PRAKTICKÁ PŘÍRUČKA SMLUVNÍ VÝKONOVÉ UKAZATELE V OBORU VaK ČR

PRAKTICKÁ PŘÍRUČKA – SMLUVNÍ VÝKONOVÉ UKAZATELE V OBORU VaK ČR Verze k 15. 6. 2010

MINISTERSTVO ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ STÁTNÍ FOND ŽIVOTNÍHO PROSTŘEDÍ ČR

www.opzp.cz, [email protected] Zelená linka pro zájemce o dotace: 800 260 500 www.mzp.cz, www.sfzp.cz

Praktická příručka – Smluvní výkonové ukazatele v oboru VaK ČR

Verze k 15. 6. 2010

Obsah 1

Úvod ............................................................................................................................................... 3 1.1

Předmluva ................................................................................................................................ 3

1.2

Výkon, monitorování, pokuty ................................................................................................... 4

1.3

Statut Příručky v rámci Operačního programu Životní prostředí ............................................. 5

2

Výkonové ukazatele ...................................................................................................................... 6 2.1

Kategorie výkonových ukazatelů ............................................................................................. 6

2.2

Kvalita základních služeb ........................................................................................................ 7

2.3

Kvalita základní preventivní údržby ....................................................................................... 10

2.4

Kvalita služeb odběratelům ................................................................................................... 10

3

Monitorování................................................................................................................................ 11 3.1

Způsoby monitorování ........................................................................................................... 11

3.2

Průběžné monitorování.......................................................................................................... 11

3.3

Poskytování informací v mimořádných situacích .................................................................. 12

3.4

Kontrola ze strany vlastníka................................................................................................... 12

3.5

Vedení evidence za vlastníka ................................................................................................ 13

3.6

Požadavky na zprávu o provozování v rámci OP ŽP ............................................................ 13

4

Smluvní pokuty ........................................................................................................................... 14

5

Výběrové řízení na nové provozní smlouvy ............................................................................. 21

Seznam příloh: Příloha č. 1

Definice výkonových ukazatelů

Příloha č. 2

Zpráva o provozování (doporučený obsah)

Příloha č. 3

Použitá literatura

2/23


Verze k 15. 6. 2010

1 Úvod 1.1 Předmluva Vodohospodářské služby mají ze své podstaty charakter silného místního monopolu. Pokud je odběratel nespokojen s kvalitou poskytovaných vodohospodářských služeb, ať už se jedná o vlastní kvalitu vody, její tlak nebo o dobu, která je nutná k vyřízení jeho potřeb či stížnosti, nemá možnost dobrovolně přejít k jinému poskytovateli služeb. Tlak konkurence, který by přirozeně směřoval ke zkvalitnění služeb v tomto odvětví, do značné míry chybí. Z tohoto důvodu je nutné tento tlak nahradit jinými nástroji, které zabezpečí, aby odběratelé dostávali co nejkvalitnější služby za dostupnou cenu. Mnoho vlastníků vodovodů a kanalizací v České republice se již rozhodlo řešit poskytování vodohospodářských služeb, tedy zásobování pitnou vodou či odvádění a čištění odpadních vod, pomocí smluvního vztahu s provozovatelem. Tento způsob poskytování služeb, kdy provozovatel zajišťuje provoz a údržbu vodohospodářské infrastruktury a vlastník její obnovu, tj. zejména její rozšíření a zkvalitnění, se nazývá „oddílný model provozování“. Smluvní vztah mezi provozovatelem a vlastníkem by v tomto modelu měl být dostatečně pružným nástrojem pro zajištění důležitých aspektů kvality poskytovaných vodohospodářských služeb. Tato Praktická příručka – Smluvní výkonové ukazatele v oboru vodovodů a kanalizací ČR (dále jen „Příručka“) slouží především vlastníkům vodovodů a kanalizací, jejichž cílem je zajistit kvalitní vodohospodářské služby pro své občany a jiné odběratele v rámci „oddílného modelu“ provozování. Soustředí se na způsob měření a sledování kvality vodohospodářských služeb a nastavení ekonomické motivace provozovatele tak, aby bylo v jeho finančním zájmu poskytovat sjednané služby ve stanovené kvalitě (standardu). Zároveň ale slouží i provozovatelům k tomu, aby mohli měřitelně hodnotit způsob zajišťování provozu a využívali prvky řídících a kontrolních systémů v požadovaných oblastech. Příručka je zaměřena pouze na oddílný model provozování, který je nejrozšířenějším způsobem poskytování vodohospodářských služeb v ČR. V oddílném modelu však provozovatel neodpovídá za obnovu, rozšíření a zkvalitňování vodohospodářské infrastruktury, proto nelze smluvně zajistit plnění kvality služeb týkajících se těchto činností. Jinými slovy, Příručka je zaměřena pouze na ty aspekty kvality vodohospodářských služeb, které provozovatel může ovlivnit v rámci oddílného modelu provozování. Nicméně vzhledem k vyváženosti smluv mezi vlastníky a provozovateli je doporučeno zakotvit současně s povinnostmi provozovatele i reciproční povinnosti vlastníka vodohospodářské infrastruktury, zejména v oblasti obnovy majetku vodovodů a kanalizací adekvátně s legislativní povinností vlastníka (Plán financování obnovy vodovodů a kanalizací dle Zákona o vodovodech 1 a kanalizacích ). Přitom je vhodné smluvně řešit např. zásady pro posuzování stavu VaK, dále možnost provozovatele v souladu s těmito principy navrhovat konkrétní akce pro realizaci obnovy, umožňovat provozovateli určit závazné priority u části obnovy provedené vlastníkem, aby tak mohl provozovatel lépe řídit provozní rizika. Uplatnění tohoto přístupu je zahrnuto mezi podmínky pro čerpání dotace z Operačního programu Životní prostředí (dále jen „OP ŽP“) v rámci oddílného modelu provozování. Pokud vlastník věrně 2 (popř. obdobně ) uplatní postupy popsané v této Příručce, podmínka pro čerpání dotace z OPŽP v programovacím období 2007–2013 bude naplněna. Potíže se zajištěním kvality a efektivity vodohospodářských služeb se ovšem nevyskytují pouze u oddílného modelu provozování. Závazné právní předpisy sice určují základní minimální standardy, ale ty samy o sobě nemohou vytvářet dostatečný tlak na průběžné zefektivnění a zkvalitnění daných služeb bez ohledu na to, o jaký typ provozování se jedná. Ačkoliv je Příručka určena především pro

3/23


Verze k 15. 6. 2010

oddílný model provozování, některé prvky zde uvedené však mohou být užitečné a vhodné i pro zajištění kvality služeb poskytovaných jinými modely provozování.

1.2 Výkon, monitorování, pokuty Tři prvky jsou nutné k dosažení cíle zkvalitnění vodohospodářských služeb: • definice stanovených cílů (standardů), tj. výkonových ukazatelů (čeho chceme dosáhnout?); •

způsob jejich monitorování (jak jsme na tom ve skutečnosti?); a

•

systém finanční motivace provozovatele k dosažení požadovaných standardů (co se stane, pokud provozovatel nedosáhne požadované kvality?).

Výkonové ukazatele (viz kapitola 2 této Příručky) by měly být: 3 • jasné a určité; •

snadno měřitelné bez nepřiměřených dodatečných nákladů;

•

v přímé souvislosti se sledovaným cílem; a

•

přiměřené k provozované infrastruktuře.

