PUBLIEKE EN PRIVATE ACTIVITEITEN BIJ DE KENNISCENTRA BEROEPSONDERWIJS BEDRIJFSLEVEN
Voorwoord
Dit rapport bevat de weergave van de uitkomsten van het themaonderzoek dat de Inspectie van het Onderwijs in de periode oktober 2009 - april 2010 heeft uitgevoerd bij de Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (kenniscentra). Het betreft een themaonderzoek naar de scheiding tussen de publieke en private activiteiten en middelen bij de kenniscentra. Het themaonderzoek is uitgevoerd op basis van het Jaarwerkplan 2009 van de Inspectie van het Onderwijs dat door de minister van OCW is goedgekeurd. Afgelopen jaren is er meer maatschappelijke aandacht voor de rechtmatige besteding van overheidsgeld bij publiek-private samenwerking. En daarmee is ook het belang van een goede verantwoording daarover toegenomen. Ook de Commissie Schutte heeft dat benadrukt. Bij kenniscentra is nadrukkelijk sprake van een samenloop van publieke en private activiteiten. Het goed verantwoorden daarover vergt van de kenniscentra grote inspanningen. Verder is er afgelopen jaren vaker discussie geweest over de wijze en de betrouwbaarheid van de verantwoording van de kenniscentra over de besteding van de publieke middelen. Deze is ook verschillende keren beperkt onderzocht, maar de uitkomsten van die onderzoeken hebben niet geleid tot een duidelijk standpunt van OCW ten aanzien van de verantwoording van de kenniscentra. Daarom beoogt de inspectie met dit onderzoek meer helderheid te brengen in de discussie rond de wijze van de verantwoording over de besteding van de publieke middelen door kenniscentra. In dat verband hebben we bij dit themaonderzoek naast de rechtmatigheid van de bestedingen ruim aandacht besteed aan de wijze van de verantwoording en de relatie tussen betrouwbaarheid en nut van gescheiden verantwoorden.
De directeur Rekenschap van de Inspectie van het Onderwijs, Drs. R Loep RA
Inhoud
Samenvatting 6 1 1.1 1.2 1.3
Opdracht, aanpak en wettelijk kader 8 Aanleiding en Opdracht 8 Aanpak 9 Kader van onderzoek 10
2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8
Bevindingen 12 Algemeen 12 Organisatorische inrichting publieke en private activiteiten 12 Administratieve en juridische scheiding publieke private activiteiten 13 Verantwoording van kenniscentra over 2008 14 Besteding van de rijksbijdrage 15 Hybride en synergievoordelen 16 Overige bevindingen 17 Slotopmerkingen en aanbeveling 18 Bijlage(n) Bijlage I Wijze van inrichting en verhouding van publieke en private activiteiten per kenniscentrum 19
Samenvatting
In het kader van het toezicht op de bve-instellingen heeft de Inspectie van het Onderwijs een themaonderzoek uitgevoerd naar de scheiding tussen de publieke activiteiten (ook wel wettelijke taken genoemd) en private activiteiten (niet-wettelijke taken) en middelen bij de Kenniscentra Beroepsonderwijs Bedrijfsleven (kenniscentra) in het boekjaar 2008. Met het themaonderzoek hebben we beoogd de volgende vragen te beantwoorden: • In hoeverre hebben de kenniscentra hun publieke en hun private activiteiten en daartoe gemaakte kosten gescheiden geadministreerd? • In hoeverre hebben de kenniscentra de publieke en private kosten gescheiden verantwoord conform de Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ 660)? • Of blijkt dat kenniscentra publieke gelden gebruiken voor private doelen? Tevens beoogden wij met dit onderzoek meer helderheid te brengen in de discussies rond wijze van de verantwoording van kenniscentra over de besteding van de publieke middelen. Daarom hebben we ruim aandacht besteed aan de relatie tussen betrouwbaarheid en nut van gescheiden verantwoorden door kenniscentra. We hebben het volgende geconstateerd: • Alle zeventien kenniscentra voeren naast hun publieke taken ook private activiteiten uit of zijn organisatorisch en economisch verbonden aan een of meer andere juridische entiteiten (bijvoorbeeld besloten vennootschappen of stichtingen) die private activiteiten uitvoeren (zie paragraaf 2.2). De kenniscentra hebben in de administratie een scheiding aangebracht tussen de publieke en private activiteiten en in de meeste gevallen worden de publieke en private activiteiten verantwoord in gescheiden juridische rechtspersonen. Die twee soorten activiteiten liggen echter in het verlengde van elkaar en uit doelmatigheidsoverweging is de uitvoering van iedere soort activiteit afzonderlijk lastig. Dit heeft dit tot gevolg dat er risico’s blijven bestaan dat het gemaakte administratieve onderscheid tot schijnzekerheid leidt (zie paragraaf 2.3). • Volgens de verantwoording van de kenniscentra worden er geen publieke middelen gebruikt voor de private activiteiten. Bij tien kenniscentra die organisatorisch en economisch zijn verbonden met één of meer andere juridische entiteit(en) die belast zijn met de uitvoering van private activiteiten is geen geconsolideerde jaarrekening１ opgesteld over 2008. Volgens de Richtlijnen voor de jaarverslaggeving is dit wel vereist (RJ 217) (zie paragraaf 2.4).
