TV CR JULI 2011
DE STELLING
325
De stelling in deze aflevering van TvCR luidt: ‘Een parlement dat zijn opdracht waarmaakt om het gehele Nederlandse volk te vertegenwoordigen bestaat idealiter uit twee rechtstreeks gekozen kamers met eigen functies en bevoegdheden: de Beleidskamer en de Wetgevingskamer.’ Prof.dr. W.J. Witteveen zal de stelling verdedigen, prof.mr. H.R.B.M. Kummeling zal de stelling bestrijden.
De Beleidskamer en de Wetgevingskamer W.J. WITTEVEEN* In zijn elegante column in de Volkskrant van 19 maart 2011 beschrijft Peter Middendorp een bezoekje aan de Eerste Kamer. Er hangt daar een lusteloze sfeer. Senatoren vechten tegen de slaap terwijl een dame haar bezwaren tegen het Elektronisch Patiëntendossier uiteenzet. De landerigheid in de senaat doet eigenlijk prettig aan, schrijft hij, nu eens even geen parlementariërs in beeld die de hele tijd geschokt zijn of emotioneel gewond. Tegen lunchtijd schrikt de zaal wakker als een senator een vraag stelt in de microfoon. `We hebben alle bezwaren tegen het Elektronisch Patiëntendossier gehoord. Maar wat ik niet begrijp: welk probleem wordt er eigenlijk mee opgelost?’ Middendorp schrijft dan:
de stelling
‘Het was een goede vraag, die vaker gesteld moest worden. Over desinteresse werd gemakkelijk kwaad gesproken, maar als je alles met zijn allen elke dag boeiend vond, zoals in de Tweede Kamer gebeurde, verloor je de hoofdzaken uit het oog, en had je een lusteloze Senaat nodig om de kwestie tot de kern terug te brengen.’
Kennelijk bestaat er tussen de twee Kamers van de Staten-Generaal niet alleen een frappant verschil in mentaliteit en cultuur, uit deze anekdote spreekt ook het vermoeden dat het om een fundamenteel verschil gaat. Misschien is het dan zelfs maar beter ook als de twee Kamers hun taken heel verschillend opvatten en uitvoeren. Dat is de uitgangspositie van mijn betoog voor een sterker parlement dat zijn vertegenwoordigende taken echt kan waarmaken. Als het gaat om de kerntaak van het parlement – volgens artikel 50 Grondwet is dat nog steeds het vertegenwoordigen van het gehele Nederlandse volk en dus het verwoorden en interpreteren van het Algemeen Belang – is er zowel op de Tweede als op de Eerste Kamer kritiek mogelijk. De Tweede Kamer verwoordt te vaak vooral de waan van de dag. Op de huid gezeten door de media die van het politieke proces een
* Prof.dr. W.J. is hoogleraar Rechtstheorie en retorica aan de Universiteit van Tilburg.
326
DE STELLING
JULI 2011 TV CR
spektakel maken, gaat het in de debatten vooral over actuele kwesties en overheersen hevige gevoelens de koele feiten. Er is een interruptiecultuur ontstaan, waarin een debat niet meer bestaat uit spreekbeurten waarnaar geluisterd wordt en die inhoudelijke reacties opleveren, maar waarbij een spreker al na een paar zinnen wordt onderbroken voor verwijten, tegenwerpingen en vragen. Het gevolg is dat niemand – en zeker de televisiekijker niet – aan dit spektakel nog een touw kan vastknopen. Hoe vaak komt het nog voor dat een woordvoerder door het debat op andere gedachten wordt gebracht en dat een fractie zich werkelijk door de argumenten laat overtuigen? Aan het eind van de discussies zijn de standpunten nog hetzelfde maar is de zaak na het gehannes en gedoe wel veel complexer geworden. Sinds de opkomst en ondergang van Pim Fortuyn heerste in alle politieke partijen het ongemakkelijke gevoel dat het volk werd buitengesloten en dat de gevoelens van dit volk in oneliners moesten worden vertaald. Toen de vraag aan de orde was of de PVV moest mee regeren, werd het argument gehoord dat als de PVV niet mee zou doen dit in strijd was met de volkswil, terwijl nog steeds slechts een minderheid van de kiezers het gedachtegoed van Geert Wilders heeft omarmd. De Kamerleden weten zelf niet goed meer waaruit hun constitutionele rol nu eigenlijk bestaat. De Eerste Kamer is te vaak veroordeeld tot volgzaamheid. Aan het eind van het wetgevingsproces komen soms nog steeds wezenlijke tekortkomingen naar voren, het is regelmatig zelfs de vraag of de wet enig probleem kan oplossen, maar meestal leidt dat niet tot het afstemmen van het wetsvoorstel. Omdat het politieke primaat nu eenmaal als gevolg van de indirecte samenstelling van de Eerste Kamer bij de Tweede Kamer ligt, houden senatoren veel afstand en laten zij wetten door waarvan zij heel goed weten dat deze de problemen niet oplossen of zelfs nieuwe problemen scheppen. Er is in de Eerste Kamer echte deskundigheid aanwezigen dat is een groot goed – maar veel leden hebben een dubbele pet op en zijn als hoofdbetrekking bestuurder van een organisatie of vertegenwoordiger van een belang, waardoor zij de neiging hebben niet het Algemeen Belang maar een geringer belang voorop te stellen. Het heeft mij altijd verbaasd dat bijvoorbeeld in de commissie die zich bezighoudt met het wetenschappelijk onderzoek alleen maar hoogleraren plaatsnamen die toch aan druk vanuit hun eigen organisaties bloot zouden staan. Dat de problemen in het basisonderwijs wellicht groter zouden zijn, zou hen dan ook niet hoeven op te vallen. Dit mechanisme van selectieve belangenvertegenwoordiging wordt nog versterkt doordat senatoren geen natuurlijke achterban hebben, geen electoraat dat breed en divers is en hen scherp houdt. Ook dit wijst op conceptuele verwarring over de eigen constitutionele rol.