Existuje několik zdrojů možných výkonových ukazatelů, včetně publikací Mezinárodní asociace vody, ISO norem a Vstupního katalogu výkonových parametrů pro oblast pitné a odpadní vody Ministerstva životního prostředí (kompletní výčet zdrojů viz Příloha č. 3). Nicméně ze stovek možných výkonových ukazatelů je pouze malá část použitelná pro oddílný model provozování a ještě menší počet naplňuje výše uvedená kritéria. Proto tato Příručka navrhuje sadu 16 výkonových ukazatelů pro zásobování pitnou vodou a 15 výkonových ukazatelů pro odvádění a čištění odpadních vod. Některé ukazatele jsou stejné pro služby v oblasti pitné a odpadní vody (např. ve vztahu ke stížnostem), některé jsou specifické (např. ve vztahu ke kvalitě pitné vody). Z celkové sady navržených ukazatelů je deset ukazatelů pro odpadní vodu a jedenáct ukazatelů pro pitnou vodu navrženo jako tzv. „základní“. 4

Základní ukazatele jsou vhodné pro velkou většinu provozních smluv, včetně nejmenších; ostatní ukazatele, tzv. „dodatečné“, mohou být užitečné především u větších provozních smluv (např. tam, kde má obsluhovaná oblast více než 25 tisíc obyvatel). Monitorování (viz kapitola 3 této Příručky) dává vlastníkovi právo a současně slouží jako efektivní nástroj pro kontrolní činnost provozovatele. Provozovatel je tímto monitorováním nucen 5 k pravidelnému sledování kvality vlastních činností pod hrozbou značných smluvních pokut v případě záměrného falšování monitorovaných výstupů (což může být považováno za podvodné jednání provozovatele). Kvalitní monitorování vyžaduje propracovaný informační systém provozovatele, který sleduje a ukládá např. písemné a telefonické kontakty s odběrateli a dalšími zákazníky, a to minimálně ve vztahu ke sledovaným výkonovým ukazatelům. Pokud dojde například k havárii na vodovodní síti, musí tento systém sledovat čas nutný na opravu, měřený od okamžiku, kdy odběratel (nebo kdokoliv jiný) oznámí provozovateli vznik havárie až do okamžiku, kdy vedoucí zodpovědný za opravu telefonicky oznámí obnovení služby. Provozovatel odevzdá zprávy o plnění výkonových ukazatelů ve smluvně upravené 6 frekvenci (zpravidla čtvrtletně a ročně ) a zároveň případně zaplatí smluvní pokuty – automaticky na základě výsledků monitorování oproti stanoveným standardům výkonových ukazatelů. Vedle takového monitorování je nutné smluvně zajistit práva vlastníka, která umožní ověřit výsledky předané provozovatelem. Doporučena je i smluvní úprava formálního způsobu předání a převzetí zprávy o plnění výkonových ukazatelů.

4/23


Verze k 15. 6. 2010

Smluvní pokuty (viz kapitola 4 této Příručky) mají preventivně motivační (pobídkovou) funkci. Jejich režim by měl být v provozních smlouvách stanoven tak, že je možné je uplatnit souběžně s náhradou škody, tj. jejich funkce je potrestat (punitivní/retributivní funkce), nikoliv nahradit škodu (restitutivní 7 funkce) . Smluvní pokuty představují významnou motivaci, proč má provozovatel usilovat o dodržení stanovených standardů kvality poskytovaných služeb, tj. pokud je nedodržuje, musí za toto neplnění platit. Je ovšem nutné nastavit tyto smluvní pokuty citlivě – pokud jsou příliš nízké, nemají žádný motivační efekt a pokud jsou příliš vysoké, nemusejí být obhájeny v případě jejich přezkoumání 8 soudem či způsobit zásadní negativní ovlivnění schopnosti provozovatele dále zajišťovat plnění služby. Cílem smluvních pokut není finanční likvidace provozovatele. Existuje mnoho způsobů, jak nastavit systémy smluvních pokut. Nicméně za účelem zavedení jednotného postupu v rámci OP ŽP, Příručka zavádí smluvní pokuty založené na systému „smluvních pokutových bodů“, kde konkrétní výše smluvní pokuty je vypočtena jako násobek počtu smluvních pokutových bodů za konkrétní porušení smluvní povinnosti a výše smluvní pokuty za jeden smluvní pokutový bod. Systém smluvních pokut má i další funkci – pokud dochází k nasbírání vyššího než určitého počtu bodů za dané období (např. za dva roky), má vlastník právo na předčasné ukončení provozní smlouvy, případně se mohou aktivovat jiné povinnosti a důsledky pro provozovatele.

1.3 Statut Příručky v rámci Operačního programu Životní prostředí Pokud žadatel o dotaci v rámci OP ŽP zajišťuje provoz infrastruktury vodovodů a/nebo kanalizací v rámci „oddílného modelu provozování“, musí zavést do provozní smlouvy systém výkonových ukazatelů, monitorování a smluvních pokut v souladu s touto Příručkou. U ostatních modelů provozování (např. „smíšených“ společností) je doporučeno zavést výkonové ukazatele a jejich monitorování, a to popř. společně s motivačními prvky (např. prostřednictvím nenárokové složky odměny u vrcholového managementu, která souvisí s dosažením požadované kvality provozu). Přístup daný touto Příručkou se musí aplikovat jak u nových, tak u stávajících provozních smluv (u nichž bude majetek uvedený jako předmět provozní smlouvy financován z OP ŽP). Po konečných příjemcích podpory bude vyžadováno, aby Státnímu fondu životního prostředí ČR (dále jen „SFŽP“) prokázali, že přístup daný Příručkou byl aplikován v celém rozsahu jak formálně, tak i věcně. Postup dle Příručky reprezentuje minimální požadavky SFŽP. Koneční příjemci mají možnost tento postup rozšířit přidáním dalších výkonových ukazatelů, stanovením přísnějších referenčních hodnot (tj. standardů výkonu) a smluvních pokut nebo uplatněním širších požadavků v oblasti monitorování či podávání zpráv. SFŽP ověří soulad provozních smluv s těmito požadavky předtím, než bude vydáno Rozhodnutí o poskytnutí dotace.

5/23


2

Verze k 15. 6. 2010

Výkonové ukazatele

2.1 Kategorie výkonových ukazatelů Příručka prezentuje 16 smluvních výkonových ukazatelů pro pitnou a 15 pro odpadní vodu, z toho vždy jedenáct „základních“ pro pitnou vodu a deset „základních“ pro odpadní vodu a pět „dodatečných“ pro pitnou a odpadní vodu – viz tabulky níže (a dále podrobné definice jednotlivých ukazatelů a doplňující informace v Příloze č. 1). Základní výkonové ukazatele by měly být uvedené v každé provozní smlouvě. Výkonové ukazatele jsou děleny do tří oblastí (kategorií): • kvalita základních služeb (zásobování pitnou vodou nebo odvádění a čištění odpadních vod); •

kvalita základní preventivní údržby; a

•

kvalita služeb odběratelům.

Je ovšem přípustné vyměnit vybrané základní výkonové ukazatele za dodatečné výkonové ukazatele v kategorii „Kvalita základní preventivní údržby“ a ukazatel „Jakost dodávané pitné vody (iPVz1, PVz1)“ za ukazatel „Jakost dodávané pitné vody – vzorky (iPVd6, PVd6)“ v kategorii „Kvalita základních služeb (zásobování, odvádění)“. Dále, pokud je nějaký výkonový ukazatel z podstaty věci nerelevantní – např. „Počet nevyhovujících rozborů kvality čištěných odpadních vod (iOVz1, OVz1)“ nemá význam, pokud v rámci provozování neexistuje žádná čistírna odpadních vod, je možné ho vypustit nebo nahradit jiným, nejlépe ze seznamu dodatečných výkonových ukazatelů. V Příloze č. 1 jsou navržené výchozí referenční hodnoty pro zvolené výkonové ukazatele nebo rozsahy těchto hodnot. Tyto výkonové ukazatele jsou vhodné jako základ pro smluvní pokuty (proto název „smluvní výkonové ukazatele“). Nicméně smluvní výkonové ukazatele poskytují pouze částečný pohled na celkovou kvalitu poskytovaných vodohospodářských služeb. Další informace poskytují ukazatele, které se musí sledovat na základě legislativy („ze zákona“), zejména ze Zákona o vodovodech 1 a kanalizacích . V neposlední řadě existuje mnoho „informačních“ výkonových ukazatelů, které 9 poskytují komplexnější pohled na celkovou kvalitu služeb. Příloha č. 1 udává pro každý výkonový ukazatel jak definici informativního vyjádření, tak definici smluvního vyjádření. Informativní vyjádření daného výkonového ukazatele je užitečné pro sledování celkového výkonu provozovatele a slouží zejména k nastavení referenčních hodnot neboli standardu výkonu. Například pokud smluvní vyjádření ukazatele sleduje délku reakce na danou událost (např. obdržení stížnosti nebo nahlášení havárie) nad stanoveným časovým limitem, neříká nám dané smluvní vyjádření nic o tom, kolik je vlastní délka reakce u ostatních událostí, které stanovený limit nepřekročí. Pro tento účel je užitečné také sledovat, jaká je (např.) průměrná doba reakce na danou událost v daném časovém období. Informativní vyjádření daného výkonového ukazatele nám takovou informaci poskytuje. Pokud například časový limit (standard) je 30 dnů a průměrná reakční doba je dlouhodobě 5 dnů, vlastník by mohl v budoucnosti zvážit případné zkrácení časového limitu (např. v rámci výběrového řízení na nového provozovatele).

