Preventie- en Handhavingsplan Drank en Horecawet Periode 2014-2018
Colofon Met medewerking van: Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport en Trimbos Instituut bij de ontwikkeling en totstandkoming van het landelijke Model Preventie- en Handhavingsplan voor de uitvoering van de Drank- en Horecawet.
2
Inhoudsopgave 1.
Inleiding .......................................................................................................... 4
2
Probleemanalyse .............................................................................................. 5
3
Beleidsfocus..................................................................................................... 6 3.1
Beleidsdoelgroep en -setting ....................................................................... 6
3.2
Inhoud preventie- en handhavingsplan ......................................................... 6
3.3
Wat zijn de doelstellingen van beleid ............................................................ 7
3.4
Wat willen we bereiken:.............................................................................. 7
3.5
Wat hebben we nodig om de doelstellingen te realiseren: ............................... 7
3.6
Welke resultaten worden in de planperiode verwacht: .................................... 7
4
Risicoanalyse en interventiestrategie................................................................... 8 4.1
Gegevens uit onderzoek ............................................................................. 8
4.2
Gegevens van informanten ......................................................................... 9
4.3
Interventiestrategie ................................................................................... 9
5
Educatie .........................................................................................................10 5.1
Alcoholverstrekkers...................................................................................10
5.2
Scholen ...................................................................................................10
5.3
Ouders en de thuissituatie .........................................................................11
5.4
Vormen van vroegsignalering .....................................................................12
5.5
Effectmeting en evaluatie...........................................................................12
6
Regelgeving ....................................................................................................13 6.1
Happy hours beperken...............................................................................13
6.2
Voorwaarden stellen aan evenementen........................................................13
6.3
Beperken schenktijden paracommercie ........................................................14
7
Handhaving ....................................................................................................15 7.1
Hotspots inventariseren .............................................................................15
7.2
Interventiestrategie bepalen.......................................................................15
7.3
Uitvoeren van interventiestrategie ..............................................................16
7.4
Handhavingskader ....................................................................................17
7.5
Effectmeting en evaluatie...........................................................................18
8
Communicatie .................................................................................................19
9
Uitvoering.......................................................................................................20
10.
Literatuurlijst ...............................................................................................21
3
1.
Inleiding
Met dit Preventie- en Handhavingsplan geeft de gemeente Emmen invulling aan een belangrijke taak die zij in het kader van de uitvoering van de Drank- en Horecawet (DHW) op basis van artikel 43a heeft. Hierbij is gebruik gemaakt van het landelijke model Preventie- en Handhavingsplan dat in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport in samenwerking met het Trimbos Instituut is ontwikkeld en beschikbaar gesteld De DHW is een bijzondere wet omdat een van de voornaamste doelen is de jeugd te beschermen tegen de schadelijke effecten die alcohol kan hebben op de gezondheid en de veiligheid. En elk kind heeft het recht om op een gezonde en veilige manier op te groeien. De gemeenten zijn sinds 2014 de belangrijkste uitvoerder van de DHW geworden. Zowel op juridisch-, handhavings- en educatief vlak is de gemeente de regisseur van het Nederlandse alcoholbeleid. Het Preventie en handhavingsplan (P+H plan) is in feite de wettelijke bekrachtiging van dit gegeven. Het plan focust zich op het gemeentelijke terrein waar preventie en handhaving samenkomen en elkaar kunnen versterken. Het is geen samenvoeging van het gehele preventie en handhavingsbeleid voor alcohol binnen de gemeente. Het is ook geen uitvoeringsplan. Voor zowel het preventie- als het handhavingsdeel zullen bepaalde zaken in de praktijk nog verder moeten worden geoperationaliseerd. Het plan is gebaseerd op de meest actuele wetenschappelijke kennis over effectief lokaal alcoholbeleid en op de praktijkkennis van deskundigen die al jarenlang lokaal alcoholbeleid ontwikkelen, uitvoeren, coördineren of onderzoeken. Ook sluit het aan op de eerder verschenen handreiking gezonde gemeente van het RIVM. Voorts speelt het plan voor zover mogelijk in op de lokale situatie. Tot slot bedanken wij alle partijen (intern/extern) die een bijdrage hebben geleverd aan de totstandkoming van dit plan. Als uitgangspunt hierbij geldt: “Meer van de samenleving: samenwerking en verbinding met alle betrokken organisaties”.
4
2
Probleemanalyse
Sinds 1988 is onder Nederlandse jongeren het alcoholgebruik flink toegenomen. Jongeren gingen in de loop van de afgelopen decennia meer, vaker én op jongere leeftijd drinken. Afgelopen decennium werd landelijk sterk ingezet op het voorkomen van drinken door jongeren onder de 16. Gevolg was dat drankgebruik onder jonge pubers sterk afnam, vooral onder de jongste groep: in 2003 had 36% van de 12-jarige jongens de afgelopen maand gedronken, in 2011 was dat geslonken tot 9,4%. Bij 12-jarige meisjes daalde het aandeel actuele drinkers van 25,4 naar 5,8% (Verdurmen e.a., 2012). In geen ander Europees land nam drankgebruik onder jonge drinkers zo spectaculair af. Onder jongeren van 16 jaar en ouder veranderde er echter weinig. Zij verminderden hun alcoholgebruik niet. Bijna de helft van de jongeren van 16 jaar was de afgelopen maand een keer dronken of aangeschoten, zo blijkt uit de cijfers van 2011 (Verdurmen e.a., 2012). Als jongeren aan drank willen komen is dat relatief makkelijk in Nederland. Meer dan de helft van de verkooppunten (53%) leefde de oude leeftijdgrens van 16 jaar niet na in 2013 (Roodbeen, e.a., 2014). Als jongeren in hun puberjaren veel drinken, neemt de kans toe dat ze later problemen met hun drankgebruik krijgen. Een op de drie mannen in de leeftijdsgroep van 16 tot 24 jaar valt onder de noemer ‘probleemdrinker’. Iemand wordt zo genoemd als ‘hij of zij problemen heeft door regelmatig of stevig drinken’. Regelmatig drinken is daarbij minstens 21 dagen per maand vier of meer glazen drank. Stevig drinken is minstens vier keer per maand zes of meer glazen drank. De problemen lopen uiteen van black-outs door drankgebruik tot alcoholongevallen, regelmatige dronkenschap/katers en problemen met vrienden en familie (Van Dijkck e.a. 2005). Alcoholgebruik kan ongunstig zijn voor de ontwikkeling van de hersenstructuren. Juist als hersendelen in ontwikkeling zijn, zijn ze erg kwetsbaar voor deze giftige stof. Als er in de puberjaren veel wordt gedronken, ontwikkelt het brein zich minder goed. Wordt er gekeken naar het brein van personen die erg veel hebben gedronken in hun puberteit dan blijkt dat bepaalde functies bij hen minder goed ontwikkeld zijn. Pubers met alcoholproblemen scoren lager dan andere jongeren op taalvaardigheid, intelligentie, aandacht en ruimtelijk inzicht. Overmatig alcoholgebruik kan dus gevolgen hebben voor het brein, maar vergroot ook de kans op verkeersongevallen, letselschade, geweld (waaronder ook seksueel geweld) en onveilig vrijen. Vooral jongeren die veel drinken zijn vaker bij deze vormen van riskant gedrag betrokken.
