Univerzita Pardubice Fakulta ekonomicko-správní
Korupce ve veřejné správě Ladislav Karel
Bakalářská práce 2010
Prohlašuji: Tuto práci jsem vypracoval samostatně. Veškeré literární prameny a informace, které jsem v práci využil, jsou uvedeny v seznamu použité literatury. Byl jsem seznámen s tím, že se na moji práci vztahují práva a povinnosti vyplývající ze zákona č. 121/2000 Sb., autorský zákon, zejména se skutečností, že Univerzita Pardubice má právo na uzavření licenční smlouvy o užití této práce jako školního díla podle § 60 odst. 1 autorského zákona, a s tím, že pokud dojde k užití této práce mnou nebo bude poskytnuta licence o užití jinému subjektu, je Univerzita Pardubice oprávněna ode mne požadovat přiměřený příspěvek na úhradu nákladů, které na vytvoření díla vynaložila, a to podle okolností až do jejich skutečné výše.
Souhlasím s prezenčním zpřístupněním své práce v Univerzitní knihovně.
V Pardubicích dne 17. 1. 2010
Ladislav Karel
Poděkování Zde bych chtěl poděkovat všem osobám, které pomohly při zpracování této práce zejména vedoucímu práce Mgr. Tomáši Šimkovi za věcné připomínky a názory, dále pracovníkům ministerstva zemědělství, kteří byli ochotni věnovat čas mému dotazníku. Poděkování patří také mým nejbližším za jejich podporu při celém studiu.
Anotace Cílem této bakalářské práce je popsat a zhodnotit základní postupy boje proti korupci a nepotismu ve veřejné správě. Práce obsahuje výčet konkrétních nástrojů v boji proti korupci, způsob jejich aplikace a využívání na úřadech veřejné správy. Popisuje vývoj legislativy v této oblasti v posledních deseti letech až po současnost a krátce hodnotí pozitiva a negativa. Zároveň se snaží odhadnout vývoj kroků budoucích v boji proti korupci.
Klíčová slova: Korupce, veřejná správa, protikorupční nástroje, vládní program
Title: corruption in public service
Annotation: The aim of this thesis is to describe and evaluate the principal methods of fight against corruption and nepotism in public service. The thesis contains a list of specific tools in the fight against corruption, the method of their application and using up in the public administration. It describes the evolution of legislation in this area over the past decade to the present and briefly evaluates the pros and cons. At the same time thesis is trying to predict the development of future steps in the fight against corruption.
Keywords: Corruption, public service, anticorruption tools, government program
Obsah: 1
ÚVOD............................................................................................................................ 9
2
DEFINICE A KATEGORIZACE POJMU KORUPCE ................................................ 10
3
4
2.1
Definice korupce .................................................................................................. 10
2.2
Specifika korupce ................................................................................................. 10
2.3
Rozdělení korupce ................................................................................................ 11
PRÁVNÍ KRITÉRIA KORUPCE................................................................................. 14 3.1
Korupce v zákonech ............................................................................................. 14
3.2
Vládní programy boje proti korupci z let 1999 - 2005 ........................................... 16
3.3
Aktuální strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 – 2011 ................ 19
ZPŮSOBY OCHRANY A POSTUPY BOJE PROTI KORUPCI ................................. 23 4.1 4.1.1
5
Protikorupční nástroje........................................................................................... 23 Rozdělení protikorupčních nástrojů................................................................... 23
4.2
Současné návrhy pro omezení korupce v ČR ........................................................ 25
4.3
Parlamentní politické strany v ČR a korupce......................................................... 25
4.4
Budoucí protikorupční nástroje v ČR .................................................................... 26
KORUPCE VE SVĚTĚ VE SROVNÁNÍ S ČR............................................................ 28 5.1
Specifika korupce v ČR ........................................................................................ 28
5.2
Transparency international.................................................................................... 28
5.2.1 5.3
Transparency International - Česká republika (TIC).......................................... 29 Nástroje TI pro srovnávání míry korupce.............................................................. 29
5.3.1
CPI - index vnímání korupce (Corruption Perception Index) ............................. 30
5.3.2
BPI – index plátců úplatků (Bribe Payers Index)............................................... 31
5.3.3
GBK – index globální barometr korupce (Global Corruption Barometer).......... 32
6
PRAKTICKÁ ÚLOHA V DANÉM ÚŘADU VEŘEJNÉ SPRÁVY ............................. 34
7
ZÁVĚR........................................................................................................................ 39
8
LITERATURA: ........................................................................................................... 40
9
POUŽITÉ ZKRATKY ................................................................................................. 41
10 SEZNAM OBRÁZKŮ ................................................................................................. 42 11 SEZNAM TABULEK .................................................................................................. 42 12 SEZNAM PŘÍLOH ...................................................................................................... 42
1 Úvod Každý z nás se již setkal se slovem korupce. Je to fenomén, který se na nás mnohdy valí ze všech možných médií. Je to jev, který bohužel nemůžeme změřit, ani nedokážeme vyčíslit škody, jež v ekonomice každý rok napáchá. Nikdo nezná přesná čísla o kolik by vzrostl náš hrubý domácí produkt bez korupce, než když tu mezi námi je. Většina odborníků zastává názor, že bez korupce by ekonomika vykazovala vyšší výkonnost než s ní. V každém případě je to nekalý jev, jež zbavuje některé lidi jejich práva a dává ho do rukou těm, kteří mají dost peněz si toto právo zaplatit. Vlády zemí se snaží korupci dát mantinely a maximálně ji omezit. Patrně se nám ji nikdy nepodaří vymítit zcela. Pozitivním přínosem ale je, že dnes už je většině lidí jasné, že boj proti korupci je proces, který nikdy neskončí a je třeba v něm pokračovat stále. Tak jako se zdokonalují „nástroje“, jak se lze obohatit na úkor druhých, tak stejně rychle se snaží zákony toto jednání kvalifikovat a omezit. Tato práce se snažila ukázat na to, co všechno se za několik let podařilo prosadit v zákonech České republiky a díky tomu ji změnilo v pozitivním smyslu a ukázat směry jak bude boj s korupcí pravděpodobně pokračovat. Změny se bohužel ve veřejné správě nedějí okamžitě, což je podle mého názoru někdy problémem demokratického rozhodování. K výrazným úspěchům celosvětového boje proti korupci patří založení nezávisle neziskové organizace Transparency International (1993). Je to organizace sdružující odborníky z celého světa, snažící se o efektivní svět bez korupce. I když není soudcem ani vykonavatelem trestů za korupci, přesto dokáže svým působením ovlivnit životy miliónů lidí. V předposlední kapitole této práce jsou popsány některé důležité ukazatele, které Transparency International vytváří a jež významným způsobem pomáhají porovnávat rozdíly mezi jednotlivými zeměmi v oblasti korupce. Poslední část této práce se prostřednictvím pracovníků ve veřejné správě snaží najít odpověď na otázku, do jaké míry nástroje protikorupčních programů dokázali vytvořit transparentní prostředí. A to je základem společnosti bez korupce.
9
2 Definice a kategorizace pojmu korupce Fenomén korupce zasahuje různé oblasti lidské činnosti a vystupuje v mnoha podobách a variantách. Korupce a korupční jednání patří k nejzhoubnějším negativním aspektům fungování rozvinutých liberálních demokracií. Projevy korupce způsobují nedůvěru v právní stát, a tím demotivují k dodržování zákonů jako celku. Korupční prostředí nerespektuje principy správné hospodářské soutěže a ohrožuje ekonomickou výkonnost jednotlivých států.
2.1
Definice korupce
Jedna z definic korupce říká: Jedná se o zneužití pravomocí za účelem získání nezaslouženého osobního prospěchu. Znamená takové jednání představitelů veřejného sektoru, jímž se nedovoleně a nezákonně obohacují prostřednictvím zneužívání pravomocí, které jim byly svěřeny.1 Vždy se jí účastní minimálně dvě strany. Dvě strany se na korupčním jednání podílí přímo. U každé korupční transakce vzniká ještě další subjekt a to strana poškozená. Korupce nemusí mít vždy jen finanční podobu. Může se jednat o protěžování známých (klientelismus), zvýhodňování příbuzných (nepotismus), nebo o únik užitečných informací.
