Quick Scan Collegeprogramma Gemeente Bussum

Quick Scan Collegeprogramma 2006-2010 Gemeente Bussum

Postbus 85203 3508 AE Utrecht [t] 030 670 12 36 [f] 030 262 34 38 [i] www.delokalerekenkamer.nl

Onderzoekers Drs. M.J.J. (Mathijs) van den Heuvel Drs. E.W. (Erika) Klap

Contactpersoon Drs. M.J.J. (Mathijs) van den Heuvel [t] 06 26 512 770 [e] vandenheuvel@delokalerekenkamer

Kenmerk 10687-29

29 januari 2007

2

Inhoudsopgave 1

INTRODUCTIE .................................................................................................................. 4 1.1

Achtergrond .......................................................................................................................... 4

1.2

Doelstelling en vraagstelling.................................................................................................. 5

1.3

Onderzoeksaanpak ............................................................................................................... 6

1.4

Leeswijzer ............................................................................................................................ 7

2

BESCHRIJVING FUNCTIE EN PROCES ........................................................................... 8 2.1

Functies van het raadsprogramma en het collegeprogramma ................................................. 8

2.2

Proces van totstandkoming ................................................................................................... 9

2.3

Doorwerking in overige documenten .....................................................................................10

3

BEOORDELING COLLEGEPROGRAMMA....................................................................... 11 3.1

Plaatsbepaling ten opzichte van overige sturingsdocumenten ...............................................21

3.2

Formulering op hoofdlijnen ...................................................................................................13

3.3

Speerpunten van beleid .......................................................................................................14

3.4

Volledig beeld ......................................................................................................................17

3.5

Financiële vertaling..............................................................................................................18

4

PLAATSBEPALING TEN OPZICHTE VAN ANDERE GEMEENTEN ................................. 20 4.1

Plaatsbepaling ten opzichte van overige sturingsdocumenten ...............................................21

4.2

Formuling op hoofdlijnen ......................................................................................................22

4.3

Uitwerking speerpunten van beleid .......................................................................................23

4.4

Volledig beeld ......................................................................................................................24

4.5

Financiële vertaling..............................................................................................................25

5

PROGRAMMABEGROTING ............................................................................................ 26

6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN.............................................................................. 27 6.1

Beantwoording vraagstelling ................................................................................................27

6.2

Aanbevelingen .....................................................................................................................28

BIJLAGE 1

BEOORDELINGSKADER................................................................................. 29

BIJLAGE 2

GEÏNTERVIEWDE PERSONEN ....................................................................... 32

BIJLAGE 3

VERGELIJKINGSGEMEENTEN ....................................................................... 33

Rapportage Quick Scan Collegeprogramma 2006-2010 Bussum

3

1

INTRODUCTIE

De Rekenkamercommissie Bussum heeft in september 2006 De Lokale Rekenkamer bv opdracht gegeven een quick scan uit te voeren naar de kwaliteit van het collegeprogramma 2006-2010. De Lokale Rekenkamer heeft deze quick scan in december 2006 uitgevoerd. In deze rapportage wordt hiervan verslag gedaan. In paragraaf 1.1 wordt de achtergrond en relevantie van het onderzoek kort geschetst. De doelstelling en vraagstelling van het onderzoek worden in paragraaf 1.2 gepresenteerd. Paragraaf 1.3 behandelt de gehanteerde onderzoeksaanpak. In paragraaf 1.4 tot slot wordt de verdere opbouw van het rapport toegelicht. 1.1

Achtergrond

De gemeenteraadsverkiezingen zijn weer enige tijd achter de rug. Een nieuw college is gevormd en in iedere gemeente is de beleidsmatig te varen koers herijkt. Bij uitstek wordt deze koersbepaling vastgelegd in een collegeprogramma 1 . Dit programma vormt een belangrijk en meerjarig houvast voor het te voeren gemeentelijk beleid, zowel voor het college vanuit zijn uitvoerende taak (“wat gaan we doen?”) als voor de raad vanuit zijn kaderstellende en controlerende taak (“doen we wat we moeten doen?”). Tegelijkertijd heeft het een belangrijk politiek karakter: het is een document waarmee verschillende politieke partijen de gedeelde politieke ambities verwoorden. De Lokale Rekenkamer bv heeft in het voorjaar van 2006 onderzoek naar de sturende functie van het collegeprogramma geïnitieerd. Daarbij is de functie van het collegeprogramma als plandocument voor meerjarig beleid als insteek van het onderzoek genomen. Verschillende rekenkamercommissies hadden reeds of hebben in reactie hierop een onderzoek naar het collegeprogramma geprogrammeerd. Ook de Rekenkamercommissie Bussum is ingegaan op dit onderzoeksvoorstel. Bussum: programmabegroting en collegeprogramma als uitwerking van het raadsprogramma Naast “collegeprogramma” worden in gemeenten ook andere termen gebruikt om documenten aan te duiden waarin de meerjarige koers voor het gemeentelijk beleid wordt uitgezet (bijvoorbeeld raadsprogramma, politiek akkoord of meerjarige perspectiefnota). In Bussum is gekozen voor een opzet waarbij de raad haar wensen over het meerjarig te voeren beleid in eerste aanleg heeft verwoord in het raadsprogramma. In dat raadsprogramma is het college gevraagd een nadere uitwerking te geven in een collegeprogramma. Een verdere financiële uitwerking is gegeven in de programmabegroting 2007. In dit onderzoek is primair het collegeprogramma beoordeeld, omdat de raad heeft gevraagd hierin een nadere uitwerking te geven van het meerjarig te voeren beleid.

1 Naast “collegeprogramma” worden in gemeenten ook andere termen gebruikt om documenten aan te duiden waarin de meerjarige koers voor het gemeentelijk beleid wordt uitgezet (bijvoorbeeld raadsprogramma, collegeprogramma of meerjarige perspectiefnota). In Bussum wordt zowel de documenten raadsprogramma als collegeprogramma gebruikt. Deze termen worden dan ook in de verdere rapportage gebruikt.

4

1.2

Doelstelling en vraagstelling

Zoals in vorige paragraaf gemeld is in deze quick scan specifiek naar het collegeprogramma gekeken als een plandocument voor meerjarig beleid. Om na te gaan of het collegeprogramma voldoet als plandocument voor meerjarig beleid, is er met een bepaalde insteek en met bepaalde normen naar gekeken. Een volgens de normen van deze quick scan kwalitatief hoogwaardig collegeprogramma brengt de raad in positie om enerzijds de strategische meerjarige kaders voor de komende periode te stellen en anderzijds de invulling van deze kaders door het college tussentijds en achteraf te controleren. Voor het college kan een kwalitatief hoogwaardig collegeprogramma een houvast bieden wat betreft de meerjarige planning en uitvoering van politiek geaccordeerd beleid. Een collegeprogramma vormt wat dat betreft tevens een meerjarig kader voor het opstellen van de jaarlijkse programmabegrotingen. In het voorliggende onderzoek is ook gekeken naar de uitwerking van onderdelen van het collegeprogramma in de programmabegroting. Het gaat dan om de beleidsmatige uitwerking van de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma en het collegeprogramma en om de meerjarige financiële vertaling van deze voornemens. Nuancering: geen beoordeling om het college “af te rekenen” Aangezien er geen wettelijke richtlijnen of aanwijzingen bestaan ten aanzien van collegeprogramma’s en de manier waarop deze dienen worden uitgewerkt, worden gemeenten vrij gelaten in de wijze waarop zij een collegeprogramma inrichten. Daarom is het niet gewenst om gemeenten “af te rekenen” op hun collegeprogramma. Wel is het mogelijk aan te geven wat de consequenties zijn van de keuze om niet met een collegeprogramma als meerjarig plandocument te werken. Dit laatste is nadrukkelijk met deze quick scan beoogd. Doelstelling quick scan De doelstelling van de quick scan is het verbeteren van de sturende functie van het collegeprogramma als meerjarig sturingsinstrument voor raad en college ten aanzien van het te voeren beleid in de gemeente Bussum. Met de quick scan is nagegaan of aanbevelingen kunnen worden geformuleerd voor verdere aanscherping en doorvertaling van het collegeprogramma in jaarlijkse planning en control producten (met name toekomstige programmabegrotingen en -verantwoordingen). Doordat onderzoek naar vergelijkbare documenten in andere gemeenten heeft plaatsgevonden, is het mogelijk om de bevindingen over het collegeprogramma van Bussum te spiegelen aan bevindingen bij andere gemeenten. Separaat van deze rapportage is ook een handreiking opgemaakt met goede voorbeelden die in de meerjarige sturingsdocumenten van de afzonderlijke gemeenten zijn aangetroffen. Centrale vraagstelling quick scan De centrale onderzoeksvraag voor de quick scan luidt:

Wat is de kwaliteit van het collegeprogramma 2006-2010 als sturingsinstrument en in hoeverre is het collegeprogramma adequaat doorvertaald in de programmabegroting?


