Problematika korupce pro vedoucí pracovníky Policie ČR - MODUL 7 PREVENCE A REPRESE KORUPČNÍHO JEDNÁNÍ V POLICII ČR
* studijní text pro distanční vzdělávání *
2014 POSLEDNÍ AKTUALIZACE: SRPEN 2016
ZPRACOVATEL:
Mgr. Jiří Sůva, Ph.D. (VPŠ a SPŠ MV v Praze)
VĚCNÝ GESTOR:
Odbor vnitřní kontroly Policejního prezidia ČR
Text tohoto studijního materiálu je až na drobné, zejména strukturní výjimky totožný se základním textem kurzu na e-learningovém portálu Vyšší policejní školy a Střední policejní školy Ministerstva vnitra v Praze. Smyslem vytvoření této formy textu v PDF je posloužit studujícím možností využít doplňkově alternativní nosič základních informací kurzu.
Výhody tohoto materiálu Text modulu je soustředěn v prostoru jediného dokumentu. Materiál lze stáhnout a poté pročítat bez závislosti na připojení k internetu (tedy offline nebo na intranetu). Zadání parametrů při výběru rozsahu případného tisku je jednodušší. Text je opatřen širším pravým okrajem pro případné poznámky studujícího v případě vytištění. Nevýhody tohoto materiálu Materiál neobsahuje: doplňující informace, jež jsou v e-learningovém kurzu na portálu přístupné v podobě hypertextově navázaných dokumentů, řadu hypertextových odkazů přítomných uvnitř kurzu na portálu, interaktivní aplikace (cvičení) e-learningového kurzu na portálu, průběžný test, videa a s nimi spjaté úkoly.
Všechny ilustrační fotografie, obrázky a další drobná celá díla či výňatky z veřejně dostupných děl druhých osob zakomponované do e-learningového vyučování v rámci jeho studijní opory jsou využity a řádně ocitovány v souladu se zákonem č. 121/200 Sb., autorským zákonem. Podle § 31, odst. 1, písm. c) autorského zákona do autorského práva nezasahuje ten, kdo „užije dílo při vyučování pro ilustrační účel nebo při vědeckém výzkumu, jejichž účelem není dosažení přímého nebo nepřímého hospodářského nebo obchodního prospěchu, a nepřesáhne rozsah odpovídající sledovanému účelu; vždy je však nutno uvést, je-li to možné, jméno autora, nejde-li o dílo anonymní, nebo jméno osoby, pod jejímž jménem se dílo uvádí na veřejnost, a dále název díla a pramen“.
7. MODUL: PREVENCE A REPRESE KORUPČNÍHO JEDNÁNÍ V POLICII ČR Anotace
V této části kurzu si charakterizujeme boj proti korupci ve spojitosti s Policií ČR jednak na úrovni útvarů pověřených vyšetřováním korupce, jednak na úrovni vedoucích pracovníků (zde bude ležet těžiště studijní opory). Pojednáme o povaze a významu indikátorů korupčního jednání a o postupech, které se (nejen) v souvislosti s nimi vedoucím pracovníkům nabízejí. S ohledem na boj proti korupci ze strany vedoucích pracovníků si uvedeme jeho možnosti represivního charakteru, avšak pozornost budeme věnovat zejména možnostem prevence.
Cíle
Po prostudování této části budete umět: - vyjmenovat útvary vyšetřující korupci; - vysvětlit význam indikátorů korupčního jednání; - uvést příklady indikátorů korupčního jednání; - rozlišit postup vedoucího pracovníka v případě podezření na zapletenost policisty do korupce a v případě nadstandardní ohroženosti policisty korupcí; - charakterizovat vztah mezi represí a prevencí korupce v Policii ČR - uvést příklady represivních opatření vedoucího pracovníka ve vztahu ke korupci; - analyzovat vlastní preventivní činnost ve vztahu ke korupci v rámci svého útvaru; - navrhnout preventivní opatření proti korupci.
Klíčová slova
Korupce, SKPV, GIBS, indikátory korupčního jednání, postupy, represe, prevence, personální práce/péče, vzdělávání, osobní vzor, transparentnost, předpisy, organizace práce, kontrola.
Obsah
7. MODUL: PREVENCE A REPRESE KORUPČNÍHO JEDNÁNÍ V POLICII ČR ..................................................................................... 3 7.1 Útvary vyšetřující korupci ........................................................... 4 7.2 Indikátory korupčního jednání..................................................... 6 7.3 Postup při podezření na korupční jednání podřízeného .............. 9 7.4 Represe a prevence korupce ........................................................ 11 7.4.1 Represivní opatření .............................................................. 11 7.4.2 Preventivní opatření ............................................................. 11 Kontrolní otázky a shrnutí 7. modulu ................................................ 18 Klíč......................................................................................................... 21
3
Jistě se shodneme na tom, že naprosté vymícení korupce lze považovat za svého druhu utopický ideál. Korupce byla, je a nadále i bude, dokud bude člověk člověkem. Ale i když nemůžeme dosáhnout ideálu, můžeme drobnými kroky a poctivým úsilím udržovat naši policii na cestě profesionality. Nemějme tedy přehnaná očekávání, ale prosím, nerezignujme...
7.1 Útvary vyšetřující korupci Je-li řeč o represi korupčního jednání, je jistě namístě zmínit zde právě ty útvary, které se s takovým jednáním vypořádávají v rámci plnění svých úkolů. Je jasné, že pro vás tato informace nebude nijak „objevná“ – proto zde zvolím maximální stručnost. Ve vztahu k vyšetřování korupce si krátce zmíníme nejdůležitější útvary Policie ČR (všechny v rámci služby kriminální policie a vyšetřování – SKPV) – a rovněž Generální inspekci bezpečnostních sborů (GIBS). Služba kriminální policie a vyšetřování (SKPV) Úkoly v rámci věcné a funkční příslušnosti útvarů SKPV na krajských ředitelstvích a územních odborech PČR v oblasti šetření, prověřování a vyšetřování trestné činnosti jsou stanoveny v čl. 4 a 5 PPP č. 103/2013 o plnění některých úkolů policejních orgánů Policie České republiky v trestním řízení.
