Provincie Noord-Holland

Provincie Noord-Holland POSTBUS 3007 2001 DA HAARLEM

Brussee Lindeboom Advocaten De heer J.A. Keijser Nassau Ouwerkerkstraat 3 2596 CC Den Haag

Gedeputeerde Staten Uw contactpersoon P.A.J.M. Kreuwel MID/JD

Doorkiesnummer (023) 514 4622 [email protected]

1I 7 Betreft: Beslissing op administratief beroep

Verzenddatum

11 m 2015 Geachte heer Keijser,

Kenmerk 60106/568844

Namens de volgende rechtspersonen (verder te noemen: appellanten) heeft u op 6 april 2011 administratief beroep ingesteld tegen twee besluiten van B&W van de gemeente Haarlem (verder: verweerder) betreffende de vaststelling van de inkomsten en uitgaven van het openbaar primair onderwijs en van het openbaar speciaal onderwijs:

Uw kenmerk

de Stichting Katholiek Basisonderwijs Haarlem-Schoten; de Stichting Katholiek Interconfessioneel Onderwijs St. Bavo; de Stichting tot Bevordering van de Paedagogie van Rudolf Steiner; de Stichting Vrije School Kennemerland; en de Stichting Salomo, stichting voor Christelijk Primair Onderwijs Zuid-Kennemerland, alle gevestigd te Haarlem. De volgende twee besluiten worden bestreden: 1. Besluit van B&W van Haarlem d.d. 1 maart 2011, betreffende de vaststelling van de kosten voor openbare speciale scholen voor basisonderwijs 2008 (kenmerk STZ/JOS/2011/49932) en de vaststelling van het overschrijdingspercentage op 0%; 2. Besluit van B&W van Haarlem d.d. 1 maart 2011, betreffende de vaststelling van de kosten voor openbaar primair onderwijs 2006-2008 (kenmerk STZ/JOS/20n/49936) en de vaststelling van het overschrijdingspercentage op 0%.

Postbus 3007 2001 DA Haarlem Telefoon (023) 514 3143

De beroepen zijn gevoegd behandeld. Hierbij treft u onze beslissing op de beide beroepen aan.

Fax (023) 514 3030

Houtplein 33 Haarlem [2012 DE] www.noord-holland.nl

Besluit Wij hebben besloten beide beroepschriften ongegrond te verklaren en de besluiten van B&W van Haarlem in stand te laten. Hieronder treft u onze motivering aan, met daarbij een korte schets van het verloop van deze beroepsprocedure en een samenvatting van de geschilpunten. Verloop

beroepsprocedure

Na het indienen van de formele beroepschriften op 6 april 2011 hebben partijen vele pogingen gedaan om tot een vergelijk te komen. Hangende dit overleg is op verzoek van appellanten de behandeling van de beroepschriften diverse keren opgeschort. Op 1 oktober 2012 ontvingen wij van u een eerste nadere motivering van de beroepschriften (brief met kenmerk JK/D100650/1 75933). Op 16 j u n i 201 4 ontvingen wij uw bericht en verzocht u ons de behandeling van de beroepschriften te hervatten (brief met kenmerk JK/D100650/23221 7). In diezelfde brief heeft u namens appellanten de beroepsgronden nader onderbouwd. Op 5 september 2014 heeft de heer J.P. Dikker namens verweerder een verweerschrift ingediend (kenmerk JD/1445042). Op 14 september 2014 heeft een hoorzitting plaatsgevonden, waarbij u namens appellanten aanwezig was met de heer B. Cüsters, de heer A. Groen en mevrouw E. Straathof. Namens verweerder waren aanwezig de heer W. Stoeckara, de heer R. van der Raaij, de heer E. Wijnstok, de heer J.P. Dikker, de heer Y.Y. Remery en de heer C.A.M. Laan. De hoorcommissie bestond uit de heer Van Run (voorzitter), de heer R.A. Rienstra en mevrouw P.A.J.M. Kreuwel. Tijdens de hoorzitting is langdurig gesproken over de berekeningssystematiek die door de gemeente is toegepast bij het vaststellen van de overschrijdingspercentages. Een verslag van de hoorzitting is bij dit besluit gevoegd. Naar aanleiding van de hoorzitting heeft de heer Dikker namens verweerder op ons verzoek een totaaloverzicht van alle onttrekkingen en toevoegingen in de desbetreffende perioden aan ons toegestuurd (brief d.d. 1 7 oktober 2014 met kenmerk MEB/JD/1 445042) en bij afzonderlijk schrijven een overzicht van de GEFIS-aansluitgegevens 2006 (brief d.d. 30 december 2014 met kenmerk MEB/JD/1 445042). Van u hebben wij nadere stukken ontvangen op 4 november 2014 (brief met kenmerk JK/D1 0 0 6 5 0 / 2 4 9 5 9 0 ) , op 17 december 2014 (brief met k e n m e r k J K / D 1 0 0 6 5 0 / 2 5 4 3 5 5 ) , op 24 december 2014 (verzoek om uitstel, kenmerk JK/D1 0 0 6 5 0 / 2 5 5 4 1 5) en op 26 januari 201 5 (nadere reactie op de brieven van verweerders, kenmerk JK/D1 0 0 6 5 0 / 2 5 8 2 0 0 ) . Beide partijen zijn in de gelegenheid gesteld kennis te nemen van deze nadere stukken en daarop te reageren.

