EVROPSKÁ KOMISE GENERÁLNÍ ŘEDITELSTVÍ PRO ZDRAVÍ A SPOTŘEBITELE
V Bruselu dne 11. dubna 2013
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE
Ochrana spotřebitele u důchodových produktů v rámci třetího pilíře
KONZULTAČNÍ DOKUMENT
OBSAH 1. ÚVOD.............................................................................................................................................................3 1.1 ASPEKTY TÝKAJÍCÍ SE OCHRANY SPOTŘEBITELE V PŘÍPADĚ DŮCHODOVÝCH PRODUKTŮ V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE .........................................................................................................................................................................4 2. DEFINICE PRODUKTŮ V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE ..............................................................................5 2.1 2.2
SPOLEČNÁ PRACOVNÍ DEFINICE EU PRO TŘETÍ PILÍŘ .........................................................................................5 PENZIJNÍ PLÁNY V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE V EVROPĚ ........................................................................................5
3. PRÁVNÍ RÁMEC UPRAVUJÍCÍ DŮCHODOVÉ PRODUKTY V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE .................6 3.1 3.2
VNITROSTÁTNÍ PRÁVNÍ RÁMEC .........................................................................................................................6 PRÁVNÍ RÁMEC EU...........................................................................................................................................8
4. ZVLÁŠTNÍ PŘÍSTUP K DŮCHODOVÝM PRODUKTŮM V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE......................10 4.1 4.2 4.3
SPOŘENÍ NA DŮCHOD JAKO JEDINEČNÉ INVESTIČNÍ ROZHODNUTÍ ...................................................................10 KONKRÉTNÍ POŽADAVKY TÝKAJÍCÍ SE OCHRANY SPOTŘEBITELŮ ....................................................................10 PRÁVNÍ ROZTŘÍŠTĚNOST .................................................................................................................................11
5. NÁSTROJE: SAMOREGULAČNÍ KODEX NEBO SYSTÉM CERTIFIKACE EU...................................11 5.1 5.2
ÚLOHA SAMOREGULAČNÍHO KODEXU.............................................................................................................12 ÚLOHA A FUNKCE SYSTÉMU CERTIFIKACE EU ................................................................................................12
2
1. ÚVOD Zvyšující se podíl důchodců v Evropě představuje pro členské státy EU velkou výzvu. V důsledku demografické změny musí být penzijní systémy finančně udržitelné, ale rovněž koncipovány tak, aby byly důchodové dávky přiměřené a aby zůstala zachována životní úroveň a ekonomická nezávislost důchodců. Plnění těchto požadavků ztěžuje stávající finanční a hospodářská krize, v jejímž důsledku došlo k finanční nestabilitě, snížení míry zaměstnanosti a výše dostupného příjmu a vyvstala potřeba fiskální konsolidace. Roční analýzy růstu zveřejněné Evropskou komisí (AGS)1 obsahují pokyny, jak zajistit, aby byly penzijní systémy účinné, přiměřené a udržitelné, a to zejména v souvislosti s potřebou fiskální konsolidace podporující růst. Za tímto účelem analýzy růstu zdůraznily, že je třeba uvést věk odchodu do důchodu do souladu s nadějí dožití, omezit přístup k systémům předčasného odchodu do důchodu, dát lidem možnost pracovat déle a podporovat doplňkové důchodové spoření. V rámci velkých vnitrostátních reforem se v posledních desíti letech začala řešit otázka přiměřenosti a udržitelnosti2. Na podporu těchto reforem navrhuje bílá kniha z roku 2012 o důchodech3 na základě ročních analýz růstu pro rok 2011 a 2012 a v souladu se strategií Evropa 2020 na úrovni EU agendu, jejímž cílem je zajistit přiměřené a udržitelné důchody. Agenda se zaměřuje na vytváření podmínek, jež lidem umožní déle pracovat a poskytnou jim příležitost nashromáždit si v rámci doplňkových důchodových systémů bezpečné úspory. Doplňkové důchodové spoření4 (mezi něž patří důchodové produkty v rámci třetího pilíře) bude mít větší úlohu při zajišťování budoucí přiměřenosti a udržitelnosti důchodů, zmírňování zátěže veřejných důchodových systémů a při zvyšování výše příjmu pro důchodce5. Je důležité zajistit, aby byli spotřebitelé odpovídajícím způsobem chráněni, a podporovat jejich důvěru ve složitý trh, kde špatné investiční rozhodnutí může mít vážné negativní důsledky. Za tímto účelem bylo v bílé knize oznámeno, že „do roku 2013 Komise předloží iniciativu zaměřenou na zvýšení kvality důchodových produktů v rámci třetího pilíře pro ženy a muže a zlepšení informovanosti spotřebitelů a standardů ochrany prostřednictvím dobrovolných kodexů a případně systém osvědčení EU pro takové produkty, přičemž naváže, bude-li to vhodné, na opatření k posílení informovanosti spotřebitelů plánovaná na rok 2012 pro balíček retailových investičních produktů“6. Kromě toho se bílá kniha7 zmiňuje o souvisejícím opatření pro řešení smluvní úpravy určitých produktů soukromých důchodů8. Komise danou záležitost momentálně projednává v rámci odborné skupiny o evropské pojistné smlouvě9. Předpokládá se, že skupina vypracuje svou zprávu do konce roku 2013. Na základě výsledků této konzultace a na základě zprávy odborné 1
2
3
4
5
6 7 8
9
2011 KOM(2011) 11 v konečném znění, 12.1.2011; 2012, KOM(2011) 815 v konečném znění, 23.11.2011; 2013, COM(2012) 750 final, 28.11.2012. Viz roční analýza růstu pro rok 2013, makroekonomická zpráva, příloha, s. 8 (poznámka pod čarou 3) a zpráva o stárnutí populace za rok 2012 (EK, European Economy 2/2012). Agenda pro přiměřené, udržitelné a spolehlivé důchody, COM(2012) 55, 16.2.2012. Tato bílá kniha o důchodech odrážela názory zúčastněných stran, které byly shromážděny během rozsáhlých konzultací v rámci zelené knihy „Na cestě k přiměřeným, udržitelným a spolehlivým důchodovým systémům v Evropě“, KOM(2010) 365 v konečném znění, 7.7.2010. Tato kategorie rovněž zahrnuje zaměstnanecké důchodové systémy, v jejichž případě bílá kniha navrhla řadu iniciativ, včetně přezkumu směrnice týkající se institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění. Důchodové spoření v rámci třetího pilíře by rovněž mohlo navýšit úspory domácností, které by následně mohly být použity k financování dlouhodobých investic. COM(2012) 55 final, 16.2.2012, příloha 1, opatření 13, strana 17. COM(2012) 55 final, 16.2.2012, příloha 1, opatření 19, strana 18. Cílem opatření 19 je „posoudit „potřebu odstranění překážek vzniklých v souvislosti se smluvní úpravou struktury a poskytování produktů životního pojištění se spořícími/investičními funkcemi s cílem usnadnit přeshraniční poskytování určitých produktů soukromých důchodů“. Rozhodnutí Komise ze dne 17. ledna 2013 o zřízení odborné skupiny Komise o evropské pojistné smlouvě (Úř. věst. C 16, 19.1.2013, s. 6).