6/23


Verze k 15. 6. 2010

2.2 Kvalita základních služeb Výkonové ukazatele kvality základních služeb jsou zaměřeny na dvě oblasti: 1. kvalita „zásobování“ pitné vody a „odvádění“ odpadních vod pomocí sítě vodovodů a/nebo kanalizací; 2. kvalita na výstupu (tj. kvalita pitné vody u kohoutku odběratele a kvalita čištěné odpadní vody, která je vypouštěna do vodního toku či jiného recipientu). Ve vztahu k vodovodním sítím je u pitné vody klíčové zajištění dodávek s minimem přerušení a snížení úrovně ztrát vody v rozvodné síti (viz Tabulka 1 níže). Na rozdíl od vodovodních sítí jsou 10 kanalizační sítě ve většině případů gravitační, tj. nejsou (většinou) pod tlakem, a nejčastější problémy souvisejí s ucpáním kanalizačních přípojek, nebo v případě tlakových kanalizací se selháním čerpadel (zajišťují dálkovou přepravu odpadních vod tam, kde je nutnost překonat výškový rozdíl). Ve vztahu ke kvalitě vody na výstupu (konci potrubí) je u vodovodů základním výkonovým ukazatelem (viz Tabulka 1 níže) jakost dodané pitné vody, a to z hlediska chemických, mikrobiologických a organoleptických vlastností vody (např. barva, chuť, zápach). U odpadní vody je taktéž jeden základní ukazatel, který sleduje počet nevyhovujících vzorků vypouštěných odpadních vod.

7/23


Verze k 15. 6. 2010

Tabulka 1: Základní výkonové ukazatele Kategorie ukazatele Kvalita základních služeb (zásobování, odvádění)

Pitná voda

Odpadní voda

Jakost dodávané pitné vody (iPVz1, PVz1)

Počet nevyhovujících vzorků vypouštěných odpadních vod (iOVz1, OVz1)

Havarijní přerušení dodávek pitné vody – domácnosti (iPVz2, PVz2)

Doba pro obnovení služby odvádění odpadních vod (iOVz2, OVz2)

Limity vývoje ztrát pitné vody (jednotkový únik vody nefakturované) (iPVz3, PVz3)

Porucha čerpadel na stokové síti (iOVz3, OVz3)

Havarijní přerušení dodávek vody – vybraní odběratelé (iPVz6, PVz6) Kvalita základní preventivní údržby

Čištění akumulačních nádrží, údržba vodojemů (iPVz4, PVz4)

Kvalita služeb odběratelům

Preventivní kontrola úniků na Čištění kanalizace – stokové sítě vodovodní síti (iOVz5, OVz5) (iPVz5, PVz5) Preventivní údržba významných zařízení (iPOVz1, POVz1) Vyřizování stížností odběratelů (iPOVz2, POVz2)

Revize kanalizace – stokové sítě (iOVz4, OVz4)

Neprávem zamítnuté stížnosti odběratelů (iPOVz3, POVz3) Stanovisko nebo vyjádření k dokumentaci přípojek (iPOVz4, POVz4) Stanovisko nebo vyjádření k dokumentaci vodovodu a kanalizace (iPOVz5, POVz5)

8/23


Verze k 15. 6. 2010

Tabulka 2: Dodatečné výkonové ukazatele Kategorie ukazatele

Pitná voda

Kvalita základních služeb (zásobování, odvádění)

Jakost dodávané pitné vody – vzorky (iPVd6, PVd6)

Kvalita základní preventivní údržby


Odpadní voda

Plánované přerušení dodávky pitné vody (iPVd2, PVd2) Revize požárních hydrantů pro odběr požární vody (iPVd3, PVd3)

Doba potřebná k instalaci nového vodoměru u odběratele (iPVd4, PVd4) Oznamovací doba plánovaného omezení nebo přerušení dodávky služeb (iPVd5, PVd5)

9/23

Zatápění nemovitostí (přípojek) vlivem kanalizace (iOVd1, OVd1) Kalibrace měřících přístrojů k řízení ČOV (iOVd2, OVd2) Kontrola odlehčovacích komor na jednotné kanalizaci (iOVd3, OVd3) Kontrola zpětných klapek na volných kanalizačních výustích (iOVd4, OVd4) Čištění septiků a žump (iOVd5, OVd5)


Verze k 15. 6. 2010

2.3 Kvalita základní preventivní údržby V každé provozní smlouvě v oddílném modelu provozování je povinnost provozovatele zajistit údržbu provozované (pronajímané) infrastruktury. Pro oblast pitné vody jsou v této kategorii čtyři ukazatele, z toho tři základní; u odpadní vody sedm ukazatelů, opět se třemi základními. Většinou je v modelech zapojení soukromého sektoru do poskytování veřejné služby snaha definovat pouze požadované „výstupy“ a ponechat způsob jejich dosažení na soukromém partnerovi. Avšak v případě údržby v rámci oddílného modelu provozování by byl tento postup pro vlastníka příliš riskantní; kdyby vlastník vůbec nesledoval činnost provozovatele v této oblasti, hrozí riziko, že provozovatel přestane požadovanou údržbu zajišťovat. Přitom je známé, že krátkodobý vliv takového zanedbání údržby na kvalitu základních služeb bude minimální. Dlouhodobý vliv nedostatečné údržby ze strany provozovatele je ovšem velmi nežádoucí (zvýšené náklady na obnovu), a proto je nutné přímo sledovat činnost provozovatele v této oblasti. Navržené výkonové ukazatele prezentované v této Příručce (viz Tabulka 1 a Tabulka 2 výše) jsou co nejvíce „univerzální“ a v zásadě by každý provozovatel měl sledované činnosti vykonávat.

2.4 Kvalita služeb odběratelům V této kategorii jsou základní výkonové ukazatele shodné pro oblast pitné i odpadní vody (viz Tabulka 1 výše). První část se týká vyřizování stížností odběratelů, kde jsou navrženy dva ukazatele. Ukazatel „Vyřizování stížností odběratelů (iPOVz2, POVz2)“ vyjadřuje, že velká většina písemných (případně i telefonických) stížností musí být řešena a vyřešena v rozumné časové lhůtě. Bez souvisejícího ukazatele by tento ukazatel nepochybně vedl k rychlému formálnímu „vyřízení“ stížností, ale bez velké péče o jejich věcný obsah. Související ukazatel „Neprávem zamítnuté stížnosti odběratelů (iPOVz3, POVz3)“ poskytuje tuto protiváhu v podobě značné smluvní pokuty v případě, kdy odběratel dokáže, že jeho stížnost byla vykazována jako „vyřízená“ bez toho, že skutečně došlo k obhajitelnému řešení. Přitom je žádoucí, aby se vlastník vodohospodářské infrastruktury (obec, město, svazek obcí, obchodní společnost apod.) v takových případech zastal odběratele, např. využitím smluvního práva vyžádat podklady od provozovatele. Druhý typ základního výkonového ukazatele souvisí s důležitou rolí provozovatele v rámci přípravy stavebních činností, kde provozovatel musí nejčastěji poskytnout následující typy stanovisek: •

stanovisko nebo vyjádření k dokumentaci přípojek; a

•

stanovisko nebo vyjádření k dokumentaci vodovodu nebo kanalizace.

