III.
Problematika státem nařízených slev z jízdného ve veřejné osobní dopravě Dne 3. 12. 2009 nabylo účinnosti Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70 (dále jen „Nařízení“). Z Nařízení mj. plyne povinnost kompenzovat dopravcům ztrátu způsobenou státem nařízenými slevami jízdného pro vymezené skupiny cestujících. K zabezpečení kompenzací vláda ČR přijala usnesení ze dne 7.6.2010 č. 452. 1. Rozsah nařízených slev Poskytování slev z jízdného je nařízeno dopravcům zákonem č. 526/1990 Sb., o cenách, v platném znění prostřednictvím Výměru Ministerstva financí, kterým se vydává seznam zboží s regulovanými cenami, v platném znění (dále jen „Výměr MF“) a zákonem č. 329/2011 Sb., o poskytování dávek osobám se zdravotním postižením a o změně souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 329/2011 Sb.“). Výměr MF historicky rozlišuje veřejnou dopravu ve 4 základních kategoriích (železniční, silniční linková, městská hromadná doprava vč. příměstské dopravy - MHD a jako čtvrtá skupina integrované dopravní systémy - IDS). Bohužel výše slev a podmínky jejich přiznávání jsou mezi těmito druhy dopravy vzájemně nejednotné, což působí problémy při konstrukci tarifů v IDS, které jednotlivé kategorie zastřešují. V minulosti se Ministerstvo dopravy (dále jen „MD“) společně s Ministerstvem financí opakovaně pokoušelo o sjednocení v oblasti výše a rozsahu nařízených slev. Jejich nekompatibilita je důsledkem obtížného hledání kompromisů mezi zájmy dopravců, cestujících a objednatelů veřejných služeb (kteří hradí ztrátu služeb). Sjednocení vždy znamená pro některé zúčastněné zisk, pro některé ale ztrátu. Tab. č. 1 – Rozsah státem nařízených slev Kategorie cestujících železnice silnice MHD IDS 1 Děti do 6 let 100 % 100 % 100 % 100 % 1 2 od 6 do 15 50 % 50 % 50 % 50 % 1 2 3 Žáci 6 – 15 let 62,5 % 62,5 % 50 % 62,5 % 1 2 3 Studenti 15 – 26 let 25 % 25 % 50 % 25 % Zdravotně postižení (držitelé průkazu ZTP, ZTP/P) 75 % 75 % 100 % 75 % Průvodce držitele průkazu ZTP/P 100 % 100 % 100 % 100 % 4 Návštěvy rodičů v ústavech 75 % 50 % 50 % 1. věkové hranice jsou u dětí a žáků nastaveny do dne předcházejícího dni příslušných narozenin (např. „děti do 6 let“ mají nárok na bezplatnou přepravu do dne předcházejícího dni jejich 6. narozenin) 2. slevy jsou nařízeny pouze na časové jízdenky; 3. uvedená výše žákovského jízdného platí pouze mimo rámec MHD, kde je nařízena sleva ve výši 50 % 4. zařízení sociálních služeb podle § 34 odst. 1 písm. c), d) a f) zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů
2. Úhrady kompenzací v roce 2012 Úvodem je potřeba zmínit, že adresně jsou slevy kompenzovány pouze na výkonech, které dopravci realizují mimo závazek veřejné služby (tedy objednávku veřejné dopravy ze strany státu, krajů nebo obcí) – tzn. na „komerčních spojích“. Na výkonech realizovaných v rámci objednávky veřejných subjektů jsou slevy kompenzovány objednatelem jako součást úhrady celkové ztráty z poskytovaných veřejných služeb.
