PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

CS

CS

CS

EVROPSKÁ KOMISE

V Bruselu dne 23.03.2011 SEC(2011) 397

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE Uplatňování pravidel EU pro státní podporu na služby obecného hospodářského zájmu od roku 2005 a výsledky veřejné konzultace

CS

CS

1.

ÚVOD

Služby obecného zájmu jsou klíčovým prvkem evropského sociálního modelu. Hrají důležitou roli v zajišťování sociální, hospodářské a územní soudržnosti po celé Unii a jsou nezbytné pro udržitelný rozvoj EU z hlediska vyšší zaměstnanosti, sociálního začleňování, ekonomického růstu a kvality životního prostředí. Lisabonská smlouva nedávno zdůraznila význam služeb obecného zájmu prostřednictvím upraveného znění článku 14 a nového protokolu č. 26 ke Smlouvě o fungování Evropské unie (SFEU). Služby obecného zájmu, ať už poskytované veřejnými, nebo soukromými provozovateli, často nelze poskytovat za hospodářsky přijatelných podmínek bez finanční podpory v podobě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby. Na tuto vyrovnávací platbu se vztahují pravidla pro státní podporu uvedená v SFEU do té míry, v jaké tyto služby obecného zájmu představují hospodářské činnosti. Soudní dvůr v roce 2003 objasnil, že tato vyrovnávací platba za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (SOHZ) představuje státní podporu, pokud není přísně omezena na částku, která by byla zapotřebí k poskytnutí náhrady efektivnímu hospodářskému subjektu. Poskytování služeb obecného hospodářského zájmu se v jednotlivých členských státech výrazně liší. Rovněž se značně liší v různých odvětvích a je ovlivněno technologickým a hospodářským pokrokem, jakož i kulturními a společenskými tradicemi. Vyvíjí se tudíž v čase. Aby orgánům veřejné správy a hospodářským subjektům na trhu poskytla právní jistotu ohledně používání pravidel pro státní podporu v této oblasti, přijala Komise v roce 2005 soubor právních nástrojů známý jako „balíček o SOHZ“ (dále jen „balíček“). Balíček objasňuje okolnosti, za kterých je státní podpora poskytnutá na financování SOHZ slučitelná se Smlouvou. Od té doby přijala Komise ve zvláštních případech řadu rozhodnutí. Poskytla rovněž další pokyny prostřednictvím Interaktivní informační služby (IIS)1 a soubor „často kladených dotazů“2, nedávno aktualizovaný a rozšířený do podoby příručky.3 Po připomenutí hlavních prvků stávajícího právního rámce (oddíl 2) shrnuje tato zpráva zkušenosti Komise s uplatňováním balíčku v různých odvětvích od roku 2005 (oddíl 3). Nakonec zpráva uvádí hlavní otázky vyplývající z široké konzultace, která zahrnovala zprávy členských států poskytnuté v letech 2008 a 2009 a obecnou konzultaci se zúčastněnými stranami provedenou v roce 2010 (oddíl 4).

1 2

3

CS

Tyto pokyny jsou dostupné na adrese: http://ec.europa.eu/services_general_interest/registration/form_en.html. Pracovní dokument útvarů Komise, SEK(2007) 1516 ze dne 20. listopadu 2007, „Často kladené otázky v souvislosti s rozhodnutím Komise ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za veřejné služby poskytované podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu a rámce Společenství pro státní podporu ve formě kompenzace za veřejné služby“. Pracovní dokument útvarů Komise, SEK(2010) 1545 ze dne 7. prosince 2010, „Pokyny pro uplatňování pravidel EU pro státní podporu, zadávání veřejných zakázek a vnitřní trh na služby obecného hospodářského zájmu, a zejména na sociální služby obecného zájmu“.

2

CS

2.

SLUŽBY

2.1.

Kvalifikování vyrovnávací platby za SOHZ jakožto státní podpora

OBECNÉHO HOSPODÁŘSKÉHO ZÁJMU A PRAVIDLA PRO STÁTNÍ PODPORU UVEDENÁ VE SMLOUVĚ

Státní podpora je obecně zakázána podle čl. 107 odst. 1 SFEU, který stanoví, že: Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li Smlouvy jinak. Tento zákaz státní podpory se v zásadě vztahuje na služby obecného zájmu, a to do té míry, v jaké zahrnují výkon hospodářských činností určitého podniku4. Avšak až do vynesení rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark5 v roce 2003 nebylo zcela jasné, zda poskytnutí vyrovnávací platby orgánem veřejné správy za výkon SOHZ spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 a představuje tudíž státní podporu. Soud ve věci Altmark shledal, že v oblasti SOHZ poskytnutí vyrovnávací platby státní podporou není, pokud pouze vynahrazuje čisté náklady plnění takových závazků veřejné služby. Stanovil však rovněž přísné podmínky, které mají poskytovanou vyrovnávací platbu omezit pouze na náklady, jež by efektivní poskytovatel vynaložil při plnění těchto povinností. Čtyři kritéria z rozsudku ve věci Altmark, která musí být všechna splněna, aby se prokázalo, že vyrovnávací platba za SOHZ nepředstavuje státní podporu, jsou: • Za prvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány, • Za druhé, ukazatele, na jejichž základě se provede výpočet vyrovnávací platby, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby nemohlo dojít k udělení hospodářské výhody, která by mohla zvýhodnit podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, oproti ostatním konkurenčním podnikům. • Za třetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. • Za čtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro společnost, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nutnými prostředky vynaložil při plnění těchto

4

5

CS

Pojem „hospodářská činnost“ je vymezen judikaturou Soudního dvora Evropské unie. Stručně řečeno, v oblasti práva hospodářské soutěže a v souladu s touto judikaturou je hospodářskou činností jakákoliv činnost, která spočívá v nabízení zboží nebo služeb na trhu bez ohledu na právní formu, podle níž je daná činnost prováděna. Viz rozsudek Soudního dvora ve věci C-205/03 P, FENIN v. Komise, Sb. rozh. 2006, s. I 06295, bod 25. K pojmům hospodářské činnosti a podnikání viz rovněž rozsudek Soudního dvora ve věci C-350/07 Kattner Stahlbau, Sb. rozh. 2009, s. I 1513. Rozsudek Soudního dvora ve věci C-280/00, Altmark Trans GmbH a Regierungspräsidium Magdeburg v. Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Sb. rozh. 2003, s. I 7747.

3

CS

povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Od svého rozsudku ve věci Altmark se unijní soud k otázce vyrovnávací platby za SOHZ při několika příležitostech znovu vrátil. Například Tribunál objasnil, že výhradním záměrem čtyř podmínek ve věci Altmark je kvalifikace vyrovnávacích plateb jako případné státní podpory6, zatímco čl. 106 odst. 2 nadále tvoří základ slučitelnosti finanční kompenzace, jež není v souladu se všemi čtyřmi podmínkami7. Rovněž jasně konstatoval, že čtyři podmínky ve věci Altmark jsou klíčovými znaky vyrovnávacích plateb na rozdíl od kompenzací kvalifikovaných jako státní podpora, tzn. že vyrovnávací platby ve věci Altmark musí zůstat omezeny na náklady efektivního podniku (schopného zvítězit v nabídkovém řízení nebo průměrně dobře řízeného podniku). Jinými slovy, vyrovnávací platbou ve věci Altmark je suma nezbytná pro poskytnutí SOHZ, jež představuje nejnižší možné náklady pro společnost8. Balíček na druhé straně povoluje státní podporu pro SOHZ k pokrytí aktuálních nákladů podniku pověřeného SOHZ bez ohledu na úroveň jeho výkonnosti9. Soud prvního stupně rovněž odmítl argument, že rozhodnutí ve věci Altmark se vztahuje pouze na SOHZ zadané ode dne vynesení rozsudku10. Zákaz státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU není absolutní. Kromě okolností uvedených v čl. 107 odst. 2 a 3, které jsou obecně platné, stanoví čl. 106 odst. 2 SFEU zvláštní, omezenou výjimku pro SOHZ11. Podle čl. 106 odst. 2: Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie. V souladu s tím nemůže být stanoveno jednou provždy, která služba spadá pod SOHZ, a členské státy tak mají v tomto ohledu širokou volnost. Soudní dvůr však upřesnil, že ne každou hospodářskou činnost lze považovat za SOHZ pro účely čl. 106 odst. 2 SFEU. Vskutku „činnost musí být obecného hospodářského zájmu a vykazovat zvláštní specifika ve srovnání s obecným hospodářským zájmem jiných hospodářských činností“12. V souladu s touto judikaturou Komise již v minulosti zdůraznila, že SOHZ jsou hospodářské činnosti, které členské státy podrobují zvláštním povinnostem veřejné služby na základě kritéria obecného zájmu. Uložení těchto povinností se vyžaduje v případě, že se veřejné orgány domnívají, že trh tyto služby buď neposkytuje, anebo je poskytuje za podmínek

6 7 8 9 10 11 12

CS

Rozsudek Soudu ve věci TFI, T-354/05, Sb. rozh. 2009, s. II 00471, bod 130. Tamtéž, bod 135. Rozsudek Soudu ve věci BUPA v. Komise, T-289/03, Sb. rozh. 2008, s. II 81, body 246 a 249. Bod odůvodnění 11 a čl. 5 odst. 2 čl. 86 odst. 2 rozhodnutí o SOHZ a odstavec 16 rámce pro SOHZ. Rozsudek Soudu ve věci BUPA v. Komise, T-289/03, Sb. rozh. 2008, s. II 81, body 158–160. Další zvláštní ustanovení pro SOHZ v pozemní dopravě lze nalézt v článku 93 SFEU. Rozsudek Soudního dvora ve věci C-179/90, Merci convenzionali porto di Genova SpA v. Siderurgica Gabrielli SpA, Sb. rozh. 1991, s. I 5889, bod 27, rozsudek Soudního dvora ve věci C-242/95, GT-Link A/S v De Danske Statsbaner (DSB), Sb. rozh. 1997, s. I 4449, bod 53, a ve věci C-266/96, Corsica Ferries France SA v Gruppo Antichi Ormeggiatori del porto di Genova Coop. arl, Gruppo Ormeggiatori del Golfo di La Spezia Coop. arl a Ministero dei Trasporti e della Navigazione, Sb. rozh. 1998, s. I 3949, bod 45.

4

CS

považovaných za neuspokojivé13. Proto mimo odvětví, ve kterých je vymezení SOHZ dotčeno či jinak omezeno unijním právem (např. směrnicemi pro specifická odvětví), volnost členských států vymezit SOHZ podléhá ověření ze strany Komise, aby se předešlo zjevným chybám. Tuto pravomoc Komise vykonává pod dohledem unijních soudů14. Naproti tomu posouzení, zda určitá vyrovnávací platba za závazek veřejné služby splňuje požadavky na slučitelnost podle čl. 106 odst. 2, je záležitostí výlučné pravomoci Komise (s výhradou soudního přezkumu Soudním dvorem). Rozsudek ve věci Altmark jasně konstatoval, že mnohé stávající vyrovnávací platby za závazek veřejné služby mají být považovány za státní podporu, a vedl k tomu, že členské státy a další zúčastněné strany žádaly o návod, jak navrhovat režimy SOHZ v souladu s pravidly pro státní podporu, a vysvětlení, jak bude Komise toto hodnocení v praxi provádět. Jak již bylo zmíněno v úvodu, Komise na tento požadavek zareagovala v roce 2005 balíčkem opatření (dále jen „balíček“)15. 2.2.

Balíček

Balíček je tvořen třemi nástroji běžně označovanými jako rozhodnutí o SOHZ16, rámec pro SOHZ17, a směrnice o průhlednosti18. 2.2.1.

Rozhodnutí o SOHZ

Podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy jakýkoli členský stát, který zamýšlí poskytnout státní podporu, musí oznámit tuto podporu Komisi. Navrhovaná podpora nesmí být poskytnuta, dokud Komise nerozhodne. Aby se zabránilo nadměrné administrativní zátěži u podpor, které představují poměrně malé riziko narušení hospodářské soutěže, stanoví rozhodnutí o SOHZ podmínky, za kterých odchylně od požadavku uvedeného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy nemusí být vyrovnávací platby za SOHZ oznámeny Komisi. Rozhodnutí o SOHZ se vztahuje na vyrovnávací platbu za SOHZ poskytnutou podnikům, jejichž průměrný roční obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik

13

14

15 16

17 18

CS

Sdělení o službách obecného zájmu v Evropě roku 2000, Úř. věst. C 17, 19.1.2001, s. 4–23, odstavec 14. Viz také příloha II stejného sdělení. Viz také rozsudek Soudu ve věci BUPA v. Komise, T-289/03, Sb. rozh. 2008, s. II 81, body 166, 169 a 172. Viz rozsudek Soudu ve věci T-17/02, Fred Olsen v. Komise, Sb. rozh. 2005, s. II 2031, rozsudek Soudu ve věci BUPA v. Komise, T-289/03, Sb. rozh. 2008, II 81, bod 13, rozsudek Soudu ve věci T-309/04, TV2/Danemark vs. Komise, Sb. rozh. 2008, s. II 2935, bod 95. Rovněž běžně známý pod anglickým označením Altmark Package nebo Monti-Kroes Package. Rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES [nyní čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie] na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, Úř. věst. L 312, 29.11.2005, s. 67. Rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávacích plateb za závazek veřejné služby, Úř.věst. C 297, 29.11.2005, s.4. Směrnice Komise 2005/81/ES ze dne 28. listopadu 2005, kterou se mění směrnice 80/723/ES o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř určitých podniků, nyní kodifikovaná jako směrnice Komise 2006/111/ES ze dne 16. listopadu 2006 o zprůhlednění finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky a o finanční průhlednosti uvnitř jednotlivých podniků, Úř. věst. L 318, 17.11.2006, s. 17.