Národní centrála proti organizovanému zločinu (NCOZ)1 Národní centrála proti organizovanému zločinu služby kriminální policie a vyšetřování (NCOZ) je útvarem Policie České republiky s celostátní působností. NCOZ vznikla dne 1. srpna 2016 sloučením Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu (ÚOOZ) a Útvaru odhalování korupce a finanční kriminality (ÚOKFK). Útvar se v rámci své působnosti specializuje na odhalování korupce a finanční kriminality, včetně kriminality daňové, trestných činů spáchaných v souvislosti s legalizací výnosů z trestné činnosti, boj s organizovaným zločinem, terorismem, extremismem a kybernetickou kriminalitou. NCOZ dále plní funkci Úřadu pro vyhledávání majetku z trestné činnosti na území České republiky (Asset Recovery Office) a Národního kontaktního bodu pro terorismus (NKBPT). Je specializovaným a metodickým pracovištěm pro odhalování a zajišťování výnosů z trestné činnosti.
1
Převzato z: http://www.policie.cz/clanek/narodni-centrala-proti-organizovanemu-zlocinu-skpv.aspx
4
Generální inspekce bezpečnostních sborů (GIBS) Generální inspekce bezpečnostních sborů (GIBS), zřízena zákonem č. 341/2011, o Generální inspekci bezpečnostních sborů: působí od roku 2012 jako nezávislý inspekční orgán (ředitel GIBS je z výkonu své funkce přímo odpovědný předsedovi vlády) se statusem samostatného ozbrojeného bezpečnostního sboru. Hlavní předmět činnosti GIBS:
vyhledávat, odhalovat a vyšetřovat skutečnosti nasvědčující tomu, že byl spáchán trestný čin, jehož pachatelem je příslušník Policie České republiky, celník, příslušník Vězeňské služby, příslušník inspekce anebo zaměstnanci těchto útvarů, provádět zkoušku spolehlivosti vůči protiprávnímu jednání uvedených příslušníků a zaměstnanců, navrhovat opatření proti trestné činnosti uvedených osob, vydávat metodická doporučení pro činnost jednotlivých bezpečnostních sborů.2
Zkouška spolehlivosti Zřejmě nejvíce skloňovaným výrazem v souvislosti s GIBS je právě zkouška spolehlivosti (upravená v § 41 zákona o GIBS). Nic na tom nemění skutečnost, že ta přitom představuje pouze jeden z mnoha nástrojů, které jsou v rámci činnosti tohoto sboru používány. Zkouška spolehlivosti spočívá v navození situace, kterou je zkoušená osoba povinna řešit v souladu se služebními či pracovními předpisy. Shrneme-li některé základní informace ke zkoušce spolehlivosti3, pak: - V rámci zkoušky spolehlivosti nejde o zkoušku výhradně ve vztahu k možnému korupčnímu jednání, nýbrž jde prvotně o soulad (nesoulad) jednání zkoušené osoby se zákony a předpisy. - Situace navozená v rámci zkoušky nevybočuje z repertoáru běžných situací praxe zkoušené osoby. Navozením situace může být situace se znaky přestupkového jednání, fingované odevzdání nalezené věci či dokumentů nebo podání oznámení apod. - Vlastní zkoušku může provádět jak příslušník GIBSu, tak i jakákoli jiná osoba (dobrovolník) pod dohledem a za odpovědnosti příslušníka GIBSu. - Provokace korupčního jednání policisty ze strany zkoušející osoby je nepřípustná. Převzato z: O instituci. In: Generální inspekce bezpečnostních sborů [online]. [cit. 2012-02-17]. Dostupné z: http://www.gibs.cz/o-instituci 3 Informace vybrány zejména z přednášek zástupců GIBS pro studující ZOP na VPŠ a SPŠ MV v Praze. Řadu zajímavých informací ke zkoušce spolehlivosti lze nalézt v kolektivní monografii GIBS z roku 2014: Zkouška spolehlivosti – 5 let praxe v České republice. 2
5
-
Počet zkoušek spolehlivosti provedených GIBS vůči osobám příslušných bezpečnostních sborů za jeden rok se běžně počítá jen v řádu desítek.
7.2 Indikátory korupčního jednání Již jsme si uváděli, že oběť korupčního jednání je poněkud specifická v tom smyslu, že není přímo účastna jednání trestného charakteru. Toho jsou účastni na obou stranách korupčního vztahu jen pachatelé, kteří mají oba zájem na zachování utajenosti svého jednání.4 Přesuneme-li se do našeho kontextu policejního sboru, vyvstává nám zde v takové situaci problém vedoucích pracovníků, který by se dal formulovat otázkou: Jak mám rozpoznat, zda se mí podřízení dopouštějí korupčního jednání nebo jsou takovým jednáním nadstandardně ohroženi? Sami jistě dobře víte, že by se asi sotva našla taková policejní činnost, s níž by nebyla určitá míra ohroženosti korupční výzvou spojena – to se ukázalo i při pojednání o korupčních rizicích. Proto je zde řeč o – vedle již páchaného korupčního jednání policistou – nadstandardním, nikoli běžném ohrožení policisty. Ale o tom až za chvíli. Odpověď na uvedenou otázku nelze bez zvláštního šetření nikdy zajistit s úplnou jistotou. Nicméně existují znamení v jednání policistů, která lze považovat za varovné signály. Tato znamení jsou obvykle nazývána indikátory korupčního jednání či korupční indikátory. Korupční indikátory upozorňují, že něco MŮŽE být s výkonem policisty ve vztahu k možnosti korupce špatně, a to -
AKTUÁLNĚ,
tj. policista se možná korupce již dopouští, nebo VÝHLEDOVĚ, tj. policista může být korupcí obzvlášť ohrožen.