3
skupiny se Komise rozhodne, zda je potřeba případné otázky v souvislosti se smluvní úpravou důchodových produktů v rámci třetího pilíře řešit, a o politických opatřeních k jejich řešení. 1.1 Aspekty týkající se ochrany spotřebitele v případě důchodových produktů v rámci třetího pilíře Informovanost spotřebitelů, též označovaná jako transparentnost, je založena na podrobných informacích o produktu, které má spotřebitel k dispozici před tím, než uzavře s poskytovatelem produktu smlouvu, v okamžiku jejího uzavření nebo po jejím uzavření. Standardy ochrany upravují vztah mezi poskytovatelem důchodu nebo zprostředkovatelem služby a spotřebitelem před vlastní transakcí, v okamžiku transakce a po sjednání transakce a týkají se marketingu, poradenství, daňových pobídek a obchodních praktik obecně10. 1.2 Oblast působnosti a cíl tohoto dokumentu Tento dokument se zaměřuje na důchodové produkty v rámci třetího pilíře. Vychází z dostupné literatury a ze studií, které prováděla Komise. Rovněž se opírá o dotazník, který byl členským státům a některým zúčastněným stranám zaslán v říjnu 2012, a to konkrétně v otázce stávajících vnitrostátních pravidel týkajících se ochrany spotřebitele a většího fungování vnitrostátních trhů11. V dotazníku byly důchodové produkty v rámci třetího pilíře popsány jako „jakýkoli druh povinného nebo dobrovolného soukromého důchodového produktu, který si spotřebitel sjednal individuálně [tedy nikoli v souvislosti se svým zaměstnáním“. Tato definice je dostatečně široká, aby zahrnula většinu soukromých individuálních důchodových produktů, včetně produktů s povinnými příspěvky12. Z odpovědí na dotazník vyplynulo, že zúčastněné strany považují obecně za rozumné, aby byl v této oblasti vypracován celoevropský přístup. Výhody společného rámce EU, zejména pokud jde o přeshraniční mobilitu spotřebitelů, uznává celá řada veřejných orgánů a zástupců odvětví průmyslu. Snahy o zlepšení ochrany spotřebitele na tomto trhu vítají všechny skupiny spotřebitelů. Zúčastněné strany nicméně zdůraznily, že zavedení přístupu EU bude s ohledem na různé rysy právních rámců a vnitrostátních trhů,13 jak je popsáno v bodě 3, obtížné. Některé zúčastněné strany též uvedly, že při přípravě iniciativy v této oblasti by měl být zohledněn rychle se měnící právní rámec na úrovni jednotlivých států a EU, který důchodové produkty v rámci třetího pilíře a poskytovatele ovlivňuje14. Stávající a budoucí právní předpisy EU v oblasti investičních produktů stanoví obecné požadavky na ochranu spotřebitele v případě pojistných a investičních produktů, které se potenciálně mohou vztahovat i na většinu důchodových produktů v rámci třetího pilíře15. Navzdory specifičnosti trhu třetího pilíře a konkrétním rizikům, jimž spotřebitelé čelí, neexistují žádná konkrétní ustanovení EU, která by odpovídajícím způsobem upravovala potřeby spotřebitelů. S ohledem na důvody uvedené v bodě 4 je třeba stanovit pro spotřebitele na tomto trhu zvláštní ochranu. Některé členské státy zavedly vedle požadavků EU i své vlastní požadavky, v jejichž důsledku byl trh roztříštěn a ochrana spotřebitelů je nejednotná. Společný přístup, zejména v oblastech, na která se nevztahují pravidla EU, by mohl při řešení případných rozdílů mezi vnitrostátními právními systémy pomoci, čímž by se předešlo další roztříštěnosti v otázce informovanosti spotřebitelů a standardů ochrany. 10
11 12 13 14 15
Standardy ochrany odpovídají požadavkům na obchodní praktiky, které jsou například uvedeny ve směrnici o trzích finančních nástrojů (směrnice 2004/39/ES, Úř. věst. L 145, 30.4.2004) a ve směrnici o zprostředkování pojištění (směrnice 2002/92/ES, Úř. věst. L 9, 15.1.2003). Zpětná vazba je uvedena v bodě 3 (vnitrostátní právní rámec) a bodě 5 (nástroje politik EU). Definice a hlavní rysy důchodových produktů v rámci třetího pilíře jsou rozebírány v bodě 2. Na tuto skutečnost poukazovaly zejména veřejné orgány z Německa, Dánska, Francie a Spojeného království. Např. Nizozemsko uvedlo, že by upřednostňovalo vyčkat na výsledky právě projednávaných návrhů EU týkajících se dané oblasti. Je-li důchodový produkt například právně definován jako pojištění, budou se na něj vztahovat pravidla stanovená směrnicí o zprostředkování pojištění. Jedná-li se o finanční nástroj, použijí se pravidla obsažená ve směrnici o trzích finančních nástrojů. Otázka relevance stávajících a navrhovaných právních předpisů EU v oblasti třetího pilíře je předmětem bodu 3.3.
