Professionalisering subsidierelaties

Professionalisering subsidierelaties

Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen, 16 maart 2004.

Inhoudsopgave:

Voorwoord

blz.

1

1.

Inleiding en probleemstelling

blz.

2

2. 2.1 2.2

Analyse Korte terugblik Analyse

blz. blz. blz.

3 3 3

3.

Inventarisatie van de financiële positie van structureel gesubsidieerde instellingen

blz.

5

4. 4.1 4.2 4.3

Uitkomsten interviews met vertegenwoordigers van gesubsidieerde instellingen Hoofdlijn Communicatie Accountantscontroles en rapportages

blz. blz. blz. blz.

7 7 7 8

5. 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.3

Aanbevelingen ten behoeve van de verdere professionalisering van de subsidierelatie Eisen aan de informatievoorziening Inzendtermijnen voor begroting en jaarrekening Accountantscontroles Inrichting van jaarstukken Aanbevelingen voor de interne organisatie Beheersfunctie Rapportages Classificatie van de instellingen Aanvullende deskundigheid bij beleidsmedewerkers Beleid in de richting van de instellingen

blz. blz. blz. blz. blz. blz. blz. blz. blz. blz. blz.

9 9 9 10 11 12 12 13 13 14 15

6. 6.1 6.2 6.3

Overige bevindingen Bijzondere omstandigheden Doelmatigheid en doeltreffendheid van de ingezette subsidies Bestuurlijke relatie

blz. blz. blz. blz.

18 18 18 19

7.

Spanningsveld tussen beleid en beheer

blz. 20

8. 8.1 8.2

Toetsing aan het statenbesluit van 13 november 2002 Zwaartepunt in de subsidierelatie Calamiteiten zijn niet volledig uit te sluiten

blz. 21 blz. 21 blz. 22

9.

Conclusies

blz. 23

Voorwoord. Gesubsidieerde instellingen maken onderdeel uit van een dynamische omgeving. Er is dikwijls een grote mate van afhankelijkheid van maatschappelijke ontwikkelingen, politieke voorkeuren en marktfactoren. Soms gaan de zaken crescendo, soms vertoeft men in zwaar weer. Dit laatste kan de eigen positie en de verhoudingen met de subsidiegevers danig onder druk zetten, waardoor de continuïteit van de te leveren prestaties en de prijs, die daarvoor in de vorm van subsidies wordt betaald, in gevaar kunnen komen. Over het beheer van een goede subsidierelatie gaat dit rapport. Ongeacht de problematische situatie zoals die rond het Noord-Nederlands Bureau voor Toerisme is ontstaan, is het voor een subsidiegever goed om van tijd tot tijd te beoordelen of de structuur van het beheer van de subsidierelaties nog aan de eisen van vandaag voldoet. In het algemeen gesproken is de provinciale organisatie meer gericht op de aanpak van nieuwe ontwikkelingen dan op het beheer van bestaande zaken, inclusief het onderhouden van de subsidierelatie. Wij hebben er voor gekozen, dat het één en ander niet ten koste van de diepgang van het voor u liggende onderzoek en de kwaliteit van de aanbevelingen mocht gaan. Onze bevindingen zijn dan ook gebaseerd op een fundamentele analyse en een integrale aanpak. Wij hebben met veel genoegen aan dit rapport gewerkt. Woorden van dank aan de mensen die aan de afgenomen interviews hebben meegewerkt zijn zeker op hun plaats. Hun inbreng leidde er toe dat wij de rol van de provincie als subsidiegever evenwichtig tegen het licht hebben kunnen houden.

Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen.

-1-

1. Inleiding en probleemstelling. Naar aanleiding van de problemen van het Noord-Nederlands Bureau voor Toerisme (NNBT) hebben wij in onze brief van 5 november 2002 - nummer 2002-16.002, EZ - aan Provinciale Staten toegezegd, dat de huidige inrichting van de interne organisatie rondom (structurele) subsidierelaties zal worden geëvalueerd. Bovendien gaven wij aan dat op grond van de uitkomsten van deze evaluatie passende maatregelen zullen worden getroffen. Om het één en ander te onderzoeken en om voorstellen te formuleren is de ambtelijke werkgroep 'professionalisering subsidierelaties' in het leven geroepen. Dit met als uiteindelijk doel om voorstellen voor verdere professionalisering van de structurele subsidierelaties te presenteren. De probleemstelling hebben wij als volgt gedefinieerd: welke maatregelen kan de provincie nemen om de zakelijke relatie met gesubsidieerde instellingen zodanig te verbeteren, dat de kans op calamiteiten wordt verkleind. Onder een calamiteit wordt in dit verband verstaan, een situatie waarin de continuïteit van de door de betreffende instelling te leveren prestaties dan wel de prijs die de subsidiegever daarvoor betaalt in gevaar is. Onze bevindingen treft u aan in dit rapport. Als werkwijze hebben wij er voor gekozen om ons oordeel vooral te baseren op praktijkgericht onderzoek. Onze waarnemingen uit de praktijk treft u aan in deel 1 van dit rapport. Allereerst geven wij in hoofdstuk 2 een korte terugblik, die gericht is op de wijze waarop financiële problemen bij instellingen kunnen ontstaan. Dit doen wij aan de hand van enkele voorbeelden waarmee wij als college in de afgelopen jaren werden geconfronteerd. Hoofdstuk 3 staat in het teken van de uitkomsten van de interviews die met diverse betrokkenen zijn gehouden. In onze beleving is een subsidierelatie tweezijdig. Onze waarnemingen uit de praktijk worden gecompleteerd door een inventarisatie van de financiële positie en de voorzienbare risico's van alle door de provincie structureel gesubsidieerde instellingen. In hoofdstuk 4 schetsen wij de resultaten. Deel 2 van deze rapportage is bedoeld om aanbevelingen te doen voor wat wij kortheidshalve een professioneler subsidieklimaat willen noemen. Daarbij richten wij ons niet alleen op de relatie tussen subsidiegever en -nemer, maar ook op de interne organisatie van de subsidieafhandeling bij de provincie. De feitelijke aanbevelingen treft u aan in de hoofdstukken 5 tot en met 7. Daarbij passeren zowel zaken betreffende de interne organisatie, de omgang met de gesubsidieerde instellingen als bestuurlijke aandachtspunten de revue. In hoofdstuk 8 hebben we een link gelegd met de algemene aanbevelingen van de toenmalige Statencommissie beleidsonderzoek NNBT, zoals die in het statenbesluit van 13 november onder de punten III b. tot en met i. op een rij zijn gezet. In de brief van 5 november 2002 hebben wij ten aanzien van deze punten al een voorlopige denkrichting aangegeven. Het rapport wordt afgesloten met het beschrijven van de conclusies. In aparte kadertjes hebben wij tussendoor 20 actiepunten geformuleerd. In samengevatte vorm treft u deze punten aan op bijlage 9.1.

-2-

2. Analyse 2.1 Korte terugblik. In de afgelopen jaren werd de provincie meerdere malen geconfronteerd met financiële problemen bij structureel gesubsidieerde instellingen. In al die gevallen was of is voor de provincie sprake van beleidsmatige en/of financiële risico's. Door analyse van de achtergronden en de oorzaken van de calamiteiten, zijn door ons herkenningspunten benoemd.

2.2 Analyse. Aan de hand van de opgedane ervaringen merken wij het volgende op. 1. De problemen komen doorgaans niet uit de lucht vallen. In vrijwel alle gevallen is een duidelijk startpunt aan te geven in de vorm van bijzondere omstandigheden, zoals een privatisering, een herstructureringsoperatie of het initiëren van een grootschalig (ver- of nieuwbouw) project. Dit kan al een belangrijk signaal geven voor de mate waarin de subsidiegever alert zou moeten zijn op calamiteiten. Met name daar waar projecten met overheidssteun worden gefinancierd, ontstaat een moment waarop de provincie zich van de risico's bewust moet zijn. Hetzelfde geldt voor nieuw opgerichte, verzelfstandigde of gefuseerde instellingen. Bij het herkennen van calamiteiten blijkt de liquiditeit een belangrijk ijkpunt. Het gebruikelijke patroon is, dat zodra financiële problemen zich openbaren er met het oog op de tekortschietende liquiditeit al snel een beroep op vervroegde bevoorschotting van de provinciale subsidie wordt gedaan. Op dat moment is de kans groot dat het structureel niet goed zit. 2. Een ander aandachtspunt vormt de te grote voortvarendheid waarmee betrokkenen bovengenoemde projecten nogal eens tegemoet treden. Daarbij focust men zich dikwijls op de situatie op korte termijn. Een dergelijke benadering doet in financieel opzicht te weinig recht aan een zorgvuldige afweging van structurele baten en lasten. Zeker in het geval van projecten die mede gedekt worden door investeringsbijdragen van de overheid, zal de provincie bijzonder attent moeten zijn in haar rol van subsidiegever dan wel adviseur van het bestuur van het Samenwerkingsverband Noord-Nederland (SNN). Daarbij past juist het inbrengen van een horizon die meer op de lange termijn is gericht en die alle relevante dimensies in de beschouwingen betrekt. In die gevallen waarin de provincie ook nog eens structureel in de exploitatie subsidieert is uiterste waakzaamheid geboden. Het is zaak om ambities en realiteitszin hand in hand te laten gaan. Veelal ontstaat een te groot optimisme over de toekomstige exploitatie. Uitbreidingsinvesteringen brengen vrijwel automatisch de exploitatie op een hoger lastenniveau. In haar rol dient de provincie enerzijds initiatieven uit het beleidsveld te stimuleren en anderzijds vanuit de financiële invalshoek de realiteit in het oog te houden en aldus voor calamiteiten te waken. Eén en ander vraagt om een zorgvuldige en evenwichtige planvorming met voldoende aandacht voor de hier genoemde aspecten. 3. Verder valt telkens de cruciale rol van bestuur en een deugdelijke administratievoering op. Uit bovengenoemde voorbeelden maken wij op dat besturen van gesubsidieerde instellingen niet altijd voor hun verantwoordelijkheden staan. In één van de gevallen was sprake van adequate managementrapportages waarop bestuurlijk niet werd geanticipeerd. In andere gevallen dient te worden geconcludeerd dat de juistheid, tijdigheid en/of volledigheid van de administratie tekort schiet en inherent daaraan ook de inhoud van de managementrapportages. Wanneer bij (financiële) calamiteiten niet tijdig wordt gesignaleerd en ingegrepen dreigen de problemen zodanig complex te worden dat bestuurders door de bomen het bos niet meer zien. Dergelijke situaties vragen ook om een bepaalde attitude van bestuursleden bij de invulling van hun functie. Besturen op afstand is dan niet toereikend. Een model waarbij de directie vergaande bevoegdheden heeft en de Raad van Toezicht op grote afstand functioneert brengt in dit -3-