5

CS

pověřen poskytováním SOHZ, částku 100 milionů EUR19, pokud roční vyrovnávací platba za dotyčnou službu nepřesahuje 30 milionů EUR. Pro letecké a námořní spoje na ostrovy a pro provozování přístavů a letišť jsou stanoveny zvláštní limity na základě počtu cestujících, a nikoli na základě finančních limitů. Tyto limity lze alternativně vztáhnout k obecnému limitu založenému na obratu a výši vyrovnávací platby. Rozhodnutí o SOHZ se nevztahuje na pozemní dopravu a veřejnoprávní vysílání. Na vyrovnávací platby poskytované nemocnicím a zařízením sociálního bydlení poskytujícím SOHZ se vztahuje výjimka bez ohledu na jejich výši. Aby se však mohly tyto výjimky na vyrovnávací platby za provozování SOHZ skutečně uplatnit, musí tyto platby rovněž splňovat podrobné podmínky, které jsou stanoveny v článcích 4, 5 a 6 rozhodnutí o SOHZ a jež mají zajistit, aby poskytovatel SOHZ neobdržel nadměrnou platbu. Článek 4 rozhodnutí o SOHZ vyžaduje, aby SOHZ byla svěřena dotyčnému podniku prostřednictvím jednoho nebo několika úředních aktů, které stanoví mimo jiné povahu a délku trvání závazků SOHZ, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a opatření směřující k vyloučení a vrácení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby. Článek 5 vyžaduje, aby výše vyrovnávací platby byla omezena na částku, která je nezbytná pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků SOHZ, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos (neboli zisk) z případného vlastního kapitálu nezbytného k plnění těchto závazků. Rovněž podrobně uvádí, jak by se měly náklady, příjmy a „přiměřený výnos“ vypočítat. A konečně, článek 6 vyžaduje, aby členské státy prováděly pravidelné kontroly, které mají zajistit, aby podniky nedostávaly vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5 (přestože obsahuje ustanovení, která namísto požadavku okamžitého vrácení přeplatku umožňují omezenou částku nadměrné vyrovnávací platby převést do následujícího roku). Stojí za zmínku, že tyto podmínky uplatnitelnosti jsou založeny na prvních třech kritériích z rozsudku ve věci Altmark, společně s některými dalšími podrobnosti ohledně jejich praktického uplatňování. Rozhodnutí o SOHZ však neobsahuje žádný ekvivalent požadavku obsaženého ve čtvrtém kritériu z rozsudku ve věci Altmark, pokud jde o výběr poskytovatele SOHZ prostřednictvím veřejného výběrového řízení nebo o porovnání jeho nákladů s náklady typického řádně řízeného podniku. 2.2.2.

Rámec pro SOHZ

Státní podpory v podobě vyrovnávací platby za provozování SOHZ, které nesplňují podmínky stanovené v rozhodnutí o SOHZ, musí být oznámeny Komisi, aby jednotlivě posoudila jejich slučitelnost. U takových státních podpor stanoví rámec pro SOHZ podmínky, za kterých je lze považovat za slučitelné s vnitřním trhem. Podmínky slučitelnosti stanovené rámcem pro SOHZ jsou v podstatě stejné jako podmínky uplatnitelnosti obsažené v článcích 4, 5 a 6 rozhodnutí o SOHZ20. Hlavní rozdíl mezi těmito 19 20

CS

U úvěrových institucí je tento limit stanoven jako celková částka účetní rozvahy ve výši 800 milionů EUR. Ustanovení ohledně převedení nadměrné vyrovnávací platby z jednoho roku do příštího se mírně liší, ale zásady pravidelné kontroly, aby se zabránilo nadměrným vyrovnávacím platbám, a omezených

6

CS

dvěma nástroji spočívá ve vynětí z povinnosti ohlásit každou státní podporu před jejím provedením. Vyrovnávací platba za SOHZ, která splňuje tyto podmínky a která rovněž spadá do rozsahu limitů uvedených v rozhodnutí o SOHZ, nebo která je poskytována nemocnicím nebo zařízením sociálního bydlení za výkon SOHZ, se považuje za slučitelnou bez nutnosti předchozího ohlášení Komisi. Naproti tomu vyrovnávací platba za provozování SOHZ, která splňuje dané podmínky, ale nespadá do rozsahu limitů uvedených v rozhodnutí o SOHZ, musí být oznámena Komisi, aby mohla být prohlášena za slučitelnou. Rámec pro SOHZ se nevztahuje na pozemní, leteckou a námořní dopravu a veřejnoprávní vysílání. Namísto toho platí pravidla specifická pro jednotlivá odvětví. 2.2.3.

Směrnice o průhlednosti

Směrnice o průhlednosti, ve znění platném před rokem 2005, požadovala, aby provozovatelé veřejných služeb vedli oddělené účetnictví na jedné straně za SOHZ, na něž obdržely státní podporu, a na druhé straně za další činnosti. Třetí prvek balíčku o SOHZ spočíval v novele směrnice o průhlednosti, která stanovila, že oddělené účetnictví se požaduje u všech SOHZ, na něž bylo poskytnuto finanční vyrovnání ze strany nějakého orgánu veřejné správy, ať už tato vyrovnávací platba představuje státní podporu, nebo ne. 3.

POUŽITÍ BALÍČKU

Rozsudek ve věci Altmark se používá k určení, zda daná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby představuje státní podporu, bez ohledu na dotyčné hospodářské odvětví. Totéž neplatí u posouzení slučitelnosti Komisí, které v řadě případů závisí na zvláštnostech daných odvětví a jejich vlastní regulace. V následujícím textu je proto uplatňování pravidel pro státní podporu na SOHZ prezentováno s ohledem na nejvýznamnější odvětví. 3.1.

Doprava

3.1.1.

Velikost odvětví a strukturální zvláštnosti21

S objemem hrubé přidané hodnoty (HPH) v základních cenách dosahujícím přibližně 500 miliard EUR představovalo v roce 2007 poskytování dopravních služeb (včetně skladování a dalších doplňkových činností) zhruba 4,6 % z celkové HPH v EU-27. Toto číslo zahrnuje pouze HPH společností, jejichž hlavní činností je poskytování dopravních (a s dopravou souvisejících) služeb; doprava pro vlastní potřebu zahrnuta není. Odvětví dopravy jako celek představuje 7 % HDP v EU. V roce 2007 zaměstnávalo odvětví dopravních služeb v EU-27 více než 9,2 milionu osob, což je přibližně 4,4 % z celkového objemu pracovních sil. Téměř dvě třetiny z nich (63 %) pracovaly v oblasti pozemní dopravy (silniční, železniční a na vnitrozemských vodních cestách), 2 % v námořní dopravě, 5 % v letecké dopravě a 30 % ve vedlejších a pomocných činnostech v dopravě (například v oblasti manipulace s nákladem, skladování, v cestovních a dopravních agenturách a v cestovních kancelářích).

21

CS

možností převádění přeplatku do dalšího roku jsou použity jak v rozhodnutí o SOHZ, tak v rámci pro SOHZ. Evropská Komise, Energetika a doprava EU v číslech, Statistical pocketbooks 2010 (statistické příručky 2010), http://ec.europa.eu/energy/publications/statistics/doc/2010_energy_transport_figures.pdf. Číselné údaje o velikosti odvětví zmiňovaném v tomto oddíle a jiných odvětví v následujících oddílech zahrnují také činnosti, jež nepředstavují SOHZ.

7

CS

3.1.2.

Právní rámec a pravidla státní podpory specifická pro toto odvětví

Členské státy vynakládají značné prostředky na poskytování SOHZ v odvětví dopravy a na výstavbu, správu a údržbu infrastruktury. Unijní právo skutečně předpokládá řadu mechanismů umožňujících a podporujících poskytování těchto služeb. Členské státy však musí zajistit, aby bylo veřejné financování v souladu s platnými pravidly a zejména aby při něm nedocházelo k poskytování nadměrných náhrad a k narušování hospodářské soutěže. Právní rámec a příslušná pravidla se liší podle způsobu dopravy. Uložení závazků veřejné služby ve veřejné přepravě cestujících podléhá podrobnému odvětvovému nařízení. Rámec pro SOHZ a rozhodnutí o SOHZ se na toto odvětví nevztahují. Na leteckou a námořní dopravu se vztahuje pouze rozhodnutí o SOHZ, ale je doplněno o odvětvová pravidla a pokyny. 3.1.2.1. Pozemní doprava Ustanovení čl. 106 odst. 2 SFEU se nevztahuje na pozemní dopravu. Na místo toho článek 93 stanoví, že „se Smlouvami jsou slučitelné podpory, které odpovídají potřebě koordinovat dopravu nebo které představují náhradu za určitá plnění související s pojmem veřejné služby.“ Z toho plyne, že na pozemní dopravu se nevztahuje ani rozhodnutí o SOHZ ani rámec pro SOHZ. Nové nařízení o veřejných službách v přepravě cestujících, nařízení (ES) č. 1370/200722, vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009. Toto nařízení stanoví pravidla pro vyrovnávací platby za závazek veřejné služby v odvětví veřejné dopravy cestujících. Jeho použití na odvětví dopravy cestujících po vnitrozemských vodních cestách je v kompetenci členských států. Do doby vstupu v platnost těchto nových pravidel používala Komise předchozí pravidla státní podpory obsažená v nařízeních (EHS) č. 1191/69 a 1107/70 pro posouzení slučitelnosti. Rozsudky Soudu ve věci Altmark vyjasnily, že tato nařízení obsahují pravidla pro posouzení slučitelnosti státní podpory23. Nařízení (ES) č. 1370/2007 ukládá povinnost uzavřít smlouvu o veřejných službách (s výjimkou závazků veřejné služby, jejichž účelem je stanovení tarifních sazeb pro všechny nebo pro určité kategorie cestujících a jež mohou rovněž podléhat obecným pravidlům). Rozlišuje mezi zadáváním zakázek na veřejné služby, jež podléhají pravidlům o zadávání veřejných zakázek stanoveným ve směrnicích 2004/17/ES a 2004/18/ES, a udělováním koncesí na veřejné služby. V případě koncesí by se zadávání zakázek na veřejné služby mělo běžně provádět za použití nabídkových řízení, což však není povinné ve všech případech. Veškeré zakázky na veřejné služby a vyrovnávací platby za obecná pravidla, jež stanovují tarifní sazby, musí být stanoveny způsobem, „který zabraňuje nadměrnému poskytnutí kompenzací“, avšak toto obecné ustanovení nestanoví další kritéria pro výpočet kompenzace. Ohledně úrovně kompenzace článek 4 nařízení uvádí, že „žádná kompenzace nesmí překročit částku nezbytnou pro pokrytí čistého finančního dopadu na náklady a příjmy, který nastal při plnění závazků veřejné služby, s přihlédnutím k příjmům provozovatele veřejných služeb

22

23

CS

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 ze dne 23. října 2007 o veřejných službách v přepravě cestujících po železnici a silnici a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 a č. 1107/70, Úř. věst. L 315, 3.12.2007, s. 1. Rozsudek Soudního dvora ve věci C-280/00, Altmark Trans (uvedený v poznámce pod čarou 5 výše), odstavec 95.

8

CS

získaným z této činnosti a přiměřenému zisku“. Výraz „přiměřený zisk“ je navíc vymezen v bodu 6 přílohy jako „míra návratnosti kapitálu, která je běžná v odvětví v daném členském státě a která musí zohledňovat riziko nebo neexistenci rizika pro provozovatele veřejných služeb z důvodu zásahu orgánu veřejné správy“. 3.1.2.2. Letecká doprava V oblasti letecké dopravy nařízení č. 1008/200824 (dále jen „nařízení o leteckých službách“) omezuje druh tras, u kterých lze ukládat závazky veřejné služby (dále jen „ZVS“), a zavádí přísné postupy – zejména s ohledem na nabídková řízení – pro ukládání ZVS. Důležitou zvláštností ZVS v odvětví letecké dopravy je jasný rozdíl mezi uloženými závazky a výhradními koncesemi (s kompenzací nebo bez ní). Nařízení o leteckých službách rozlišuje dvě etapy při udělování ZVS. Za prvé, ZVS lze uložit na jednotlivou leteckou trasu. Za druhé, pouze pokud žádný letecký dopravce není ochoten danou trasu obsluhovat, může členský stát omezit přístup na tuto leteckou trasu na jediného provozovatele pod podmínkou, že je vybrán prostřednictvím evropského nabídkového řízení. Ačkoli se nevyžaduje její schválení, má Komise pravomoc ZVS přezkoumat a rozhodnutím je pozastavit, pokud nejsou v souladu s nařízením o leteckých službách. Proto musí být Komise průběžně informována o všech fázích postupu uložení ZVS, přičemž postup uložení ZVS nemůže pokračovat, dokud Komise nezveřejní oznámení o jeho uložení a (případně) o nabídkovém řízení v Úředním věstníku Evropské unie. Kompenzaci za ZVS lze vyplatit pouze leteckým dopravcům, kteří byli vybráni prostřednictvím nabídkového řízení. Ustanovení čl. 17 odst. 7 nařízení o leteckých službách stanoví, že „výběr z podaných nabídek se provede co nejdříve s ohledem na dostatečnost služby včetně cen a podmínek, které lze nabídnout uživatelům, a případné náklady na kompenzace vyžadované od zúčastněného členského státu.“ Dodržení nařízení o leteckých službách tak zajišťuje dodržení čtvrtého kritéria ve věci Altmark, pokud je poskytnuta zakázka na základě nejnižší požadované vyrovnávací platby25. Proto, ačkoli se rozhodnutí o SOHZ (avšak nikoli rámec pro SOHZ) na leteckou dopravu vztahuje, v mnoha případech nemusí kompenzace za ZVS v odvětví letecké dopravy představovat státní podporu. Je však zapotřebí ověřit, zda nabídkové řízení povede k poskytnutí služeb za nejnižší náklady pro společnost. Pokyny pro odvětví letecké dopravy z roku 1994 ustanovují pravidla slučitelnosti vyrovnávacích plateb za SOHZ v letecké dopravě. Pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť26 nadto stanoví, že určité hospodářské činnosti provozované letišti lze považovat za SOHZ. Ve „výjimečných případech“ lze správu letiště jako celek považovat za SOHZ, například v případě letiště „v izolovaném regionu“.

24 25 26

CS

Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství, Úř. věst. L 293, 31.10.2008, s. 3. To však nemusí být případ nouzového postupu podle čl. 16 odst. 12, při němž je letecký dopravce vybrán bez otevřeného nabídkového řízení. Sdělení Komise ze dne 9. prosince 2005 Pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť, Úř. věst. C 312, 9.12.2005, s. 1.

