt de mogelijkheid om beroep aan te tekenen tegen tal van beslissingen van de rechtbank, waarna een inhoudelijke toets plaatsvindt. Op organisatieniveau ligt hier vooral een rol voor de rechtbankbesturen en de Raad voor de Rechtspraak. In 2004 is een onderzoek verricht naar de kosten van Wsnp-zaken bij rechtbanken. Hieruit zijn grote verschillen naar voren gekomen. De Raad voor de Rechtspraak beraadt zich nog over verdere stappen naar aanleiding van dit onderzoek. Specifiek voor de uitvoering van de Wsnp, speelt ReCoFa een belangrijke rol door actief te werken aan uitwisseling van ervaringen, studiedagen te organiseren en uniformering te stimuleren. Het bestuur van ReCoFa stelt momenteel een meerjarenagenda op die als leidraad moet dienen voor verdere kwaliteitsverbetering en bezint zich over haar positionering binnen de structuur van de rechterlijke macht. . 3.8 Kwaliteit Raad De primaire processen van de Raad worden getoetst aan de hand van de Planning&Control-cyclus. Naast de realisatie van doelstellingen vindt jaarlijks een procescontrole door een onafhankelijke accountant plaats. Binnen de gehele Raad wordt gestuurd via het INK-managementmodel. De Wsnp-activiteiten vallen daar eveneens onder. In heeft 2004 een externe audit plaatsgevonden om de voortgang van het kwaliteitsproces bij de Raad te toetsen. Daaruit zijn verschillende aandachtspunten naar voren Beleidsplan Wsnp 2005-2008 Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch

13

gekomen die ook, of in sommige gevallen specifiek voor de Wsnp-activiteiten gelden. Deze zijn of worden de komende tijd aangepakt. Het gaat daarbij om het de uitvoering van de Learn &Do-cyclus en de actualiteit van primaire processen. Verder is een nieuwe klanttevredenheidsonderzoek voorzien dat hopelijk nieuwe impulsen kan geven aan de relatie tussen de Raad en zijn belangrijkste Wsnp-klanten. In de zomer van 2005 (naar verwachting 1 juli) start een nieuwe wijze van informatie-uitwisseling tussen rechtbanken en Raad. Laatstgenoemde kan hierdoor veel efficiënter en sneller tot besluitvorming over subsidies komen. Zo ontstaan wellicht ook meer ruimte om actief aan de slag te gaan met kwaliteit, matchen van vraag en aanbod, of andere initiatieven ten behoeve van het stelsel. De Raad heeft zich opnieuw georiënteerd op zijn kernactiviteiten. Die liggen voor de afdeling Wsnp momenteel bij (in willekeurige volgorde): - het beheer van het bewindvoerderregister (inclusief afstemmen vraag en aanbod); - ondersteuning van bewindvoerders, rechtbanken en andere ketenpartners bij de uitvoering van de Wsnp; - vaststellen en uitbetalen van subsidies; - het beheer van een kenniscentrum; - signaleren en helpen oplossen van structurele uitvoeringsproblemen; - algehele voorlichting aan uiteenlopende doelgroepen; - het initiëren van onderzoek; - beleidsontwikkeling, ondersteuning van bijstellen wet- en regelgeving; - het initiëren en coördineren van ICT-toepassingen, inclusief het beheer van koppelvlakken in de automatiseringsketen; - de regie van een kwaliteitssysteem voor bewindvoerders. Deze keuzen hebben gevolgen voor de inrichting van de afdeling en de deskundigheid die in huis of anderszins beschikbaar moet zijn. 3.9 Brancheorganisatie Het is wenselijk dat een brancheorganisatie (of iets vergelijkbaars) van bewindvoerders namens de beroepsgroep kan meepraten over belangrijke ontwikkelingen of activiteiten initieert die bij de branche zelf thuishoren (ontwikkeling beroepspraktijk, handhaven gedragscode, klachtafhandeling etc). Uit eigen beweging gaat een dergelijke organisatie er naar verwachting niet komen. Dit heeft deels te maken met het feit dat er onvoldoende behoefte bestaat. De Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch wordt door veel partijen beschouwd als een instelling die namens bewindvoerders spreekt en hen ondersteunt. Een brancheorganisatie kan dan ook gevolgen hebben voor de positie van de Raad. Desondanks ligt voor de hand dat de Raad deze ‘sur place’ gaat doorbreken door de totstandkoming van zo’n organisatie te stimuleren. 3.10 Automatisering ICT is een belangrijk strategisch instrument bij de uitvoering van de Wsnp. Dat geldt voor de gehele bedrijfsketen en zeker ook voor de Raad zelf. Automatisering heeft geholpen om gestroomlijnde processen te creëren, een redelijke mate van uniformiteit te realiseren, zorgt voor goede beschikbaarheid van beleids- en beheerinformatie en ondersteunt de communicatie over de uitvoering van de wet. Een onderzoek door Het Expertisecentrum (HEC)18 heeft aangetoond dat de automatisering die voor de bedrijfsketen Wsnp in 1997 en 1998 is ontwikkeld meerwaarde heeft, maar dat de beoogde keten, nog lang niet optimaal fungeert. Dat hoeft op zichzelf geen bezwaar te zijn, zolang sprake is van een zekere mate van efficiency. In elk geval meer efficiency dan wanneer de automatiseringsgraag lager zou zijn. De Raad heeft zichzelf afgevraagd of aansturing van de ICT-keten een verantwoordelijkheid en kerntaak van de Raad zou moeten zijn. Diverse ontwikkelingen brengen de Raad ertoe zeker nog