opzicht risico's met zich mee. Overigens hechten wij er aan te stellen dat naar onze mening, veel meer dan het model, vooral de persoonlijke invulling van de functies bepalend is voor het functioneren van de bestuursvorm. 4. Soms kan een instelling zonder specifieke aanleiding in de problemen raken. Dat kan zowel door het (geleidelijk) wegvallen van reguliere inkomsten als door kostenverhogingen. In dergelijke gevallen zie je een discrepantie tussen de noodzakelijke kosten en de opbrengsten ontstaan. Hier doet zich de behoefte aan een gedegen meerjarenperspectief en een risicoparagraaf voelen. Voor zover ons bekend werken weinig gesubsidieerde instellingen expliciet met deze beheersinstrumenten. Dit blijkt onder andere uit onze ervaringen met de wijze waarop het provinciaal accres wordt gehanteerd. Veel instellingen klagen over het uit de pas lopen van de op grond van de betreffende CAO verplichte jaarlijkse loonkostenstijging en de omvang van het provinciaal accres. Daarbij beseffen zij onvoldoende dat de aanpassing van de salarisperiodieken door middel van een gericht personeelsbeleid op middellange termijn zal moeten worden opgevangen. Meerjarenramingen en risicoparagraaf kunnen daarbij belangrijke hulpmiddelen zijn.

-4-

3. Inventarisatie van de financiële positie van structureel gesubsidieerde instellingen. Aan de hand van de jaarrekeningen over 2001 en 2002 hebben wij voor 52 (voor het merendeel structureel) gesubsidieerde instellingen een inventarisatieformulier ingevuld. Onlangs opgerichte stichtingen zoals het Huis voor de Groninger Cultuur en het Kunststation C hebben wij vooralsnog niet in de beschouwingen betrokken. Dit geldt ook voor in liquidatie zijnde stichtingen, zoals het NNBT. De verschillende onderdelen van de analyse hebben wij in bijlage 3.1 beschreven. Een voorbeeld van een inventarisatieformulier treft u aan op bijlage 3.2. In deze paragraaf stellen wij u op de hoogte van onze bevindingen. Uiteindelijk achten wij niet alleen de huidige financiële positie van belang, maar zeker ook de aanwezigheid van bijzondere omstandigheden die risico's in zich dragen. Vandaar dat wij naast een eindoordeel over de financiële positie van een instelling, tevens een standpunt innemen over de te hanteren mate van waakzaamheid. Dit doen wij door het aangeven van sterretjes (*). Hoeveel te meer sterretjes, des te groter de in acht te nemen waakzaamheid. De verschillende categorieën willen wij als volgt typeren: * ** *** **** *****

Financieel gezonde instellingen. Financieel gezonde instellingen, maar met aandachtspunten voor de toekomst. Instellingen met risico’s, die de financiële positie in gevaar kunnen brengen. Instellingen met een (tamelijk) zorgwekkende financiële positie. Instellingen met zodanig acute financiële problemen, dat een situatie van surseance van betaling of faillissement dreigt. De wijze waarop wij in paragraaf 1 een calamiteit hebben gedefinieerd, impliceert dat ook het niet bereiken van de beoogde prestatiedoelen daaronder valt. Daar waar een problematische financiële situatie tot een relevante prestatievermindering kan leiden, achten wij eveneens een bijzondere waakzaamheid van toepassing. Ingedeeld naar de absolute omvang van de subsidierelaties kunnen wij u over de waakzaamheid ten opzichte van de structureel gesubsidieerde instellingen het volgende beeld presenteren: Tabel 3.1: waakzaamheid per groottegroep.

groottegroep in euro’s

125.000 50.000 25.000 < 25.000

aantal totale omvang subsidie in euro’s > 300.000 11 29.984.628 - 300.000 5 1.050.835 - 125.000 16 1.324.492 50.000 7 272.165 13 199.755 totaal absoluut 52 32.831.875 100 in procenten totaal relatief

* 1 2 10 4 10 27 52

** 1 4 2 3 10 19

*** 4 1

**** 4 1 1

***** 1 1 1 1

5 10

6 12

4 7

Uit het onderzoek blijkt dat 71 % van de structureel gesubsidieerde instellingen een financiële positie heeft, die als gezond kan worden gekwalificeerd. Daarnaast is ten aanzien van zo’n 10 % van de instellingen een extra waakzaamheid vereist. Het gaat daarbij bijvoorbeeld om aanwezige risico’s, die de financiële positie in gevaar kunnen brengen. Voor deze categorie geldt dat de instellingen in geval van zorgvuldig financieel management naar onze inschatting het één en ander zelfstandig in goede banen kunnen leiden. Anders ligt dat voor de categorieën met **** en meer. In die gevallen is de kans latent aanwezig dat relevante concessies aan de prestaties en/of de prijs daarvan moeten worden gedaan. Hieronder vallen 10 instellingen oftewel zo’n 19 % van het totaal.

-5-

Opvallend is dat juist grotere instellingen (althans die met een omvangrijke provinciale bijdrage) relatief meer in zwaar financieel weer verkeren dan kleinere instellingen. Hetzelfde geldt voor instellingen die voor wat betreft hun maatschappelijke betekenis als primair kunnen worden betiteld. Hierbij tekenen wij wel aan dat het beoordelen van een financiële positie een aantal lastige afwegingen kent, waardoor betrokkenen de situatie verschillend kunnen interpreteren. Bovendien vervullen kengetallen slechts een signaalfunctie. Verder willen wij u een indruk geven van de meest harde indicatoren voor de financiële positie, namelijk het weerstandsvermogen, de liquiditeit en de uitkomst van de exploitatie. Op deze manier krijgt u een indruk van de aard en de complexiteit van de problematiek. Tabel 3.2: aard van de problematiek per categorie.

categorie waakzaamheid * ** *** **** ***** totaal:

aantal instellingen 27 10 5 6 4 52

tekortschietend weerstandsvermogen

tekortschietende liquiditeit

exploitatietekorten

absoluut

relatief

absoluut

relatief

absoluut

relatief

4 4 2 4 4 18 35 %

15 % 40 % 40 % 67 % 100 %

1 1 1 3 4 10 19 %

4% 10 % 20 % 50 % 100 %

3 1 0 2 1 7 13 %

11 % 10 % 0% 33 % 25 %

Uit de tabel blijkt dat met name het weerstandsvermogen in veel gevallen ontoereikend is. In de meest urgente gevallen is er zelfs sprake van een negatieve algemene reserve. Wanneer dit niet door te creëren exploitatieoverschotten op een aanvaardbaar niveau kan worden gebracht, komt de instelling bij een tekortschietende liquiditeit al snel in zwaar financieel weer terecht. Als tevens mocht blijken dat herfinanciering van de vaste activa geen optie is om de betalingsachterstanden op te vangen, moeten er op korte termijn meer ingrijpende maatregelen genomen worden. Die maatregelen zullen dan ongetwijfeld de afspraken met de subsidiegevers raken. Overigens moet bij tabel 3.2 worden opgemerkt dat het slechts een beperkt beeld geeft. De conclusies ten aanzien van de waakzaamheid per instelling hebben wij op basis van een breder inzicht getrokken. Het gaat dan om aanvullende factoren zoals de absolute en relatieve omvang van de subsidierelatie, de maatschappelijke betekenis van de instelling, de solvabiliteit, een indicatie van de administratieve organisatie en de aanwezigheid van risico’s. Zo is voor de instellingen in categorie *** veelal sprake van bijzondere omstandigheden, waarvan het nog onzeker is hoe die zich uit gaan kristalliseren. Tot slot willen wij u uit de inventarisatie het beeld ten aanzien van de verplichting tot het uit laten voeren van accountantscontroles niet onthouden. Van de 52 onderzochte instellingen, zijn er op grond van de Kaderverordening subsidies provincie Groningen 43 verplicht accountantscontrole op de jaarrekening uit te laten voeren: 37 doen dat door middel van een controleopdracht, 2 door middel van een beoordelingsopdracht. De conclusie is dat 4 instellingen (zo'n 9 %) momenteel niet aan deze verplichting voldoet.

-6-

4. Uitkomsten interviews met vertegenwoordigers van de instellingen.

Een subsidierelatie is - de naam zegt het al - tweezijdig. Vandaar dat wij ook de mening van vertegenwoordigers van door de provincie gesubsidieerde instellingen in dit rapport willen betrekken. Om een evenwichtige indruk te krijgen, hebben wij bestuurders, directieleden en controllers van zowel grotere als kleinere instellingen uit de diverse beleidsvelden geraadpleegd (zie bijlage 4.1). Het zal u niet verbazen dat de meningen niet altijd parallel lopen. Toch blijkt het zeer wel mogelijk om uit de interviews een breed gedragen lijn te destilleren. In dat verband willen wij dan ook het volgende voor het voetlicht brengen. Wij merken hierbij op dat wij de meningen van geïnterviewde statenleden, accountants en andere deskundigen verderop in dit rapport hebben meegenomen.