2.2
Specifika korupce
Korupce je problémovou oblastí lidského života a bývá velmi frekventovaným tématem. Korupce je často probírána v mediích a na veřejnosti. Přesto tato oblast obsahuje mnoho aspektů, díky nimž nelze tento jev jednoznačně popsat. První a velmi důležitou charakteristikou korupce je to, že má mnoho dimenzí. Zasahuje do ekonomiky, je problémem sociologickým, morálním i jevem politickým. Jev, který zasahuje do mnoha oblastí, které se vzájemně prolínají, je složité ho popsat jednoduchými čísly a ukazateli. Dalším problémem korupce, který nám brání v tom abychom tento jev mohli jednoduše popsat a analyzovat je, že je skrytý. Nemůžeme s jistotou přesně změřit velikost korupce v určité oblasti, odvětví nebo státě. A díky tomu se jen těžko podaří přesně odhadnout rozsah škod, které páchá. Předchozí odstavce naznačují jak složité je korupci popsat, a s tím souvisí i problémy při odhalování korupčního jednání. Korupci je velmi těžké odhalit, a dokázat před soudem, že šlo 1
Transparency International. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě [online]. Vyd. 1. Praha :
Transparency International, 2005 [cit. 2010-03-25]. Dostupné z WWW: <www.transparency.cz>.
10
o trestný čin. Obě strany zapojené do korupčního jednání se snaží, aby jejich konání nebylo odhaleno. Před soudem tak jednají obě strany v souladu tak, aby nemohly být právně postižitelné. Korupce často využívá hierarchií založených na získávání užitků nelegální cestou. Stává se, že je prorostlá do moci zákonodárné, výkonné i soudní. Může se stát i situace, kdy by vliv šedé ekonomiky a tím i korupce, převýšil vliv právního, demokratického státu a v podstatě by byl považován za legální. Za nejúčinnější boj proti tomuto jevu jsou považována opatření, která mají dlouhodobý charakter a jsou podobné vestavěným stabilizátorům v ekonomice. Účinný boj s korupcí není jen o jednotlivých kauzách, ale o systematických změnách v oblastech legislativy a kontroly.
2.3
Rozdělení korupce
Korupci můžeme dělit na řadu druhů a podle nejrůznějších kritérií. Mezi nejpoužívanější rozdělení korupce dle rozsahu, sektoru a struktury.
Korupce dle rozsahu Jedno z nejpoužívanějších rozdělení je podle rozsahu na korupci velkou a malou a v poslední době i state capture. Velká korupce není příliš častá, ale úplatky dosahují značného rozsahu a bývají velmi dobře utajovány. Prospěch z velké korupce je jak pro korumpujícího tak pro korumpovaného značně velký. Často je spojována s korupcí politických špiček a čelných představitelů veřejného a společenského života. Velká korupce nabývá nejčastěji těchto podob:
1
zpronevěra veřejných zdrojů
nehospodárné užívání veřejných zdrojů
soukromý prospěch z privatizace
zneužívání veřejné moci při udělování veřejných zakázek
přidělování monopolních a kvazi-monopolních licencí
nepotismus, klientelismus případně i „prodej pozic“
zisk důležitých, běžně nedostupných informací
zločiny bílých límečků1
Transparency International. Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě [online]. Vyd. 1. Praha :
Transparency International, 2005 [cit. 2010-03-25]. Dostupné z WWW: <www.transparency.cz>.
11
Malá korupce je opakem velké. Jedná se většinou o korupci na nižších úřednických postech. Je do ní zapojeno větší množství účastníků, ale úplatky jsou nepoměrně menší než v případě velké korupce. Malá korupce nabývá nejčastěji těchto podob:
podplácení úředníků
záměrně nepřehledná regulace, zatemňování pravidel, špatná organizace
zneužívání pravomocí vyplývajících z dozorové činnosti veřejné správy
State capture – tento druh je uváděn zvláště v poslední době. Jedná se o ovládnutí legislativního procesu soukromými subjekty, kteří korupci vytváří. V tomto případě dochází k symbioze mezi politickými představiteli a soukromými společnostmi. Tento druh je spojován s těmito projevy:
kontrola veřejných institucí pro soukromý prospěch nebo trestnou činnost
formování koluzivních sítí, které omezují politickou soutěž
podkopání svobodných voleb skrytou reklamou a neprůhledným financováním kampaní
zneužití legislativní moci
korupce v soudních řízeních
zneužití auditu, vyšetřování a dozoru
užívání kompromitujících materiálů pro politické vydírání a nátlak
korupce médií2
Korupce dle sektoru Soukromý sektor – korupce není v souvislosti se soukromým sektorem tak často zmiňována, nicméně v některých oblastech může napáchat značné škody. Nejčastěji se jedná o přidělování kontraktů. Stát se proto snaží zákonnými prostředky plnit dozorovou funkci v oblastech, které jsou pro něj klíčové. Jde zejména o bankovní sektor, pojišťovny, penzijní fondy, stavební spořitelny, investiční společnosti, investiční fondy, ale také o telekomunikace, stavebnictví, energetiku, zdravotnictví. Důležité je nastavit jasná pravidla pro ochranu hospodářské soutěže a zajistit, aby se protikorupční klima stala celospolečenským jevem. K tomu přispívají i zájmové a profesní spolky, organizace a nevládní aktivity.
2
DANČÁK, Břetislav, HLOUŠEK, Vít, ŠIMÍČEK, Vojtěch: Korupce: projevy a potírání v České republice a
Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006. ISBN 80-2104062-9
12
Veřejný sektor – korupce ve veřejném sektoru se všeobecně považuje za jev četnější než v soukromém sektoru. Vyplývá to z množství lidí zainteresovaných ve veřejném sektoru a funkcí, které plní. Problémových oblastí je několik. Jedná s například o nakládání s majetkem ve vlastnictví veřejných institucí. Další problémové oblasti vyplývají z rozhodovacích a kontrolních funkcí veřejných činitelů a při uskutečňování veřejných soutěží. V neposlední řadě jde u korupce i o kompromitování podplácených, a tím jejich podřízení vlivu podplácejících. Cílem korupčního jednání tu je vybudování mocenské pozice, především vytvářením vztahů závislostí, které zabezpečí následné prosazování zájmů. Podmínkou nezkorumpovanosti osob zúčastňujících se na trestním, nebo správním řízení je mimo jiné pěstování profesní hrdosti a sebevědomí.
Korupce dle struktury: korupce ve vertikálních strukturách – Vertikální struktury organizací, ať již soukromých, nebo veřejných sektorů, jsou díky své hierarchii více náchylné ke korupčnímu jednání. Nejnebezpečnější variantou je, když se pro-korupčně orientované osoby, vyskytují na vrcholu hierarchie. Korupční prostředí se potom může šířit napříč celou strukturou. korupce v horizontálních strukturách – výhodou těchto organizací je, že každý může kontrolovat aktivity ostatních na stejné úrovni hierarchie. Vzhledem k tomuto faktu není korupce v tomto typu organizací tak častá.
Obrázek 1. Rozdělení korupce
13
3 Právní kritéria korupce Na to, abychom mohli nějaké jednání kvalifikovat jako korupci, musí být tato činnost v zákonech označena jako nelegální. Naše země prošla odlišným vývojem, než ostatní západoevropské země a v určitém směru se s tím vyrovnáváme do současnosti. Adaptování na demokracii a tržní prostředí proběhlo v naší zemi velmi rychle, a z toho také plynuly problémy. Zákony nebyly vždy vhodně upravené a výrazně napomáhaly nekalým praktikám a korupčnímu prostředí. V mnoha případech docházelo k úpravám zákonů, jejich zlepšováním a přizpůsobováním tak, aby se dosáhlo transparentního prostředí. Bohužel u demokratických zemí je někdy problém projednat a prosadit zákon v krátké době, pokud se nepodaří najít shodu v celém politickém spektru. U legislativních změn si musíme uvědomit, že jde o dlouhodobý proces. Každý zákon musí projít legislativním procesem ČR3. Tak se stává, že některé zákony jsou rozpracovány i několik let. Vždy záleží na přístupu zákonodárců s jakou rychlostí zákony projdou legislativním procesem ČR.
3.1
Korupce v zákonech
Korupci jako právní pojem české zákony explicitně nedefinují. V českém právu však můžeme nalézt některá vymezení korupčních projevů, a to jak ve sféře soukromoprávní, tak zejména ve sféře veřejného práva, kde je problematika korupce kvalifikována jako trestný čin. V oblasti veřejného práva se jedná především o trestné činy uvedené v třetí hlavě trestního zákona jako trestné činy proti pořádku ve věcech veřejných. Tyto trestné činy nesou všechny znaky korupce a zahrnují zejména přijímání úplatku (§ 160) a podplácení tj. nabízení úplatku (§ 161), zákon zná a postihuje rovněž tzv. nepřímé úplatkářství (§ 162).4 Vymezení skutkových podstat úplatkářství je prakticky nezměněno od roku 1961, kdy byl trestní zákon přijat. Novelou z roku 1999 byly do trestního zákona (§ 162a) vloženy dvě klíčové definice – co je úplatek, kdo je veřejný činitel. V roce 2004 byla uzákoněna definice, co vše může být považováno za obstarávání věcí veřejného zájmu. Kromě úplatkářství je v právním řádu zakotveno několik dalších skutkových podstat trestného činu, které definují korupční chování. Protože rozhodující prostor a hlavní nebezpečí korupce leží nepochybně v oblasti veřejné správy, včetně moci zákonodárné a soudní, jde především o vybrané trestné 3
4
viz příloha této práce http://www.volny.cz/jiri.payne/Legproc.html VOLEJNÍKOVÁ, Jolana: Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1vyd. Praha: Profess Consulting s.r.o. c2007.