18

Informatievoorziening ter ondersteuning van de Wsnp, Het Expertisecentrum, 2002


14

strategische en operationele meerwaarde te zien in een goed functionerende keten en neemt hij initiatieven en maatregelen om die keten verder te ontwikkelen. Centralisatie van de publicatie in de Staatscourant (januari 2005) biedt de mogelijkheid om sneller meer informatie te vergaren vanuit de rechtbanken. De introductie van een nieuwe informatiesysteem bij gerechten (Reis) biedt op termijn perspectief omdat hierin wellicht meer mogelijkheden worden gecreëerd om binnen de gehele keten elektronische berichten uit te wisselen. De digitale afgifte van de verklaring ex art 285 Fw kan worden gestimuleerd door de wetgeving rond het Centrale Insolventieregister (inwerking getreden op 15 januari 2005). De schuldsaneringsmonitor (eerste editie gereed in juni 2005) is gebaat bij een optimale beschikbaarheid van gegevens uit de bedrijfsketen. De ontwikkeling van uniforme verslagen en slotuitdelingslijsten (naar verwachting voor de zomer van 2005 afgerond) kan de behoefte aan een goede automatisering en berichtenuitwisseling aanwakkeren. Ook voor de sturing van kwaliteitsinitiatieven (audits, quota-bewaking, klachtenregistratie) kan adequate ICT op zijn minst een aantrekkelijke randvoorwaarde vormen. De ambitie van de Raad om desgewenst meer toezichthoudende taken en sturing van vraag en aanbod op zich te gaan nemen, brengt eveneens hoge automatiseringseisen met zich mee. Voor de Raad spelen ook diverse zaken rond de eigen applicaties: De Windows-versie van de centrale Wsnp-server is verouders. Microsoft verleent geen support meer bij problemen met dit platform. Hetzelfde geldt voor de Oracle-database en -software. De keuze voor vervanging is mede afhankelijk van strategische keuzen die de Raad met betrekking tot ICT maakt. In augustus 2005 loopt het contract voor applicatiebeheer met Cap Gemini af. De Raad heeft behoefte aan een andere inrichting van de externe ondersteuning. Het huidige beheer heeft niet kunnen voorkomen dat in de periode oktober 2003 tot en met november 2004 problemen met het informatiesysteem zijn opgetreden. Met het oog hierop is het systeem begin 2005 geaudit en is de inrichting van de beheerstructuur geëvalueerd. Tevens is een grondige verbouwing van het informatiebeheersysteem Business Objects nodig. Deze verbouwing moet de Raad in staat stellen in elk geval meer rendement te halen uit de informatie die hem ter beschikking staat. Deze winst kan ten goede komen aan de schuldsaneringsmonitor, informatie-uitwisseling met rechtbanken, sturing van vraag en aanbod, terugkoppeling van gegevens aan gemeenten en andere beleidsterreinen. 3.11 Monitor In samenspraak tussen het ministerie van Justitie en de Raad is besloten een permanente monitor voor schuldsaneringen in te richten. Op basis van onder meer kengetallen die de Raad levert, zal een externe onderzoeker onder het toeziend oog van een begeleidingscommissie jaarlijks trends aanwijzen en waar nodig vervolgonderzoek doen. De Raad zal fungeren als opdrachtgever, de monitor gaan voeden met gegevens en de begeleidingscommissie faciliteren. Dit vergt zowel technische aanpassingen (om informatie uit de database te genereren) als organisatorische inzet. 3.12 Communicatie Communicatie vormt al jarenlang een belangrijke ondersteuning voor de diverse activiteiten van de Raad. Gezien de vele ontwikkelingen die zijn voorzien, zal dat ook zo moeten blijven. Dit komt tot uiting in het beheer van de Wsnp-internetsite, de bereikbaarheid en kwaliteit van de helpdesk, de continuïteit van de nieuwsbrief Update Wsnp, een actieve rol in presentaties aan uiteenlopende doelgroepen, mediacontacten en de beschikbaarheid van folders. 3.13.Financiële middelen De afgelopen jaren heeft de Raad over voldoende middelen beschikt om alle subsidieverplichtingen te dekken en ondersteunende activiteiten te kunnen ontplooien. Gedurende de eerste jaren na inwerkingtreding is subsidie verstrekt voor een groter aantal zaken dan werkelijk werd toegelaten. Het Beleidsplan Wsnp 2005-2008 Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch

15

overschot kon deels worden gebruikt voor versterkingen van het stelsel en kwam deels ten goede aan de egalisatiereserve waarmee de afgelopen jaren de volumegroei werd gefinancierd. Inmiddels dreigt echter een trendbreuk. In november 2004 heeft het ministerie desgevraagd extra middelen beschikbaar gesteld om de aangegane subsidieverplichtingen uit 2004 te dekken, maar naar verwachting zal dit niet helemaal voldoende zijn. De egalisatiereserve lijkt weliswaar te volstaan om dit gat te dichten, maar het risico bestaat dat er vervolgens geen middelen beschikbaar zijn om initiatieven te nemen op het gebied van bijvoorbeeld kwaliteit, het afstemmen van vraag en aanbod of de oprichting van een brancheorganisatie. Omdat vanuit de sector geen aanstalten worden gemaakt te investeren in kwaliteit (temeer daar rond de vergoeding nog de nodige vraagtekens hangen), maar de overheid (Tweede kamer, ministerie, Raad) de noodzaak van kwaliteitsverbetering benadrukt, zal die overheid bij monde van de Raad op zijn minst een startinvestering in nieuwe ontwikkelingen moeten doen. De Raad is wel van mening dat op termijn voor de organisaties duidelijk moet zijn dat deze investeringen rendement opleveren. Daarmee moet een klimaat ontstaan waarin organisaties wel bereid zijn om zelf genoemde kosten voor hun rekening te nemen. Daarnaast kunnen kosten voor scholing, permanente educatie, automatisering etc tot de reguliere exploitatiekosten van een professionele bewindvoerderorganisatie worden gerekend. Geleidelijk aan zal de Raad (een deel van) deze kosten overdragen aan de bewindvoerder(organisatie)s. Daarmee zullen wellicht de organisaties ook meer verantwoordelijkheid gaan nemen voor de invulling van deze activiteiten hetgeen tot een betere aansluiting bij de beroepspraktijk zou kunnen leiden.. 3.14 Wetgeving Op 15 december 2004 is een wetsvoorstel ingediend om de Wsnp te wijzigen. Bij de aanpassingen gaat het deels om een procedurele vereenvoudiging die de werklast bij bewindvoerders en rechtbanken moet verkleinen. Daarnaast beoogt het voorstel de toegang tot de Wsnp te beperken tot de beoogde doelgroep door bijvoorbeeld de belangrijkste facultatieve afwijzingsgronden (ontbreken goeder trouw bij het ontstaan van schulden) te veranderen in imperatieve. De schuldenaar moet bovendien zelf aannemelijk maken dat zij of hij de schuldsanering succesvol zal doorlopen en er komen ruimere bevoegdheden voor de rechtbank om een onvoldoende gedocumenteerd verzoekschrift (ontbrekende, onvolledige of onbevredigende verklaring ex art 285 Fw) niet te honoreren. Bepaalde schulden die voortvloeien uit een straf- of civielrechterlijke veroordeling moeten volgens het wetsvoorstel buiten de Wsnp blijven. Tevens is het de bedoeling de Wsnp-rechter de bevoegdheid te verlenen om een besluit te nemen over een dwangakkoord, voorafgaand aan de Wsnp. De schuldenaar kan bij het verzoekschrift tot toepassing van de schuldsanering een verzoekschrift voor een dwangakkoord voegen. Beslist de rechtbank daar positief over, dan wordt het verzoekschrift Wsnp niet behandeld. Doel hiervan is om schuldeisers te dwingen (vaker) een buitengerechtelijke schuldsanering te doorlopen. Indien de wetwijziging wordt aangenomen en het beoogde effect heeft, kunnen een aantal ontwikkelingen zich voordoen: - Grotere slagingskans minnelijk traject door inzet van het dwangakkoord (hoewel de Raad hier geen hoge verwachtingen van heeft); - Betere kwaliteit verklaring ex art 285 doordat slechte kwaliteit of het ontbreken van een verklaring een afwijzingsgrond wordt; - Meer mogelijkheden voor rechtbanken om verzoeken tot toepassing Wsnp adequaat te beoordelen; - Afname aantal (ongewenste) zaken doordat het ontbreken van goede trouw een imperatieve afwijzingsgrond in plaats van een facultatieve wordt; - In dat geval wellicht een afname vraag naar bewindvoerders; - Lagere werkbelasting voor bewindvoerders (en rechtbanken); - En daarmee een gunstiger verhouding tussen inkomsten en kosten van de bewindvoerder; - Meer mogelijkheden om te sturen op kwaliteit.


16

3.15 Nieuwe insolventiewetgeving Voor de langere termijn is een ingrijpende herziening van de faillissementswet te verwachten. De commissie Insolventierecht is voornemens in 2005 de minister te adviseren over het raamwerk van nieuwe insolventiewetgeving. De Wsnp is daar onderdeel van. Vooruitlopend op de discussie over de toekomst van de faillissementswet, is een debat gestart over de rol van rechtbanken als toezichthouder in processen als de Wsnp. Dit debat wordt voornamelijk binnen en vanuit de rechterlijke macht gevoerd. De Raad participeert waar mogelijk, temeer daar hij een voor de hand liggende gegadigde zou kunnen zijn om toezichthoudende taken over te nemen Voor de komende jaren is echter geen verdere wijziging van welke titel van de faillissementswet voorzien.