5

1.3

Onderzoeksaanpak

De uitvoering van het onderzoek heeft plaatsgevonden in drie stappen. Deze stappen worden hieronder toegelicht. Stap 1: Beschrijving van functie van het collegeprogramma en proces van totstandkoming en doorwerking Het proces waarin en de wijze waarop een collegeprogramma tot stand komt is in iedere gemeente verschillend. Ook de functie van een collegeprogramma kan per gemeente enigszins verschillen. Voor een beter begrip van de context waarin het collegeprogramma van de gemeente Bussum is opgesteld, zijn documenten die ten grondslag hebben gelegen aan de totstandkoming van het collegeprogramma en notulen van de raads(commissie)behandeling van het collegeprogramma bestudeerd. Ook zijn interviews gehouden met betrokkenen bij de totstandkoming van het collegeprogramma omdat zij bij uitstek kunnen aangeven met welke intenties het programma is opgeschreven. In bijlage 2 is een overzicht gegeven van de geïnterviewde personen. Stap 2: Beoordeling collegeprogramma als sturingsinstrument Op basis van een vooraf opgesteld normenkader is de kwaliteit van het collegeprogramma als sturingsinstrument beoordeeld. Hoewel dus de focus op het collegeprogramma lag, is op onderdelen ook ‘teruggekeken’ naar het eerder opgestelde raadsprogramma. De normen zijn deels gebaseerd op eerder onderzoek naar programmabegrotingen en deels op bestudering van diverse gemeentelijke collegeprogramma’s uit de periode 2002-2006. Het normenkader is opgenomen als bijlage 1 bij deze rapportage. De verschillende beoordelingaspecten (zoals “formulering op hoofdlijnen” en “financiële vertaling”) zijn gewaardeerd op een vierpuntschaal (waarbij 1 staat voor slecht, 2 voor matig, 3 voor redelijk en 4 voor goed). Stap 3: Vergelijking met andere gemeenten De beoordeling van het collegeprogramma is tot slot afgezet tegen de beoordeling van vergelijkbare documenten in andere gemeenten. Ook is een handreiking ter beschikking gesteld met daarin goede voorbeelden uit andere gemeenten. Deze handreiking is een separaat product en maakt dus geen onderdeel uit van deze rapportage.

6

1.4

Leeswijzer

De opbouw van de verdere rapportage is als volgt: In hoofdstuk 2 wordt beschreven welke functie in Bussum aan het collegeprogramma wordt toegekend, hoe de totstandkoming van het collegeprogramma is verlopen en wat de beoogde doorwerking van het programma is in andere sturingsdocumenten. Hoofdstuk 3 geeft een normatieve beoordeling van de kwaliteit van het collegeprogramma als sturingsinstrument. De gehanteerde normen worden hierbij omschreven en de bevindingen worden per norm gepresenteerd. In hoofdstuk 4 zijn de bevindingen van het collegeprogramma Bussum afgezet tegen de bevindingen bij andere gemeenten. De belangrijkste verschillen tussen de situatie in Bussum en die in andere gemeenten zijn daarbij toegelicht. In hoofdstuk 5 wordt gekeken naar de vertaling van het collegeprogramma in de programmabegroting. Hierbij is specifieke gekeken naar de wijze waarop de speerpunten uitgewerkt worden in de programmabegroting en hoe de financiële vertaling van de speerpunten is. In hoofdstuk 6 zijn, mede op basis van de vergelijking met andere gemeenten en de analyse van de programmabegroting, conclusies en aanbevelingen geformuleerd voor de gemeente Bussum. De aanbevelingen zijn zoveel mogelijk gericht op de opzet en invulling van de eerstvolgende voorjaarsnota en programmabegroting, als jaarlijks sturingsinstrumenten voor de raad.


7

2

BESCHRIJVING FUNCTIE EN PROCES

2.1

Functies van het raadsprogramma en het collegeprogramma

In Bussum is na de verkiezingen in maart 2006 eerst een raadsprogramma en vervolgens een collegeprogramma opgesteld. In het onderstaande wordt ingegaan op de functies van beide documenten. Raadsprogramma In de inleiding van het raadsprogramma wordt ingegaan op de beoogde functie van het document. Hieruit blijkt dat het raadsprogramma is opgezet als een document dat in hoofdlijnen de beleidsmatige ambities van de raad in de komende jaren aangeeft. Deze ambities worden in het raadsprogramma aangegeven door de beantwoording van de vraag Wat willen we (als raad) bereiken? Beoogde functie raadsprogramma 2006-2010 “In het raadsprogramma wordt ingegaan op de ambtitie voor de komende vier jaar op hoofdlijnen, via de vraag: Wat willen we bereiken ( de kaders van de nieuw gekozen raad)?” “Veel moet, niet alles kan: er moeten keuzes worden gemaakt. Die keuzes gaat het gemeentebestuur niet uit de weg en hierbij is samenwerking geboden tussen inwoners én het bestuur. Het gemeentebeusuur zal investeren in een sterke band tussen inwoners en het gemeentebestuur. Dat leidt tot een effectief en breed gedragen beleid, de komende raadsperiode. Het Raadsprogramma 2006-2010 geeft daarbij de hoofdlijnen aan.” Raadsprogramma, pagina 4 resp. pagina 3

Collegeprogramma Het raadsprogramma gaf tevens de beoogde functie van het op te stellen collegeprogramma aan; dit moest een nadere uitwerking van de in het raadsprogramma geformuleerde ambities zijn. Beoogde functie collegeprogramma (volgens het raadsprogramma) “Het college wordt gevraagd (het raadsprogramma) nader uit te werken in een college- of beleidsprogramma dat vooral ingaat op: • • •

Wat willen we bereiken (volgt uit het raadsprogramma) Wat doen we daarvoor en Wat mag het kosten?” Raadsprogramma, pagina 4

Voorts gaf de raad in zijn raadsprogramma ook aan dat het collegeprogramma na vaststelling door de raad moest worden beschouwd als het bepalende document voor de komende jaren. Door het college is vervolgens bewust gekozen om in het collegeprogramma niet alle punten uit het raadsprogramma nader uit te werken, maar juist op enkele thema’s te focussen en onderbelichte aspecten te behandelen. Dit wordt in het collegeprogramma gemotiveerd. Collegeprogramma: “geen herhaling van het raadsprogramma” “Omdat het raadsprogramma leidraad voor ons handelen is en op veel plaatsen al behoorlijk

8

gedetailleerd, behoeft het collegeprogramma daarvan geen herhaling te worden. Wij hebben er daarom voor gekozen de focus te richten op enkele thema’s en besteden aandacht aan enkele onderbelichte aspecten. Al met al wordt met deze thematische benadering een zekere prioriteit aangegeven en is het een belangrijke indicatie over de door ons gewenste integrale aanpak.” Collegeprogramma, pagina 1

Doordat het collegeprogramma een aantal thema’s uit het raadsprogramma uitlicht en een aantal volgens het college onderbelichte aspecten uit het raadsprogramma naar voren haalt, kan het collegeprogramma niet los gezien worden van het raadsprogramma. Het college geeft in algemene zin aan dat ze de doelstellingen die de raad heeft geformuleerd in zijn raadsprogramma onderschrijft en daar werk van wil maken. Collegeprogramma: college onderschrijft doelstellingen uit raadsprogramma “De raad heeft in zijn programma aangegeven welke doelstellingen gerealiseerd moeten worden in de periode 2006-2010. Uiteraard onderschrijven wij die doelstellingen en wij zullen doen wat in ons vermogen ligt om die doelstellingen te realiseren.” Collegeprogramma, pagina 1