9

CS

3.1.2.3. Námořní doprava Ustanovení čl. 106 odst. 2 SFEU a rozhodnutí o SOHZ (i když nikoli rámce pro SOHZ) se na námořní dopravu vztahují. Další pravidla pro poskytování SOHZ v tomto odvětví jsou obsažena v nařízení Rady (EHS) č. 3577/92 ze dne 7. prosince 1992 o uplatňování zásady volného pohybu služeb v námořní dopravě v členských státech (námořní kabotáž)27. Článek 4 zmíněného nařízení upravuje zadávání zakázek na veřejné služby nebo ukládání závazků veřejných služeb pro poskytování služeb kabotáže společnostem lodní dopravy podílejícím se na pravidelné dopravě. Zmíněné pokyny Společenství uznávají možnost členského státu uzavřít zakázky na veřejné služby nebo uložit závazky veřejných služeb ohledně mezinárodní dopravy, pokud je to nutné k pokrytí nezbytných potřeb veřejné dopravy. S ohledem na nařízení (EHS) č. 3577/92 Soudní dvůr stanovil, že spojená ustanovení článků 1 a 4 tohoto nařízení připouští, aby poskytování služeb pravidelné kabotážní námořní dopravy na ostrovy, z ostrovů a mezi ostrovy podléhalo předchozímu správnímu povolení, pouze pokud: i) může být prokázána skutečná potřeba veřejné služby plynoucí z nedostatečnosti pravidelné dopravy v podmínkách volné soutěže, ii) je rovněž prokázáno, že systém předchozího správního povolení je nezbytný a přiměřený sledovanému účelu, iii) je takový systém založen na objektivních a nediskriminačních kritériích, která jsou dotčeným podnikům známá předem28. Kromě toho vydala Komise řadu sdělení, jež se vztahují konkrétně na námořní dopravu, včetně sdělení Komise, kterým se stanoví pokyny ke státní podpoře pro společnosti spravující lodě29, sdělení Komise, kterým se stanoví pokyny ke státní podpoře doplňující financování Společenstvím pro zahájení mořských dálnic30 a pokynů Společenství pro státní podporu v námořní dopravě31. 3.1.3.

Rozhodovací praxe Komise

V oblasti pozemní dopravy se část veřejného financování pozemní veřejné dopravy cestujících provozované v rámci zakázek na veřejné služby neoznamuje Komisi buď proto, že nepředstavuje státní podporu, nebo proto, že je vyňata z oznamovací povinnosti. V této oblasti Komise přijímá a zkoumá velký počet stížností, jakož i některá oznámení o subvencích pro místní a regionální autobusovou dopravu, především se zaměřením na zakázky zadané způsobem, který nezaručuje jejich poskytování za nejnižší náklady pro společnost. Komise dospěla k závěru, že nový dánský systém snížených sazeb ve prospěch některých kategorií cestujících využívajících služby dálkové autobusové dopravy představuje státní podporu, která je slučitelná se společným trhem32. Cílem tohoto režimu je zajistit dostatečné dopravní služby pro skupiny obyvatelstva s nízkými příjmy a celkově posílit veřejnou

27 28 29 30 31 32

CS

Úř. věst. 1992 L 364, s. 7. Rozsudek Soudního dvora ve věci C-205/99, Asociación Profesional de Empresas Navieras de Líneas Regulares (Analir) a další, Sb. rozh. 2001, s. I 1271, bod 40. Sdělení Komise, kterým se stanoví pokyny ke státní podpoře pro společnosti spravující lodě, Úř. věst. C 132, 11.6.2009, s. 6. Sdělení Komise, kterým se stanoví pokyny ke státní podpoře doplňující financování Společenstvím pro zahájení mořských dálnic, Úř. věst. C 317, 12.12.2008, s. 10. Sdělení Komise C(2004) 43, Pokyny Společenství pro státní podporu v námořní dopravě, Úř. věst. C 013, 17.1.2004, s. 3. Věc N 332/2008, Náhrada provozovatelům dálkové autobusové dopravy za slevy poskytované některým druhům cestujících využívajících služby dálkové autobusové dopravy (Úř. věst. C 46, 25.2.2009, s. 8–9).

10

CS

dopravu. Tento režim rovněž napomůže k vytvoření harmonizovaných podmínek pro hospodářskou soutěž mezi železničními podniky, které již dostávají náhradu za poskytování stejných nebo ještě vyšších slev, a provozovateli dálkové autobusové dopravy. V souladu s rozhodnutím ve věci Altmark Komise prohlásila, že náhrady poskytované okresem Anhalt Bitterfeld v Německu za veřejnou autobusovou dopravu nepředstavují státní podporu33. Podobně dospěla Komise k závěru, že rozšíření náhrady za veřejné služby v okrese Wittenberg spojené s posílením stávajících autobusových linek nepředstavuje státní podporu34. Na základě nařízení (ES) č. 1370/2007, nařízení (EHS) č. 1191/69 a nařízení (EHS) č. 1107/70 Komise ve třech případech rovněž povolila vyrovnávací platbu za veřejnou službu autobusové dopravy po zahájení formálního šetření (Rakousko – podpora pro Postbus, C 16/2007, Německo – Verkehrsverbund Rhein Ruhr, C 58/2006, Česká republika – Jihomoravský kraj, C 3/2008), a v jednom případě bez zahájení formálního šetření (Malta – autobusová doprava mimo pravidelné linky, NN53/2006). Dvě další šetření stále nejsou uzavřena (Německo – Emsland, C 54/2007 a Česká republika – C 17/2008, Ústí nad Labem) V několika případech, z nichž nejvýraznější byla věc DB Regio35, jež se týkala smlouvy o poskytování veřejné služby mezi DB Regio a spolkovými zeměmi Berlín a Brandenbursko, vyvstala otázka, jak by se měl určovat „přiměřený zisk“. Nařízení (ES) č. 1370/2007 odkazuje na srovnání s odvětvovými průměry, přičemž zohledňuje riziko (nebo neexistenci rizika) specifické zakázky. Bohužel, s ohledem na velmi různorodá zisková rozpětí v tomto odvětví, jež se historicky vyznačuje vysokými schodky, ne vždy je toto porovnání snadné. V uvedené věci jednoho z okresů v Sasku-Anhaltsku považovala Komise za přiměřený „zisk“ (který je nutno chápat jako marži z obratu) ve výši 5 %, zatímco v rozhodnutí o státní podpoře C 3/08 (ex NN 102/05)36 – Česká republika – Vyrovnávací platby za závazek veřejné služby pro dopravní podniky v Jihomoravském kraji považovala za přiměřený „zisk“ (který je nutno chápat jako marži z obratu) ve výši 7,85 %. Zisk je třeba rovněž vidět z hlediska převažujících makroekonomických podmínek, zejména inflace. Jinou otázkou je vhodná volba příslušné ziskovosti (nařízení (ES) č. 1370/2007 odkazuje na „návratnost kapitálu“) a úroveň rizika, jež provozovatel nese (do značné míry určeno podmínkami smlouvy). Je důležité poznamenat, že nařízení dále stanoví, že způsob kompenzace musí podporovat udržování nebo rozvíjení účinného řízení ze strany provozovatele veřejných služeb a poskytování služeb v přepravě cestujících dostatečné kvality. Tato zásada našla zajímavé uplatnění ve věci C 41/200837 ohledně dánských železnic, kde byl systém kompenzací navržen tak, aby podněcoval příjemce ke zvyšování produktivity. V tomto případě Komise akceptovala výnos z kapitálu ve výši 6 %, který se může zvýšit v případě zlepšení produktivity, se stropem ve výši 12 % za každý jednotlivý rok a 10 % za každé období tří let. Z toho rovněž plyne, že na rozdíl od rozhodnutí o SOHZ a rámce pro SOHZ neexistuje požadavek na účinnost pozemní veřejné dopravy cestujících.

33 34 35 36 37

CS

Věc N 206/2009, Financování veřejných dopravních služeb v okrese Anhalt-Bitterfeld (Úř. věst. C 255, 24.10.2009, s. 4). Věc N 207/2009, Financování dopravních služeb v okrese Wittenberg (Úř. věst. C 255, 24.10.2009, s. 4–5). Věc C 47/2007, DB REGIO AG – Contrat de service public (Úř. věst. C 35, 8.2.2008, s. 13–29). Věc C 3/2008, Vyrovnávací platby za závazek veřejné služby pro dopravní podniky v Jihomoravském kraji (Úř. věst. L 97, 14.4.2009). Věc C 41/2008, Smlouvy o veřejných službách mezi dánským ministerstvem dopravy a Danske Statsbaner (Úř. věst. L 7, 11.1.2011, s. 1–39).

11

CS

V oblasti letecké dopravy, jak již bylo uvedeno výše, lze kompenzaci za ZVS vyplatit pouze leteckým dopravcům, kteří byli vybráni prostřednictvím nabídkového řízení (s výjimkou případů, v nichž je uplatněn nouzový postup podle čl. 16 odst. 12). Kompenzace za ZVS v odvětví letecké dopravy je proto (jestliže existuje dostatečný počet uchazečů a zakázka je přidělena za nejnižší náklady) v souladu se čtvrtým kritériem ve věci Altmark a nebude představovat státní podporu.38 V této souvislosti některé z členských států zpochybňují užitečnost rozhodnutí o SOHZ, pokud jde o slučitelnost kompenzace za závazek veřejné služby v letecké dopravě. V mnoha případech je reakce na tato nabídková řízení nedostatečná a často je obdržena pouze jedna nabídka. Soulad s nařízením o leteckých službách nadto neodnímá potřebu, aby členské státy posoudily dodržení každé ze čtyř podmínek ve věci Altmark, jež jsou kumulativní. Komisi nebyl nikdy oznámen žádný ZVS v oblasti letecké dopravy podle pravidel o státní podpoře a pouze jednou přijala Komise rozhodnutí o státní podpoře ohledně ZVS v odvětví letecké dopravy (záporné rozhodnutí ve věci C 79/200239, kdy Španělsko poskytlo kompenzaci bez nabídkového řízení). Komise doposud nepřijala žádné rozhodnutí na základě ustanovení o SOHZ v pokynech o financování letišť, přestože se zdá, že existuje poměrně jasný a příznivý rámec pro poskytování finančních prostředků z veřejných zdrojů. U takového veřejného financování lze mít za to, že nepředstavuje státní podporu v případě, že jsou splněny podmínky z rozsudku ve věci Altmark. I kdyby bylo považováno za státní podporu, mohlo by být toto financování z veřejných zdrojů považováno za slučitelné s SFEU, pokud by byla splněna kritéria slučitelnosti podle čl. 106 odst. 2 SFEU, jak jsou vypracována v rozhodnutí o SOHZ, s tím důsledkem, že toto financování by nemuselo být oznámeno Komisi. Komise si je vědoma, že na námořní dopravu se vztahuje rozhodnutí o SOHZ zejména s ohledem na spoje na ostrovy. Na základě hloubkového šetření dospěla Komise k názoru, že kompenzace vyplacená francouzským státem společnosti Société Nationale Maritime CorseMéditerranée (SNCM) za plnění závazků veřejné služby v období let 1991 až 2001 je slučitelná se společným trhem40. Toto rozhodnutí bylo napadeno u Tribunálu a případ ještě není uzavřen41. Komise přijala konečné rozhodnutí ohledně čtyř případů SOHZ (týkajících se dvou členských států) v námořní dopravě. Jedno z těchto rozhodnutí bylo zrušeno Tribunálem a případ je v současnosti předmětem opětovného zkoumání: • C 470/200442 – Itálie – lodní společnost Tirrenia – zrušeno rozsudkem T-265/0443,

38

39 40 41 42

43

CS

Pozoruhodnou výjimkou je nouzový postup podle čl. 16 odst. 12, který v případě selhání letecké společnosti umožňuje členskému státu určit jinou leteckou společnost na dobu nejvýše sedmi měsíců, což je doba potřebná k uspořádání nového nabídkového řízení. Věc C 79/2002, Air Cataluya (Úř. věst. L 110, 30.4.2005, s. 56–77). Věc C 58/2002, Aide à la restructuration de la SNCM (Úř. věst. L 225, 27.8.2009, s. 180–237). Věc T-565/08, Corsica Ferries France SAS v Komise, neuzavřena. Věc C 470/2004, Itálie – lodní společnost Tirrenia, zrušeno rozsudkem Soudu prvního stupně ze dne 4. března 2009 ve věci T-265/04, Tirrenia di Navigazione a další v. Komise (Úř. věst. C 90, 18.4.2009, s. 22). Věc T-265/04, Tirrenia di Navigazione a jiné v. Komise.

12

CS

• N 62/200544 – Itálie – contrat de service public sur une ligne maritime entre FrioulVénétie-Julienne et Slovénie et Croatie, • N 265/200645 – Itálie – compensation de l'augmentation du coût du carburant dans le cadre d'OSP sur une ligne maritime entre Sicile et Iles Mineures, • C 16/200846 – Spojené království – subvence pro CalMac a Northlink na služby námořní dopravy ve Skotsku. Ve věci C 16/2008 obsahuje rozhodnutí Komise odkazy na rámec pro SOHZ a hodnotí daný případ analogicky. 3.2.

Energie

3.2.1.