4.1 Hoofdlijn. In zijn algemeenheid worden de aandachtspunten, zoals die in het statenbesluit van 13 november 2002 (bijlage 8.1) zijn opgenomen, als te defensief ervaren. Hoewel de punten vanuit de fixatie op de toenmalige problematiek rondom het NNBT goed te plaatsen zijn, doet een sterkere (formele) regulering geen recht aan het functioneren van de instellingen. De nadruk ligt te sterk op control en regulering en te weinig op de ruimte die instellingen horen te krijgen om zelf problemen op te lossen. Men vindt het besluit van Provinciale Staten om een algemene evaluatie uit te laten voeren dan ook een passende stap om een goed subsidieklimaat te bevorderen. Deze lijn valt vooral te ontdekken uit de interviews met vertegenwoordigers van gesubsidieerde instellingen. Statenleden zoeken daarentegen toch meer naar passende maatregelen om calamiteiten te voorkomen. In een goed subsidieklimaat dient vooral op de beleidsdoelen - de prestaties - te worden gestuurd. Het risicomanagement is een zaak van de gesubsidieerde instelling, waarmee de provincie zich niet te veel in zou moeten laten. Dat suggereert ook een grote medeverantwoordelijkheid van de subsidiegever. Een meer volwassen benadering vraagt om vertrouwen in de subsidierelatie. Wordt dat vertrouwen beschaamd dan zal dat in een dergelijk subsidieklimaat zakelijke gevolgen moeten hebben. Aan een subsidierelatie kleven allerlei psychologische aspecten en die zijn tot dusver in de discussie niet in beeld geweest. Het stellen van aanvullende regels en een nadrukkelijke controle daarop leiden ongetwijfeld tot een grotere bureaucratie, minder commitment voor de uitvoering van de beleidsdoelen en uiteindelijk tot een passievere houding van de instelling.

4.2 Communicatie. Er wordt veel waarde gehecht aan goede contacten en een open en zakelijke communicatie. Ook als er geen calamiteiten zijn moet er tijd en ruimte worden genomen om te investeren in communicatie. Dat hoort in beginsel aan de hand van de parallel lopende belangen, de beleidsdoelen, te gebeuren. Per slot van rekening vormen de beleidsdoelen de basis voor de subsidierelatie. Zijn de contacten eenmaal goed dan zullen instellingen, in het geval de belangen op onderdelen uiteenlopen of zelfs tegenstrijdig zijn, minder snel geneigd zijn de hakken in het zand te zetten of zich zelfs in te graven. Hierdoor ontstaat de ruimte om in overleg op de gewenste processen te blijven sturen. Daarbij is het van beide kanten noodzakelijk om reële standpunten in te blijven nemen, zodat 'willen' en 'kunnen' hand in hand gaan. Bij de communicatie gaat het zeker niet alleen om bestuurlijke contacten. Minstens even sterk wordt aan regelmatig ambtelijk overleg over de voortgang van het bereiken van de beleidsdoelen gehecht. Hier hoort de basis voor een goede relatie te ontstaan, zodat instellingen transparant functioneren, informatie uitwisselen en in geval van dreigende calamiteiten tijdig zullen signaleren. Gesubsidieerde instellingen vragen om overleg en maatwerk.

-7-

4.3 Accountantscontroles en rapportages. Instellingen willen verantwoordelijkheid dragen en vragen om de ruimte om zelf de bedrijfsvoering in goede banen te kunnen leiden. Extra accountantscontroles suggereren dat er al op voorhand weinig vertrouwen in de financiële deskundigheid van de instellingen bestaat. Hetzelfde geldt voor aanvullende rapportages. Zaken als het checken van de administratieve organisatie en interne controle zijn belangrijk, maar moeten ook niet worden overschat. In feite zeggen accountants dat ook. Goedkeurende verklaringen geven een beperkte tot redelijke mate van zekerheid over de getrouwheid van de cijfers, maar geen volledige zekerheid. Vrijwel alle geïnterviewden zijn er dan ook van overtuigd dat calamiteiten niet volledig zijn uit te sluiten. Bovendien zijn de kosten die extra accountantswerkzaamheden met zich meebrengen aanzienlijk. De provincie zou zich af moeten vragen of men wel zo'n hoge premie voor een niet volledig dekkende verzekering wil betalen. Per slot van rekening moeten de accountantskosten uiteindelijk toch worden opgevangen uit gemeenschapsgeld of door een verlaging van de verlangde prestaties toe te staan.

-8-

5. Aanbevelingen ten behoeve van de verdere professionalisering van de subsidierelatie. Aan de hand van de uitkomsten van de interviews, de gepleegde inventarisatie van de bestaande subsidierelaties, alsmede onze eigen ervaringen, doen wij u in dit hoofdstuk aanbevelingen voor het verder professionaliseren van structurele subsidierelaties. Achtereenvolgens gaan wij in op de eisen die aan de informatievoorziening dienen te worden gesteld, aanbevelingen voor de interne organisatie en het beleid in de richting van de instellingen.

5.1 Eisen aan de informatievoorziening. Vooraf willen wij u attenderen op het volgende. In het rapport wordt soms verwezen naar de Kaderverordening subsidies provincie Groningen 1998. Op deze plaats vermelden wij dat voor instellingen die thans op grond van de Wet op de jeugdhulpverlening worden gesubsidieerd de Subsidieverordening jeugdhulpverlening provincie Groningen 1996 van kracht is. Het juridisch kader wijkt voor de subsidiëring van die instellingen op onderdelen enigszins af van het kader dat voor de overige instellingen geldt en wordt gevormd door de Algemene wet bestuursrecht en de Kaderverordening subsidies provincie Groningen. Voor de in dit rapport uitgediepte onderdelen geldt dat o.a. voor de inzendtermijn van de jaarrekening. Wij komen daar bij de betreffende instellingen op het gebied van de jeugdhulpverlening separaat op terug. In deze rapportage nemen wij kortheidshalve de Algemene wet bestuursrecht en de Kaderverordening subsidies provincie Groningen 1998 als uitgangspunt. Dit kader is van kracht voor 95 % van de structureel gesubsidieerde instellingen.

5.1.1 Inzendtermijnen voor begroting en jaarrekening.

Voor de beoordeling van de financiële situatie, zijn wij vooral afhankelijk van de informatievoorziening door de instelling. Op grond van de Algemene wet bestuursrecht zijn gesubsidieerde instellingen verplicht een begroting en een jaarrekening te overleggen. De termijnen waarbinnen deze dienen te worden toegezonden zijn in de Kaderverordening subsidies provincie Groningen 1998 opgenomen. Zo dient op grond van de vigerende regelgeving de begroting voor 1 oktober van het jaar t-1 te worden ingezonden en de jaarrekening voor 1 juli van het jaar t+1. Bovendien geldt voor instellingen die een hogere provinciale subsidie ontvangen dan € 22.689,--, dat bij de jaarrekening een verklaring van getrouwheid, opgemaakt door een registeraccountant of een geregistreerde administratieconsulent, dient te worden overhandigd. Gelet op de financiële cyclus binnen organisaties zijn deze data in de praktijk goed hanteerbaar. Het samenstellen van de begrotingsstukken dient o.a. gebaseerd te zijn op recente (gecontroleerde) jaarcijfers en op actuele ontwikkelingen. Voor de beleidsafdelingen betekent het tijdig toezenden van de begroting dat zij er voor zullen moeten zorgen dat nog voor het einde van het jaar t-1 de begroting is beoordeeld en een (voorlopige) subsidiebeschikking is afgegeven. De autorisatie van de betreffende middelen in de provinciale begroting vormt samen met de toekenning van de subsidie immers de juridische basis voor het verstrekken van de voorschotten. Hieraan dient in onze ogen strikt de hand te worden gehouden. Voor gesubsidieerde instellingen betekent dit een stok achter de deur om de begroting, de jaarrekening en eventuele andere stukken tijdig en volledig in te zenden. Alleen een expliciet besluit van ons college kan hen in bijzondere omstandigheden tijdelijk van deze verplichting ontheffen. Onze ervaringen zijn dat gesubsidieerde instellingen veelal te laat zijn met het inzenden van de begrotingen en dat mede als gevolg daarvan ook de toekenningen vertraagd de deur uit gaan.

-9-

5.1.2 Accountantscontrole.

Ten aanzien van de controle op de jaarrekening willen wij het volgende opmerken. In de accountancy worden drie vormen van accountantsverklaringen onderscheiden, namelijk een samenstellings- , een beoordelings- en een controleverklaring. In alle drie de gevallen behoort de accountant opmerkingen te maken, zodra hij denkt dat de continuïteit van de instelling in gevaar is. De accountant staat immers voor de keuze om de waarde van activa en passiva te bepalen aan de hand van grondslagen voor een going concern dan wel voor een instelling in liquidatie. Alleen de laatste twee verklaringsvormen geven de in de Kaderverordening beoogde zekerheid over de mate van getrouwheid van de cijfers. Een samenstellingsverklaring voldoet daar niet aan. Bij een controleopdracht wordt een ‘full scope control’ (waaronder het checken van de administratieve organisatie en interne controle) uitgevoerd, hetgeen een redelijke mate van zekerheid over de getrouwheid van de cijfers oplevert. Volledige zekerheid kan door een accountant niet worden gegarandeerd. Uit hoofdstuk 3 blijkt dat 86 % van de daartoe verplichte instellingen de jaarcijfers door middel van een controleopdracht door de accountant laat checken. Wij stellen dan ook voor om een controleverklaring voor alle instellingen met een structurele subsidie die gelijk is aan of hoger is dan € 25.000,-- verplicht te stellen. Het handhaven van een ondergrens achten wij raadzaam. De subsidiegever zal zich om pragmatische redenen steeds af moeten vragen of de opgelegde verplichtingen in overeenstemming met de omvang van de subsidie zijn. Uit het voorgaande zal u duidelijk zijn geworden dat wij voor het plegen van accountantscontrole een ondergrens van € 25.000,-- reëel vinden. Door het stellen van een beleidsregel kunnen wij in uitzonderlijke gevallen daarvan afwijken. In de praktijk worden wij incidenteel geconfronteerd met accountants die terughoudend zijn een op een controleopdracht gebaseerde verklaring te verstrekken. De reden daarvoor is veelal dezelfde, namelijk dat de administratieve organisatie en de interne controle niet voldoen aan de standaardeisen die nodig zijn om een gedegen verklaring over de getrouwheid van de cijfers af te kunnen geven. Onze aanbeveling is om in de Kaderverordening op te nemen dat gesubsidieerde instellingen op dit gebied aan de gangbare eisen behoren te voldoen. Het is van belang, om zeker ook bij startende instellingen, hierover vooraf te communiceren en afspraken te maken. Samen met de op te nemen verplichting een controleopdracht te verstrekken - waarbij standaard zowel de opzet als de naleving van de administratieve organisatie en interne controle behoort te worden gecontroleerd - hoort dit in onze ogen voldoende waarborgen voor betrouwbare financiële informatie en een adequate vaststelling van de subsidie te bieden.

