Preventie- en Handhavingsplan Gemeente West Maas en Waal Voor de uitvoering van de Drank- en Horecawet
Inleiding Algemeen Gemeenten zijn sinds 2013 de belangrijkste uitvoerder van de Drank- en Horecawet (DHW) geworden. Zowel op juridisch-, handhavings-, en educatief- vlak is de gemeente de regisseur van het Nederlandse alcoholbeleid. Het verplichte preventie- en handhavingsplan, geregeld in artikel 43a van de DHW, is in feite de wettelijke bekrachtiging van dit gegeven. Het preventie- en handhavingsplan focust zich op het gemeentelijke terrein waar alcoholpreventie en handhaving van de DHW samenkomen en elkaar kunnen versterken. Het beoogt een integrale opzet van het gemeentelijke alcoholbeleid: preventie en handhaving worden sámen ingezet om doelen te bereiken. De gemeente West Maas en Waal participeert in het alcoholmatigingsproject Durf Nu! In de regio Nijmegen. In de regio Rivierenland is het toezicht op de DHW georganiseerd. Alcohol Alcohol is een legaal genotmiddel dat in Nederland door meer dan 90% van de bevolking in meer of mindere mate wordt gebruikt. Het kan zorgen voor een prettig gevoel, het maakt de tongriem wat losser en zorgt dat je makkelijker in de omgang wordt naar anderen toe. Toch is het gebruik van alcohol niet alleen positief. Schadelijk gebruik kan leiden tot problemen op zowel individueel als maatschappelijk niveau. Naast risico’s op somatische aandoeningen als kanker, cardiovasculaire ziekten, levercirrose en lichamelijk letsel beperkt schadelijk alcoholgebruik de ontplooiingskansen van zowel volwassenen als jongeren. Op maatschappelijk niveau heeft schadelijk alcoholgebruik een grote invloed op de (sociale) veiligheid, arbeidsproductiviteit en verkeersveiligheid. Visie en ambitie De visie achter het alcoholbeleid is dat hoe minder alcohol er gedronken wordt des te beter dit is voor de volksgezondheid en de sociale veiligheid in de regio. Concreet betekent dit dat jongeren jonger dan 18 jaar beter geen alcohol kunnen drinken. Volwassenen vanaf 18 jaar houden zich aan het landelijk advies voor aanvaardbaar alcoholgebruik. Het is de ambitie om deze visie op een effectieve, efficiënte, maar vooral maatschappelijk acceptabele manier te bereiken. Speerpunt is om vooral volwassenen aan te spreken op hun verantwoordelijkheid; ze te motiveren om vorm en inhoud te geven aan de gestelde regels en normen: Ouders te motiveren om met hun kinderen in gesprek te gaan, duidelijke grenzen te stellen, deze ook te handhaven en gezond gedrag ‘voor te leven’. Niet alleen in hun ouderlijke rol thuis, maar ook in hun rol als opvoeder van andere jongeren in de maatschappij (als vrijwilliger bij de sportvereniging, bij de uitvoering van hun werk, als leraar, verstrekker tijdens een feestje of evenement etc) Verstrekkers te motiveren om zelf een sluitend systeem te ontwikkelen als het gaat om de naleving van de Drank- en Horecawet en de gemeentelijke verordeningen, nu de regels uit de Drank- en Horecawet strenger gecontroleerd worden.