Přejděme přímo ke konkretizaci korupčních indikátorů.5 Rozporuplné, nestandardní či chybné úřední výkony: neodůvodnitelná „mírnost“ v některých případech nevysvětlitelná urychlení postupů S absencí platnosti ustanovení účinné lítosti ve vztahu ke korupčním deliktům v § 33 trestního zákoníku se utajenost, skrytost korupčních deliktů ještě více posiluje. 5 Srov. 1/ RUBBEL, Thorsten a BOTE, Rainer. Indikátory korupce. Jak zacházet s podezřením. Těžkosti při vzniku počátečního podezření [prezentace]. In: Etika a korupce [CD]. Twinning Project AntiCorruption Strategy of Principles of Integrity and Ethics in Police Service. OVSPŠ MV, 2007. 2/ ŠÍDLO, Oldřich. Indikátory korupčního jednání a indikátory potenciálního ohrožení korupcí. In: Indikátory korupce. Zpravodajský čtvrtletník – speciál oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Hradec Králové. roč. 4, č. 3/I., 11. 9. 2007. Konkrétní indikátory byly nově uspořádány, přeformulovány, doplněny, sjednoceny, vypuštěny apod. dle nejlepšího vědomí autora této studijní opory. 4
6
proměnlivá, neobvyklá rozhodnutí; náhlá, nevysvětlitelná změna názoru v řešeném případě rozhodnutí bez předchozího přezkoumání protiprávní rozhodnutí neúplné spisy nebo spisy se svévolnými chybami profesní pochybení jdoucí ve prospěch policejně zájmových osob uzavírání smluv, kterými je úřad dlouho vázán nebo které se jeví z jiných důvodů jako nepříznivé Odpor k transparentnosti:
vyřizování úředních výkonů „stranou“, bez přítomnosti třetích osob utajování standardně přístupných informací snaha nebýt nadřízenými „viděn“ vyhýbání se kontrole odmítání veřejných výběrových řízení
Problematický vztah ke kolegům: snaha ovlivňovat rozhodování kolegů ve vztahu k určitým osobám přílišný odstup vůči ostatním spolupracovníkům výskyt „šuškandy“, případně přímo oznámení podezření dalším policistou (kolegou) přebírání řešení konkrétních případů u určitých klientů (občanů) přebírání, soustředění kompetencí na vlastní osobu úporná snaha sloužit pouze s jediným dalším konkrétním kolegou Podezřelé osobní vazby: mimoslužební kontakty, případně i familiární vztahy s kriminální komunitou či s osobami jakkoli policejně zájmovými nápadná důvěrnost při zacházení s klienty (občany) úzké soukromé vazby k osobám nebo firmám, s nimiž existuje i služební kontakt občan zatvrzele trvá na vyřizování své věci jediným určitým pracovníkem Riziková osobní situace: nápadně nákladná změna života, kterou nelze hodnověrně vysvětlit – okázalý život „nad poměry“ (nemovitosti, movitý majetek, luxusní služby apod.), psychická nestabilita (ztráta motivace či vůle k sociálně žádoucímu jednání) způsobená problémy rodinnými (rozvod, úmrtí v rodině) nebo také finančními (zadluženost, exekuce, vysoké alimenty) tzv. “rizikový způsob života”, např. hráčská závislost, závislost na alkoholu nebo jiných drogách apod. vykonávání vedlejší činnosti, která je nepovolená nebo kterou nelze povolit projevy životního ztroskotání – neúspěšnost v osobních vztazích, podprůměrnost v pracovních/služebních záležitostech, neúspěšnost ve studiu, projevy komplexů méněcennosti hédonisticko-materialistický hodnotový systém (vyznávání hodnot požitku 7
a bohatství, majetku) Problematický přístup k výkonu služby: projevy snižování vážnosti služebních/pracovních povinností a profesní mravnosti zatrpklost kvůli neuspokojeným představám o služebním/pracovním postupu (kariéře) pracovní přeřazení pociťované jako křivda, ponížení profesní „vyhoření“ (burn-out syndrom) evidentní sklony k laxnímu výkonu služebních (pracovních) povinností nezájem či rezignace na osobní profesní růst, zvyšování kvalifikace apod. nezájem o získání pozitivních sankcí (pochval, odměn) zdráhavý postoj při hrozícím přeložení, “lpění na židli“ stálá přítomnost, odmítání dovolené Nestandardní či protiprávní zadávání zakázek: zadavatel, resp. odpovědný pracovník zadavatele je sám účastníkem ve firmě dodavatele (nebo někdo z jeho příbuzných) zakázky jsou zadávány určité firmě i přes předchozí negativní zkušenosti s jejím výkonem dodavatelé vyhledávají jednání pouze s jedním určitým pracovníkem a odmítají přes značné časové ztráty kontakt s jiným zástupcem zadavatele celkové náklady jsou odhadnuty příliš nízko, případně se zakázka dělí na několik menších, aby se obešlo překračování vlastní kompetence k zadávání zakázek informace z ostatních nabídek jsou předávány jednomu z dodavatelů způsob zadání neodpovídá předpisům, je netransparentní dochází k nevysvětlitelnému prodlužování lhůt v rámci výběrových řízení zadávací kritéria obsahují i nepotřebné či nepodstatné technické specifikace, jež ovšem zužují okruh možných dodavatelů vyhodnocení nabídek nedává smysl, příp. je nekorektní přehnaná argumentace pro jednu určitou, nikoliv nespornou nabídku Znalost korupčních indikátorů a především vnímavost vůči nim jsou jedním z předpokladů pro možnost úspěšného řízení korupčních rizik v rámci toho kterého útvaru. Jaký je podle vás vztah mezi korupčními riziky (viz v části 2.2 Korupční rizika v policejních činnostech) a korupčními indikátory? Svou odpověď si můžete porovnat v klíči zde.