TV CR JULI 2011
DE STELLING
Als gevolg van de zwakke vertegenwoordigende functie van beide Kamers, wordt de macht van de regering in onvoldoende mate gecontroleerd en gecorrigeerd. De leer van de ministeriële verantwoordelijkheid heeft zich ontwikkeld tot een fictie die, in de woorden van Jit Peters bij zijn Amsterdamse afscheidsrede, ‘een behoorlijke barrière vormt ten opzichte van echte controle.’ Achter de brede rug van de minister wordt veel ambtelijke macht uitgeoefend waar de Kamers geen zicht op hebben, laat staan controle op uitoefenen of sturing aan geven. Peters noemt de ministeriële verantwoordelijkheid daarom ‘een scherm, waarachter de ambtenaar zich kan verschuilen’ en hij geeft daar fraaie voorbeelden van. ‘Bij Binnenlandse Zaken trof ik een ambtenaar die al meer dan tien jaar naar een bepaald comité in Brussel ging, zonder instructie of verslag. Op de vraag namens wie hij sprak, antwoordde deze ambtenaar: ‘Namens de minster.’ In al die jaren had hij nog nooit een minister gesproken.’ (NRC Handelsblad van 2 april 2011) Volgens Peters is inmiddels niet alleen de ministeriële verantwoordelijkheid goeddeels fictief geworden, het hele idee van parlementaire controle is eveneens een fictie. De remedie zoekt hij in een vergaande versterking van de openbaarheid als check op de ambtelijke macht. Dat lijkt mij ook een wenselijke zaak, maar daarnaast zou ook geprobeerd moeten worden van het parlement weer een effectief democratisch orgaan te maken. Laten we dat na, dan blijft het Haagse spektakel dat de kiezers voornamelijk via de media ondergaan eens schimmenspel waarin het voortdurend lijkt of het om macht, beleid en controle gaat maar waarvan elke enigszins ervaren kijker wel aanvoelt dat de echte macht, het daadwerkelijke beleid en de ware controle zich niet in het theater of de arena van het parlement manifesteren. Voor het vertrouwen van de burgers in hun vertegenwoordigende democratie is dit een funeste zaak. Het is kortom tijd voor een heel andere aanpak. Laten we eens los van alle traditionele voorstellen voor staatkundige vernieuwing de vraag stellen hoe het parlement als geheel (dus met inschakeling van beide Kamers) weer sterk kan komen te staan tegenover de macht van regering, ambtenaren en belangenorganisaties. Lukt dat immers, dan wordt de kans groter dat ook de burgers zich weer meer vertegenwoordigd voelen en kunnen zij op deze manier betrokken blijven bij het democratische theater van de politiek. Ik bepleit dan het volgende. Laat na algemene rechtstreekse verkiezingen twee gelijkwaardige organen aantreden met eigen functies en bevoegdheden, een Beleidskamer en een Wetgevingkamer. Beide Kamers tellen honderd leden.