4
Účelem tohoto dokumentu je identifikovat konkrétní problémy, se kterými se potýkají spotřebitelé u důchodových produktů v rámci třetího pilíře, a zjistit, zda by ochranu spotřebitelů bylo možné zlepšit prostřednictvím dobrovolných kodexů koordinovaných na úrovni EU nebo systémů certifikace. Jeho cílem je rovněž nasměrovat diskusi k hledání optimálních způsobů řešení některých dále uvedených specifik. Výsledky konzultace budou zohledněny v rámci širší iniciativy, jejímž cílem je vytvoření skutečného, pro spotřebitele přátelského jednotného trhu se systémy osobního důchodového pojištění. Rovněž budou použity jako užitečné materiály při přípravě opatření a iniciativ na základě přezkumů směrnice o trzích finančních nástrojů a směrnice o zprostředkování pojištění a při přípravě návrhu týkajícího se strukturovaných retailových investičních produktů, jak je uvedeno dále. Zúčastněné strany mohou zasílat své reakce na tento konzultační dokument do 19. července 2013. Příspěvky by měly být zasílány na tuto adresu Evropské komise:
[email protected]. Obdržené příspěvky budou včetně údajů o autorovi zveřejněny na internetové stránce Evropské komise http://ec.europa.eu/dgs/health_consumer/dgs_consultations/ca_current_consultations_en.htm, pokud autor proti zveřejnění osobních údajů nevznese námitku odůvodněnou tím, že by takové zveřejní porušilo jeho oprávněné zájmy. V takovém případě může být příspěvek zveřejněn anonymně. V ostatních případech příspěvek nebude zveřejněn a ani nebude v zásadě přihlíženo k jeho obsahu. Další informace týkající se nakládání s osobními údaji v rámci této konzultace naleznete v oznámení o ochraně osobních údajů, které je k dispozici na výše uvedené stránce. 2. DEFINICE PRODUKTŮ V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE 2.1 Společná pracovní definice EU pro třetí pilíř Opatření 13 uvedené v bílé knize o důchodech se zaměřuje na zlepšení informovanosti spotřebitelů a standardů ochrany u důchodových produktů v rámci třetího pilíře pro všechny spotřebitele v EU. Za účelem stanovení rozsahu působnosti budoucí iniciativy musí být třetí pilíř jasně definován. To však není jednoduché, neboť i používání samotné pilířové struktury není chápáno jednotně16. Tuto skutečnost potvrzují různé odpovědi na dotazník obdržené od členských států, které jsou popsány v bodě 3. Je zřejmé, že společnou koncepci důchodových produktů v rámci třetího pilíře nelze převzít ze stávajících vnitrostátních právních nebo obchodních definic, nicméně rozlišení mezi soukromým zaměstnaneckým a soukromým individuálním důchodovým produktem v souladu s definicí OECD z roku 1998 odpovídá potřebám tohoto dokumentu. Tato pracovní definice je založena na aspektech produktů třetího pilíře, které jsou společné pro všechny členské státy, bez ohledu na jejich právní a obchodní prvky. 2.2 Penzijní plány v rámci třetího pilíře v Evropě Ačkoli neexistuje žádná oficiální a právně závazná definice EU pro důchodové produkty v rámci třetího pilíře, používá se pro účely kategorizace důchodových pilířů různé názvosloví. Pilířová struktura byla vysvětlena v dokumentu OECD nazvaném Udržení prosperity ve stárnoucí společnosti17. První pilíř zahrnuje zákonem stanovené, veřejně spravované důchodové systémy, většinou s pevnou výší dávek. Do druhého pilíře patří soukromě spravované důchodové systémy 16
17
Některé definice upřednostňují kategorizaci individuálních důchodových systémů podle kvalitativních kritérií (jak stanoví například směrnice o institucích zaměstnaneckého penzijního pojištění). OECD Policy Brief (červen 1998), k dispozici zde: http://www.oecd.org/insurance/pensionsystems/2430300.pdf.
5
v souvislosti se zaměstnáním. Třetí pilíř zahrnuje osobní soukromé důchodové systémy18. Ve svém dokumentu nazvaném Revidovaná taxonomie pro penzijní plány, penzijní fondy a subjekty v oblasti penzí19 OECD svůj předchozí jednoduchý přístup podrobně rozpracovala. Navrhla používání popisné terminologie a propracovanější taxonomie, která rozlišuje mezi pojmy: „soukromý/veřejný“, „pevná výše dávek / pevná výše příspěvků“, „nedotovaný/dotovaný“ a „zaměstnanecký/osobní“. Cílem této propracované taxonomie bylo účinněji a komplexněji definovat fungování soukromých penzijních plánů20. Vzhledem k tomu, že se tento dokument zaměřuje na ochranu spotřebitele, jeví se jako vhodnější považovat za výchozí opěrný bod zjednodušený model OECD z roku 1998. Výhody používání tradičního rozlišení21 potvrzují i oficiální studie. 2.3 Rozdíly mezi jednotlivými pilíři Rozlišení jednotlivých pilířů je někdy obtížné, neboť použití jakékoli klasifikace ztěžují různá hybridní řešení, která jsou na trhu k dispozici. Tyto hybridní produkty mají charakteristiky společné pro všechny tři pilíře, ale vymezení zůstává nejasné. Mohou zde být různé názory týkající se klasifikace některých soukromých individuálních důchodových produktů, u nichž lze uvažovat jak o zařazení do druhého, tak do třetího pilíře. Patří sem individuální důchodové produkty doporučované v souvislosti se zaměstnáním, avšak na nichž se zaměstnavatel nijak přímo nepodílí ani do nich nepřispívá, a povinné soukromé individuální důchodové produkty, u nichž jsou příspěvky vybírány ze zákona22. S ohledem na individuální charakter těchto produktů a na skutečnost, že je nefinancuje zaměstnavatel, však převažuje zařazení do třetího pilíře. Otázky: 1 Umožňuje následující definice, která byla použita v dotazníku z roku 2012, efektivně vymezit důchodové produkty v rámci třetího pilíře? „Důchodové produkty v rámci třetího pilíře jsou definovány jako jakýkoli druh povinného nebo dobrovolného soukromého důchodového produktu, který si spotřebitel sjednal individuálně [tedy nikoli v souvislosti se svým zaměstnáním]“ 2 V opačném případě, jaká by byla nejvhodnější společná definice EU pro důchodové produkty v rámci třetího pilíře? 3. PRÁVNÍ RÁMEC UPRAVUJÍCÍ DŮCHODOVÉ PRODUKTY V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE 3.1 Vnitrostátní právní rámec V tomto odstavci se vychází z prvotních informací, které byly získány z dotazníku z roku 2012. Členské státy a zúčastněné strany v něm byly vyzvány, aby popsaly stávající vnitrostátní pravidla v oblasti důchodových produktů v rámci třetího pilíře, která se týkají informování spotřebitelů a standardů ochrany, a situaci na domácím trhu23. Respondenti se měli rovněž vyjádřit k účinnosti 18