Beleidsmatige achtergrond Draagvlak, regels en controle: preventie én handhaving. De beschreven ambitie willen we met een effectieve en efficiënte aanpak realiseren. De nadruk zal daarom ook liggen op: Vaststellen van de juiste regels die nodig zijn om de ambitie te realiseren; Vergroten van het draagvlak voor deze regels Systematische controle op de naleving van de gestelde regels. Uitgangspunt is ook dat alleen een combinatie van alcoholpreventie en handhaving zicht geeft op een effectieve aanpak van het alcoholgebruik. Lokaal, regionaal en integraal Het beïnvloeden van mensen en het veranderen van de manier waarop de maatschappij aankijkt tegen alcohol vergt ook een lokale aanpak, die recht doet aan de lokale cultuur. Het maakt het mogelijk om mensen echt aan te spreken op hun verantwoordelijkheid. Die moet niet ophouden bij de eigen gemeentegrenzen, maar de hele regio bestrijken. In regionaal verband is het noodzakelijk om te verbinden en is het mogelijk om een efficiëntieslag te maken. Handhaving, onderzoek, aanpak van het onderwijs en grote evenementen hebben baat bij een regionale aanpak. Het veranderen van de wijze waarop de samenleving aankijkt tegen en omgaat met alcohol vereist dat alle partijen gezamenlijk en dus integraal werken aan dezelfde doelen. Alleen dan kan er daadwerkelijk iets veranderen als het gaat om alcohol in de regio Nijmegen en Rivierenland. Een nieuwe kijk op preventie en handhaving De nieuwe wettelijke kaders van de Drank- en Horecawet scheppen een geheel nieuw perspectief op het bevorderen van gezond gedrag en het beter naleven van de wetten, regels en normen in de samenleving als het gaat om alcohol. De nieuwe preventieve aanpak van alcoholmatiging heeft als perspectief het structureel en duurzaam veranderen van gedrag met als doel gezondheidswinst en een betere naleving. Deze aanpak vraagt niet alleen een inspanning van de overheid als wetshandhaver, maar ook de inzet van burgers. Als alleen van bovenaf regels worden opgelegd, gaan mensen op zoek gaat naar de mazen in de wet, of op zoek naar de grenzen van het toelaatbare. Met dit preventie en handhavingsplan wil de gemeente een duidelijk kader te scheppen waarbinnen burgers en instellingen zelf regels en systemen kunnen bedenken die passen hun eigen omgeving. Zo kunnen burgers, die zelf iets willen veranderen aan het alcoholgebruik van jongeren, vanuit eigen verantwoordelijkheid actief worden. Bijvoorbeeld door in de lokale situatie als vrijwilligers of direct betrokkenen en opvoeders in sportverenigingen, horeca, scholen en supermarkten zelf systemen in te stellen om het drankgebruik onder jongeren te beteugelen. Alleen daar waar de overheid het mogelijk maakt dat de samenleving haar verantwoordelijkheid zelf kan oppakken kan de naleving de normen die gevat zijn in regels en wetten veranderen. Het bevorderen van de zelfredzaamheid van de maatschappij staat hierbij voorop, maar is geen vrijbrief voor vrijblijvendheid. Een strikte controle op de naleving is nodig als een stok achter de deur voor die diegene die niet intrinsiek gemotiveerd zijn om aan de slag te gaan met de regionale ambitie. Er wordt een bijdrage verwacht van een ieder die zich bezighoudt met jongeren, alcohol of een combinatie van deze twee.
Beleidsdoelen Voor deze gecombineerde aanpak worden volgende doelen gesteld: Jongeren 1. Het percentage 13/14 jarigen dat de afgelopen 4 weken alcohol heeft gedronken daalt van 14% naar 10% 2. Het percentage jongeren dat binge drinkt daalt van 25% naar 20% Ouders 1. Maakt 50% van de ouders afspraken met zijn kind over niet drinken tot 18 jaar Supermarkten en slijterijen 1. De naleving van de leeftijdsgrenzen uit de Drank- en Horecawet in supermarkten stijgt van 46% naar 65% Para commerciële horeca (oa. Sportverenigingen) 1. De naleving van de Drank- en Horecawet in sportkantines stijgt van 22% naar 40% Commerciële horeca 1. De naleving van de Drank- en Horecawet in de commerciële horeca stijgt van 25% naar 40% Deze doelstellingen staan ook geformuleerd in het Projectplan Alcoholmatiging 2013-2016 en in het Lokaal gezondheidsbeleid Nijmegen 2013-2016. De nalevingscijfers zijn afkomstig uit het regionaal nalevingsonderzoek uitgevoerd door onderzoeksbureau Nuchter in 2012. De streefcijfers zijn bepaald op basis van de landelijke trends in naleving.