ISBN 978-80-7259-055-1 str.287-288
14
činy veřejných činitelů podle druhého oddílu třetí hlavy zvláštní části trestního zákona – zneužívání pravomoci veřejného činitele (§ 158) a maření úkolu veřejného činitele z nedbalosti (§ 159). K trestným činům, které mají znaky korupčního chování, lze také řadit trestné činy porušování předpisů o nakládání s kontrolovaným zbožím a technologiemi podle § 124a, porušení povinnosti v řízení konkursu podle § 126, porušování povinnosti při správě cizího majetku podle § 255 zneužívání informací v obchodním styku podle § 128, pletichy při veřejné soutěži a veřejné dražbě podle § 128a až 128c trestního zákona a některé další skutkové podstaty obsažené v hlavě druhé, třetí, páté, deváté a zvláštní části trestního zákona.5
Mezi další zákony související s korupční tematikou patří:
141/1961 Sb., o trestním řízení soudním (trestní řád)
500/2004 Sb., správní řád
40/1964 Sb., Občanský zákoník
513/1991 Sb., Obchodní zákoník
159/2006 Sb., o střetu zájmů
137/2006 Sb., o veřejných zakázkách
182/2006 Sb., insolvenční zákon
106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím
365/2000 Sb., o informačních systémech veřejné správy
Toto je většina podstatných zákonů, které ve svých částech řeší jednání, v oblastech kde je častý výskyt korupce. Jedním z podstatných dokumentů, na jejichž základě se v tomto státě vždy utvářely změny v protikorupční politice, jsou vládní programy boje proti korupci.
5
http://aplikace.mvcr.cz/archiv2000/dokument/index.html#korupce
15
3.2
Vládní programy boje proti korupci z let 1999 - 2005
První programové prohlášení vlády vzniklo v roce 1999 a bylo reakcí na akci čisté ruce, kterou propagovala před volbami v roce 1998 ČSSD, a která vyústila k nejednoznačným výsledkům. Vládní program boje proti korupci vznikl v roce 1999 a lze ho chápat jako legislativní a organizační programové prohlášení vlády v boji proti korupci. Je výchozím dokumentem pro změny v legislativní i organizační oblasti. Cílem je vytvořit ve veřejné správě prostředí, které bude přispívat k omezování korupce. Ve vládních programech se stanovuje seznam úkolů pro konkrétní osoby v protikorupční politice státu.6 Ve vládních usneseních je hodnoceno plnění programů v legislativních i organizačních oblastech. Na základě vládního programu boje proti korupci z roku 1999 byla v každém dalším roce vydána zpráva o korupci v České republice. Tuto zprávu vydalo vždy ministerstvo vnitra. Jednalo se o dokument poskytující přehled o úplatkářství, zneužívání pravomoci a trestné činnosti veřejných činitelů za jednotlivé roky. Ke každé zprávě náležel souhrn informací, o plnění opatření vládního programu boje proti korupci. Současný vládní program je vytvořen na léta 2006 – 20117.
6
VOLEJNÍKOVÁ, Jolana: Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1vyd. Praha: Profess Consulting s.r.o. c2007.
ISBN 978-80-7259-055-1 str. 299 7
http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/dokument/index.html#korupce
16
Tabulka 1 Časová posloupnost vládních programů proti korupci rok
Dokumenty ke korupci vydané vládou
Vládní program boje proti korupci v ČR a Zpráva o korupci v ČR a 1999
možnostech účinného postupu proti tomuto negativnímu společenskému jevu – rok 1999
2000
Zpráva o korupci v České republice v roce 2000 a o plnění harmonogramu opatření Vládního programu boje proti korupci
2001
Zpráva o korupci v České republice v roce 2001 a o plnění harmonogramu opatření Vládního programu boje proti korupci
2002
Zpráva o korupci v České republice v roce 2002 a o plnění harmonogramu opatření Vládního programu boje proti korupci
2003
Zpráva o korupci v České republice v roce 2003 a o plnění harmonogramu opatření Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci
2004
Zpráva o korupci v České republice v roce 2004 a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci
2005
Zpráva o korupci v České republice v letech 2005 – 2006 a o plnění aktualizovaného vládního programu boje proti korupci
2006
Strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 až 2011 Zdroj: http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/dokument/index.html#korupce
Pozitiva vládního programu a aktualizovaných vládních programů boje proti korupci z let 1999 – 2005 Ještě než vláda začala se sestavováním vládních programů, docházelo ve veřejné správě k mnoha nekalým praktikám. Bohužel mnoho pachatelů nemohlo být potrestáno, právě proto, že zákony této země dostatečně neeliminovaly rizika související s tímto jednáním. Vládní programy tak pomáhaly vytvářet pozitivní změny v legislativní oblasti. Na základě vládních programů docházelo k utváření zákonů, které se snaží vytvářet transparentní prostředí bez korupčních znaků. Mezi hlavní pozitivní změny patří že:
policejní složky zabývající se závažnou hospodářskou trestnou činností, korupcí a organizovaným zločinem mají přístup k informacím z daňového řízení bez omezení
17
stanoveného dosud v § 24 zákona č. 337/1992Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů
v rámci změny právní úpravy soukromého práva se zavedla aktivní legitimace k žalobám proti korupčnímu jednání o nekalé soutěži také pro právnické osoby hájící zájmy soutěžitelů a spotřebitelů. Dále je možné postihnout nekalé soutěžní jednání s účinky v zahraničí. To bylo provedeno zákonem č. 151/2002 Sb. Se změnou zákonů v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, byla v čl. XXIII provedena novelizace zákona č. 634/1992 Sb., o ochraně spotřebitele
v rámci rekodifikace trestního práva hmotného byla stanovena trestnost neoznámení a nepřekážení u trestných činů korupčního charakteru. Také se vymezily podmínky účinné lítosti u úplatkářství, možnost zavedení speciální skutkové podstaty nekalé soutěže a podplácení s omezením dosud existujících podmínek
dne 1. dubna 2004 vstoupil v platnost nový zákon č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách. Pozitivním přínosem je v důrazu na transparentnost zadávacího procesu, potlačení diskriminace ze strany zadavatelů, tím dochází k eliminaci případného korupčního jednání
v roce 2006 byl nahrazen zákon č. 238/1992 Sb., o střetu zájmu zákonem číslo 159/2006 Sb. V novém zákonu byla rozšířena jeho působnost, byly stanoveny formy sankcí za porušování tohoto předpisu. Dříve to bylo jen zveřejnění informace. Nový zákon také opravňoval finanční orgány ke kontrole pravdivosti tvrzení obsažených v majetkových přiznáních u osob, které jsou povinny tyto informace předkládat. Zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 27. dubna 2006 pod číslem 159/2006 Sb. a nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2007
v roce 2006 byl také schválen zákon o úpadku a způsobu jeho řešení (insolvenční zákon) pod číslem 182/2006 Sb. K účinnosti tohoto zákona došlo od 1. ledna 2008. Pozitivem bylo zavedení mechanismů, které objektivizují výběr i jmenování insolvenčního správce a posilují roli věřitelů. Dále umožňuje publicitu právních vztahů v rámci insolvenčního řízení prostřednictvím elektronického rejstříku, kde jsou zveřejňovány veškeré informace o průběhu insolvenčního řízení. Zákon vytváří podmínky pro odborný výkon funkce insolvenčního správce. Předpokládá se i vytvoření odborné profesní komory insolvenčních správců
vzhledem k lepšímu využívání operativně pátracích prostředků v boji proti korupci bylo navrženo ustanovení o „předstíraném převodu“. Oprávněný orgán tak může vystupovat se zastíráním skutečného účelu své činnosti a totožnosti. Příslušná osoba 18
má oprávnění předstírat, že má zájem na nezákonném jednání. Předstíraný převod se navrhuje z toho důvodu, aby byla policie schopna pronikat do zájmového prostředí i proaktivně
Negativa vládních programů z let 1999 – 2005 Díky vládním programům z let 1999 - 2005 podařilo dosáhnout mnoha pozitivních změn. Vládní programy boje proti korupci jsou strategií, která pomáhá nastavovat transparentní prostředí a zamezuje vzniku korupce. Přesto všechno jsou v určitých oblastech nedostatky, které se i přes kritiku ze strany TI nepodařilo vyřešit. Tímto mám na mysli právní imunitu členů Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR. Problémovým bodem je, že členové Parlamentu ČR jsou chráněni imunitou nejen za skutky související s jejich mandátem, ale i za běžné přestupky a trestné činy. Navíc současný systém vylučuje trestní stíhání i po skončení funkčního období člena, pokud se poslanecká sněmovna Parlamentu ČR rozhodne poslance nevydat trestnímu stíhání. Výše uvedené bylo zapracováno v návrhu ústavního zákona, kterým se měnil ústavní zákon č. 1/1993. S tímto návrhem vláda souhlasila dne 29. září 1999, Poslanecká sněmovna Parlamentu jej ale zamítla.