19 20
21
22
23
Tato taxonomie však v jiných kontextech nebyla použita. Světová banka definuje druhý pilíř jako soukromě spravované penzijní plány s povinnou účastí a třetí pilíř jako systémy s dobrovolnou účastí. OECD (říjen 2002), k dispozici zde: http://www.oecd.org/insurance/privatepensions/2488707.pdf. V dokumentu OECD z roku 2002 bylo rovněž rozvinuto pět různých prvků (příloha 3) za účelem hodnocení taxonomie soukromých penzijních systémů. Jedná se o tyto prvky: 1) důchod (dávka/bilance likvidity účtu); 2) financování a rizikovost; 3) správa finančních penzijních plánů a finančních nástrojů; 4) způsobilost a účast; 5) zdanění. Viz nedávná studie Evropského parlamentu Důchodové systémy v EU — podmíněné závazky a pohledávky v soukromém a veřejném sektoru (EP, GŘ pro vnitřní politiky, 2011). Tyto produkty jsou často označovány jako „produkty prvního pilíře b“ (podskupina prvního pilíře), neboť základem financování těchto produktů jsou příspěvky, které byly původně určeny na financování důchodů z veřejných systémů. Podrobnější informace o právních předpisech EU upravujících důchodové systémy nebo instituce v členských státech jsou obsaženy v zelené knize o důchodových systémech z roku 2010 a v jejím doprovodném dokumentu [SEC(2010) 830 final, bod 3 a tabulka 1]. Toto mapování situace (provedené Evropským orgánem pro pojišťovnictví a zaměstnanecké penzijní pojištění) se však zaměřovalo na obezřetnou regulaci.
6
nástrojů, o kterých hovoří bílá kniha. Jejich názory jsou shrnuty v bodě 524. Z odpovědí členských států a Chorvatska lze usuzovat na tyto hlavní trendy: A) Situace na trhu s důchodovými produkty v rámci třetího pilíře Ve většině členských států jsou příspěvky do důchodových produktů v rámci třetího pilíře dobrovolné25. Z odpovědí vyplynulo, že v EU mají penzijní plány nejčastěji podobu pojistných smluv. Příkladem jsou větší členské státy, mezi něž patří Francie, Německo, Itálie a Spojené království, kde jsou hlavním poskytovatelem pojišťovací společnosti. Kromě pojistných smluv a penzijních fondů uvedl malý počet členských států jiné spořící produkty, které lze využívat pro účely důchodových příjmů26. Pokud jde o poskytovatele důchodových produktů, uvádějí odpovědi pojišťovací společnosti, instituce přijímající vklady, společnosti spravující fondy a jiné finanční zprostředkovatele. Odpovědi týkající se velikosti trhu v oblasti důchodů v rámci třetího pilíře vyjádřené jako procentní podíl HDP neposkytují ucelený a srovnatelný pohled na situaci ve všech členských státech27. Některé údaje ve zprávě o stárnutí populace za rok 2012 též umožňují porovnávat systémy v rámci druhého a třetího pilíře28 a odhadnout počet aktivních členů v různých systémech29. B) Stávající vnitrostátní pravidla Z odpovědí veřejných orgánů na dotazník z roku 2012 vyplynulo, že právní rámec je velmi roztříštěný. Zdá se, že pouze čtyři členské státy nemají žádný právní nástroj, který by definoval nebo nepřímo upravoval důchodové produkty v rámci třetího pilíře (BG, CY, CZ a EL). Všechny ostatní veřejné orgány, bez ohledu na to, zda penzijní fondy výslovně definují či ne, mají předpisy, jež v různé míře upravují důchodové produkty v rámci třetího pilíře. Obecný právní rámec upravující doplňkové individuální důchodové systémy (pojistné i nepojistné) byl konkrétně zaveden v EE, IT30, LU, PL31, RO, SK a MT32. Existenci právních nástrojů pokrývajících některé konkrétní podskupiny důchodových produktů v rámci třetího pilíře uvedly AT, DE, DK, ES, FI, FR, HU, IE, LT, LV, NL, PT, SI a UK. V souvislosti s důchodovými produkty třetího pilíře ve formě pojistných produktů uvedlo deset veřejných orgánů, že mimo stávajících pravidel EU nemají žádné vnitrostátní právní předpisy33 upravující požadavky týkající se informovanosti. Třináct členských států disponuje různými právními nástroji s konkrétními ustanoveními o informování spotřebitelů (DE, EE, ES, FI, FR, IE, IT, LU, LT, MT, PL, SI a UK). Deset členských států nemá žádná zvláštní vnitrostátní pravidla týkající se standardů ochrany spotřebitele v případě individuálních důchodů ve formě pojistných produktů. Většina členských států uvedla, že přijaly vnitrostátní pravidla týkající se ochrany spotřebitelů v případě nepojistných důchodových produktů v rámci třetího pilíře prostřednictvím zvláštních 24
25
26
27
28 29
30 31
32 33
GŘ SANCO obdrželo na dotazník, který byl rozesílán na začátku října 2012, 50 odpovědí. Odpovědi přišly z 25 členských států (chyběla odpověď od BE a SE), Chorvatska a 15 odpovědí od zástupců daného odvětví a 9 od uživatelů zastoupených v rámci Penzijního fóra. Výjimkou jsou povinné soukromé individuální důchodové produkty, které spravují ze zákona dané příspěvky na důchodové pojištění (první pilíř b), kdy příspěvky mohou být povinné (např. Polsko) nebo kvazi-povinné (možnost stanovení výjimky). Např. „Banksparen“ v Nizozemsku jsou dlouhodobé spořitelní vklady, které mohou být spojeny s nákupem důchodových dávek. Úspory lze na konci doby spoření použít rovněž k nákupu nemovitosti pro účely bydlení nebo jsou drženy až do smrti. Mezi dostupné zdroje patří OECD a Evropská komise. Porovnatelné údaje rozlišující mezi zaměstnaneckými a soukromými důchody nejsou k dispozici. Zpráva o stárnutí populace za rok 2012, s. 107–109 (viz poznámka pod čarou 2). Jedná se zejména o údaje OECD (např. studie Complementary and private pensions throughout the world 2008) a studii, na které pracuje společnost Oxera Consulting Ltd a která by měla být dokončena v roce 2013. Vyhláška 252 ze dne 5. prosince 2005 (Forme pensionistiche complementari individuali). V Polsku definuje zákon o individuálních důchodových účtech (IKE) dva druhy důchodových produktů v rámci třetího pilíře. Tento zákon byl v roce 2011 pozměněn, aby zahrnoval i individuální účty důchodového pojištění (IKZE). Zákon o důchodech přijatý v roce 2011 není na Maltě dosud účinný. Konkrétní právní předpisy upravující transparentnost nemá BG, CY, CZ, EL, HU, LV, MT, PT, RO a SK.