5
3
Beleidsfocus
Dit plan gaat uit van een integrale beleidsvisie in de vorm van een preventie én handhavingsplan. Dat impliceert dat vanuit meerdere afdelingen binnen de gemeente, in nauwe samenwerking en verbinding met alle betrokken organisaties, inzet gepleegd dient te worden bij de aanpak van de alcoholproblematiek. Als uitgangspunt voor integraal alcoholbeleid hanteren we het preventiemodel van Reynolds (2003) dat ook de basis vormt voor de Handreiking Gezonde Gemeenten van het RIVM. Het preventiemodel kent 3 beleidspijlers, te weten: educatie, regelgeving en handhaving. De pijlers staan deels op zichzelf maar overlappen elkaar ook (figuur 1). Juist in de overlap zien we het integrale preventiebeleid terug. Het preventiemodel van Reynolds is gebaseerd op de systeemtheorie van Holder (1998) die duidelijk maakt dat alcoholgebruik altijd een resultaat is van een combinatie van factoren. De persoon, zijn sociale omgeving, het aanbod van drank en het overheidsbeleid vormen samen een systeem dat uiteindelijk de keuze van de gebruiker bepaalt. Holder laat daarmee zien dat alcoholpreventie nooit alleen op het individu gericht kan zijn. Het meest succesvol zijn strategieën die vooral de omgeving van de drinker beïnvloeden. In dit plan staat daarom de omgeving centraal.
Regelgeving
Handhaving Preventie
Educatie
3.1
Beleidsdoelgroep en -setting
Doelgroep van dit preventie- en handhavingsbeleid zijn jongeren en jongvolwassenen tot 24 jaar. Het accent ligt nadrukkelijk op de groep onder de 18 jaar. Bekend is dat de gezondheidsschade van alcoholgebruik het grootst is onder de 18 jaar. Jongeren onder de 18 jaar zijn fysiek nog niet geheel volwassen en met name de hersenen zijn nog volop in ontwikkeling tot 25 jaar. Alcohol kan deze ontwikkeling schaden. Met dit gegeven in het achterhoofd heeft de centrale overheid de leeftijdsgrens voor verkoop én bezit van alcohol verhoogd naar 18 jaar. Het toezicht op de naleving van deze leeftijdsgrens wordt als een belangrijke prioriteit beschouwd binnen het gemeentelijk preventie- en handhavingsbeleid. Voor 18-24 jarigen gaat het vooral om het voorkomen van overmatig alcoholgebruik. De uitgaansavonden zijn hierbij een belangrijk risicomoment. Gezien de ontwikkeling van de hersenen tot 25 jaar, de oververtegenwoordiging van de leeftijdsklasse tot 24 jaar in het uitgaansleven én de relatie van alcohol met het uitgaansleven (met de daarbij behorende risico’s op dronkenschap, soms uitmondend in een intoxicatie) ligt de nadruk van dit plan in het bijzonder op de uitgaansituatie. Daarbij is uitgaan een breed begrip: het gaat ook om het bezoeken van evenementen, sportkantines, hokken en keten en feestjes thuis. Naast gezondheidsproblematiek is veiligheidsproblematiek een belangrijke motivatie om aandacht te besteden aan deze leeftijdsgroep.
3.2
Inhoud preventie- en handhavingsplan
Artikel 43a DHW schrijft voor wat in het preventie- en handhavingsplan moet worden aangegeven: ~K ÄK
ï~í=òáàå=ÇÉ=ÇçÉäëíÉääáåÖÉå=î~å=ÜÉí=éêÉîÉåíáÉJ=Éå=Ü~åÇÜ~îáåÖëÄÉäÉáÇ=~äÅçÜçäX= ïÉäâÉ=~ÅíáÉë=ïçêÇÉå=çåÇÉêåçãÉå=çã=~äÅçÜçäÖÉÄêìáâI=ãÉí=å~ãÉ=çåÇÉê=àçåÖÉêÉåI=íÉ= îççêâçãÉåI=~ä=Ç~å=åáÉí=áå=ë~ãÉåÜ~åÖ=ãÉí=~åÇÉêÉ=éêÉîÉåíáÉéêçÖê~ãã~Dë=~äë=ÄÉÇçÉäÇ=áå= ~êíáâÉä=OI=íïÉÉÇÉ=äáÇI=çåÇÉêÇÉÉä=ÇI=î~å=ÇÉ=tÉí=éìÄäáÉâÉ=ÖÉòçåÇÜÉáÇX= 6
ÅK ÇK
3.3
ÇÉ=ïáàòÉ=ï~~êçé=ÜÉí=Ü~åÇÜ~îáåÖëÄÉäÉáÇ=ïçêÇí=ìáíÖÉîçÉêÇ=Éå=ïÉäâÉ=Ü~åÇÜ~îáåÖë~ÅíáÉë=áå=ÇÉ= Çççê=ÜÉí=éä~å=ÄÉëíêÉâÉå=éÉêáçÇÉ=ïçêÇÉå=çåÇÉêåçãÉåX= ïÉäâÉ=êÉëìäí~íÉå=áå=ÇÉ=Çççê=ÜÉí=éä~å=ÄÉëíêÉâÉå=éÉêáçÇÉ=ãáåáã~~ä=ÄÉÜ~~äÇ=ÇáÉåÉå=íÉ=ïçêÇÉåK=
Wat zijn de doelstellingen van beleid
Op basis van de wet zijn de volgende hoofddoelstellingen geformuleerd: • Afname alcoholgebruik en schadelijke gevolgen van alcoholgebruik bij jongeren onder de 18 jaar. • Afname van het overmatig alcoholgebruik door jongeren in de leeftijd van 18 tot 24 jaar. • Afname van overmatig alcoholgebruik cq dronkenschap in het openbaar gebied (met name tijdens uitgaansavonden).
3.4
Wat willen we bereiken:
De ambitie is het voorkomen van schadelijke gevolgen van alcoholgebruik bij jongeren, zodat zij op een zo gezonde en veilig mogelijke wijze kunnen opgroeien om hun talenten zo optimaal mogelijk tot ontwikkeling te laten komen. Gekozen is om de algemene doelstellingen verder te concretiseren met aandacht voor de setting en de doelgroep. 1. Jongeren beginnen niet voor hun 18e jaar met het drinken van alcohol door meer bekendheid te geven aan de norm ‘geen alcohol beneden de 18 jaar’. 2. Voorkomen dat jongeren beneden de 18 jaar alcohol kunnen aanschaffen door naleving en handhaving van de wettelijke leeftijdsgrenzen die gelden voor de verkoop van alcohol. 3. Jongeren in de leeftijdscategorie van 18 tot 24 jaar gaan minder drinken. 4. Het tegengaan van alcoholbezit en -gebruik in de openbare ruimte.
3.5 1.
2.
3.
3.6 1. 2. 3.
Wat hebben we nodig om de doelstellingen te realiseren: De ambitie is meer bekendheid te geven aan de norm ‘geen alcohol onder de 18 jaar’. Om dit te bereiken, moeten niet alleen jongeren maar ook alle opvoeders en (potentiële) alcoholverstrekkers van de normstelling doordrongen worden. Ouders hebben zelf veel invloed op het alcoholgebruik en het ontwikkelen van een verantwoorde leefstijl van hun kinderen. De beschikbaarheid van alcohol in huis en het afspreken van duidelijke regels en een leeftijdsgrens voor het drinken van alcohol zijn geschikte instrumenten om alcoholgebruik op jongere leeftijd tegen te gaan. Voorts is het belangrijk dat alcoholverstrekkers zich bewust zijn van hun verantwoordelijkheid voor een adequate naleving van de normstelling op het gebied van de leeftijdsgrens voor alcoholverstrekking, evenals het verbod op doorschenken bij dronkenschap en het toelaten in hun horecabedrijf van personen die in kennelijke staat van dronkenschap verkeren. Voor wat betreft de scholen, met name het voortgezet onderwijs, is het van belang dat kwetsbare jongeren met beginnende alcoholproblematiek vroegtijdig worden gesignaleerd. Waar dat nodig is, volgt verwijzing en begeleiding. zo veel mogelijk met directe betrokkenheid van ouders. Borging van continuïteit in het alcoholbeleid. Om dit te bereiken dient de regierol van de gemeente goed te worden belegd. Periodiek maakt de gemeente een risicoanalyse die inzicht geeft in de concrete kenmerken van de locaties, waar jongeren drinken en waar hun alcoholgebruik voor problemen zorgt. Op basisvan deze analyse kunnen de doelstellingen worden aangescherpt en de focus worden bijgesteld. Meer van de samenleving door samenwerking en verbinding met alle betrokken partijen.