2.2

Proces van totstandkoming

Snel na de verkiezingen in maart 2006 werden voor alle fracties twee openbare bijeenkomsten georganiseerd waarin de fracties de politieke wensen ten aanzien van de verschillende beleidsprogramma’s hebben doorgesproken. Deze bijeenkomsten werden voorgezeten door een vertegenwoordiger van de grootste partij. Een aantal dagen voor de verkiezingen was door de raadsgriffier een voorstel toegezonden op basis van de verkiezingsprogramma’s van alle partijen. Het voorstel was in het format van het raadsprogramma opgesteld en diende als uitgangspunt voor de openbare bijeenkomsten. Het waren bijeenkomsten die resulteerden in een raadsprogramma waarin de voltallige raad op één partij na zich in kon vinden. De raad heeft het raadsprogramma op 16 maart 2006 vastgesteld. Omdat het raadsprogramma in een kort tijdsbestek geschreven moest worden, konden doelen en prestaties nog weinig SMART geformuleerd worden. Daarom werd het college gevraagd om dit raadsprogramma via de drie ‘W’-vragen (Wat willen we bereiken, Wat gaan we daarvoor doen, Wat gaat dat kosten?) verder in SMART-termen en op globale (financiële) haalbaarheid uit te werken in het collegeprogramma. Dit collegeprogramma diende dan nader financieel uit te worden gewerkt in de eerstvolgende programmabegroting. Uiteindelijk is deze beoogde werkwijze niet gevolgd, omdat het college van B&W besloot het raadsprogramma integraal over te nemen en de nadere uitwerking in drie ‘W’-vragen in één keer in de programmabegroting mee te nemen. Het collegeprogramma is in mei 2006 in de commissie Bestuur behandeld. Deze commissie constateerde dat de beoogde werkwijze zoals aangegeven in het raadsprogramma niet was gevolgd. Mede omdat het college echter aangaf het raadsprogramma te omarmen en een verdere uitwerking in de programmabegroting 2007 te geven, accepteerde de commissie het collegeprogramma en nam deze voor kennisgeving aan.


9

2.3

Doorwerking in overige documenten

Reeds in het raadsprogramma is verwezen naar de programmabegroting 2007 als document waarin de beleidsvoornemens nader zouden worden uitgewerkt. Nadere uitwerking van beleidsvoornemens uit raadsprogramma in begroting 2007 “De doorwerking volgt in de Programmabegroting 2007. (…) Daarna volgen nog de begroting 2008, 2009 en 2010.” Raadsprogramma, p.4

Omdat het collegeprogramma een aanvulling is op het raadsprogramma, worden deze in de praktijk samen gebruikt. In de aanbiedingsbrief bij het collegeprogramma aan de raad geeft het college aan dat de nadere uitwerking van deze programma’s jaarlijks in de voorjaarsnota en begroting zullen plaatsvinden. Doorwerking beleidsvoornemens uit raads- en collegeprogramma: voorjaarsnota en begroting “In dit collegeprogramma hebben wij de focus gericht op enkele thema’s die de komende periode van belang zijn. De concrete beleidsmatige en financiële vertalingen van dit programma zullen jaarlijks in de voorjaarsnota en in de begroting plaatsvinden.” Aanbiedingsbrief bij collegeprogramma

Evaluatiefunctie In het raadsprogramma laat de raad zijn eerste gedachten gaan over de beoogde evaluatiesystematiek ten aanzien van de meerjarige beleidsvoornemens die in het programma zijn geformuleerd. Aanzet raad voor beoogde evaulatiefunctie “Omdat het ondoenlijk is om in één keer in deze periode alle ambities voor vier jaren uit te spreken wordt gedacht aan een uitgebreide mid-term reciew in het voorjaar van 2008, om daarbij het college- of beleidsprogramma goed tegen het licht te houden, ook in het kader van nieuwe- vaak niet te voorziene ontwikkelingen. Daarnaast wordt overwogen om ook in het voorjaar van 2007 en 2009 een – zij het korterevaluatiemoment te houden (…)” Raadsprogramma, p. 4

In het collegeprogramma wordt niet teruggegrepen op bovenstaande aanzet van de raad voor een evaluatiesystematiek. Uit interviews kwam naar voren dat in 2008 een uitgebreide midterm is voorzien, waarbij het raadsprogramma als uitgangspunt zal dienen. Hiermee verwacht het college dat de raad deze review niet zal willen benutten voor een tussentijdse ‘afrekening’ van het college, maar voor een inhoudelijke discussie tussen raad en college over de voortgang op de door de raad benoemde ambities. In aanvulling op de midterm review wordt ook nagedacht over een jaarlijkse terugkoppeling op deze ambities. Deze zou zijn neerslag kunnen krijgen bij de jaarlijkse voorjaarsnota. Een dergelijke systematiek moet echter nog ingevoerd worden; vanaf het voorjaar 2007 moeten de voorjaarsnota’s meer dan nu het geval een meer beleidsinhoudelijke verantwoording omvatten. Voor de behandeling hiervan is een extra raadsvergadering in de maand juni voorzien.

10

3

BEOORDELING COLLEGEPROGRAMMA

In dit hoofdstuk wordt de beoordeling gegeven van het collegeprogramma als sturend kader voor het meerjarig beleid. Deze beoordeling is gebaseerd op een vijftal hoofdnormen die in de afzonderlijke paragrafen van dit hoofdstuk aan de orde komen. Per paragraaf wordt eerst de gehanteerde norm kort toegelicht. Vervolgens wordt de algemene bevinding weergegeven en tot slot wordt een verdere toelichting / onderbouwing per subnorm gegeven. Hoewel de focus primair is gericht op het collegeprogramma als sturingsdocument, is op onderdelen ook ‘teruggekeken’ naar het raadsprogramma, aangezien beide documenten sterk samenhangen. In hoofdstuk 5 zal daarnaast nog worden gekeken in hoeverre uitwerkingen van het raadsprogramma en het collegeprogramma zijn neergelegd in de programmabegroting 2007.

3.1

Plaatsbepaling ten opzichte van overige sturingsdocumenten

Norm Het collegeprogramma geeft een korte plaatsbepaling van het collegeprogramma ten opzichte van overige sturingsdocumenten. Hierdoor wordt voor lezers duidelijk hoe het collegeprogramma zich verhoudt tot overige documenten uit de reguliere planning- en controlcyclus, met name de programmabegroting. Algemene bevinding De functie van het collegeprogramma wordt duidelijk aangegeven, hoewel deze niet aansluit bij de functie die de raad in zijn raadsprogramma eraan had toegedicht. De totstandkoming van het collegeprogramma is niet geheel duidelijk; duidelijk is bijvoorbeeld wel dat het raadsprogramma en de nota ‘Bussum 2025’ als leidraad zijn genomen, maar in hoeverre ambtelijke ondersteuning is georganiseerd bij het opstellen van het collegeprogramma is niet inzichtelijk. De beoogde doorwerking van het collegeprogramma in reguliere planning- en controldocumenten wordt expliciet beschreven, maar het collegeprogramma gaat niet in op de wens van de raadsfracties ten aanzien van de (tussentijdse) evaluatie van de in het raadsprogramma geformuleerde ambities.

Subnorm1.1: Het programma (of de aanbiedingsbrief bij het programma) beschrijft de specifieke functie van het programma. Deze beschrijving geeft antwoord op de vraag “Waarom wordt een collegeprogramma opgesteld?”

Het collegeprogramma heeft de functie van het onderstrepen van bepaalde thema’s en het aanvullen van thema’s die volgens het college onderbelicht zijn gebleven in het raadsprogramma. Dit blijkt uit de onderstaande passage uit het collegeprogramma. “Omdat het raadsprogramma leidraad voor ons handelen is en op veel plaatsen al behoorlijk gedetailleerd, behoeft het collegeprogramma daarvan geen herhaling te worden. Wij hebben er daarom voor gekozen de focus te richten op enkele thema’s en besteden aandacht aan enkele onderbelichte aspecten. Al met al wordt met deze thematische benadering een zekere prioriteit aangegeven en is het een belangrijke indicatie over de door ons gewenste integrale aanpak.” Collegeprogramma, p 1


11

Zoals eerder aangegeven spoort deze functie van het collegeprogramma (onderstrepen en aanvullen van thema’s) niet met de beoogde functie van het collegeprogramma zoals in het raadsprogramma uiteengezet; in het raadsprogramma is aan het college de vraag gesteld om de ambities van de raad in een collegeprogramma langs de drie w- vragen uit te werken. In een later stadium is de raad echter met het uiteindelijke collegeprogramma akkoord gegaan.