3.3
Aktuální strategie vlády v boji proti korupci na období let 2006 – 2011
Postup vlády ČR při potírání korupce je postaven na 3 pilířích, jsou jimi prevence, průhlednost a postih. Za účelem vytvoření prostředí eliminujícího možnosti výskytu korupčního jednání, jsou v rámci uvedených tří pilířů stanoveny následující cíle a opatření směřující k jejich naplnění.8
1 pilíř boje proti korupci – prevence V rámci prevence si vláda stanovila na roky 2006 – 2011 tento program:
minimalizovat státní regulaci, zvýšit transparentnost legislativního procesu
snížit prostředky přerozdělované státem a zefektivnit kontrolu čerpání prostředků z veřejných rozpočtů, a zjednodušit a urychlit úřadování ve všech úřadech a institucích za využití moderních informačních technologií
zabránit nadměrné byrokratické zátěži na občany a samosprávy
zrovnoprávnění elektronické a listinné formy komunikace občana s úřadem a úřadů navzájem
8
http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/dokument/index.html#korupce
19
posilovat odolnost orgánů veřejné správy proti korupci například formou nácviku řešení korupčních situací, jednoznačným určením odpovědnosti za přijaté řešení
2. Pilíř v boji proti korupci – průhlednost Tento pilíř si klade za cíl maximální a ničím neomezovanou veřejnou kontrolu nad fungováním veřejných institucí. Za hlavní cíle tohoto pilíře považuje vláda:
zprůhlednění systému čerpání prostředků z veřejných rozpočtu
zprůhlednění systému zadávání veřejných zakázek, zvýšení transparentnosti rozhodování orgánů veřejné správy a jimi zřizovaných organizací
zjednodušení správního řízení a zásadní posílení jeho transparentnosti a jednotnosti
elektronizaci agend provozovaných v rámci státní správy
vytvoření podmínek pro kontrolu veřejnosti nad činností veřejných funkcionářů a jejich majetkovými poměry po dobu výkonu funkce
zavedení praxe, kdy občan bude mít právo, kdykoli zkontrolovat stav projednávání své věci na úřadě nebo internetu
zřízení centralizovaného stížnostního místa nezávislého na státu, které bude provozovat protikorupční linku i další formy kontaktu
rozšíření možností veřejné kontroly nakládání s majetkem obcí a územních samosprávných celků např. rozšíření informační povinnosti, zavedení periodického vyhodnocování výhodnosti smluvních vztahů
3. Pilíř boje proti korupci – postih V oblasti postihu jde zejména o posílení orgánů v boji proti korupci. Jednou z prvních institucí, která prošetřuje podezření z korupce je policie. Proto je třeba aktivního přístupu policie při vyšetřování, a také vytváření specializovaných útvarů pro odhalování korupce. Dále je třeba pro zvýšení efektivity trestních řízení v závažných případech zřídit specializované justiční orgány. Vláda v této oblasti garantuje nepolitické a profesionální vyšetřování. Dalším bodem je zvýšení trestů pro zkorumpované veřejné činitele, i trestů za korupční jednání spáchané v souvislosti s veřejnými zakázkami. K dosažení úspěchu v tomto pilíři považuje vláda za nutné udělat následující:
zřízení speciálního protikorupčního soudu a státního zastupitelství zaměřeného na korupci veřejných činitelů a korupci při veřejných zakázkách
personální a technické posílení specializované složky Policie ČR se zaměřením na boj proti korupci 20
zavedení institutu tzv. „protikorupčního agenta“ se zaměřením na odhalování a zjišťování případů korupce
zpřísnění trestů za prokázanou korupci na základě novely trestního zákona
navržení této právní úpravy: osoba, jež bude odsouzena za korupční jednání, bude navíc uložen trest zákazu činnosti v určitých povoláních a funkcích
zavedení právní úpravy na základě které: osoba, jež se dopustí korupčního jednání v souvislosti s veřejnými zakázkami, veřejnými soutěžemi, se po dobu stanovenou soudem nebude moci účastnit dalších veřejných zakázek. To má účinnost i na právnické osoby, ve kterých tito lidé působí jako vlastníci jednatelé či členové orgánů
vytvoření zákonných podmínek pro posílení odpovědnosti veřejných funkcionářů při správě majetku, větší odpovědnost za způsobenou škodu
zavedení skutkové podstaty přestupku spočívajícího v porušení povinnosti stanovené zákonem o svobodném přístupu k informacím, ze strany představitelů orgánů veřejné správy a dalších povinných subjektů
Ve vládním programu boje proti korupci 2006 – 2011 se proto navrhuje Ministru vnitra a informatiky:
zřídit speciální protikorupční linku, vytvořit podmínky pro personální a technické posílení specializovaných útvarů Policie České republiky odpovědných za boj proti korupci
zajistit povinné vzdělávací programy orientované na policisty a úředníky
zhotovit analýzu účinnosti zákona o svobodném přístupu k informacím z hlediska rozsahu uplatňované veřejné kontroly
zhotovit návrh zákonné úpravy elektronizace některých úkonů veřejné moci včetně návrhu koncepce elektronizace dalších správních agend
předložit vládě návrh na změnu zákonů o obcích, krajích a hlavním městě Praze tak, aby obsahoval zpřesnění podmínek pro právní úkony při nakládání s majetkem a finančními prostředky kraje nebo obce
21
Ministru spravedlnosti a předsedovi Legislativní rady vlády:
návrh na vytvoření specializovaného senátu u vyššího soudu a na vytvoření zvláštního útvaru působícího při vrchním státním zastupitelství, do jejichž působnosti bude náležet stíhání korupce veřejných činitelů,
s tím souvisí i návrh na zpřísnění trestů za korupci spáchanou veřejným činitelem, včetně návrhu zákonné úpravy povinného ukládání trestu zákazu činnosti osobám odsouzeným za korupční jednání v souvislosti s veřejnými zakázkami.9
9
http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/rs_atlantic/data/files/strategie-korupce-676.pdf
22
4 Způsoby ochrany a postupy boje proti korupci 4.1
Protikorupční nástroje
Korupce patří mezi závažné nekalé praktiky, které v negativním smyslu ovlivňují trh a tím i ekonomiku země. Není náhoda, že země se zcela zkorumpovanou veřejnou správou, bývají často označovány jako země třetího světa a jsou velmi chudé. Korupce je jev, který se patrně nepodaří nikdy vymýtit zcela, a úspěšný boj proti ní je předpokladem pro hospodářský růst země. Proto je důležité, aby společnost našla správnou kombinaci nástrojů a opatření na její eliminaci.