Welke resultaten worden in de planperiode verwacht: Meer bekendheid van de normstelling ‘geen alcohol beneden de 18 jaar’. Een significante toename van de naleving van de wettelijke leeftijdsgrenzen die voor de verkoop van alcohol gelden. Een duidelijk afname van het alcoholgebruik door jongeren, zowel beneden de 18 jaar als in de leeftijdscategorie van 18 tot en met 24 jaar.
7
4
Risicoanalyse en interventiestrategie
Periodiek maakt de gemeente een risicoanalyse op basis waarvan doelstellingen worden aangescherpt en de focus wordt verlegd. De analyse geeft inzicht in de locaties waar jongeren drinken en waar hun alcoholgebruik voor problemen zorgt. Op basis daarvan kan de gemeente zijn inspanningen concreet richten op plaatsen waar de grootste gezondheids- en/of veiligheidswinst is te behalen. Door het periodieke karakter van de analyse is het tevens een evaluatie-instrument dat inzicht geeft in de resultaten van het lokale alcoholbeleid . Het biedt aanknopingspunten voor een volgend plan.
4.1
Gegevens uit onderzoek
De kenmerken van alcoholgebruik door jongeren, zoals frequentie, dronkenschap, koopgedrag e.d. worden door middel van de GGD gezondheidsmonitor onderzocht. Vanaf 14 oktober 2013 heeft de GGD Drenthe een gezondheidsonderzoek jeugd 2013 uitgevoerd. Met dit onderzoek wil de GGD inzicht krijgen in de gezondheid en het welzijn van jongeren in de leeftijd van 12 tot en met 18 jaar. Het onderzoek is anoniem en er niet op gericht om per leerling informatie in te winnen, maar om op basis van gegevens van alle leerlingen trends in gezondheid, welzijn, leefstijl en beleving van de jeugd waar te nemen. Op basis hiervan kan de GGD de gemeenten adviseren bij het maken van (jeugd)gezondheidsbeleid. Leerlingen krijgen na afloop van het onderzoek een persoonlijk gezondheidsadvies. Scholen ontvangen na afloop van het onderzoek een schoolgezondheidsprofiel. De resultaten van het GGD onderzoek zijn echter nog niet beschikbaar omdat de analyses daarvan nog niet ver genoeg gevorderd zijn . Deze worden pas medio 2014 verwacht. Om deze reden kan het onderzoek op dit moment niet gebruikt worden voor het maken van een risico-analyse. De naleving van de wet door alcoholverstrekkers kan worden gepeild aan de hand van een mysteryshop onderzoek. Jongeren onder de 17 jaar worden ingezet om de naleving van de leeftijdsgrenzen te toetsen. Daarbij wordt een vast protocol gevolgd dat is uitgewerkt door de Universiteit Twente en het Nederlands Instituut voor Alcoholbeleid (STAP). Met het nalevingsonderzoek kan een beeld worden gekregen hoe de naleving van de leeftijdsgrens in de praktijk wordt uitgevoerd. Dit onderzoek kan ook voor het doortappen en het toelaten van dronken klanten worden gebruikt. Daarbij worden acteurs ingezet die toetsen in hoeverre het barpersoneel zich aan de wet houdt. Het mysteryshop onderzoek zou je een keer in de twee jaar kunnen toepassen. Een andere mogelijkheid als onderdeel van de voorbereiding op de interventiestrategie is het uitvoeren van een doelgroepanalyse. De “Tafel van Elf” is een hulpmiddel voor het maken van een doelgroepenanalyse. Het beschrijft elf factoren die van invloed zijn op de naleving van regels. Met de 'nalevingsschatting' kan een indeling van het naleefgedrag van de doelgroepen gemaakt worden. De basisgedachte bij de Tafel van Elf is dat regels eerst bekend moeten zijn bij degenen van wie naleving wordt verwacht voordat ze kunnen worden nageleefd. Daarnaast is het nodig dat de doelgroep in staat is om het gewenste gedrag te vertonen en hiertoe ook de wil heeft. De Tafel van Elf kent de volgende 11 dimensies: • Niveau van kennis van de regels. • Kosten-batenafweging. • Mate van acceptatie van de regels (begrip). • Normgetrouwheid van de doelgroep. • Mate van informele controle. • Kans op een informele melding. • Kans op controle door de overheid. • Kans dat de overtreding bij controle aan het licht komt. • Selectiviteit (worden overtreders eerder gecontroleerd dan degenen die de regels wel naleven?). • Kans op een sanctie. • Ernst van een sanctie. De uitkomsten van bovengenoemde analyses kunnen als input dienen bij het invullen van een risicoanalysetabel. 8
4.2
Gegevens van informanten
Om een praktijkgerichte risicoanalyse uit te kunnen voeren, als aanvulling op de genoemde analyses,kunnen ook andere bronnen worden geraadpleegd. Te denken valt aan de politie, jongerenwerk, veldwerk Verslavingszorg N.N., BOA toezichthouders en EOP’s. Deze partners kunnen periodiek gevraagd worden aan te geven wat zij als belangrijkste risico’s zien. De risicokenmerken, locaties en tijdstippen in onderstaande tabel kunnen daarbij worden gebruikt. Tabel risicoanalyse
Setting
Risico kenmerken
Horeca/ Evenementen
Slechte naleving van - leeftijdsgrens; - doorschenken bij dronkenschap Slechte naleving van - leeftijdsgrens; - doorschenken bij dronkenschap - vastgestelde schenktijden. Aankoop alcohol door minderjarigen Bbeperkte naleving leeftijdsgrens bij bepaalde zaken Alcoholgebruik op straat door minderjarigen, openbare dronkenschap en daaraan gerelateerde overlast. Ontbreken van duidelijke regels rondom alcohol Gebrek aan handhaving regels. Ontbreken van duidelijke afspraken m.b.t. alcoholgebruik en uitgaan
Paracommercie (sportkantines, buurthuizen) Detailhandel Openbare ruimte Scholen Thuis/ouders
4.3
Interventiestrategie
De kern van de interventiestrategie is gebaseerd op de beleidspijlers educatie, regelgeving en handhaving. De risicoanalyse bepaalt in welke mate op een specifieke pijler wordt ingezet en welke setting de meeste aandacht krijgt. De risicoanalyse is dus niet bedoeld om te bepalen welke interventies er worden ingezet, maar waar, wanneer en hoe interventies het beste kunnen worden ingezet. Op basis van de uitkomsten kan de uitvoeringsstrategie worden bepaald en vervolgens in de jaren daarna worden verfijnd en bijgestuurd. De onderstaande tabel schetst een overzicht van de mogelijke maatregelen per beleidspijler. Tabel Maatregelenmix per setting
Setting Horeca/ evenementen Paracommercie (sportkantines, buurthuizen)
Detailhandel Openbare ruimte Scholen
Thuis/ouders
Handhaving
Regelgeving
Educatie
-Toezicht leeftijdsgrenzen -Toezicht doorschenken -Handhavingsstappenplan -Toezicht leeftijdsgrenzen -Toezicht doorschenken -Handhavingsstappenplan -Toezicht leeftijdsgrenzen -Three strikes out Toezicht alcoholbezit, -gebruik en openbare dronkenschap in de openbare ruimte Ondersteuning scholen bij schoolfeesten door toezicht BOA’s
- Aanvullende eisen mbt ontheffing DHW bij evenementen Schenktijden beperken
-Nalevingscommunicatie -Training barpersoneel
-
-
-Training barvrijwilligers -Nalevingscommunicatie - Nalevingscommunicatie - Training caissières Nalevingscommunicatie
Overleg over interne regels op school
Schoolprogramma: - alcoholvoorlichting ouders - zorgprotocol - training signaleren en begeleiden voor leerkrachten (DGSG) - Alcoholopvoeding - Uitgaansopvoeding
9
5
Educatie
De ambitie is meer bekendheid te geven aan de norm ‘geen alcohol onder de 18 jaar’. Om dat te bereiken, moeten niet alleen jongeren maar ook hun opvoeders en alcoholverstrekkers hiervan doordrongen worden. De beschikbaarheid van alcohol wordt verlaagd door geen alcohol te verstrekken aan jongeren beneden de 18 jaar. Alcoholverstrekkers mogen dit al niet meer vanaf 1 januari 2014. Maar ook met ouders en opvoeders (scholen) dient het gesprek te worden aangegaan om alcoholgebruik onder jongeren te ontmoedigen. Borging continuïteit in het alcoholbeleid. De regierol van de gemeente is een belangrijk aandachtspunt bij de borging van de continuïteit in het alcoholbeleid. Deze rol dient goed belegd te zijn. De gemeente streeft naar een integrale aanpak samen met partners waarbij de coördinatie en regierol vervuld wordt vanuit de afdelingen binnen de gemeentelijk organisatie die een rol vervullen bij het uitdragen van het alcoholbeleid. Doelgroepen Het P+H-plan kent twee einddoelgroepen: jongeren onder de 18 jaar en de 18 tot 25 jarigen. Preventie-activiteiten kunnen het beste gericht zijn op de omgeving van deze groepen. Daarom staan omgevingsgerichte educatieve activiteiten centraal in dit hoofdstuk. Daarbij zijn drie doelgroepen te onderscheiden die invloed kunnen hebben op het alcoholgebruik van jongeren: Alcoholverstrekkers. Scholen. Ouders.