5.1.3 Inrichting van jaarstukken.

Wij zijn van mening dat in de Kaderverordening op hoofdlijnen voorwaarden kunnen worden gesteld aan de inrichting van de jaarstukken. Daarbij doelen wij in het geval van de begroting voor het jaar t op een vergelijking met de ramingen in de begroting van het jaar t-1 en de gerealiseerde bedragen zoals die verantwoord zijn in de meest recente jaarrekening, die van het jaar t-2. In het geval van de jaarrekening over het jaar t gaat het om een vergelijking met de ramingen in de begroting van het jaar t en de gerealiseerde bedragen conform de jaarrekening over het jaar t-1. Overigens worden dergelijke modellen door vrijwel alle bevoegde accountants voor de presentatie van de rekeningcijfers gehanteerd. Ten behoeve van een adequaat beleids- en beheersinstrumentarium is het raadzaam dat een dergelijk model ook voor de opmaak van de begroting wordt gebruikt. Wij hebben het idee dat de instellingen dit zullen onderschrijven. Ook denken wij dat ze het samenstellen van een meerjarenperspectief en een risicoparagraaf als een meerwaarde zullen ervaren.

- 10 -

Door het dikwijls ontbreken van (deugdelijke) beheers- en beleidsmatige toelichtingen bij de jaarstukken zijn wij er niet in alle gevallen van overtuigd dat bestuurders van gesubsidieerde instellingen over toereikende informatie beschikken om met een op hoofdlijnen compleet inzicht beleidsmatig en financieel te kunnen sturen. Wij gaan er van uit dat er voor de vaststelling van de jaarrekening overleg plaatsvindt tussen in ieder geval de penningmeester en de directie en dat daarin ook de zogenoemde, door de behandelend accountant opgestelde, managementletter ter sprake komt. Op basis van onze ervaringen twijfelen wij er aan of bij alle instellingen ook de begroting zo afgewogen tot stand komt, terwijl dit wellicht toch het belangrijkste sturingsinstrument in financieel opzicht is. Gelet op de autonomie van de instellingen gaat het ons te ver om in zijn algemeenheid voorwaarden ten aanzien van beleids- en beheersmatige toelichtingen op te leggen. Voor instellingen waarmee afspraken worden gemaakt over het opstellen van een plan van aanpak, zullen in dat kader ten aanzien van risicovolle onderdelen van de bedrijfsvoering door ons soortgelijke kwaliteitseisen worden gesteld. In paragraaf 5.3 kunt u lezen vanaf welke graad van waakzaamheid dat zal gelden.

Actiepunten samengevat: 1. 2.

3.

Beschikkingen verzenden voor 1 januari van het jaar t, anders is er geen basis voor het verstrekken van voorschotten. Verplichte uitvoering van accountantscontrole, in de vorm van een controleverklaring, voor subsidies groter of gelijk aan € 25.000,-, alsmede eisen stellen aan administratieve organisatie en interne controle. Door middel van het stellen van een beleidsregel kan hiervan in uitzonderlijke gevallen worden afgeweken. Op hoofdlijnen voorwaarden stellen aan de inrichting van de begroting, de samenstelling van een meerjarenperspectief en een risicoparagraaf.

- 11 -

5.2 Aanbevelingen voor de interne organisatie.

5.2.1 Beheersfunctie.

In het verlengde van de verplichtingen die de provincie aan de gesubsidieerde instellingen oplegt over de juistheid, volledigheid en tijdigheid van de informatie, zullen wij er voor moeten zorgen dat de informatiecyclus door ons goed wordt beheerd. De dagelijkse praktijk wijst uit dat het voor de betrokkenen in de drukte van alledag lastig is om van tijd tot tijd terug te kijken of het beheer van de diverse dossiers in de pas loopt met de voorschriften. Vandaar dat wij in deze subparagraaf voorstellen doen om het beheer van de subsidierelaties systematischer te organiseren. Wij hebben het initiatief genomen om tot een subsidieregistratiesysteem te komen. Een dergelijk systeem volgt de voortgang van subsidies vanaf de aanvraag tot en met de definitieve vaststelling van de bijdrage en de financiële afwikkeling. De voorbereidende werkzaamheden voor de invulling van deze reeds langer bestaande wens zijn inmiddels afgerond. Het wachten is in eerste instantie op een technische check of het ontworpen model binnen DOROS en CODA kan worden geïntegreerd, dan wel daaraan kan worden gekoppeld. Op basis van de uitkomsten hiervan kunnen de vervolgstappen, zoals een analyse van de organisatorische consequenties, een kostenplaatje en een dekkingsplan, worden uitgewerkt. Vervolgens gaat het om de aanschaf van de software en de implementatie. De subsidieverlenende afdelingen ervaren het ontbreken van een subsidieregistratiesysteem als een ernstige handicap. Te meer omdat de technische faciliteiten voor een belangrijk deel beschikbaar zijn. Wij maken ons dan ook sterk voor een zo spoedig mogelijke invoering van een subsidieregistratiesysteem over de volle breedte van de provinciale organisatie. Een dergelijk systeem kan tevens handreikingen bieden voor bijvoorbeeld een transparante toetsing van de budgetafspraken, een cijfermatige onderbouwing van de beleidsverantwoordingen aan PS en het verzamelen van gegevens voor de samenstelling van het Burger Jaarverslag. Om te bepalen voor welke onderdelen het systeem uiteindelijk operationeel moet worden, zullen wij een gedegen kosten-batenanalyse uit laten voeren. Verder benadrukken wij dat in onze ogen de beleidsmedewerker verantwoordelijk hoort te zijn voor het beheer van de subsidierelatie. In de praktijk constateren wij echter dat het beheer veelal ondersneeuwt bij andere - beleidsmatige - activiteiten. Een subsidieregistratiesysteem zorgt er in ieder geval voor dat een tijdige signalering plaatsvindt. Of dit afdoende is om beheersmatige zaken goed te laten lopen, moeten de ontwikkelingen uitwijzen. In ieder geval is het een noodzakelijk instrument. Wellicht zou daarnaast het invoeren van een bewakingsfunctie raadzaam zijn. In onze beleving is het effectief om het bewaken van beheersmatige aspecten binnen beleidsafdelingen een eigen plaats te geven. Met name voor afdelingen met veel subsidierelaties zullen wij de verantwoordelijkheid voor het beheer explicieter in de betreffende afdeling inbedden. Afhankelijk van de omvang van de subsidieverstrekking binnen een beleidsafdeling en de daar beschikbare expertise en formatie, zullen wij per afdeling naar de best passende oplossing zoeken.

Actiepunt samengevat: 4.

Invoering van een subsidieregistratiesysteem, waarvoor met het oog op de functionaliteit een gedegen kosten-batenanalyse van de diverse mogelijkheden wordt uitgevoerd.

- 12 -

5.2.2 Rapportages.

Onder dit kopje willen wij ingaan op de rapportage vanuit het ambtelijk apparaat in de richting van MT, GS en PS. Vooropgesteld dat in voorkomende gevallen na de signalering direct melding wordt gemaakt van acuut dreigende of bestaande calamiteiten, stellen wij voor dat één keer per jaar collectief en integraal wordt teruggekoppeld over de ontwikkelingen ten aanzien van de structurele subsidierelaties. Op deze wijze raken de diverse schakels in de provinciale organisatie meer betrokken bij wat in onze ogen een belangrijke pijler in de basisinfrastructuur kan worden genoemd. Omdat de jaarrekeningen daartoe de meest geëigende informatie bevatten en deze voor 1 juli dienen te worden toegezonden, lijkt het ons logisch om deze rapportage jaarlijks aan de tweede kwartaalrapportage te koppelen. Deze rapportage mondt uit in een concernrapportage en uiteindelijk in de Integrale Bijstelling van de begroting. Daarin kan worden aangegeven in hoeverre afwijkingen ten opzichte van de planvorming aan de orde zijn. Die planvorming bestaat uit de diverse kaderstellende beleidsnota's en -programma's en de vertaling daarvan in de provinciale begroting en de jaarplannen. Het gaat daarbij zowel om het rapporteren over afwijkingen in de prestatiesfeer als om het signaleren van problemen ten aanzien van de bedrijfsvoering. Die laatste kunnen immers de beleidsdoelen in gevaar brengen. Zonodig wordt een relatie gelegd met de risicoparagraaf. Wij zullen een stramien ontwerpen dat een consistente wijze van rapporteren waarborgt en er tevens rekening mee houdt dat op elk aggregatieniveau in de provinciale organisatie de gewenste (sturings-) informatie beschikbaar komt.