1
Na kompenzace ztrát vznikajících poskytováním slev na komerčních spojích jsou uzavírány smlouvy mezi dopravcem aMD. Pro rok 2011 i 2012 byly shodně uzavřeny smlouvy s 90 dopravci. V roce 2012 byly poskytnuty kompenzace v celkové výši 236,5 mil. Kč, z toho železniční dopravci (společnosti ČD, a.s., RegioJet, a.s. a Leo Express, a.s.) vykázali ztráty 95,1 mil. Kč a dopravci v silniční linkové (autobusové) dopravě 141,4 mil. Kč. Pro srovnání v roce 2011 proběhly úhrady ve výši 214 mil. Kč, z toho železniční doprava dělala 62,7 mil. Kč a autobusová 151,3 mil. Kč. Následující tabulka ukazuje strukturu slev v rozlišení na jednotlivé skupiny cestujících. Tab. č. 2 – Úhrada kompenzací slev v roce 2012 (tis. Kč) Druh slevy Žák (do 15 let) Student (15-26 let) Děti od 6-15 mimo MHD ZTP, ZTP/P ZTP, ZTP/P - MHD Průvodce ZTP/P Děti do 6 let Návštěvy rodičů v ústavech Celkem
Sleva I. čtvrtletí II. čtvrtletí III. čtvrtletí IV. čtvrtletí 62,5% 2 233 2 274 714 2 359 25,0% 32 700 31 710 8 541 35 838 50,0% 8 431 11 773 14 607 9 628 75,0% 9 046 10 657 10 089 10 342 100,0% 272 369 412 452 100,0% 649 1 056 1 036 1 144 100,0% 5 792 7 432 9 156 7 778 50,0% 1 1 0 1 59 123 65 270 44 555 67 544
celkem podíl [%] 7 580 3,2 108 789 46,0 44 439 18,8 40 135 17,0 1 504 0,6 3 885 1,6 30 158 12,8 2 0,0 236 493 100
Za zmínku stojí téměř poloviční podíl studentů 15 – 26 let na celkové ztrátě. Ve srovnání s rokem 2011 došlo tedy v roce 2012 k podstatnému nárůstu objemu kompenzací (z 214 mil. Kč na 236,5 mil. Kč, tedy přes 10 %. U samotné železniční dopravy nárůst činí více než 50 %. Ten je způsoben zejména skutečností, že společnost RegioJet, a.s. zahájila poskytování služeb až v září 2011 a v listopadu 2012 se přidal další dopravce - společnost Leo Express, a.s. Za České dráhy, a.s. došlo k mírnému růstu, který je důsledkem vyjmutí dalších vlaků na trase PrahaOstrava ze závazku veřejné služby. Rozpočet na rok 2012 počítal s částkou na kompenzace ve výši 191 mil. Kč. Tato částka nebyla postačující, spolu s úhradou zbývajících kompenzací za rok 2011 bylo uhrazeno celkem 247 mil. Kč (nad rámec rozpočtu na rok 2012 byly využity prostředky z nespotřebovaných výdajů roku 2011 ve výši 56 mil. Kč), a to především v důsledku výše uvedeného navýšení ztráty v železniční dopravě. 3. Predikce roku 2013 V roce 2013 lze při současném rozsahu státem nařízených slev počítat s dalším nárůstem potřeby kompenzací. K tomuto nárůstu přispěje též zvýšení sazby DPH o 1%. Větší vliv však pravděpodobně bude mít ohlášený nárůst výkonů v železniční osobní dopravě provozované na „komerční riziko dopravce“. V říjnu roku 2012 zahájila společnost ČD, a.s. provozování tzv. „D1 Expresů“ mezi Brnem a Prahou. Před koncem roku zahájil činnost další dopravce Leo Express, a.s. na trase Praha–Ostrava, přičemž plánuje rozšíření svých služeb i na další trasy. Informaci o záměru provozovat své služby čistě na komerční bázi podali i další dopravci. V případě trasy Praha–Ostrava lze očekávat pouze omezený nárůst potřeby kompenzací (dopravci si do značné míry pouze přerozdělí stávající zákazníky, nárůst nových bude jen omezený), na jiných trasách však bude situace odlišná.