17

4 Uitgangspunten Bij het opstellen van doelstellingen voor de periode 2005-2008 hanteert de Raad de volgende uitgangspunten: - In principe moet iedere natuurlijke persoon die in problematische schulden vervalt, minstens een keer in zijn of haar leven een kans krijgen om een duurzame schone lei te verwerven. De toegang tot dit recht moet in heel het land gelijk zijn. - Een duurzame schone lei is van belang voor de betrokken schuldenaar, maar beperkt ook maatschappelijke schade en dus maatschappelijke kosten. Investeren in een brede aanpak van problematische schulden, loont dan ook. - De huidige Wsnp kan niet meer zijn dan het sluitstuk van de integrale schuldhulpverlening en moet een extra kans op een schone lei bieden aan die burgers die buiten hun directe schuld of door een samenloop van omstandigheden in financiële problemen zijn geraakt en voor wie een minnelijk traject aantoonbaar niet te bereiken is. - De minister van Justitie is eindverantwoordelijk voor de uitvoering van de Wsnp. De Raad voert landelijk regie over een aantal uitvoeringsaspecten van de Wsnp. Hij streeft ernaar de kwaliteit van het gehele stelsel te versterken en is bereid om extra taken en verantwoordelijkheden op zich te nemen, mits deze voldoende gewaarborgd zijn via mandaten, regelgeving en beschikbare financiële middelen. - Verbeteringen binnen de Wsnp zijn vooral te realiseren op het gebied van uniforme uitvoeringspraktijk, kwaliteitsborging en –verbetering en automatisering. - Voor de bewindvoerderbranche geldt dat deze uiteindelijk zelf verantwoordelijkheid moet nemen voor versterking van de beroepspraktijk. Daaraan moeten ook financiële consequenties zijn verbonden. De komende jaren neemt de Raad nog het voortouw bij activiteiten zodat de branche geleidelijk naar deze positie kan toegroeien. - Hoewel de Wsnp het primaire werkgebied van de Raad vormt, zal hij zijn blikveld en invloedsfeer niet uitsluitend daartoe beperken, maar ook actief ijveren voor versterking van de totale aanpak van problematische schulden.


18

5 Beleidsdoelstellingen 5.1 Vraag en aanbod De Raad voelt zich verantwoordelijk voor een adequate afstemming van vraag en aanbod. Tot op heden stuurt de Raad de ‘markt’ via de erkenningsprocedures of via maatwerk bij ad-hoc-problemen. De verantwoordelijkheden en bevoegdheden op dit terrein zijn op dit moment verdeeld over rechtbanken en Raad. De schuldsaneringsmonitor, de periodieke kwaliteitsaudits en verdergaande informatie-uitwisselingen met rechtbanken verschaffen de mogelijkheid om meer inzicht te krijgen in vraag en aanbod. Hierdoor zal hij ook beter en gerichter kunnen gaan sturen. Deze mogelijkheden sluiten aan bij een steeds sterker wordende roep vanuit de rechterlijke macht om toezichthoudende taken af te stoten. De Raad staat open voor een uitbreiding van taken. Hij ziet daar zelfs voordelen voor de algehele aansturing van het stelsel in. - Hij zou permanent de vraag (bij rechtbanken) en het aanbod kunnen inventariseren en op elkaar