Subnorm 1.2: Het programma (of de aanbiedingsbrief bij het programma) beschrijft het proces van totstandkoming van het collegeprogramma. Deze beschrijving maakt duidelijk wie betrokken waren bij de totstandkoming en welke documenten input hebben gevormd voor het collegeprogramma. Uit de ondertekening van het collegeprogramma door het college van B&W blijkt duidelijk van wie het document afkomstig is. Er wordt niet aangegeven hoe en in welke mate gebruik gemaakt is van ambtelijke ondersteuning bij het opstellen van het collegeprogramma. Wel geeft het collegeprogramma duidelijk de samenhang met het raadsprogramma aan en wordt de nota ‘Bussum 2025’ als tweede kaderstellend document benoemd. “De raad heeft in zijn programma aangegeven welke doelstellingen gerealiseerd moeten worden in de periode 2006-2010. Uiteraard onderschrijven wij die doelstellingen en wij zullen doen wat in ons vermogen ligt om die doelstellingen te realiseren. Voor het daarbij te hanteren lange termijn perspectief, zullen wij ons richten op de ambities, zoals die zijn verwoord in de nota ‘Bussum 2025: ‘visie en ambitie’” Collegeprogramma, blz 1

Subnorm 1.3: Het programma (of de aanbiedingsbrief bij het programma) beschrijft de doorwerking van het collegeprogramma in overige documenten in de planning- en controlcyclus. Dit betekent dat wordt aangegeven wanneer en in welke documenten (bijvoorbeeld de programmabegroting) een verdere uitwerking van het collegeprogramma wordt gegeven. In het collegeprogramma wordt aangegeven dat de concrete beleidsmatige en financiële vertalingen van het collegeprogramma jaarlijks in de begroting plaats zullen vinden, met een vooraankondiging in de voorjaarsnota. Het college komt niet nader terug op het verzoek van de raadsfracties in het raadsprogramma om in 2008 een ‘mid-term-review’ te laten plaatsvinden op de inhoud van het raadsprogramma.

12

3.2

Formulering op hoofdlijnen

Norm Het collegeprogramma is op hoofdlijnen geformuleerd. Uit het programma blijkt een duidelijke visie op het gemeentelijk beleid voor de komende jaren en de koersbepaling in het beleid ten opzichte van de voorgaande collegeprogramma. Algemene bevinding Het collegeprogramma benoemt op hoofdlijnen hoe zij zich de huidige periode wil opstellen (transparant en open). Ook benoemt het collegeprogramma vijf specifieke thema’s waar het college zich op wil richten. Hiermee geeft het college een inhoudelijke prioritering aan. Er wordt niet toegelicht waarom juist deze vijf thema’s aandacht behoeven in relatie tot de overige in het raadsprogramma benoemde beleidsvoornemens; deze worden niet vanuit een duidelijke visie op het gemeentelijk beleid beargumenteerd. Ook wordt niet (op hoofdlijnen) aangegeven hoe het beoogde beleid in de huidige periode zich verhoudt ten opzichte van het in de vorige collegeperiode gevoerde beleid. Subnorm 2.1: Het programma bevat vooral strategische keuzen. De doelen die in het programma zijn opgenomen zijn geformuleerd als resultaat en geven geen operationele uitwerking van de beoogde wijze om dat resultaat te bereiken.

Het collegeprogramma focust op vijf thema’s die de komende jaren in de ogen van het college aandacht verdienen. Deze thema’s zijn: 1) Het gebruik van de beperkte ruimte 2) De aandacht voor bepaalde groepen in de Bussumse samenleving 3) De relatie met Naarden 4) De relatie met de inwoners 5) De gemeentelijke organisatie Door de focus op vijf thema’s benoemt het college een aantal prioritaire strategische keuzen. Verder wordt echter niet vanuit een strategische visie op de staat van de gemeente en/of het gemeentelijk beleid toegelicht waarom juist deze vijf thema’s de aandacht verdienen en niet andere in het raadsprogramma benoemde thema’s. Ook in het raadsprogramma werden overigens duidelijke prioriteiten benoemd. In de inleiding van het raadsprogrammma geeft de raad deze prioriteiten aan. “De hoofdaandachtspunten zijn daardoor een transparant en goed benaderbaar bestuur (communicatie met de gemeente, invloed op besluitvorming), (verkeers)veiligheid en leefbaarheid, handhaving van het hoge voorzieningenniveau (sociaal beleid, cultuur, sport en recreatie), versterking van de groene leefomgeving en milieuverbetering en een gedegen financeel beleid.” Raadsprogramma 2006-2010 Bussum, blz 3


13

Subnorm 2.2: Het programma gaat met name in op veranderingen in beleid. Het college laat in het programma vooral zien welke nieuwe accenten zij legt ten opzichte van het vorige college. Dit betekent dat het programma vooral nieuw beleid, stopzetting van bestaand beleid en intensivering / extensivering beschrijft.

Een koersbepaling ten aanzien van het gevoerde beleid in de voorgaande collegeperiode ontbreekt in het collegeprogramma. Hierdoor wordt voor de huidige raad niet duidelijk in hoeverre en op welke punten het college een andere beleidsmatige koers wil varen dan het vorige college. In het raadsprogramma is wél een koersbepaling ten opzichte van de voorgaande collegeperiode opgenomen. Door te recapituleren wat de prioriteiten in de vorige collegeperiode waren, wordt de verhouding van de nieuwe beleidsambities en het in de vorige periode gevoerde beleid geduid en wordt de raad inzicht verschaft in accentverschuivingen in het gemeentelijk beleid. “De hoofdaandachtspunten voor de raads- en collegeperiode 2002-2006 waren veiligheid, stedelijke vernieuwing en (kwaliteits)verbetering van het Bussumse voorzieningenniveau. In de periode 2002-2006 is veel, doch niet alles, bereikt wat ten doel was gesteld. Niet alleen alle doelen bereiken is voor de raadsperiode 2006-2010 het motto, maar de inwoners duidelijk maken wat er gedaan is, [en] wat er nog gedaan moet worden (…). “ Raadsprogramma, p. 3

3.3

Speerpunten van beleid

Norm Het programma bevat duidelijke speerpunten voor beleid. Deze speerpunten van beleid beschrijven op heldere wijze de noodzaak van beleid, de prestaties die de gemeente wil realiseren en het maatschappelijk effect dat de gemeente wil bereiken. Prestaties en effecten zijn daarbij temporeel geformuleerd. Algemene bevinding De meerderheid van de in het raadsprogramma opgenomen beleidsvoornemens wordt in het collegeprogramma niet nader uitgewerkt. Hiermee wordt niet voldaan aan het verzoek van de raad om deze beleidsvoornemens in een collegeprogramma nader uit te werken. Doordat het collegeprogramma geen uitwerking bevat in meetbare en tijdgebonden prestatie- en effectdoelstellingen ontbreekt het de raad aan een aangrijpingspunt voor controle en (bij)sturing op de uitvoering van de geschetste ambities in het raadsprogramma. In hoofdstuk 5 zal worden ingegaan in hoeverre de programmabegroting 2007 wel dit aangrijpingspunt biedt.

14

Subnorm 3.1: Per speerpunt is aangegeven waarom het noodzakelijk is om dit punt uit te voeren in de komende periode. Dit betekent dat er een probleembeschrijving moet worden gemaakt waaruit blijkt dat (bij)sturing nodig is.

Soms wordt in het collegeprogramma een uitgewerkt thema duidelijk toegelicht vanuit een duidelijke probleembeschrijving, soms begint de toelichting direct met een inhoudelijke doelstelling zonder dat de aanleiding tot het voeren van beleid wordt gemotiveerd. Ook in het raadsprogramma worden de opgenomen beleidsvoornemens soms wel, maar meestal niet beargumenteerd. Hierdoor is niet altijd duidelijk gemaakt waarom gemeentelijk ingrijpen gewenst is op een bepaald terrein. Goede voorbeelden van waar de nut en noodzaak van het voeren van beleid wel is aangegeven zijn hieronder opgenomen. Goede voorbeelden motivering van te voeren gemeentelijk beleid “Bussum is qua oppervlakte een kleine gemeente, terwijl er altijd wensen zijn om ruimtevragende doelen te realiseren. De marges zijn echter heel klein en er zijn grenzen aan de groei.” Collegeprogramma, blz. 2 “Verkeer en vervoer in en door Bussum neemt, zonder maatregelen, de komende jaren toe. De bereikbaarheid (voor wonen, werken en overige faciliteiten) neemt eerder af. Daardoor zijn met het oog op veiligheid, leefbaarheid en luchtkwaliteit aanpassingen nodig.” Raadsprogramma, p. 7

Subnorm 3.2: Per speerpunt is specifiek aangegeven wat de beoogde beleidseffecten zijn. Hieruit moet blijken, welke bestuurlijke of maatschappelijke situatie men voor ogen heeft. De nota moet op die manier inzichtelijk maken welke resultaten de raad aan het einde van de collegeperiode mag verwachten.