V obou případech je vyžadováno poskytnutí vyjádření k dokumentaci v dané časové lhůtě. Poslední „dodatečné“ výkonové ukazatele (viz Tabulka 2 výše) jsou různé pro oblast pitné a odpadní vody. U pitné vody je nejdůležitější dodatečný ukazatel „Oznamovací doba plánovaného omezení nebo přerušení dodávky služeb (iPVd5, PVd5)“; podpůrně může být použit i ukazatel „Doba potřebná k instalaci nového vodoměru u odběratele (iPVd4, PVd4)“. V oblasti čištění odpadní vody mohou existovat provozovatelé, kteří poskytují také službu čištění septiků a žump (ačkoliv tato služba není 1 součástí provozování kanalizací dle Zákona o vodovodech a kanalizacích ). V těchto případech je vhodné přidat ukazatel, který stanovuje časovou lhůtu pro vyřešení žádosti o vyvezení septiku nebo žumpy od okamžiku podání žádosti odběratele.

10/23


Verze k 15. 6. 2010

3 Monitorování 3.1 Způsoby monitorování Monitorování je v této Příručce chápáno jako široký pojem, který zahrnuje jakýkoliv zdroj informací pro vlastníka o výkonnosti provozovatele při plnění jeho povinností. Lze rozlišovat alespoň čtyři typy monitorování (viz Tabulka 3 níže). Tabulka 3: Typy monitorování a jejich výstupy Typ monitorování

Výstup

Průběžné monitorování (provozovatel nepřetržitě sleduje vlastní výkon)

•

Pravidelné písemné zprávy v závazné struktuře, vč. elektronických příloh (dle rozsahu provozovaného majetku ,typicky čtvrtletní a 6 roční )

Poskytování informací v mimořádných situacích

•

Elektronické komunikace v reálném čase (telefonem, SMS zprávou, emailem)

•

Písemné komunikace v papírové podobě většinou pouze po řešení mimořádné situace

•

Zpřístupnění definovaných podkladů ze strany provozovatele (jak v písemné, tak v elektronické podobě)

•

Zpřístupnění provozovaných prostorů a zařízení

•

Právo vlastníka vyzývat provozovatele k jednání

•

Evidence v elektronické a tištěné podobě

•

Zpřístupnění evidence v prostorách provozovatele

Kontrola ze strany vlastníka

Vedení evidence za 11 vlastníka

Navíc je nutné smluvně zakotvit povinnost provozovatele poskytovat řadu informací (a dokladů) vlastníkovi na konci doby trvání provozní smlouvy. Tyto informace slouží k překonání přirozené výhody stávajícího provozovatele oproti ostatním uchazečům, aby nové výběrové řízení na provozování infrastruktury mohlo být opravdu konkurenční. Taková možnost využití principu konkurence na konci trvání stávajících provozních smluv může být jednou z hlavních výhod „oddílného“ modelu provozování.

3.2 Průběžné monitorování Primární cíl průběžného monitorování je poskytnout informace vlastníkovi sloužící k hodnocení výkonu provozovatele, a to hlavně ve vztahu ke smluvním výkonovým ukazatelům. Na základě těchto zpráv o vyhodnocení výkonových ukazatelů, pak dochází k „automatickému“ udělování smluvních pokutových bodů a na jejich základě k hrazení smluvních pokut. To znamená, že smluvní pokuty nevyplývají primárně z podnětu vlastníka nebo odběratelů, ale z vlastního informačního systému provozovatele. Proto, aby tento systém mohl fungovat, je důvěryhodnost tohoto „sebe-monitorování provozovatelem“ naprosto klíčová. K tomuto účelu je nutné nastavit v provozní smlouvě možnost předčasného ukončení smlouvy, pokud dochází k záměrné či hrubé nedbalostní manipulaci na straně provozovatele, která vede ke zkreslení vstupů do nebo výstupů z monitorování, a zároveň možnost uplatnění velmi citelné smluvní pokuty (smluvní pokuta by se dle velikosti smlouvy měla pohybovat ve stovkách tisíc, případně v milionech). Je třeba si uvědomit, že přesné vyhodnocení výkonových ukazatelů závisí na přesnosti vstupních dat. Proto je nutné klást dostatečný důraz na jejich získávání a kvalitu.

11/23


Verze k 15. 6. 2010

Příloha č. 2 poskytuje příklad doporučeného obsahu pravidelných zpráv provozovatele, které představují výstup z průběžného monitorování pro vlastníka (viz také kapitola 3.6 této Příručky).

3.3 Poskytování informací v mimořádných situacích Kromě rutinního monitorování musí provozovatel poskytnout informace v mimořádných situacích, ať se jedná o havárii na vodovodu nebo o krizové situace způsobené např. povodní. V těchto situacích musí být jasné, jakým způsobem má provozovatel poskytovat informace vlastníkovi, odběratelům, občanům, dotčeným obcím a složkám integrovaného záchranného systému.

3.4 Kontrola ze strany vlastníka Jelikož systém monitorování zajišťuje provozovatel většinou sám, je nutné nastavit mechanismus, který umožní vlastníkovi účinně kontrolovat pravdivost, správnost a úplnost monitorovacího systému provozovatele. Například je nutné, aby vlastník měl neomezený přístup do databáze/seznamu havárií na vodovodu, aby mohl sám sledovat průběh řešení vybraných havárií a porovnat výsledky s evidencí provozovatele (např.: kolik hodin skutečně uplynulo od přerušení dodávky pitné vody až do doby obnovení dodávek pitné vody?). V tomto ohledu je vhodné stanovit plán kontrolních činností vlastníka, který zajistí přiměřenou kontrolu provozovatele již ve fázi určení smluvních práv vlastníka. V každém případě by měl mít vlastník právo na zpřístupnění jak definovaných podkladů ze strany provozovatele (a to jak v písemné, tak v elektronické podobě), tak provozovaných staveb a zařízení. Kromě indikativního seznamu podkladů, které může vlastník vyžadovat od provozovatele, je vhodné zahrnout do smlouvy obecné právo vlastníka na jakýkoliv dokument nutný k ověření skutečného stavu výkonového ukazatele. Vlastník by měl mít ze smlouvy právo vyzývat provozovatele k jednání, na kterých by provozovatel dával vysvětlení k dotazům vlastníka, tj. měl by být uplatněn smluvní mechanismus, který by zamezil, že se bude „provozovatel vlastníkovi zapírat a nekomunikovat s ním“. Přirozenou součástí takového přístupu je také smluvní právo vlastníka zadat externí audit monitorovacího systému a současně povinnost provozovatele s tímto auditem spolupracovat tak, jako kdyby se jednalo o požadavky přímo od vlastníka.

12/23


Verze k 15. 6. 2010

3.5 Vedení evidence za vlastníka Vlastníci vodohospodářské infrastruktury často pověří provozovatele k výkonu významných zákonných povinností vlastníka v oblasti správy provozní a majetkové evidence vodovodů a kanalizací. Tento postup je zásadně účelný a ekonomicky opodstatněný (zvláště u provozní evidence vodovodů a kanalizací); tyto údaje stejně provozovatel využívá více či méně k provozování vodohospodářské infrastruktury a sběr těchto údajů zajišťuje zpravidla v rámci své povinnosti provozovat vodovod a/nebo kanalizaci. V těchto případech je vhodné zakotvit povinnost provozovatele nejenom poskytnout tuto evidenci v plném rozsahu vlastníkovi na požádání, ale také podávat pravidelnou zprávu o stavu plnění této povinnosti (jako součásti Průběžného monitorování, viz výše). V neposlední řadě by měl být provozovatel povinen poskytovat vlastníkovi tzv. vybrané údaje z majetkové a provozní evidence vodovodů a kanalizací v dostatečném předstihu tak, aby mohl vlastník splnit svoji povinnost dle § 5 12 odst. 3 Zákona o vodovodech a kanalizacích.