4.1.1 Rozdělení protikorupčních nástrojů. Protikorupční nástroje, které se uplatňují v rámci protikorupční strategie ve veřejné správě, můžeme rozdělit na nástroje preventivního a represivního charakteru. Další možné rozdělení je na nástroje legislativního charakteru a nástroje organizačního charakteru. Preventivními protikorupčními nástroji se rozumí ta opatření, která jsou obecně způsobilá předcházet výskytu korupce ve společnosti (ve veřejné správě). Represivními nástroji jsou pak ty, jejichž úkolem je výskyt korupce ve společnosti postihovat sankcemi. Sankce mohou být především trestněprávního charakteru, nelze ovšem vyloučit i jiný druh sankcí. V praxi se lze setkat s opatřeními, které spojují oba aspekty, to znamená působí jak preventivně, tak represivně. Dnes jsou již známé některé postupy a způsoby boje proti korupci. V obecném smyslu se jedná o nastavení těchto procesů:
vyvinout vnitřní systémy finančního řízení, které zajistí dostatečnou a efektivní kontrolu nad používáním zdrojů
vytvořit dostatečné vnitřní kontrolní mechanismy na zajištění rychlé a efektivní změny sporných rozhodnutí
zajisti adekvátní soudní přezkoumání úředních rozhodnutí
učinit manažery na všech úrovních zodpovědné za činnost jejich podřízených
zvýšit efektivitu dohledu a umožnit tak výše postaveným úředníkům kontrolovat práci svých podřízených
provádět neohlášené inspekce v pracovní činnosti úředníků
požadovat na úřednících ve vedoucím postavení, aby prokázali, že ty nad nimiž mají dohled, jednají v souladu se zákony a předpisy
23
pročistit výplatní listiny a odstranit z nich jména fiktivních osob, ztížit jejich budoucí výskyt
zavést účinné monitorování majetku, příjmů a závazků státních úředníků, disponujících rozhodovací pravomocí
zakázat některá zaměstnání v soukromém sektoru po předchozí práci v sektoru veřejném
umožnit vznik „informačního kanálu pro stížnosti“, který by umožnil služebně mladším úředníkům stěžovat si na výskyt korupce u svých nadřízených
odměňovat dobré chování
zavést mechanismy, jimiž by se občanská společnost angažovala v procesu monitorování činnosti veřejného sektoru
pravidelně prostřednictvím průzkumů veřejného mínění zjišťovat názor lidí na výkon vládních služeb
založit otevřený, skutečně konkurenční a průhledný systém udělování veřejných zakázek
přezkoumat
stávající postupy ve světle „nejlepších postupů“, tj. pravidel
v nejtransparentnějších systémech
zajistit, aby rozhodování nebylo určováno lobbyistickými zájmy a názory
angažovat nezávislé jedince, kteří nejsou součástí systému
prosazovat zrychlené rozhodování s cílem eliminovat časové prodlevy, v jejichž průběhu ke korupci dochází, vyvinout systémy finančního řízení, které zajistí dostatečnou a efektivní kontrolu nad používáním zdrojů
podporovat vznik profesních asociací (účetní, auditoři, právníci), které by otevřeně prohlašovali, že podílet se na korupci včetně (praní špinavých peněz) je neprofesionálním jednáním, přičemž zkorumpovaným členům bude hrozit vyloučení,
požadovat, aby všechny dary, pozornosti, atd. přijaté vládními úředníky byly hlášeny a evidovány
revidovat a uvádět v platnost příslušná pravidla omezující konflikt zájmů (včetně zavádění etických programů a skupinových diskusí na téma etických dilemat ze skutečného života a vlastních zkušeností)
24
v prostředí soukromého sektoru a občanské společnosti vytvářet zájmové koalice podporující prevenci korupce10
To vše lze shrnout do několika vět: Veřejné správě prospívá jednoznačné rozdělení pravomocí a odpovědnosti za jednotlivé úkony. Úředník by neměl mít neomezené rozhodovací pravomoci ve svých pracovních povinnostech. Na druhou stranu je dobré nechat pracovníkovi určitou možnost vlastního úsudku. Vnější a vnitřní kontrola. Je třeba zavést takové mechanismy, díky kterým se kontrola stane snadnou a běžnou součástí každého úřadu. Zpravidla jsou lépe nastaveny podmínky pro kontroly vnitřní. Důležitá je ale i kontrola vnější, ze strany občanské společnosti, s tím úzce souvisí povinnost zveřejňovat informace. Transparentnost procesů a postupů. Zde se jedná především o zásady čestného jednání a průhlednost v obchodních transakcích. S tím souvisí i zveřejňování veškerých dostupných informací. Toto se týká hlavně oblasti zadávání veřejných zakázek veřejnou správou.
4.2
Současné návrhy pro omezení korupce v ČR
Nástroje na potlačení korupce nemohou být v každé zemi totožné. To vyplývá z rozdílných potřeb země. V každé zemi musí docházet k analýze, kde se korupce vyskytuje a podle toho také zavádět nástroje na její potlačení. Významnou úlohu ve vytváření protikorupčních nástrojů mají politické strany a zejména ty parlamentní. Je to tím, že mají přímý vliv na tvorbu zákonů a vytváření organizačních systémů řízení.
4.3
Parlamentní politické strany v ČR a korupce
Politické strany v demokratických zemích tvoří významnou součást každé občanské společnosti. Politika a politické strany mají výrazný vliv na tvorbu zákonů dané země a tím i na vytváření nástrojů, jejichž úkolem je omezit korupci. Každá strana snažící se prosadit do Poslanecké sněmovny v ČR považuje boj s korupcí za velmi důležitý bod ve volebním programu.
10 TRANSPARENCY INTERNATIONAL: SourceBook – Kniha protikorupčních strategií. Praha: Transparency International Česká republika 2000. 117s bez ISBN vii
25
Pokud bych měl v krátkosti shrnout volební programy pro rok 2010 do PSP ČR, tak musím říci, že současné parlamentní strany se vcelku shodují o dalším postupu v této oblasti. Bývalé a zároveň i současné parlamentní strany ODS a ČSSD mají program proti korupci podobný tomu, jaký je vládní program vyhlášený na rok 2006-2011 a chybí jim nový nebo radikální prvek. To samé platí i pro nově vzniklou stranu TOP 09, která se s ODS a ČSSD shoduje. Nejrozsáhlejší volební program proti korupci lze najít u VV, které navrhují spoustu návrhů jak vytvořit transparentní prostředí. KSČM nemá ve svém volebním programu přímo definován boj proti korupci. Částečně by se za volební program proti korupci mohly považovat některé body z kapitol právní jistoty pro občana, a z programu o rovném přístupu k informacím.
4.4
Budoucí protikorupční nástroje v ČR
Některé budoucí nástroje, které by měli omezovat korupci nebude složité na půdě PSP ČR prosadit, protože u nich panuje shoda u těchto stran ODS, ČSSD, VV, TOP 09. Jsou to například:
zadávání veřejných zakázek na internetu, internetové aukce a zveřejňování veškerých informací o veřejných zakázkách
všechny významné strany absolvující kampaň do Poslanecké sněmovny ČR v roce 2010 se shodly, že veřejných zakázek se nebudou moci zúčastnit firmy s neprůhlednou finanční strukturou (např. nesmí mít akcie na majitele)
soudní senáty, které se budou specializovat na korupční problematiku
podpora policie, i když to jakým způsobem toho strany chtějí dosáhnout se vzájemně liší. Shodují se většinou na snížení byrokracie pro policisty, aby se více mohli věnovat své práci a vytvoření specializovaných útvarů.11
Dále je zde několik nástrojů (řešení) na kterých se shodne více stran. Tímto může být například:
zákon o lobbingu by měl dát jasná pravidla pro tento jev. Jednalo by se např. o registraci lobistů a povinnost politiků uveřejnit schůzky s lobisty. Tento nástroj je společný pro ČSSD a VV
zprůhlednění
financování
předvolebních
kampaní
zavedením
a zveřejněním informací o tomto účtu. VV, TOP 09, 11
dokončení ratifikace úmluvy OSN z roku 2003. VV, ČSSD.
http://www.top09.cz/proc-nas-volit/volebni-program/volebni-program-2010/
26
jednoho
účtu
Pro VV se stal boj s korupcí v jejich volebním programu hlavním cílem, a souhrn jejich nástrojů byl také nejdelší. V jejich programu lze najít některé novinky, které nepropaguje žádná jiná strana v Poslanecké sněmovně ČR. VV - navrhují omezení imunity poslanců a senátorů, což je jedna z problematických oblastí, kterou se dlouhodobě nedaří řešit, a je stále kritizována od TIC. Dále počítají s možností pokutovat poslance za neomluvenou absenci, snížení limitů, pod kterými není nutné vypisovat výběrová řízení. A prosazují změnu „náhubkového“ zákona, který vešel v platnost 1.4.2009, a mohl by znamenat pro média sankce za zveřejnění korupčního jednání.12
12
http://www.volebni-programy.cz/2010/poslanecka-snemovna/volebni-program-strany-věci-verejne-pro-volby-
do-poslanecke-snemovny-v-roce-2010/
27
5 Korupce ve světě ve srovnání s ČR 5.1
Specifika korupce v ČR
Máme-li odlišit korupční prostředí ČR od tzv. západních zemí, musíme brát v potaz, že ČR prošla v 90 letech odlišným vývojem. V dobách privatizace národního majetku vznikaly podmínky pro korupční chování. Byl to negativní důsledek zavádění tržních mechanismů bez kvalitních legislativních základů. Veřejná správa se v tržním prostředí učí z vlastních chyb a zákony se postupně zdokonalují. V dnešní době jsou již problémy v oblasti korupce téměř srovnatelné s ostatními západoevropskými zeměmi. Korupce v současné době není jen problémem ČR ale problémem celosvětovým. S tím jak se zvyšuje závislost jednotlivých ekonomik na celosvětovém obchodě, stoupá i riziko z ovlivňování domácí ekonomické situace mezinárodní korupcí. Dále je vhodné mít možnost srovnání parametrů korupce v konkrétních státech, pro správné nastavení protikorupčních nástrojů. Z toho plyne, že je nutné v boji proti tomuto fenoménu vytvářet mechanismy, které budou mít celosvětovou působnost. V současné době ještě není propracován jednotný a přehledný systém celosvětového boje proti korupci. Nicméně už existuje několik nástrojů a institucí, které celosvětovou působnost mají.