De effectomschrijvingen die ten aanzien van de vijf in het collegeprogramma belichte beleidsthema’s zijn opgenomen zijn over het algemeen niet uitgewerkt in specifieke en meetbare termen. Hierdoor is voor de raad niet eenduidig vast te stellen welke effecten worden beoogd en wanneer een beoogd effect is gerealiseerd. Een voorbeeld van een beoogd effect uit het collegeprogramma is de genoemde effectdoelstelling bij thema 2: aandacht voor de Bussumse samenleving. Voorbeeld van beoogd effect “Onze insteek is, dat iedereen aan de samenleving mee moet kunnen doen. Dit is onze participatieambitie.” Collegeprogramma, p. 2

In het bovenstaande voorbeeld is niet duidelijk wat wordt verstaan onder “meedoen”; in het collegeprogramma wordt dit verderop nog enigszins uitgewerkt door een aantal beleidsterreinen te noemen (bijvoorbeeld cultuur, sport, zorg) en enkele specifieke doelgroepen te benoemen


15

(jeugd, ouderen, minderheden, mensen met een minimuminkomen). Welke deelname van deze mensen op de bovengenoemde terreinen wordt verwacht wordt echter niet inzichtelijk gemaakt. In het raadsprogramma zijn meer effectdoelstellingen geformuleerd dan in het collegeprogramma. Ook deze behoeven vaak nog een concrete uitwerking (die de raad in eerste instantie in het collegeprogramma verwachtte). Een voorbeeld van een vrij algemeen geformuleerd beleidseffect is: De dorpskern van Bussum moet een gezellige ontmoetingsplaats zijn, een levendig centrum met regionale allure. Zonder te bepalen wat gezellig, levendig en een regionale allure inhoudt is dit een moeilijk te controleren beleidseffect. Een indicator als ‘aantal bezoekers (per jaar) van het centrum van Bussum’ had dit effect meetbaar kunnen maken. Hetzelfde geldt voor spijbelen wordt afdoende tegengegaan; wanneer is het afdoende? welke streefwaarde wordt hierbij beoogd? Soms zijn effectdoelstellingen in het raadsprogramma in aanzet meetbaar geformuleerd en ontbreken er alleen indicatoren om een aan specifieke positieve en negatieve effecten te worden gekoppeld. Voorbeelden van deze doelstellingen zijn hieronder opgenomen. Voorbeelden van meetbare effectdoelstellingen zonder indicatoren en streefwaarden • “Geweldsdelicten, kleine criminaliteit/vandalisme, drugshandel buiten de coffeeshop en huiselijk geweld nemen aantoonbaar af.” • “De geluidshinder wordt verminderd.” • “Het doorgaand (vracht) verkeer neemt af.” Raadsprogramma p.6 en 14

Een uitwerking waarbij wél indicatoren zijn benoemd betreft de beoogde woningbouwverdeling. Hierbij is echter niet aangegeven hoe de categorieën duur, middelduur en goedkoop worden begrensd. “Bij nieuwbouwprojecten wordt er – met name in de gevallen waarbij de gemeente eigenaar is van de gronden – naar gestreefd voor tenminste een derde goedkope woningen te bouwen, voor tenminste een derde middeldure woningen en voor maximaal een derde dure woningen.” Raadsprogramma, p. 16

Subnorm 3.3: Per speerpunt is op hoofdlijnen aangegeven welke prestaties de gemeente zal leveren. Hieruit moet blijken welke prestaties men zal leveren teneinde de beoogde effecten te realiseren. In het collegeprogramma wordt veel prestaties benoemd die betrekking hebben op de ambtelijke organisatie. Voorbeelden van deze prestaties zijn (het opleveren van) een integrale fietsvisie of de uitvoering van het Gemeentelijk Verkeer en Vervoerplan (GVVP). De ambities uit het raadsprogramma zijn echter in het collegeprogramma nauwelijks in specifieke en meetbare prestaties vertaald. Opvallend genoeg in het raadsprogramma zelfs meer specifieke en maatschappelijk relevante prestaties geformuleerd. Enkele voorbeelden hiervan zijn hieronder opgenomen. Voorbeelden van relatief specifiek en maatschappelijk relevante prestaties • “Er komt een 30 km zone bij alle scholen.”

16

•

“Kinder- en peuteropvang wordt in of dichtbij de basisscholen ondergebracht.” Raadsprogramma, pagina’s 7 en 9

Subnorm 3.4: Per speerpunt zijn de beoogde prestaties en effecten temporeel geformuleerd. Dit houdt in, dat deze ‘in de tijd’ worden beschreven. Wordt het beoogde effect bijvoorbeeld reeds in 2008 of in 2010 gerealiseerd? En worden de beoogde prestaties reeds vanaf 2006 of vanaf 2008 geleverd? Aangegeven moet worden wanneer de gemeente actie gaat ondernemen en wanneer deze actie ophoudt. Prestaties en effecten zijn in het collegeprogramma niet tijdgebonden geformuleerd. Daardoor kan de raad het collegeprogramma niet benutten als aangrijpingspunt voor controle op de voortgang van het voorgenomen meerjarig beleid. Ook in het raadsprogramma komen nauwelijks tijdgebonden prestatie- en effectdoelstellingen voor. Deze waren door de raad echter juist voorzien in het collegeprogramma.

3.4

Volledig beeld

Norm Het collegeprogramma geeft een volledig beeld; alle terreinen van gemeentelijk beleid worden benoemd. Ook terreinen waarop gemeentelijk beleid onveranderd wordt voortgezet, worden kort benoemd. Hiermee wordt de lezer van het programma een transparant overzicht gegeven van wat het college de komende jaren niet als prioriteit oppakt. Algemene beoordeling Het collegeprogramma heeft een andere structuur dan het raadsprogramma en de programmabegroting, namelijk naar thema in plaats van naar beleidsprogramma. Hierdoor zijn de beleidsvoornemens uit het raadsprogrammaniet niet goed herkenbaar in het collegeprogramma. Het collegeprogramma behandelt daarnaast (bewust) een zeer beperkt deel van het gemeentelijk te voeren beleid. Het raadsprogramma geeft een meer volledig beeld, waarbij niet alleen nieuw beleid wordt behandeld maar op onderdelen ook juist wordt aangegeven dat bestaand beleid wordt voortgezet.

Subnorm 4.1: Alle terreinen van gemeentelijk beleid worden benoemd. Om het collegeprogramma een zelfstandig leesbaar document te laten zijn, worden alle beleidsterreinen waarop gemeentelijk beleid van toepassing is benoemd.

Het collegeprogramma heeft een andere structuur dan het raadsprogramma en de programmabegroting, namelijk naar thema. Hierdoor komen de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma niet herkenbaar terug in het collegeprogramma. Het collegeprogramma behandelt ook een beperkt deel van het raadsprogramma. Dit wordt vanuit het college ook gemotiveerd; “Omdat het raadsprogramma leidraad voor ons handelen is en op veel plaatsen al behoorlijk gedetailleerd, behoeft het collegeprogramma daarvan geen herhaling te worden. Wij hebben er daarom


17

voor gekozen de focus te richten op enkele thema’s en besteden aandacht aan enkele onderbelichte aspecten.” Collegeprogramma, p. 1

Het collegeprogramma geeft niet aan waarom bepaalde beleidsvelden wel en bepaalde beleidsvelden niet zijn uitgewerkt. Wel verwijst het collegeprogramma naar het raadsprogramma, waarin wel een breder inzicht in gemeentelijk beleid is gepresenteerd door de gekozen structuur (programma-indeling) van de programmabegroting. Subnorm 4.2: De terreinen waarop gemeentelijk beleid onveranderd wordt voortgezet, worden kort benoemd. Deze terreinen worden alleen benoemd; er wordt geen beschrijving van het bestaande beleid gegeven. Dit om het verschil tussen speerpunten van het collegeprogramma en het overig beleid op inzichtelijke wijze te presenteren.

Het collegeprogramma (en het raadsprogramma) gaan vooral in op nieuw gemeentelijk beleid. Op onderdelen wordt in het raadsprogramma nog wel soms gerefereerd aan bestaand beleid. Voorbeelden verwijzing naar bestaand beleid • “Elektronische dienstverlening wordt verder ontwikkeld, afgestemd op de wensen van de klant, zonder extra kosten voor de inwoner.” • “Het beleid van aanpasbaar en levensloopbestendig bouwen wordt voortgezet.” • “De wijk- en buurtvoorzieningen verspreid door Bussum worden in stand gehouden.” Raadsprogramma resp. pagina’s 5, 16. 8

3.5

Financiële vertaling

Norm Het programma bevat een meerjarige financiële vertaling van de speerpunten van beleid, waarbij ook de dekking wordt aangegeven. Hiermee wordt de financiële haalbaarheid van de voornemens uit het collegeprogramma inzichtelijk gemaakt. Algemene beoordeling Noch in het raadsprogramma, noch in het collegeprogramma is een financiële vertaling van de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma opgenomen. Wel zijn financiële uitgangspunten voor de komende collegeperiode in de financiële paragraaf van het raadsprogramma beschreven. Doordat de financiële onderbouwing van de door de raad geformuleerde ambities niet is gegeven, is de financiële haalbaarheid hiervan onzeker. In hoofdstuk 5 wordt gerapporteerd in hoeverre de programmabegroting deze onderbouwing alsnog heeft gegeven.