Velikost odvětví a strukturální zvláštnosti

V roce 2006 existovalo v odvětví výroby a rozvodu elektřiny, plynu a páry v celé EU-27 přibližně 27 000 podniků, které zaměstnávaly 1,2 milionu osob. Tyto podniky vytvořily obrat v celkové výši 940 miliard EUR (přibližně 7 % HDP EU-27) a přidanou hodnotu ve výši 200 miliard EUR (3,5 % přidané hodnoty v nefinanční sektorech hospodářství EU-27)47. Schematicky tvoří řetězce v plynárenském a elektroenergetickém průmyslu pět hlavních úrovní: 1) průzkum a těžba (u plynu) / výroba (u elektřiny); 2) přeprava prostřednictvím vysokotlakého potrubí / vysokonapěťových rozvodných sítí (přeprava/přenos); 3) přeprava prostřednictvím nízkotlakého potrubí / nízkonapěťových rozvodných sítí (rozvod); 4) prodej a nákup elektřiny nebo plynu na velkoobchodních trzích (velkoobchod); 5) prodej konečným zákazníkům (maloobchodní dodávka). Přepravní činnosti (tj. přeprava/přenos a rozvod) jsou často považovány za přirozené monopoly a jsou proto předmětem zvláštních právních opatření. Naproti tomu, směrnice o liberalizací trhu s plynem a elektrickou energií vyžadují, aby byly výroba, velkoobchod a maloobchodní dodávky otevřeny hospodářské soutěži. Prozatím zůstávají trhy s elektřinou a zemním plynem svým rozsahem většinou vnitrostátní. Komise vzala při různých příležitostech na vědomí, že v těchto odvětvích je integrace trhu stále ještě omezená, o čemž svědčí zejména cenové rozdíly, regionální monopoly a přetrvávající přetížení přeshraničních tras mezi členskými státy. Přeshraniční obchodní toky nicméně nejsou zanedbatelné a očekává se jejich růst. Například v roce 2008 představovaly přeshraniční toky elektřiny 18 % hrubé domácí spotřeby v EU-27.48 Existuje politický závazek Evropské rady z února 2011 k dokončení vnitřního trhu s energií v roce 2014 a

44 45 46 47

48

CS

Věc N 62/2005, contrat de service public sur une ligne maritime Frioul-Vénétie-Juliennes et Slovénie et Croatie (Úř. věst. C 90, 25.4.2007, s. 10). Věc N 265/2006, Aide au transport maritime-Societŕ Ustica Lines e Societŕ N.G.I. (Úř. věst. C 196, 24.8.2007, s. 3). Věc C 16/2008, Státní podpora pro společnost NorthLink & Calmac (Úř. věst. C 126, 23.5.2008, s. 16– 42). Příručky EUROSTATu, Key figures on European business with a special focus on the recession (Klíčové údaje o evropských podnicích se zvláštním zaměřením na hospodářský útlum), vydání z roku 2010, s. 34. Evropská Komise, Středisko pro sledování trhu s energií, zpráva za rok 2009, s. 46.

13

CS

Komise se již chopila iniciativy zaměřené na zrušení zbývající roztříštěnosti trhu.49 Pokud jde o zemní plyn, jehož evropské zásoby klesají, jsou podnikány iniciativy diverzifikovat zdroje dodávek mimo EU a posílit propojení mezi členskými státy.50 Před liberalizací převládal model vertikální integrace výroby/dovozu, přepravy a maloobchodní dodávky. Liberalizace umožnila vstup nových subjektů do oblasti výroby a na velkoobchodní trhy i trhy maloobchodních dodávek. Tyto trhy však obecně zůstaly poměrně koncentrované, přičemž často si na nich silnou pozici udržují zavedené společnosti. V důsledku liberalizace některé zavedené hospodářské subjekty výrazně rozšířily svou působnost v rámci EU i mimo své domácí trhy, a to zejména prostřednictvím akvizic. 3.2.2.

Předpisový rámec

První směrnice o elektřině51 a plynu52, přijaté v roce 1996, respektive 1998, odstranily zákonné monopoly tím, že po členských státech požadovaly, aby velkým firemním zákazníkům postupně umožnily vybrat si své dodavatele. Tyto směrnice rovněž zavedly ustanovení týkající se přístupu třetích osob k přepravním a rozvodným sítím. Kromě toho u vertikálně integrovaných společností tyto směrnice nařídily minimální úroveň oddělení síťového podnikání od ostatních činností (dále jen „oddělení“). V plynárenství byly zrušeny dovozní monopoly. Druhé směrnice o elektřině53 a plynu54 tato ustanovení ještě více posílily. Zejména stanovily úplné otevření maloobchodních trhů s elektřinou a plynem: požadovaly, aby všichni odběratelé z řad podniků i domácností byli oprávněnými zákazníky od 1. července 2004, respektive od 1. července 2007. Co se týče elektřiny, druhá směrnice o elektřině omezila možnost uchýlit se k výběrovým řízením na nové kapacity pouze na případy, kdy se předpokládá nedostatečné zásobování elektřinou a neočekává se, že to uspokojivě vyřeší samotný trh. Od 3. března 2011 budou tyto směrnice nahrazeny třetími směrnicemi o elektřině55 a plynu56, které ještě více posílily své požadavky, například pokud jde o přístup třetích osob k sítím a úlohu vnitrostátních regulačních orgánů trhu s energií. Posílily rovněž pravidla týkající se oddělení provozovatelů přepravních/přenosových soustav. 49

50

51 52 53 54 55 56

CS

Za účelem usnadnění integrace Komise v listopadu 2010 přijala sdělení „Priority energetických infrastruktur do roku 2020 a na další období – návrh na integrovanou evropskou energetickou síť“, SEK(2010) 1395 v konečném znění. Viz zpráva Komise Radě a Evropskému parlamentu ze dne15. dubna 2008, Pokrok při vytváření vnitřního trhu s plynem a elektřinou, KOM(2008) 192, a rozhodnutí Komise ve věci N 594/2009, Podpora pro společnost Gaz-System S.A. na plynárenské přepravní soustavy v Polsku, Úř. věst. C 101, 20.4.2010, s. 9. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou, Úř. věst. L 27, 30.1.1997, s. 20. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 98/30/ES ze dne 22. června 1998 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem, Úř. věst. L 204, 21.7.1998, s. 1. Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2003/54/ES (26. červen 2003) o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES, Úř. věst. L 176, 15.7.2003, s. 37. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/55/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 98/30/ES, Úř. věst. L 176, 15.7.2003, s. 57. Směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2009/73/ES (13. července 2009) o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES, Úř. věst. L 211, 14.8.2009, s. 55. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2009/73/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh se zemním plynem a o zrušení směrnice 2003/55/ES (Text s významem pro EHP), Úř. věst. L 211, 14.8.2009, s. 94.

14

CS

Obě směrnice předpokládají, že členské státy budou moci ukládat v obecném hospodářském zájmu závazky veřejné služby, které se mohou týkat bezpečnosti (včetně bezpečnosti dodávek), pravidelnosti, kvality a cen dodávek a ochrany životního prostředí (včetně energetické účinnosti, energie z obnovitelných zdrojů a ochrany klimatu). Směrnice požadují, aby tyto povinnosti byly jasně vymezené, průhledné, nediskriminační, kontrolovatelné a musí elektroenergetickým a plynárenským podnikům v EU zaručovat rovnost přístupu ke spotřebitelům v jednotlivých členských státech. V roce 2010 Evropský soudní dvůr přijal rozsudek ohledně těchto ustanovení.57 Poskytl tím pokyny týkající se podmínek, za kterých členské státy mohou uložit závazky veřejných služeb týkající se maloobchodních cen za plyn. Třetí směrnice o elektřině navíc vyžaduje, aby členské státy musí zajistily, aby všichni spotřebitelé elektřiny v domácnostech mohli využívat univerzální služby – to znamená právo být zásobováni elektřinou ve stanovené kvalitě za přiměřené, jednoduše a jasně srovnatelné, průhledné a nediskriminační ceny. Třetí směrnice o elektřině umožňuje členským státům rozšířit univerzální službu i na malé podniky. Aby zabezpečily poskytování univerzální služby, mohou členské státy určit „dodavatele poslední instance“. Třetí směrnice o elektřině a třetí směrnice o plynu navíc požadují, aby členské státy přijaly vhodná opatření na ochranu konečných spotřebitelů a zejména zranitelných zákazníků. Členské státy musí vypracovat definici zranitelných zákazníků, která se může týkat energetické chudoby a mimo jiné zákazu odpojení elektřiny či plynu těmto zákazníkům v kritických situacích. Kromě toho jsou členské státy povinny chránit konečné spotřebitele z odlehlých oblastí. Třetí směrnice o plynu stanoví, že členské státy mohou určit „dodavatele poslední instance“ pro zákazníky připojené k plynárenské soustavě. Třetí směrnice o elektřině odkazuje na finanční náhrady poskytované elektroenergetickým společnostem za plnění závazků veřejné služby: vyžaduje, aby se tyto náhrady, jakož i případná výlučná práva poskytovaly nediskriminačním a transparentním způsobem. Tyto požadavky doplňují požadavky stanovené v balíčku o SOHZ, který se vztahuje na vyrovnávací platby za závazek veřejné služby v odvětví elektrické energie. 3.2.3.


Komise má omezené zkušenosti se státní podporou poskytovanou jako kompenzace za plnění závazků veřejné služby v odvětví elektřiny nebo plynu. V posledních letech musela řešit řadu případů státní podpory v odvětví energetiky, ale jen velmi málo z nich se týkalo kompenzace za závazky veřejné služby. Od přijetí první směrnice o elektřině schválila Komise pět režimů58 zahrnujících finanční kompenzace poskytované za plnění závazků veřejné služby týkajících se výroby elektrické energie z domácích zdrojů paliva. V těchto případech byla Komise toho názoru, že dotyčné závazky veřejné služby odpovídají skutečné SOHZ odůvodněných z hlediska bezpečnosti

57 58

CS

Rozsudek Soudního dvora ve věci C-265/08, Federutility a další, Sb. rozh. 2010, s. I 0000. Věc NN 49/99, Náklady na přechod ke konkurenci (Úř. věst. C 268, 22.9.2001, s. 7), věc N 6/A/2001, Závazky veřejné služby uložené irskému úřadu pro zásobování elektřinou Electricity Supply Board, pokud jde o výrobu elektřiny z rašeliny (Úř. věst. C 77, 28.3.2002, s. 27), věc N 34/99, Náhrada uvízlých nákladů (Úř. věst. C 5, 8.1.2002, s. 2), věc C 7/2005, Sazby cen elektřiny (Úř. věst. L 219, 24.8.2007, s. 9), věc N 178/2010, Vyrovnávací platby za závazek veřejné služby v souvislosti s mechanismem preferenčního odesílání pro domácí uhelné elektrárny (Úř. věst. C 312, 17.11.2010, s. 5).

15

CS

dodávek energie, a to zejména s ohledem na zvláštní ustanovení směrnic o elektřině.59 Toto ustanovení členským státům umožňuje z důvodů bezpečnosti zásobování nařídit, aby bylo přednostně spouštěno výrobní zařízení používající domácí paliva jako zdroje energie v rozsahu, který nepřekročí 15 % celkového množství primární energie potřebné k výrobě elektřiny spotřebované v dotyčném členském státě. V nejnovějším případě poskytly členské státy vysvětlení, jež se považují za dostatečná k odůvodnění zásahu. Komise rovněž posoudila finanční kompenzaci plánovanou v souvislosti se závazkem veřejné služby spočívajícím v připojení nové rezervní kapacity pro výrobu elektrické energie do sítě.60 V tomto případě členský stát poskytl podrobné informace, které dokládají, že v určitých okamžicích bude ve špičkách čelit riziku přerušení dodávek elektrické energie a že potřebuje rezervní kapacity, u nichž není pravděpodobné, že je poskytne trh sám o sobě. Komise neobdržela v posledních letech žádné oznámení o státní podpoře ohledně kompenzací za závazky veřejné služby týkající se univerzální služby v souvislosti s elektřinou, závazky veřejné služby pro zranitelné zákazníky nebo zákazníky v odlehlých oblastech či dodavatele poslední instance. Možným vysvětlením je, že pokud jsou povinnosti zajišťovat SOHZ ukládány zavedeným hospodářským subjektům, které si každopádně udržely silnou pozici na svém domácím trhu, mohou dotyčné členské státy rozhodnout, že žádná samostatná finanční kompenzace není třeba. V takových případech mohou být zavedené hospodářské subjekty schopny udržet finanční rovnováhu svého celkového provozu, přestože náklady na určité závazky veřejných služeb, jež jim byly uloženy, mohou převyšovat příjmy, které tyto služby vytvářejí. Využívání nabídkových řízení k přidělování závazků veřejné služby v odvětví elektřiny a plynu se zdá být poměrně vzácné. Například podle Skupiny evropských regulačních orgánů pro elektroenergetiku a plynárenství (ERGEG), což je formální poradní skupina Komise tvořená vnitrostátními orgány pro regulaci trhu s energií, určují dodavatele poslední instance nejčastěji orgány veřejné správy a v polovině případů působí jako „dodavatel poslední instance“ zavedený dodavatel.61 3.3.

Odpadové a vodní hospodářství

3.3.1.


Celkový obrat odvětvích působících v oblasti poskytování služeb pro životní prostředí (ekoprůmysl) v EU-27 v roce 2008 činil 319 miliard EUR, což odpovídá 2,5 % HDP Evropské unie. Odvětví v oblasti životního prostředí představují zhruba 3,4 milionu přímých pracovních míst. Zdaleka nejvýznamnějšími odvětvími, pokud jde o příjmy, jsou nakládání s odpady, zásobování vodou, nakládání s odpadními vodami a recyklované materiály.62

59 60 61

62

CS

Ustanovení čl. 8 odst. 4 první směrnice o elektřině, čl. 11 odst. 4 druhé směrnice o elektřině a čl. 15 odst. 4 třetí směrnice o elektřině. Tato tři ustanovení jsou shodná. Věc N 475/2003, Závazek veřejné služby ohledně nové kapacity na výrobu elektrické energie pro zabezpečení dodávek (Úř. věst. C 34, 7.2.2004, s. 8). Status Review of the definitions of vulnerable customer, default supplier and supplier of last resort (Přezkoumání definic zranitelného zákazníka, automaticky stanoveného dodavatele a dodavatele poslední instance), ERGEG, Ref: E09-CEM-26-04, 16. července 2009, s. 31. ECORYS, Studie o konkurenceschopnosti ekoprůmyslu v EU, říjen 2009, dostupná na adrese: http://ec.europa.eu/environment/enveco/jobs/index.htm#_Toc240786985.