Samenvatting van het geschil U heeft namens appellanten aangevoerd dat de bestreden besluiten niet conform de systematiek van de artikelen 144 en verder van de Wet op het primair onderwijs (verder: WPO) zijn genomen. De besluiten zijn ten onrechte gebaseerd op het baten- en lastenstelsel, met als gevolg dat inkomsten en uitgaven zijn toegerekend aan andere jaren dan waarin zij zijn ontvangen dan wel gedaan. Volgens appellanten is er wel degelijk sprake van een aanzienlijke overschrijding. Zij menen dat verweerder voor het openbaar onderwijs aanzienlijk meer heeft uitgegeven dan hij aan rijksbijdragen ontving. Appellanten komen uit op een overschrijdingspercentage van 3,3% voor het primair onderwijs en op 1,01% voor het speciaal basisonderwijs. Verder zijn appellanten van mening dat de kosten voor tuinonderhoud voor het openbaar primair onderwijs en speciaal basisonderwijs ten onrechte niet zijn meegenomen, evenals de personeelskosten van de bovenschoolse directeur en de bovenschoolse clusterdirecteuren van het openbaar onderwijs. Verweerders wijzen er in hun verweerschrift op dat de overschrijdingsberekening is opgesteld op basis van de jaarrekeningen (financiële administratie) 2006 tot en met 2008 van de Bestuurscommissie Openbaar Primair Onderwijs Haarlem (OPOH). Deze jaarrekeningen zijn opgesteld overeenkomstig de Regeling jaarverslaggeving onderwijs, welke regeling uitgaat van het stelsel van baten en lasten. Uit de jaarrekeningen van de Bestuurscommissie OPOH en de jaarrekeningen van de gemeente blijkt dat er geen extra financiële middelen zijn overgemaakt naar het openbaar onderwijs. Wel zijn er subsidies verstrekt aan de Bestuurscommissie OPOH maar ook het bijzonder onderwijs heeft daar gebruik van kunnen maken. Deze gemeentelijke subsidies hoeven dan ook niet te worden meegenomen in de overschrijdingsberekening. Verweerders erkennen dat de kosten van het tuinonderhoud niet zijn meegenomen in de overschrijdingsberekening. Zij wijzen er echter op dat deze omissie niet tot gevolg heeft dat er sprake is van een overschrijding in de periode 2006 tot en met 2008. De gemeente Haarlem heeft geen extra exploitatiebijdrage, bovenop de rijksvergoeding, gegeven aan de Bestuurscommissie OPOH voor de dekking van de kosten voor het tuinonderhoud. Met betrekking tot de kosten van de bovenschoolse directeur merken verweerders op dat deze zijn betaald uit andere middelen dan de rijksvergoeding. Aangezien het gaat om ABB-kosten (Administratie, Bestuur en Beheer) zijn deze kosten - conform de WPO - niet meegenomen in de overschrijdingsberekening. Met betrekking tot de kosten van de clusterdirecteuren merken verweerders op dat deze door de Bestuurscommissie OPOH volledig zijn betaald uit de rijksvergoeding. De gemeente Haarlem heeft geen extra exploitatiebijdrage, bovenop de rijksvergoeding, aan de