Subnorm 5.1: De financiële consequenties van de speerpunten worden meerjarig in beeld gebracht. Om de raad een gedegen inzicht in de kosten en/of baten van nieuw beleid te verschaffen, worden de geraamde financiële gevolgen van de speerpunten van beleid per jaarschijf in beeld gebracht.

Een meerjarige financiële vertaling van de speerpunten ontbreekt, zowel in het raadsprogramma als in het collegeprogramma.

18


19

Subnorm 5.2: De financiële dekking voor de speerpunten tezamen is aangegeven. Nieuwe beleidsvoornemens kosten doorgaans geld en het opeenstapelen van voornemens zonder dat wordt aangegeven hoe in de dekking voorzien kan worden, maakt het collegeprogramma minder realistisch in financiële zin.

De beleidsvoornemens zijn in het collegeprogramma niet van een financiële dekking voorzien. Dit is ook niet mogelijk als de meerjarige financiële gevolgen niet eerst in kaart zijn gebracht. Hierdoor is de financiële uitvoerbaarheid van de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma niet aannemelijk gemaakt.

Subnorm 5.3: De speerpunten zijn onderling geprioriteerd. Aan de speerpunten van beleid zijn prioriteiten toegekend, zodat in het geval er gedurende de collegeperiode financiële tegenvallers mochten ontstaan, duidelijk is welke speerpunten wel en welke niet zullen worden gehandhaafd.

Er is geen onderlinge prioritering van speerpunten. Hierdoor is richting de raad niet inzichtelijk welke beleidsvoornemens het eerst zullen worden heroverwogen bij eventuele toekomstige financiële tegenvallers.

20

4

PLAATSBEPALING TEN OPZICHTE VAN ANDERE GEMEENTEN

In dit hoofdstuk wordt de kwaliteit van het collegeprogramma van Bussum als sturingsinstrument afgezet tegen de kwaliteit van vergelijkbare documenten in achttien andere gemeenten . In bijlage 3 is aangegeven welke documenten in achttien andere gemeenten zijn onderzocht. De documenten die in de andere gemeenten zijn onderzocht beoogden deels ook andere functies dan het collegeprogramma van de gemeente Bussum. Echter, alle kunnen worden gezien als kader voor het meerjarig beleid van de nieuwe colleges. Het doel van de vergelijking zoals in dit hoofdstuk gegeven is inzicht bieden in hoe het collegeprogramma van Bussum zich verhoudt tot vergelijkbare documenten in andere gemeenten. Dit is gedaan door per ‘hoofdnorm’ een vergelijking te maken tussen de beoordeling van het collegeprogramma van Bussum en de gemiddelde beoordeling van de documenten in de overige gemeenten die in dit kader onderzocht zijn. Daarbij wordt steeds een kwalitatieve verschillenanalyse op hoofdlijnen worden gegeven (zowel ten aanzien van positieve en negatieve afwijkingen).


21

4.1

Plaatsbepaling ten opzichte van overige sturingsdocumenten

Plaatsbepaling collegeprogramma

4 3

3

3

2 1 0 Bussum

Vergelijkingsgemeenten

Figuur 4.1: Beoordeling plaatsbepaling ten opzichte van overige sturingsdocumenten (1 = slecht; 2 = matig, 3 = redelijk; 4 = goed)

Hoewel het collegeprogramma inhoudelijk niet voldoet aan de vraag van de raad (een nadere uitwerking van alle in het raadsprogramma’s opgenomen beleidsvoornemens in beoogde effecten, prestaties en bijbehorende kosten), geeft het collegeprogramma van Bussum wel duidelijk aan wat dan wel de functie van het collegeprogramma is en wat de plaats van het collegeprogramma is in de reguliere planning- en controlcyclus. Bij andere gemeenten werd vaak op een vergelijkbare wijze toegelicht hoe de raad de voortgang op in het collegeprogramma opgenomen prestatie- en effectdoelstellingen kan volgen. Evenals bij het collegeprogramma van Bussum ontbrak ook bij andere gemeenten vaak een expliciete evaluatiebepaling op het college- of raadsprogramma.

22

4.2

Formuling op hoofdlijnen

Formulering op hoofdlijnen

4 3 2,5

2,8

2 1 0 Bussum


Figuur 4.2: Beoordeling formulering op hoofdlijnen (1 = slecht; 2 = matig, 3 = redelijk; 4 = goed)

Het collegeprogramma van Bussum benoemt op hoofdlijnen hoe zij zich de huidige periode wil opstellen en benoemt vijf specifieke thema’s waar het college zich met name op wil richten. Deze vijf thema’s worden echter niet vanuit een overkoepelende strategische visie op het meerjarig te voeren beleid beargumenteerd. Ook wordt niet (op hoofdlijnen) aangegeven hoe het beoogde beleid in de huidige periode zich verhoudt ten opzichte van het in de vorige collegeperiode gevoerde beleid. Vergelijkingsgemeenten lieten ten aanzien van deze norm een sterk wisselend beeld zien; er waren gemeenten die een beperkt aantal prioritaire beleidsvoornemens duidelijk vanuit een strategische visie beargumenteerden en er waren ook gemeenten die een ‘waslijst’ van meer dan honderd beleidsvoornemens in het collegeprogramma opnamen zonder aan te geven in hoeverre deze beleidsvoornemens zich verhouden tot het gevoerde beleid in de voorgaande collegeperiode.


23

4.3

Uitwerking speerpunten van beleid

Uitwerking speerpunten van beleid

4 3 2

2

2,4

1 0 Bussum


Figuur 4.3: Beoordeling uitwerking speerpunten van beleid (1 = slecht; 2 = matig, 3 = redelijk; 4 = goed)

De beleidsvoornemens uit het collegeprogramma zijn niet in specifieke en tijdgebonden prestaties en effecten geformuleerd. Hoewel veel vergelijkingsgemeenten op dit aspect (uitwerking speerpunten van beleid) ook niet erg goed scoorden, waren er gemiddeld vaker meetbare en tijdgebonden prestaties en effecten ogpenomen. De motivering van voornemens voor nieuw beleid is in het collegeprogramma van Bussum beperkt aanwezig. Dit was bij vrijwel iedere vergelijkingsgemeenten niet goed uitgewerkt. Een beperkt aantal vergelijkingsgemeenten beschikte op onderdelen juist over zeer specifieke, tijdgebonden en meetbare formulering van beoogde prestaties en effecten. Hierdoor wordt de raad in staat gesteld om tussentijds en achteraf de beleidsrealisatie te volgen.

24

4.4

Volledig beeld

Volledig beeld

4 3 2,7 2 1,5 1 0 Bussum


Figuur 4.4: Beoordeling volledig beeld (1 = slecht; 2 = matig, 3 = redelijk; 4 = goed)

Het collegeprogramma heeft een andere structuur dan het raadsprogramma en de programmabegroting, namelijk naar thema in plaats van naar beleidsprogramma. Hierdoor zijn de beleidsvoornemens uit het raadsprogrammaniet niet goed herkenbaar in het collegeprogramma. Het collegeprogramma behandelt daarnaast (bewust) een zeer beperkt deel van het gemeentelijk te voeren beleid. Bij de overige gemeenten die in het onderzoek waren betrokken werd in het collegeprogramma vaak dezelfde programma-indeling gevolgd als bij de reguliere programmabegroting. Hiermee werd een breed overzicht van gemeentelijk beleid en een herkenbare vertaling in toekomstige programmabegrotingen en jaarstukken bevorderd In het collegeprogramma van Bussum is verder geen nadrukkelijk onderscheid gemaakt tussen nieuwe beleidsvoornemens, (continuëring van) bestaand beleid en beleidsombuigingen. Hierdoor maakt het colllegeprogramma voor de raad niet inzichtelijk op welke terreinen beleid wordt stopgezet of geëxtensiveerd teneinde (financiële) ruimte te creëren voor nieuw beleid. Met name de vergelijkingsgemeenten die de meerjarige beleidsmatige koersbepaling hadden opgenomen in de kadernota of voorjaarsnota hebben wel in dit onderscheid voorzien. Dit past ook bij de functie van bijvoorbeeld een kadernota in veel gemeenten; deze is er onder meer op gericht de beleidsmatige en financiële ontwikkelingen van nieuw en bestaand beleid en de beleidsombuigingen weer te geven.