16

CS

Zajišťování dodávek vody a služeb v oblasti vodního hospodářství a nakládání s odpady je často úkolem místních orgánů veřejné správy, které mají povinnost zajistit, aby byly tyto služby v jejich zeměpisné oblasti působnosti uspokojivě poskytovány. Tento úkol často plní přímo subjekty veřejné správy a podniky nebo se zajišťuje udělením koncese na veřejné služby soukromému podniku, který vykonává příslušné služby za podmínek a po dobu, jež jsou určeny ve smlouvě o udělení koncese. V obou případech je výkon služby v dané zeměpisné oblasti často doprovázen udělením výlučných práv ze strany orgánů veřejné správy, takže konkurence na místní úrovni probíhá častěji „pro“ trh (v souvislosti s volbou subjektu, kterému má být koncese udělena), než „na“ trhu. Na úrovni přímého poskytování služeb domácnostem a podnikům je tak rozsah dotyčného trhu často úzký a omezený na zeměpisnou oblast působnosti místního orgánu veřejné správy nebo nanejvýš na oblasti několika orgánů, které poskytování dotyčné služby navzájem sdružily. Velké části odvětví odpadového a vodního hospodářství provozují mnohonárodní společnosti, a to jak na místní úrovni poskytování služeb na základě koncese, tak i na vyšších úrovních, zatímco takové služby, jako jsou třídění odpadu, zajišťování systému osvobození nebo služby zpracování odpadu k dalšímu využití, mohou mít celostátní nebo dokonce i větší rozsah. 3.3.2.


Odvětvové směrnice nebo nařízení EU ponechávají členským státům určitou volnost rozhodování, pokud jde o podmínky, za kterých jsou služby v oblasti odpadového hospodářství, zásobování vodou a čištění odpadních vod svěřovány jednotlivým subjektům v rámci vnitřního trhu. Poskytování těchto služeb však musí splňovat normy stanovené v právních předpisech EU pro oblast životního prostředí, pokud jde o odpady a vodu, a řada směrnic rovněž stanoví poměrně podrobná pravidla, která se týkají i provozování dotyčných služeb (například směrnice o obalových odpadech63, směrnice o odpadu z elektrických a elektronických zařízení64, směrnice o vozidlech s ukončenou životností65 a směrnice o bateriích66). Těmito odvětvovými předpisy není dotčeno uplatňování obecných pravidel hospodářské soutěže. V souvislosti s uplatňováním čl. 106 odst. 2 SFEU neexistují žádná jiná zvláštní pravidla pro státní podporu týkající se těchto odvětví než balíček. Stejně jako ve všech odvětvích však i zde platí obecné výjimky ze zákazu státní podpory podle čl. 107 odst. 2 a 3. V této souvislosti je v pokynech Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí67 obsaženo zvláštní ustanovení ohledně uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c). Kromě obecných zásad a kritérií, jimiž se Komise řídí, obsahují tyto pokyny i podrobnější pravidla pro nakládání s odpady (kapitola 3.1.9). Pokyny rovněž stanoví pravidla pro poskytování podpory určené ke zvýšení úrovně ochrany životního prostředí nad rámec norem EU nebo pro případ

63 64 65 66

67

CS

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 94/62/ES ze dne 20. prosince 1994 o obalech a obalových odpadech, Úř. věst. L 365, 31.12.1994, s. 10. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/96/ES ze dne 27. ledna 2003 o odpadních elektrických a elektronických zařízeních (OEEZ), Úř. věst. L 37, 13.02.2003, s. 24. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2000/53/ES ze dne 18. září 2000 o vozidlech s ukončenou životností, Úř. věst. L 269, 21.10.2000, s. 34. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2006/66/ES ze dne 6. září 2006 o bateriích a akumulátorech a odpadních bateriích a akumulátorech a o zrušení směrnice 91/157/EHS, Úř. věst. L 266, 26.9.2006, s. 1–14. Pokyny Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí, Úř. věst. C 81, 1.4.2008, s. 1.

17

CS

jejich neexistence (kapitola 3.1.1), jež se mohou za vhodných okolností vztahovat na dodávky vody a čištění odpadních vod. Stojí rovněž za zmínku, že poplatky uživatelů za vodohospodářské služby musí při uplatnění zásady „platí, kdo znečišťuje“ pokrývat hospodářské náklady těchto služeb při uplatnění rámcové směrnice o vodě. 3.3.3.


Od přijetí balíčku v roce 2005 neoznámily členské státy Komisi žádné plány poskytnout na základě čl. 106 odst. 2 Smlouvy kompenzaci za poskytování SOHZ týkajících se odpadového nebo vodního hospodářství. To může být částečně způsobeno skutečností, že poskytované služby jsou často místní povahy, a tak mohou spadat do rozsahu limitů uvedených v rozhodnutí o SOHZ. Pokud je ovšem dotyčnou místní oblastí velké město nebo širší aglomerace, mívají dotyčné smlouvy obvykle hodnotu desítek milionů EUR ročně. Služby v oblasti odpadového hospodářství a dodávek vody poskytované domácnostem a podnikům jsou obvykle hrazeny prostřednictvím poplatků od konečných uživatelů a/nebo prostřednictvím dávek, které jsou pravidelně upravovány – někdy automaticky v koncesní smlouvě, pokud jsou služby poskytované třetími stranami na základě koncese –, aby pokrývaly náklady na poskytování služby spolu s regulovaným nebo dokonce předem stanoveným ziskem. V důsledku toho nesmí být poskytovateli služby za SOHZ poskytnuta žádná další náhrada kromě příjmů z poplatků od uživatelů, alespoň v případě, že smlouvy jsou plněny podle plánu. Pokud jsou služby poskytovány veřejnými podniky, může mít veřejná finanční podpora podobu zvýšení základního kapitálu nebo jiných finančních příspěvků od orgánů veřejné správy nebo akcionářů. Taková finanční podpora by v případě, že splňuje podmínky principu tržního investora, představovala de facto kompenzaci za SOHZ68. Členské státy však v posledních pěti letech žádný takový případ neoznámily. 3.4.

Poštovní služby

3.4.1.


Celý poštovní sektor EU, který zahrnuje služby doručování listovních zásilek, doručování balíkových zásilek a expresní služby, dosáhl v roce 2007 celkových výnosů ve výši 94 miliard EUR (0,7 % HDP EU-27). Celkem bylo v tomto odvětví v roce 2006 zaměstnáno v celé EU přibližně 1,6 milionu osob, což představuje 0,7 % z celkového počtu zaměstnanců v EU.69 Doručování listovních zásilek představuje největší segment, na který připadá 56 % tržeb tohoto sektoru. Tato činnost byla tradičně předmětem monopolů. Navzdory nedávným krokům směřujícím k liberalizaci trhu si zavedení celostátní provozovatelé poštovních služeb, kteří plní povinnost univerzální služby, udržují podíl na trhu dosahující více než 95 %70.

68

69 70

CS

Pravidla stanovená Komisí, která popisují povinnosti členských států v oblasti uplatňování principu investora jednajícího podle zásad tržního hospodářství, jsou uvedena ve stanovisku Komise k použití článků 92 a 93 Smlouvy o EHS na veřejné podniky, 1984, Zpravodaj ES 91984, s. 28–29, a dále vysvětleny ve sdělení o uplatňování článků 107 a 108 Smlouvy o fungování EU na veřejné podniky, a sdělení, 1993, Úř. věst. C 307, 13.11.1993, s. 3–14. EVROPSKÁ KOMISE, Vývoj evropského trhu poštovních služeb od roku 1997, Zpráva vypracovaná společnostmi ITA Consulting a Wiki Consult, srpen 2009, s. 18. Tamtéž, s. 19.

18

CS

Zároveň této činnosti nejvíce hrozí nahrazení jinými, elektronickými formami komunikace71 a ve většině členských států je jednoznačně na ústupu. Trhy balíkových a expresních zásilek, na něž dohromady připadá 44 % tržeb tohoto sektoru, jsou ve většině členských států liberalizované již po celá desetiletí. Na těchto trzích působí jak mezinárodní subjekty – z nichž některé vlastní zavedené provozovatele poštovních služeb v EU72 a jiné jsou nezávislé nebo mají sídlo mimo území EU73 – tak i místní provozovatelé poštovních služeb. Tato činnost má prospěch z elektronického obchodu, neboť doručuje zboží objednané přes internet (dále jen „internetové plnění“). 3.4.2.


Zavedení provozovatelé poštovních služeb vždy poskytovali univerzální službu doručování listovních a balíkových zásilek po celém území dotyčného členského státu. Mnoho zavedených provozovatelů mělo na některé činnosti monopol – obvykle na listovní zásilky do určité hmotnosti nebo ceny. Službám, na něž se monopol vztahoval, se říkalo „vyhrazená oblast“, přičemž její rozsah se v průběhu času postupně snižoval. Rozsah povinnosti univerzální služby byl vždy širší než rozsah vyhrazené oblasti. Povinnost univerzální služby zahrnuje zejména balíkové služby. První zelená kniha o poštovních službách z roku 1992 to ilustrovala takto: Hmotnostní/cenová kritéria Požadavek všeobecné služby Dopisy / Dopisní zásilky, na něž se (personalizovaná/individuáln korespondenční lístky monopol nevztahuje (s a pohlednice vyšší cenou/hmotností) í komunikace) (na základě monopolu, jehož rozsah se postupně snižoval a poté byl odstraněn) Požadavek všeobecné služby Balíky a tiskoviny (zboží/tiskoviny) (do určité hmotnosti) Expresní zásilky Bez požadavku všeobecné Těžší balíky a tiskoviny služby Zásilky v rámci výměny dokumentů

71

72 73

CS

Avšak služba hybridní pošty, v jejímž rámci se v rozmístěných tiskových střediscích, která se nacházejí co nejblíže k místům konečného doručení, převádějí digitální údaje do podoby skutečných dopisů, představuje jeden ze způsobů, jakým se elektronická komunikace a doručování dopisů navzájem doplňují, a nikoli nahrazují. Jako příklad lze uvést následující: DHL (Deutsche Post), TNT (Nizozemsko), GLS (Royal Mail – Spojené království), DPD (La Poste France). Jako příklad lze uvést následující: UPS a Fedex.

19

CS

Vyhrazeno

Nevyhrazeno

Jak zavedení celostátní provozovatelé poštovních služeb, tak další provozovatelé vždy nabízeli služby, na něž se nevztahují ani požadavky všeobecné služby ani monopol. Tyto služby, někdy nazývané komerční služby, jsou nabízeny v podmínkách volné hospodářské soutěže s dalšími provozovateli a zahrnují řadu expresních a balíkových služeb. První poštovní směrnice74 a druhá poštovní směrnice75 postupně omezily vyhrazenou oblast na standard (od 1. ledna 2006) zásilek o hmotnosti nižší než 50 g a v ceně nejvýše 2,5násobku základní sazby. Třetí poštovní směrnice76 ruší monopol v oblasti listovních zásilek s účinností od roku 2011 až roku 2013 (v závislosti na konkrétním členském státu) a vytváří právní rámec, který občanům zaručuje všeobecnou službu a zároveň omezuje míru, v jaké se mohou členské státy rozhodovat, že omezí přístup hospodářských subjektů na trh. Příloha I třetí poštovní směrnice je zvláště důležitá v souvislosti se státní podporou, jelikož stanoví nový způsob výpočtu nákladů, které lze kompenzovat. Na rozdíl od rámce pro SOHZ, který je založen na úplném přiřazení nákladů, metodika uvedená v příloze I povoluje náhradu pouze za čisté náklady, které by mohly být ušetřeny v případě neexistence povinnosti všeobecné služby, pokud tyto čisté náklady představují nespravedlivou zátěž pro poskytovatele poštovních služeb. Směrnice vyžaduje posouzení toho, jaká služba by byla poskytována a jaké náklady by poskytovatel musel vynaložit, pokud by nebyl pověřen službou obecného hospodářského zájmu. Předpokládá rovněž širokou škálu různých způsobů kompenzace těchto čistých nákladů, z nichž ne všechny by představovaly státní podporu, pokud představují nespravedlivou zátěž.77 V této souvislosti je zapotřebí poznamenat, že poštovní směrnice se nezakládá na článcích 107–109 SFEU, a proto se nemůže odchýlit od pravidel státní podpory, ale pouze vytvářet další požadavky. Uplatnění přílohy I poštovní směrnice (týkající se metodiky vypočítání čistých nákladů všeobecných poštovních služeb) však může být pro účely posouzení státní podpory důležité. 3.4.3.


Během posledních pěti let Komise přijala 15 rozhodnutí ohledně provozovatelů poštovních služeb.

74

75

76

77

CS

Směrnice Evropského parlamentu a Rady 97/67/ES ze dne 15. prosince 1997 o společných pravidlech pro rozvoj vnitřního trhu poštovních služeb Společenství a zvyšování kvality služby, Úř. věst. L 15, 21.1.1998, s. 14. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/39/ES ze dne 10. června 2002, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na další otevření hospodářské soutěže poštovních služeb Společenství, Úř. věst. L 176, 5.7.2002, s. 21. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/6/ES ze dne 20. února 2008, kterou se mění směrnice 97/67/ES s ohledem na úplné dotvoření vnitřního trhu poštovních služeb Společenství, Úř. věst L 52, 27.2.2008, s. 3. Směrnice například stanoví možnost „mechanismu pro rozdělení čistých nákladů spojených s povinnostmi všeobecných služeb mezi poskytovatele služeb nebo uživatele“ jako alternativu namísto náhrady z veřejných prostředků. Takový mechanismus může, nebo nemusí spadat pod definici státní podpory v závislosti na tom, jak je konstruován.