Bestuurscommissie OPOH gegeven voor de dekking van deze kosten. Derhalve heeft dit geen gevolgen voor de overschrijdingsberekening. Volgens verweerders komt de overschrijdingsberekening altijd op nihil uit zolang de gemeente een eventueel exploitatietekort niet financiert. Dat laatste is niet het geval. Exploitatietekorten worden aangevuld vanuit de opgebouwde reserves bij de Bestuurscommissie OPOH. Overwegingen In artikel 23, zevende lid, van de Grondwet is bepaald dat het algemeen vormend bijzonder onderwijs naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs wordt bekostigd en dat de wetgever nadere voorwaarden inzake de gelijke bekostiging bij wet regelt. In de WPO is het principe van de financiële gelijkstelling van het openbaar en het bijzonder onderwijs uitgewerkt in een overschrijdingsregeling. Een gemeente die in haar rol van bestuurder van openbare scholen meer geld aan die scholen uitgeeft dan de gemeente van het Rijk aan subsidie voor die scholen ontvangt, dient die extra uitgaven naar rato ook beschikbaar te stellen aan gelijksoortige bijzondere scholen in de eigen gemeente. Voor de afrekening zijn termijnen van vijf kalenderjaren voorgeschreven met inachtneming van de artikelen 142 tot en met 147 WPO. In de WPO zijn ook enkele uitzonderingen opgenomen op het grondwettelijke principe dat het bijzonder onderwijs naar dezelfde maatstaf als het openbaar onderwijs bekostigd moet worden: -

bepaalde uitgaven tellen niet mee, zoals de kosten van administratie, beheer en bestuur (artikel 144); bij de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs kan een extra bedrag worden meegegeven zonder dat dit bedrag doorbetaald behoeft te worden aan het bijzonder onderwijs (artikel 140a); de mogelijkheid om een verordening financiële gelijkstelling vast te stellen (als de gemeente niet meer zelf functioneert als bevoegd gezag van het openbaar onderwijs).

In de onderhavige casus is geen sprake van een periode van vijfjaar wegens tussentijdse verzelfstandigingen van het openbaar basisonderwijs en het openbaar speciaal basisonderwijs. Voor het openbaar basisonderwijs is uitgegaan van de periode 2006 tot en met 2008 en voor het openbaar speciaal onderwijs is uitgegaan van het kalenderjaar 2008 en daardoor is als zodanig de vaststelling van de overschrijdingsberekening niet meer van toepassing. De financiële gelijkstelling is uiteraard nog wel van toepassing. Wij hebben vastgesteld dat over de genoemde perioden door de Bestuurscommissie OPOH jaarrekeningen zijn opgesteld op basis van het baten- en lastenstelsel, conform de Regeling jaarverslaggeving onderwijs, welke regeling gebaseerd is op artikel 2, vierde lid en artikel

4, van het Besluit informatievoorziening WPO/WEC. Deze jaarrekeningen zijn voorzien van een accountantsverklaring. De gevoerde financiële administratie binnen de gemeente Haarlem is eveneens gebaseerd op het baten- en lastenstelsel. Wij zijn daarom van oordeel dat aan de hand van de jaarrekeningen kan worden vastgesteld of sprake is geweest van een materiële bevoordeling. Gezien de doelstelling van de WPO - te komen tot financiële gelijkstelling van openbaar en bijzonder onderwijs - moet naar onze mening worden vastgesteld of er een materiële bevoordeling is geweest van het openbaar onderwijs in plaats van een bevoordeling op grond van een administratieve beoordeling. Daarbij is het volgende van belang:

-

-

De baten en lasten die verband houden met de Rijksvergoeding en de mutaties in het vermogen van het openbaar onderwijs vormen een 'gesloten' systeem binnen de gemeente Haarlem (vast te stellen aan de hand van de jaarrekeningen); Op grond van de WPO kunnen mutaties in de reserves/voorzieningen jaar-overschrijdend worden onttrokken of toegevoegd (artikel 144, twëede lid, WPO); Er is sprake van een overschrijding indien de gemeente Haarlem buiten het gesloten model om (derhalve geen verrekening met eigen reserves/voorzieningen) specifieke bijdragen aan het openbaar onderwijs heeft gegeven die niet voldoen aan de vrijgestelde vergoedingen (artikel 144 WPO) of gemeentelijk beleid (artikel 140 WPO).