5.2
Transparency international
Mezi hlavní organizace s celosvětovou působností v oblasti mapování a boji proti korupci patří Transparency International. Jedná se o globální, společenskou, neziskovou organizaci, která vznikla v roce 1993. Tato společnosti se označuje jako nezisková, neutrální k politickým nebo náboženským cílům. Dnes má TI více než 90 národních poboček. Tyto orgány upozorňují na korupci na národní úrovni.
Díky svému aktivnímu působení pomáhá TI
zlepšovat výkon veřejných správ na celém světě. Tímto způsobem ovlivňuje v pozitivním smyslu životy milionů lidí. TI zvyšuje povědomí a snižuje apatii a toleranci vůči korupci a pomáhá navrhovat praktická opatření k řešení tohoto problému. Tato společnost na korupční chování pouze upozorňuje. Nesnaží se nezákonné jednání v oblasti korupce vyšetřovat ani trestat.
Hlavní cíle a poslání TI.
Hlavním cílem TI je mapovat stav korupce na celém světě, a přispívat k jejímu omezování 28
snaží se o transparentní prostředí v oblasti obchodních transakcí
poskytuje školící programy pro odborníky a zástupce státní správy a samosprávy
pomocí několika ukazatelů monitoruje globální projevy korupce
zvyšuje informovanost veřejnosti a snaží se o sjednocování občanské společnosti proti korupci
snaží se nacházet a upozorňovat na problémové oblasti ve veřejném sektoru a přispívá tak k jejich nápravě
5.2.1 Transparency International - Česká republika (TIC) Transparency International - Česká republika (TIC) je nevládní neziskovou organizací, jejímž posláním je mapovat stav korupce v ČR a svou činností aktivně přispívat k jejímu omezování. TIC se zaměřuje především na prosazování systémových změn v oblasti veřejné správy a legislativy, ale také v soukromém sektoru. Kromě projektů, které se dlouhodobě věnují konkrétním oblastem (například problematice veřejných zakázek, střetu zájmů či nakládání s veřejnými prostředky), poskytuje TIC také právní a vzdělávací služby.13 TIC se zaměřuje pomocí analýzy na hlavní problémy v určitých oblastech a snaží se prosazovat systémové změny. Pobočka v ČR je součástí mezinárodní sítě Transparency International a má za povinnost procházet v pravidelných intervalech akreditací. Cílem je omezit jak nabídkovou, tak poptávkovou stranu korupce, vytvářet protikorupční programy a prosazovat strukturální reformy, do nichž se snaží zapojovat občanskou společnost, podniky i vládní instituce. Činnost TIC je financována především z grantů, které organizace získává na své projekty z programů domácích i zahraničních státních i soukromých dárců. Vedlejším zdrojem financování jsou potom dary fyzických i právnických osob a rovněž výnosy z uskutečněných činností a akcí (například vzdělávacích kurzů).
5.3
Nástroje TI pro srovnávání míry korupce
Mezi hlavní nástroje současné celosvětové politiky proti korupci patří srovnávací indexy, kterými můžeme korupci měřit. Těmito indexy se rozumí:
13
index vnímání korupce CPI (Corruption Perception Index),
index plátců úplatků BPI (Bribe Payers Index),
index globální barometr korupce (Global Corruption Barometer).
http://www.transparency.cz/index.php?lan=cz&id=2
29
Všechny výše uvedené indexy vyhodnocuje nevládní nezisková organizace Transparency International.
5.3.1 CPI - index vnímání korupce (Corruption Perception Index) Bohužel nemůžeme přesně vyčíslit skutečnou hodnotu korupce. Můžeme ale změřit, jak je korupce vnímána. Toto hodnocení nám poskytuje index vnímání korupce (Corruption Perception Index), který seřazuje země podle stupně vnímání existence korupce mezi úředníky veřejné správy a politiky. Průzkumy se zabývají vnímáním tohoto fenoménu v daném státě a je důležitým prvkem při informování veřejnosti. Index seřazuje země podle stupně vnímání existence korupce mezi úředníky veřejné správy a politiky. CPI je produkt Transparency International a organizace je za tento průzkum odpovědná. Jedním z jeho nedostatků je, že může poskytovat neobjektivní informace. Index je založen na subjektivním vnímání korupce v daném státě. CPI vychází z povědomí o korupčních praktikách mezi lidmi a je vytvářen na základě zodpovězení otázek na zneužití veřejných prostředků, také se zaměřuje na uplácení státních úředníků, zneužívání veřejných fondů.
vývoj indexu CPI v ČR 6
hodnota CPI
5 4
5.3
5.2
5.2 4.8
4.6
4.8 4.3 3.9
3.7
3.9
4.2
5.2
4.9
4.3
3 2 1 0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 rok
Obrázek 2 Vývoj indexu CPI v ČR od roku 199614
14
http://www.transparency.cz/index.php?lan=cz&id=11
30
Do průzkumů TI je Česká republika zapojena od roku 1996. Index korupce CPI, který nepochybně je mezi odbornou veřejností nejsledovanější index v oblasti korupce dlouhodobě dokládá, že korupce je v České republice vnímána jako velmi vážný problém. Index CPI sehrál v uplynulých letech klíčovou roli ve zvyšování veřejné informovanosti o korupci. V mnoha zemích se stal (mimo jiné) impulsem pro zavádění ambiciózních protikorupčních reforem.15 Nedostatkem indexu CPI je, že ukazuje pouze na příjemce úplatků. Díky tomu si Transparency International uvědomovala jeho nedostatečnost. I to byl podnět k tomu, aby vznikly další indexy pro porovnávání korupce.
5.3.2 BPI – index plátců úplatků (Bribe Payers Index) Index plátců úplatků - BPI je doplňkem indexu CPI, seřazuje exportní země a jejich firmy podle jejich sklonu k uplácení, snaží se objasnit, jakou roli sehrávají exportéři v nelegálních transakcích. Index byl poprvé pro Českou republiku zveřejněn v roce 1999. Index BPI znázorňuje skutečnost, že korupce v mezinárodním obchodě zahrnuje chování uplácených i uplácejících. Současně s indexem CPI tak poskytuje ucelený pohled na korupci v mezinárodním obchodě. Index BPI 2008 je výsledkem průzkumu v 22 předních mezinárodních a regionálních exportních zemích. Index je sestavován na základě průzkumu Bribe Payers Survey, který pro TI zajišťuje společnost Gallup International. V rámci průzkumu odpovídalo 2742 manažerů, účetních, právníků a bankéřů z 22 dovozních zemí. Respondenti vyplňují dotazník, jehož součástí jsou otázky, které se ptají na trendy posledních období. Dotazník také obsahuje otázky týkající se Antikorupční konvence OECD. Index BPI se zaměřuje na plátce úplatků, především v exportních zemích s rozvíjejícím se tržním hospodářstvím a tam také probíhají výzkumy. V indexu za rok 2008 je zahrnuto 26 exportních zemí. Výzkum se snažil odpovědět na řadu otázek týkajících se tendence zahraničních společností uplácet v různých odvětvích.
15
VOLEJNÍKOVÁ, Jolana: Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1vyd. Praha: Profess Consulting s.r.o. c2007.
ISBN 978-80-7259-055-1 str. 38
31
Obrázek 3 Hodnota indexu BPI za rok 200816
Tento obrázek zobrazuje výsledky indexu BPI 2008, včetně doplňujících statistických údajů, které vyjadřují, do jaké míry se respondenti shodovali v hodnocení dané země a jak přesné jsou výsledky. Hodnocení země (hodnota indexu BPI 2008) se pohybuje v intervalu od 0 do 10 a vyjadřuje pravděpodobnost, s jakou firmy se sídlem v dané zemi při zahraničních obchodních transakcích uplácejí. Čím vyššího hodnocení země dosahuje, tím je menší pravděpodobnost, že tamní firmy při svých zahraničních operacích využívají úplatků.
5.3.3 GBK – index globální barometr korupce (Global Corruption Barometer) Nejmladším ze skupiny indexů, jejichž průzkum zaštiťuje TI, je index globální barometr korupce (Global barometer corruption).17 Jedná se o celosvětový průzkum veřejného mínění.
16
http://www.transparency.cz/index.php?lan=cz&id=11
17
viz příloha 3
32
Jednotlivci jako respondenti popisují, do jaké míry korupce ovlivňuje jejich životy, průzkum se soustředí i na snahy vlád bojovat s korupcí. Pro potřeby průzkumu je vybrán reprezentativní vzorek každé zúčastněné země. Některé vzorky jsou vyvažovány i s ohledem na věk, pohlaví a výši příjmů. Jednotlivé země jsou vyvažovány podle velikosti populace. Tím se zajišťuje reprezentativní zastoupení národních populací vůči globálnímu vzorku. V posledním roce se již zúčastnilo 73 132 respondentů z 69 zemí. Pro Českou republiku jsou zjištění z průzkumu roku 2009 nepřekvapivá v porovnání s předchozími roky a poukazují na to, že „postižené“ oblasti zůstávají neměnné. Veřejný sektor a politické strany jsou podle názoru české veřejnosti instituce nejvíce zasažené korupcí. Jedenáct procent lidí zaplatilo za poslední rok úplatek a 64 % dotázaných nevěří v efektivitu vládních protikorupčních opatření.