20

CS

Pokud jde o SOHZ v poštovním odvětví, Komise se při svém rozhodování řídila tímto tématem: • Provozovatelé, kteří plní povinnost všeobecné služby (zavedení provozovatelé), by neměli být zvýhodňováni na konkurenčních trzích nadměrnými náhradami za náklady na plnění povinnosti všeobecné služby nebo prostřednictvím jiných opatření. Obchodně životaschopné poštovní služby by neměly těžit z křížového subvencování78. Cílené financování z veřejných zdrojů však lze připustit za účelem pokrytí (čistých) nákladů na poskytování všeobecné služby. Výpočet těchto nákladů se dosud neřídil metodikou podle rámce pro SOHZ, to se však změnilo se vstupem třetí poštovní směrnice v platnost k 1. lednu 2011 (viz výše). Komise schválila značnou podporu pro zavedené provozovatele na poskytování všeobecných služeb například ve Francii, Itálii, Spojeném království, Švédsku a Polsku.79 Kromě toho značný počet případů zahrnuje služby zavedených provozovatelů poštovních služeb mimo poštovní odvětví nebo sítě poštovních úřadů (na rozdíl od provozování sběru a doručování zásilek, na něž se vztahuje monopol). To platí o Spojeném království, Irsku, Švédsku a několika italských případech.80 Je pozoruhodné, že případy, které byly dosud posouzeny, se týkají jen devíti členských států. Mnohé členské státy se při financování svých provozovatelů poštovních služeb spoléhaly na tradiční monopol v oblasti poštovních (listovních) služeb. Mnozí provozovatelé poštovních služeb byli v minulosti skutečně ziskoví a namísto vyžadování subvencí byli někteří z nich dokonce zdrojem financování pro své hostitelské vlády nebo byli schopni zisky z vysokých cen známek využít k rozšíření svého podnikání do dalších oblastí. Je možné poznamenat, že byla doposud učiněna pouze tři záporná rozhodnutí o státní podpoře81. V několika dalších případech si však Komise během fáze oznamování vyžádala

78

79

80

81

CS

Komise přijala opatření, aby ukončila neomezené záruky ve prospěch zavedených provozovatelů poštovních služeb, neboť tato opatření zlepšují finanční podmínky pro všechny jejich činnosti včetně konkurenčních nebo komerčních činností. Zvážila rovněž poněkud zvláštní otázku podmínek, za nichž může logistická podpora poskytovaná provozovatelem poštovních služeb jeho dceřiné společnosti působící na komerčních trzích představovat státní podporu, pokud není dostatečně vynahrazena – viz odkaz na rozsudek ESD ze dne 3. července 2003 ve věci C-83/01 P, C-83/01 P, C-93/01 P a C-94/01 P, Chronopost v. Ufex a další, Sb. rozh. 2003, s. II 06993, viz též rozhodnutí Komise 2010/606/EU ze dne 26. ledna 2010 ve věci C 56/07, Garantie d'Etat illimitée – La Poste (Úř. věst. L 274, 19.10.2010, s. 1– 53). Věc C 43/2006, Reforma důchodů u společnosti La Poste (Úř. věst. L 63, 7.3.2008, s. 16–43); věc NN 24/2008 a C 47/1998, Poste Italiane (Úř. věst. C 145, 11.6.2008, s. 3); věc C 21/2005 a C 22/2005, Poczta Polska (Úř. věst. C 33, 15.2.2007, s. 9–10); věc N 642/05, Posten AB (Úř. věst. C 291, 5.12.2007, s. 1). Věc N 388/2007, Post Office Limited: Transformační program (Úř. věst. C 14, 19.1.2008, s. 2), věc N 642/05, Posten AB (Úř. věst. C 291, 5.12.2007, s. 1), věc N 650/2001, Oznámení kapitálové injekce – An Post (Úř. věst. C 43, 27.2.2007, s. 1); věc NN 24/2008 a C 47/1998, Poste Italiane (Úř. věst. C 145, 11.6.2008, s. 3). Rozhodnutí Komise 2002/753/ES ze dne 19. června 2002 o opatřeních přijatých Spolkovou republikou Německo ve prospěch společnosti Deutsche Post AG, Úř. věst. L 247, 14.9.2002, s. 27–55, které bylo zrušeno Tribunálem dne 1. července 2008 (věc T-266/02), Deutsche Post v. Komise, Sb. rozh. 2010 s. II 01233, potvrzeno Soudním dvorem ve věci C-399/08, Deutsche Post v. Komise; rozhodnutí Komise 2008/948/ES ze dne 23. července 2008 o opatřeních Německa ve prospěch společnosti DHL a letiště Lipsko/Halle, Úř. věst. L 346, 23.12.2008, s. 1–36 potvrzené rozsudkem Tribunálu ze dne 7. října 2010 (věc T-452/08, DHL v. Komise); rozhodnutí Komise 2009/178/ES ze dne 16. července 2008 o státní podpoře C 42/06 (ex NN 52/06), kterou Itálie poskytla jako odměnu společnosti Poste Italiane za běžné

21

CS

změnu navrhovaných opatření, nežli je schválila. Mezi příklady tohoto postupu patří opatření Spojeného království ve prospěch společnosti Post Office Limited a francouzské důchodové opatření ve prospěch společnosti La Poste.82 3.5.

Finanční služby

3.5.1.


V roce 2009 představovalo finanční zprostředkování 5,7 % HDP v EU-27. Bankovní sektor je již dlouhá léta otevřen hospodářské soutěži83. Finanční trhy jsou již značně liberalizované. Většina bank provádí přeshraniční operace. Pokud jde o rozsah přeshraničních operací na trhu maloobchodních běžných účtů, přeshraniční transakce platební kartou představují asi 10 % z celkového počtu transakcí platební kartou. Předpokládá se, že se přijetí jednotné oblasti pro platby v eurech (SEPA)84 způsobí zvýšení počtu přeshraničních transakcí, jelikož občané budou moci používat pro přeshraniční transakce tentýž účet namísto používání několika účtů v různých členských státech eurozóny. Zvláštní význam z hlediska SOHZ má skutečnost, že menší, ale přesto podstatná část občanů EU nemá přístup k základnímu bankovnímu účtu.85 Tento nedostatečný přístup k bankovnímu účtu může vyvolávat vážné otázky sociálního vyloučení, protože přístup k bankovnímu účtu je čím dál nezbytnější pro každodenní finanční transakce, jako jsou přijímání platu nebo dávek, placení účtů a přístup k dalším finančním službám. 3.5.2.


Poskytování základních bankovních účtů není v současné době předmětem žádných právních předpisů na úrovni EU.86

82

83

84

85

86

CS

účty u státní pokladny (věc C 42/06, Poste Italiane SpA – BancoPosta (Úř. věst. L 64, 10.3.2009, s. 4– 44). Věc C 43/2006, Réforme du mode de financement des retraites des fonctionnaires de l’Etat rattachés à La Poste (Úř. věst. L 63, 7.3.2008, s. 16–42; věc N 822/2006, Financování úhrady dluhu ve prospěch společnosti Post Office Limited (Úř. věst. C 80, 13.4.2007, s. 5). Viz například věc 267/86, Van Eyke, Sb. rozh. 1988, s. 4769 a bod 23 stanoviska generálního advokáta; věc C172/80, Zuchner, Sb. rozh. 1982, s. 2021. Viz též Směrnice Rady 88/361/EHS ze dne 24. června 1988, kterou se provádí článek 67 Smlouvy (Úř. věst. L 178, 8.7.1988, s. 5) a druhá směrnice Rady 89/646/EHS ze dne 15. prosince 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přístupu k činnosti úvěrových institucí a jejího výkonu a o změně směrnice 77/780/EHS (Úř. věst. L 386, 30.12.1989, s. 1–13). SEPA je iniciativa zavedená evropským bankovním odvětvím s cílem zajistit, aby se přeshraniční platby staly stejně jednoduché, efektivní a bezpečné jako vnitrostátní platby uvnitř členského státu. Umožní každému zákazníkovi (spotřebiteli, obchodníkovi, firmě), poukazovat bezhotovostně platby v eurech jakémukoli příjemci kdekoli v eurozóně za použití stejného bankovního účtu a téhož platebního nástroje za stejných podmínek jako v jeho domovské zemi. SEPA se bude týkat bezhotovostních převodů, přímého inkasa i plateb kartami. V prosinci 2010 Evropská komise vydala návrh nařízení o technických požadavcích pro úhrady a inkasa v eurech, jež by umožnily plné převedení stávajících vnitrostátních režimů úhrad a inkasa do nástrojů SEPA. Podle posledních údajů v průměru 30 milionů dospělých v EU nedisponuje bankovním kontem. Tento údaj se týká osob, které jak dobrovolně, tak nedobrovolně nemají účet v bance. Viz pracovní dokument útvarů Komise ze dne 6.10.2010, Konzultace o přístupu k běžným platebním účtům, http://ec.europa.eu/internal_market/consultations/docs/2010/payment_account/access_basic_payment_a ccount_en.pdf Viz pracovní dokument útvarů Komise ze dne 6.10.2010, Konzultace o přístupu k běžným platebním účtům (uvedený výše v poznámce pod čarou 85).

22

CS

V oblasti finančních služeb neexistují žádné zvláštní pokyny ke státní podpoře, které by měly vliv na posuzování služeb obecného hospodářského zájmu. Základem pro uplatňování pravidel pro SOHZ v odvětví finančních služeb je rámec pro SOHZ. 3.5.3.


Komise se zabývala 12 případy87, které se týkají SOHZ v odvětví finančních služeb88. Z těchto případů dva dosud probíhají89 a jeden byl uzavřen záporným rozhodnutím90. Z deseti uzavřených případů byl pouze jeden, v němž byl uplatněn rámec pro SOHZ z roku 200591. Složitost finančních služeb spočívá ve skutečnosti, že určit správné náklady, výnosy a přiměřený zisk související se SOHZ je velmi obtížné. Důležitým úkolem, který v těchto případech vyvstal, bylo řádné přiřazení nákladů ke službám obecného hospodářského zájmu. Ve většině případů SOHZ vyžaduje, aby banka poskytovala službu, kterou by jinak nejspíše neposkytovala. Tyto služby jsou obvykle poskytovány prostřednictvím běžných distribučních sítí jednotlivých bank. Kromě toho SOHZ využívá i běžné funkce zázemí banky. Správné přiřazení nákladů ke SOHZ proto vyžaduje určit jednak zvláštní náklady související se SOHZ a jednak podíl režijních nákladů, který spotřebovává. Přestože je tento problém společný pro všechny SOHZ, složité operace bank společně se skutečností, že SOHZ jsou obvykle poskytovány celostátně, znamená, že je třeba analyzovat strukturu nákladů celé banky obecně. Pokud jde o příjmy, důležitou součástí obchodního modelu bank je křížový prodej, což znamená, že pokud zákazník už má u banky jeden produkt, běžnou praxí banky je pokusit se tomuto zákazníkovi prodat další produkt, aby si vytvořila další příjmy. Když jsou banky pověřeny plněním SOHZ, někdy obdrží zvláštní či výhradní právo poskytovat dotyčný produkt (například Banque Postale, Caisses d'Epargne a Crédit mutuel byly pouhé tři banky ve Francii, kterým bylo uděleno zvláštní právo nabízet spořící účet osvobozený od daně

87

88 89

90 91

CS

Věc N 642/2005, Státní kompenzace pro společnost Posten AB za poskytování základních platebních a hotovostních služeb – Švédsko (Úř. věst. C 291/2007, 5.12.2007, s. 5); věc N 749/2001, Žirová platební služba společnosti Posten AB – Švédsko (Úř. věst. C 187, 7.8.2003, s. 9); věc N 514/2001, Univerzální bankovní služby „Modernizace britského systému výplaty dávek a poskytování přístupu k univerzálním bankovním službám prostřednictvím poštovních úřadů“ – Spojené království (Úř. věst. C 186, 6.8.2003, s. 17); věc N 252/2002, Znovuvynalezení městské sítě poštovních úřadů – Spojené království (Úř. věst. C 269, 8.11.2003, s. 22); věc N 784/2002, Vládní síť určená k podpoře financování poštovních služeb na venkově, financování splátky dluhu a půjčky na provozní kapitál pro společnost Post Office Limited – Spojené království (Úř. věst. C 269, 8.11.2003, s. 23); věc N 244/03, Credit Union – Poskytnutí přístupu k základním finančním službám – Skotsko; věc C 42/2006, Poste Italiane – Banco Posta – Úhrada za běžný účet uložený u státu – Itálie (Úř. věst. C 290, 29.11.2006, s. 8; a L 64, 10.3.2009, s. 4); C 49/2006, Poste Italiane – Banco Posta – Itálie (ohledně poštovních vkladních knížek „libretti postali“ a poštovních spořitelních certifikátů „buoni fruttiferi postali“ (Úř. věst. C 31, 13.2.2007, s. 11 a Úř. věst. L 189, 21.7.2009, s. 3; věc C 88/1997, Možná státní podpora pro společnost Crédit Mutuel prostřednictvím livret bleu – Francie (Úř. věst. C 210, 1.9.2006, s. 12–32); Věc CP 280/2009, věc N 531/2005, SOHZ svěřené Banque Postale - France (Úř. věst. C 21, 28.1.2006, s. 2). Výlučně nebo jako bankovní položka v rámci rozsáhlejších poštovních SOHZ. Věc C 88/1997, Možná státní podpora pro společnost Crédit Mutuel prostřednictvím livret bleu (Úř. věst. C 210, 1.9.2006, s. 12–32); věc N 531/2005, SOHZ svěřené Banque Postale - France (Úř. věst. C 21, 28.1.2006, s. 2). Věc C 42/2006, Poste Italiane – Banco Posta – Úhrada za běžný účet uložený u státu – Itálie (Úř. věst. L 64, 10.3.2009, s. 4). Věc N 642/2005, Státní kompenzace pro společnost Posten AB za poskytování základních platebních a hotovostních služeb – Švédsko (Úř. věst. C 291/2007, 5.12.2007, s. 5).

23

CS

„Livret A“). Vzhledem ke své běžné obchodní strategii by mohly v praxi prodávat zvláštní produkty některým lidem, kteří využívají SOHZ, a tak si vytvářet další příjmy. A konečně, u finančních SOHZ je obtížné stanovit odpovídající úroveň povoleného přiměřeného zisku. Za prvé je to proto, že zisková rozpětí, jichž banky dosahují, obecně nejsou veřejnými informacemi. Za druhé je při určování správné výše přiměřeného zisku zásadní otázka rizika (nebo neexistence rizika). Pokud banka prostě dostává určitý poplatek za poskytování služby, může být poměrně snadné to zjistit. Avšak v hybridních systémech, kde banka shromažďuje vklady v rámci provozování SOHZ, ale pak je investuje na vlastní riziko, jsou výpočty odpovídající výše přiměřeného zisku složitější. Je to důležitý problém a v případech z jiných odvětví nelze nalézt dostatečná vodítka. 3.6.

Veřejnoprávní vysílání

3.6.1.