25

4.5



4 3 2,7 2 1

1,25

0 Bussum


Figuur 4.5: Beoordeling financiële vertaling (1 = slecht; 2 = matig, 3 = redelijk; 4 = goed)

In het collegeprogamma van Bussum is in het geheel geen financiële vertaling van de in het raadsprogramma geformuleerde beleidsvoornemens opgenomen. Hierdoor is voor de raad niet inzichtelijke welke kosten deze nieuwe beleidsvoornemens met zich meebregen en of en hoe deze kosten zijn afgedekt (door bijvoorbeeld onttrekking aan de algemene reserve of ‘nieuw voor oud’ beleid). De uitvoerbaarheid van de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma is hierdoor in financiële zin met het collegeprogramma niet aannemelijk gemaakt. De meerderheid van de vergelijkingsgemeenten hebben in het gehanteerde meerjarige sturingsdocument wél voorzien in een financiële vertaling. Ook werd daarbij meestal de financiële dekking aangegeven. Hierdoor kan de raad in deze gemeenten op basis van één document een financiële én beleidsmatige afweging maken ten aanzien van het meerjarig te voeren beleid.

26

5

PROGRAMMABEGROTING

Als aanvulling op de quick-scan van het collegeprogramma wordt er in dit hoofdstuk gekeken naar de doorwerking van het collegeprogramma en (met name) het raadsprogramma in de programmabegroting 2007. De programmabegroting wordt daarbij met name beoordeeld op de normen m.b.t. de uitwerking van speerpunten van beleid en de financiële uitwerking daarrvan. Hiermee wordt een antwoord gegeven op de vraag in welke mate de speerpunten uit het raadsprogramma zijn doorvertaald in de Programmabegroting 2007.

Wat hebben we gedaan? We hebben gekeken in hoeverre de punten uit het raadsprogramma (en collegeprogramma als afgeleide daarvan) herkenbaar zijn opgenomen in de programmabegroting en in welke mate deze in specifieke, meetbare en tijdgebonden prestatie- en effectdoelstellingen zijn vertaald. Bevinding De speerpunten uit het raadsprogramma lijken wel financieel te zijn vertaald in de programmabegroting. Echter, (de financiële gevolgen van) deze speerpunten zijn altijd niet herkenbaar opgenomen in de diverse beleidsprogramma’s. In het raadsprogramma werd bijvoorbeeld “bodemverontreiniging” bij programma 10 (Natuur en milieu) als speerpunt opgenomen. In de programmabegroting is niet inzichtelijk wat het college op dit terrein wil gaan doen de komende jaren en tegen welke kosten. Tegelijkertijd komt een ander speerpunt – “riolering” - uit het raadsprogramma onder hetzelfde programma wel herkenbaar terug in de programmabegroting. Ook zijn enkele in het raadsprogramma genoemde prestaties (bijvoorbeeld “geld vrijmaken voor de aanleg van extra speelplaatsen”) opgenomen in de programmabegroting. Hierdoor ontstaat het beeld dat bij het opstellen van de programmabegroting wel rekening is gehouden met het raadsprogramma. Doordat echter geen herkenbare beleidsmatige en financiële vertaling is opgenomen, is voor de raad de (financiële en beleidsmatige) uitwerking van haar ambities uit het raadsprogramma ook niet eenvoudig uit de programmabegroting herleiden. Een gevolg is ook dat de raad een gedegen uitwerking ontbeert op basis waarvan hij het college op de uitvoering van in het raadsprogramma voorgenomen beleid kan controleren.


27

6

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN

6.1

Beantwoording vraagstelling

In deze quick scan is gekeken in hoeverre het collegeprogramma “Gewoon samen doen!” een geschikt kader vormt waarmee de raad sturing kan geven aan het meerjarig gemeentelijk beleid en dit kan controleren en waarmee het college een houvast heeft voor de uitvoering van beleid. Naast de functie van “kader voor beleidsvorming en -uitvoering” kan een collegeprogramma ook een functie vervullen van “contract” tussen coalitiepartijen onderling en tussen leden van het college onderling. In deze quick scan is echter met name het perspectief gekozen van het collegeprogramma als sturingsdocument. De conclusies en aanbevelingen uit de quick scan moeten ook vanuit dit perspectief worden bezien en zijn vooral bedoeld als aanzet voor (verdere) aanscherping van de sturingsmogelijkheden van de raad in toekomstige voorjaarsnota’s, programmabegrotingen en programmaverantwoordingen. De centrale vraagstelling van de quick scan was:

Wat is de kwaliteit van het collegeprogramma als sturingsinstrument en welke verbeteringen zijn gewenst in het collegeprogramma en daarvan afgeleide sturingsdocumenten?

Op basis van de quick scan komen we tot het onderstaande antwoord op deze vraagstelling: Het collegeprogramma biedt onvoldoende aangrijpingspunten voor sturing en controle door de raad op het meerjarig te voeren beleid in de gemeente Bussum. Dit met name doordat de door de raad beoogde financiële en beleidsmatige uitwerking van de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma in het collegeprogramma noch in de programmabegroting voldoende herkenbaar is opgenomen. De prestatie- en effectdoelstellingen die in beide documenten (collegeprogramma en programmabegroting) zijn opgenomen zijn over het algemeen onvoldoende specifiek, meetbaar en tijdgebonden geformuleerd om als goede basis voor sturing en controle door de raad op het meerjarig te voeren beleid te kunnen dienen. Ook zijn de financiële gevolgen per beleidsvoornemen niet zichtbaar in de documenten opgenomen, waardoor de raad geen inzicht heeft in de meerjarige financiële gevolgen van de geaccordeerde beleidsvoornemens. Feitelijk heeft de raad het college een duidelijke opdracht gegeven om de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma uit te werken in een collegeprogramma waarin de systematiek van de drie W-vragen centraal zou staan. Toen het college deze uitwerking niet heeft gegeven, is de raad daarmee akkoord gegaan. Daarbij heeft het college op dat moment wel toegezegd een nadere uitwerking te geven bij de programmabegroting. Ook deze is er feitelijk niet gekomen, waardoor de raad nog steeds niet de sturingsinformatie heeft gekregen waarom ze heeft gevraagd.

28

Tenslotte is ook de verantwoordingssystematiek nog niet geheel duidelijk. De raad heeft aangegeven behoefte te hebben aan in ieder geval een evaluatiemoment in de vorm van een midterm review in 2008, maar hierover zijn tussen college en raad nog geen nadere afspraken gemaak. Hierdoor is (nog) onzeker of wat betreft de tussentijdse verantwoording over de uitvoering van het raadsprogramma aan de behoefte van de raad zal worden voldaan.

6.2

Aanbevelingen

Om de functie van het collegeprogramma als sturingsdocument verder te verbeteren, worden een aantal aanbevelingen gedaan. Deze zijn alle in eerste instantie gericht aan de raad. 1

Geef het college de opdracht alsnog een specifieke, meetbare en tijdgebonden uitwerking per beleidsvoornemen uit het raadsprogramma te geven.

Een dergelijke uitwerking per beleidsvoornemen kan wellicht worden ‘gerepareerd’ bij de voorjaarsnota 2008 of programmabegroting 2008. Teneinde tussentijdse controle en bijsturing op de beleidsvoornemens uit het raadsprogramma mogelijk te maken zouden per beleidsvoornemen de beoogde prestaties en effecten zoveel mogelijk meetbaar en tijdgebonden moeten worden geformuleerd. 2

Geef het college de opdracht ook de financiële vertaling per beleidsvoornemen uit het raadsprogramma inzichtelijk te maken.

Tegelijk met een nadere beleidsmatige uitwerking van de in het raadsprogramma opgenomen beleidsvoornemens zouden bij de voorjaarsnota 2008 of programmabegroting 2008 ook de financiële gevolgen per beleidsvoornemen uit het raadsprogramma inzichtelijk kunnen worden gemaakt (bijvoorbeeld in een bijlage bij deze documenten). 3

Spreek u uit over uw behoefte ten aanzien van de evaluatiefunctie en maak hierover afspraken met het college.

In het raadsprogramma heeft u als raad al een aanzet gegeven voor een mogelijke verantwoordingsystematiek op het raadsprogramma. Duidelijke afspraken over de (tussentijdse) evaluatie op de voortgang van het raadsprogramma zouden ertoe moeten leiden dat u vinger aan de pols kunt houden ten aanzien van de (financiële en beleidsmatige) voortgang op het raasdsprogramma. Het gaat dan om de vraag: ‘Welke verantwoordingsinformatie wenst u hoe vaak, wanneer en in welke vorm te ontvangen?’.