1 De geconsolideerde jaarrekening is een jaarrekening waarin de activa, passiva, baten en lasten van rechtpersonen en vennootschappen die een groep of groepsdeel vormen en andere in de consolidatie meegenomen rechtspersonen en vennootschappen, als één geheel worden opgenomen.
• We hebben niet kunnen constateren dat de kenniscentra over het boekjaar 2008 publieke middelen hebben gebruikt voor private doelen of activiteiten. Daarbij merken we op dat dit is gebaseerd op de door de kenniscentra zelf gemaakte indeling van de publieke en private activiteiten. Omdat de in de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) onder artikel 1.5.2 genoemde taken van kenniscentra ruim zijn beschreven, is de interpretatie van publieke taken niet overal gelijk en kunnen we niet vaststellen of alle activiteiten die door de kenniscentra als publieke activiteiten zijn aangemerkt, vallen onder de publieke taken van het kenniscentrum (zie paragraaf 2.5). Daarnaast hebben we het volgende opgemerkt: • Bij negen van de zeventien kenniscentra is de omvang (in geld) van de private activiteiten groter dan de omvang van de publieke activiteiten. Bij zes van deze negen kenniscentra is die een veelvoud van de publieke activiteiten (zie paragraaf 2.2). • Door een hybride uitvoering van publieke en private activiteiten worden er synergievoordelen behaald bij beide activiteiten en omdat de private activiteiten in het verlengde liggen van de wettelijke taken van de kenniscentra is het aannemelijk te maken dat de private activiteiten meestal ook een bijdrage leveren aan de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Daarbij merken wij op dat door een hybride uitvoering van deze twee soorten activiteiten risico’s bestaan dat de publieke middelen ook worden gebruikt voor private activiteiten. Daardoor ontstaat het risico van oneerlijke concurrentie door de gelijktijdige uitvoering van publieke en private activiteiten. Overigens hebben wij geen aanwijzingen dat dit in de praktijk gebeurt. (zie paragraaf 2.6). • Kenniscentra die naast hun wettelijke taak ook een groot aantal private activiteiten uitvoeren in opdracht van en gefinancierd door de eigen bedrijfstak, leveren een grotere impuls voor kwaliteitsverbetering van het beroepsonderwijs dan de kenniscentra die dat niet doen. Onder meer door het (veel) vaker bezoeken van leerbedrijven (zie paragraaf 2.7). Bij kenniscentra is sprake van een outputfinanciering (het aantal erkende leerbedrijven, kwalificatiedossiers en het aantal gerealiseerde plaatsen voor beroepspraktijkvorming). Tevens houdt de inspectie toezicht op de kwaliteit van de kenniscentra. Gezien de bovenstaande bevindingen adviseren we OCW de kaders voor de publieke activiteiten te verhelderen. Daarbij kan worden overwogen af te zien van de kunstmatige scheiding in een afzonderlijke verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbijdrage, maar te opteren voor een integrale financiële verantwoording, aangevuld met een betere inhoudelijke verantwoording van zowel de publieke als de private activiteiten.
Pagina 7 van 20
1
Opdracht, aanpak en wettelijk kader
1.1
Aanleiding en opdracht Nederland telt zeventien kenniscentra die ieder in een of meer sectoren de schakel vormen tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven. Hun activiteiten zijn divers met als doel een goede aansluiting tussen leren en werken. Kenniscentra zijn publiekrechtelijke rechtspersonen die op basis van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) worden bekostigd door het ministerie van OCW. Kenniscentra voeren zowel wettelijke als niet-wettelijke taken uit. Een belangrijk rechtmatigheidsrisico voor kenniscentra is dat de rijksbijdrage wordt gebruikt voor private activiteiten. Om dit risico te ondervangen zijn kenniscentra verplicht een gescheiden administratie te voeren voor hun publieke en private activiteiten. Daarnaast moet het bestuur van ieder kenniscentrum zich over het financieel beheer verantwoorden in het jaarverslag en de jaarrekening. Uit de jaarrekening moet blijken dat er sprake is van een rechtmatige aanwending van de rijksbijdrage. De jaarrekening is voorzien van een accountantsverklaring. De accountantsverklaring bevat zowel een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening als een rechtmatigheidsoordeel. Sinds enkele jaren vallen kenniscentra onder het toezicht van de Inspectie van het Onderwijs. Daartoe heeft de inspectie eind 2006, begin 2007 een bestandsopname uitgevoerd voor de ontwikkeling van het Toezichtkader Kenniscentra. Daarnaast heeft de Auditdienst van OCW in samenwerking met de Inspectie van het Onderwijs in 2007 een onderzoek verricht bij twee kenniscentra naar de scheiding tussen publieke en private middelen. Uit zowel de evaluatie van de bestandsopname van de inspectie als het onderzoek van de auditdienst is gebleken dat de kenniscentra de publieke en private activiteiten in de dagelijkse praktijk niet (voldoende) helder hebben gescheiden. Deze conclusie kon ook worden getrokken voor de financiële administratie. In november 2006 is de Governance code kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven kwaliteitsonderzoek onderwijsinspectie uitgebracht. Volgens deze code moeten de kenniscentra per 1 januari 2008 hebben gezorgd voor onder andere boekhoudkundige scheiding en verantwoording van wettelijke taken met overheidsfinanciering en private diensten met andere financiering. Op grond hiervan is besloten om in het kader van het toezicht op de bveinstellingen een themaonderzoek uit te voeren naar de scheiding tussen publieke en private activiteiten en middelen bij de kenniscentra. Dit themaonderzoek is opgenomen in het Jaarwerkplan 2009 van de Inspectie van het Onderwijs. Per 1 januari 2009 is het financieel toezicht op de groene onderwijsinstellingen van het ministerie van LNV overgedragen aan de Pagina 8 van 20
Inspectie van het Onderwijs. Daarom is ook het kenniscentrum Aequor voor het groene onderwijs betrokken bij het themaonderzoek.