Hotspots In de regio Nijmegen is er gekozen voor een risicogestuurde-hotspot-aanpak. Dit betekent dat de focus van het preventie-handhavingsbeleid zich hoofdzakelijk richt op hotspots. Met de toezichthouders vanuit de regio Rivierenland zijn er voor onze gemeente afspraken gemaakt, deze afspraken liggen in het verlengde van de opzet van regio Nijmegen.
Hotspot Alcoholverkooppunten waarbij vanwege aard, locatie of doelgroep, het risico groot is dat jongeren jonger dan 18 jaar er zelf alcohol kunnen kopen en/of drinken.
Hotspot analyse of Jeugdkaart Aan de basis van de aanpak staat de jeugdkaart. De jeugdkaart is een weergave van alle plekken waar jongeren komen en waar alcohol wordt verkocht. De kaart geeft gedetailleerde gegevens over tijdsloten tijdssloten in de week en de eventuele subpopulatie jongeren (bijv.: 12-15 en 16-18 jaar). Het opstellen van een jeugdkaart gebeurt volgens een vaststaande methodiek. Deze bestaat uit vier afzonderlijke fasen: 1. Grove indeling per gemeente op basis van statistische bronnen (CBS) 2. Internetresearch naar de meest relevante hotspots voor het onderzoek. 3. Veldonderzoek in de gemeenten. De lijst van hotspots wordt gecheckt en aangevuld op basis van gesprekken met jongeren op straat, in scholen en tijdens het uitgaan 4. Inhoudelijke check van de resultaten met jongerenwerkers, wijkagenten en andere relevante partijen die de leefwereld van jongeren lokaal goed kennen. Het verslag van de jeugdkaart bestaat uit een tekstuele en visuele weergave van de hotspots binnen een bepaald gebied en voor een bepaalde groep jongeren.
Risicoprofielen Een risicogestuurde aanpak van alcoholmatiging wordt gekenmerkt door het indelen van de alcoholverstrekkers in zogenaamde risicoprofielen. Het onderscheidend vermogen van deze profielen is van belang omdat de aanpak per profiel kan verschillen. Zo kan een specifiek instrumentarium worden ingezet voor een bepaald profiel. Binnen het preventie en handhavingsplan onderscheiden we 4 risicoprofielen.
Hoog risico hotspots Drankverstrekkers die voldoen aan de hotspotcriteria, waarbij het risico op overtreding Drank- en Horecawet aanzienlijk is op basis van: 1. Eerdere overtreding Drank- en Horecawet 2. Geen kwaliteitssysteem geïmplementeerd 3. Klachten of structureel slechte score MysteryShop onderzoek Risico hotspots Drankverstrekkers die voldoen aan de hotspotcriteria, waarbij het risico op overtreding Drank- en Horecawet aanzienlijk is op basis van het feit dat de verstrekker geen kwaliteitssysteem heeft geïmplementeerd Hotspots kwaliteit Drankverstrekkers die voldoen aan de hotspotcriteria, waarbij het risico op overtreding Drank- en Horecawet laag is, omdat er wordt gewerkt volgens een kwaliteitssystematiek die de naleving van de Drank- en Horecawet voldoende waarborgt. Non hotspots Drankverstrekkers die niet voldoen aan de hotspotcriteria, waarbij het risico erg laag is dat jongeren jonger dan 18 jaar in aanraking komen met alcoholhoudende drank.
