PŘÍČINY VZNIKU KORUPCE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ

PŘÍČINY VZNIKU KORUPCE VE VEŘEJNÉ SPRÁVĚ Eva Kovařovicová Klíčová slova: korupce, veřejná správa, teorie veřejné volby, veřejné finance, bujení byrokracie, veřejné zakázky Key words: corruption, public administration, public choice theory, public finance, growths bureaucracy, public procurement Abstrakt Článek se zabývá problematikou korupce a příčinami jejího vzniku v oblasti veřejné správy. Vznik korupce je zdůvodňován prostřednictvím teorie veřejné volby a bujení byrokracie. Abstract The article deals with the problem of corruption and the causes of its origin in the field of public administration. The origin of corruption is justified by means of public choice theory and growths bureaucracy.

Úvod Podíváme-li se do novin, nemine den, kdy by se v nich nepsalo o korupci (nejen) ve veřejné správě. Tento jev můžeme považovat za globální, protože se vyskytuje ve všech státech a její kořeny sahají hluboko do historie. Protikorupční opatření můžeme naleznout už v Chammurapiho zákoníku ve starobabylonské říši či ve starověké Indii a Římské říši. Můžeme tedy s trochou nadsázky zobecnit, že vznik korupce šel ruku v ruce se vznikem států. Ve svém příspěvku bych se chtěla zabývat tím, co to vlastně korupce je, a zdůvodnit její existenci ve veřejné správě pomocí teorie veřejné volby. Na závěr bych se chtěla zabývat otázkou, zda a jak se dá proti korupci bojovat.

1. Korupce a její definice Samotné slovo korupce pochází z latiny. Výraz "rumpere" znamená zlomit, rozlomit či přetrhnout. Výraz "corruptus" pak následek takového zlomu, tedy následek změny postojů a zásad spojených s nekalým jednáním. V překladu tento pojem znamená (morálně) zvrácený, zkažený, podplacený. Vymezení pojmu korupce není jednotné a v řadách široké odborné i laické veřejnosti neexistuje všeobecně akceptovaná definice. Jednou z nejcitovanějších definic je ta od amerického autora J. S. Nye. Ten označuje korupci jako "…chování, které se z důvodů dosahování soukromých (osobních, rodinných, úzce skupinových) finančních anebo statusových zisků odchyluje od formálních povinností vyplývajících z veřejné role anebo přestupuje normy proti výkonu určitého typu soukromého vlivu".1 Jednodušší a obecnější

1

NYE, Joseph Samuel. Corruption and Political development. A Cost-Benefit Analysis, s. 966

527

definici představila Světová banka. Korupcí označuje "… zneužití veřejné pravomoci (síly) k soukromému prospěchu".2 Korupci lze chápat v užším nebo širším slova smyslu. Budeme-li vycházet z užšího pojetí, můžeme pojem korupce ztotožnit s pojmem úplatkářství. Jedná se o vztah mezi dvěma subjekty, z nichž jeden nabízí a poskytuje druhému určitou formu odměny (ať už finanční či ve formě příslibu určité výhody). Úplatkářství naplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu. V širším slova smyslu chápeme pod pojmem korupce i klientelismus (tj. upřednostňování přátel, známých a členů spřízněné skupiny na úkor výběru dle neosobních pravidel), nepotismus (prosazování vlastních příbuzných do společensky vlivných pozic), prodej pozic (protežování a prosazování jedinců, kteří poskytli úplatek, na společensky vlivné pozice). Korupční klima v jednotlivých zemích se měří pomocí tzv. indexu vnímání korupce (Corruption Perception Index; CPI), který každoročně vydává mezinárodní nevládní organizace Transparency International3. Česká republika, která v roce 2011 získala hodnocení 4,4, obsadila spolu s Namibií a Saúdskou Arábií 57. – 59. místo ze 183 posuzovaných zemí. Tento výsledek jasně ukazuje, že korupce je v České republice zásadním problémem společnosti, narušuje důvěru společnosti ve státní správu, efektivní veřejné investování a fungování trhu a férového podnikatelského prostředí.