5.1
Alcoholverstrekkers
Met alcoholverstrekkers worden alle personen bedoeld die verantwoordelijk zijn voor een adequate naleving van de DHW. Dat kunnen zijn horeca-ondernemers, barpersoneel, barvrijwilligers van sportverenigingen en dorpshuizen, portiers, caissières en filiaalmanagers van supermarkten etc. Van deze professionals en vrijwilligers wordt verwacht dat ze de leeftijdsgrens voor de verstrekking van alcohol naleven, evenals het verbod op doorschenken bij dronkenschap en het niet toelaten in hun zaak van personen die in kennelijke staat van dronkenschap verkeren. Training Belangrijk is vooral dat alcoholverstrekkers zich bewust zijn van hun verantwoordelijke taak en in staat is juist te handelen, ook wanneer er weerstand is bij de klant. Om alcoholverstrekkers hierin te bekwamen kunnen trainingsprogramma’s worden gevolgd, zoals de Barcode voor barpersoneel en de IVA training (Instructie Verantwoord Alcoholgebruik) voor barvrijwilligers. Gekoppeld aan het handhavingsplan kunnen horecaondernemers en sportverenigingen bij een tweede overtreding van de regels worden verplicht een training barcode/IVA hun personeel/vrijwilligers en management te laten volgen. Uit onderzoek is gebleken dat training van barpersoneel vaak alleen effect heeft als die is gekoppeld aan een adequate handhavingsstrategie (Babor, 2010) Daarom zijn de handhaving en de training in dit plan expliciet met elkaar verbonden. Voor DHW-vergunningsvrije verkooppunten, zoals supermarkten, is overleg met de ondernemers(verenigingen) nodig/gewenst om helder te krijgen wat men intern aan training van personeel doet.
5.2
Scholen
Het is van belang dat kwetsbare jongeren met beginnende alcoholproblematiek in allerlei settings vroegtijdig worden gesignaleerd. Waar dat nodig is, volgt verwijzing en begeleiding. Voor zover mogelijk worden daarbij hun ouders en andere opvoeders betrokken De school is een belangrijke pedagogische omgeving voor jongeren. Ook als het gaat om alcoholgebruik leren jongeren op school wat wel en niet verstandig is. Gedragsverandering creëren via voorlichtingsprogramma's blijkt lastig, zo niet onmogelijk (Babor, 2010). Toch is het relevant dat jongeren geïnformeerd raken over de risico's van alcoholgebruik. Niet zozeer om gedrag te beïnvloeden, maar om het gebruik te de-normaliseren en daarmee draagvlak te creëren voor 10
effectievere gedragsmaatregelen als handhaving en specifieke regelgeving. Met name de informatie over wat alcohol met de hersenontwikkeling doet is bruikbaar hierbij. Dat geldt niet alleen voor jongeren, maar ook voor hun ouders. Bij de keuzebepaling van schoolprogramma’s op het gebied van middelengebruik heeft de GGD een belangrijke adviserende rol, zowel voor basisscholen als voortgezet onderwijs. De VO-scholen worden via het overleg rondom de Lokale Educatieve Agenda geadviseerd met dit thema aan de slag te gaan. Een goed schoolprogramma biedt meer dan voorlichting en besteedt ook aandacht aan regels met betrekking tot alcoholgebruik bij schoolfeesten, kampen, excursies en studiereizen. In het overleg met de VO scholen zal worden gemonitord hoe de scholen met de regels rondom het nieuwe alcoholbeleid omgaan en welke maatregelen zij nemen, bijvoorbeeld in het geval bij schoolfeesten, kampen, excursies en studiereizen toch gedronken wordt. Gezien de nieuwe leeftijdsgrens dat jongeren beneden de 18 jaar geen alcohol in bezit mogen hebben in openbare gelegenheden lijkt daarmee een alcoholvrij schoolbeleid het meest voor de hand liggend. Bekeken wordt of scholen moeite hebben met de handhaving van de regels en waar mogelijk de gemeente een ondersteunende rol kan spelen. Van belang is ook dat scholen over een goed zorgprotocol beschikken, dat beschrijft welke zorg de school biedt in het geval van problematisch gebruik en op welke wijze eventueel doorverwijzing plaatsvindt. Of dit werkt is sterk afhankelijk van de zorgstructuur van de scholen; die is namelijk divers. Een training signaleren en begeleiden, waarin het schoolpersoneel leert signalen te herkennen van problematisch gebruik en wat de school daaraan kan doen, kan bijdragen aan de bewustwording van de problematiek. Binnen het programma De gezonde School en Genotmiddelen (DGSG) is hier aandacht voor. Dit programma wordt nog niet (in zijn geheel) op de scholen in Emmen uitgevoerd. Via de regierol zal de gemeente het belang van dit programma onder de aandacht van de scholen brengen en de uitvoering ervan stimuleren.