Instrumentarium Kwaliteitssystematiek Het primaire doel van preventie is het bevorderen van de volksgezondheid. Dit is en blijft het uitgangspunt binnen de nieuwe aanpak. Niet de overheid, maar de bevolking is zelf in staat om iets aan haar eigen leefstijl te veranderen. Preventie levert de gereedschappen aan en motiveert mensen om iets te veranderen aan hun eigen omgeving, hun eigen gedrag maken het zo mogelijk dat binnen een setting actief wordt gewerkt aan een gezondere leefstijl. Zo kan een sportkantine bijvoorbeeld zelf veel veranderen aan de manier waarop ze met alcohol omgaan. Ouders achter de bar schenken niet aan jongeren onder de 18 en schenken op een matige en verstandige manier aan volwassenen. De inzet van preventie is hier het trainen van de barvrijwilligers en het ondersteunen van het bestuur bij het doorvoeren van het verantwoorde schenkbeleid. Hiermee wordt niet alleen de gezondheid bevorderd, maar ontstaat er ook een vorm van zelfredzaamheid. Een systeem waarbij door de mensen zelf wordt gewerkt verbetering. Plan Dit systeem leunt sterk op de principes van de PDCA-cyclus: 1. PLAN (planfase): Kijk naar huidige werkwijze en ontwerp een plan voor de verbetering van deze werkwijze. Stel voor deze verbetering doelstellingen vast. 2. DO (uitvoeringsfase): Voer de geplande verbetering uit. 3. CHECK (evaluatiefase): Meet het resultaat van de verbetering en vergelijk deze met de oorspronkelijke situatie en toets deze aan de vastgestelde doelstellingen. 4. ACT (bijstellingsfase): Bijstellen aan de hand van de gevonden resultaten bij CHECK.
Act
Do
Check
Planfase (Plan) 1. Risico analyse Het inzichtelijk maken van de specifieke en kritieke momenten waarop alcohol door jongeren gekocht wordt bij het betreffende verstrekker. Bijvoorbeeld: het aantal jongeren woonachtig in de directe omgeving (CBS), ligging (ten opzichten van scholen, wijk, route), bezoek dagen/tijdstippen door doelgroep, leeftijd verkoopmedewerkers, evenementen. 2. Werkwijze, controle leeftijdsgrenzen Dit is een omschrijving van de uitgangspunten rondom de controle van de leeftijdsgrenzen. Bijvoorbeeld: Tot welke leeftijd wordt er naar legitimatie gevraagd, hoe gaat men om met wederverstrekking, welke aanvullende acties worden er ondernomen naar aanleiding van de risicoanalyse (extra controle tijdens specifieke en kritieke momenten), welke hulpmiddelen worden er ingezet (leeftijdsbandjes, kassakaart, geautomatiseerde leeftijdsvaststelling, etc.), Uitvoeringsfase (Do) 3. Instructie/opleiding medewerkers Met welke regelmaat en middelen worden de medewerkers geïnstrueerd. Bijvoorbeeld: werkinstructies, e-learning of CBL programma. 4. Voorlichten/informeren van klanten Door de klanten op de hoogte te brengen van het beleid (interne/externe communicatie). Het beleid wordt duidelijk gecommuniceerd en er wordt draagvlak gecreëerd. Bijvoorbeeld: door leeftijdsaanduiding aan de bar, kassa’s en in advertenties, communiceren van (nieuwe) werkwijze via de media (door maatschappelijk verantwoordelijkheid uit te dragen).
Evaluatiefase (Check) 5. Zelfcontrole Door een vorm van zelfcontrole toe te passen wordt het systeem in de praktijk getoetst. Bijvoorbeeld: extra toezicht door leidinggevende, mystery audits of confrontatie audits. Bijstellingsfase (Act) 6. Corrigerende acties Door schriftelijk vast te leggen welke opvolging er wordt ondernomen wanneer de leeftijdsgrens niet wordt nageleefd wordt aantoonbaar welke acties er door de bedrijfsleiding zijn ingezet om de naleving van de leeftijdsregel te stimuleren. Bijvoorbeeld: gespreksverslag. 7. Evaluatie Periodiek dient het zelfcontrolesysteem te worden geëvalueerd en getoetst aan de actualiteit. Opvoedingsondersteuning Ouders zijn belangrijke schakel in het alcoholmatigingsbeleid. Uit onderzoek blijkt dat als ouders het alcoholgebruik van hun kind uitstellen door het drinken onder de 18 te verbieden, dit een grote uitwerking heeft op het alcoholgebruik van jongeren. Het ondersteunen van ouders bij het uitvoeren van een verantwoorde alcoholopvoeding is een opgave binnen het preventie- en handhavingsplan. Voorlichting Uit onderzoek binnen het regionaal alcoholmatigingsproject blijkt dat er nog veel ouders zijn die nog niet weten dat het stellen van regels binnen de opvoeding rond het thema alcohol een effectieve strategie is om het alcoholgebruik van hun kind uit te stellen. Ook kan