Jestlipak jste se nejdříve pokusili zamyslet a pak teprve svou vlastní odpověď porovnávali v klíči? Pokud ano, pak vás s respektem chválím...
8
Jen dodatek: Znalost a vnímavost ve vztahu ke korupčním indikátorům je prospěšná nejen pro vedoucí pracovníky, ale i pro řadové policisty. Alespoň pro ty, kteří si uvědomují, jak korupční jednání kolegy poškozuje i jejich jméno, a jsou ochotní při silném podezření na korupci kolegy své obavy sdělit nadřízenému pracovníkovi nebo využít jiný způsob upozornění. (Srov. téma whistleblowingu v 3. modulu.)
7.3 Postup při podezření na korupční jednání podřízeného Izolovaný výskyt určitých indikátorů korupce pozorovaných u policisty zdaleka ještě není poukazem na samotné korupční jednání – byť je na místě jej nepodceňovat a dotyčné osobě věnovat zvýšenou pozornost. Teprve kumulace více indikátorů a jejich vzájemné propojování zakládá reálné podezření vůči dané osobě. Ovšem i tak se může nakonec ukázat, že jde o osobu poctivou a přítomnost indikátorů je spíše jen shodou okolností. Mezi indikátory korupčního jednání a tímto jednáním samotným neexistuje žádný kauzální (příčinný – nutný) vztah. Jinak řečeno: indikátory ještě nic neprokazují. V této souvislosti pozor na respektování presumpce neviny. Již samotný mnohdy užívaný výraz „korupční indikátory“ není příliš šťastně zvolen. Indikátory nevypovídají o korupčním jednání, ale jen o jeho možnosti. Nadto se tento výraz vztahuje i na ty policisty obzvlášť ohrožené korupční výzvou, kteří by jí nikdy nebyli ochotní podlehnout. Je proto vhodné s uvedeným výrazem ve vztahu k podřízeným pracovat obezřetně, jelikož se může dotknout jejich cti. Volba optimálního postupu v případě, že vedoucí pracovník zaznamená nějaké korupční indikátory u svých podřízených, vyžaduje především rozlišující, tzv. diferencované uvažování. Dobrá znalost či alespoň odhad charakteru svých lidí a pozadí, ze kterého indikátor vyvstává, určuje do značné míry i způsob reakce. Jinými slovy: sotva lze aplikovat jedinou šablonu pro všechny případy. Přesto se zde pokusím alespoň v několika črtech nastínit dvojí rozdílné postupy podle toho, zda indikátory poukazují na možné aktuální zapojení policisty do korupce, nebo pouze jeho zvýšenou ohroženost korupcí. POSTUP PŘI PODEZŘENÍ NA AKTUÁLNÍ KORUPČNÍ JEDNÁNÍ POLICISTY Pokud u podřízeného zaznamenáte takové indikátory, které vzbuzují podezření na jeho zapletenost v korupčním jednání (tedy nikoli jen ohroženost takovým jednáním), lze tuto situaci řešit následovně: -
policistu ve věci svého podezření nekontaktujete, podáte podnět Generální inspekci bezpečnostních sborů (GIBS).
Pokud šetření GIBSu nepovede ke zjištění trestné činnosti, pak lze doporučit: - zvýšení kontrolní činnosti ve vztahu k dané osobě, - prověření pozadí skutečností, které se vám staly korupčními indikátory.
9
V případě nápadně chybového, laxně zpracovaného spisu jde například o prověření předchozích, příp. i následných spisů (zjistí se ne/přítomnost spojitosti chybovosti s konkrétní kauzou/osobou), personální historie policisty v době zpracování spisu (ne/zjištění náhodného souběhu doby zpracování spisu a tragické události v rodině policisty) apod. Pokud se podezření nepotvrzuje nebo jej dokonce lze vyloučit, můžete se zaměřit na (neformální, formální, personální, kázeňská) opatření ve vztahu k indikátoru pouze bez vztahu ke korupci (např. opatření k nápravě chybných spisů a prevenci obdobné chybovosti do budoucna; pohovor k závadovým kontaktům apod.). Pokud se podezření potvrzuje, je na místě bezodkladně kontaktovat Generální inspekci bezpečnostních sborů a vaše podezření i s odůvodněním a případnými dalšími již shromážděnými a zpracovanými podklady jí předat. Pokud je výsledek kontroly a prověřování neprůkazný, a tedy podezření se ani nepotvrzuje, ani nevyvrací, můžete -
pokračovat ve zvýšené kontrolní činnosti a prověřování činnosti policisty, záležitost odložit přinejmenším do té doby, než ve věci podezření vyvstanou nové skutečnosti.
Pokud se jako vedoucí pracovník o údajné korupční činnosti podřízeného policisty dozvíte nikoli sám (sama) na základě korupčních indikátorů, ale z nějakého podání – oznámení, stížnosti, pak podání konzultujete a případně postoupíte GIBSu. POSTUP PŘI PODEZŘENÍ NA NADSTANDARDNÍ OHROŽENOST POLICISTY KORUPCÍ Pokud u podřízeného zaznamenáte takové indikátory, které poukazují spíše na jeho nadstandardní ohroženost korupční výzvou než na aktuální zapojení do korupčního jednání, lze tuto situaci řešit následovně: -
-
ověříte si, že indikátor ohroženosti policisty je faktem (nikoli pomluvou, chybnou informací, náhodnou výjimečností apod.), s policistou o situaci citlivě, ale jasně pohovoříte (tj. například nikoli ve smyslu „víš, mohl bys začít brát“, ale „mohli by to na tebe přes toto/kvůli tomuto zkoušet“) zaměříte se na vaše možnosti personální péče (co můžete pro daného policistu v dané situaci udělat – fakticky, informačně, nebo „jen“ mravně), v kontrolní činnosti budete ve vztahu k danému policistovi bdělí. Ocitne-li se například policista ve finanční tísni, v pasti zadluženosti a s exekutory na prahu domova, může být takovou pomocnou rukou vedoucího pracovníka třeba i jen poskytnutí mravní podpory, uzpůsobení rozpisu služeb v souvislosti s potřebou policisty vyřizovat nezbytné úřední záležitosti v dané věci nebo poskytnutí informací ohledně možností, jak obtížnou situaci řešit (příkladem takové informační pomoci je například materiál protikorupční komise Policie ČR k insolvenci – viz na portále v příloze). 10
Přeneseně a s jistou nadsázkou bychom mohli říci, že nadřízený je v takovýchto situacích daleko více pastýřem než drábem.