afstemmen. In dat geval zou het de Raad zijn die feitelijk bewindvoerders zaken toebedeelt. Voordeel hiervan is dat er een landelijk overzicht ontstaat van de bewindvoerdercapaciteit, hetgeen beter aansluit met het werkgebied van veel bewindvoerderorganisaties (de meeste werken in meerdere arrondissementen) en tot meer flexibiliteit zou kunnen leiden. - De Raad zou vervolgens ook de voortgang in individuele zaken deels kunnen bewaken via bijvoorbeeld tussentijdse verslagen (die moeten om de zes maanden worden ingediend), eindverslagen (incl. beëindigingverzoek), rekening en verantwoording en de slotuitdelingslijst. Het gaat (in elk geval in eerste instantie) niet zozeer om een inhoudelijke beoordeling, want die is aan de rechtbank, maar om het bewaken van de voortgang en dus om kwaliteitsaspecten van de bewindvoerder. - Bijkomend aspect is dat de Raad deze verslagen en andere documenten beschikbaar kan stellen aan het CIR. - Verder zou landelijke klachtafhandeling vanuit de Raad gefaciliteerd kunnen worden. - Deze werkwijze sluit goed aan bij het systeem van auditing dat wordt geïntroduceerd. De beslissing over een overdracht van taken is niet aan de Raad. De organisatie zal in elk geval op korte termijn zijn bereidheid kenbaar maken en actief meedenken over manieren om het toezicht efficiënter te organiseren. 5.2 Totaalaanpak problematische schulden De Raad is ervan overtuigd dat een strakkere, centrale aansturing en financiering van het minnelijk traject in combinatie met adequate instrumenten voor schuldhulpverleners om op te treden tegen onwillige schuldeisers of kwaadwillende schuldenaren, noodzakelijk is om de doelstellingen van de aanpak van de schuldenproblematiek te realiseren. Hij wil actief participeren in de discussie over een andere inrichting van de schuldhulpverlening en is desgevraagd ook bereid daar verantwoordelijkheden in te nemen. Verschillende ontwikkelingen binnen de Wsnp zoals de introductie van een normenstelsel en kwaliteitsaudits, toetsen aan een competentieprofiel, de schuldsaneringsmonitor, de uitbouw van een kenniscentrum etc, kunnen een stimulans vormen voor vergelijkbare ontwikkelingen in het minnelijk traject. Hoewel dit geen doel op zich is, zal de Raad deze ontwikkelingen wel zo gaan inzetten. 5.3 Positionering De Raad streeft ernaar de eigen positie in de wereld van de schuldsanering op zijn minst te consolideren, maar bij voorkeur te versterken. Dit streven is gebaseerd op de gedachte dat centrale aansturing meerwaarde heeft, er voor deze rol geen andere onafhankelijke partij beschikbaar is en de Raad zich tot dusver op onderdelen enigszins terughoudend heeft opgesteld. Introductie van een auditsystematiek kan het beoogde effect hebben, evenals de schuldsaneringsmonitor waarvoor de Raad als opdrachtgever fungeert. De Raad blijft investeren in relevante netwerken, waarbij vooral de bewindvoerdersbranche te ontginnen terrein vormt. Ook de uitbouw en toegankelijkheid van het kenniscentrum blijft een doel op


