EVROPSKÁ KOMISE
V Bruselu dne 14.7.2010 SEK(2010) 877 v konečném znění C7-0186/10 PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. xx/yy o profesionální přeshraniční silniční přepravě eurohotovosti mezi členskými státy eurozóny a návrhu nařízení Rady (EU) č. zz/yy o rozšíření oblasti působnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. xx/yy o profesionální přeshraniční silniční přepravě eurohotovosti mezi členskými státy eurozóny {COM(2010)377 final} {SEK(2010) 878final}
CS
CS
PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE SHRNUTÍ POSOUZENÍ DOPADŮ Průvodní dokument k návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. xx/yy o profesionální přeshraniční silniční přepravě eurohotovosti mezi členskými státy eurozóny a návrhu nařízení Rady (EU) č. zz/yy o rozšíření oblasti působnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. xx/yy o profesionální přeshraniční silniční přepravě eurohotovosti mezi členskými státy eurozóny
CS
2
CS
1.
VYMEZENÍ PROBLÉMU
16 členských států, které dosud přijaly euro, používá tytéž bankovky a mince. Vzhledem ke značným rozdílům ve vnitrostátních právních předpisech však byla profesionální silniční přeprava eurohotovosti mezi členskými státy eurozóny velmi obtížná, a tudíž je přeshraniční pozemní přeprava velmi malého rozsahu. Je paradoxní, že v eurozóně existují pro přepravu jednotné měny překážky v podobě hranic. Vzhledem k povaze přepravovaného zboží je odvětví přepravy hotovosti (cash-in-transit – CIT) víceméně vystaveno významným bezpečnostním hrozbám. Proto má zásadní význam, aby přeshraniční přeprava hotovosti probíhala za podmínek, které zajišťují vysokou úroveň bezpečnosti pracovníků odvětví CIT a široké veřejnosti. V důsledku různých národních tradic a rizikových prostředí jsou však bezpečnostní požadavky v členských státech eurozóny vykládány velmi rozdílně, což vede k velkým rozdílům ve vnitrostátních předpisech v řadě oblastí, jako jsou dovolené způsoby přepravy, pancéřování a vybavení vozidel CIT, použití inteligentních systémů neutralizace bankovek (intelligent banknote neutralisation systems – IBNS), počet pracovníků ve vozidlech CIT, držení a nošení střelných zbraní pracovníky odvětví CIT, požadavky na odbornou přípravu, informování policie, pravidla týkající se licencí a sankcí. V důsledku těchto rozdílů mezi vnitrostátními předpisy nemohou komerční banky, velcí maloobchodníci a ostatní subjekty zpracovávající hotovost v praxi ve většině případů uzavřít smlouvu se společností CIT v jiném členském státě, i když ta by mohla být schopna poskytnout nejúčinnější (a nejkratší) okruhy pro vyzvedávání a dodávky hotovosti. Obdobně nemohou využívat hotovostní služby nejbližší pobočky národní centrální banky či střediska pro zpracování hotovosti CIT, nachází-li se za hranicemi v jiném členském státě. Nakonec společnosti CIT provádějící přepravu hotovosti v příhraničních regionech nejsou schopny plánovat své přepravní trasy a jiné logistické úkony související s hotovostí nejefektivnějším způsobem, nacházejí-li se potenciální zákazníci na obou stranách hranice. Vzhledem k této situaci není hotovostní cyklus v těchto regionech, a tedy i na úrovni eurozóny uspořádán optimálně. To znamená vyšší náklady na hotovost a/nebo nižší úroveň služeb pro zákazníky v porovnání se situací bez vnitrostátních regulačních překážek přeshraniční přepravě hotovosti. Mají-li zúčastněné strany plně využívat jednotnou měnu, měly by být odstraněny překážky volnému oběhu eurohotovosti v eurozóně a zároveň by měla být zajištěna vysoká úroveň bezpečnosti pro pracovníky odvětví CIT i širokou veřejnost. Současně má trh přepravy hotovosti místní charakter a potenciální přeshraniční trh se v prvé řadě týká pohraničních regionů. Potenciální zeměpisný trh lze u většiny přepravy zhruba odhadnout přibližně na 100 km na každé straně hranice. Opatření na zrušení překážek přeshraniční přepravě hotovosti by tedy měla být přiměřená. 2.