7.4 Represe a prevence korupce 7.4.1 Represivní opatření Represivní opatření jsou ve své podstatě opatření reaktivní – reagují na již vzniklou negativní situaci, přinášejí potrestání nežádoucího jednání. Případné zdroje (příčiny, podněty) korupce tím ovšem zůstávají do značné míry nedotčeny. Proto se někdy říká, že represe je do značné míry selháním prevence. Zamyslete se nad výrokem: "represe je výrazem selhání prevence". Souhlasíte s ním? Pokud jsou represivní opatření součástí protikorupčního systému, tj. jsou již předem stanovena a ti, kterých by se mohla týkat, jsou s nimi obeznámeni, pak i existence represivních opatření se stává jedním z prvků systému prevence. V tomto smyslu nelze chápat represi jako něco „chybného“, co by snad mělo být odstraněno – to by bylo možné pouze za idealistického předpokladu stoprocentní účinnosti ostatních již ryze preventivních opatření. Za reálného stavu je represe jednak součástí prevence, jednak reakcí (potrestáním) v případě selhání prevence. Represivní opatření ve vztahu k případnému výskytu korupce u Policie ČR mohou být například:6 -
-
nulová tolerance vůči korupčnímu jednání pracovníků Policie ČR, neformální výtka nebo kázeňský postih podle § 51 služebního zákona v případě méně závažných forem závadného jednání (korupce v širším slova smyslu), postih za prokázané nezabránění nebo neoznámení korupčního jednání, negativní zohlednění nízké úrovně řízení korupčních rizik v hodnocení vedoucích pracovníků.
7.4.2 Preventivní opatření Optimální řízení korupčních rizik se daleko více než na represi zaměřuje na preventivní opatření – tedy vytvoření takových podmínek, ve kterých by ke Srov. ŠÍDLO, Oldřich. Indikátory korupčního jednání a indikátory potenciálního ohrožení korupcí. In: Indikátory korupce. Zpravodajský čtvrtletník – speciál oblastního ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie Hradec Králové. roč. 4, č. 3/I., 11. 9. 2007. 6
11
korupci podřízených pokud možno vůbec nedocházelo. Dobře víte, že jde jen o cíl ideální, fakticky nerealizovatelný a objektivně nezaručitelný. Nenechte se tím ale svést k rezignaci. Každý ideál je jen majákem ukazujícím cestu – a jako takový je potřebný. Zde jde přitom o cestu do tišin chráněných před nejhoršími vlnami korupčních bouří. Následující část této studijní jednotky bude v jistém slova smyslu zrcadlovým obrazem obsahu druhého modulu kurzu, který pojednával o příčinách (podnětech), rizicích a dopadech korupce. Půjde tedy o pokus zodpovědět otázku, co můžete jako vedoucí pracovníci učinit, abyste - snížili možnost výskytu korupčních výzev vůči policistům, - snížili pravděpodobnost „úspěchu“ takových výzev, pokud se již objeví. Již ve druhém (a třetím) modulu jsme si ukázali, že pro-korupční podněty (příčiny) nejsou jen ty očividně a přímo s korupcí spjaté, ale lze je spatřovat i v daleko širších souvislostech (nejen!) policejní služby – kulturních, sociálních, mravních, organizačních atd. Mnohá preventivní opatření byla už tehdy v textu zmíněna. Jiná jste sami vymysleli, pokud jste se poctivě zamýšleli v reakci na tehdy kladené „otázky k zamyšlení“. Následně se proto můžete setkat již i s dříve zmíněnými opatřeními – jsou zde zařazeny „pro úplnost“. Ty uvozovky jen naznačují, že přehled samozřejmě nebude obsahovat opravdu úplný výčet všech možných opatření. Ta nejdůležitější však mezi nimi, doufám, jsou... Preventivní opatření, jež pro vedoucí pracovníky policie připadají v úvahu, jsem pro přehlednost rozdělil do několika rámcových oblastí: -
Personální oblast – personální práce/péče Personální oblast – vzdělávání Personální oblast – osobní příklad Kontrolní oblast Předpisy Organizace práce Transparentnost
Personální oblast – personální práce/péče Ilustrační obrázek7
provádět personální práci či péči namísto pouhého „řízení lidských zdrojů“
Ilustrační obrázek [online]. Dostupný z: http://www.woodlandsgardencentre.co.uk/assets/9734ef37ec/watering-can-and-flowers-thumb.jpg 7
12
mít otevřené dveře, mysl i srdce ve věcech služebního, ale i osobního jednání (např. ohleduplnost při plánování služeb či dovolených, bez přetěžování jednotlivých příslušníků a s respektem k jejich osobní, rodinné aj. situaci; vstřícnost při vysílání na vzdělávací akce; případné nevyhovění doprovodit rozumným vysvětlením apod.) zavádět a podporovat opatření proti stresu a syndromu vyhoření vedle kritiky projevovat svým podřízeným i uznání vedle kvantitativních ukazatelů policejní služby hodnotit i kvalitativní stránku výkonu policisty oceňovat primárně výkon policisty, nikoli jeho loajalitu k vaší osobě8 posilovat pozitivní solidaritu týmu a eliminovat tu negativní podporovat zdravé vztahy na pracovišti, aktivně řešit negativní jevy či vztahy na pracovišti (strach, závist, nenávist, šikana, diskriminace, zesměšňování ad.) projevovat (a skutečně mít) lidský zájem o podřízené jednání s podřízenými vést s respektem k jejich lidské důstojnosti a právům zprostředkovat nápomocné informace podřízeným v případě jejich finanční nouze nebo zadlužení (insolvence) vyžadovat osobní vyzrálost adepta na policistu i již sloužícího policisty bez ohledu na případné stavy „personální nouze“ nebránit se přijetí žen do kolektivu útvaru – ocenit i silné stránky ženského prvku v policejní službě, zařadit agendu korupce a neetického jednání do programu porad odměňovat nadstandardní výkon či standardně (setrvale) kvalitní výkon policistů9 vyjadřovat (a případně i zajišťovat – přes nadřízené, mediálně) policistům uznání za dobře vykonanou práci podporovat optimální způsob relaxace policistů (účelné využívání prostředků FKSP, zajištění kolektivní slevy pro policisty u provozovatelů sportovních zařízení či zlevněných vstupenek na kulturní představení apod.) zajistit širší funkční mechanismus zpětné vazby od podřízených (vazba osobní i anonymní, např. schránka podnětů, ankety apod.) a poskytovat informace příslušnému kolektivu o vyhodnocení podnětů a o případných souvisejících opatřeních10 jednoznačně podpořit fenomén tzv. whistleblowingu [čtěte: wislblouwingu] Zpět na seznam preventivních oblastí.