1.2
Aanpak Algemeen Er zijn zeventien kenniscentra. Uit de websites en eerdere onderzoeken blijkt dat er een grote variëteit is aan activiteiten die door kenniscentra worden uitgevoerd. Uit de informatie uit eerdere onderzoeken en reviews en de websites van de kenniscentra betreft het hoofdzakelijk de volgende activiteiten: • ontwikkelen kwalificatiestructuur op basis van de behoeften van de arbeidsmarkt; • zorgen voor voldoende leerbedrijven; • bevorderen van de kwaliteit van de leerbedrijven; • beroepsvoorlichtingen en onderzoek naar de arbeids- en marktvraag; • verzorgen van (hoofdzakelijk private) trainingen en opleidingen voor de branche; • opzetten en uitvoeren van opleidingsplannen bij onderwijsinstellingen; • maken van en uitgeven van schoolboeken en digitale leermiddelen; • ontwikkelen en afnemen van examens voor bve-instellingen; • ontwikkelen en uitvoeren kwalificaties en toetsen voor de branche; • ondersteunen invoering van competentiegericht onderwijs inclusief het beoordelen; • verzorgen voorlichting en beroepspromotie; • verlenen van certificaten op basis van erkenning van verworven competenties; • leveren van extra ondersteuning op stageplaatsen; • bevorderen van e-learning; • beoordelen en erkennen van assessoren. De eerste vier activiteiten betreffen de publieke taken van de kenniscentra (zie paragraaf 1.3). De rest van de activiteiten zijn in principe de private activiteiten. Op dit moment bestaat geen richtinggevend kader van OCW voor de wijze waarop het onderscheid tussen publiek/privaat administratief inzichtelijk gemaakt moet worden. Daarom is het themaonderzoek voor dit onderdeel inventariserend geweest. Het themaonderzoek is in twee fasen uitgevoerd, namelijk een bureauonderzoek waarbij alle zeventien kenniscentra zijn betrokken en vervolgens een beperkt onderzoek ter plaatse bij vier kenniscentra. Het themaonderzoek is uitgevoerd in de periode van oktober 2009 - april 2010. Bureauonderzoek In deze fase hebben we van elk kenniscentrum relevante informatie verzameld zoals de jaarrekening(en), eventuele rapportages van eerdere onderzoeken, informatie van de website van de instellingen, enzovoort. Vervolgens hebben we alle kenniscentra aan de hand van vragenlijsten bevraagd over de wijze waarop zij vorm hebben gegeven aan de inrichting Pagina 9 van 20
en verantwoording van de scheiding tussen hun publieke en private activiteiten en middelen. Beperkt onderzoek ter plaatse Op basis van de uitkomsten van fase één van het onderzoek, hebben we vier kenniscentra geselecteerd voor een onderzoek ter plaatse. Het doel van het onderzoek ter plaatse is het toetsen van de antwoorden van het betreffende kenniscentrum en ons te verdiepen en nader inzicht te krijgen in de administratie en de taak van het kenniscentrum. De uitvoering van het beperkt onderzoek bij ieder kenniscentrum zag er als volgt uit: • een gesprek met de directie van het kenniscentrum waarin we de eerdere schriftelijke antwoorden op de vragen van de inspectie hebben laten bevestigen en waarin ruimte werd gelaten voor het leveren van aanvullende informatie; • nadere gesprekken met enkele andere sleutelfunctionarissen van het kenniscentrum ter verkrijging van meer inzicht in de activiteiten van het kenniscentrum; • een boekenonderzoek in de administratie van het kenniscentrum, ter bevestiging van de eerder gegeven antwoorden van de vragenlijst en de informatie van de gesprekken en interviews; • een afsluitend gesprek met de directie van het kenniscentrum. Per onderzocht kenniscentrum hebben we een verslag met onze bevindingen uitgebracht. Op het verslag hebben we hoor en wederhoor toegepast.