7
právních předpisů nebo příslušných ustanovení v rámcovějších předpisech34. Pouze AT, CY, EL, FR a NL nemají žádné právní předpisy upravující požadavky na poskytování informací u nepojistných produktů. Mírně vyšší počet členských států nemá žádná legislativní pravidla pro požadavky týkající se obchodování s nepojistnými produkty nebo na danou otázku neposkytly konkrétní odpověď (AT, CY, EL, FR, NL, PL a SI). C) Samoregulace není v členských státech rozšířena Přípravy iniciativ na dobrovolné bázi uvádělo pouze deset členských států (AT, BG, DE, DK, EE, FI, IT, SE, SI a UK)35. Veřejné orgány z jedenácti členských států uvedly, že v dané fázi neevidují žádné samoregulační iniciativy. 3.2 Právní rámec EU Důchodové produkty v rámci třetího pilíře mohou spadat do působnosti stávajících nebo navrhovaných právních předpisů, nicméně pro danou problematiku neexistuje žádný konkrétní právní předpis EU. Jak je uvedeno výše, mohou být díky různorodosti definic produktů používaných v jednotlivých státech hranice mezi pilíři nejasné. Přehled okolností, kdy se právní předpisy EU mohou v případě důchodových produktů v rámci třetího pilíře uplatnit, je uveden v tabulce 1. Z přehledu je patrné, jak stávající právní předpisy EU upravují, nebo jak budou upravovat v budoucnosti obezřetnostní pravidla pro důchodové produkty v rámci třetího pilíře nebo základní požadavky na dané produkty, jejich prodej retailovým klientům a informování klientů o těchto produktech. Přehled rozlišuje dva hlavní typy produktů, které jednotlivci využívají jako doplňkové důchodové systémy: pojistné a nepojistné produkty. Tabulka 1 — Přehled znázorňující právní úpravu důchodových produktů v rámci třetího pilíře36 Table 1 – Přehled znázorňující právní úpravu důchodových produktů v rámci třetího pilíře Členský stát
Produkty pojištění 1) Osobní penzijní plány ve formě životního pojištění 2) Jakékoli komerční r životní pojištění / investiční produkty (případná kapitalizace za účelem důchodu)
Evropská unie
POŽ. TÝKAJÍCÍ SE PRODUKTU / OBEZŘETNOSTI Solvency II konsolidované znění směrnice o životním pojištění
Standardy ochrany
Transparentnost
POŽ. TÝKAJÍCÍ SE OBCHODOVÁNÍ
POŽ. TÝKAJÍCÍ SE POSKYTOVÁNÍ INFORMACÍ
sm. o zprostředkování pojištění II sm. o zprostředkování pojištění I nařízení o strukturovaný ch retailových nvestičních produktech
Jiné produkty 1) Jiné než zaměstnanecké penzijní fondy 2) Hybridní osobní penzijní plány na bázi různých komerčních investičních produktů
34
35
36
konkrétní odvětvové právní předpisy (případně)
sm. o trzích finančních nástrojů II sm. o trzích finančních nástrojů
Regulati konkrétní odvětvové právní předpisy (případně)
Právní nástroje týkající se důchodových produktů v rámci třetího pilíře byly přijaty v 19 členských státech (BG, CZ, DE, DK, EE, ES, FI, HU, IT, LU, LT, LV, MT, PL, PT, RO, SI, SK a UK) a v Chorvatsku. Například doporučení týkající se poskytování informací a kodex chování pro zprostředkovatele pojištění, který vypracovala německá asociace pojistitelů; pokyny italského odvětví pojišťovnictví, které mimo jiné zahrnují požadavky týkající se obchodování a převoditelnosti důchodových práv; kodex asociace britských pojistitelů. Některé požadavky na poskytování informací rovněž upravuje konsolidovaná směrnice o životním pojištění, a byly tudíž zohledněny v rámci směrnice Solventnost II.