327
328
DE STELLING
JULI 2011 TV CR
De Beleidskamer De Beleidskamer concentreert zich op twee kerntaken: het volk vertegenwoordigen in debatten over actuele kwesties en over de richting van het beleid, en het regeringsbeleid en de uitvoering daarvan diepgaand controleren. Om de vertegenwoordigende taak goed te vervullen gaat men anders te werk dan nu het geval is. Men praat niet alleen over alle kwesties die in een televisiedemocratie spelen, maar stelt onder invloed van de discussies daarover een eigen agenda op voor nieuw beleid. Terwijl de regering zelf ook een eigen koers uitzet, komt de Beleidskamer met eigen voorstellen op hoofdlijnen (die door een bredere staf van eigen ambtenaren zijn voorbereid). Zo kan de volksvertegenwoordiging zich sterker profileren als de instantie die de hoofdlijnen van het regeringsbeleid vaststelt. Niet alleen de regeringspartijen maar ook de oppositiepartijen krijgen in deze nieuwe werkwijze meer kansen om zich ten opzichte van de regering te profileren en daarbij de belangstelling en steun van burgers te mobiliseren. Er worden verbindingen gelegd tussen actuele kwesties en het beleid, waarbij ook aandacht is voor de uitvoering van het beleid. Dat betekent dat de Kamerleden in staat moeten zijn voortdurend als een soort vertalers te opereren die de meningen van burgers en organisaties weten te verbinden met de perspectieven van ambtelijke organisaties en van bestuurders en politici. Er ontstaat zo een wisselwerking tussen burgers, ambtsdragers en machtscentra en daarbij zijn de vertegenwoordigers de bemiddelende instantie. Dit democratische werk vraagt veel tijd, energie en talent. Vandaar dat de leden van de Beleidskamer zich niet ook nog eens met wetgeving bezig houden. De controlerende functie ligt in het verlengde van de vertegenwoordigende functie. De Beleidskamer heeft de beschikking over het volledige scala aan verantwoordingsmethoden, van individueel vragenrecht tot parlementaire enquête. Er worden regelmatig hoorzittingen gehouden waarin burgers aan het woord komen. Ook is er veel aandacht voor de werking van de uitvoeringsorganen. Om betere informatie te verkrijgen wordt de gewoonteregel dat de Kamer alleen via de minister met een ambtenaar contact heeft, afgeschaft. Het komt geregeld voor dat deze werkwijze informatie oplevert over problemen met wetten en regels. Die worden ter kennis gebracht van de Wetgevingskamer die ze verder in onderzoek neemt.
De Wetgevingskamer De Wetgevingskamer is exclusief bevoegd om als volksvertegenwoordiging met de regering samen te werken aan de voorbereiding en vast-
TV CR JULI 2011
DE STELLING
stelling van de wetten. Vandaar dat alleen deze Kamer het recht van initiatief en het recht van amendement uitoefent. Wetten worden als vanouds voorbereid en ingediend door de regering, maar de Wetgevingskamer heeft ook eigen mogelijkheden om wetten te laten ontwerpen, onder andere door deskundigen in een bepaald domein daartoe schrijfopdrachten te gunnen. Soms worden voorstellen van de regering en van de Wetgevingskamer in concurrentie voorbereid en gezamenlijk behandeld. Over belangrijke wetten houdt de Wetgevingskamer een eigen hoorzitting om inbreng te krijgen uit de maatschappij, waarbij coördinatie plaatsvindt met de hoorzittingen die de Beleidskamer ook uitvoert. In een burgertoelichting worden de gevolgen van de wetgeving voor de burgers in niet-technisch taalgebruik beschreven; de regering neemt deze gewoonte over voor haar eigen voorstellen. Om zelf deugdelijke wetten te kunnen maken en wetten namens de regering goed te kunnen beoordelen, heeft de Wetgevingskamer informatie nodig vanuit de Beleidskamer, die op zijn beurt vaak iets zal willen veranderen aan wet- en regelgeving. Er ontstaan daarom formele en informele samenwerkingsvormen. Omdat geen van beide Kamers het politieke primaat heeft, draagt deze gedwongen samenwerking bij tot een sterker stelsel van checks and balances en daarmee ook tot een beter functionerende trias politica.
Een democratischer bestel Ik concludeer dat het mogelijk lijkt om met behoud van het tweekamerstelsel een veel sterker parlement te construeren dat voor de burgers meer nuttig werk kan verzetten. Daarbij is het belangrijk dat de twee Kamers een eigen karakter blijven houden. Om voor het oog van de camera’s goed vertegenwoordigend- en controlerend werk te doen is een ander soort persoonlijkheid nodig dan voor de finesses van het wetgevingsvak. Misschien zal het in de nieuwe Wetgevingskamer dus nog steeds wat saai blijven en spatten de vonken er af in de Beleidskamer. Ik geef Middendorp dan ook geen gelijk met de conclusie die hij uit zijn uitstapje naar de Eerste Kamer trok dat als de politiek naar de Eerste Kamer komt de desinteresse misschien naar de Tweede Kamer moet verhuizen. De Beleidskamer en de Wetgevingskamer zullen zich vanuit de aard van hun taken verschillend profileren. De kern van het nieuwe stelsel zien we overigens ook in de huidige verhoudingen soms al even oplichten. Onze lusteloze senaat verwees het Elektronisch Patiëntendossier - als het ware vechtend tegen de slaap - naar de prullenbak.
329