1.3
Kader van onderzoek Het kader voor het themaonderzoek wordt gevormd door: Wet educatie en beroepsonderwijs Op basis van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) ontvangen de kenniscentra de rijksbijdrage voor de uitvoering van hun wettelijke taken. Volgens artikelen 1.5.1 en 1.5.2 van de WEB mag de rijksbijdrage alleen worden gebruikt ter financiering van de volgende wettelijke taken van de kenniscentra: • het ontwikkelen en onderhouden van een landelijke kwalificatiestructuur, gericht op de aansluiting tussen het aanbod van beroepsonderwijs en de maatschappelijke behoeften daaraan, mede in het licht van de arbeidsmarktperspectieven voor afgestudeerden, en mede gelet op van ontwikkelingen die van belang zijn in internationaal verband; • het bijdragen aan een doelmatige en doelgerichte inzet van overheidsmiddelen door het ontwikkelen van voorstellen over welke beroepsopleidingen voor een rijksbijdrage in aanmerking zouden moeten komen; • de bevordering van de kwaliteit van de plaatsen waar de beroepspraktijkvorming wordt verzorgd; • het zorg dragen voor de beschikbaarheid van een toereikend aantal bedrijven en organisaties van voldoende kwaliteit die de beroepspraktijkvorming verzorgen. Kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven zijn belast met een regelmatige beoordeling van die bedrijven en organisaties. Pagina 10 van 20
Notitie Helderheid in de bekostiging van het beroepsonderwijs en de volwasseneneducatie 2004 Volgens thema 2 van de notitie Helderheid is publiek-private samenwerking bij de kenniscentra toegestaan, als daarmee een bijdrage kan worden geleverd aan het realiseren van de doelstellingen van het beroepsonderwijs. Verder moet het kenniscentrum zich te allen tijde controleerbaar kunnen verantwoorden richting de rijksoverheid over de besteding van de rijksbijdrage. Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs De Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ 660) die vanaf het verslagjaar 2008 is ingegaan is ook van toepassing op kenniscentra. In de toelichtende brochure van de Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs heeft OCW nadere aanwijzingen gegeven voor het opstellen van de jaarstukken. Relevant hiervan voor dit onderzoek zijn: • de voorgeschreven modellen voor de balans en exploitatierekening en toelichtingen daarop; • de segmentatie: onderscheid in baten en lasten naar de onderscheiden bedrijfssegmenten of onderdelen, in dit geval naar publieke en private taken. Daarnaast is hoofdstuk 217 van Richtlijnen voor de jaarverslaggeving (RJ) relevant voor dit themaonderzoek. Volgens RJ moeten de jaarrekening van twee of meer juridische entiteiten die organisatorisch en economisch verbonden zijn, worden geconsolideerd. In de toelichtende brochure van de Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs staat dit echter niet duidelijk aangegeven. In het kader van de controle van de jaarrekening controleert de instellingsaccountant of de in de jaarrekening verantwoorde rijksbijdrage rechtmatig is besteed. Tevens gaat de accountant bij zijn controle na of het kenniscentrum de rijksbijdrage heeft geïnvesteerd in of gebruikt voor publiek-private activiteiten. Als dit het geval is dan toetst de accountant of het kenniscentrum zich daarover volledig en juist heeft verantwoord in de jaarrekening. Uit onze reviews bij de accountants van een aantal kenniscentra blijkt dat de accountantscontrole vooral is gericht op de volledigheid van de uitgaven en de juistheid van de toepassing van het door het bestuur van het kenniscentrum goedgekeurde verdeelmodel en/of de urentarieven. Overig kader In november 2006 is de Governance code kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven kwaliteitsonderzoek onderwijsinspectie uitgebracht. In de code zijn tien criteria voorgeschreven waaraan de kenniscentra vanaf 1 januari 2008 moeten hebben voldaan. De volgende twee van de tien criteria zijn relevant voor de scheiding van hun publieke en hun private activiteiten en middelen: • criterium 6:”Het kenniscentrum zorgt voor boekhoudkundige scheiding van wettelijke taken met overheidsfinanciering en private diensten met andere financiering.” • criterium 8:”Het kenniscentrum maakt in het jaarverslag duidelijk welke prestaties zijn geleverd in relatie tot gestelde doelen en hoe besturen en de directie het betreffende jaar waren ingericht. Het jaarverslag is op de website geplaatst.” Pagina 11 van 20
2
Bevindingen
2.1
Algemeen De Inspectie van het Onderwijs heeft in de periode oktober 2009 – april 2010 een themaonderzoek uitgevoerd naar de scheiding tussen publieke en private activiteiten en middelen bij de kenniscentra beroepsonderwijs bedrijfsleven (kenniscentra). Met het themaonderzoek hebben we beoogd de volgende vragen te beantwoorden: • In hoeverre hebben de kenniscentra hun publieke en hun private middelen gescheiden geadministreerd? • In hoeverre hebben de kenniscentra de publieke en private middelen gescheiden verantwoord conform de Regeling Jaarverslaggeving Onderwijs (RJ 660)? • Of blijkt dat kenniscentra publieke gelden aanwenden voor private doelen? De uiteindelijke doelstelling van het onderzoek is nagaan of de kenniscentra publieke middelen ook aan de private activiteiten besteden.