29

BIJLAGE 1

BEOORDELINGSKADER

Om de kwaliteit van het collegeprogramma als meerjarig sturingsinstrument voor zowel raad als college te beoordelen, zijn in het onderzoek vijf hoofdnormen gehanteerd. Deze hoofdnormen zijn nader uitgewerkt door per hoofdnorm twee tot vier subnormen te formuleren. Hieronder worden hoofd- en subnormen gepresenteerd. Zoals eerder gesteld is in de beoordeling van het collegeprogramma gewerkt met een vierpuntschaal. Dit betekent dat per hoofdnorm de minimale score 1 was en de maximale score 4. De scores zijn per norm opgebouwd uit scores per subnorm. In de onderstaande uitwerking is ook de maximale ‘score’ in punten per subnorm weergegeven, evenals de gegeven score voor het collegeprogramma van Bussum.

•

Hoofdnorm 1 het programma geeft een korte plaatsbepaling van het collegeprogramma ten opzichte van overige P&C documenten (zoals kadernota, programmabegroting et cetera). o

Subnorm 1.1: Het programma (of de aanbiedingsbrief bij het programma) beschrijft de specifieke functie van het collegeprogramma. Deze beschrijving geeft antwoord op de vraag “Waarom wordt een collegeprogramma opgesteld?”

(maximale score: 1 punt / Bussum: 1 punt) o

Subnorm 1.2: Het programma (of de aanbiedingsbrief bi het programma) beschrijft het proces van totstandkoming van het collegeprogramma. Deze beschrijving maakt duidelijk wie betrokken waren bij de totstandkoming en welke documenten input hebben gevormd voor het collegeprogramma.

(maximale score: 1 punt / Bussum: ½ punt) o

Subnorm 1.3: Het programma (of de aanbiedingsbrief bij het programma) beschrijft de doorwerking van het collegeprogramma in overige documenten in de planning- en controlcyclus. Dit betekent dat wordt aangegeven wanneer en in welke documenten (bijvoorbeeld kadernota of programmabegroting) een uitwerking van het collegeprogramma wordt gegeven.

(maximale score: 1 punt / Bussum: ½ punt)

30

•

Hoofdnorm 2 het programma is op hoofdlijnen geformuleerd. Uit het programma blijkt een duidelijke visie op het gemeentelijk beleid voor de komende jaren en de koersbepaling in het beleid ten opzichte van de voorgaande collegeperiode. o

Subnorm 2.1: Het programma bevat vooral strategische keuzen. De doelen die in het programma zijn opgenomen zijn geformuleerd als resultaat en geven geen operationele uitwerking van de beoogde wijze om dat resultaat te bereiken.

(maximale score: 1½ punt / Bussum: 1½ punt) o

Subnorm 2.2: Het programma bevat gaat met name in op veranderingen in beleid. Het college laat in het programma vooral zien welke nieuwe accenten zij legt ten opzichte van het vorige college. Dit betekent dat het programma vooral nieuw beleid, stopzetting van bestaand beleid en intensivering / extensivering beschrijft.

(maximale score: 1½ punt / Bussum: 0 punten) •

Hoofdnorm 3 het programma bevat duidelijke speerpunten voor beleid. Deze speerpunten van beleid beschrijven op heldere wijze de noodzaak van beleid, de prestatie die de gemeente wil realiseren en het maatschappelijk effect dat de gemeente wil bereiken. Prestaties en effecten zijn daarbij temporeel geformuleerd. o

Subnorm 3.1: Per speerpunt is aangegeven waarom het noodzakelijk is om dit punt uit te voeren in de komende periode. Dit betekent, dat er een probleembeschrijving moet worden gemaakt waaruit blijkt dat (bij)sturing nodig is.

(maximale score: ½ punt / Bussum: ¼ punt) o

Subnorm 3.2: Per speerpunt is specifiek aangegeven wat de beoogde beleidseffecten zijn. Hieruit moet blijken, welke bestuurlijke of maatschappelijke situatie men voor ogen heeft. Het programma moet op die manier inzichtelijk maken welke resultaten de raad aan het einde van de collegeperiode mag verwachten.

(maximale score: ¾ punt / Bussum: ½ punt) o

Subnorm 3.3: Per speerpunt is op hoofdlijnen aangegeven welke prestaties de gemeente zal leveren. Hieruit moet blijken met welke prestaties men zal leveren teneinde de beoogde effecten te realiseren.

(maximale score: ¾ punt / Bussum: ¼ punt) o

Subnorm 3.4: Per speerpunt zijn de beoogde prestaties en effecten temporeel geformuleerd. Dit houdt in, dat deze ‘in de tijd’ worden beschreven. Wordt het beoogde effect bijvoorbeeld reeds in 2008 of in 2010 gerealiseerd? En worden de beoogde prestaties reeds vanaf 2006 of vanaf 2008 geleverd? Aangegeven moet worden wanneer de gemeente actie gaat ondernemen en wanneer deze actie ophoudt.

(maximale score: 1 punt / Bussum: 0 punten)


31

•

Hoofdnorm 4 het programma geeft een volledig beeld. o

Subnorm 4.1: Alle terreinen van gemeentelijk beleid worden benoemd. Om het programma een zelfstandig leesbaar document te laten zijn, wordt alle beleidsterreinen waarop gemeentelijk beleid van toepassing is benoemd.

(maximale score: 1½ punt / Bussum: ½ punt) o

Subnorm 4.2: De terreinen waarop gemeentelijk beleid onveranderd wordt voortgezet, worden dit kort benoemd. Deze terreinen worden alleen benoemd; er wordt geen beschrijving van het bestaande beleid gegeven. Dit om het verschil tussen speerpunten van het collegeprogramma en het overig beleid op inzichtelijke wijze te presenteren.

(maximale score: 1½ punt / Bussum: 0 punten) •

Hoofdnorm 5 het programma bevat een financiële vertaling van de speerpunten van beleid. o

Subnorm 5.1: De financiële consequenties van de speerpunten worden meerjarig in beeld gebracht. Om de raad een gedegen inzicht in de kosten en/of baten van nieuw beleid te verschaffen, worden de geraamde financiële gevolgen de speerpunten van beleid per jaarschrijf in beeld gebracht.

(maximale score: 1½ punt / Bussum: ¼ punt) o

Subnorm 5.2: De financiële dekking voor de speerpunten tezamen is aangegeven. Nieuwe beleidsvoornemens kosten doorgaans geld en het opeenstapelen van voornemens zonder dat wordt aangegeven hoe in de dekking voorzien kan worden, maakt het programma minder realistisch in financiële zin.

(maximale score: 1 punt / Bussum: 0 punten) o

Subnorm 5.3: De speerpunten zijn onderling geprioriteerd. Aan de speerpunten van beleid zijn prioriteiten toegekend, zodat in het geval er gedurende de collegeperiode financiële tegenvallers mochten ontstaan, duidelijk is welke speerpunten wel en welke niet zullen worden gehandhaafd.

(maximale score: ½ punt / Bussum: 0 punten)

32

BIJLAGE 2

GEÏNTERVIEWDE PERSONEN

Datum

Geïnterviewde(n)

21 december 2006

Gerard Boekhoff (wethouder financiën) Wouter Oosterhuis (senior controller) Karel Kahlman (medewerker concernstaf)

21 december 2006

Lars Wieringa (raadsgriffier)


33

BIJLAGE 3

34

VERGELIJKINGSGEMEENTEN

Naam document

Inwonersaantal gemeente

1

Voorjaarsnota

30.000 – 50.000

2

Kadernota

< 30.000

3

Collegeakkoord

50.000 – 100.000

4

Kadernota

30.000 – 50.000

5

Raadsprogramma

< 30.000

6

Bestuursprogramma

< 30.000

7

Collegeprogramma

< 30.000

8

Coalitieakkoord

> 100.000

9

Coalitieakkoord

> 100.000

10

Collegeprogramma

50.000 – 100.000

11

Coalitieprogramma

50.000 – 100.000

12

Kadernota

< 30.000

13

Collegeprogramma

< 30.000

14

Kadernota

50.000 – 100.000

15

Collegeprogramma

> 100.000

16

Kadernota

< 30.000

17

Collegeprogramma

< 30.000

18

Collegeprogramma

30.000 – 50.000

Bussum

Collegeprogramma

31.200

Quick Scan Collegeprogramma Gemeente Bussum

Recommend Documents