2. Proč existuje korupce Teorie veřejné volby Teorie veřejné volby se zabývá otázkou, co politiky, vládu a úředníky, tedy lidi, kteří mají své osobní zájmy, které mohou být odlišné od zájmu veřejnosti, které slouží, vede k jejich chování. Jedná se o jakousi analýzu lidí v reálném světě. Dalo by se říci, že teorie veřejné volby v sobě spojuje dvě různé vědní disciplíny - ekonomii, která předpokládá, že člověk ekonomický sleduje své vlastní zájmy, a politologii, která naopak tvrdí, že pro člověka politického je rozhodující veřejný zájem. Teorie veřejné volby nahlíží na člověka politického prostřednictvím ekonomických metod a dochází k závěru, že chování politiků je sice motivováno převážně snahou o maximalizaci vlastního prospěchu, ale jednotlivé osoby jsou ochotné učinit i dílčí kroky ve prospěch veřejného blaha, pokud tyto kroky nejsou v rozporu s jejich úsilím o maximalizaci vlastního blaha. Veřejné finance Veřejný sektor tvoří podstatnou část národního hospodářství každého státu. Strecková a Malý uvádějí, že pro vymezení pojmu "veřejný sektor" je rozhodující skutečnost, že je financován z veřejných rozpočtů, je řízen a spravován veřejnou správou, rozhoduje se v něm veřejnou volbou a podléhá veřejné kontrole. Není tedy rozhodující veřejné vlastnictví, ale skutečnost, z jakých finančních prostředků je výroba a spotřeba statků financována.4 Veřejný sektor je tvořen množstvím subjektů, které jsou pověřeny vykonávat veřejnou správu. Ta je financována z veřejných financí, jejichž nástrojem je soustava veřejných rozpočtů.

2

THE WORLD BANK. [online]. [cit. 2012-11-28]. Dostupné z: http://wbi.worldbank.org/wbi/topic/governance. TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Na celosvětovém žebříčku CPI [online]. [cit. 2012-11-28]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/celosvetovem-zebricku-cpi-index-vnimani-korupce-2011-ceska-r/. 4 STRECKOVÁ, Yvonne a Ivan MALÝ. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. s. 7 3

528

Veřejné rozpočty shromažďují veřejné prostředky získávané na základě principů nenávratnosti, neekvivalentnosti a nedobrovolnosti. O finančních prostředcích sdružených ve veřejných rozpočtech, o jejich získávání, rozdělování a použití se rozhoduje veřejnou volbou. Veškeré operace s nimi spojené podléhají veřejné kontrole. Rozpočtovou soustavu tvoří soustava veřejných rozpočtů a soustava mimorozpočtových fondů. Do soustavy veřejných rozpočtů řadíme státní rozpočet, rozpočty krajů a obcí, rozpočty regionálních rad regionů, rozpočty dobrovolných svazků obcí, rozpočty organizačních složek a příspěvkových organizací. Podíl veřejných výdajů na HDP je v České republice poměrně vysoký, prostřednictvím veřejných rozpočtů dochází k přerozdělování cca 40 % HDP5. Celosvětovým dlouhodobým trendem je neustálé zvyšování podílu veřejných výdajů na celkovém HDP. Holman vidí jako hlavní důvod "rostoucí význam veřejných statků ve vyspělých společnostech a intenzivnější přerozdělování. Ale nezanedbatelnými příčinami jsou také tlaky zájmových skupin a bujení byrokracie. Byrokracií rozumíme státní úředníky s rozhodovací pravomocí."6 Bujení byrokracie Ve veřejném sektoru dochází k jevu zvanému bujení byrokracie. Vychází z předpokladu, že úředník má své osobní zájmy a cíle, které přirozeně upřednostňuje před zájmy daňového poplatníka. Snahou byrokrata je zvyšování jeho vlastního vlivu a moci, proto neustále bojuje o zvyšování rozpočtu svého úřadu, počtu jeho zaměstnanců a rozrůstání jeho agendy a pravomocí. S tím jsou ale úzce spjaty vyšší výdaje z veřejných rozpočtů. Hlavním nástrojem byrokratů k prosazování jejich zájmů je monopol na danou agendu, obtížná kontrola a informační převaha nad politiky. Politici se tak stávají závislými na úřednících, byrokracie se považuje za nepostradatelnou a má tendence se rozpínat. Proto také stále narůstá počet úředníků jak na státní, tak i na municipální úrovni. Faktorem, který působí proti růstu byrokracie, je nedostatek peněz ve veřejných rozpočtech. Peníze lze získat pouze zvyšováním daní. To je však velmi nepopulární krok, kterému se politici ze strachu o své volební preference brání. Další možností je vydávání státních dluhopisů. Tato varianta ale naráží na pravidla (Maastrichtská kritéria), ke kterým se Česká republika zavázala v rámci Evropské unie. Faktorem působícím proti rozpínavosti byrokracie je i nezávislost centrální banky. Parciální zájmy Jak již bylo napsáno, cílem byrokracie je rozhodování o co největším balíku peněz. S tím souvisí neustálé obstarávání dalších a dalších veřejných statků. Tento zájem sdílejí i zástupci ze soukromého sektoru, kteří se na poskytování daných statků podílejí. Může se jednat o výrobce, obchodníky, stavebníky, poradenské společnosti a nejrůznější jiné zájmové skupiny (ekologičtí aktivisté apod.). Tyto zainteresované skupiny se snaží prosadit si své parciální zájmy, tedy prosadit něco, z čeho budou profitovat pouze oni, ale náklady na toto opatření ponese celá společnost. Zájmové skupiny vycházejí z předpokladu, že dopad na jednotlivce bude tak nepatrný, že se proti němu jednotlivci nevyplatí bojovat. Aktivity zájmových skupin často bývají v rozporu se zájmy daňových poplatníků a spotřebitelů. Zájmové skupiny navíc disponují lidmi (tzv. lobbisty), jejichž úkolem je prosazovat zájmy skupiny. Je vyvíjen tlak na zavádění nových projektů a programů financovaných z veřejných rozpočtů. Tento tlak je pak umocněn mediální kampaní, která hlásí, že je nedostatek domovů pro seniory, armáda má špatné vybavení, je nedostatečně podporován export, hrozí 5 6