19

zich, hoewel dat moeilijk in meetbare doelstellingen is te vangen. Hij streeft er in elk geval naar een duidelijke relatie te ontwikkelen met het Juridisch Loket. Om al deze (en andere) activiteiten te ondersteunen, is kennis nodig. De Raad moet die blijven vergaren uit externe bronnen, eigen onderzoek, het eigen systeem, deelname aan netwerken etc. De beschikbare kennis moet zo goed mogelijk beschikbaar worden gesteld aan belanghebbenden, hetgeen de positie van de Raad als kenniscentrum dan weer versterkt. 5.3.1 Europees netwerk De Raad is in 2004 toegetreden tot een Europees netwerk19, dat deels wordt gefinancierd door de EU. Hoewel de ontwikkeling zich nog in een pril stadium bevindt, kan participatie voordelen hebben. Ervaringen uit het buitenland blijken, bijvoorbeeld ook in de rechtsbijstand, gedachtevorming voor de Nederlandse situatie positief te kunnen beïnvloeden. Participatie kan in verschillende gradaties vorm krijgen en verschillende maten van investering met zich meebrengen. In de eerste helft van 2005 zal de Raad inventariseren welke resultaten daar tegenover (kunnen) staan en een beslissing over participatie nemen. 5.4 Kwaliteit bewindvoerders Toezicht op en verbetering van kwaliteit van bewindvoerder(organisatie)s zal vanaf 2005 concreet gestalte krijgen. De selectiecriteria voor bewindvoerderorganisaties en het reglement voor het bewindvoerderregister worden in de eerste helft van 2005 herzien. De Raad zal in de tweede helft van 2005 toelating tot de bewindvoerderopleiding koppelen aan de hand van toetsing aan het geldende competentieprofiel. De basisopleiding voor bewindvoerders niet-advocaat wordt uiterlijk 1 januari 2006 herzien op basis van datzelfde competentieprofiel. In 2006 neemt de Raad een besluit over een andere aanpak van permanente educatie. Een eventuele nieuwe systematiek is uiterlijk 1 januari 2008 gerealiseerd. De Raad zal in 2005 een auditsystematiek introduceren, waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen bestaande en nieuwe organisaties. Hiervoor zijn o.a. criteria, procedures, een organisatie en financiering nodig. In 2006 wordt de systematiek geëvalueerd en waar nodig bijgesteld. In 2008 wil de Raad het kwaliteitskader, dat ten grondslag ligt aan de systematiek, herzien. Waar nodig zullen ook de eigen sturingsinstrumenten worden herzien. De Raad streeft ernaar dat in 2005 een besluit wordt genomen over inrichting van een landelijke klachtenafhandeling en/of –registratie. Voorzover aan de orde zal de Raad maatregelen nemen om de uitvoering te faciliteren. 5.5 Brancheorganisatie In 2005 rondt de Raad pogingen af om een klankbordgroep of forum van bewindvoerders in het leven te roepen. Deze kan advies geven over ontwikkelingen die bewindvoerders aangaan. Uiterlijk in 2008 moet op basis van nader onderzoek en/of praktijkervaring duidelijk zijn of er bestaansrecht is voor een brancheorganisatie van bewindvoerders (niet-advocaten). Onderdeel hiervan zijn de vragen of de organisatie een mandaat heeft om namens de branche te kunnen spreken en of de vereniging financieel op eigen benen kan staan. 5.6 Middelen 5.6.1 Personele bezetting Als gevolg van een nieuwe wijze van gegevensuitwisseling met de rechtbanken, zal de personele bezetting van het Bureau Wsnp in het voorjaar van 2005 afnemen. Voor het uitvoeren van activiteiten die in dit beleidsplan staan genoemd, is echter weer capaciteit nodig. Denkbaar is dat wel andere deskundigheid nodig is dan op dit moment voorhanden is. Daarin zal dan in eerste instantie via bijscholing van bestaande medewerkers of werving en selectie van nieuwe worden voldaan.