ANALÝZA SUBSIDIARITY
Alternativou činnosti na úrovni EU by byly dobrovolné dvoustranné dohody mezi členskými státy, nebo dokonce mnohostranné dohody. Činnost na úrovni EU však přináší významné úspory z rozsahu v porovnání s dvoustrannými nebo mnohostrannými
CS
3
CS
opatřeními. Pouze činnost na úrovni EU umožňuje vzít v úvahu budoucí rozšíření eurozóny, jelikož pravidla EU pro přeshraniční přepravu může využít jakýkoliv nový zúčastněný členský stát, což u dvoustranných/mnohostranných dohod nelze. Navíc i když existuje poptávka, jak vyjádřil zejména bankovní sektor, členské státy více než osm let od zavedení eurohotovosti neuzavřely žádné dohody, které by usnadnily profesionální přeshraniční přepravu hotovosti. Z toho vyplývá, že činnost na úrovni EU je v praxi jediným možným způsobem, jak skloubit odchylné regulační režimy (v současnosti jich je 16), které upravují celou řadu složitých otázek, v nichž vzájemně působí bezpečnostní otázky (např. nošení zbraní) a hlediska trhu práce. 3.
CÍLE
Obecným cílem této iniciativy Komise je usnadnit volný oběh eurohotovosti v eurozóně odstraněním překážek profesionální silniční přepravě eurohotovosti mezi členskými státy eurozóny při současném zajištění toho, že k přepravě bude docházet za podmínek, které poskytují vysokou úroveň bezpečnosti pro pracovníky odvětví CIT i širokou veřejnost. Usnadnění profesionální přeshraniční přepravy eurohotovosti je víceméně přirozeným a nezbytným doplňkem plánu Evropské centrální banky pro větší konvergenci hotovostních služeb národních centrálních bank a vytvoření jednotné oblasti pro hotovostní služby v eurech pro subjekty zpracovávající hotovost. Navíc je doplňkem směrnice o platebních službách1 a jednotné oblasti pro platby v eurech (single euro payments area – SEPA), jehož cílem je, aby elektronické přeshraniční platby v eurech byly stejně snadné jako platby domácí. Co se týče volného oběhu eura, a vzhledem k místnímu charakteru trhu přepravy hotovosti by tedy zvláštním cílem mělo být usnadnění přepravy mezi členskými státy eurozóny v těchto pohraničních oblastech. Co se týče bezpečnosti pro pracovníky odvětví CIT a širokou veřejnost, měli by být potenciální útočníci co nejvíce odrazeni, a jestliže přesto k útoku dojde, měl by vést k minimálním lidským ztrátám. Zvláštním cílem by mělo být, aby přeshraniční přeprava byla alespoň tak bezpečná jako přeprava domácí. Zvýšení přeshraniční přepravy hotovosti by však zároveň mohlo vést k případnému nepříznivému účinku na úroveň mezd a/nebo zaměstnanost v odvětví CIT v dané hostitelské zemi, budou-li zde existovat významné mzdové rozdíly v porovnání se sousedními zeměmi. I když by členským státům obecně nemělo být bráněno využívat své komparativní výhody, mělo by být zároveň zajištěno dodržování minimální ochrany v hostitelské zemi pro pracovníky odvětví CIT v souladu se stávajícími zásadami právních předpisů EU.
1
CS
Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2007/64/ES ze dne 13. listopadu 2007 o platebních službách na vnitřním trhu, 5.12.2007.
4
CS
4.