het stellen van regels het alcoholgebruik van reeds drinkende kinderen worden beteugeld. Voorlichtingsbijeenkomsten als in het project ‘Stappen met ouders’, wat is gericht op ouders van 12 t/m17-jarigen bieden een platform voor deze boodschap. Ouders worden uitgenodigd op uitgaanslocaties van jongeren in de regio en krijgen daar de kans om vrijelijk met andere ouders en professionals van gedachten te wisselen over uitgaan, veiligheid, alcohol en alcoholopvoeding. Ouders worden in de gelegenheid gesteld om kennis te maken met de horecagelegenheid en krijgen uitleg over de wijze waarop jongeren gaan stappen en wat er allemaal aan de orde komt (Drank- en Horecawet, deurbeleid, legitimatie, sluitingstijden etc.). Middels presentaties en discussies worden ouders bijgepraat over alcoholopvoeding. Zo werken we met dit project toe naar het dragen van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van ouders, politie en de drankverstrekker als het gaat om veilig en gezond uitgaan. Participatie Ouders zijn de motor achter veel veranderingen in school en de sportverenigingen. Door ouders mobiliseren voor een meer activistische aanpak, kunnen scholen en sportverenigingen worden aangespoord om beleid rond alcohol en jongeren duidelijker in de praktijk vorm te geven. Het alcoholmatigingsbeleid gaat uit van motivatie voor het veranderen van de wijze waarop we als samenleving omgaan met alcohol. Belangrijke personen in de omgeving van jongeren meekrijgen in dit proces is van groot belang. Vandaar dat er samen met ouders bijeenkomsten kunnen worden georganiseerd voor ouders en opvoeders. Naast informatie is het voeren van discussie en het uitwisselen van meningen een belangrijk onderdeel van deze bijeenkomsten.
Handhaving De gemeentes in de regio Nijmegen hebben het toezicht regionaal georganiseerd. De gemeente West Maas en Waal heeft er echter op 4 september 2012 en 5 november 2013 voor gekozen om het toezicht voor onze gemeente in te kopen in de regio Rivierenland. De controles worden uitgevoerd door een regionaal team van Bijzondere OpsporingsAmbtenaren die in dienst zijn bij de Avri. Het jaar 2014 is een pilotjaar en gedurende het jaar zal bekeken worden of de samenwerking met de Avri wordt voortgezet of dat er voor een andere constructie wordt gekozen. Voor het jaar 2014 is er 350 uur / maximaal € 20.000 beschikbaar. De toezichthouders maken bij het uitvoeren van hun functie gebruik van de sanctietabel met preventieve maatregelen zoals vastgesteld door het college van B&W op 25 maart 2014 (zie bijlage). Ook Afdeling 8a van de Algemene Plaatselijke Verordening is voor hen van belang, daarin zijn de regels vastgelegd voor de paracommerciële horeca en de regels over happy hours / prijsacties in de (paracommerciële) horeca. Soorten controles De toezichthouders voeren meerdere soorten controles uit. Basiscontroles Onder de basiscontroles vallen de vergunningcontrole van: o horecabedrijven met een vergunning zoals bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet, o slijtersbedrijven met een vergunning zoals bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet, o paracommerciële horecabedrijven (sportverenigingen, jongerencentra, dorpshuizen etc.) met een vergunning zoals bedoeld in artikel 3 van de Drank- en Horecawet, waaraan op grond van de paracommerciële verordening beperkingen zijn gesteld met het oog op het voorkomen van oneerlijke concurrentie. Hotspotcontroles Extra hotspotcontroles zijn bedoeld om met name de naleving te controleren bij alcoholverkooppunten waar veel jongeren komen en waar de naleving van de leeftijdsgrenzen voor de verkoop van alcohol aan jongeren een risico is. Daarnaast is er bij deze bedrijven ook aandacht voor het verbod op zgn. happy hours. Leeftijdscontroles evenementen Aanvullend is er speciale aandacht voor evenementen waarvoor een ontheffing ex artikel 35 Dranken Horecawet is afgegeven en voor evenementen waarvoor geen ontheffing is afgeven, maar die wel een risico opleveren voor de verkoop van alcohol aan jongeren. Controle drankgebruik <18 in voor publiek toegankelijke ruimte De laatste controlemodaliteit is de controle op artikel 45 van de Drank- en Horecawet. Het op grond van dit artikel voor jongeren onder de 18 jaar verboden om op voor het publiek toegankelijke plaatsen alcoholhoudende drank aanwezig te hebben of voor consumptie gereed te hebben.