19

Consumer Debt Network


20

De Raad verwacht verder dat de druk op de helpdesk Wsnp eerder zal toenemen dan afnemen. De groei van het volume, aanhoudende belangstelling voor het bewindvoerderschap en nieuwe activiteiten zoals audits en monitor zullen eerder de informatiebehoefte versterken. Via proactieve communicatie of uitbreiding van de internetsite kan hierin deels efficiënt worden voorzien. Desondanks is het realistisch te veronderstellen dat de huidige bezetting van het kenniscentrum onder druk komt te staan. Ook hier zal dus wellicht extra capaciteit nodig zijn. 5.6.2 Externe deskundigheid Voor een aantal activiteiten is externe deskundigheid nodig. Zo valt te denken aan een auditteam, expertise om competentieprofielen te toetsen, een klachtencommissie, ondersteuning bij het beheer van de automatiseringsketen of een projectleider bij het oprichten van een brancheorganisatie. Waar nodig zal de raad externe capaciteit en deskundigheid inhuren op basis van concrete doelstellingen en na een offertetraject waarbij in de regel meerdere partijen worden uitgenodigd te dingen naar een opdracht. 5.7 Automatisering De Raad ziet ICT-toepassingen als een belangrijk strategisch instrument en zal op een aantal terreinen maatregelen nemen om het rendement van investeringen te verhogen. 5.7.1 Digitale verklaringen Het aantal digitale verklaringen dat in de Centrale Database Schuldsanering (Wsnp-informatiesysteem Raad voor Rechtsbijstand ’s-Hertogenbosch) beschikbaar is, moet in de komende jaren jaarlijks met minimaal 10% stijgen. 5.7.2 CIR De wetgeving over het Centrale Insolventieregister (CIR) biedt hiervoor wellicht een handvat. Art 294b Fw stelt dat de beheerder van het schuldsaneringsdeel van het CIR (lees: de Raad) kan vaststellen welke gegevens uit de verklaring ex art 285 Fw in het register worden opgenomen. Art 294a Fw stelt dat de minister bij AMvB vorm en inhoud van het CIR kan bepalen. De Raad heeft voorgesteld om in de AMvB de verplichting voor afgevende instanties op te nemen om digitale verklaringen aan te leveren. Aangezien alle afgevende instanties de applicatie Opus.R ontvangen en gebruiken, en deze een volledig geautomatiseerde module voor verzending van een digitale verklaring bevat, zijn hier voor de gemeenten geen extra inspanningen voor nodig. Mocht de Raad verantwoordelijk blijven voor het Wsnp-deel van het Centrale Insolventieregister, dan is het streven om uiterlijk 1 januari 2006 eventuele aanpassingen in functionaliteiten van het landelijk Register Schuldsanering door te voeren. In 2005 moet ook duidelijkheid komen over het beschikbaar stellen van Wsnp-gegevens aan derden, waarbij vooral het bureau Kredietregistratie een mogelijke partij is. 5.7.3 Koppelvlakken De Raad zal ten behoeve van de ICT-keten in elk geval de zogenaamde koppelvlakken gaan beheren. In 2005 wordt een datadictionary (technische en inhoudelijke beschrijving) afgerond dat de basis vormt voor alle huidige berichtenuitwisseling binnen de Wsnp-keten. Op basis daarvan kan de Raad uiterlijk in 2006 een structuur voor ketenbeheer introduceren. 5.7.4 ICT Ketenpartners Voorzover aan de orde zal hij bovendien ontwikkelingen bij ketenpartners (CIR, Reis) volgen en ondersteunen.