8
• Pojistné produkty37 Za systémy v rámci třetího pilíře lze považovat dvě hlavní kategorie smluv o životním pojištění: osobní penzijní plány, jejichž hlavní rysy sjednává pojistitel s klientem, a hybridní pojistné nebo investiční produkty, kde jsou příspěvky akumulovány pro účely důchodu38. Jejich součástí jsou pojištěné důchody39. Obě kategorie spadají do působnosti směrnice o zprostředkování pojištění I40, která stanoví především obchodní požadavky pro pojistné produkty prodávané zprostředkovateli. Komise v roce 2012 navrhla, aby byl tento právní předpis revidován (návrh směrnice o zprostředkování pojištění II)41. Návrh Komise o strukturovaných retailových investičních produktech (předloha návrhu)42 stanoví povinnost sdělovat klíčové informace týkající se retailových investičních produktů jakékoli právní povahy. Bude se jednat o jednoduché, objektivní a porovnatelné informace v jednotném formátu, které mají být poskytovány před tím, než je produkt prodán retailovým investorům. Tento v současné době v Evropském parlamentu a Radě prodiskutovávaný návrh zahrnuje důchodové produkty v rámci třetího pilíře a snaží se stanovit společné požadavky na poskytování informací, které mohou být případě důchodových produktů v rámci třetího pilíře relevantní. Tyto požadavky by byly připraveny v rámci opatření na „úrovni 2“,43 jakmile se dosáhne dohody ohledně rámcové legislativy na „úrovni 1“44. • Nepojistné produkty Pro účely tohoto dokumentu mezi nepojistné důchodové produkty patří jiné než zaměstnanecké penzijní fondy, které mají v různých státech různé podoby a se kterými si uživatelé uzavírají smlouvy individuálně, a hybridní osobní penzijní plány (nepojistné), které jsou někdy založeny na různých typech investičních produktů. Ve druhém případě si spotřebitelé kupují typický investiční produkt, např. v rámci investičního fondu, který poté představuje jejich celý penzijní plán nebo jeho část. Pokud jde o informace, mohou být některé aspekty hybridních penzijních produktů regulovány prostřednictvím konkrétních odvětvových právních předpisů, které se vztahují na původní produkt, z něhož jsou odvozeny. Je-li například základním finančním nástrojem retailový investiční fond, bude se na vlastní fond stále vztahovat směrnice o subjektech kolektivního investování do převoditelných cenných papírů (SKIPCP), i když je na něj „nabalen“ jiný produkt. Tato směrnice obsahuje ustanovení, jejichž cílem je pomoci potenciálním investorům pochopit hlavní rysy navrhovaného investičního fondu, například tím, že jim pomohou porovnat si rizika různých fondů. Rozdíly mezi požadavky v jednotlivých odvětvích by mohly být sjednoceny prostřednictvím budoucího nařízení o strukturovaných retailových investičních produktech. To by zahrnulo 37
38 39
40 41
42 43
44
Dalšími legislativními nástroji týkajícími se pojištění, jako je směrnice o životním pojištění (její konsolidované znění) a směrnice Solventnost II, která obsahuje ustanovení týkající se požadavků na produkty, se tento dokument nezabývá. Uživatelé využívají pro účely svých penzijních plánů typické investiční nebo pojistné produkty (např. „unit-linked“ produkty). V části 2.2 dokumentu OECD z roku 2002 je tato kategorie definována jako penzijní plány, které poskytuje pojišťovna a které spočívají výhradně v pojistných produktech. Viz poznámka pod čarou 10. Návrh směrnice o zprostředkování pojištění (přepracované znění), COM(2012) 360 final, 3.7.2012. Cílem návrhu je rozšířit vhodnost a objektivitu poradenství, sladit pravidla se směrnicí o trzích finančních nástrojů v případě komplexnějších pojistných produktů a vymezit, řídit a zmírňovat střety zájmů. Připravovaný právní předpis bude rovněž zahrnovat problematiku přímého prodeje ze strany pojišťoven. Návrh nařízení o sděleních klíčových informací týkajících se investičních produktů, COM(2012) 352 final, 3.7.2012. „Úrovně“ právního předpisu jsou převzaty z tzv. Lamfalussyho legislativního procesu . Lamfalussyho proces se skládá ze čtyř úrovní: přijetí rámcové legislativy (úroveň 1), podrobná prováděcí opatření (úroveň 2), spolupráce mezi orgány dozoru a sjednocení jejich postupů (úroveň 3) a včasné prosazování právních předpisů EU a jejich správné provádění do vnitrostátního práva (úroveň 4). Produkty v rámci třetího pilíře však nejsou výslovně zahrnuty. Zahrnuty jsou pouze v důsledku nezačlenění investičních produktů pro důchodové účely. Z návrhu jsou výslovně vyloučeny zaměstnanecké penzijní systémy (které spadají do působnosti směrnice o činnostech institucí zaměstnaneckého penzijního pojištění) a penzijní produkty, u kterých je podle vnitrostátního práva požadován příspěvek od zaměstnavatele.