2.2
Organisatorische inrichting publieke en private activiteiten De huidige wetgeving geeft geen aanwijzingen voor de (administratieve) inrichting van publiek-private activiteiten. Wel moeten kenniscentra jaarlijks verantwoording afleggen over de besteding van de rijksbijdrage die zij hebben gekregen voor de uitvoering van de wettelijke taken zoals genoemd in artikel 1.5.1 van de WEB.
Pagina 12 van 20
Figuur 1 Verhouding van publieke en private activiteiten per kenniscentrum X € 1.000
80000 70000 60000 50000 40000 30000 20000 10000 0 1
2
3
4
5
6
7
8
9
10 11
To ta le publ ie k deel
12
13
14
15
16
17
Tota le pri vaat de el
Alle kenniscentra voeren naast hun publieke taken ook private activiteiten uit of zijn organisatorisch en economisch verbonden aan een of meer andere juridische entiteiten２ die private activiteiten uitvoeren.
Bij negen van de zeventien kenniscentra is de omvang (in geld) van de private activiteiten groter dan de omvang van de publieke activiteiten. Bij zes van deze negen kenniscentra is dit zelfs een veelvoud van de publieke activiteiten. In de bijlage bij dit rapport hebben wij een overzicht met de wijze van inrichting en de omvang van de publieke en private activiteiten per kenniscentrum (geanonimiseerd) opgenomen.
2.3
Administratieve en juridische scheiding publieke en private activiteiten Bij vijftien van de zeventien kenniscentra is er sprake van een juridische scheiding tussen de publieke en private activiteiten. Dat wil zeggen dat de private taken zijn ondergebracht bij andere stichtingen en/of besloten vennootschappen die juridisch los staan van het kenniscentrum. Bij twaalf van deze vijftien kenniscentra met een juridische scheiding tussen publiek en privaat worden de publieke en private activiteiten in één werkorganisatie uitgevoerd. Dat betekent in die gevallen dat er sprake is van een 2 Bijvoorbeeld andere stichtingen en/of besloten vennootschappen. Pagina 13 van 20
organisatorische en economische verbondenheid tussen het kenniscentrum en de andere juridische entiteit(en). Bij de vier door ons ter plaatse onderzochte kenniscentra is er sprake van een juridische scheiding tussen publieke en private activiteiten. Deze twee soorten activiteiten worden uitgevoerd binnen één werkorganisatie met één (centrale) directie. De directe baten en kosten worden per juridische entiteit geregistreerd/verantwoord. De kosten die gemaakt zijn voor gezamenlijke rekening en de onderlinge dienstverlening worden achteraf verrekend op basis van een meestal vooraf vastgestelde verdeelsleutel of uurtarief. Daarbij merken wij op dat bij de doorberekeningen verschillende tarieven (variërend van € 45,- tot € 185, - per uur) worden toegepast. Bij ons beperkte onderzoek bij deze vier kenniscentra bleek dat deze de publieke en private activiteiten zoveel mogelijk gescheiden administreren en verantwoorden. Dit kan echter niet altijd omdat de twee soorten activiteiten in het verlengde van elkaar liggen en de uitvoering van een individuele activiteit afzonderlijk uit doelmatigheidsoverweging niet altijd wenselijk of mogelijk is. Dit heeft tot gevolg dat het risico blijft bestaan dat het gemaakte administratieve onderscheid tot schijnzekerheid leidt. Figuur 2: Wel of niet sprake van een juridische scheiding Nee 12%
Ja
Nee
Ja 88%
Bij vijftien van de zeventien kenniscentra is er sprake van een juridische scheiding tussen publieke en private activiteiten. Bij twaalf van deze vijftien kenniscentra worden de publieke en private activiteiten uitgevoerd binnen één werkorganisatie. Een afzonderlijke uitvoering van iedere soort activiteit is niet altijd wenselijk of haalbaar. Dit heeft tot gevolg dat risico’s blijven bestaan dat het gemaakte administratieve onderscheid tot schijnzekerheid leidt.
2.4
Verantwoording van kenniscentra over 2008 Blijkens de notitie Helderheid is publiek-private samenwerking ook bij de kenniscentra toegestaan, als daarmee een bijdrage kan worden geleverd aan het realiseren van de doelstellingen van het beroepsonderwijs. Verder moet een kenniscentrum zich te allen tijde controleerbaar kunnen verantwoorden richting de rijksoverheid over de besteding van de rijksbijdrage.