MINISTERSTVO FINANCÍ. [online]. [cit. 2012-11-28]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz HOLMAN, Robert. Ekonomie, str. 596

529

ekologická katastrofa atd. Politici shánějí peníze, úředníci jsou spokojeni, protože se rozrůstá jejich počet a objem agendy, a zájmové skupiny se těší na vypsání nových státních zakázek, případně na profitování z nějakého nově přijatého opatření vlády. Veřejné zakázky Veřejné zakázky jsou pro soukromý sektor zajímavé a lukrativní zejména z důvodu jistoty, že za danou zakázku dostane zaplaceno. Stát je tím nejlepším dlužníkem, protože s velmi vysokou mírou pravděpodobnosti nezkrachuje. Navíc existují pravidla, jak veřejný sektor musí zakázky zadávat. Soukromý sektor má při výběru svých dodavatelů "volné ruce" a na rozdíl od veřejného sektoru bývají majitelé firem a jejich zaměstnanci na dosažené úspoře a následném zisku firmy osobně zainteresováni. Byrokraté mají moc a vliv, ale také minimální odpovědnost za špatné kroky a tabulkový plat. Právě tyto skutečnosti nahrávají zájmovým skupinám ze soukromého sektoru, které se snaží nabídnutím finanční úplaty či určité protislužby přimět úředníka k poskytnutí neveřejných informací či k rozhodnutí ve prospěch uplácejícího. A právě v oblasti zadávání veřejných zakázek je prostor pro korupci nejširší.

3. Boj proti korupci „Čím menší je vláda a čím omezenější jsou funkce přidělené vládě, tím méně je pravděpodobné, že její činnosti budou odrážet partikulární zájmy spíše než zájmy veřejné.“7 Boj proti opatřením, která posilují moc a velikost vlády, jsou značně neefektivní, protože každý jedinec se přirozeně snaží zachovat si svá privilegia a omezit moc vlády na úkor jiných. Holman vidí jako východisko ke snížení byrokracie privatizaci některých státních činností a institucí.8 Tato cesta by byla sice úspěšná, protože proces bujení byrokracie se vyskytuje převážně v rámci veřejného sektoru, ale je politicky špatně průchozí. Stát by neměl mít monopol na veškeré činnosti veřejné správy. Dále by měly být zajištěny lepší systémy kontroly a měla by být jasně definována odpovědnost lidí ve veřejných funkcích a lépe nastaven systém postihů. Možnou cestou ke zlepšení je i nadefinování si jasných, ale obecných a všeobecně uznávaných pravidel v zákoně a neotevírání prostoru pro individuální výjimky a přenášení rozhodovací pravomoci na veřejné instituce. Tím se minimalizuje prostor pro potenciální zainteresované osoby a případnou korupci. Nejdůležitějším aspektem je ovšem pozvolné zlepšování korupčního klimatu ve společnosti a snaha společnosti míru korupce snižovat.