§ 45, odst. 2, písm. a) služebního zákona jasně hovoří o povinnosti vedoucího příslušníka hodnotit výkon, tedy nikoli např. osobní loajalitu policisty. 9 Jde zde vlastně o obměnu formulace povinnosti vedoucího příslušníka podle § 45, odst. 2, písm. c) služebního zákona: „oceňovat příkladné plnění služebních povinností“. 10 Jde zde o rozšíření povinnosti vedoucího příslušníka podle § 45, odst. 2, písm. e) služebního zákona: „přijímat podněty k odstranění závad a nedostatků, které ohrožují nebo ztěžují výkon služby“. 8
13
Personální oblast – vzdělávání11 Ilustrační obrázek12
působit výchovně osobním vzorem podporovat další vzdělávání policistů podporovat posílení přítomnosti etické výchovy policistů (ZOP + další vzdělávání) podporovat výchovu k porozumění a vnitřnímu přijetí poslání policejní služby (kurzy z oblasti etiky, filosofie, sociologie, politologie apod.) podporovat účast policistů na vzdělávacích akcích zaměřených k problematice korupce pěstovat právní povědomí policistů, zejména s ohledem na omezení jejich pravomocí, limity jim svěřené moci zprostředkovat policistům možnost absolvování kurzu protistresových opatření nebo alespoň letáky s „desaterem“ proti stresu jasně podřízeným vysvětlit rozdíl mezi (žádoucím) whistleblowingem [čtěte: wislblouwingem] či „oznamováním“ a (zavrženíhodným) „udavačstvím“ Zpět na seznam preventivních oblastí.
Personální oblast – osobní příklad/vzor
Všechna následující opatření se nějakým způsobem vztahují k povinnosti vedoucího pracovníka podle § 45, odst. 2, písm. b) služebního zákona: „zabezpečovat, aby příslušníci byli pro výkon služby náležitě vyškoleni a vycvičeni“. V problematice korupce (a potažmo etiky) nelze tuto vzdělávací povinnost uspokojivě naplnit pouze úzce „proti-korupčním“ vzděláváním. 12 Ilustrační obrázek [online]. Dostupný z: http://blogs.incpas.org/wpcontent/uploads/2012/05/Knowledge_Management_image_small3.jpg Doplněno srdcem. 11
14
Na obrázcích výše vidíte dvojí zobrazení „ideálního šéfa“, jak je vytvořily dvě skupiny policistů v průběhu kurzu profesní etiky pro nižší management ve školním roce 2006/7. V prvním případě jde o nadsázku inspirovanou pop-kulturními vzory, ve druhém pak o symbolismem prošpikovanou kresbu. Pokud toho nemáte až příliš z vlastní služby, můžete si „zahrát na detektiva“ a pokusit se v druhém obrázku rozpoznat významy jednotlivých symbolů odkazujících na vlastnosti ideálního šéfa. Kolik jich rozpoznáte a zároveň dokážete smysluplně vyložit? Své výklady můžete porovnat zde.
realizovat opatření personální péče (viz výše) jako nadřízený jít příkladem ve všech ohledech, kde je to možné (dodržování zákonnosti, mravní jednání, kladný vztah k policejní službě, umění jednat s lidmi apod.) naslouchat spíše vlastnímu svědomí než anonymnímu hlasu skupinové soudržnosti odmítat ty většinové neoficiální normy jednání na útvaru, které se příčí profesní mravnosti a/nebo dokonce i zákonu odmítat jakékoli protiprávní či neetické zvýhodňování policisty (např. při spáchání přestupku, při kariérním postupu apod.) stát se součástí pozitivní týmové solidarity (např. stavět se za své lidi v případě křivého obvinění či jiného nařčení) řídit a vést „lidsky“, nikoli „byrokraticky“ (tj. být schopen nahlédnout za literu, a vidět tak její smysl – a tedy pak rozhodovat smysluplně a ne „technicky“ – otrocky, ne-lidsky a v posledku v jistém smyslu hloupě) dodržovat apolitičnost výkonu služby, nepodléhat politickým „pokynům“ (rozlišování politické objednávky od oprávněných, zákonem podepřených požadavků) Zpět na seznam preventivních oblastí.
Kontrolní oblast 15
Ilustrační obrázek13
provádět reálnou, důslednou a smysluplnou kontrolní činnost – jak „od stolu“, tak i fyzicky, osobně sledovat indikátory korupčního jednání analyzovat si kontrolní činností odhalená pochybení s ohledem na jejich příčinnost (a realizovat návazná proti-opatření) zavést audio-vizuální kontrolní systém na vybraných místech Zpět na seznam preventivních oblastí.