Pagina 14 van 20
Geen van de zeventien kenniscentra heeft in het jaarverslag over 2008 aangegeven of de rijksbijdrage ook voor private activiteiten is gebruikt. Overigens zijn de jaarrekeningen van kenniscentra gecontroleerd door een accountant (zie ook paragraaf 2.5). Bij twaalf kenniscentra is er sprake van een organisatorische en economische verbondenheid tussen de publieke en private entiteiten. Conform hoofdstuk 217 van Richtlijnen voor de jaarverslaggeving (RJ) zijn deze twaalf kenniscentra verplicht om te consolideren met de juridische entiteiten die zijn belast met uitvoering van private activiteiten. Tien van deze twaalf kenniscentra hebben echter alleen een enkelvoudige jaarrekening 2008 opgesteld en ingediend bij OCW. Dit is meestal gebeurd op advies van de accountant van het kenniscentrum. De reden hiervoor is niet duidelijk maar kostenoverwegingen spelen hierbij een rol. Volgens de verantwoording van de kenniscentra wordt er geen rijksbijdrage gebruikt voor publiek-private samenwerking. Tien kenniscentra hebben over 2008 ten onrechte geen geconsolideerde jaarrekening opgesteld.
2.5
Besteding van de rijksbijdrage In de jaarstukken 2008 en in de antwoorden op onze vragen geven de kenniscentra aan dat zij de rijksbijdrage niet gebruiken of hebben gebruikt voor private activiteiten. Wel geven de kenniscentra aan dat in een aantal gevallen publieke en private activiteiten geïntegreerd worden uitgevoerd. Tevens geven de meeste kenniscentra aan dat een aantal taken, zoals directievoering, management en ondersteunende diensten, voor gezamenlijke rekening en risico worden uitgevoerd. En van een aantal faciliteiten, zoals huisvesting, inkoop en inventaris en apparatuur wordt uit operationele en/of doelmatigheidsoverwegingen gezamenlijk gebruik gemaakt. Verder geven de kenniscentra aan dat in een aantal gevallen het personeel dat in dienst is van de besloten vennootschap of de andere stichting die belast is met de private activiteiten (private taak) wordt ingezet bij de publieke activiteiten van het kenniscentrum. Vier van de zeventien kenniscentra hebben echter weinig eigen personeel in dienst. Daarom wordt bij deze kenniscentra het personeel dat in dienst is bij de private taak ook ingezet voor de uitvoering van publieke activiteiten. Volgens die kenniscentra gebeurt dit uit doelmatigheidsoverwegingen en ter voorkoming van eventuele hoge kosten van wachtgeld. De doorbelasting van de kosten voor de inzet van het personeel voor publieke activiteiten vindt meestal plaats op basis van het aantal gewerkte uren en een vooraf vastgesteld uurtarief. Bij ons onderzoek bij vier kenniscentra hebben wij getoetst of de doorberekening/verdeling van de kosten voor inzet van het personeel, overhead en de activiteiten voor gezamenlijke rekening van het kenniscentrum en de private entiteit(en), is uitgevoerd conform de vooraf vastgestelde verdeelsleutel/uurtarieven. Tevens hebben wij getoetst of de uitgaven over 2008 die ten laste van de rijksbijdrage zijn gebracht Pagina 15 van 20
uitsluitend betrekking hebben op de publieke taken. Dit is beoordeeld op basis van de door de kenniscentra zelf gemaakte indeling van de publieke en private activiteiten. Wij hebben aan de hand van de onder paragraaf 1.2 van dit rapport genoemde activiteiten van de kenniscentra een indeling gemaakt van de publieke en private activiteiten. Bij de uitvoering van ons onderzoek is echter gebleken dat de door ons gemaakte indeling niet toepasbaar is. Omdat de in de WEB onder artikel 1.5.2 genoemde taken (zie onder paragraaf 1.3 van dit rapport) van kenniscentra ruim zijn beschreven, is de interpretatie van de publieke taken niet overal gelijk én kunnen we niet vaststellen of alle activiteiten die door kenniscentra als publieke activiteiten zijn aangemerkt, vallen onder de publieke taken van het kenniscentrum. Het begeleiden/opleiden van stagemeesters bij erkende leerbedrijven is bijvoorbeeld door een kenniscentrum als een publieke taak en door een ander kenniscentrum als een private taak aangemerkt. Overigens is bij alle zeventien kenniscentra sprake van een goedkeurende accountantsverklaring bij de jaarrekening 2008. De accountantsverklaring bevat zowel een oordeel over de getrouwheid van de jaarrekening als een verklaring over de rechtmatige besteding van de rijksbijdrage over 2008. De accountant heeft in alle gevallen verklaard dat de rijksbijdrage uitsluitend aan de wettelijke taken van het kenniscentrum is besteed. We hebben niet kunnen constateren dat de kenniscentra over het boekjaar 2008 publieke middelen hebben gebruikt voor private doelen/activiteiten. Daarbij merken we op dat dit is gebaseerd op de door de kenniscentra zelf gemaakte indeling van de publieke en private activiteiten. Omdat de in de WEB onder artikel 1.5.2 genoemde taken van kenniscentra ruim zijn beschreven, is de interpretatie van de publieke taken niet overal gelijk én kunnen we niet vaststellen of alle activiteiten die door kenniscentra als publieke activiteiten zijn aangemerkt, vallen onder de publieke taken van het kenniscentrum.