5.7.5 Beheer eigen applicaties Ook het beheer van de eigen automatisering vergt aandacht. Omdat het huidige beheercontract op 1 augustus 2005 afloopt en niet wordt verlengd, moeten tijdig nieuwe keuzen zijn gemaakt. In maart 2005 is een programma van eisen opgesteld waarna een tender wordt georganiseerd met circa vijf potentiële aanbieders. 5.7.6 Digitale financiële gegevens Beleidsplan Wsnp 2005-2008 Raad voor Rechtsbijstand ‘s-Hertogenbosch

21

Uiterlijk in 2006 inventariseert de Raad de wenselijkheid en mogelijkheid om financiële (subsidie) gegevens digitaal beschikbaar te stellen aan bewindvoerder(organisatie)s. Op dit onderdeel is al enige voorstudie verricht. 5.7.7 ICT-kennis Omdat automatsiering een belangrijk strategisch instrument voor de uitvoering van de Wsnp is, de Raad hierbij een sturende rol heeft en ICT een relatief groot deel van het beschikbare budget beslaat, is het nodig dat voldoende kennis in huis is om deze rol uit te voeren. De afgelopen jaren hebben aangetoond dat het sturen van een ICT-keten en het beheer van de vele ICT-toepassingen die onder de paraplu van de Raad vallen, specifieke kennis en vaardigheden vergen. Deze kennis is momenteel niet voorhanden. De raad moet in 2005 keuzen maken met betrekking tot de benodigde kennis. Op voorhand zijn verschillende mogelijkheden te onderscheiden: Aanhaken bij GIO-organisatie raden voor Rechtsbijstand Inhuren externe deskundigheid op projectbasis Uitbreiden interne kennis door werven specifieke ICT-medewerker Uitbreiden kennis door scholing van huidige ICT-medewerker Opties 1 en 4 zijn feitelijk geen reële opties. De GIO-organisatie is nog in ontwikkeling en zal zich naar verwachting aanvankelijk gaan concentreren op de vervanging van GRAS en ander achterstallig onderhoud van de Wrb-systemen. Scholing van de huidige ICT-medewerker brengt een investering van meerdere jaren met zich mee en die tijd heeft de Raad niet. De Raad huurt de GIO-functie tijdelijk extern in totdat de GIO-functie binnen de Raden beschikbaar is voor ondersteuning van de Wsnp-keten. 5.8 Financiën De Raad kan in de reguliere P&C-cyclus tot op zekere hoogte middelen reserveren voor activiteiten zoals beschreven in dit beleidsplan. De egalisatiereserve vormt normaliter een bron waarmee de Raad relatief zelfstandig kan investeren in vernieuwingen ten behoeve van het stelsel. Het subsidiebesluit biedt hiervoor in de vorm van de ondersteuningsubsidie ook een grondslag. Voorzover de reguliere begroting, noch de egalisatiereserve mogelijkheden voor investeringen herbergen, zal de Raad een beroep doen op aanvullende financiering bij het departement. Voor de jaren 2005-2008 kan dit nodig zijn.


22

Raad voor Rechtsbijstand s-hertogenbosch, 18 mei Beleidsplan Wsnp

Recommend Documents