3.6 Požadavky na zprávu o provozování v rámci OP ŽP Příloha č. 2 obsahuje doporučené obsahy čtvrtletních a ročních zpráv, jejichž zpracování by mělo být vlastníkem vodohospodářského majetku po provozovateli smluvně vyžadováno. Ve smlouvě by měly být zakotveny také konkrétní specifikace obsahu této zprávy. Rozsah požadovaných údajů přesahuje rámec sledování smluvních výkonových ukazatelů (u ročních zpráv) a to z toho důvodu, že vlastník by měl mít k dispozici komplexní informace k rozsahu, stavu a provozu jeho infrastruktury. Bez takových informací je obtížné kvalitně řídit investiční činnost vlastníka. Navíc tyto informace jsou klíčové pro výběr nového provozovatele na konci trvání stávající provozní smlouvy. Žadatel o podporu z OP ŽP musí vysvětlit obsah smluvně zakotvené zprávy o provozování (monitorovací zprávy), tj. musí stručně zdůvodnit rozdíly oproti doporučením daným touto Příručkou, resp. její Přílohou č. 2. Důvody pro odchýlení od doporučeného obsahu (vč. kapitoly 15 „Základní specifikace zpráv provozovatele“ v Příloze č. 2) mohou být především následující: •

vlastník nedisponuje určitým prvkem vodohospodářského majetku – např. nemá význam podávat informace o úpravnách vody, pokud vlastník žádnou takovou úpravnu nevlastní;

•

dochází k úpravě stávající provozní smlouvy s malým provozovatelem – může být důvodem pro určité (nikoliv ale zásadní) omezení rozsahu zprávy z důvodu omezení nepřiměřených nákladů přípravy zprávy; nebo

•

prezentace stejných nebo rozšířených informací jinou, srovnatelně podrobnou formou.

Zpráva je (do jisté míry) koncipována spíše jako automatický, pravidelný výstup z informačního systému provozovatele než jako pracně sestavený text.

13/23


4

Verze k 15. 6. 2010

Smluvní pokuty

Smluvní pokuty jsou často chápány jako zlo, které je možné uplatnit pouze v mimořádných situacích. V kontextu oddílného modelu provozování vodovodů a kanalizací by však platby smluvních pokut měly být spíše chápány jako důkaz a „pojistka“ fungování smluvního vztahu mezi vlastníkem a provozovatelem – bez rizika placení jakýchkoliv smluvních pokut je motivace na zkvalitnění dané služby na straně provozovatele zpochybnitelná. Provozovatel, který splní stanovené standardy, smluvní pokuty neplatí. 13

Z věcných hledisek může být počátek procesu zavedení systému výkonových ukazatelů, jejich monitorování, vyhodnocení a nastavení smluvních pokut spojeno s informační a datovou nejistotou. Ani vlastníci ani provozovatelé nemusí mít dlouhou časovou řadu informací, které mohou sloužit k citlivému nastavení referenčních hodnot a tím i smluvních pokut tak, aby byly motivační a nikoliv likvidační (tj. nepřiměřeně vysoké). Proto se jako dočasné opatření doporučuje zahrnout strop pro maximální výši smluvních pokut za daný rok, dokud nejsou k dispozici spolehlivé údaje o výkonech daného provozovatele. U stávajících provozních smluv nesmí být tento strop pro celkovou výši smluvních pokut za daný rok nižší než 10 % předpokládaného zisku provozovatele ex ante za jeden rok a zároveň nesmí být nižší než 30 tis. Kč. U nově soutěžených provozních smluv tento strop nebude zaváděn, nebude-li nezbytně nutný. Pro nové provozní smlouvy v rámci OP ŽP je dále doporučeno, aby uchazeči ocenili výši „pokutového bodu“ (viz níže) v rámci výběrového řízení. Takové ocenění jednoho smluvního pokutového bodu pak v tomto případě slouží jako hodnotící kritérium pro výběr úspěšného uchazeče – více viz kapitola 5 níže. Konkrétní způsoby nastavení smluvních pokut mohou být velmi různorodé. Nicméně pro účely OP ŽP je následující přístup povinný s tím, že odchylky od něho budou ze strany SFŽP akceptovány pouze ve výjimečných situacích na základě řádného odůvodnění. Tento přístup je založen na systému tzv. smluvních pokutových bodů, kde jeden bod reprezentuje určitou peněžní hodnotu. Další výhoda spočívá v tom, že součet bodů za více let (dle stanovené výše) může sloužit jako „spouštěč“ pro právo vlastníka předčasně ukončit provozní smlouvu. Doporučuje se zavést tuto možnost v případě, že provozovatel dosáhne: •

celkově za tři po sobě jdoucí roky počtu bodů odpovídajícího 0,5 až 1,5násobku výše zisku provozovatele ex ante za jeden rok – pro nové provozní smlouvy; nebo

•

celkově za tři po sobě jdoucí roky počtu bodů odpovídajícího 5 až 10násobku maximálního počtu bodů za rok (dle „stropu“ popsaného výše) – pro stávající provozní smlouvy.

„Strop“ pro počet smluvních pokutových bodů by se měl vztahovat pouze k výši smluvních pokut v peněžním vyjádření, nikoliv k výši smluvních pokutových bodů pro účel spouštění případného předčasného ukončení provozní smlouvy. Tabulka 5 a 6 níže obsahuje vzorové smluvní pokuty pro základní a dodatečné výkonové ukazatele. Tento bodový systém je nastaven tak, aby hodnota jednoho smluvního pokutového bodu mohla být nezávislá na velikosti provozovaného celku a vychází z předpokládané hodnoty jednoho bodu v rozmezí 10.000 Kč až 50.000 Kč. Pro menší provozované celky s očekávaným ziskem provozovatele nižším než 250 tisíc Kč ex ante za jeden rok bylo vzhledem k možnému riziku, že smluvní pokuta za neplnění výkonového ukazatele bude považována za nepřiměřenou vzhledem k výši zisku, stanoveno 6 kategorií se sníženou hodnotou jednoho smluvního pokutového bodu. Tyto kategorie jsou stanoveny na základě očekávaného ročního zisku ex ante provozovatele za jeden rok, jak uvádí následující Tabulka 4.

14/23


Verze k 15. 6. 2010

Tabulka 4: Kategorie provozovaných celků dle ročního zisku provozovatele Kategorie

Očekávaný roční zisk ex ante provozovatele za jeden rok

Hodnota jednoho smluvního pokutového bodu

K1

nad 250 tisíc Kč

min. 10 tisíc Kč

K2

od 200 tisíc Kč do 250 tisíc Kč včetně

min. 8 tisíc Kč

K3


min. 6 tisíc Kč

K4


min. 4 tisíc Kč

K5


min. 2 tisíc Kč

K6

od 50 tisíc Kč

min. 1 tisíc Kč

Výhoda tohoto postupu spočívá v tom, že lze vztahovat smluvní pokutu vždy ke konkrétní události, 14,15 nikoliv k průměrné roční hodnotě. Například při hodnotě bodu ve výši 50.000 Kč znamená pokuta za přerušení dodávky pitné vody to, že pro každou přípojku, kde dochází k přerušení nad přípustným časovým limitem, zaplatí provozovatel 250 Kč za každou hodinu přerušení. U výkonových ukazatelů tohoto typu je nicméně vhodné připustit, že ekonomické náklady pro dosažení jednotného obvyklého standardu by mohly být neúměrné k přínosům takového standardu. Pro tyto situace se doporučuje nastavit limity např. následujícím způsobem: „Časová lhůta pro znovu zajištění dodávek pitné vody po havárii je: •

32 hodin v 75 % případů;

•

56 hodin v 15 % případů; a

•

80 hodin v 10 % případů.“

V případě takto „statisticky“ vyjádřených smluvních pokut je nutné sledovat výkonový ukazatel buď ročně (tj. dochází k zaplacení pokut jednou za rok, až bude známý celoroční výsledek), anebo častěji v průběhu roku s vyrovnáním na konci roku (až celkový výsledek bude známý). Dále je nutné dbát na to, aby se jedna extrémní událost nemohla stát pro provozovatele likvidační (zvlášť u výkonových ukazatelů, které sledují dobu na odstranění havárií a kde vliv provozovatele může být omezen jinými faktory (např. doprava, ostatní inženýrské sítě atd.). Proto Příručka připouští možnost nastavit maximální hodnotu dosažených smluvních pokutových bodů za některé jednotlivé události. Obecným principem musí být nastavení specifických standardů s ohledem na náklady související s dosažením těchto výkonových standardů. V provozní smlouvě nesmí být zaveden žádný důvod, který by připouštěl nedosažení smluvně zakotvených standardů na základě argumentů, zda mohl provozovatel v daných okolnostech konat lépe nebo nikoliv – provozovatel má jednoznačně nést riziko výkonu, a to i v oblastech, kde nemůže kompletně řídit riziko nedosažení daného standardu. Tento přístup odráží známou zásadu, že „riziko má nést ten, který ho může nejlépe řídit“, a to za předpokladu, že provozovatel může dané riziko řídit lépe než vlastník. Výjimkou z tohoto pravidla jsou zásahy vyšší moci (tento přístup je v souladu s Obchodním zákoníkem). Úzké chápání vyšší moci (např. válka, pád meteoritu atd.) lze ovšem rozšířit o koncept „liberačních události“ (např. plošný výpadek elektrického proudu, povodeň atd.). Po dobu výskytu takové liberační události lze provozovatele zprostit od placení výkonových smluvních pokut a nasbírání smluvních pokutových bodů s nimi spojenými. Je nutné, aby provozovatel měl smluvní povinnost o této události informovat vlastníka, a to neprodleně a ne až na konci hodnoceného období, kdy se již hůře zjišťuje, zda skutečně v daném termínu oprávněná liberační událost nastala či nikoliv. Provozovatel také musí být smluvně zavázán prokázat souvislost mezi konkrétní liberační událostí a konkrétním nesplněním určité povinnosti (např. nesplnění smluvně dohodnutých standardů v konkrétní situaci, jež je 15/23