9
důchodové produkty v rámci třetího pilíře pod soubor pravidel, která by mohla zohlednit jejich rysy. V případě požadavků týkajících se obchodování požaduje směrnice o trzích finančních nástrojů I po společnostech, aby jednaly čestně, spravedlivě a profesionálně a v souladu s nejlepšími zájmy svých klientů. Zavádí další konkrétní požadavky v závislosti na investiční službě, která je klientům poskytována, jako je investiční poradenství nebo provádění příkazů. Tyto požadavky se mohou v případě, že jsou v nich zahrnuty finanční nástroje, použít na hybridní produkty. Komise přijala legislativní návrh na přezkum směrnice o trzích finančních nástrojů (MiFID II), ve kterém jsou stávající požadavky týkající obchodování posíleny45. V oblasti obchodování s nezaměstnaneckými penzijními fondy neexistují v současné době na úrovni EU žádné standardy pro ochranu spotřebitele. 4. ZVLÁŠTNÍ PŘÍSTUP K DŮCHODOVÝM PRODUKTŮM V RÁMCI TŘETÍHO PILÍŘE 4.1 Spoření na důchod jako jedinečné investiční rozhodnutí Volba penzijního plánu je jedním z nejdůležitějších finančních rozhodnutí, která spotřebitel činí. A platí to zejména v případě individuálních důchodových produktů, v jejichž případě činí hlavní rozhodnutí sami spotřebitelé. Tato situace kontrastuje s druhým pilířem, kde spotřebitelé obvykle rozhodují kolektivně. Důchodové produkty v rámci třetího pilíře mají určité charakteristiky, které je odlišují od ostatních retailových investičních produktů a které mohou vyžadovat poskytování konkrétních informací a ochrany. Nejdůležitější z těchto charakteristik je dlouhodobá povaha investičních produktů. Při rozhodování o dlouhodobé míře úspor je třeba komplexně posoudit pravděpodobnou výnosnost, kapitalizaci výnosů a poměr ztrát a nákladů. Podle dostupných informací je toto rozhodování pro spotřebitele složité. Důležitým faktorem je též tzv. blokování, se kterým se spotřebitelé často potýkají v případě, že je výpověď produktu omezena. Je to způsobeno riziky, která investici ohrožují během fáze kapitalizace, a riziky ohrožujícími rentu (riziko dožití a finanční riziko) ve fázi vyplácení. Špatné finanční rozhodnutí tak může mít pro spotřebitele vážné následky. Vážné problémy mohou způsobit i chybějící transparentní informace o dopadu poplatků, které mohou být v dlouhodobém horizontu represivní, zejména nemůže-li spotřebitel od produktu odstoupit a bez sankcí si zvolit nového poskytovatele. V některých členských státech jsou však nyní větší transparentnost a porovnatelnost důchodových produktů v rámci třetího pilíře propagovány na speciálních webových portálech (např. DK, SE a do určité míry NL). 4.2 Konkrétní požadavky týkající se ochrany spotřebitelů Rozvoj trhu se soukromými individuálními důchodovými produkty nutí spotřebitele činit rozhodnutí, se kterými by dříve nebyli konfrontováni. Je proto důležité, aby měli k dispozici jasné a přesné informace, aby tyto informace dostali včas a aby jim bylo poskytnuto spolehlivé poradenství, které jim umožní vhodně se rozhodnout. Rovněž je třeba, aby byla dodržována, prosazována a v případě potřeby dále rozvíjena pravidla chránící spotřebitele před možným střetem zájmů a zaručující regulérní požadavky na marketing a obchodování, včetně poskytování spolehlivého poradenství46. Pokud jde o informace a zkušenosti v dané oblasti, panuje mezi spotřebiteli a poskytovali nepoměr. Pokud by se výše uvedené přezkumy a návrhy47 vztahovaly na důchodové produkty v rámci třetího pilíře, mohly by do určité míry tyto problémy vyřešit 45
46 47
Návrh směrnice o trzích finančních nástrojů a o zrušení směrnice 2004/39/ES. Tento návrh by ochranu spotřebitele rozšířil na požadavky týkající se obchodování. Otázka, zda taková pravidla vypracovat či nikoli, by se měla zaměřovat zejména na nezávislé (jiné než zaměstnanecké) penzijní fondy. Zejména směrnice o zprostředkování pojištění II, směrnice o trzích finančních nástrojů II a návrh nařízení o strukturovaných retailových investičních produktech.
10
prostřednictvím lépe vymezených požadavků týkajících se informování a obchodování. Konkrétně by specifické rysy důchodových produktů v rámci třetího pilíře mohly být zohledněny při podrobném definování těchto požadavků v prováděcích předpisech nebo při zkoumání obchodních praktik v souvislosti s těmito požadavky. Nicméně na hodnocení, zda jsou připravované iniciativy EU v oblasti investic a pojištění vhodné i pro penzijní produkty, je příliš brzy. 4.3 Právní roztříštěnost Ačkoli v rámci EU existují požadavky na poskytování informací a ochrany, které se na tyto produkty vztahují nebo mohou vztahovat (viz tabulka 1), vedla neexistence konkrétních pravidel pro důchodové produkty v rámci třetího pilíře k právní roztříštěnosti, kdy členské státy zaujímají k otázkám ochrany spotřebitelů v této oblasti vlastní přístup. Používání různých vnitrostátních pravidel ve věci poskytování informací spotřebitelům a standardů jejich ochrany je problematické. Spotřebitelé v EU mají stejnou potřebu ochrany bez ohledu na to, kde si svůj důchodový produkt v rámci třetího pilíře sjednávají. Uplatňování různých pravidel v této souvislosti ztěžuje porovnávání produktů. Tím vzniká překážka, která především mobilním pracovníkům brání zvolit si penzijní produkt, který by nejlépe odpovídal jejich potřebám. Produkty třetího pilíře jsou ze své podstaty ideálním adeptem pro přeshraniční obchodování. Spotřebitelé by proto měli mít přístup k produktu, který nejlépe odpovídá jejich potřebám, bez ohledu na místo působení správního subjektu. Nedostatečná konkrétní pravidla EU ohledně požadavků na poskytování informací48 a ochrany spotřebitelům, zejména v oblasti důchodových produktů v rámci třetího pilíře, mohou bránit rozvoji tohoto trhu. Ze zkušeností v souvisejících oblastech vyplývá, že společná pravidla EU mohou při vytváření účinného jednotného trhu pomoci. Retailové investiční fondy například za svůj úspěch vděčí tomu, že byla přijata směrnice SKIPCP, která v dané oblasti zavedla větší harmonizaci. Dalším negativním vlivem roztříštěnosti pravidel a požadavků by mohly být nedostatečné rovné podmínky pro poskytovatele, a to i na přeshraniční úrovni. V důsledku toho není hospodářská soutěž optimální a poskytovatelé mají omezené možnosti. To má přímý dopad na volbu spotřebitele a hodnotu produktu, bez ohledu na jiné otázky týkající se těchto produktů (např. zdanění), které mohou přeshraniční obchodování s těmito produkty rovněž omezit. Otázky: 3 Jaká hlavní rizika nákup důchodových produktů v rámci třetího pilíře pro spotřebitele představuje? 4 Za jak problematický považujete nepoměr mezi spotřebitelem a poskytovatelem, pokud jde o informovanost o důchodových produktech v rámci třetího pilíře a jejich znalost? 5 Existují konkrétní potřeby spotřebitelů nakupujících důchodové produkty v rámci třetího pilíře, které je třeba lépe zohlednit, např. prostřednictvím dobrovolných kodexů EU nebo systémů certifikace pro informování spotřebitelů (transparentnost) a pro standardy jejich ochrany? - Pokud ano, jak by informování spotřebitelů (transparentnost) bylo možné zlepšit? Zahrňte prosím jak informace před uzavřením smlouvy, tak při uzavření smlouvy. - Pokud ano, jak by standardy ochrany bylo možné zlepšit? Zahrňte prosím marketing, obchodní praktiky, daňové pobídky, poradenství a jiné aspekty. 5. NÁSTROJE: SAMOREGULAČNÍ KODEX NEBO SYSTÉM CERTIFIKACE EU Informovanost spotřebitelů a standardy ochrany lze zlepšit různými způsoby, od doporučení a výměny osvědčených postupů po závazné právní nástroje. Bílá kniha o důchodech uvádí dvě varianty, samoregulační kodex a systém certifikace EU. Tento konzultační dokument se 48
Nicméně viz návrh nařízení o strukturovaných retailových investičních produktech, který upravuje požadavky ohledně poskytování informací.