Communicatie Voor een optimaal effect van de gekozen aanpak voor alcoholmatiging is communicatie van wezenlijk belang. Het effect van zowel de handhavingsinterventies als de preventieve interventies nemen sterk in kracht toe door het inzetten van structurele en strategisch geplande communicatie. De verschillende soorten communicatie zijn beschreven in het communicatiespectrum. Dit spectrum geeft niet alleen de typen communicatie weer, maar geeft ook de onderlinge verhouding op inhoud weer.
Agendasetting Argumenten Motivatie Maatregelen Handhaving Signalering Controle De controle De feitelijke controle van de bevoegde opsporingsambtenaar is de meest directe vorm van communicatie. Het is dan ook essentieel dat de controleur de controle uitvoert op de voorgeschreven wijze en zich gedraagt passend bij ‘het zijn van een Autoriteit’. Ook de professionaliteit van de handhaver is namelijk van invloed op het nalevingsgedrag van zowel de jongeren als de ondernemer. Signalering De fysieke aanwezigheid van de controleur is ook een vorm van communicatie. Het is niet alleen van belang om onzichtbaar te controleren, maar evenzeer belangrijk om zichtbaar in het uitgaansleven aanwezig te zijn. Deze communicatie ter plaatse maakt de handhaving zichtbaar en versterkt het effect op de subjectieve pakkans. Maximaal effect wordt bereikt door zowel opvallende als onopvallende controles uit te voeren. Handhavingscommunicatie Dit is de communicatie over de handhavingsactie zelf. Het feitelijk communiceren over controleacties heeft een uitstralende werking naar jongeren en ondernemers die niet zijn gecontroleerd. Het draagt bij aan het verhogen van de subjectieve pakkans. Beleid en maatregelen Naast dat het belangrijk is dat er gecommuniceerd wordt over de inhoud van het gevoerde alcoholmatigingsbeleid is het ook van belang te communiceren over de maatregelen die ondernemers kunnen treffen om te voldoen aan het gestelde beleid. Succesvolle voorbeelden van geslaagde acties die de naleving van de Drank- en Horecawet hebben bevordert zijn hiervan een voorbeeld. Motivatie Bij de motivationele communicatie wordt er aan de hand van voorbeelden uit de maatregelenschijf en met argumenten uit de agendasettingsschijf beschreven hoe en waarom het naleven van de Drank- en Horecawet tot voordeel kan zijn van jongeren, ondernemers en de samenleving als geheel. Zo wordt getracht om de doelgroep te stimuleren de Drank- en Horecawet na te leven. Niet vanwege mogelijke sancties wanneer men de regels overtreedt, maar vanuit het maatschappelijk belang en een algemeen verantwoordelijkheidsbesef. Het doel is te zorgen voor kennis over en een
positieve houding ten aanzien van de regels. Dit verhoogt het draagvlak voor het preventie- en handhavingsbeleid.. Agendasetting Aan de rand van het spectrum staat de agendasettingsgerichte communicatie. Het blijft van groot belang aan te geven waarom het preventie- en Handhavingsbeleid rond het thema alcohol van groot belang is voor de volksgezondheid en de veiligheid in de regio. Het zet het onderwerp op de agenda, houdt het levend en maakt het bespreekbaar.
Bijlage 1: Sanctietabel (inclusief preventieve maatregelen) toezicht en handhaving Drank- en Horecawet Zoals vastgesteld door college van Burgemeester en Wethouders op 25 maart 2014.