MOŽNOSTI POLITIKY A POSOUZENÍ ŠIROKÝCH MOŽNOSTÍ POLITIKY
Posouzení proběhlo ve dvou kolech, začalo obecným posouzením širokých možností politiky, a poté následovalo podrobnější posouzení možností politiky, u kterých se mělo za to, že mají potenciál dosáhnout cílů. Posouzení dopadů se zabývalo pěti širokými možnostmi dosažení cíle: 1) základní scénář beze změn, 2) dvoustranná nebo mnohostranná dohoda mezi členskými státy potenciálně nejvíce dotčenými přeshraniční přepravou, 3) soubor společných pravidel pouze pro přeshraniční přepravu, 4) plné vzájemné uznání a 5) plná harmonizace regulace veškeré přepravy CIT. Dále byly posuzovány tři dílčí možnosti: a) rozšířit oblast působnosti pravidel na členské státy EU, které nepřijaly euro, b) rozšířit oblast působnosti na jinou hotovost, případně na cennosti a c) omezit oblast působnosti pouze na přepravu z bodu do bodu. Posouzení dopadů zjistilo, že možnosti 1 (žádná změna) a 2 (dvoustranné/mnohostranné dohody) by při plnění cíle usnadnit volný oběh eurohotovosti nebyly účinné, neboť se zdá vysoce nepravděpodobné, že by se tyto dohody spontánně uskutečňovaly ve větším měřítku. To potvrzuje skutečnost, že za dobu více než osmi let, která uplynula od zavedení eurobankovek a euromincí, nebyla žádná takováto dohoda uzavřena. Navíc i v případě uzavření by se tato dohoda vztahovala pouze na část eurozóny a neumožnila by vzít v úvahu budoucí rozšíření eurozóny. Proto se dohoda na úrovni EU zdá být účinnějším a v praxi jediným možným přístupem k usnadnění přeshraniční přepravy hotovosti mezi všemi dotčenými zeměmi. Možnost 3 (společný soubor pravidel použitelných pouze na přeshraniční přepravu CIT) by cíl usnadnit volný oběh eurohotovosti splnila. Jelikož je omezena na přeshraniční přepravu, nepřekračovala by rámec toho, co je k dosažení cílů nezbytné. Možnost 4 (plné vzájemné uznání) by překlenovací cíl usnadnit volný oběh eurohotovosti splnila, ale znamenalo by to, že společnosti CIT by mohly působit přes hranice podle několika různých vnitrostátních souborů pravidel. To by pro příslušné vnitrostátní dohledové a donucovací orgány bylo velmi matoucí. Tato situace by v odvětví, které je povahou své obchodní činnosti vystaveno vážným bezpečnostním hrozbám, byla nepřijatelná a nesplnila by cíl zajistit, aby k přepravě docházelo za podmínek, jež poskytují vysokou úroveň bezpečnosti pro pracovníky odvětví CIT i širokou veřejnost. Tato možnost by také mohla být vnímána jako nepřiměřená, neboť by se mohla dotýkat celého území hostitelského členského státu, pokud by oblast působnosti této možnosti nebyl konkrétně omezen na přeshraniční operace. Možnost 5 (plná harmonizace) by splnila cíl usnadnit volný oběh eurohotovosti a byla by v souladu s jednotnou oblastí pro hotovostní služby v eurech a s jednotným trhem. Jelikož se však přeshraniční přeprava eurohotovosti týká pouze omezené části veškeré přepravy eurohotovosti, nebyla by přiměřená stanovenému cíli harmonizovat pravidla pro veškerou přepravu CIT, ať přeshraniční či jinou. Plná harmonizace by navíc byla velmi obtížná vzhledem k mnoha citlivým a bezpečnostním otázkám spojeným s oblastí CIT, a to vůbec nemluvě o držení a nošení zbraní.
CS
5
CS
Tři dílčí možnosti jsou považovány za relevantní. Zahrnutí tak rozmanitých předmětů, jako jsou cennosti obecně, do oblasti působnosti společných pravidel se však zamítá, neboť hrozí zkomplikování legislativního úsilí a odklon od základního cíle iniciativy. Podrobná analýza dopadů se tedy týká souboru společných pravidel pro přeshraniční přepravu spolu s dílčí možností a), částí dílčí možnosti b) a dílčí možností c). 5.