Actiepunt samengevat: 5.

Jaarlijkse rapportage over de subsidierelaties in de richting van PS.

5.2.3 Classificatie van de instellingen.

Om in geval van zich aandienende calamiteiten tijdig te kunnen signaleren is het van belang dat beleidsinhoudelijke informatie aan financiële data wordt gekoppeld. In de huidige praktijk constateren wij dat beleidsmedewerkers veelal aardig goed weten wat er bij de instellingen speelt. Zij hebben veelal echter te weinig kennis op financieel gebied om dit adequaat tegen de correcte financiële achtergrond van de gesubsidieerde instelling te kunnen plaatsen. Voor de medewerkers van de afdeling Financiën en Control geldt het omgekeerde. Wij stellen dan ook een werkwijze voor die de bedoelde koppeling van informatie zo veel mogelijk waarborgt. Aan de hand van de toegezonden jaarrekeningen vullen de beleidsmedewerkers de in hoofdstuk 3 bedoelde inventarisatieformulieren in. Per onderdeel rolt daar aan de hand van gangbare normen automatisch een waardeoordeel uit. Dit geeft de beleidsmedewerker inzicht in de financiële positie van de gesubsidieerde instelling. Op het formulier dient de beleidsmedewerker aan te geven welke zaken er spelen, die invloed op de financiële positie kunnen hebben. Vervolgens adviseert de afdeling Financiën en Control over de financiële positie van de instelling en doet daarbij een voorstel voor de in acht te nemen waakzaamheid. Die waakzaamheid leidt tot een classificatie van de instelling op basis waarvan een gedifferentieerde aanpak mogelijk wordt. Een voorstel voor een leidraad (met preventieve stappen) hebben wij in paragraaf 5.3 uitgewerkt. De indicatie voor de te betrachten waakzaamheid dient in onze ogen standaard bij alle af te handelen stukken met enige financiële relevantie te worden vermeld. Bij de voorgestane systematiek hoort ook dat aan de hand van de jaarrekening een (korte) evaluatie plaatsvindt, die vervolgens als vertrekpunt voor de in 5.2.2 bedoelde rapportage dient.

- 13 -

De afdeling Financiën en Control heeft bij deze werkwijze een completer beeld van de te beoordelen instelling. Toch blijft voor het goed functioneren van het geheel de rol van de beleidsmedewerker cruciaal. Het gaat daarbij met name om de vraag of deze al dan niet in staat is om voor de toekomstige financiële positie van de instelling relevante informatie te vergaren en te doorgronden en daarbij de gevolgen voor de te leveren prestaties in kan schatten. In de volgende subparagraaf komen wij daarop terug. Voor ons is evident dat expliciet afspraken tussen de beleidsafdelingen en de afdeling Financiën en Control dienen te worden gemaakt en vastgelegd. Die afspraken zullen onder meer duidelijkheid geven over de wederzijdse bevoegdheden, verantwoordelijkheden alsmede de afstemming en dienen te worden vastgelegd in een protocol.

Actiepunten samengevat: 6. 7.

Invoeren van een systeem van classificatie van de instellingen naar de mate van de te betrachten waakzaamheid. Ontwikkelen van een protocol voor de afstemming tussen beleidsmedewerkers, afdelingshoofd en controllers van de afdeling Financiën en Control.

5.2.4 Aanvullende deskundigheid bij beleidsmedewerkers.

Hiervoor bevestigden wij al dat beleidsmedewerkers de centrale rol spelen in een subsidierelatie. Naast onder andere kennis van het betreffende beleidsveld, vraagt het onderhouden van een subsidierelatie ook om de beoordeling van de subsidiedoelstelling. Om relevante signalen op te kunnen vangen is enig financieel inzicht en het kunnen doorgronden van bedrijfsvoeringprocessen en strategieën van instellingen een pree. Zeker als het om het voorkomen van calamiteiten gaat willen wij het belang van deze deskundigheden onderstrepen. Hoe eerder en dichter bij de bron signalen ten aanzien van de (toekomstige) bedrijfsvoering worden opgepakt, des te beter zal dat uitwerken voor een gedegen subsidierelatie. Daarbij vormt ook de budgetfinanciering met daarin de afspraken over de te leveren prestaties een element. Het hiervoor genoemde inventarisatieformulier vormt daarbij voor beleidsmedewerkers een hulpmiddel voor de analyse van de financiële positie. Verder denken wij dat bijscholingen voor beleidsmedewerkers op bedrijfseconomisch en juridisch gebied veelal bijdragen aan een beter evenwichtig tussen de benodigde deskundigheden. Kennisoverdracht zou bij voorkeur concreet en op de eigen praktijk gericht moeten zijn. Procedures en voorschriften ten aanzien van het subsidieverkeer zijn bij de provincie vastgelegd in verschillende documenten. De kennis daarover is meer bij enkele personen aanwezig, dan dat het is verankerd in de organisatie. De aanwending van die kennis is nog te vrijblijvend. Het niet raadplegen wordt mede ingegeven door de moeite die moet worden gedaan om de betreffende informatie te verzamelen. Er bestaat behoefte aan een praktisch ingericht handboek subsidieverlening en subsidiebeheer, dat door beleidsmedewerkers kan worden geraadpleegd en ook als toetsingskader kan dienen voor afdelingshoofden en controllers. Nieuwe medewerkers kunnen op deze manier snel worden ingevoerd in de te volgen procedures. Ten behoeve van een gedegen inhoudelijke toetsing beschikken de betreffende afdelingen over kaderstellende beleidsnota's. Samen met een handboek over procedures en voorschriften ontstaat op deze wijze een voor de beleidsmedewerkers toegankelijk referentiekader, dat dienst kan doen als hulpmiddel bij de besluitvorming en bij het beheer. Zo'n kader zou tevens voor het verlenen van incidentele subsidies moeten gelden. Dit voorstel gaat deel uitmaken van de tussen de beleidsafdelingen en de afdeling Financiën en Control vast te leggen leidraad voor de toekomstige werkwijze en afstemming. Actiepunten samengevat: 8. 9.

Verzorgen van cursussen voor beleidsmedewerkers, gericht op het vergaren van aanvullende deskundigheid op vooral financieel en juridisch terrein. Samenstellen van een handboek subsidieverlening en subsidiebeheer.

- 14 -

5.3 Beleid in de richting van de instellingen. Uit hoofdstuk 3 blijkt dat in ieder geval 71 % van de instellingen als gezond kan worden bestempeld. Bovendien geven de instellingen aan dat een generieke aanpak leidt tot een afbreukrisico. De echte problemen zitten bij een beperkt aantal instellingen. Dit gegeven vraagt om een gedifferentieerde benadering, die gestalte kan krijgen aan de hand van de in subparagraaf 5.2.3 genoemde classificatie. Classificatie van gesubsidieerde instellingen naar de mate van de te betrachten waakzaamheid vormt voor ons een belangrijke pijler voor het behoud dan wel het verkrijgen van een gezonde subsidierelatie. Wij stellen voor om aan de hand van de graad van waakzaamheid de aanpak meer te standaardiseren. Een dergelijk model geeft het nodige inzicht aan de beleidsmedewerkers en kan als referentiekader bij ambtelijke en bestuurlijke overleggen worden gebruikt. De door ons per stadium aanbevolen stappen treft u hieronder aan. Het model dient als een leidraad, zonder dat het verstarrend mag werken en het beoogde maatwerk aan mag tasten. Wij bedoelen daarmee een subtiele afweging tussen noodzaak, rendement en kosten. Ten aanzien van de af te spreken (preventieve) stappen zijn wij ons bewust van de autonomie van de instellingen. Samen met mogelijke belangentegenstellingen vormt dit een spanningsveld waarin het beleidswerk opereert. Dit laat onverlet dat voor de provincie het belang van de continuïteit van de gewenste prestaties (in ruil voor de verstrekte subsidie) prevaleert. De inzet zal zijn om in goed onderling overleg en met het nodige commitment tot de verlangde adequate aanpak van de (zich aandienende) problemen te komen. Uiteindelijk zijn veel gesubsidieerde instellingen mede afhankelijk van de provinciale bijdrage en hebben ook zij belang bij de continuïteit van de uit te voeren taak. De hieronder weergegeven leidraad moet zo worden gelezen, dat de te nemen stappen – tenzij anders is vermeld – ook bij elke volgende graad van waakzaamheid van toepassing zijn. De onderdelen zijn gerangschikt in de volgende categorieën:

*

Financieel gezonde instellingen. a. Het stringent toepassen van de inzendtermijnen voor de begroting (voor 1 oktober van het jaar t-1) en de jaarrekening (voor 1 juli van het jaar t+1), zoals die in de Algemene wet bestuursrecht dan wel de Kaderverordening provincie Groningen zijn aangegeven. Er wordt alleen bevoorschot als er een (voorlopige) toekenning is gedaan of GS expliciet uitstel heeft verleend voor het indienen van de begroting.

**

Financieel gezonde instellingen, met aandachtspunten voor de toekomst. b. Het inzenden van reële meerjarenramingen en een risicoparagraaf. c. Financiën vormt een vast onderdeel van het reguliere ambtelijk overleg. d. Financiën vormt een vast agendapunt bij het bestuurlijk overleg.

- 15 -

***

Instellingen met risico's die de financiële positie in gevaar kunnen brengen. b. In het kader van het meerjarenperspectief geeft de instelling een meer specifiek inzicht in één of enkele onderdelen. c. Er vindt ambtelijk overleg over de financiën plaats. Aan de hand van de uitkomsten daarvan wordt bepaald of er een bestuurlijk overleg specifiek over de financiën wordt gearrangeerd. e. Provincie en instelling spreken af om voor het oplossen van (zich aandienende) problemen een plan van aanpak op te stellen. De uitvoering van de ombuigingsoperatie die hieruit dient voort te vloeien, wordt door middel van aan de provincie toe te zenden halfjaarlijkse managementsrapportages gevolgd. Deze worden ter toetsing voorgelegd aan de financieel beleidsmedewerker van de betreffende afdeling dan wel de aan de daarvoor aangewezen controller van de afdeling FC. f.