11
zaměřuje na tyto varianty, jak byly diskutovány v dotazníku z roku 2012. Jak je uvedeno v bodě 3, přijaté nebo navrhované právní předpisy EU, které se týkají důchodových produktů v rámci třetího pilíře, obsahují pravidla týkající se informování spotřebitelů a standardů jejich ochrany. To zahrnuje: informace před uzavřením smlouvy a smluvní podmínky; požadavky týkající se marketingu; obchodní praktiky; daňové pobídky; poradenství a jakékoli jiné aspekty, které mohou ovlivnit zájmy nebo volby spotřebitelů. 5.1 Úloha samoregulačního kodexu Zkušenosti, které byly se samoregulací získány již dříve, umožnily dosáhnout pozitivních výsledků v různých oblastech. Uplatňování a sledování však bylo obecně různorodé. V důsledku toho se Komise v některých oblastech rozhodla zasáhnout a přijmout účinnější nástroje. Dobrých výsledků bylo například dosaženo u samoregulačního kodexu pro hypoteční úvěry49. Avšak s ohledem na jeho nedostatečné uplatňování se Komise nakonec rozhodla, že je v případě hypotečních úvěrů nezbytné přijmout právní nástroj. Názory veřejných orgánů, které odpověděly na dotazník z roku 2012, byly rozdílné. Některé (zejména BG, CY, PT a SI) samoregulaci podporovaly, jiní by tuto variantu s ohledem na pochybnosti o její účinnosti zamítly. Některé zúčastněné strany, zejména z odvětví průmyslu, považují samoregulaci z různých důvodů, jako jsou nižší náklady a snadná použitelnost, za užitečný nástroj. Asociace pojišťoven v řadě členských států (CZ, DE, EE, IT, MT, PL, PT a UK) uvedly, že by v této oblasti preferovaly samoregulační iniciativy.
Otázky: 6 Domníváte se, že je samoregulační kodex nejlepším nástrojem pro zlepšení kvality důchodových produktů v rámci třetího pilíře? 7 Pro dosažení jakého cíle by tato varianta byla nejlepší? (např. zlepšení důvěry spotřebitelů, poskytnutí záruky kvality nebo jiné?) 8 Které stávající problémy v oblasti ochrany spotřebitelů v souvislosti s důchody by samoregulační přístup mohl pomoci vyřešit? 9 Jak by uplatňování kodexu mělo být monitorováno a kdo by tento monitoring měl provádět? 5.2 Úloha a funkce systému certifikace EU Systém certifikace EU by zavedl přímý vztah mezi dodržováním řady konkrétních požadavků (stanovených na úrovni EU) pro určitý produkt nebo službu nebo některých zvláštních aspektů (včetně poskytování informací spotřebitelům a standardů ochrany) ze strany poskytovatele a označením produktů nebo služeb, které tyto požadavky splňují, tzv. „evropskou značkou“. Vzhledem k odlišným trhům a odlišným právním systémům v jednotlivých členských státech je přidaná hodnota „evropské značky“ v tomto odvětví diskutabilní. Ačkoli se jedná o jiný kontext, lze použít zkušenosti získané s retailovými investičními fondy, které reguluje směrnice o SKIPCP50. Uplatňování společných evropských pravidel, které se sice omezují na poskytování informací a na standardy ochrany, by v každém případě pohled na celou věc změnilo.
49
50
Tento kodex, ke kterému se pod záštitou Komise přihlásili spotřebitelé a sdružení v oblasti průmyslu, byl velmi důležitý pro vytvoření evropského standardizovaného informačního přehledu (ESIS) a pro stanovení hlavích rysů informací, které jsou pro spotřebitele hodnotné. Pojem SKIPCP (subjekt kolektivního investování do převoditelných cenných papírů), který původně označoval pouze podniky spravující kolektivní investiční fondy, se stal synonymem k retailovým investičním fondům, které upravují směrnice, a určuje známou evropskou značku.
12
Některé členské státy tento systém sice nepovažují za nutný (CZ a PL), jiné (DE, FR a UK) poukazují na případné obtíže s jeho praktickým zaváděním a uplatňováním. Veřejné orgány v několika členských státech (AT, EL, ES, FI, HU, IE, IT, LT, LV, MT, RO a SK) vyjádřily zásahu ze strany EU opatrnou podporu argumentujíce, že by se jednalo v oblasti penzijního trhu o pokrok. Průmyslové skupiny sice zdůrazňují, že by zavedení takového systému bylo obtížné, ale jsou iniciativě na úrovni EU otevřenější. Otázky: 10 Byl by systém certifikace na úrovni EU nejlepším způsobem, jak zlepšit ochranu spotřebitele v případě důchodových produktů v rámci třetího pilíře? 11 Pro dosažení jakého cíle by tato varianta byla nejlepší? (např. zlepšení důvěry spotřebitelů, poskytnutí záruky kvality nebo jiné?) 12 Které stávající problémy v oblasti ochrany spotřebitelů v souvislosti s důchody by systém certifikace EU mohl pomoci vyřešit?
13