Každý členský stát má jednoho nebo více provozovatelů veřejnoprávního vysílání, obvykle se silnou pozicí na trhu. Veřejnoprávní vysílání se bez ohledu na svůj hospodářský význam liší od veřejných služeb v jakémkoli jiném hospodářském odvětví. Neexistuje jiná služba, která by současně měla přístup k tak širokému okruhu obyvatelstva, poskytovala mu tolik informací a takový obsah, kterým by vyjadřovala a ovlivňovala jak mínění jednotlivce, tak i veřejnosti. Zvláštní úlohu veřejnoprávního vysílání podtrhuje protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech, jež tvoří přílohu Smlouvy o EU a SFEU. Protokol, který s přihlédnutím k tomu, „že systém veřejnoprávního vysílání v členských státech je přímo spjat s demokratickými, společenskými a kulturními potřebami každé společnosti a s potřebou zachovat mediální pluralitu“, stanoví, že „ustanovení Smluv se nedotýkají pravomocí členských států financovat veřejnoprávní vysílání, pokud je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání k plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě, a pokud takové financování neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“. 3.6.2.


Sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z roku 2009 a jeho předchozí znění z roku 200192 berou v úvahu, že veřejnoprávní vysílání, i při svém nesporném hospodářském významu, není srovnatelné s veřejnou službou v žádném jiném hospodářském odvětví. Hlavní ustanovení tohoto sdělení se velkou měrou zaměřují na odpovědnost a účinnou kontrolu na vnitrostátní úrovni včetně transparentního hodnocení celkového dopadu nových mediálních služeb financovaných z veřejných zdrojů (předchozí evaluace významných nových služeb spuštěných provozovateli veřejnoprávního vysílání), kontroly nadměrných náhrad a dohled nad posláním veřejné služby. Sdělení neponechává žádný prostor k tomu, aby se rámec pro SOHZ uplatňoval i na provozovatele veřejnoprávního vysílání.

92

CS

Sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání, Úř. věst. C 257, 27.10.2009, s. 1–14; Sdělení Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání, Úř. věst. C 320, 15.11.2001, s. 5–11.

24

CS

3.6.3.


Od přijetí balíčku v roce 2005 posoudila Komise opatření státní podpory ve prospěch provozovatelů veřejnoprávního vysílání v 16 případech státní podpory. Tyto případy nebyly posuzovány podle balíčku, nýbrž na základě sdělení o vysílání. Hlavními otázkami v těchto případech byla pověření provozovatele vysílání posláním veřejné služby, právo provozovatelů vysílání nabízet nové audiovizuální služby a odpovídající mechanismy k zabránění nadměrným náhradám. Účinnost zpravidla nepředstavuje v těchto případech závažný problém. Budoucí vývoj technických platforem může vést k tomu, že se bude věnovat zvýšená pozornost předchozím evaluacím významných nových služeb, jak je uvedeno v oddílu 3.6.2 výše. Je však nutno poznamenat, že odpovědnost za provádění tohoto testu spočívá především na členských státech. 3.7.

Širokopásmová infrastruktura

3.7.1.


Odvětví IKT se přímo zasluhuje o 5 % evropského HDP a jeho tržní hodnota činí 660 miliard EUR ročně93. Odvětví telekomunikací představuje 52% této částky. Mnoho aktérů různé velikosti soutěží navzájem mezi sebou a zejména proti zavedeným provozovatelům, kteří dříve měli celostátní monopolní postavení. 3.7.2.


Směrnice 2002/21/ES (dále jen „rámcová směrnice“)94 stanoví požadavek oddělení účtů u provozovatelů veřejných komunikačních sítí nebo poskytovatelů služeb, kteří mají zvláštní nebo výhradní práva na poskytování služeb v jiných odvětvích než v elektronických komunikacích v tomtéž nebo jiném členském státě. Kromě toho směrnice 2002/22/ES („směrnice o univerzální službě“)95 členským státům umožňuje za jistých okolností uložit poskytovateli univerzální služby povinnost poskytnout spojení k veřejné komunikační síti a mechanismus náhrady zjištěných čistých nákladů plynoucích z této povinnosti z veřejných prostředků či z prostředků vyhrazených pro toto odvětví za průhledných podmínek. K tomu směrnice o univerzální službě umožňuje nařídit dodatečné služby mimo oblast působnosti univerzální služby na úrovni EU pro telekomunikace, v takovém případě však nelze zavést žádný mechanismus náhrad pro vybrané podniky96. Pokyny Společenství k použití pravidel státní podpory ve vztahu k rychlému zavádění širokopásmových sítí97 obsahují zvláštní ustanovení ohledně zavádění základních širokopásmových sítí a přístupových sítí nové generace a sítě s veřejnou podporou 93 94

95

96 97

CS

Sdělení Komise ze dne 26. srpna 2010, Digitální agenda pro Evropu, KOM(2010) 245 v konečném znění, s. 4. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/21/ES ze dne 7. března 2002 o společném předpisovém rámci pro sítě a služby elektronických komunikací (rámcová směrnice), Úř. věst. L 108, 24.4.2002, s. 33–50. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2002/22/ES ze dne 7. března 2002 o univerzální službě a právech uživatelů týkajících se sítí a služeb elektronických komunikací, Úř. věst. L 108, 24.4.2002, s. 51–77. Článek 32 směrnice o univerzální službě. Sdělení Komise, Pokyny Společenství k použití pravidel státní podpory ve vztahu k rychlému zavádění širokopásmových sítí, Úř. věst. C 235, 30.9.2009, s. 7.

25

CS

v oblastech, kde soukromí provozovatelé neinvestují. V tomto případě se však státní podpora obvykle neposkytuje jakožto náhrada za veřejnou službu, nýbrž jako podpora odvětvových investic podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Náhrada za veřejnou službu však může být shledána slučitelnou s čl. 106 odst. 2, pokud jsou splněny obecné podmínky. 3.7.3.


Jen ve velmi malém počtu případů bylo určeno, že systém podpory pro rozšíření širokopásmových sítí představuje SOHZ. Ve třech případech98 to vedlo k rozhodnutí, že opatření není státní podporou (při splnění kritérií z rozsudku ve věci Altmark), přičemž pouze třetí z nich bylo přijato po přijetí balíčku. V jednom případě99 byla podpora shledána slučitelnou podle rámce pro SOHZ. Dosud řešené případy se zaměřily především na zajištění souladu dotyčných nabídkových řízení se čtvrtým kritériem z rozsudku ve věci Altmark a na vymezení rozšíření širokopásmového připojení jakožto SOHZ. Lze však očekávat, že posouzení státní podpory u zavádění širokopásmového připojení podle čl. 106 odst. 2 SFEU bude do budoucna i nadále spíše výjimkou než pravidlem. 3.8.

Zdravotní péče

3.8.1.


Zdravotní péče je velmi důležitá oblast jak pro obyvatelstvo, tak v rámci veřejných výdajů, jež na ni představují 6 až 10 % HDP zemí EU.100 V EU existují dva hlavní druhy systémů zdravotní péče: • Národní zdravotní služby (NZS): Tyto služby se financují z daní a provozují na základě systému věcných dávek. NZS zavedlo několik členských států, mezi něž patří především Spojené království, Itálie, Španělsko a Portugalsko. • Systémy sociálního zabezpečení: Tyto systémy jsou založeny na povinném pojištění, což znamená, že buď všichni občané, nebo určité skupiny lidí jsou povinni být přidruženi k některé zdravotní pojišťovně. V odvětví zdravotní péče lze rozlišit tři různé trhy: • Zdravotní služby: nemocniční a mimonemocniční služby. • Zdravotnické zboží: farmaceutický průmysl, lékárny a další zdravotnické zboží. • Zdravotní pojištění: financování poskytování zdravotních služeb nebo zdravotnického zboží a profesní pojištění pro zdravotnické pracovníky.

98

99 100

CS

Věc N 382/2004, Haut débit en Limousin – DORSAL (Úř. věst. C 230, 20.9.2005, s. 6–7); věc N 381/2004, Haut débit en Pyrénées-Atlantiques (Úř. věst. C 162, 2.7.2005, s. 5–6); věc N 331/2008, Réseau à très haut débit en Hauts-de-Seine (Úř. věst. C 256, 23.9.2010, s. 1). Věc N 196/2010, Zřízení udržitelné infrastruktury umožňující širokopásmové připojení k internetu na celém území Estonska (projekt EstWin). EUROSTAT, Statistics explained: Výdaje na zdravotní péči, duben 2008.

26

CS

Na trhu zdravotních služeb dochází k postupnému rozvoji skutečného vnitřního trhu se zdravotními službami: poměrně malý, ale rostoucí počet společností poskytuje zdravotní péči ve více než jedné zemi v Evropě. Zdá se, že na trhu soukromého pojištění existuje až na jednu nebo dvě výjimky jasný předěl mezi členskými státy EU-15 a členskými státy EU-12, co se týče vývoje trhu a veřejné debaty o soukromém zdravotním pojištění. Trhy v EU-15 jsou spíše větší, rozmanitější, pokud jde o úlohu, a dominují nebo dominovaly na nich vzájemné pojišťovny. Naproti tomu trhy ve většině zemí EU-12 usilují o větší rozvoj, hrají především doplňující úlohu a někdy jsou výlučně komerční. Pokud jde o výdaje, soukromé zdravotní pojištění se významně nepodílí na celkových výdajích na zdravotnictví v Evropské unii. Připadá na ně méně než 5 % z celkových výdajů na zdravotnictví ve dvou třetinách členských států, ačkoli ve Slovinsku (13,1 %), Francii (12,8 %) a Německu (9,3 %) má mnohem větší úlohu.101 3.8.2.

Předpisový rámec

Na odvětví zdravotní péče se nevztahují žádná zvláštní pravidla státní podpory. Podle rozhodnutí o SOHZ je však podpora nemocnic vyňata z oznamovací povinnosti bez ohledu na výši příslušné náhrady za předpokladu, že jsou splněny podmínky uvedené v rozhodnutí o SOHZ (viz oddíl 2.2.1 výše). Níže je uveden přehled některých dalších důležitých právních předpisů EU. • V roce 2006 přijala Rada sdělení o společných hodnotách a zásadách systémů zdravotní péče členských států a poznamenala, že takovou sdílenou hodnotou je univerzálnost: nikomu se nesmí bránit v přístupu ke zdravotní péči a musí být zajištěn přístup pro všechny. Ve své strategii pro oblast zdraví přijaté v roce 2007 Komise zdůraznila význam všeobecného pokrytí.102 • Podle třetí směrnice o jiném než životním pojištění z roku 2008 vlády nadále nesmějí ovlivňovat strukturu trhu.103 3.8.3.


Zdravotní služby: Komise se většinou zabývá stížnostmi od soukromých klinik ohledně podpory poskytované veřejným nemocnicím.104 Zdá se, že se tyto stížnosti týkají především zvýhodňování veřejných nemocnic, i když podle názoru stěžovatelů jsou soukromé i veřejné nemocnice pověřovány stejnými závazky SOHZ. Konkrétně se stížnosti týkají: 101

102

103

104

CS

EVROPSKÁ KOMISE, Soukromé zdravotní pojištění v Evropské unii: Závěrečná zpráva vypracovaná pro Evropskou komisi, generální ředitelství pro zaměstnanost, sociální věci a rovné příležitosti, 24.6.2009, s. 6. Závěry Rady o společných hodnotách a zásadách ve zdravotních systémech Evropské unie, 2733. zasedání Rady ve složení pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele v Lucemburku ve dnech 1.–2. června 2006. Bílá kniha Komise KOM(2007) 630 ze dne 23. října 2007, Společně pro zdraví: strategický přístup pro EU na období 2008–2013. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/36/ES ze dne 11. března 2008, kterou se mění směrnice Rady 92/49/EHS o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přímého pojištění jiného než životního, pokud jde o prováděcí pravomoci svěřené Komisi, Úř. věst. L 81, 20.3.2008, s. 69–70. Věc NN 54/2009, Association bruxelloise des institutions des soins de santé privées asbl (ABISSP) v. Belgique (Úř. věst. C 74, 24.3.2010, s. 1).

27

CS

• nedostatku transparentnosti pověřování a účetnictví veřejných nemocnic, • možného poskytování nadměrných náhrad bez skutečné kontroly ze strany státu, a • možných křížových subvencí na komerční činnosti z veřejných prostředků. Transparentnost pověřování a účetnictví je v nemocničním odvětví důležitou otázkou, protože se často stává, že veřejné nemocnice dostávají více podpory než soukromé nemocnice. Je třeba jasně zdokumentovat, které další služby odůvodňující vyšší náhrady veřejné nemocnice poskytují. Stojí za zmínku, že jak se zdá, některé z těchto stížností spočívají na nepochopení požadavků rozhodnutí o SOHZ. Soukromí stěžovatelé se často domnívají, že se všemi poskytovateli zdravotní péče by se mělo zacházet stejně a že by nemělo být možné pověřit jednoho poskytovatele závazky většího množství veřejných služeb než jiného. Kromě toho často tvrdí, že by nemělo být možné poskytovat náhrady neefektivním poskytovatelům služeb. Soukromé zdravotní pojištění: případy posuzované Komisí se týkají hlavně systémů vyrovnávání rizik uplatňovaných u soukromých zdravotních pojišťoven, jako je tomu například v Nizozemí (2006) a Irsku (2006).105 Systémy vyrovnávání rizik jsou přímou formou zásahu typicky zahrnující finanční převody od pojišťoven s nízkými riziky pojišťovnám s vysokými riziky. Jsou nezbytnou součástí trhů zdravotního pojištění s volným přístupem a společným sazebníkem, přičemž se zavádějí proto, aby zajišťovaly přístup ke zdravotnímu pojištění a spravedlivou hospodářskou soutěž mezi pojišťovnami. Opatření k vyrovnávání rizik mají snižovat motivaci pojišťoven soutěžit prostřednictvím výběru rizik a podněcovat pojišťovny, aby soutěžily v oblasti nákladů a kvality. Rozsudek ve věci BUPA konstatoval, že tyto finanční převody mohou představovat vyrovnání za SOHZ.106 3.9.

Sociální služby a služby organizované místními orgány

3.9.1.