****

In overleg kunnen specifieke eisen aan de inhoud van de accountantscontrole worden gesteld.

Instellingen met een (tamelijk) zorgwekkende financiële positie. d. Meerdere malen per jaar vindt er bestuurlijk overleg specifiek over de financiën plaats. Dergelijke overleggen worden mede door een financieel medewerker voorbereid, die ook bij de overleggen aanwezig is. e. Managementrapportages waarin over de ontwikkeling van de financiën, de prestaties en de voortgang van het plan van aanpak wordt gerapporteerd, worden ieder kwartaal opgesteld, door de huisaccountant gecontroleerd, in het bestuur besproken en aan de provincie toegezonden. g. De provincie overlegt op zowel ambtelijk als bestuurlijk niveau met de overige structurele subsidiegevers over mogelijke oplossingen en de toekomst van de instelling. h. Gelet op de bestaande risico's wordt in principe terug gegaan naar maandelijks uit te betalen voorschotten. Om van deze gedragslijn af te wijken is een expliciet besluit van GS nodig. i.

Voor de interne afhandeling van stukken met (mogelijke) financiële gevolgen geldt, dat de afdeling Financiën en Control al in het stadium van de voorbereiding bij de totstandkoming van de voorstellen aan het college betrokken dient te worden.

j.

De provincie maakt een inschatting van de daadkracht van bestuur en leiding om de problemen op de juiste wijze aan te sturen. Als daarbij een negatief beeld ontstaat kan dat aanleiding zijn om de subsidierelatie te gaan beëindigen of vroegtijdig de maatregelen in de volgende fase van de classificatie te overwegen.

- 16 -

*****

j.

Instellingen met zodanig acute financiële problemen dat een situatie van surseance van betaling of faillissement dreigt. Het bestaansrecht van de instelling dan wel de omvang van de subsidie en/of de te leveren prestaties is direct in het geding. De provincie beëindigt de subsidierelatie of overweegt aan de hand van de daadkracht van bestuur en leiding en de belangen de mogelijkheden om in de bedrijfsvoering in te laten grijpen. Hierbij valt te denken aan opties zoals het in overleg aanstellen van een extern adviseur of het laten benoemen van een interim-bestuur(der). Hiervoor is de medewerking van het zittende bestuur nodig. Indien nodig kan door het stellen van een dergelijke subsidievoorwaarde druk op het zittende bestuur worden uitgeoefend. Om het benodigde inzicht te krijgen kan de organisatie in opdracht van de provincie en/of andere subsidiegevers door bijvoorbeeld een accountant worden doorgelicht. De aanbevelingen die uit zo'n onderzoek komen, kunnen in de vorm van een plan van aanpak als extra subsidievoorwaarde aan de organisatie worden opgelegd. Indien gewenst of noodzakelijk kan bovendien gebruik worden gemaakt van de eigen bevoegdheden als toezichthouder die de subsidiegever op grond van de Algemene wet bestuursrecht kent. Deze toezichthouder kan buiten zijn of haar wettelijke bevoegdheden dienst doen als extra waarborg op de effectuering van het hiervoor vermelde plan van aanpak.

Voor de begeleiding van instellingen die in financieel zwaar weer verkeren en/of waarvan wordt overwogen de omvang van de verleende subsidie fundamenteel aan te passen of te beëindigen zullen wij projectteams in het leven roepen. Dergelijke operaties hebben een zeer gevoelig karakter en vereisen een hoge mate van zorgvuldigheid. Zo'n team kan voor wat betreft de ambtelijke bezetting bestaan uit directeur, afdelingshoofd, beleidsmedewerker, financieel beleidsmedewerker, afdelingscontroller, jurist en communicatie adviseur. Veelal valt uit voorgaande casussen te leren. Daarom is het zaak om voor dergelijke teams een aantal vaste waarden te benoemen, zodat de beschikbare expertise ook in de diverse projectteams is vertegenwoordigd. Wij zullen een protocol met o.a. juridische richtlijnen laten opstellen, dat gebruikt zal worden in het geval verlaging of beëindiging van (structurele) subsidies aan de orde is.

Actiepunten samengevat: 10. 11.

Invoeren van een gedifferentieerde benadering van de instellingen aan de hand van een leidraad voor de bij de verschillende graden van waakzaamheid te overwegen stappen. Het samenstellen van projectteams in geval van fundamentele aanpassing of beëindiging van de subsidie, alsmede het laten opstellen en hanteren van een protocol met (juridische) richtlijnen voor dergelijke situaties.

- 17 -

6. Overige bevindingen. In deze paragraaf willen wij een aantal bevindingen onder uw aandacht brengen, die een rol kunnen spelen in het behouden en verkrijgen van goede subsidierelaties. Achtereenvolgens gaan wij dieper in op de in hoofdstuk 2 genoemde bijzondere omstandigheden, op het spanningsveld tussen beleid en beheer, de doelmatigheid en doeltreffendheid van de ingezette subsidies, en op de bestuurlijke relatie met de gesubsidieerde instellingen.

6.1 Bijzondere omstandigheden. Daar waar de overheid bereid is om door middel van investeringsbijdragen impulsen te geven, dient men bijzonder alert te zijn op de gevolgen voor de toekomstige exploitatie van de betreffende instellingen. Dergelijke impulsen plaatsen de exploitatie dikwijls op een aanzienlijk hoger niveau, waarbij in eerste instantie de neiging bestaat om de daarmee gepaard gaande kosten te laag in te schatten en te optimistisch te denken over extra te genereren opbrengsten. Door perspectivische verkleining bestaat het gevaar dat mogelijke toekomstige problemen onvoldoende bij het besluitvormingsproces worden betrokken. De tijdsdruk die veelal aan dergelijke processen is gekoppeld, brengt met zich mee dat soms niet alle van belang zijnde aspecten vooraf voldoende door specialisten worden uitgekristalliseerd. In zijn algemeenheid willen wij benadrukken dat beslissingen over investeringsbijdragen pas zullen worden genomen nadat er afdoende naar de verschillende aspecten is gekeken en er duidelijkheid is over reële dekking voor de toekomstige exploitatie. De ambtelijke adviezen over dergelijke risicovolle projecten dienen in onze ogen niet alleen vergezeld te gaan van een uitwerking van het gewenste scenario, maar tevens van mogelijke ongewenste scenario's. Daarbij is het van belang de kritieke succesfactoren van het project aan te geven, zodat een evenwichtige afweging kan worden gemaakt. Eenzelfde patroon herkennen wij bij sommige herstructureringsoperaties. In dergelijke gevallen is het vanwege de grote belangentegenstellingen in strategische zin onvermijdelijk om stap voor stap te opereren. Ten behoeve van zowel de te volgen strategie als een gezonde toekomstige exploitatie is een verkennend onderzoek op alle relevante deelaspecten van de herstructurering een voordeel. Het draagt er toe bij dat met de juiste vooronderstellingen het traject wordt ingegaan. Wij denken hierbij o.a. aan onderzoek naar integratie of ontvlechting van de financiële posities, reële fusie- en frictiekosten, toekomstige exploitaties en het moment waarop eventuele schaalvoordelen kunnen worden gerealiseerd.

Actiepunt samengevat: 12. Betrachten van grote zorgvuldigheid in de besluitvormingsprocessen over de zogenoemde bijzondere omstandigheden, zoals grote investeringsbijdragen en herstructureringen. Daarbij dienen ook realistische ongewenste scenario's in beeld te worden gebracht en de kritieke succesfactoren te worden benoemd.

6.2 Doelmatigheid en doeltreffendheid van de ingezette subsidies. Ongeveer 85 % van de structureel gesubsidieerde instellingen valt onder de afdelingen welzijn en cultuur. In termen van de omvang van de subsidierelaties gaat het zelfs om 96 %. Op basis van respectievelijk het Beleidsplan Welzijn en Zorg en de Cultuurnota beschikken beide afdelingen over een kaderstelling, die tevens richtinggevend is voor het beleid ten aanzien van de gesubsidieerde instellingen. Voor elke periode van 4 jaar dienen met de instellingen budgetafspraken te worden gemaakt, waarin onder meer de omvang van de bijdrage, de te leveren prestaties en de kwaliteit daarvan staan aangegeven. Als het om de definitieve vaststelling van de subsidie gaat, behoort toetsing aan de prestatieafspraken plaats te vinden. Bij ons onderzoek zijn wij niet nagegaan of die toetsing in

- 18 -

het verleden in alle gevallen even consequent is uitgevoerd. Wel is ons duidelijk geworden dat de totstandkoming van de budgetafspraken veelal een moeizaam traject vormt. Budgetovereenkomsten komen dikwijls pas later in de betreffende periode tot stand. Het aanscherpen en verkorten van dit proces zien wij als een noodzakelijke stap voor verbetering van de subsidierelaties. Het instrument budgetfinanciering wordt verschillend door de gesubsidieerde instellingen beleefd. In z'n algemeenheid vinden de instellingen het moeilijk om meer op basis van efficiency en (throughput) output te sturen. Daar waar budgetfinanciering als een handreiking tot een extra sturingsinstrument zou moeten worden gezien, wordt het door de instellingen nog te veel als bedreigend ervaren. Ook beleidsmedewerkers vinden het lastig om met name het systeem van kostprijsberekeningen per product te doorgronden en zijn daardoor minder in staat om de instellingen van de meerwaarde te overtuigen. Wij zien hierin ook een aandachtspunt als het om de bijscholing van beleidsmedewerkers gaat. Positief is het dat zowel binnen de afdeling cultuur als de afdeling welzijn er in de richting van de instellingen wel op doelmatigheid en doeltreffendheid wordt gestuurd. Er wordt duidelijk naar transparante, goed functionerende subsidiestructuren en alternatieve aanwendingsmogelijkheden gezocht. Wij bevorderen het proces om beleidsdoelen explicieter en zo mogelijk meer kwantitatief en kwalitatief te formuleren en deze meer in te bedden in een structuur van jaarplannen, evaluatie en rapportage.