5.3
Ouders en de thuissituatie
Alcoholopvoeding Ouders onderschatten systematisch hoeveel hun kinderen drinken. Ze kunnen wel degelijk ook zelf invloed hebben op het alcoholgebruik van hun kinderen. De beschikbaarheid van alcohol in huis en het stellen van duidelijke regels over het drinken van alcohol zijn geschikte instrumenten om alcoholgebruik tegen te gaan. Uit onderzoek blijkt dat kinderen van ouders die geen duidelijke regels hebben afgesproken en geen leeftijdsgrens hebben gesteld voor het drinken van alcohol al op jongere leeftijd beginnen met drinken. Ze drinken bovendien vaker dan jongeren waarvan de ouders wel een leeftijdsgrens hebben gesteld. Naast het stellen van regels zijn andere beschermende factoren: een goede band tussen ouder en kind en een autoritatieve opvoedstijl. Een slechte ouder-kind relatie en psychische problematiek of middelengebruik van de ouders zijn risicofactoren. Adviezen met betrekking tot alcoholopvoeding kunnen het beste via de schoolprogrammma’s van de VO-scholen aan ouders worden aangeboden. Voorts kan de gemeente door toezicht en handhaving overmatig alcoholgebruik tegengaan in de openbare ruimte. Dit is nog belangrijker geworden nu jongeren zelf strafbaar zijn voor het bezit van alcohol in de openbare ruimte. De gemeente Emmen kent sedert 2005 handhavingsbeleid op basis van de APV om hinderlijk drankgebruik in de openbare ruimte tegen te gaan. Het college heeft een aanwijsbesluit vastgesteld op basis waarvan alle delen van de gemeente, die zijn aangemerkt als bebouwd gebied of als gebied voor sport, recreatie en/of openbaar groen, zijn aangewezen als gebied waar het verboden is alcoholhoudende drank te gebruiken e/of flessen, blikjes e.d. met alcoholhoudende drank bij zich hebben. Vanaf 1 januari 2014 mogen jongeren op basis van de DHW geen geopende of gesloten verpakkingen meer in hun bezit hebben vóór hun 18e jaar. De verwachting is dat zij naar de privésfeer zullen uitwijken. De gemeente zal actief optreden om excessief alcoholgebruik inde openbare ruimte en in hokken en keten tegen te gaan. Waar mogelijk zal gebruik worden gemaakt van het Halt-traject. 11
Voorts zal de gemeente binnenkomende signalen over hokken en keten verzamelen en in overleg met VNN en/of Sedna contacten gaan leggen met ouders en jongeren. Zonodig zullen handhavingsmaatregelen worden ingezet. Uitgaansopvoeding Ook door regels te stellen die niet expliciet gaan over alcoholgebruik, kunnen ouders invloed hebben op het alcoholgebruik van hun kinderen. Bijvoorbeeld door afspraken te maken over uitgaan, staptijden en hoe vaak ze per week uit mogen gaan. Uitgaansopvoeding is nodig zodat ouders zich meer bewust zijn van de rol die ze kunnen spelen om de schade van middelengebruik te voorkomen of te beperken. Via diverse kanalen (GGD, VNN, CJG, lokale media, ouderavonden op scholen, sportverenigingen) kan met ouders worden gecommuniceerd over een adequate opvoedstijl.
5.4
Vormen van vroegsignalering
Vroegsignalering, advies en ondersteuning. Vroegsignalering met betrekking tot kwetsbare jongeren met beginnende alcoholproblematiek vindt in allerlei settings plaats. Waar dat nodig is, volgt verwijzing en begeleiding. Voor zover mogelijk worden daarbij ouders en andere opvoeders betrokken. VNN geeft hier al uitvoering aan vanuit preventie en hulpverlening. Voorbeelden zijn: - Adviesgesprekken. - Protocol ziekenhuisopname na alcohol- of drugsgebruik. - Alcoholleertraject Halt. - Outreachend jongerenwerk. - Deskundigheidsbevordering intermediairs (training signaleren en begeleiden en motiverende gespreksvoering). De uitvoering van vroegsignalering is wel voor verbetering vatbaar. VNN is hierbij afhankelijk van signalen van (beginnende) alcoholproblematiek. Hierin is een belangrijke taak weggelegd voor het lokale netwerk, zoals het CJG, Schoolmaatschappelijk werk, sociale teams e.d. Behalve korte lijnen en een samenwerkend netwerk is deskundigheidsbevordering van professionals in het veld van belang. Dit kan in de vorm van trainingen “Signaleren en Begeleiden” en “Motiverende gespreksvoering”. Kortdurende interventies voor niet-probleemdrinkers Het gaat hierbij om adviezen en kortdurende interventies voor niet-probleemdrinkers, uitgevoerd door professionals in de eerstelijns gezondheidszorg en de gespecialiseerde verslavingszorg, door schoolartsen en verpleegkundigen. Aandachtspunt is de doorverwijzing. Ook hier geldt voor deze beroepsgroepen het vergroten van de vaardigheden in signaleren en herkennen en verwijzen van alcoholproblematiek. Interventies voor probleemdrinkers Kortdurende interventies voor probleemdrinkers, bestaande uit een combinatie van motiverende gesprekken en technieken uit de gedragstherapie.
5.5
Effectmeting en evaluatie
Het effect van de educatieve maatregelen uit dit plan wordt primair gemeten door middel van de gezondheidsmonitor jeugd van de GGD. Dit onderzoek wordt een keer per vier jaar uitgevoerd. De uitkomsten van het onderzoek 2013 zijn op dit moment nog niet beschikbaar.
12
6
Regelgeving
Zoals eerder aangegeven, ligt de gemeentelijke prioriteit, zowel als het gaat om preventie als om handhaving, bij de problemen rondom alcoholverstrekking aan minderjarigen èn het voorkomen van overmatig drankgebruik onder jongvolwassenen. De doelstellingen sluiten aan bij de volgende wettelijke bepalingen: • Leeftijdsgrens 18 jaar Artikel 20, (lid 1 en 4) DHW: het bedrijfsmatig of anders dan om niet verstrekken van alcoholhoudende drank aan een persoon van wie niet is vastgesteld dat deze de leeftijd van 18 jaar heeft bereikt en het duidelijk zichtbaar aangeven van de leeftijdgrens. - Artikel 20, lid 6 DHW: het verplicht aanduiden van de leeftijdsgrens. • Openbare dronkenschap/doorschenken - Artikel 20, lid 6 DHW: het verbod om personen in kennelijke staat van dronkenschap toe te laten in een horecazaak of op het terras. - Artikel 252 Wetboek van Strafrecht: het verbod om aan dronken personen te schenken. - Artikel 453 Wetboek van Strafrecht: het verbod om zich in kennelijke staat van dronkenschap op de openbare weg te begeven. De DHW geeft de gemeenten verschillende verordenende bevoegdheden. Regelgeving is geen verplichtend onderdeel van het gemeentelijk P+H-plan. Toch is het een onmisbare factor voor een integraal alcoholbeleid. Om die reden bevat dit hoofdstuk een basispakket van maatregelen zoals in de APV is vastgesteld. Daarbij wordt verwezen naar de bepalingen in hoofdstuk 3 (Toezicht op inrichtingen). Op 19 december 2013 is aan dit hoofdstuk een nieuwe afdeling 8 toegevoegd. In het licht van de twee hoofdthema’s van dit P+H plan (leeftijdsgrens en overmatig drankgebruik) is bekeken welke verordende bevoegdheden een expliciete meerwaarde hebben in het terugdringen van de alcoholproblematiek. Gekozen is voor de volgende maatregelen: Het beperken van Happy Hours. Het stellen van voorwaarden aan evenementen Het beperken van schenktijden van paracommerciële instellingen
6.1
Happy hours beperken
Omdat overmatig drankgebruik en uitgaan sterk aan elkaar gerelateerd zijn, is artikel 3:28 aan de APV toegevoegd: Ter bescherming van de volksgezondheid of in het belang van de openbare orde is het verboden bedrijfsmatig of anders dan om niet alcoholhoudende dranken te verstrekken voor gebruik ter plaatse tegen een prijs die voor een periode van 24 uur of korter lager is dan 60% van de prijs die in de betreffende horecalokaliteit of op het betreffende terras gewoonlijk wordt gevraagd.