Obrázek 4 Index GBK oblasti s největším výskytem korupce v jednotlivých zemích (2009)18
18
http://www.transparency.cz/pdf/tz_03062009_gbk2009_priloha.pdf
33
6 Praktická úloha v daném úřadu veřejné správy Dotazníkové šetření Cílem této části práce je analýza úspěšnosti protikorupčních programů z posledních let v ČR ve veřejné správě pomocí několika dotazů na zaměstnance úřadu. Tímto úřadem veřejné správy je ministerstvo zemědělství. Hlavním tématem je zhodnocení protikorupčních nástrojů za období posledních 6 let. V průběhu tohoto období totiž docházelo k největším legislativním změnám. Chtěl bych dostat odpověď na otázku, jestli se díky vládním protikorupčním programům podařilo v současné době nastavit transparentnější prostředí, než jaké bylo před 8 lety. Také by mě zajímalo, jak toto současné prostředí vnímají zaměstnanci, kterých se tato oblast bezprostředně dotýká. Hledám odpověď na otázku, jestli se podařilo snížit riziko korupce na minimum legislativními a organizačními opatřeními.
Metoda sběru dat Pro svoji empirickou část bakalářské práce jsem zvolil metodu dotazníkového šetření na základě dotazníků vyplňovaných úředníky ministerstva zemědělství.19 Dotazník je formalizovaný formulář k zaznamenávání informací. Při tvorbě dotazníku jsem se snažil o správnou formulaci otázek, tak aby nedocházelo ke zkreslení výsledných hodnot výzkumu. Dotazník obsahoval 17 otázek. Kromě 3 dotazů všeobecných na respondenta, bylo 9 otázek zaměřených na strategie vlády proti korupci, z nichž 6 bylo jednoduchých s odpovědí ano popřípadě ne. U dalších 3 otázek bylo možné zaškrtnout odpověď. Ostatní otázky řešily vnímání korupce samotnými pracovníky úřadu. Dotazníkového šetření se zúčastnilo pouze 43 osob. Bohužel se mi nepodařilo získat informace od většího vzorku dotazovaných, i když moje původní předpoklady byly získat informace alespoň od 60 lidí. Všichni respondenti jsou zaměstnanci ministerstva zemědělství a na dotazník odpovídalo 17 žen a 26 mužů. Z tohoto počtu se 1 pracovník označil za součást vedení úřadu, 6 jako střední management a 36 jako řadoví úředníci. Více jak 70% z těchto úředníků je ve veřejné správě zaměstnáno více jak 5 let viz. obrázek 5.
19
dotazník viz. Příloha 2
34
zkušenosti s prací ve veřejné správě
2 10
14
17
méně než rok
1- 5 let
5 - 10 let
10 a více let
Obrázek 5 Zkušenosti s prací ve veřejné správě u dotazovaných zaměstnanců úřadu
Výsledné odpovědi na otázky týkající se legislativy Po všeobecných otázkách, které zjišťovaly informace o pracovníkovi jenž dotazník vyplnil následovalo 6 otázek zaměřených na vládní programy boje proti korupci. Zde se dalo odpovědět pouze ano nebo ne viz. tabulka 2. Z uvedených odpovědí vyplývá, že 79% dotázaných považuje změny v legislativě za časté. O existenci programových prohlášení vlády v boji proti korupci vědělo 86% respondentů. Dvě z otázek obsahovaly dotaz na neomezené rozhodovací pravomoci, což je jeden z ukazatelů na možnost korupčního jednání. V jedné ze 2 otázek na neomezené rozhodovací pravomoci odpovědělo 13% dotazovaných, že znají někoho ve svém kolektivu, kdo disponuje neomezenou rozhodovací pravomocí. Ve druhé otázce týkající se této oblasti, jsem zjistil, že 20% pracovníků si myslí, že dříve mohli více rozhodovat, aniž by je někdo kontroloval. A následovaly další 2 otázky, kterými jsem chtěl zjistit postup elektronizace úředních úkonů ve veřejné správě. Necelých 59% zaměstnanců dnes již vyřizuje záležitosti převážně elektronicky a 74% odsouhlasilo, že se zvyšuje podíl elektronické komunikace mezi občanem a úřadem. Tím se snižuje osobní kontakt s pracovníkem a nevzniká prostor pro nabízení úplatku. Tabulka 2 Otázky na vládní programy proti korupci Text otázky
ano
ne
Máte na Vašem pracovišti často změny v pracovním postupu vlivem změn legislativy?
34
9
Víte o existenci programových prohlášeních vlády proti korupci?
37
6
Má někdo v pracovním kolektivu neomezené rozhodovací pravomoci?
6
37
Bylo neomezených rozhodovacích pravomocí v minulosti více?
9
34
Vyřizujete své pracovní záležitosti převážně elektronicky?
25
18
Zvyšuje se podíl neosobní elektronické komunikace mezi občanem a úřadem?
32
11
35
Dotazy se zatrháváním připravených odpovědí V další části dotazníku jsem se snažil zjistit, jak pracovníci úřadu hodnotí legislativní kroky zaměřené na korupci za posledních 6 let. Zde měla převahu odpověď spíše kladně. Vyjádřilo se pro ni 48% respondentů viz obrázek 6. A 81% procent dotazovaných hodnotilo spíše nebo jednoznačně kladně. Musím připomenout, že v posledních 6 letech došlo k několika změnám. Mezi tyto hlavní změny můžeme zařadit změny v zákonu o zadávání veřejných zakázek, změny v insolvenčním zákonu, právní zakotvení institutu majetkových poměrů a předstírané nabídky úplatku, zřízení protikorupční linky.20 V otázce číslo 11 jsem se ptal, ve které oblasti spatřují zaměstnanci veřejné správy největší nedostatky. A jak je patrné z obrázku 7. největší nedostatky podle nich obsahuje zákon o svobodném přístupu k informacím, následuje zákon o veřejných zakázkách. Nejméně odpovědí dostal trestní zákon a trestní řízení.
Jak hodnotíte legislativní kroky zaměřené na korupci za posledních 6 let?
spíše záporně 12%
jednoznačně záporně 7%
jednoznačně kladně 33%
spíše kladně 48%
Obrázek 6 Hodnocení legislativních kroků proti korupci
20
viz příloha 4
36
Oblast protikorupční politiky s největšími nedostatky zákon o veřejných zakázkách 23%
jiné nedostatky 6% zákon o svobodném přístupu k informacím 36%
trestní zákon 0% efektivita trestního řízení 6%
zákon o střetu zájmů 13%
elektronizace veřejné správy 16%
Obrázek 7 Oblasti protikorupční politiky s největšími nedostatky V otázce 12 jsem se nejdříve ptal na to, jestli se na ministerstvu zemědělství často dělí zakázky na menší, tak aby se nemuselo vypisovat výběrové řízení. Z počtu 42 vyplněných dotazníků jsem dostal 8 kladných odpovědí. Pokud dotazovaný odpověděl na otázku číslo 12 kladně, v další otázce měl vybrat z nabízených možností, z jakého důvodu se to praktikuje. Zde nebyly výsledky při tak malém vzorku jednoznačné, ale za nejčastější důvod byla označena časová náročnost výběrového řízení následovaná byrokratickou náročností výběrového řízení.
Dělíte často zakázky na menší, aby se nemusela vypisovat výběrová řízení? Z jakého důvodu? 1
4 3
časová náročnost výběrového řízení byrokratická náročnost výběrového řízení větší možnost ovládání celého procesu zadání zakázky
Obrázek 8 Dělení zakázek ve veřejné správě
Dotazy na korupci u zaměstnanců úřadu Dalším typem otázek jsem se snažil zjistit, jestli je uplácení na úřadech výrazným problémem. Šlo mi o zmapování korupčního prostředí. V průzkumu TI v indexu globální barometr
37
korupce (GBK 2009) je hodnota korupce v ČR na 7 – 12% a výsledek, který by byl vyšší než tato hodnota bych považoval za negativní zprávu. Při kontrole vyplněných dotazníků jsem zjistil, že pouze 5 úředníkům byl za období posledních 8 let nabízen úplatek. To znamená, že 11% pracovníků byl nabízen úplatek. Důvěra v to, že spolupracovníci dotazovaného jednají vždy podle zákona, je v našem vzorku 90%. Množství lidí, které by hlásilo korupci ve svém pracovním kolektivu je 83%. Počet úředníků, kteří vědí o protikorupční lince je 27 ze 43 což znamená 62%. Poslední otázkou u dotazníků bylo, jestli pracovníci vědí, jaký trest by jim hrozil v případě, že by jednali nezákonně. Na tuto otázku odpovědělo kladně 22 dotazovaných, což představuje 51% procent všech dotazovaných.