Závěr Korupce je celospolečenský problém. Je rozšířena po celém světě a její kořeny sahají do hluboké minulosti. Neexistuje jednotná, všeobecně uznávaná definice korupce. Obecně můžeme říci, že se jedná o zneužití veřejné moci k soukromému prospěchu. Na korupci můžeme pohlížet z různých úhlů pohledu. Pokud ji chápeme v širším slova smyslu, považujeme za formu korupce i klientelismus a nepotismus. Korupce je z velké části závislá na korupčním klimatu daného státu. Měří se pomocí tzv. indexu vnímání korupce (CPI), který každoročně sestavuje mezinárodní nevládní organizace 7 8

FRIEDMAN, Milton a Rose FRIEDMAN. Svoboda volby. str. 290 HOLMAN, Robert. Ekonomie, str. 602

530

Transparency International. Jeho výsledky však pro Českou republiku nejsou dlouhodobě příliš lichotivé. Existenci korupce vysvětluje teorie veřejné volby spolu s teorií bujení byrokracie. Úředníci na vedoucích postech mají tendenci neustále rozšiřovat agendu svého úřadu, počet jeho zaměstnanců a objem finančních prostředků, o kterém rozhodují. A právě s "vytvářením agendy" jim velice rády pomáhají různé zájmové skupiny a lobbisté. Veřejná správa hospodaří ročně z částkou rovnající se cca 40% HDP. Významná část tohoto objemu je přerozdělována prostřednictvím veřejných zakázek, tam se také otevírá nejširší prostor pro korupci. Korupci, bohužel, nelze nikdy zcela vymýtit. Někteří autoři přicházejí s teorií, že každý je uplatitelný, záleží jen na okolnostech a nabízeném protiplnění. Možnou cestou k jejímu zmírnění je osvěta společnosti a lepší a průhlednější nastavení pravidel, která budou celospolečensky akceptována a s tím související systém postihů. Východiskem je i omezování monopolu státní správy nad některými agendami a privatizace některých státních činností. Tento krok je však politicky obtížně prosaditelný.

Literatura: [1] FRIEDMAN, Milton a kol. Svoboda volby. 1. vyd. Praha: Liberální institut, 1992. 319 s. ISBN 80-85467-85-2. [2] HAYEK, Friedrich August von a kol. Právo, zákonodárství a svoboda: nový výklad liberálních principů spravedlnosti a politické ekonomie. 3. vyd. Praha: Prostor, 2011. 560 s. ISBN 978-80-7260-253-7. [3] HAZLITT, Henry a kol. Ekonomie v jedné lekci. 1. vyd. Praha: MegaPrint, 1999. 208 s. ISBN 80-902701-2-3. [4] HOLMAN, Robert a kol. Ekonomie. 5. vyd. Praha: C. H. Beck, 2011. 695 s. ISBN 97880-7400-006-5. [5] CHMELÍK, Jan a kol. Pozornost, úplatek a korupce. 1. vyd. Praha: Linde Praha, a. s., 2003. 222 s. ISBN 80-7201-434-X. [6] CHMELÍK, Jan a Zdeněk TOMICA. Korupce a úplatkářství. 1. vyd. Praha: Linde Praha, a. s., 2011. 281 s., ISBN 978-80-7201-853-6. [7] NYE, Joseph Samuel. Corruption and Political development. A Cost-Benefit Analysis. Political Corruption: A Handbook, ed. by A. J. Heidenheimer, M. Johnson and S. Levin. New Brunswick, New Jersey: Translation Publishers, 1967. s. 963 - 983. ISSN 00030554. [8] STRECKOVÁ, Yvonne a Ivan MALÝ. Veřejná ekonomie pro školu i praxi. 1. vyd. Brno: Computer Press, 1998. 214 s. ISBN 80-722-6112-6. [9] VOLEJNÍKOVÁ, Jolana. Korupce v ekonomické teorii a praxi. 1. vyd. Zeleneč: Profess Consulting s. r. o., 2007. 390 s. ISBN 978 80-7259-055-1. [10] THE WORLD BANK. [online]. [cit. 2012-11-28]. Dostupné z: http://wbi.worldbank.org/wbi/topic/governance [11] MINISTERSTVO FINANCÍ. [online]. [cit. 2012-11-28]. Dostupné z: http://www.mfcr.cz [12] TRANSPARENCY INTERNATIONAL. Na celosvětovém žebříčku CPI [online]. [cit. 2012-11-28]. Dostupné z: http://www.transparency.cz/celosvetovem-zebricku-cpi-indexvnimani-korupce-2011-ceska-r/

531

Tento příspěvek vznikl v rámci řešení projektu IGA Aktuální problémy práva v podnikatelském prostředí v ČR a EU, č.F2/15/2012

Ing. Eva Kovařovicová Doktorandka Katedra podnikového a evropského práva Fakulta mezinárodních vztahů Vysoká škola ekonomická v Praze nám. W. Churchilla 4, 130 67 Praha 3 [email protected]

532

VŠE