Verze k 15. 6. 2010

hodnocena v rámci výkonového ukazatele, kde v případě prokázání souvislosti s liberační událostí, nebude tato situace zahrnuta do hodnocení výkonového ukazatele). Dosažení některých standardů sledovaných výkonovými ukazateli v kategorii kvality základních služeb je však závislé nejenom na činnosti provozovatele, ale přímo i na činnosti vlastníka vodohospodářského majetku (v oblasti obnovy majetku vodovodů a kanalizací). Proto není vhodné v těchto případech požadovat plné převzetí rizika pouze provozovatelem a doporučuje se ve smlouvě upravit postup, kterým budou řešeny situace neplnění konkrétně smluvně vymezených povinností vlastníkem vodohospodářského majetku (v oblasti obnovy majetku vodovodů a kanalizací) a to prioritně v oblasti liberačních událostí. I v takových případech ovšem zůstává důkazní břemeno na straně provozovatele. Je doporučeno smluvně zakotvit mechanismus k úpravě standardů výkonu na základě praktických zkušeností z průběhu provozování vodohospodářské infrastruktury. Pro stávající provozní smlouvy by tato úprava měla být možná oběma směry jak pro zpřísnění standardů výkonu, tak jejich změkčení. Bude tak možné změnit referenční hodnoty či jiné prvky systému smluvních pokut a to jak ve prospěch provozovatele, tak v jeho neprospěch – nicméně takové změny musí být zaprvé předvídány v dodatku ke stávající provozní smlouvě a zadruhé musí vycházet z objektivních informací, které v době podpisu tohoto dodatku nebyly k dispozici. Pro splnění druhé podmínky je vyžadováno navázat možná změkčení referenčních hodnot („RH“) a nebo vah v podobě smluvních pokutových bodů („Vx“) na novou verzi této Příručky (jinými slovy, pouze na základě změkčení RH nebo Vx uvedených v Příručce (např. její aktualizované nové verzi) je možné změkčit tyto parametry v dané provozní smlouvě; výjimečně je lze změkčit na základě kladného stanoviska SFŽP). Naopak zpřísnění standardů výkonu není nijak omezeno. Pro případ, kdy nedojde k dohodě mezi oběma stranami, je doporučeno smluvně zakotvit zprostředkování třetí stranou, a pouze po vyčerpání této možnosti eskalovat spor výš (např. soudům). Pro nové provozní smlouvy, které budou soutěženy s definovanými smluvními prvky k zajištění určitých výkonových standardů, nelze z důvodu pravidel zadávání veřejných zakázek uvolnit tyto standardy v průběhu trvání smlouvy. Proto je doporučeno zavést smluvní mechanismus pro soutěženou infrastrukturu (pro jinou infrastrukturu je vhodné postupovat analogicky jako u stávající provozní smlouvy), který by na základě praktických zkušeností mohl vést pouze ke zpřísnění výkonových standardů (opět s využitím třetích stran k mediaci v případě sporů, před jejich další eskalací). Tyto mechanismy jsou zvlášť důležité pro situaci při vydání první verze Příručky, kdy nebyly k dispozici téměř žádné praktické zkušenosti a tím pádem bylo nutné přistupovat ke stanovení referenčních hodnot a výším pokut relativně opatrně. Z tohoto důvodu se v dalších letech očekává spíše tendence ke zvýšení standardů tam, kde je patrné, že výkonové standardy lze navýšit bez nepřiměřených ekonomických nákladů. Pokud je určitý výkonový ukazatel předmětem nejenom smluvních pokut, ale i potenciálních 1 veřejnoprávních sankcí (např. dle Zákona o vodovodech a kanalizacích ), pak je nutné chránit provozovatele před rizikem, že bude muset platit dvakrát za stejné selhání, tj. v zásadě nadměrnou 16 smluvní pokutu. Doporučený způsob řešení tohoto problému je následující: v situaci, kdy dochází k platbě veřejnoprávní sankce za stejné selhání jako u smluvní pokuty, je doporučeno: •

pokud je smluvní pokuta vyšší než veřejnoprávní sankce, pak provozovatel platí vlastníkovi vodohospodářské infrastruktury pouze rozdíl mezi hodnotou smluvní pokuty a veřejnoprávní sankcí;

•

pokud je smluvní pokuta nižší než veřejnoprávní sankce, pak provozovatel platí pouze veřejnoprávní sankci.

Jak bylo uvedeno výše, smluvní pokuta dle této Příručky by neměla být chápána jako náhrada vzniklé škody. Proto by měl být v provozních smlouvách tento princip zohledněn a do provozních smluv by 16/23


Verze k 15. 6. 2010

měl být uplatněn postup, že smluvní pokuty neovlivňují a nedotýkají se nároků vlastníka na náhradu škody. Kromě smluvních pokut, které jsou stanovené na základě monitorování provozovatele, je nutné zahrnout značné smluvní pokuty za selhání monitorovacího systému samotného nebo manipulaci s jeho vstupy či výstupy, či nepředložení zprávy o provozování (monitorovací zprávy) ve smluvně dohodnutém termínu. Tyto smluvní pokuty jsou doporučeny následovně: •

•

•

pokuta za selhání monitorovacího systému: Minimálně X smluvních pokutových bodů za každou událost (s tím, že lze vícekrát pokutovat v průběhu jednoho roku, až do výše 10násobku bodů za každou událost). X smluvních pokutových bodů musí být vyšší nebo rovno 10 smluvním pokutovým bodům, nebo odpovídat smluvní pokutě minimálně ve výši 5 % očekávaného ročního zisku ex ante provozovatele. X smluvních pokutových bodů nikdy nesmí odpovídat hodnotě nižší než 10 tisíc Kč.; pokuta za záměrné zkreslení vstupu do monitorovacího systému nebo výstupu z něj: Minimálně Y smluvních pokutových bodů, a zároveň právo vlastníka předčasně ukončit provozní smlouvu. Y smluvních pokutových bodů musí být vyšší nebo rovno 100 smluvním pokutovým bodům, nebo odpovídat smluvní pokutě minimálně ve výši 50 % očekávaného ročního zisku ex ante provozovatele pro nové provozní smlouvy, nebo minimálně ve výši 10 % očekávaného ročního zisku provozovatele pro stávající provozní smlouvy, v obou případech Y smluvních pokutových bodů nesmí nikdy odpovídat hodnotě nižší než 30 tisíc Kč.; a pokuta za nepředložení zprávy o provozování (monitorovací zprávy) včas: Jednorázová pokuta za nepředložení zprávy o provozování (monitorovací zprávy) ve smluvně určeném termínu ve výši Z smluvních pokutových bodů s nárůstem ve výši minimálně Z/100 bodu za každý den prodlení (u větších smluv 1 bod za jeden den). Z smluvních pokutových bodů musí být vyšší nebo rovno 10 smluvním pokutovým bodům, nebo odpovídat smluvní pokutě minimálně ve výši 5 % očekávaného ročního zisku ex ante provozovatele. Z smluvních pokutových bodů nikdy nesmí odpovídat hodnotě nižší než 10 tisíc Kč. Zaplacením pokut nezaniká povinnost zprávu předložit v náhradním termínu, který musí být ve smlouvě uveden. Při značném prodlení předložení monitorovací zprávy (např. nedodržení náhradního termínu, a to i přes zaplacení všech souvisejících pokut) je vhodné, aby měl vlastník právo odstoupit od provozní smlouvy.