PODROBNÉ POSOUZENÍ DOPADŮ
Druhé kolo posuzování zahrnuje podrobné posouzení hospodářských a sociálních dopadů a dopadů na životní prostředí široké možnosti 3 – společná přeshraniční pravidla – a tří dílčích možností. Posuzuje také možný dopad na bezpečnost přepravy. Tyto různé dopady závisí do značné míry na velikosti potenciálního trhu a na rozsahu, v jakém může být realizován. Za účelem sběru informací o současném trhu přepravy hotovosti a odhadu velikosti potenciálního trhu pro přeshraniční silniční přepravu hotovosti, budou-li odstraněny současné regulační překážky této přepravě, zahájilo GŘ ECFIN externí studii, kterou provedla společnost Ramböll Management2. Podle této studie se odhaduje, že potenciální dlouhodobý trh za předpokladu, že budou odstraněny všechny překážky profesionální přeshraniční silniční přepravě eurohotovosti, by představoval asi 2,6 % celkového trhu (vyjádřeno v hodnotě veškeré eurohotovosti objednané u společností CIT), což by odpovídalo přibližně 77 000 přeshraničních přeprav3, které by se každý rok potenciálně uskutečnily v 11 zemích eurozóny, jež mají pozemní hranice s jinými zeměmi eurozóny. To je velké zvýšení v porovnání se současnou situací a naznačuje, že je zde potenciál pro významný nárůst přeshraniční přepravy eurohotovosti, budou-li odstraněny regulační překážky. Výše uvedený odhad vychází ze současných dopravních toků. Je však obtížné předpovědět, jaké mohou být účinky otevření přeshraničního trhu. Přeshraniční přeprava hotovosti znamená nejen potenciálně levnější službu, ale také potenciálně lepší službu, za kterou mohou být zákazníci ochotni zaplatit víc. Například velkého maloobchodníka může lépe obsloužit středisko pro zpracování hotovosti za hranicí, které může snáze dodávat/vyzvedávat hotovost každý den, a nikoliv jen jednou týdně. Zrušení překážek přeshraniční přepravě by v tomto příkladu mohlo mít příznivý dopad na náklady/rizika maloobchodníka (méně nákladů na uskladnění/bezpečnost a menší rizika), což by mohlo mít příznivý dopad na odvětví CIT, jelikož by docházelo k častějším dodávkám a vytvářel by se další obrat. Usnadnění přeshraniční přepravy hotovosti také pravděpodobně přinese určité přínosy pro životní prostředí vzhledem k celkově kratším přepravám. Významné zvýšení přeshraniční přepravy však také může mít nepříznivé sociální účinky v hostitelských zemích. To se týká zejména případného účinku na úroveň mezd a/nebo zaměstnanost v odvětví CIT v dané hostitelské zemi, budou-li zde existovat významné
2 3
CS
Dostupná na internetových stránkách Evropské komise na adrese: http://ec.europa.eu/economy_finance/articles/euro/2010-02-26-cross-border-cash_en.htm Přepravou se rozumí vozidlo CIT, které hranici překročí dvakrát; jednou při odjezdu a jednou při návratu.
6
CS
rozdíly v mzdách v porovnání se sousedními zeměmi. Posouzení dopadů ukazuje, že mezi některými sousedícími zeměmi eurozóny existují významné rozdíly v mzdách. Mzdové rozdíly jsou navíc velmi výrazné mezi některými zeměmi, které ještě nepřijaly euro, a jejich sousedy v eurozóně. Proto se zdá odůvodněné zmírnění potenciálního sociálního dopadu v hostitelské zemi zajištěním minimální ochrany pracovníků v souladu se zásadami stávajících právních předpisů EU. Směrnice 96/71/ES o vysílání pracovníků má poskytovat minimální ochranu, jež musí být v hostitelské zemi dodržována v případě pracovníků, kteří jsou vysílání za účelem vykonávání dočasné práce v hostitelské zemi. Vzhledem ke zvláštní povaze přepravních služeb CIT, zejména k časté a krátkodobé povaze potenciální doby trvání práce v zahraničí a k různým smluvním situacím, je zapotřebí stanovit obdobné použití směrnice 96/71/ES na všechny služby přeshraniční přepravy hotovosti, aby se zajistila právní jistota pro hospodářské subjekty a praktická použitelnost směrnice v tomto odvětví. Proto návrh zahrnuje určitá zvláštní ustanovení, která vytvoří právní jistotu pro dotčené hospodářské subjekty, zejména zajistí, aby přeshraničním pracovníkům odvětví CIT byla