Tabulka 3 Otázky na korupci u zaměstnanců úřadu Text otázky
ano
ne
Nabízel Vám někdo úplatek v posledních 8 letech?
5
38
Věříte svým kolegům, že jednají vždy v rámci zákona?
39
4
Korupční případ ve svém pracovním kolektivu bych hlásil/a?
36
7
Víte, že existuje telefonní protikorupční linka?
27
16
Víte jaký trest vám hrozí za korupční jednání?
22
21
38
7 Závěr Tato práce se věnovala korupci a legislativním krokům od období, kdy se v této zemi začaly formovat první protikorupční programy. V šesté kapitole této práce jsem pomocí dotazníků zjišťoval, jestli je možné na změny v legislativě skutečně pohlížet jako na pozitivní v protikorupční politice v ČR. Mezi hlavní problémové oblasti vždy patřily veřejné zakázky, legislativa týkající se střetu zájmů, dále zákon o úpadku a jeho řešení, také zvaný jako insolvenční zákon. K zefektivnění veřejné správy došlo i díky úpravám jiných zákonů. Zde můžeme jmenovat především zákon o svobodném přístupu k informacím, a pokračující elektronizaci při vyřizování záležitostí na úřadech. K některým změnám došlo i ve správním právu, novelizoval se zákon o státní kontrole. Nástroje, které byly vybrány pro boj s korupcí, mají působnost jak preventivní tak represivní např. zvýšení trestů, sankcí a myslím si, že je to správný postup. I z vyplněných dotazníků vyplývá, že procházíme úspěšným procesem omezování korupce v ČR. Samozřejmě je stále mnoho věcí, které je třeba řešit a volební programy do Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR naznačují, jakým směrem se bude politika v tomto směru ubírat. Důležité je, že zde existuje úsilí bojovat s korupcí neustále, že nejde jen o završení několika málo nejednoznačných reforem. Navíc se objevují organizace sdružující občanskou společnost, čímž se zvyšuje tlak na kontrolu a efektivitu veřejné správy. Tímto dochází k budování transparentního prostředí. A to je prostředí, které by měl stát ve vlastním zájmu zajistit.
39
8 Literatura: 1
DANČÁK, Břetislav, HLOUŠEK, Vít, ŠIMÍČEK, Vojtěch: Korupce: projevy a potírání v České republice a Evropské unii. 1. vyd. Brno: Masarykova univerzita, Mezinárodní politologický ústav, 2006. ISBN 80-210-4062-9
2
ROUDNÝ, Radim, ZILVAR, Josef: Korupce: boj proti korupci ve veřejné správě. 1. vyd. Univerzita Pardubice, 2001. ISBN 80-7194-314-2
3
TRANSPARENCY INTERNATIONAL – Česká republika, Stíhání korupce a hospodářských trestných činů v České republice a na Slovensku, elektronický zdroj, Praha: Transparency international – Česká republika 2007
4
VOLEJNÍKOVÁ, Jolana: Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1vyd. Praha: Profess Consulting s.r.o. c2007. ISBN 978-80-7259-055-1
5
TRANSPARENCY INTERNATIONAL ČR: Korupce a protikorupční politika ve veřejné správě [online]. Vyd. 1. Praha : Transparency International, 2005 [cit. 201003-25]. Dostupné z WWW: <www.transparency.cz>.
6
TRANSPARENCY INTERNATIONAL: SourceBook – Kniha protikorupčních strategií. Praha: Transparency International Česká republika 2000. 117s bez ISBN
7
http://www.transparency.cz/pdf/tz_03062009_gbk2009_priloha.pdf
8
http://aplikace.mvcr.cz/archiv2008/dokument/index.html#korupce
9
http://www.transparency.org/about_us
10 http://www.transparency.cz/index.php?lan=cz&id=11 11 http://www.volebni-programy.cz/2010/poslanecka-snemovna/volebni-program-stranyvěci-verejne-pro-volby-do-poslanecke-snemovny-v-roce-2010/ 12 http://ods.cz/volby2010/programove-dokumenty.html 13 http://www.top09.cz/proc-nas-volit/volebni-program/volebni-program-2010/ 14 http://www.cssd.cz/volby/volebni-program/
9 Použité zkratky TI
- Transparency international
TIC
- Transparency international Česká republika.
CPI
- Index vnímání korupce (Corruption Perception Index)
BPI
- index plátců úplatků (Bribe Payers Index)
GBK
- index globální barometr korupce (Global Corruption Barometer)
ODS
- Občanská demokratická strana
ČSSD
- Česká strana sociálně demokratická
VV
- Věci veřejné
KSČM
- Komunistická strana Čech a Moravy
PSP ČR - Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky
10 Seznam obrázků Obrázek 1. Rozdělení korupce.............................................................................................. 13 Obrázek 2 Vývoj indexu CPI v ČR od roku 1996................................................................. 30 Obrázek 3 Hodnota indexu BPI za rok 2008......................................................................... 32 Obrázek 4 Index GBK oblasti s největším výskytem korupce v jednotlivých zemích (2009) 33 Obrázek 5 Zkušenosti s prací ve veřejné správě u dotazovaných zaměstnanců úřadu............ 35 Obrázek 6 Hodnocení legislativních kroků proti korupci...................................................... 36 Obrázek 7 Oblasti protikorupční politiky s největšími nedostatky ........................................ 37 Obrázek 8 Dělení zakázek ve veřejné správě ........................................................................ 37
11 Seznam tabulek Tabulka 1 Časová posloupnost vládních programů proti korupci.......................................... 17 Tabulka 3 Otázky na vládní programy proti korupci............................................................. 35 Tabulka 4 Otázky na korupci u zaměstnanců úřadu .............................................................. 38
12 Seznam příloh Příloha 1 Legislativní proces v ČR ....................................................................................... 43 Příloha 2 Dotazník ............................................................................................................... 44 Příloha 3 Globální barometr korupce 2009 (GBK 2009)....................................................... 46 Příloha 4 Protikorupční linka................................................................................................ 47
Příloha 1 Legislativní proces v ČR
zdroj: http://www.volny.cz/jiri.payne/Legproc.html
Příloha 2 Dotazník 1. Jste? muž žena 2. Jak dlouho pracujete na ve veřejné správě? Méně než 1 rok
1 – 5 let
5 – 10 let
více než 10 let
3. Na jaké pozici pracujete? vedení úřadu
střední management
úředník
Dotazy na legislativu a protikorupční programy 4. Máte na Vašem pracovišti často změny v pracovním postupu vlivem změn legislativy? (ano/ne) ……………….. 5. Víte o existenci programových prohlášeních vlády proti korupci? (ano/ne) ……………….. 6. Máte vy nebo někdo ve vašem kolektivu na úřadě neomezené rozhodovací pravomoci v nějaké vaší činnosti? (ano/ne) ……………….. 7. Bylo neomezených rozhodovacích pravomocí v minulosti více? (ano/ne) ……………….. 8. Vyřizujete své pracovní záležitosti převážně elektronicky? (ano/ne) ……………….. 9. Zvyšuje se podíl neosobní elektronické komunikace mezi občanem a úřadem? (ano/ne) ……………….. 10. Jak hodnotíte legislativní kroky zaměřené na korupci za posledních 6 let? jednoznačně kladně
jednoznačně záporně
spíše kladně
spíše záporně 11. V které oblasti protikorupční politiky spatřujete největší nedostatky? zákon o veřejných zakázkách
insolvenční zákon
trestní zákon
efektivita trestního řízení
elektronizace veřejné správy
zákon o střetu zájmů
zákon o svobodném přístupu k informacím
jiné nedostatky
12. Dělíte často veřejné zakázky na menší, aby se nemusela vypisovat výběrová řízení? (ano/ne) ……………….. Pokud ano z jakého důvodu? časová náročnost výběrového řízení byrokratická náročnost výběrového řízení větší možnosti ovládat celý proces zadávání zakázek jiné
Dotazy na úředníka 13. Nabízel vám někdo úplatek v posledních 8 letech? (ano/ne) ………………….. 14. Věříte svým kolegům, že jednají vždy v rámci zákona? (ano/ne) ……………….. 15. Korupční případ ve svém pracovním kolektivu bych hlásil/a (ano/ne) ………………. 16. Víte, že existuje telefonní protikorupční linka? (ano/ne) ………………… 17. Víte jaký trest vám hrozí za korupční jednání? (ano/ne) ………………..
Příloha 3 Globální barometr korupce 2009 (GBK 2009)
Zdroj: http://www.transparency.cz/pdf/tz_03062009_gbk2009_priloha.pdf
Příloha 4 Protikorupční linka