2
S ohledem na výše uvedené lze předpokládat, že z cca 236 mil. Kč v roce 2012 vzroste v roce 2013 potřeba kompenzací na přibližně 260 mil. Kč. Přitom v rozpočtu kapitoly 327 – Ministerstvo dopravy na rok 2013 je na daný účel rozpočtováno 187 mil. Kč. Tab. č. 3 – Predikce kompenzace slev v roce 2013 (tis. Kč) Druh slevy Žák (do 15 let) Student (15-26 let) Děti od 6-15 mimo MHD ZTP, ZTP/P ZTP, ZTP/P - MHD Průvodce ZTP/P Děti do 6 let Návštěvy rodičů v ústavech Celkem -
Sleva I. čtvrtletí II. čtvrtletí III. čtvrtletí IV. čtvrtletí 62,5% 2 455 2 499 785 2 594 25,0% 35 950 34 862 9 390 39 401 50,0% 9 269 12 943 16 059 10 585 75,0% 9 945 11 716 11 092 11 370 100,0% 299 405 453 497 100,0% 713 1 160 1 139 1 258 100,0% 6 368 8 170 10 066 8 552 50,0% 1 1 0 1 65 000 71 758 48 984 74 258
celkem 8 334 119 603 48 856 44 124 1 654 4 271 33 156 3 260 000
4. Problematika obyčejného jízdného jakožto základu pro výpočet kompenzace Od zavedení žákovského jízdného v roce 2004, které bylo první a dlouhou dobu jedinou slevou kompenzovanou dopravcům adresně (o jeho zavedení jako náhrady za zrušenou dávku státní sociální podpory „příspěvek na dopravu“ bylo rozhodnuto usnesením vlády ze dne 23. června 2003 č. 624), bylo stanoveno, že ztráta způsobená dopravcům na základě povinnosti poskytovat tuto slevu se bude odvozovat od plného (na dráze tzv. „obyčejného“) jízdného, a to v souladu s dikcí Výměru MF - slevy se nařizují z obyčejného jízdného. Naprostá většina dopravců má jednoduchý tarif založený na plném (obyčejném) jízdném se slevami určenými dle Výměru MF. Především v železniční dopravě, nicméně lze se s tím setkat i u některých autobusových dopravců či v integrovaných dopravních systémech, však existují plošně platné tzv. „komerční slevy“, které dopravci poskytují cestujícím v zájmu jejich motivování k opakovanému využívání svých služeb. V praxi se jedná zejména o určité formy předplatného (pořízení „věrnostní karty“, která umožňuje zakoupit v průběhu daného časového období jízdenku se slevou, či vložení částky na „svůj účet“ vedený u dopravce) nebo slev poskytovaných cestujícímu při zakoupení jízdenky přes internet. S novým dopravcem v železniční dopravě, společností Leo Express. a.s., se do praxe dostalo též poskytování slevy za to, že si cestující koupí jízdenku s předstihem, a nebo využije méně atraktivní (vytíženou) denní dobu či den v týdnu - což je řešení obvyklé u leteckých společností. Sleva v těchto případech nemá již ani zčásti „sociální“ charakter, nýbrž je motivována snahou o optimalizaci výnosů dopravce vzhledem k rozvrstvení poptávky v předmětných přepravních spojeních. Výše uvedené nástroje na podporu věrnosti zákazníků resp. jejich častějšího využívání služeb dopravce jsou naprosto legitimní, není důvod je jakkoliv kritizovat. Problém ovšem vzniká tím, že cestující fakticky jezdí nikoliv za obyčejné jízdné (se slevou nařízenou státem), ale za jízdné zahrnující „komerční slevu“, které je podstatně nižší a odpovídá situaci na trhu. Současná pravidla vyčíslení kompenzací ztráty jsou však v zásadě nastavena tak, že sleva je nařízena z obyčejného jízdného (dopravce má dle Výměru MF povinnost poskytnout slevu z obyčejného jízdného), ztráta se tedy dopočítává jako rozdíl mezi cenou jízdenky se slevou a cenou jízdenky podle tarifu obyčejného jízdného, kterou by cestující zaplatil, kdyby sleva nebyla Výměrem MF nařízena. Pokud dopravce poskytne slevu vyšší (tedy zahrnující „komerční slevu“), je kompenzována pouze procentuální výše obyčejného jízdného odpovídající výši státem nařízené slevy. To však znamená, že je-li např. obyčejné jízdné stanoveno dopravcem na 100 Kč, s „komerční slevou“ však nabízí na dané trase jízdné 70 Kč a dětem do 15 let (s nárokem na 50% slevu dle Výměru MF) 35 Kč, je kompenzace vztažena k ceně obyčejného jízdného (v tomto případě nepoužitého) ve výši 100 Kč,
3
nikoliv k ceně jízdenky běžně nabízené, tedy 70 Kč. Rozdíl je zřejmý – kompenzace k obyčejnému jízdnému je 50 Kč (50% ze 100 Kč), k jízdnému „obvyklému“ by byla 35 Kč (50% ze 70 Kč). Pro příklad z praxe je možné uvést nabízené ceny jízdného na trase Praha-Ostrava (stav k březnu 2013): Dopravce ČD, a.s. -