6.2
Voorwaarden stellen aan evenementen
Het naleven van de leeftijdsgrens voor alcohol is moeilijk voor veel alcoholverstrekkers blijkt uit onderzoek (Roodbeen e.a., 2014). Dit geldt ook voor het naleven van de bepalingen rondom overmatig drankgebruik en doortappen. Op evenementen is de naleving nog lastiger. Door de schaalgrootte, tijdelijke personeelskrachten en het gebrek aan een structurele controlesystematiek is de naleving in de regel slecht. De DHW biedt gemeenten de mogelijkheid voorwaarden te stellen aan het verlenen van een ontheffing van de DHW, zoals dat bij evenementen het geval is (artikel 35, lid 2). Van die mogelijkheid kan gebruik gemaakt worden om een zgn. ‘alcoholmodule’ in de aanvraag van de ontheffing mee te nemen. Aanvragers worden verplicht te omschrijven hoe ze op leeftijd (en zaken als dronkenschap) gaan controleren. Blijkt uit het toezicht en evaluatie van het evenement dat de alcoholmodule niet werkt in de praktijk dan kan daarmee bij een volgende aanvraag om een ontheffing rekening gehouden door aanvullende voorwaarden te stellen of sancties in het vooruitzicht te stellen (bijvoorbeeld dat de ontheffing het jaar erop aan een andere ondernemer gegund wordt die de kans krijgt de naleving beter te organiseren). Er zal nog bekeken moet worden op welke wijze de gemeente en de politie in het kader van toezicht en handhaving ondersteuning kunnen bieden bij (met name de zgn. “open”) evenementen. 13
6.3
Beperken schenktijden paracommercie
Het vastleggen van de schenktijden in de paracommercie is een wettelijke verplichting voor de gemeente die in artikel 3:29 van de APV is vastgelegd. Bij het bepalen van de schenktijden is onderscheid gemaakt tussen buitensport (die voornamelijk overdag plaatsvindt, bijv. voetbal), en sporthal-/avondsport (waarbij overwegend ook de avonden worden benut, bijv. tennis, badminton, handbal). Voor de overdag-buitensport geldt in principe model A en voor de sporthal-/avondsport model B. Paracommerciële rechtspersonen die zich richten op activiteiten van sportieve aard verstrekken uitsluitend alcoholhoudende drank in hun lokaliteit binnen de maximale tijden, afhankelijk van de door hen te maken keuze uit de vergunningmodellen A of B: • in geval van vergunning model A: a. maandag t/m vrijdag: van 17.00 uur tot 23.00 uur b. zaterdag en zondag: van 11.00 uur tot 20.00 uur • in geval van vergunning model B a. maandag t/m vrijdag: van 18.00 uur tot 24.00 uur b. zaterdag en zondag: van 11.00 uur tot 24.00 uur Voor zover er bij paracommerciële rechtspersonen als hiervoor bedoeld verenigings- en wedstrijdactiviteiten plaatsvinden die eindigen tijdens het laatste uur vóór het verlopen of na afloop van de in dat lid genoemde schenktijden, is het toegestaan, in aanvulling op de genoemde schenktijden alcoholhoudende drank te verstrekken tot 1,5 uur na beëindiging van deze activiteiten. In de af te geven vergunningen zullen de toepasselijke tijden worden opgenomen, zodat het toezicht op de naleving efficiënt kan plaatsvinden. Bij de overige paracommerciële rechtspersonen moet naast de dorps- en buurthuizen worden gedacht aan scoutingverenigingen, studentenverenigingen, stichtingen en kerkgenootschappen. Ook de openingstijden van deze paracommerciële rechtspersonen zijn begrensd. Ze mogen uitsluitend alcoholhoudende drank verstrekken in het kader van activiteiten die binnen de statutaire doelomschrijving passen, met dien verstande dat de verstrekking niet plaatsvindt vóór 11.00 uur en niet ná 24.00 uur. Voor zover er verenigingsactiviteiten plaatsvinden die eindigen tijdens het laatste uur vóór het verlopen of na afloop van de vastgestede schenktijden, is het toegestaan, in aanvulling op de schenktijden, alcoholhoudende drank te verstrekken tot 1,5 uur na beëindiging van deze activiteiten. Er kunnen omstandigheden zijn dat vastgestelde tijdbegrenzingen geen recht doen aan de bedrijfsvoering van een paracommerciële rechtspersoon. Met het oog daarop is de burgemeester bevoegd, binnen de grenzen van de DHW in individuele gevallen een gemotiveerde en op maat gesneden ontheffing te verlenen. Voor wat betreft de sluitingstijd bij paracommerciële rechtspersonen is bepaald dat deze inrichtingen uiterlijk één uur na afloop van de in artikel 3:29 genoemde tijden gesloten dienen te zijn.
14
7
Handhaving
Met de gewijzigde DHW is de gemeente sinds 2013 toezichthouder geworden voor de hele wet. Handhaving van de wetgeving rond alcohol is een nieuwe taak voor de gemeente. De hier geschetste handhavingsactiviteiten zijn gebaseerd op de ervaringen van de Nieuwe Voedsel en Waren Autoriteit (NVWA), die voorheen de (landelijke) verantwoordelijkheid had voor de handhaving van de DHW. Daarnaast zijn ze gebaseerd op de ervaringen van gemeenten die afgelopen jaren (als pilotgemeente) al wat meer ervaring hebben opgedaan met handhaving van lokaal alcoholbeleid. Op basis van hun ervaringen en inzichten is gekozen is voor een programmatische aanpak, waarbij de volgende stappen worden onderscheiden: 1. Hotspots inventariseren. 2. Interventiestrategie bepalen. 3. Uitvoeren van interventiestrategie. 4. Effectmeting en evaluatie. Zoals eerder aangegeven, ligt de gemeentelijke prioriteit, zowel als het gaat om preventie als om handhaving, bij de problemen rondom alcoholverstrekking aan minderjarigen èn het voorkomen van overmatig drankgebruik onder jongvolwassenen. De doelstellingen sluiten aan bij de wettelijke bepalingen zoals die in hoofdstuk 6 zijn vermeld.
7.1
Hotspots inventariseren
Hotspots zijn alcoholverstrekkers waar jongeren (tot 25 jaar) alcoholhoudende drank proberen te kopen. Op basis van de risicoanalyse worden de hotspots vastgesteld en eens per jaar herijkt. Hotspots kunnen vallen onder de volgende bedrijfscategorieën: professionals en structureel karakter Commerciële horeca, supermarkten, slijterijen Evenementen Sportkantines, buurthuizen, jongerencentra Scholen semi/non professionals Keten / schuurfeesten Per hotspot wordt de kans op overtreden in kaart gebracht. De kans wordt bepaald op basis van kenmerken, zoals bijv. deurbeleid, het gebruik van leeftijdscontrolesystemen, openingstijden, doelgroep en naleving. Onderstaande overzicht laat zien hoe de verschillende alcoholverstrekkers kunnen worden ingedeeld . Permanent risico Beperkt risico Nagenoeg geen risico
Structurele overtreders zonder systeem Systeem in opbouw, uitvoering nog onvoldoende Goed systeemen, goede uitvoering
Extra aandacht wordt gevraagd voor evenementen (o.a. de sportevenementen en commerciële schoolfeesten). Er is voor gekozen het toezicht vooral te richten op de setting van de drinker (de alcoholverstrekkers) en niet op de jonge gebruiker zelf. Dit is een wetenschappelijk onderbouwde keuze, maar er is ook een praktische onderbouwing voor. Vanwege het grote aantal jonge drinkers is een effectieve benadering lastig te organiseren met een beperkte capaciteit. Aanvullend kan het toezicht zich ook richten op de jeugd zelf, bijvoorbeeld op bepaalde hotspots in de openbare ruimte. Deze locaties kunnen dan in de hotspotlijst worden meegenomen.
7.2
Interventiestrategie bepalen
Op basis van de risicoanalyse en de hotspotlijst worden prioriteiten vastgesteld. Daarbij wordt een afweging gemaakt tussen de aandacht voor de leeftijdsgrens voor alcoholverkoop van 18 jaar en de bepalingen rondom dronkenschap, zoals het niet toelaten van dronken personen in een horecagelegenheid en het niet schenken aan klanten in kennelijke staat van dronkenschap. Elk jaar worden met het herijken van de hotspots opnieuw de handhavingsprioriteiten vastgesteld.