Selháním monitorovacího systému je možné označit zejména každý jednotlivý případ, kdy: •

•

• •

provozovatel nezajistil sledování a bezchybné zaznamenání všech dat potřebných k vyhodnocení výkonových ukazatelů uvedených ve smlouvě a jejich přílohách, tj. data nelze použít pro stanovení výkonových ukazatelů (např. chybí údaje o ukončení opravy); provozovatel znemožnil jakýmkoliv způsobem přístup vlastníka k evidenci dat potřebných k vyhodnocení souladu skutečných výkonových ukazatelů dosažených provozovatelem s výkonovými ukazateli uvedenými ve smlouvě, případně jejich přílohách (zejména pokud je evidence vedena v elektronické podobě); provozovatel chybně vyhodnotil jednotlivé výkonové ukazatele; nebo provozovatel chybně vyhodnotil jednotlivé smluvní sankce vztahující se k výkonovým ukazatelům či monitoringu.

Závěrem je třeba upozornit, že smluvní pokutové body by měly být vždy předmětem nějaké formy indexace, minimálně dle indexu spotřebitelských cen, aby bylo zajištěno, že jejich skutečná hodnota neklesne v průběhu času. Smluvní pokuty by měly být provozovatelem placeny přímo vlastníkovi ve formě finančního plnění (spíše než aby byly promítnuty do snížení ceny pro vodné a stočné v dalším roce). Vyjádření pokut za selhání monitorovacího systému, záměrné zkreslení vstupu a nepředložení zprávy o provozování, na rozdíl od vyjádření pokut souvisejících se smluvními výkonovými ukazateli, může být také ve formě konkrétního finančního vyjádření s tím, že u nově soutěžených provozních smluv 17/23


Verze k 15. 6. 2010

tato výše není předmětem hodnocení v rámci posuzování výše hodnoty smluvního pokutového bodu, ale obvykle bude předem stanovena pro všechny uchazeče jednotně (adekvátně v poměru k předpokládanému kalkulovanému zisku provozovatele). Při využití formy konkrétního finančního vyjádření smluvních pokut je nutné smluvně ošetřit mechanismus možnosti předčasného ukončení smlouvy v důsledku opakovaného selhání provozovatele v souvislosti s výše uvedenými porušeními. Pro podrobnější popis navrženého systému smluvních pokut, viz Příloha č. 1.

18/23


Verze k 15. 6. 2010

Tabulka 5: Smluvní pokuty pro základní výkonové ukazatele Kategorie ukazatele

Pitná voda

Odpadní voda


Jakost dodávané pitné vody (PVz1)

Počet nevyhovujících vzorků vypouštěných odpadních vod (OVz1)

Jedno nevyhovující stanovení ukazatelů jakosti pitné vody nad referenční hodnotou = 1 bod

Jeden nevyhovující vzorek = 1 bod

Havarijní přerušení dodávek pitné vody − domácnosti (PVz2)

Doba pro obnovení služby odvádění odpadních vod (OVz2)

Hodiny přerušení dodávek nad RH za každou ovlivněnou přípojku = 0,005 bodu

Počet hodin nad RH za každou ovlivněnou přípojku = 0,01 bodu

Limity vývoje ztrát pitné vody (jednotkový únik vody nefakturované) (PVz3)

Porucha čerpadel na stokové síti (OVz3)

Jednotkový únik vody nefakturované na 1 km za rok = 0,005 bodu

Jedna hodina nefunkčnosti čerpací stanice = 0,1 bodu

Havarijní přerušení dodávek vody − vybraní odběratelé (PVz6) Jedna hodina nad RH za každého vybraného odběratele = 0,5 bodu Kvalita základní preventivní údržby

Čištění akumulačních nádrží, údržba vodojemů (PVz4)

Revize kanalizace – stokové sítě (OVz4)

Jedno nesplnění úkonů vyplývajících z provozního řádu = 1 bod

Jeden kilometr sítě pod RH = 1 bod

Preventivní kontrola úniků na vodovodní síti (PVz5)

Čištění kanalizace – stokové sítě (OVz5)



Preventivní údržba významných zařízení (POVz1) Jedno nesplnění požadavků na revizi = 0,5 bodu Kvalita služeb odběratelům

Vyřizování stížností odběratelů (POVz2) Jeden den nad RH na každou stížnost = 0,005 bodu Neprávem zamítnuté stížnosti odběratelů (POVz3) Jedna nevyřešená nebo neprávem zamítnutá stížnost = 5 bodů Stanovisko nebo vyjádření k dokumentaci přípojek (POVz4) Jeden den nad RH pro každé stanovisko = 0,01 bodu Stanovisko nebo vyjádření k dokumentaci vodovodu a kanalizace (POVz5) Jeden den nad RH pro každé stanovisko = 0,005 bodu

Vysvětlivky: RH…referenční hodnota

19/23


Verze k 15. 6. 2010

Tabulka 6: Smluvní pokuty pro dodatečné výkonové ukazatele Kategorie ukazatele

Pitná voda

Odpadní voda


Jakost dodávané pitné vody – vzorky (PVd6) Jeden nevyhovující vzorek nad referenční hodnotou = 3 body Plánované přerušení dodávky pitné vody (PVd2) Jedna hodina plánovaného přerušení nad RH za každou ovlivněnou přípojku = 0,005 bodu

Kvalita základní preventivní údržby

Revize požárních hydrantů pro odběr požární vody (PVd3) Jeden nezkontrolovaný hydrant = 0,5 bodu

Zatápění nemovitostí (přípojek) vlivem kanalizace (OVd1) Jedna zatopená přípojka na oddílné kanalizaci = 1 bod Jedna zatopená přípojka na jednotné kanalizaci = 0,2 bodu Kalibrace měřících přístrojů k řízení ČOV (OVd2) Jedna neprovedená kalibrace pod RH = 0,01 bodu Kontrola odlehčovacích komor na jednotné kanalizaci (OVd3) Jedno nesplnění požadovaného rozsahu kontroly pod RH = 1 bod Kontrola zpětných klapek na volných kanalizačních výustích (OVd4) Jedno nesplnění požadovaného rozsahu kontroly pod RH = 0,1 bodu


Doba potřebná k instalaci nového vodoměru u odběratele (PVd4) Jeden den nad RH za každý vodoměr = 0,05 bodu

Čištění septiků a žump (OVd5) Jeden den nad RH za každou žádost = 0,02 bodu

Oznamovací doba plánovaného omezení nebo přerušení dodávky služeb (PVd5) Jeden den pod RH pro každou ovlivněnou přípojku = 0,005 bodu Vysvětlivky: RH…referenční hodnota

20/23


Verze k 15. 6. 2010

Výběrové řízení na nové provozní smlouvy

5

V souladu s pokyny na výběr provozovatele pro nové provozní smlouvy by měla být hlavním kritériem soutěže cena, tj. cena pro vodné a/nebo cena pro stočné. Ostatní doplňující kritéria by však měla odrážet hlediska výkonu, monitorování a smluvních pokut. Mezi příklady možných doplňujících hodnotících kritérií patří: •

Výše smluvního pokutového bodu. Je vhodné vymezit uchazečům rozsah pro výši smluvního pokutového bodu (navrhuje se 10.000 Kč až 50.000 Kč za jeden bod, pro menší provozní smlouvy adekvátně nižší - viz Tabulka 4 výše), jelikož nízké ocenění snižuje motivační efekt pokut, zatímco příliš vysoká pokuta by mohla být zneužita pro získání smlouvy s vědomím, že by neúměrně vysoká pokuta byla pravděpodobně zamítnuta soudem. Použití tohoto doplňujícího kritéria je v rámci OP ŽP povinné.