obyčejné jízdné
472 Kč
-
Včasná jízdenka Česko základní
210 Kč
-
Akční cena
295 Kč
-
In-karta IN 25, Akční cena
260 Kč
Dopravce RegioJet, a.s. -
obyčejné jízdné
450 Kč
-
Jízdné RJ Promo, internetové a otevřené jízdné 295 Kč
-
Kreditové jízdné
290 Kč
-
Akční jízdné
210 Kč
Z výše uvedeného plyne, že na trase Praha-Ostrava, kde je konkurenční boj mezi dopravci velmi silný, je běžně možné zakoupit jízdenku za podstatně nižší cenu (až poloviční) oproti ceně obyčejného jízdného (pozn.: pro objektivní pohled je nutné poznamenat, že nejlevnější jízdenky jsou běžně nabízeny ve velmi málo kusech, na vytížených vlacích pak vůbec ne). Podobná situace je i na dalších relacích, kde ČD, a.s. soutěží s autobusovými dopravci – např. na trase Praha-Brno. Právě tyto 2 trasy jsou v současné době jediné, na kterých se vyskytují vlaky provozované mimo závazek veřejné služby, tzn. kde stát hradí kompenzace slev. Nicméně na podobný systém lze narazit i na jiných relacích v autobusové dopravě. Kompenzace je tedy na těchto výkonech fakticky prováděna do částky, která není v praxi využívána. Jako žádoucí se jeví úprava systému vyčíslení kompenzací tak, aby základem pro výpočet ztráty byla cena, za kterou by cestující jízdenku skutečně koupil, kdyby neměl nárok na slevu z titulu Výměru MF. Tzn. „cena obvyklá“, zahrnující „komerční slevu/y“, nikoliv obyčejné jízdné, které by si cestující dobrovolně nekoupil a tak je zde pouze v roli teoretické částky pro dopočet kompenzací. Takovémuto přístupu nahrává též znění Nařízení, které jednoznačně definuje, že kompenzace má být vyčíslena z porovnání rozdílu mezi situací, kdy je sleva nařízena, a situací, kdyby nařízena nebyla. Problém však může nastat při definování a hlavně následné kontrole, jaké částky jízdného jsou ze strany dopravců deklarovány. Pro rok 2013 tedy byl upraven „Metodický pokyn pro kompenzace slev z jízdného ve veřejné osobní dopravě“ a smlouvy s dopravci tak, aby byl výše uvedený princip zohledněn. Od tohoto opatření lze čekat určitou úsporu ve výdajích na kompenzace, kterou je však obtížné přesněji vyčíslit. Výše uvedený příklad jízdenek poskytovaných dvěma nejvýznamnějšími dopravci v železniční osobní dopravě pouze ilustruje, jaké jízdenky jsou nabízeny, nikoliv však strukturu, jaké je jejich skutečné zastoupení mezi cestujícími. Jak již bylo výše uvedeno, některé typy jízdenek jsou nabízeny jen v omezeném množství na konkrétní vlak, některé jsou podmíněny zakoupením „věrnostní karty“. Malá část cestujících pak skutečně využije obyčejné jízdné. Jestliže v roce 2012 byly uhrazeny železničním dopravcům kompenzace ve výši cca 95 mil. Kč, je možné při změně metodiky výpočtu ztráty uvažovat o snížení vyčíslené výše kompenzace hrubým odhadem o 20 - 25 %, tedy řádově 20 mil. Kč v roce 2013.
4
5. Úprava systému nařízených slev z jízdného Česká asociace organizátorů veřejné dopravy (ČAOVD) zastupující organizátory integrovaných dopravních systémů dlouhodobě volá po sjednocení slev z jízdného v jednotlivých druzích dopravy. Toto je i zájmem MD, které již v minulosti jednání v dané věci organizovalo. Při předchozím projednání problematiky v roce 2010 na úrovni meziresortního připomínkového řízení (proběhlo jako součást projednávání koncepce samotných kompenzací slev) se bohužel nepodařilo nalézt v dané věci shodu, a tak bylo řešení problematiky odsunuto na pozdější dobu v zájmu schválení v té době naléhavějších otázek souvisejících s realizací kompenzací. Možným řešením tohoto problému je slevy nadále z pozice státu nenařizovat a ponechat jejich poskytování čistě na objednatelích veřejné dopravy (kraje, obce, MD) resp. samotných dopravcích (spoje mimo objednávku veřejných subjektů). Navrhuje se tedy zachovat pouze slevy pro zdravotně postižené garantované zákonem č. 329/2011 Sb. Z tohoto řešení plyne pro státní rozpočet úspora řádově 97 mil. Kč v roce 2013 (za II. pololetí) a minimálně cca 210 mil. Kč v roce 2014 (obě hodnoty odvozeny dle předpokladu výše kompenzací na rok 2013 po odečtení odhadu kompenzace slev pro zdravotně postižené – viz tabulka č. 3) s předpokladem nárůstu v dalších létech. Samotná kompenzace slev resp. bezplatné