15
Basiscontrole Voordat controles worden uitgevoerd is het zaak dat vergunningen, in ieder geval van de hotspots, actueel/op orde zijn. Met een basiscontrole wordt jaarlijks beoordeeld of de vergunning nog op orde is en/of de leidinggevende ook echt aanwezig is. Leeftijdsgrens/dronkenschap inspectie Gestreefd wordt naar een controlefrequentie voor van minimaal zes keer per jaar voor de hotspots met een permanent risico (zie figuur boven). Voor de hotspots met een beperkt risico is één inspectie per kwartaal uitgangspunt om de naleving effectief te blijven beïnvloeden. Voor de groene categorie met een beperkt risico volstaat één controle per jaar. De inspecties zullen normaliter in de weekenden plaatsvinden, tenzij de risicoanalyse anders bepaalt. Uitvoering controles Er worden observatie inspecties (in burgerkleding) uitgevoerd, waarbij wordt nagegaan of de regels nageleefd worden. Bij niet naleving wordt een maatregel genomen en volgt een hercontrole (binnen 2 maanden). Periodiek worden inspecties ingepland waarbij de toezichthouder opvallend zichtbaar aanwezig is. Communicatie Communicatie kan het effect van de handhaving versterken. Het kan bijdragen aan een verhoogde subjectieve pakkans en aan meer draagvlak voor de maatregelen. Het is van belang de communicatie naar de diverse doelgroepen goed vorm te geven. De communicatie in dit plan heeft vooral een educatief karakter heeft (uitleggen van regels en aanzetten tot betere naleving). Afhandeling De afhandeling zal plaatsvinden volgens het stappenplan dat hierna onder “Handhavingsmodel” is beschrevenK=
7.3
Uitvoeren van interventiestrategie
Uitgangspunten Bij het uitvoeren van de interventiestrategie worden de volgende uitgangspunten gehanteerd: • Handhaving is onderdeel van integrale aanpak De handhaving met betrekking tot de DHW vormt een integraal onderdeel van het toezicht en handhaving uitvoeringsbeleid Omgevingsrecht (Wabo) (collegebesluit 2-4-2013). • Handhaven met verstand Handhaving is geen doel op zich. De manier van handhavend optreden wordt bepaald door risico en naleeftekort. Er is sprake van doel- en effectgericht handhaven. Het nieuwe handhavingsmodel gaat uit van vertrouwen in de ondernemer. De maatregelen die volgen bij niet-naleving sluiten aan bij de overtreding. Afhankelijk van de ernst van een incident of overtreding en de rol van de horeca-exploitant hierbij wordt bekeken hoe toekomstige onregelmatigheden in en rondom het bedrijf kunnen worden voorkomen. De exploitant krijgt de gelegenheid aan te tonen dat hij kan zorgen voor een deugdelijke exploitatie van de inrichting. • Proportionaliteit en subsidiariteit Een bestuursrechtelijke handhavingsmaatregel moet aan de vereisten van proportionaliteit en subsidiariteit voldoen. • Afweging belang ondernemer/paracommerciëel rechtspersoon De burgemeester weegt in zijn besluitvorming over te nemen bestuurlijke maatregelen het belang van de belanghebbende af tegen het algemeen belang van de gezondheid van jongeren en de openbare orde. De gezondheid en de openbare orde wegen daarbij zwaar. • Afwijkingsbevoegdheid De burgemeester heeft bij zijn besluitvorming over de te nemen maatregelen een afwijkingsbevoegdheid. De stappen in het handhavingskader gelden daarbij als uitgangspunt. • Bestuursrecht versus strafrecht Het kan voorkomen dat een incident of overtreding optreden mogelijk maakt zowel op basis van het bestuursrecht als het strafrecht. Beide kunnen naast elkaar worden toegepast. 16
• Erfelijke belasting Handhaving vindt plaats per individueel geval (per belanghebbende en per locatie). Ingeval een nieuwe ondernemer/paracommerciële rechtspersoon een inrichting overneemt worden in beginsel de stappen in het handhavingsarrangement teruggebracht naar de startsituatie. Bij “erfelijke belasting” krijgt de nieuwe exploitant te maken met het verleden van de oude exploitant. Handhavingsmodel Het handhavingsmodel DHW gaat uit van de systematiek die is vastgesteld in het Toezicht en handhavingsuitvoeringsbeleid Omgevingsrecht (Wabo) 2013-2015 (collegebesluit 2-4-2013). Onderstaand stappenplan wordt binnen het geldende handhavingsbeleid gehanteerd.
=
=
7.4
Handhavingskader
Systematiek Het handhavingskader is opgebouwd aan de hand van de volgende principes: • Hoe ernstiger de overtreding, des te korter is het handhavingstraject (des te sneller wordt besloten tot de zwaarste sanctie). • Hoe ernstiger de overtreding, des te groter zijn de handhavingsstappen (zwaardere sanctie); • De maatregel past bij de overtreding. 17
• •
De handhavingstrajecten sluiten op elkaar aan. Afhankelijk van de feiten en omstandigheden kan de burgemeester besluiten van een maatregel af te zien of te volstaan met een waarschuwing. De burgemeester kan echter ook besluiten een stap in het handhavingskader over te slaan (bijv. een maatregel nemen waar normaliter eerst wordt volstaan met een waarschuwing). De burgemeester zal dit in zijn besluit expliciet motiveren.
Categorieën De overtredingen van de DHW de APV zijn in drie categorieën verdeeld: - Categorie 1: lichte overtredingen: deze overtredingen zijn in ernst gering van aard. - Categorie 2: middelmatig tot zwaardere overtredingen: er is sprake van aantoonbaar verwijtbaar handelen en/of mogelijk gevaar maar niet van een acute (gevaar)- situatie en/of onomkeerbaar en/of veiligheidsgevolgen. - Categorie 3: sprake van een acute (gevaar)situatie en/of onomkeerbaar en/of veiligheidsgevolgen en/of spoedeisende overtredingen. Hierbij wordt direct de sanctie opgelegd. Het gaat om urgente, ernstige zaken waartegen direct dient te worden opgetreden. Bij iedere categorie hoort een bepaald stappenplan dat goed bruikbaar is voor overtredingen van de DHW en de APV. Sancties • Er zijn meerdere sanctiemogelijkheden voor overtredingen van de DHW en de APV. Naast de bestuurlijke boete kan ook een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom worden opgelegd. Bij herhaling van de overtreding kunnen ook andere maatregelen worden getroffen, bijvoorbeeld het schorsen of intrekken van de vergunning of het ontzeggen van het recht tot alcoholverkoop gedurende een bepaalde periode.
7.5
Effectmeting en evaluatie
Het effect van de interventiestrategie op de naleving van de leeftijdsgrens en het toelaten en schenken aan dronken klanten wordt gemeten met nalevingsonderzoek. Dit onderzoek zal periodiek (minimaal een keer per twee jaar) worden uitgevoerd.