•

Standardy výkonu (referenční hodnoty) pro určité klíčové výkonové ukazatele. Uchazeč by mohl být například požádán, aby předložil nabídku, na kolik dní by byl schopen snížit standardní dobu na vyřízení odpovědí odběratelům v rámci zákaznického servisu (základní výkonové ukazatele POVz2, POVz4, POVz5 – viz Tabulka 5 výše) nebo na kolik hodin by byl připraven snížit standardní časové limity pro zprovoznění dodávek pitné vody či odvádění odpadních vod po neplánovaném přerušení služby (základní výkonový ukazatel PVz2 pro pitnou a ukazatel OVz2 pro odpadní vodu – viz Tabulka 5 výše). Případně by mohli uchazeči nabídnout vyšší standardy pro obnovení dodávky služeb zvýšením procenta událostí, jež by měly být vyřešeny během kratšího časového období.

Ať už jsou použita jakákoliv doplňková kritéria, je důležité nastavit váhu jednotlivých kritérií pomocí kvantitativní nebo semi-kvantitativní analýzy. Minimálně by si zadavatelé měli být jisti, že váhy jednotlivých kritérií jsou testovány pomocí simulace soutěže (tedy není možné, aby ekonomicky méně výhodná nabídka vyhrála v důsledku zneužívání používaných vah). Například by nemělo být možné, aby uchazeč s velmi vysokou cenou vyhrál na základě skutečnosti, že nabízí velmi vysoké ohodnocení jednoho smluvního pokutového bodu. V případě, že zadavatel zvolí postup bez soutěžního dialogu, je důrazně doporučováno, aby uchazeči dostali více času pro zpracování jejich nabídek, než je dáno minimálním zákonným požadavkem. Nejenže to může vést ke vzniku výhodnějších a více konkurenčních nabídek, ale také to dává zadavatelům možnost pro aktualizaci koncesní dokumentace (zadávací dokumentace) založené na jakékoli zpětné vazbě získané od uchazečů ve formě dotazů. Koncesní dokumentaci lze poté znovu vydat všem uchazečům, kteří stále ještě mají zákonnou lhůtu pro přípravu jejich nabídek, přičemž je plně respektována zásada, že všichni uchazeči by měli dostat stejnou šanci pro vytváření nabídek za 17 stejných podmínek.

21/23


Verze k 15. 6. 2010

Poznámky:

1

Zákon č. 274/2001 Sb. o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů.

2

Viz čl. 41, odst. 1 Legislativních pravidel vlády, schválených usnesením vlády ze dne 19. března 1998 č. 188 a změněná usnesením vlády ze dne 21. srpna 1998 č. 534, usnesením vlády ze dne 28. června 1999 č. 660, usnesením vlády ze dne 14. června 2000 č. 596, usnesením vlády ze dne 18. prosince 2000 č. 1298, usnesením vlády ze dne 19. června 2002 č. 640, usnesením vlády ze dne 26. května 2004 č. 506 a usnesením vlády ze dne 3. listopadu 2004 č.1072

3

Pro dosažení jasnosti a určitosti se doporučuje používání smluvních zkratek v provozní smlouvě, které některé méně určité či dvojznačné pojmy za účelem odstranění pochybností o jejich významu jednoznačně vymezí.

4

International Water Association (IWA)

5

To jest představující dostatečnou citelnou majetkovou sankci vůči provozovateli pro případ nesplnění zajištěné povinnosti.

6

Perioda monitorování je závislá zejména na území obsluhovaném provozovatelem dle konkrétní provozní smlouvy. Monitorovací zprávy jsou předávány minimálně jedenkrát za rok (u malých provozních smluv), ale v takovém případě musí mít vlastník právo vyžádat si od provozovatele průběžné informace o plnění výkonových ukazatelů (tj. minimálně hodnoty proměnných za uplynulou část hodnoceného období) v průběhu roku.

7

Viz § 542 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, ve znění pozdějších předpisů: „Věřitel není oprávněn požadovat náhradu škody způsobené porušením povinnosti, na kterou se vztahuje smluvní pokuta, jestliže z ujednání účastníků o smluvní pokutě nevyplývá něco jiného. Věřitel je oprávněn domáhat se náhrady škody přesahující smluvní pokutu jen když to je mezi účastníky dohodnuto.“

8

Viz Rozsudek Nejvyššího soudu České republiky sp.zn. 33 Odo 1064/2006, ze dne 26.8.2008): „Závěr o přiměřenosti výše smluvní pokuty závisí i na úvaze, zda smluvní pokuta je sjednána v odpovídající, nikoli přemrštěné pobídkové výši, a jaký je vzájemný poměr původní a sankční povinnosti (jinými slovy je třeba přihlédnout i k výši zajištěné částky). Zároveň je třeba posoudit, zda pokuta přiměřeně zabezpečuje věřitele proti případným škodám, tedy zda zahrnuje všechny škody, které lze rozumně v daném konkrétním vztahu s porušením smluvní povinnosti očekávat. V neposlední řadě je nutné vzít v úvahu celkové okolnosti úkonu, jeho pohnutky a účel, který sledoval.“

9

Literatura týkající se problematiky výkonových ukazatelů je uvedena v Příloze č. 3 – zejména Alegre et al., 2006; Matos et al., 2003 a Vstupní katalog výkonových parametrů pro oblast pitné a odpadní vody.

10

Výjimku tvoří podtlakové či tlakové kanalizace

11

Je myšleno například vedení majetkové evidence vodovodů a kanalizací a zejména provozní evidence vodovodů a kanalizací, která má sice dle Zákona o vodovodech a kanalizacích vést vlastník, ale je účelnější a efektivnější, aby tyto evidence vedl za vlastníka provozovatel.

12

„Vybrané údaje z majetkové evidence vodovodů a kanalizací a z jejich provozní evidence, stanovené prováděcím právním předpisem, je vlastník vodovodu nebo kanalizace povinen bezplatně předávat vodoprávnímu úřadu, a to každoročně vždy do 28. února za předcházející kalendářní rok.“

13

U smluvních pokut je třeba v kontextu českého právní řádu vnímat, že jejich úprava je obsažena v obchodním a částečně i občanském zákoníku. Je to tedy nástroj vymezený v legislativě České republiky a při jakémkoliv jejich uplatňování je třeba vždy přezkoumat soulad se zákonnými požadavky. Důležitá je zejména funkce, kterou má příslušná smluvní pokuta plnit. V konkrétním případě mohou smluvní pokuty plnit dvě funkce: (1) plnit funkci paušalizované náhrady škod (tzv. restitutivní funkce), tj. výše smluvní pokuty je hrazena povinnou smluvní stranou jako konečná a úplná náhrada škody; (2) plnit funkci trestu za nesplnění smluvní povinnosti souběžně s náhradou škody (tzv. punitivní či retribuční funkce). 22/23


Verze k 15. 6. 2010

Smluvní pokuta v této Příručce je popisována výlučně v souvislosti s plněním funkce smluvní pokuty jako trestu za nesplnění smluvní povinnosti provozovatele v provozní smlouvě. 14

Tato výhoda je důležitá v tom smyslu, že smluvní pokuty nesmí být excesivní (nepřiměřeně vysoké) ve vztahu k pokutovaní nesplněné smluvní povinnosti provozovatele.

15

Ty výkonové ukazatele, které jsou sledovány v podobě ročního výkonu, např. % sítě revidované za daný rok, jsou pak násobeny (např.) délkou sítě. Tím dochází k dosažení stejného cíle, tj. smluvní pokuta (např.) je uložena pouze za každý kilometr sítě, který měl být revidován, ale ve skutečnosti nebyl.

16

Viz také čl. 7 Rezoluce ministerské komise Rady Evropy č. 78/3 vztahující se k trestním ustanovením v civilní právu (Resolution (78) 3 Relating to Penal Clauses in Civil Law), přijato Komisí ministrů na 281. jednání zástupců ministrů dne 20. ledna 1978, a čl. 7 a 8 Jednotných pravidel smluvních ustanovení o dohodnuté ceně splatné při nesplnění povinnosti přijaté UNCITRALem v roce 1983 (Uniform Rules on Contract Clauses for an Agreed Sum Due upon Failure of Performance).

17

Podle rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR (ze dne 12. 5. 2008, čj. 5 Afs 131/2007 - 131) je v případě změny zadávací dokumentace třeba vždy poskytnout uchazečům celou zákonnou lhůtu pro podání nabídek.

23/23

PRAKTICKÁ PŘÍRUČKA SMLUVNÍ VÝKONOVÉ UKAZATELE V OBORU VaK ČR

Recommend Documents