přepravy pro zdravotně postižené vč. průvodců je předpokládána ve výši cca 50 mil. Kč v roce 2013. K tomuto navrhovanému řešení je nutné dále poznamenat, že napravuje současný nesystémový stav, kdy slevy poskytované dopravci vymezeným skupinám cestujících v zásadě suplují sociální politiku státu. Prakticky v žádném jiném odvětví však něco podobného není podnikatelům nařizováno (výjimkou jsou např. televizní a rozhlasové poplatky či regulační poplatky u lékaře, kde jsou poplatku zproštěni zdravotně postižení či osoby nedosahující stanovených příjmů). Při poskytování jiných služeb či prodeji zboží obecně nemají podnikatelé povinnost stanovit zvláštní ceny pro určené skupiny zákazníků na základě jejich věku, školní docházky apod. Současně je potřeba konstatovat, že z pohledu zajišťování sociální funkce jsou nařízené slevy značně neefektivní, neboť nerozlišují sociální potřebnost příjemce. Na slevu má nárok každý (v dané skupině), bez ohledu na svůj příjem (resp. příjem domácnosti). Je potřeba zmínit, že navržené řešení současně znamená částečný výpadek příjmů dopravců provozujících veřejnou dopravu na straně jedné a částečné navýšení výdajů jednotlivých skupin cestujících na straně druhé, a to podle toho, do jaké míry by se dopravci rozhodli slevy i nadále zachovat (ve svém komerčním zájmu). Zde je však nutné konstatovat, že do konce roku 2009 slevy kompenzovány nebyly (vyjma žákovského jízdného zavedeného v roce 2004) a dopravci byli na tyto podmínky adaptováni. 6. Závěr Vzhledem k potřebě úspor výdajů státního rozpočtu a současně též potřebě odstranění nekompatibilních podmínek stanovených pro poskytování slev v jednotlivých druzích veřejné dopravy se navrhuje, aby stát Výměrem MF nadále nenařizoval slevy z jízdného s výjimkou slev resp. bezplatné přepravy pro zdravotně postižené a jejich průvodce dle zákona č. 329/2011 Sb. S ohledem na praktickou realizaci je vhodné změny provést s platností k 1.7.2013, tedy po skončení školního roku 2012/13, což poněkud omezuje dopad na hlavní skupinu cestujících, které se navržené opatření týká – tedy žáky a studenty.
5
Závěrem je ještě třeba zdůraznit, že předpokládané ukončení nařizování většiny slev ze strany státu automaticky neznamená, že dopravci slevy přestanou poskytovat. Například lze uvést, že po zrušení slevy pro seniory od 1.1.2012 jak ČD, a.s. tak i RegioJet, a.s. i nadále tuto slevu poskytují, byť v poněkud menším rozsahu. V MHD je sleva pro tuto kategorii cestujících poskytována již tradičně, ačkoliv nikdy státem nařízena nebyla. Obecně lze vyslovit důvodný předpoklad, že v řadě případů i bez zásahu regulačních mechanismů, tj. stanovení obecného pravidla spočívajícího v povinnosti slevy poskytovat, budou dopravci slevy poskytovat i nadále s ohledem na situaci na trhu. Tuto hypotézu potvrzuje i množství komerčních slev nad rámec povinného minima stanoveného Výměrem MF již v současné době, a to jak v železniční, tak z velké části i v silniční veřejné dopravě, tyto slevy jsou dopravci poskytovány z velké části dobrovolně na základě tržních podmínek. Samotné MD předpokládá, že dopravci v železniční dopravě v konečném důsledku z rozhodující části slevy zachovají. Lze rovněž očekávat, že ani regionální objednatelé nebudou provádět zásadní zásahy do současného systému a upřednostní zachování stávajících slev, a to i bez existence cenového rozhodnutí. V případě služeb, provozovaných jako součást veřejných služeb, je na jednotlivých objednatelích, aby posoudili potřebu úpravy poskytování slev z jízdného v rámci smluv o veřejných službách, v souladu s nařízením EP a Rady č. 1370/2007 o veřejných službách v přepravě cestujících, vč. zohlednění dopadů na výši kompenzace. A to i s ohledem na to, že stávající smlouvy mohou v důvodných případech obsahovat ustanovení týkající se povinnosti akceptovat slevy. Z důvodu lepší orientace dopravců, objednatelů veřejné dopravy a cestujících v problematice slev z jízdného je MD připraveno ve spolupráci se zástupci dotčených subjektů vydat metodiku s doporučením rozsahu slev pro příslušné skupiny cestujících. To by mělo omezit riziko roztříštění slev přiznávaných jednotlivými dopravci.
6