18
8
Communicatie
De aanpak alcoholmatiging is een continu proces. De missie is “ het ontwikkelen van een gezonde leefstijl bij jongeren door geen alcohol meer te drinken onder de 18 jaar en het alcoholgebruik te matigen tussen de 18 en 24 jaar”. Het zal een uitdaging zijn de groep jongeren die nu 16 of 17 jaar oud is en nu nog alcohol nuttigen ertoe aan te zetten hun leefstijl aan te passen met de boodschap dat alcoholgebruik schadelijk is voor de gezondheid. Alcoholbeleid is niet vanzelfsprekend populair onder burgers en alcoholverstrekkers. Maar aan draagvlak kan wel gewerkt worden. Zeker in het geval van de nieuwe regels over de leeftijdsgrens voor alcoholverkoop van 18-jaar is het verstandig in te zetten op draagvlakverhogende maatregelen. Het is bekend dat de kennis rondom alcohol en de gevolgen van alcoholmisbruik bijdragen aan meer draagvlak voor alcoholbeleid. Voor het krijgen van draagvlak bijde doelgroepen (jeugd, ouders, scholen, horeca , , winkeliers etc.) voor een langdurende campagne en als ondersteuning van de nalevingscommunicatie, is het wenselijk dat de gemeente als coördinator van de uitvoering van het Preventie en Handhavingsplan communicatie inzet die aansluit bij: • de landelijke campagne NIX 18; • activiteiten die de participerende partijen organiseren; • een op de gemeentelijke website ingerichte pagina met artikelen, verhalen, boodschappen en folders/brochures. Partijen worden nadrukkelijk betrokken bij de uitvoering van het Preventie en Handhavingsplan.. De bedoelde partijen zijn: Scheperziekenhuis, horecaondernemers, sportverenigingen, buurt- en dorpshuizen, scholen, CJG, GGD, SEDNA, en VVN. Inmiddels zijn partijen schriftelijk op de hoogte gebracht en uitgenodigd voor overleg. Nalevingscommunicatie Naleving van de wet kan naast individuele training worden beïnvloed door nalevingscommunicatie. Doel van nalevingscommunicatie is om een gedragsverandering te veroorzaken bij de doelgroep en om de subjectieve pakkans te vergroten. Daarom is het wenselijk een nalevingscommunicatie strategie te ontwikkelen. Elementen die daarvan onderdeel uitmaken zijn: • Educatieve communicatie: uitleg van de regels, de argumenten voor deze regels, uitleg over mogelijke hulpmiddelen om na te kunnen leven. • Dreigende communicatie: communicatie over controles, sancties, uitbreiding toezichtcapaciteit, toezichthouders in uniform. Deze vorm beïnvloedt de subjectieve pakkansbeleving en kan effectief zijn als blijkt dat de regels bewust overtreden worden. • Normatieve communicatie: bijvoorbeeld een interview met een ondernemer die de regels goed naleeft, een nieuwsbericht waarin het percentage nalevers wordt genoemd in plaats van het aantal overtreders. Oftewel: het communiceren van gewenste norm, ervan uitgaande dat de gemiddelde mens graag aan de algemeen geldende norm wil voldoen. Educatieve communicatie Communicatie via de geschikte kanalen en middelen is essentiëel om de geformuleerde doelstellingen te realiseren. Daarbij is het gewenst om in alle communicatie aan te sluiten bij de landelijke campagne “NIX 18”. Deze overheidscampagne zal de komende vijf tot tien jaar proberen een nieuwe sociale norm “geen alcohol en tabak voor je 18e” tussen de oren van jongeren en ouders te krijgen. Landelijke en lokale campagnes en activiteiten kunnen elkaar versterken. Er is veel campagne- en informatiemateriaal dat via allerlei communicatiekanalen kan worden verspreid, bijvoorbeeld: - via de website van de gemeente, publicaties in plaatselijke weekbladen, het CJG, scholen, paracommerciële instellingen; - aanbod aan scholen en paracommerciële instellingen om trainingen te volgen (training signaleren en begeleiden voor scholen, vroegsignalering, advies en ondersteuning – trajecten van VNN, een IVA training voor de horeca, sportvereningingen en buurt/dorpshuizen. 19
9
Uitvoering
Uitgangspunt van dit P+H plan is het beïnvloeden van de omgeving van de jonge drinker opdat deze ‘verleid’ tot een meer gezonde leefstijl met betrekking tot alcohol. Zoals in dit P+H plan is geschetst, werkt alcoholbeleid het beste als op meerdere beleidspijlers tegelijkertijd wordt ingezet. Dat impliceert ook dat er in de uitvoering meerdere partners en stakeholders betrokken zijn. In de hoodfstukken Educatie, Regelgeving en Handhaving is uiteengezet op welke wijze het de bedoeling is door middel van een integrale aanpak en maatregelen jongeren te beïnvloeden een verantwoorde leefstijl te gaan ontwikkelen. Met behulp van de risicoanalyse kan de interventiestrategie worden geoperationaliseerd tot een lokaal uitvoeringsplan. Dit uitvoeringsplan zal op specifieke onderdelen binnen de gemeentelijke organisatie verder worden uitgewerkt in nauwe samenwerking met de samenwerkingspartners. Hieronder een beschrijving van de belangrijkste samenwerkingspartners en de organisatiestructuur.
9.1
Samenwerking met externe partners
Op een integraal dossier als het alcoholbeleid is samenwerking essentieel voor een goede uitvoering. De volgende partners zijn daarbij concreet in beeld: Politie
Hotspots in kaart brengen, veiligheid tijdens inspecties, jongeren vragen naar ID en eventuele samenwerking met betrekking tot de aanpak van doortappen vanuit het Wetboek van Strafrecht en openbare dronkenschap (art. 252/453).
Ondernemers/ paracommercie
Nalevingsommunicatie, meedenken over systeemontwikkeling, training personeel/vrijwilligers.
Scholen
Halfjaarlijks overleg over intern schoolbeleid (in kader van Lokale Educatieve Agenda) en over informatievoorziening richting ouders.
GezondheidsOrganisaties
Partners als de GGD en VNN zijn belangrijk bij de uitvoering en ontwikkeling van educatieve interventies.
9.2
Coördinatie vanuit integraal DHW-team
De coördinatie van het P+H plan is neergelegd bij een gemeentelijk coördinatieteam dat is samengesteld vanuit de afdelingen Ontwikkeling, Beleid en Directiestaf (OBD), Vergunningen, Toezicht en Handhaving (VTH), Sport en Cultuur (SNC) en Communicatie (PJC). Het coördinatieteam komt periodiek bij elkaar om de voortgang te monitoren en om uitvoeringsafspraken te maken. Op bestuurlijk niveau vindt overleg en afstemming plaats met de betrokken portefeuillehouders.
9.3
Inwerkingtreding
Dit “Preventie- en Handhavingsplan” treedt in werking op de dag na bekendmaking.
20
10. Literatuurlijst Babor e.a. (2010). Alcohol no ordinary commodity. Oxford: University press. Bieleman, B., Kruize, A. & Zimmerman, C. (2011). Monitor alcoholverstrekking jongeren 2011. Groningen: Intraval. Crews, F.T., Braun, C.J., Hoplight, B., Switzer, R.C. 3rd, & Knapp, D.J. (2000). Binge ethanol consumption causes differential brain damage in young adolescent rats compared with adult rats. Alcohol: clinical and experimental research, 24(11), 1712-1723. Dalen, W.E. van, Franken, F., de Greeff, J., Mulder, J., van Straten, P. & van der Wulp, N.Y. (2013). Het perspectief voor de Alcoholvrije School in Nederland. Utrecht: STAP Dijck, D. van, & Knibbe, R.A. (2005). De prevalentie van probleemdrinken in Nederland: Een algemeen bevolkingsonderzoek. Maastricht: Universiteit van Maastricht. Hibell, B., Guttormsson, U., Ahlström, S., Balakireva, O., Bjarnason, T., Kokkevi, A., & Kraus, L. (2012). The 2011 ESPAD report: Substance use among students in 36 European countries. Stockholm: The Swedish Council for Information and Alcohol and Other Drugs (CAN). Holder, H. D. (1998). Alcohol and the Community: A Systems Approach to Prevention. Cambridge: Cambridge University Press. Meier , P. et al. (2008). The independent review of the effects of alcohol pricing and promotion. Summary of Evidence to Accompany Report on Phase 1: Systematic Reviews. School of Health and Related Research, University of Sheffield, UK. Reynolds, R.I. (2003). Building Confidence in Our Communities. London: London Drug Policy Forum. Roodbeen, R., Lie, K.J.& Schelleman-Offermans, K. (2014). Alcoholverkoop aan jongeren 2013. Nuchter, kenniscentrum leeftijdsgrenzen. Van der Vorst, H., Engels, R.C.M.E., Meeus, W., & Dekovic, M. (2006). Parental Attachment, Parental Control, and Early Development of Alcohol Use: A Longitudinal Study. Psychology of Addictive Behaviors , Vol. 20, No. 2, 107– 116 Verdurmen, J., Monshouwer, K., Dorsselear, S. van, Lokman, S., Vermeulen-Smit, E., & Vollebergh, W. (2012). Jeugd en riskant gedrag 2011: Kerngegevens uit het peilstationsonderzoek scholieren. Utrecht: Trimbos-instituut. Wagenaar, A.C., Toomey, T.L. & Erickson, D.J. (2005). Complying With the Minimum Drinking Age: Effects of Enforcement and Training interventions. Alcoholism: Clinical and Experimental Research, 29, 2, 255-262
21