Actiepunt samengevat: 13. Aanscherpen en verkorten van het proces van prestatieafspraken met instellingen. 14. Het explicieter formuleren van beleidsdoelen en dit in te bedden in een structuur van jaarplannen, evaluatie en rapportage.

6.3 Bestuurlijke relatie. Bestuurders en medewerkers van gesubsidieerde instellingen kenmerken zich, zoals vermeld, meer dan eens door hun inhoudelijke bevlogenheid. Bij kleinere organisaties komt het bovendien voor dat men niet op alle bijkomende terreinen voldoende deskundigheid in huis heeft. Dergelijke zaken maken de samenstelling van het bestuur tot een belangrijk item. Vooropgesteld: instellingen zijn autonoom om hun eigen bestuurders te kiezen. In dit rapport mag echter niet onvermeld blijven, dat voor een goede subsidierelatie de bestuurlijke en ambtelijke verhoudingen van doorslaggevende betekenis kunnen zijn. De provincie heeft er baat bij dat gesubsidieerde instellingen mede bestuurd worden door mensen die in staat zijn zich goed in de positie van de subsidiegever te verplaatsen en zich bewust zijn van de aan de subsidieverlening verbonden verplichtingen. Ook de aanwezigheid van voldoende financiële en juridische kennis aan de kant van de instelling draagt in belangrijke mate bij aan een gezonde subsidierelatie. Overigens is onze ervaring dat niet het bestuursmodel bepalend is voor de gang van zaken, maar de persoonlijke invulling van de functies door de bestuursleden. Een woord van waardering vinden wij hier op z’n plaats. In de meeste situaties gaat het voor de betreffende bestuurders om een combinatie met een druk bezette baan, waarbij in de beperkt beschikbare tijd strategische beslissingen met grote gevolgen moeten worden genomen. Dikwijls is het dilemma om in geval van niet gunstig gezinde omgevingsfactoren toch daarop te anticiperen en tegelijkertijd binnen de organisatie de benodigde consensus te houden. Een boeiende, maar soms ook lastige taak.

Actiepunt samengevat: 15.

Investeer op basis van de gezamenlijke beleidsdoelen zo veel mogelijk in goede doch zakelijke bestuurlijke en ambtelijke contacten en blijf daarbij begrip tonen voor als reëel te beoordelen posities van de instellingen.

- 19 -

7. Spanningsveld tussen beleid en beheer. Tussen de verantwoordelijkheden van de bestuursorganen van provincie en gemeenten enerzijds en de ondersteunende ambtelijke organisatie anderzijds bestaat een nauwe onderlinge relatie. Naast de uitvoering van een tamelijk groot aantal vaste en structurele taken wordt van de overheid meer en meer een adequate reactie verwacht op impulsen van buiten. Dat kan variëren van subsidieverzoeken tot het leveren van diensten in de vorm van bijvoorbeeld overleg. Kenmerkend daarbij is, dat de actualiteit steeds een grote rol speelt. Actuele en op de toekomst gerichte zaken vergen veel aandacht van bestuurders en ambtenaren. Daardoor komen meer op het beheer gerichte taken niet zelden in de knel. Dat doet zich vooral voor bij eenheden in de provinciale organisatie die zowel voor beleidsontwikkeling als voor de uitvoering van beheerstaken verantwoordelijk zijn. Het beheer van de relatie met door de provincie structureel gesubsidieerde instellingen kan naar zijn aard worden gerekend tot de beheersmatige taken van de provincie. Ingeval van wijziging van bestaande taken van gesubsidieerde instellingen, de uitbreiding met nieuwe taken, een herstructurering of een fusie komen beleid en beheer tegelijk aan bod. Wij constateren, dat ingeval van een calamiteit plotseling heel veel tijd (bestuurlijk maar vooral ook ambtelijk) moet worden geïnvesteerd om het één en ander in goede banen te leiden. Sinds de invoering van het duale bestel is de politieke gevoeligheid van dergelijke situaties zo mogelijk nog manifester. Daarom is extra inzet van het ambtenarencorps voor het reguliere beheer van de structurele subsidiedossiers op zijn plaats. Het beperken van onze aandacht tot de "probleemgevallen" ervaren wij als contraproductief. Desondanks ligt het vanzelfsprekend voor de hand, dat de probleemgevallen meer aandacht zullen blijven vergen dan de (voor ons) probleemloos marcherende instellingen en organisaties. Onze concrete voorstellen op dit punt treft u elders aan in ons rapport.

Actiepunt samengevat: 16. Binnen de ambtelijke organisatie meer tijd besteden aan het beheer van bestaande subsidierelaties en daarop betrekking hebbende dossiers.

- 20 -

8. Toetsing aan het statenbesluit van 13 november 2002. In de drie voorgaande hoofdstukken hebben wij aangegeven welke preventieve maatregelen genomen kunnen worden om de subsidierelatie zo veel mogelijk te verbeteren. Voor dit doel leggen wij de accenten vooral op de rol van de beleidsmedewerkers, classificatie van de instellingen, subsidieregistratie, een leidraad voor de omgang met de instellingen en de in het geval van bijzondere omstandigheden te betrachten hoge mate van zorgvuldigheid. In het statenbesluit van 13 november 2002 zijn de algemene aanbevelingen van de toenmalige Statencommissie beleidsonderzoek NNBT onder de punten III b. tot en met i. op een rij gezet. In de brief van 5 november 2002 heeft uw college ten aanzien van deze punten al een voorlopige denkrichting aangegeven. De brieven treft u aan als bijlage 8.1 en 8.2. In deze paragraaf gaan wij in op de door de commissie genoemde elementen, die in deze rapportage tot dusver nog niet aan de orde kwamen. Concreet komt dat neer op de in het besluit onder III d., e. en f. genoemde punten.

8.1 Zwaartepunt in de subsidierelatie. In onze ogen zou het zwaartepunt in de subsidierelatie vooral moeten liggen op de te realiseren prestaties. Bij de verantwoordelijkheid die de instellingen daarvoor hebben, hoort ook de vrijheid om binnen de afgesproken kaders tot die prestaties te komen. Het stellen van aanvullende regels leidt tot meer bureaucratie en zal de instellingen minder competent maken voor de provinciale doelstellingen. Vandaar dat wij de volgende nuanceringen aanbrengen. In een volwassen benadering zijn extra regels omtrent de kwaliteit van de administratie, anders dan de zaken die al in een reguliere controleopdracht van de accountant aan de orde komen en die wij in paragraaf 5.1.2 hebben voorgesteld, in onze ogen niet nodig. Mocht die kwaliteit ontoereikend zijn dan zal de accountant op grond van haar bevindingen en beroepscode geen goedkeurende verklaring afgeven, maar een verklaring met beperking, een verklaring met onthouding of een afkeurende verklaring. Op deze wijze is al in een adequate signalering voorzien. Wij hebben niet de ervaring dat gesubsidieerde instellingen onwillig zouden zijn om indien nodig de kwaliteit van hun administratie aan te passen en zien bij nader inzien dan ook geen reden om hiervoor extra regels te stellen. Ook het ontwikkelen van een controleprotocol voor accountants heeft, voor zover wij kunnen overzien, geen toegevoegde waarde. Wij gaan er van uit dat accountants onder normale omstandigheden afdoende behoren te controleren om op basis van hun bevindingen een verklaring over de mate van getrouwheid van de cijfers af te kunnen geven. Wij zien ook geen aanleiding om aanvullend op de Kaderverordening verplichtingen op te leggen voor een standaard verantwoordingsmodel voor de jaarrekening. Wel willen wij op deze plaats kwijt dat de verantwoording van de instellingen in onze ogen specifieker gericht zou moeten zijn op de geleverde prestaties. In de kantlijn van de thans verplichte inzending van begroting en jaarrekening kunnen daarover gegevens worden vermeld. Wij zijn er voorstander van om in gezamenlijk overleg met de gesubsidieerde instelling te bepalen op welke wijze de instelling haar prestaties tegenover de provincie verantwoordt. Uit hoofdstuk 5 zal u duidelijk zijn geworden dat wij een gedifferentieerde benadering van de instellingen voorstaan. Die benadering wordt ingegeven door de mate waarin de continuïteit van de prestatieafspraken in gevaar is. Daarbij dient de provincie enerzijds haar belangen als subsidiegever te waarborgen – per slot van rekening gaat het om gemeenschapsgeld - en anderzijds de autonomie van de instellingen te respecteren. Op een enkele uitzondering na is het zeer goed mogelijk om aan de hand van een zakelijke benadering in overleg op de gewenste uitkomsten te sturen. Diverse trajecten hebben dat uitgewezen. Aan de hand van de leidraad, die wij in paragraaf 5.3 hebben weergegeven, krijgt u een indruk van de wijze waarop wij dat willen doen. In ieder geval mag die enkele uitzondering geen reden zijn om het in harmonie oplossen van ongewenste situaties te doorbreken en in plaats daarvan algemene regels te gaan stellen. Per slot van rekening kent ruim 70 % van de instellingen een gezonde financiële positie. - 21 -