Předpisy Ilustrační obrázek14
dodržovat předpisy a kontrolovat jejich dodržování (např. ve vztahu ke střetu zájmů, k mimoslužebním výdělečným činnostem apod.) - nedůslednost zde může vést k tzv. „normativní erozi“, tj. k narušení vztahu k normám (právním, mravním) citlivě rozlišovat míru závažnosti prohřešku podřízeného policisty a podle toho nesahat vždy okamžitě jen k nejtvrdším opatřením, ale volit z celé škály oficiálních, ale i neformálních možností reakce15 vyvíjet iniciativu v oblasti úpravy interních aktů řízení být aktivní na fóru protikorupční komise Policie ČR – inspirace dalšími útvary, společné hledání a prosazování nalezeného, případné návrhy do IAŘ Zpět na seznam preventivních oblastí.
Organizace práce Ilustrační obrázek16
Ilustrační obrázek [online]. Dostupný z: http://www.mtstcil.org/art/ManWithMagnigyingGlass.jpg Ilustrační obrázek [online]. Dostupný z: http://www.patrina.com/wpcontent/uploads/2012/09/regulatory-compliance-checklist.jpg 15 Je zde naznačena šíře možností, jež mohou být naplněním povinnosti vedoucího pracovníka podle § 45, odst. 2, písm. d) služebního zákona „vyvozovat důsledky z porušení služebních povinností“. 13 14
16
prosazovat princip čtyř očí (alespoň dvoučlenné hlídky), vhodně skládat hlídky, komise apod. (zkušený spolehlivý + nováček; obměny členů skupin/dvojic), jednotlivé policisty zatěžovat optimálně (nepřetěžovat, neponechávat bezprizorní) podporovat styl policejní práce community policing (tam, kde je to vhodné či realizovatelné) zapojovat policisty do „promo akcí“ či besed zejména určených dětem apod. zajistit záznamovou techniku všem policistům pro možnost monitoringu výkonu služby minimalizovat hotovostní styk policie s občany Zpět na seznam preventivních oblastí.
Transparentnost Ilustrační obrázek17
zveřejňování podmínek veřejných zakázek jasná kritéria pro realizaci a hodnocení výběrového řízení jasné, jednoznačné a prokazatelné zdůvodnění při výběru policisty na služební místo s příplatkem za vedení otevřenost k zveřejňování těch informací, které si utajení z legálních ani „jen“ rozumných důvodů nežádají – pro-aktivní zpřístupňování informací veřejnosti seznamování podřízených i veřejnosti s kasuistikou ohledně korupčních výzev vůči policistům (výzev úspěšných i neúspěšných – jde o jasný signál dovnitř, ale i ven, že kdo vezme či nabídne, se zlou se potáže, a naopak) jasně nastavit pravidla (pro oznamování podezření, přivolání vedoucího pracovníka na místo korupční situace, oznamování střetu zájmů apod.) Zpět na seznam preventivních oblastí.
Ilustrační obrázek [online]. Dostupný z: http://blog.mindjet.com/wpcontent/uploads/2011/10/Collaborative-Work-Management.jpg 17 Ilustrační obrázek [online]. Dostupný z: http://kuc.cz/n6zy1w 16
17
Kontrolní otázky a shrnutí 7. modulu KONTROLNÍ OTÁZKY: 1. Které útvary Policie ČR vyšetřují případy korupčního charakteru? 2. Jaký je vztah mezi korupcí příslušníků Policie ČR a činností Generální inspekce bezpečnostních sborů? 3. Co jsou to indikátory korupčního jednání? 4. Které indikátory korupčního jednání policisty znáte? Vyjmenujte alespoň po dvou z každé následující oblasti: Rozporuplné, nestandardní či chybné úřední výkony Odpor k transparentnosti Problematický vztah ke kolegům Podezřelé osobní vazby Riziková osobní situace Problematický přístup k výkonu služby Nestandardní či protiprávní zadávání zakázek 5. Jak postupuje vedoucí pracovník v případě, že korupční indikátory poukazují na nadstandardní ohrožení „jeho“ policisty korupcí? 6. Jak postupuje vedoucí pracovník v případě, že korupční indikátory poukazují na možné zapletení „jeho“ policisty do korupčního jednání? 7. Jak byste formulovali vztah mezi represí a prevencí ve vztahu ke korupčnímu jednání v Policii ČR? 8. Která represivní opatření lze v manažerské práci ve vztahu ke korupci uplatňovat? Uveďte alespoň tři. ÚKOL: 1. Vytiskněte si seznam preventivních výše uvedených opatření (zde – v portálu). 2. Zaškrtněte si ta opatření, která již provádíte (k tomu ještě hned pod zadáním úkolu dodávám jednu poznámku) a vyškrtněte ta, která se k vaší práci nevztahují. 3. Ze zbývajících (jsou-li nějaká) vyberte alespoň tři další, která po absolvování tohoto kurzu do své manažerské práce nově zařadíte. 4. Pokud tomu budete nakloněni, pak tento proces s odstupem času můžete opakovat, a svou preventivní působnost v tomto ohledu tak postupně rozšiřovat. Až si budete zaškrtávat ta opatření, o kterých se domníváte, že je již provádíte, nespěchejte při tom. Mnohdy ve vztahu ke chvályhodným věcem podléháme „falešnému vědomí“ typu „ano, to dělám“, aniž by tomu tak opravdu bylo. Proto si u každého opatření vždy zároveň odpovězte na otázku „Jak konkrétně toto opatření realizuji?“. Pokud vás nic konkrétního nenapadne, asi nebude namístě dané opatření zaškrtávat jako realizované... 18
Vím, že je to časově náročné. Ale jste již takřka na konci této studijní opory, tolik jste toho již zvládli, tedy berte to jako vyvrcholení vašeho úsilí v tomto kurzu předtím, než přistoupíte ke shrnutí tohoto modulu a poté již k přípravě na závěrečnou zkoušku.