2.6
Hybride en synergievoordelen De doelstelling van de activiteiten van de kenniscentra is het bijdragen aan de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Daarvoor wordt een rijksbijdrage ontvangen van OCW. Ook het bedrijfsleven heeft belang bij voldoende gekwalificeerd personeel. Daarnaast is het bijscholen/opleiden van het bestaande personeel van groot belang. Daarom wordt een aantal activiteiten, hoofdzakelijk private taken van het kenniscentrum, gefinancierd door de desbetreffende bedrijfstakken. Deze private en publieke activiteiten van het kenniscentrum liggen echter dicht bij elkaar. Een onderscheid is niet altijd goed mogelijk. Bijvoorbeeld: een kenniscentrum dat naast erkenning van de leerbedrijven (publieke taak) ook cursussen organiseert. Dan is het logisch dat een adviseur die bij een leerbedrijf langsgaat voor de (her)beoordeling ook cursussen wil verkopen. Daarom worden deze twee type activiteiten in één werkorganisatie uitgevoerd. Volgens de door ons onderzochte kenniscentra leidt de hybride uitvoering van publieke en private activiteiten tot synergievoordelen voor beide soorten activiteiten. En omdat de private activiteiten in het verlengde liggen van de wettelijke taken van de Pagina 16 van 20
kenniscentra is het aannemelijk dat de private activiteiten meestal ook een bijdrage leveren aan de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Daarbij merken wij op dat door een hybride uitvoering van deze twee soorten activiteiten risico’s bestaan dat ook de publieke middelen worden gebruikt voor de private activiteiten. In dat geval kunnen private activiteiten door een kenniscentrum of gelieerde organisatie goedkoper worden aangeboden dan dat concurrenten dat kunnen. Het gevolg van de hybride uitvoering is daarmee ook dat er een risico van oneerlijke concurrentie ontstaat. Wij hebben geen aanwijzingen dat dit ook werkelijk gebeurt. Door hybride uitvoering van publieke en private activiteiten worden er synergievoordelen behaald bij beide soorten activiteiten. Het is daarnaast aannemelijk dat private activiteiten meestal een bijdrage leveren aan de kwaliteit van het beroepsonderwijs. Daarbij merken wij op dat door de hybride uitvoering van de publieke en private activiteiten risico’s bestaan dat ook de publieke middelen worden gebruikt voor de private activiteiten. Daardoor ontstaat het risico van oneerlijke concurrentie bij de gelijktijdige uitvoering van publieke en private activiteiten. Wij hebben geen aanwijzingen dat dit ook daadwerkelijk gebeurt.
2.7
Overige bevindingen We hebben bij ons onderzoek ter plaatse bij vier kenniscentra gezien dat bijdragen van de bedrijfstakken (tweede geldstroom) van groot belang zijn voor het goed uitvoeren van de niet-wettelijke taken van de kenniscentra. Deze bijdragen komen meestal uit de opleidings- en ontwikkelingsfondsen. Bij twee van deze vier kenniscentra is de omvang van de tweede geldstroom aanzienlijk hoger dan bij de twee andere kenniscentra. De eerste twee kenniscentra werken meer samen met hun bedrijfstakken. Een van de taken van kenniscentra is de bevordering van de kwaliteit van de plaatsen waar de beroepspraktijkvorming wordt verzorgd. In dat kader worden nieuwe leerbedrijven bij de eerste erkenningsaanvraag beoordeeld. Daarnaast worden de bestaande leerbedrijven periodiek herbeoordeeld door kenniscentra. Kenniscentra stellen zelf via een reglement de normatiek vast voor de erkenning/inschrijving van de leerbedrijven. Er zijn geen harde wettelijke voorschriften/normeringen voor het opstellen en vervolgens voor het naleven van het reglement. Volgens de wet moet het reglement de waarborg bieden dat er beroepspraktijkvorming van voldoende kwaliteit kan worden verzorgd, door het bestuur zijn goedgekeurd en in het Staatblad zijn gepubliceerd. Door een wetswijziging begin 2009 zijn kenniscentra verplicht om de bestaande leerbedrijven minimaal één keer per vier jaar te herbeoordelen/bezoeken. Verder heeft Colo, de vereniging van zeventien samenwerkende kenniscentra, een modelreglement gemaakt. Tijdens onze onderzoeken ter plaatse bij vier kenniscentra is gebleken dat deze kenniscentra verschillend omgaan met de normering voor de erkenning en herbeoordeling van de leerbedrijven. Het aantal bezoeken (herbeoordeling) van de bestaande erkende leerbedrijven is per kenniscentrum sterk verschillend. Dit varieert van één keer per twee tot Pagina 17 van 20
vier jaar (voor kenniscentra met weinig tweede geldstroom) tot vier keer per jaar (voor kenniscentra met een hoge tweede geldstroom). Op basis van eerdere onderzoeken en reviews bij de instellingsaccountants van een aantal kenniscentra kan deze conclusie ook voor de andere kenniscentra worden getrokken. Kenniscentra die meer activiteiten uitvoeren voor hun bedrijfstak leveren een grotere impuls voor kwaliteitsverbetering van het beroepsonderwijs dan kenniscentra die dat niet doen. Onder meer door het (veel) vaker bezoeken van leerbedrijven.