zaručena příslušná minimální mzda hostitelské země podle směrnice. Široká možnost 3 je dále rozpracována do čtyř zvláštních variant, které berou v úvahu bezpečnostní nebo jiné citlivé otázky: Varianta A. Vnitrostátní pravidla nošení zbraní pracovníky odvětví CIT zůstanou v platnosti v plném rozsahu. Varianta B. Je stanovena řada způsobů přepravy CIT s možností nedovolit některé způsoby v jednotlivých členských státech. Varianta C. Omezení oblasti působnosti přeshraniční přepravy na jeden den a denní dobu, čímž se rozumí, že vozidlo CIT opouští zemi původu a opět se do ní vrací v tentýž den a přeprava se provádí během denní doby. Varianta D. Většina z celkových dodávek/vyzvednutí hotovosti provedených vozidlem CIT během dne se musí uskutečnit na území hostitelského členského státu (členských států). Konzultace se správami členských států a jinými zúčastněnými stranami ukázaly, že tyto výjimky jsou chápány jako nezbytné, má-li být zajištěna vysoká úroveň bezpečnosti, a že jsou to nutné předpoklady k dosažení dostatečné shody na společných přeshraničních pravidlech pro přepravu hotovosti. Analýza ukázala, že ačkoli tyto možnosti mohou přinést omezení potenciálního přeshraničního trhu, nepředpokládá se, že by tvořily velké překážky pro přeshraniční přepravu, a návrh ve všech případech uvádí řešení, jež přeshraniční přepravu umožní (bezpečnostní schránka na zbraně ve vozidle, kterou lze otevřít pouze dálkovým ovládáním z velína, normalizované způsoby přepravy, uznání rovnocenné odborné přípravy v oblasti používání zbraní atd.). Co se týče bezpečnosti přepravy, návrh předpokládá vysokou úroveň v příslušných bezpečnostních oblastech, zachování vnitrostátních pravidel v citlivých oblastech, jako jsou zbrojní předpisy, a možnost členských států nedovolit konkrétní způsoby přepravy,
CS
7
CS
jestliže je nepovažují za slučitelné s vnitrostátním prostředím. Proto byl vyvozen závěr, že předpokládaná společná pravidla zajistí vysokou úroveň bezpečnosti pro přeshraniční přepravu. A konečně administrativní zátěž je považována za poměrně omezenou a v případě společností CIT by se týkala pouze společností, které se rozhodnou požádat o přeshraniční licenci. 6.
SROVNÁNÍ MOŽNOSTÍ
Posouzení dopadů dospělo k závěru, že upřednostňovanou variantou je soubor společných pravidel, která by platila ve všech členských státech eurozóny, ale byla by omezena na přeshraniční přepravu (varianta 3), spolu se zvláštními odchylkami a omezeními oblasti působnosti uvedenými v rámci zvláštních variant A–D. Tato možnost politiky by splnila cíl usnadnit volný oběh eurohotovosti v eurozóně, a to tím nejefektivnějším způsobem v porovnání s ostatními širokými možnostmi politiky při současném zajištění toho, že k přepravě bude docházet za podmínek, které poskytují vysokou úroveň bezpečnosti pro pracovníky odvětví CIT i širokou veřejnost. Dále se doporučuje, aby varianta 3 byla rozšířena na území členského státu, který má zavést euro, neboť na začátku přechodu bude za běžných okolností zvýšená potřeba přeshraniční přepravy eurohotovosti. Rozšíření by se mělo použít od data rozhodnutí Rady zrušit jeho výjimku z účasti na euru. 7.
MONITOROVÁNÍ A HODNOCENÍ
Měl by být zřízen výbor pro přeshraniční přepravu eurohotovosti se zástupci z Komise, z členských států, na které se vztahují společná pravidla, a zástupců Evropské centrální banky, jenž bude sledovat provádění nových pravidel a případně navrhne opatření na zlepšení jejich fungování. Výbor by také měl konzultovat s příslušnými zúčastněnými stranami, včetně sociálních partnerů, a měl by případně vzít v úvahu jejich názory. Dále by měl být stanoven formální přezkum v podobě zprávy Komise Evropskému parlamentu a Radě nejpozději dva roky od vstupu společných pravidel v platnost. Přezkum by také měl zahrnovat konzultace se zúčastněnými stranami v odvětví, včetně sociálních partnerů. Na základě výsledku přezkumu by Komise mohla předložit návrh na revizi nařízení. Poté by měl být přezkum zopakován každých pět let.
CS
8
CS