8.2 Calamiteiten zijn niet volledig uit te sluiten. Uit deze lijn kunt u concluderen dat wij een sterkere regulering en daarmee een onnodige bureaucratie in zijn algemeenheid ongewenst vinden. Daaronder vallen wat ons betreft ook extra regels over de rapportagecyclus waaraan subsidieontvangers zouden moeten voldoen en regels omtrent tussentijdse controles op de administratievoering. Dergelijke maatregelen dragen naar onze mening niet bij aan het vermijden van probleemsituaties. Het wekt bovendien de schijn alsof calamiteiten volledig te voorkomen zouden zijn. In dit rapport willen wij met klem benadrukken dat - hoe stringent de aanpak ook zal zijn - het zich van tijd tot tijd voordoen van calamiteiten niet volledig is uit te sluiten. Het is een illusie dat de subsidiegever alle daarvoor relevante factoren tijdig zou kunnen beheersen. In het geval men dat zou willen, dan zou de provincie zelf op de stoel van de instelling moeten gaan zitten of een vorm van preventief toezicht in moeten stellen. Dergelijke stappen vinden wij ongepast. Tussentijdse controles en rapportages kunnen weliswaar aan een eerdere signalering bijdragen, maar vinden logischerwijs nog steeds achteraf plaats. Mede gelet op de kosten die met de uitvoering van dergelijke maatregelen gepaard gaan en de eerder genoemde voorkeur voor een respectvolle benadering, kiezen wij er voor om alleen in gevallen waarbij grote risico's aan de orde zijn en bij voorkeur in overleg een plan van aanpak te ontwikkelen of een toezichthouder aan te stellen. Wij sluiten daarbij overigens niet uit dat subsidiegever en subsidieontvanger soms gezamenlijk tot de conclusie komen dat een intensivering van de administratie en de rapportagecyclus, alsmede een specifieke controle op onderdelen wenselijk is. Uit het voorgaande kunt u afleiden dat wij de andere door de Statencommissie beleidsonderzoek NNBT naar voren gebrachte punten volledig onderschrijven. In hoofdstuk 5 hebben wij deze punten nader uitgewerkt.

Actiepunten samengevat: 17. Binnen de subsidierelatie sturen op beleidsdoelen en output. Investeer door goede contacten en overleg in een gezond subsidieklimaat, waarbij een sterkere regulering en bureaucratie, zoals extra controles en rapportages, in zijn algemeenheid als ongewenst en ongepast worden ervaren. Uiteindelijk zal het de instellingen minder competent voor de beleidsdoelen maken. 18. In het kader van een plan van aanpak kan worden besloten extra controles uit te laten voeren, daarover rapportages uit te laten brengen en bijvoorbeeld een toezichthouder aan te stellen. 19. In de benadering van een subsidierelatie de eigen verantwoordelijkheid voor de instelling als uitgangspunt nemen. Mocht dit uiteindelijk niet tot het gewenste resultaat leiden dan is er reden om de omvang of het voortbestaan van de subsidierelatie te heroverwegen. 20. Werk aan een goed klimaat door bijvoorbeeld over het professionaliseren van de subsidierelatie van tijd tot tijd functionele thema-avonden voor de instellingen te organiseren.

- 22 -

9. Conclusies. In een subsidierelatie behoort het sturen op beleidsdoelen centraal te staan. Hoewel begrijpelijk vanuit de casus NNBT, suggereert het nadrukkelijk inlaten met het risicomanagement van de instellingen een grote medeverantwoordelijkheid van de subsidiegever. In een gezond subsidieklimaat achten wij dit ongewenst. Een goede subsidierelatie wordt in onze ogen onder meer gekenmerkt door het formuleren van duidelijke en haalbare beleidsdoelen, waarbij de verantwoordelijkheid voor het halen van die doelstellingen bij de instellingen ligt. Zoals voor het naar behoren functioneren van elke relatie geldt, is voor de invulling daarvan vrijheid nodig. In dit verband achten wij een sterkere regulering en bureaucratie - waaronder het over de volle breedte voor alle gesubsidieerde instellingen verplicht stellen van aanvullende controles en rapportages - ongewenst. Uiteindelijk zal een dergelijke benadering een groot afbreukrisico met zich meebrengen en leiden tot een passievere opstelling van de gesubsidieerde instellingen, terwijl juist de kracht van die instellingen schuilt in zaken als bevlogenheid, specialisatie en niet in de laatste plaats het vele vrijwilligerswerk. Het gaat er in hoofdzaak om de gesubsidieerde instellingen competent te maken en te houden voor de realisering van de beleidsdoelen. In onze ogen dient door het benadrukken van de gezamenlijke doelen geïnvesteerd te worden in goede doch zakelijke contacten, waarbij het vooral om de te realiseren prestaties gaat. Wanneer de continuïteit van die prestaties of de prijs daarvan door (financiële) calamiteiten in gevaar dreigt te komen, is na de signalering daarvan overleg geboden. Wij zien de rol van de provincie in dat geval vooral als sparringpartner bij het oplossen van de problemen, maar op een zakelijke afstand en zonder directief op te treden. Mocht er na verloop van tijd onvoldoende vertrouwen zijn in een succesvolle gezondmakingsoperatie, dan hoort de subsidiegever haar belangen af te wegen en kan zij de subsidierelatie beëindigen. Een dergelijke volwassen benadering, heeft in de praktijk ook een opvoedkundige waarde. Dit in tegenstelling tot een grote bemoeienis en het geven van nieuwe financiële injecties. De voorgestane lijn vraagt om een subtiele afweging van de voorgestane maatregelen. Die noodzaak wordt versterkt door de constatering dat een onderzoek naar de financiële positie van de door de provincie Groningen gesubsidieerde instellingen en de te betrachten waakzaamheid een gedifferentieerd beeld oplevert. Enerzijds blijkt dat ruim 70 % van de instellingen als gezond kan worden gekenmerkt. Anderzijds valt op dat de risico’s zeker ook bij grotere en, naar hun maatschappelijke betekenis, als primair te betitelen instellingen liggen. Deze constateringen vragen naast overleg en onderzoek om maatwerk en differentiatie. Gelet op het voorgaande richten wij ons op interne maatregelen, die doen immers geen afbreuk aan de autonomie en het functioneren van de instellingen. Het gaat daarbij in eerste instantie om het monitoren van de subsidierelatie met als doel de eigen belangen te kunnen waarborgen, tijdig te kunnen signaleren en desgevraagd op een volwaardige manier de rol van sparringpartner in te kunnen vullen. Net als de toenmalige Statencommissie beleidsonderzoek NNBT willen wij de centrale rol van de beleidsmedewerkers in het verkeer met de instellingen onderstrepen. Naast o.a. kennis van het betreffende beleidsveld, vraagt het onderhouden van een subsidierelatie ook om financieel inzicht en het kunnen doorgronden van bedrijfsvoeringprocessen en strategieën. Hoe eerder en dichter bij de bron signalen ten aanzien van de continuïteit en de prijs van de te leveren prestaties worden opgepakt, des te beter zal dat uitwerken voor een gedegen subsidierelatie Wij denken dat bijscholingen voor beleidsmedewerkers op bedrijfseconomisch en juridisch gebied veelal bijdragen aan een beter evenwicht tussen de benodigde deskundigheden. Verder komen wij tot de conclusie dat het bij het beheer van subsidierelaties ontbreekt aan een bestendige structuur en aan een adequaat instrumentarium. In dit rapport doen wij o.a. voorstellen voor het invoeren van een intern classificatiesysteem voor de mate van de te betrachten waakzaamheid, een daarop gebaseerde leidraad voor de per stadium te overwegen stappen, het invoeren van een subsidieregistratiesysteem en het samenstellen van een handboek subsidieverlening.

- 23 -

De invoering van een subsidieregistratiesysteem maakt het beheer van subsidierelaties minder kwetsbaar voor het spanningsveld dat in elke politiek gestuurde organisatie tussen enerzijds nieuw beleid en anderzijds het beheer van bestaande dossiers bestaat. Een tijdige signalering is dan gewaarborgd. Het adequaat managen van dit spanningsveld blijft een randvoorwaarde voor het slagen van bovengenoemde aanbevelingen. Wij gaan het proces van prestatieafspraken met de instellingen aanscherpen en dit inbedden in een interne structuur van jaarplannen, evaluatie en rapportage in het kader van de Integrale Bijstelling van de begroting. Uit de door ons voorgestane lijn kunt u opmaken dat bij de rapportage over subsidierelaties het accent op de beleidsdoelen hoort te liggen. Daar waar de continuïteit van de prestaties of de prijs daarvan in gevaar is, dient dit te worden aangegeven. Een terugblik op gevallen waarin de provincie met calamiteiten bij gesubsidieerde instellingen is geconfronteerd, leert dat een meer dan evenredige waakzaamheid op zijn plaats is in geval van bijvoorbeeld investeringsimpulsen en herstructureringen. Dergelijke bijzondere omstandigheden vragen om een gedegen vooronderzoek naar onder meer de reële consequenties voor de toekomstige exploitatie. Bovendien is het zaak om vervolgens de werkelijke ontwikkelingen scherp te monitoren. Door de wens om de beoogde doelen snel te realiseren, belangentegenstellingen en perspectivische verkleining bestaat het gevaar dat mogelijke toekomstige problemen onvoldoende bij het besluitvormingsproces worden betrokken. Bij de voorbereiding van de besluitvorming zal hier extra aandacht aan worden geschonken. Tot slot van dit rapport willen wij nogmaals het belang van een volwassen en op de beleidsdoelen gebaseerde aanpak benadrukken. Het is een illusie om calamiteiten volledig te kunnen voorkomen. Dat is één van de redenen waarom wij niet voor een generiek toe te passen sterkere regulering kiezen. Wij hebben met het formuleren van onze aanbevelingen getracht een klimaat aan te reiken waarbinnen subsidierelaties zich goed kunnen ontwikkelen. De subsidiegever profiteert op die manier optimaal van de kracht van een instelling. Mochten de prestaties uiteindelijk tegenvallen, dan hoort bij een volwassen en zakelijke benadering dat de omvang of het voortbestaan van de subsidierelatie wordt heroverwogen.

- 24 -