Wij hebben op basis van de overlegde gegevens het volgende geconstateerd. In de genoemde perioden is geen sprake geweest van meeruitgaven door de gemeente Haarlem ten behoeve van het openbaar basisonderwijs en het openbaar speciaal onderwijs. Uit de cijfers blijkt in voldoende mate dat sprake is van een gesloten systeem als hierboven aangegeven en daarmee kunnen de geregistreerde en verantwoorde baten en lasten worden aangemerkt in lijn met artikel 144, eerste lid, sub a tot en met j , WPO. Verder sluit het saldo van de dotaties en de onttrekkingen aan het eigen vermogen (reserves/voorzieningen) aan bij het saldo eigen vermogen in de gemeentelijke jaarrekening, waarmee wordt voldaan aan hetgeen de wetgever ons inziens heeft beoogd met artikel 144, tweede lid, WPO. Ook zijn er geen specifieke bijdragen aan het bijzonder onderwijs gegeven ('tekortfinanciering') die niet voldoen aan de vrijgestelde vergoedingen (artikel 144 WPO) of gemeentelijk beleid (artikel 140 WPO). Bij het vorenstaande hebben wij het volgende in ogenschouw genomen. Uitgaven van het openbaar onderwijs kunnen ook worden gedekt door bijdragen van derden (artikel 144, vierde lid, WPO); Het muteren van de voorzieningen 'anno 2014' (Regeling verslaggeving OC&W) kan gelijk worden gesteld met het

-

muteren van het eigen vermogen c.q. de reserves van het basisonderwijs; De kosten voor administratie, beheer en bestuur hebben in de loop van de tijd een andere invulling gekregen in zowel het openbaar als het bijzonder onderwijs.

Ten aanzien van de kosten voor het tuinonderhoud, die volgens appellanten ten onrechte niet zijn meegenomen in de overschrijdingsberekening, volgen wij - in lijn met het vorenstaande verweerder in zijn stelling dat dit de overschrijdingsberekening niet beïnvloedt. Wij hebben niet kunnen vaststellen dat de gemeente zelf, bovenop de van het Rijk ontvangen rijksvergoeding, heeft bijgedragen aan deze kosten. Ten aanzien van de kosten voor de bovenschoolse directeur hebben wij vastgesteld dat deze kosten zijn betaald uit andere middelen dan de rijksvergoeding. Gelet op hetgeen tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht over de taken van de bovenschoolse directeur zijn deze kosten naar ons oordeel redelijkerwijs aan te merken als kosten voor administratie, beheer en bestuur (ABB) als bedoeld in artikel 144, derde lid, sub a, WPO. Deze kosten zijn daarom terecht buiten beschouwing gelaten bij het vaststellen van het overschrijdingsbedrag. De kosten van de clusterdirecteuren zijn niet aangemerkt als ABBkosten. Ons is echter niet gebleken dat de gemeente een extra bijdrage, bovenop de rijksvergoeding, heeft gegeven aan de Bestuurscommissie OPOH voor de dekking van deze kosten.

Conclusie Op grond van het vorenstaande zijn wij tot de conclusie gekomen dat er geen sprake is van een positief of negatief percentage wat overschrijding betreft. Zowel ten aanzien van het openbaar basisonderwijs als ten aanzien van het openbaar speciaal basisonderwijs is het overschrijdingspercentage naar ons oordeel terecht vastgesteld op 0%. Hoogachtend, Gedeputeerde Staten van Noord*\Holland,

G E.A

;amp

Als u belanghebbende bent kunt u binnen zes weken na de verzending, uitreiking of publicatie van dit besluit schriftelijk beroep instellen. Het beroepschrift kunt u sturen aan de Rechtbank Noord-Holland, Sector Bestuursrecht, Postbus 1621, 2003 BR Haarlem. U kunt telefonisch een folder aanvragen over de beroepsprocedure via het telefoonnummer van Informatie Rijksoverheid (tel: 1400) of via de internetsite www.Riiksoverheid.nl. U kunt ook digitaal beroep instellen bij genoemde rechtbank via http://loket.rechtspraak.nl/bestuursrecht. Daarvoor moet u wel beschikken over een elektronische handtekening (DigiD). Kijk op de genoemde site voor de precieze voorwaarden. Bovenstaand besluit treedt in werking, ook al wordt een beroepschrift ingediend. Gelijktijdig met het indienen van een beroepschrift kunt u bij een spoedeisend belang - een voorlopige voorziening vragen bij de Voorzitter van de Rechtbank Noord-Holland. 1 Bijlage: verslag hoorzitting Kopie aan: Gemeente Haarlem Yvonne Remers Postbus 51 1 2003 PB Haarlem