2.8
Slotopmerkingen en aanbeveling Volgens de huidige wet- en regelgeving moeten kenniscentra een scheiding hebben aangebracht tussen hun publieke en private activiteiten. Tevens moet ieder kenniscentrum jaarlijks een afzonderlijke verantwoording afleggen over de rechtmatige besteding van de publieke middelen. Uit ons onderzoek is echter gebleken dat de publieke en private activiteiten meestal in één werkorganisatie worden uitgevoerd. De reden daarvoor is dat die twee soorten activiteiten in het verlengde van elkaar liggen en de uitvoering van iedere soort activiteit afzonderlijk uit doelmatigheidsoverweging niet wenselijk en niet altijd haalbaar is. Dit heeft als gevolg dat de administratieve scheiding en verantwoording die door kenniscentra meestal achteraf worden gemaakt tot schijnzekerheid leidt. Tevens hebben wij opgemerkt dat de hybride uitvoering van publieke en private activiteiten kan leiden tot een synergievoordeel en een grotere bijdrage voor kwaliteitsverbetering van het beroepsonderwijs. Bij kenniscentra is sprake van een outputfinanciering (het aantal erkende leerbedrijven, kwalificatiedossiers en het aantal gerealiseerde plaatsen voor beroepspraktijkvorming). Tevens houdt de inspectie toezicht op de kwaliteit van de kenniscentra. Gezien de bovenstaande bevindingen adviseren we OCW de kaders voor de publieke activiteiten te verhelderen. Daarbij te overwegen af te zien van de kunstmatige scheiding in een afzonderlijke verantwoording over de rechtmatigheid van de besteding van de rijksbijdrage, maar te opteren voor een integrale verantwoording waarin zowel de publieke als de private activiteiten van kenniscentra worden verantwoord (conform RJ 217).
Pagina 18 van 20
BIJLAGE
I
Wijze van inrichting en verhouding van publieke en private activiteiten per kenniscentrum
Uitvoering Nr. private Kenniscentrum activiteiten?
Geïntegreerde Juridische Geïntegreerde uitvoering in scheiding administratie één publiek/privaat? publiek/privaat? organisatie?
1
Ja
Ja
Ja
2
Ja
Ja
3
Ja
Ja
4
Ja
5 6
Totaal publiek deel (x Totaal privaat deel (x Omvang van de private activiteiten 1 mln.) 1 mln.) ten opzichte van de publieke activiteiten
Totale baten (x 1 mln.)
Ja
€ 9,82
€ 9,30
€ 0,52
Nee
ja
€ 25,63
€ 25,10
€ 0,52
2%
Ja
Ja
€ 23,09
€ 17,34
€ 5,74
33%
Ja
Ja
Ja
€ 36,77
€ 9,38
€ 27,39
292%
Ja
Ja
Ja
Ja
€ 7,75
€ 2,82
€ 4,93
175%
Ja
Ja
Ja
Ja
€ 43,68
€ 6,30
€ 37,39
594%
7
Ja
Ja
Ja
Ja
€ 16,00
€ 13,99
€ 2,01
14%
8
Ja
Ja
Ja
Ja
€ 35,45
€ 18,61
€ 16,84
91%
9
Ja
Nee
Ja
Ja
€ 9,42
€ 8,63
€ 0,80
9%
10
Ja
Ja
Nee
Ja
€ 9,07
€ 3,93
€ 5,14
131%
11
Ja
Ja
Nee
Ja
€ 14,13
€ 4,81
€ 9,32
194%
12
Ja
Ja
Ja
ja
€ 18,81
€ 4,31
€ 14,50
336%
13
Ja
Ja
Nee
Ja
€ 4,56
€ 2,47
€ 2,09
85%
14
Ja
Nee
Ja
Ja
€ 6,76
€ 5,12
€ 1,64
32%
15
Ja
Ja
Ja
Ja
€ 5,67
€ 1,86
€ 3,81
205%
16
Ja
Ja
Nee
Nee
€ 6,89
€ 1,25
€ 5,64
450%
17
Ja
Ja
Ja
Ja
€ 78,36
€ 5,16
€ 73,20
1418%
Pagina 19 van 20
6%
Colofon Inspectie van het Onderwijs Postbus 2730 | 3500 GS Utrecht www.onderwijsinspectie.nl 2010-33 ISBN: 978-90-8503-215-1 Postbus 51-nummer: 22PD2010G232 Exemplaren van deze publicatie zijn te bestellen bij Postbus 51: bel 0800-8051 (gratis) of kijk op www.postbus51.nl. De medewerkers zijn op werkdagen telefonisch bereikbaar van 08.00 tot 20.00 uur. © Inspectie van het Onderwijs | september 2010
Pagina 20 van 20