SHRNUTÍ SEDMÉHO MODULU
Případy korupčního charakteru vyšetřují útvary SKPV na krajských ředitelstvích PČR a NCOZ. Korupční jednání policistů vyšetřuje GIBS. Zkouška spolehlivosti spočívá v navození situace, kterou je zkoušená osoba povinna řešit v souladu se služebními či pracovními předpisy. Korupční indikátory jsou znamení/signály v jednání policistů, které upozorňují, že něco MŮŽE být s výkonem policisty ve vztahu k možnosti korupce špatně, a to - AKTUÁLNĚ, tj. policista se možná korupce již dopouští, nebo - VÝHLEDOVĚ, tj. policista může být korupcí obzvlášť ohrožen. Korupční indikátory můžeme rozdělit do skupin:
Rozporuplné, nestandardní či chybné úřední výkony Odpor k transparentnosti Problematický vztah ke kolegům Podezřelé osobní vazby Riziková osobní situace Problematický přístup k výkonu služby Nestandardní či protiprávní zadávání zakázek
Mezi indikátory korupčního jednání a tímto jednáním samotným neexistuje žádný kauzální (příčinný – nutný) vztah. Jinak řečeno: indikátory ještě nic neprokazují. Při volbě postupu ve vztahu k zjištěným indikátorům korupčního jednání u policisty si vedoucí pracovník počíná citlivě a diferencovaně. POSTUP PŘI PODEZŘENÍ NA AKTUÁLNÍ KORUPČNÍ JEDNÁNÍ POLICISTY
-
policistu ve věci svého podezření nekontaktujete, podáte podnět Generální inspekci bezpečnostních sborů (GIBS).
Pokud šetření GIBSu nepovede ke zjištění trestné činnosti, pak lze doporučit: -
zvýšení kontrolní činnosti ve vztahu k dané osobě, prověření pozadí skutečností, které se vám staly korupčními indikátory. 19
POSTUP PŘI PODEZŘENÍ NA NADSTANDARDNÍ OHROŽENOST POLICISTY KORUPCÍ
ověření fakticity indikátoru citlivý rozhovor s policistou personální péče kontrolní činnost
Za reálného stavu je represe jednak součástí prevence, jednak reakcí (potrestáním) v případě selhání prevence. Represivní opatření ve vztahu k případnému výskytu korupce u Policie ČR mohou být například: -
-
nulová tolerance vůči korupčnímu jednání pracovníků Policie ČR, neformální výtka nebo kázeňský postih podle § 51 služebního zákona v případě méně závažných forem závadného jednání (korupce v širším slova smyslu, resp. neetické jednání), postih za prokázané nezabránění nebo neoznámení korupčního jednání, negativní zohlednění nízké úrovně řízení korupčních rizik v hodnocení vedoucích pracovníků.
Preventivní opatření proti korupci v Policii ČR mají za cíl: -
snížit možnost výskytu korupčních výzev vůči policistům, snížit pravděpodobnost „úspěchu“ takových výzev, pokud se již objeví.
Preventivní opatření, jež pro vedoucí pracovníky policie připadají v úvahu, lze rozdělit do několika rámcových oblastí: -
Personální oblast – personální práce/péče Personální oblast – vzdělávání Personální oblast – osobní příklad Kontrolní oblast Předpisy Organizace práce Transparentnost
20
Klíč OTÁZKA K ZAMYŠLENÍ Jaký je podle vás vztah mezi korupčními riziky (viz část 2.2) a korupčními indikátory?
Zatímco korupční rizika jsou identifikovanými „místy“ policejních činností, které jsou do jisté míry otevřené korupční výzvě, tedy bez ohledu na konkrétní výkon těchto činností konkrétními osobami, korupční indikátory se vztahují k podezřelému výkonu těchto činností konkrétními osobami. zpět do textu ÚKOL: IDEÁLNÍ ŠÉF Pokud toho nemáte až příliš z vlastní služby, můžete si „zahrát na detektiva“ a pokusit se v obrázku rozpoznat významy jednotlivých symbolů odkazujících na vlastnosti ideálního šéfa. Kolik jich rozpoznáte a zároveň dokážete smysluplně vyložit? 1/ Sova je antickým symbolem moudrosti... 2/ Velké ucho značí schopnost naslouchat, ale také informovanost (slyší, „kde se co šustne“). 3/ Jedno oko vidoucí a druhé zakryté páskou značí sice bdělost, ale zároveň i schopnost zamhouřit oko. 4/ Úsměv značí přívětivost, šíření dobré nálady. 5/ Vzpomínáte na tři zlaté vlasy děda vševěda? Pokud ano, pak je vám již jasné, že ideální šéf svým podřízeným vychází vstříc, jak jen je to v jeho moci („plní přání“).
21
6/ Zde asi rozpoznáváte legendární roh hojnosti, z něhož se hrnou mince. Výklad je tak jednoduchý: jde o ochotu a úsilí své lidi odměňovat. Finančně i jinak. 7/ Koloběžka je symbolem rychlé dostupnosti šéfa v případě potřeby – objeví se rychle vždy tehdy, když ho potřebujeme. /Odhalení mnou zapomenutého symbolu „koloběžky“ je dílem jednoho ze studujících tohoto kurzu./ 8/ Opěrná tyčka značí stabilitu, „ukotvení“ šéfa, který se nenechá jen tak vychýlit momentálními, módními vlnami, stojí pevně – a jako takový je sám i oporou pro druhé. 9/ ... ? Možná jste rozpoznali i některé další symboly, které mi unikly. V tom případě budu rád, když mi o nich napíšete, abych mohl pro další běh kurzu výklad rozšířit (použijte prosím osobní zprávu v rámci e-learningového portálu). zpět do textu
22