Jak je uvedeno ve sdělení Komise nazvaném Provádění lisabonského programu Společenství: Sociální služby obecného zájmu v Evropské unii107, „mezi sociální služby patří zákonné systémy a doplňkové systémy sociální ochrany mající rozmanité formy organizace (vzájemné nebo profesní) a další základní služby, které jsou poskytovány přímo určité osobě a mají význam pro prevenci a sociální soudržnost, jako jsou služby sociální pomoci, služby v oblasti zaměstnanosti a vzdělávání, sociální bydlení, služby v oblasti péče o dítě a dlouhodobé péče“. Statistické údaje o sociálních službách jsou často součástí údajů o zdravotnických službách a specifické informace o různých pododvětvích jsou velmi vzácné.108 Zdravotnické a sociální služby tvoří společně asi 5 % celkové hospodářské produkce v EU-27 a poskytují 21,4

105

106 107 108

CS

Věc N 214/2010, Risicovereveningssysteem voor Nederlandse zorgverzekeraars (Úř. věst. C 333, 10.12.2010, s. 3); Věc N 46/2003, Risk equalisation scheme in the Irish Health insurance market (Úř. věst. C 186, 6.8.2003, s. 16). Rozsudek Soudu prvního stupně ze dne 12. února 2008 ve věci BUPA v. Komise, T-289/03 (citováno výše, pozn. pod čarou 8). Sdělení Komise – Provádění lisabonského programu Společenství – Sociální služby obecného zájmu v Evropské unii, KOM(2006) 177 v konečném znění, ze dne 26. dubna 2006. Viz kapitolu 1 pracovního dokumentu útvarů Komise, SEK(2010) 1284 ze dne 22. října 2010, Druhá dvouletá zpráva o sociálních službách obecného zájmu.

28

CS

milionu pracovních míst, přičemž se míra zaměstnanosti v odvětví rovná 10 %. Jak je však podrobněji vysvětleno níže, dvě důležité služby – dlouhodobá péče a sociální bydlení – mohou v některých členských státech představovat více než 2 % HDP.109 V závislosti na konkrétním členském státu zajišťují sociální služby buď pouze jen orgány veřejné správy, nebo kombinace soukromých a veřejných poskytovatelů. V některých zemích již existuje rozvinutý trh služeb dlouhodobé péče, na kterém veřejní a soukromí provozovatelé navzájem soutěží. Sociální služby jsou poskytovány především na místní úrovni malými provozovateli s pověřením od orgánů veřejné správy. Avšak v některých oblastech se vyskytují velcí poskytovatelé služeb, kteří mají pobočky v několika členských státech. 3.9.2.

Dlouhodobá péče

Služby dlouhodobé péče o seniory mají v různých zemích Evropy různou podobu: patří mezi ně služby poskytované v ústavních zařízeních pro dlouhodobý pobyt, („služby dlouhodobé pobytové péče“), služby poskytované v rámci denních center a dalších komunitních zařízeních („služby dlouhodobé péče v rámci komunit“) a služby poskytované příjemcům v jejich vlastní domácnosti („služby domácí péče“). V rámci Evropy rovněž existují značné rozdíly v dostupnosti služeb, jejíž škála sahá od skandinávských zemí, kde je vysoká závislost na formálních službách sociální péče, až po jiné části Evropy, jako jsou Portugalsko, Španělsko a Řecko, kde se v poskytování péče tradičně spoléhá na rodinné příslušníky a kde poskytování formálních služeb dlouhodobé péče zůstává velmi řídkým jevem. Na dlouhodobou péči vynakládají členské státy 1 až 20 % z celkových výdajů na zdravotnictví. Znamená to, že několik členských států (včetně Německa, Francie, Dánska a Belgie) vynakládá na dlouhodobou péči 1 až 2 % svého HDP. V důsledku stárnutí populace se očekává, že se tento procentuální podíl ve všech členských státech významně zvýší.110 3.9.3.

Služby v oblasti předškolního vzdělávání a péče

Většina zemí v Evropě zavedla samostatná pravidla a správní orgány zvlášť pro služby v oblasti předškolního vzdělávání a zvlášť pro služby v oblasti péče o dítě, ačkoli v praxi se oba tyto druhy služeb značně překrývají. 3.9.4.

Služby zaměstnanosti

Služby v oblasti zaměstnanosti se po celé Evropě během posledního desetiletí značně změnily. Došlo k posunu směrem k společnému poskytování pasivních a aktivních služeb založenému na konceptu práv a povinností, kde se více očekává od uživatelů těchto služeb, jakož i od služeb samotných111. Možná největší změnou bylo větší zapojení soukromých poskytovatelů služeb alespoň u některých služeb v oblasti zaměstnanosti, jakož i větší míra outsourcingu a subdodávek od veřejných k soukromým poskytovatelům, pokud jde o určité funkce.

109 110 111

CS

Viz kapitola 3.9.2, pokud jde o dlouhodobou péči, a kapitola 3.9.5, pokud jde o sociální bydlení. EUROSTAT, Výdaje na zdravotnictví, Data in focus, 26/2008, s. 1. Viz oddíl 2.1.3 druhé dvouleté zprávy o sociálních službách obecného zájmu.

29

CS

3.9.5.

Sociální bydlení

Poskytování sociálního bydlení v Evropě zahrnuje výstavbu, pronájem nebo prodej a údržbu obydlí za dostupné ceny, jakož i jejich přidělování a správu, což může rovněž zahrnovat správu sídlišť a celých čtvrtí. Stále více může správa sociálního bydlení zahrnovat i sociální aspekty: pečovatelské služby jsou například součástí programů bydlení nebo přestěhování pro určité skupiny nebo služeb správy dluhů pro domácnosti s nízkými příjmy. Většinou však tuto pečovatelskou složku zastřešují zvláštní pečovatelské instituce, které spolupracují s poskytovateli sociálního bydlení.112 Podle EUROSTATu činí veřejné výdaje na sociální bydlení v průměru 0,6 % HDP EU-27.113 Členské státy, které mají veřejné výdaje vyšší než průměr EU, patří většinou do EU-15 (včetně Německa, Francie, Švédska, Dánska a Spojeného království). 3.9.6.

Další sociální služby a služby organizované místními orgány

Mnoho místních orgánů poskytuje řadu služeb k posílení sociální soudržnosti na lokální úrovni. Tyto služby jsou poskytovány s cílem umožnit přístup pro všechny skupiny (například včetně rodin s nízkými příjmy, zdravotně postižených osob nebo osob v sociální obtížích). Mezi služby, které byly předmětem stížnosti, (předběžného) oznámení nebo dotazů ze strany členských států, patří: • rekreační činnosti (jež poskytují například koupaliště, zoologické zahrady, sportovní střediska, kluby pro mládež), • vzdělávací a kulturní činnosti pro děti a dospělé (jež poskytují například zařízení péče o dítě, knihovny, vzdělávací střediska, muzea), • poradenství pro osoby v tíživé sociální situaci, • služby, jež poskytují azylové domy pro osoby bez domova, • služby, jež poskytují komunitní centra, • služby, jež poskytují místní radnice nebo koncertní síně, Poskytování těchto druhů služeb je důležité nejen pro sociální soudržnost na místní úrovni, ale rovněž pro regionální soudržnost v rámci členského státu. Místní orgány financují muzea, radnice, koncerty a výstavy, aby zajistily kulturní akce, které by se jinak nekonaly. 3.9.7.

Předpisový rámec

U sociálních SOHZ je posouzení slučitelnosti založeno na balíčku. Neexistují žádná pravidla EU specifická pro toto odvětví. Podle rozhodnutí o SOHZ jsou však podpora zařízení sociálního bydlení vyňata z oznamovací povinnosti bez ohledu na výši příslušné náhrady za předpokladu, že jsou splněny podmínky uvedené v rozhodnutí o SOHZ (viz oddíl 2.2.1 výše).

112 113

CS

Viz oddíl 2.1.4 druhé dvouleté zprávy o sociálních službách obecného zájmu. EUROSTAT, Statistical books, ISSN 1681-9365, Evropská sociální statistika – Sociální ochrana – Výdaje a příjmy, Údaje za období let 1997 až 2005.

30

CS

Kulturní služby jsou v tomto ohledu zvláštní případ, jelikož se na ně podle čl. 107 odst. 3 písm. d) Smlouvy vztahuje zvláštní výjimka ze zákazu státní podpory. To však nebrání tomu, aby byly považovány za SOHZ, a to do té míry, v jaké splňují nezbytné požadavky. 3.9.8.


Dlouhodobá péče: Komise obdržela stížnosti od konkurentů ze soukromého sektoru v Německu a Nizozemsku ohledně financování veřejných poskytovatelů dlouhodobé péče. Dotyčné veřejné financování bylo posouzeno a shledáno v souladu s požadavky balíčku. Sociální bydlení: Dne 15. prosince 2009 přijala Komise důležité rozhodnutí o sociálním bydlení v Nizozemsku, kterým se prohlašuje, že nizozemský systém sociálního bydlení je v souladu s pravidly EU pro státní podporu podle čl. 106 odst. 2 SFEU.114 Toto kladné rozhodnutí je založeno na nizozemských závazcích uvést stávající systém do souladu s pravidly EU pro státní podporu. Zejména se státní financování nesmí používat pro komerční činnosti a bydlení je nutno přidělovat průhledným způsobem podle objektivních kritérií. Komise rovněž obdržela velké množství stížností z jiných členských států. Další sociální služby a služby organizované místními orgány: ohledně místních služeb a dalších druhů SOHZ obdržela Komise velké množství stížností, jakož i (předběžných) oznámení a dotazů ze strany členských států. U řady dotyčných služeb se po dalším zvážení ukázalo, že spadají do rámce působnosti rozhodnutí o SOHZ, a tudíž nevyžadují oznámení. Ohledně služeb v oblasti kultury bylo řešeno velké množství oznámení podle čl. 107 odst. 3 písm. d). Jelikož by však kulturní služby – zejména pokud jsou poskytovány na místní úrovni – často splňovaly kritéria nezbytná k tomu, aby mohly být vymezeny jako SOHZ, mohly by namísto toho mít nárok na vynětí z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí o SOHZ. 3.10.

Příručka o sociálních službách obecného zájmu

V souvislosti se sdělením z roku 2007 útvary Komise původně vydaly dva dokumenty obsahující často kladené dotazy, které se týkají uplatňování pravidel pro státní podporu a zadávání veřejných zakázek.115 Cílem těchto dokumentů bylo zodpovědět otázky vznášené různými druhy zúčastněných stran při uplatňování pravidel. Útvary Komise nedávno aktualizovaly tyto dva dokumenty na základě dalších dotazů předložených prostřednictvím služby IIS, nové judikatury a dalších otázek vznesených zúčastněnými stranami. Zaktualizované znění bylo sloučeno do podoby jediného dokumentu s názvem „Pokyny pro uplatňování pravidel EU pro státní podporu, zadávání veřejných zakázek a vnitřní trh na služby obecného hospodářského zájmu, a zejména na sociální služby obecného zájmu“.116 Aby byla zajištěna snadnost použití a srozumitelnost, shrnuje tato příručka všechny příslušné oblasti práva EU do jednoho textu. Podobně jako v případě dotazů vznesených prostřednictvím služby IIS, se příručka neomezuje pouze na vysvětlení podmínek stanovených v balíčku v souvislosti s takovými otázkami, jako 114 115 116

CS

Věc N 642/2009, Projet d'appui spécifique aux associations de logement pour les approches de district (Úř. věst. C 31, 9.2.2010, s. 6–7). Viz poznámka pod čarou 2 výše. Pracovní dokument útvarů Komise, SEK(2010) 1545 ze dne 7. prosince 2010, Pokyny pro uplatňování pravidel EU pro státní podporu, zadávání veřejných zakázek a vnitřní trh na služby obecného hospodářského zájmu, a zejména na sociální služby obecného zájmu.

31

CS

jsou pověřování a náhrady. Zabývá se rovněž obecnými otázkami, jako je definice SOHZ a rozdíl mezi hospodářskou činností a nehospodářskou činností. Vzhledem k tomu, že tato nová příručka byla vydána útvary Komise teprve nedávno, neměly zúčastněné strany možnost se k textu v rámci konzultace vyjádřit. Připomínky k dokumentům s často kladenými dotazy z roku 2007 potvrzují, že tyto dokumenty byly často vnímány jako užitečný příspěvek k úsilí o dosažení stanoveného cíle, kterým je poskytnutí právní jistoty. Stejně jako v případě služby IIS je však řada zúčastněných stran nepovažuje za náhradu formálnějších pokynů, které má vydávat Komise. 4.

PROCES VEŘEJNÉ KONZULTACE

Odstavec 25 rámce pro SOHZ a článek 9 rozhodnutí o SOHZ stanoví, že Komise má provést rozsáhlý proces konzultací o uplatňování balíčku. Tento konzultační proces, který skončil v roce 2010, zahrnoval podávání zpráv ze strany členských států a široké konzultace se zúčastněnými stranami. Hlavním cílem konzultačního procesu bylo určit dopad balíčku na poskytování a účinnost SOHZ v Evropě a určit potenciální oblasti pro zlepšení těchto pravidel. 4.1.

Zprávy členských států

Prvním krokem konzultačního procesu bylo podávání zpráv členskými státy117. Toto podávání zpráv proběhlo v letech 2008 až 2009. Řada členských států měla potíže při shromažďování podrobných statistických údajů o poskytování SOHZ od různých částí své státní správy. Některé členské státy upozornily na skutečnost, že pravidla obsažená v balíčku se často uplatňují na regionální nebo dokonce místní úrovni při malé celostátní koordinaci, což ze sběru údajů činí obtížný úkol. Ve skutečnosti některé členské státy vůbec neposkytly statistické informace o uplatňování rozhodnutí o SOHZ, zatímco jiné se ve svých zprávách soustředily na vyplácení náhrad za SOHZ organizované na úrovni ústředních vládních institucí. Namísto poskytnutí podrobných statistických údajů o uplatňování balíčku zaměřila většina členských států své příspěvky na praktické zkušenosti s uplatňováním balíčku. Připomínky obdržené od členských států se neomezují pouze na nástroje a požadavky samotného balíčku. Namísto toho se členské státy ve svých zprávách118 zabývaly rovněž otázkami definice státní podpory podle článku 107 SFEU a důsledky judikatury Soudního dvora ve věci Altmark.119

117

118 119

CS

Povinnost podávat zprávy byla stanovena v článku 8 rozhodnutí o SOHZ, který ukládá členským státům povinnost poskytovat: „... zprávu o provádění tohoto rozhodnutí, která obsahuje podrobný popis podmínek použití ve všech odvětvích, včetně odvětví sociálního bydlení a nemocniční péče…“. Komise zveřejnila veškeré zprávy na internetových stránkách GŘ pro hospodářskou soutěž na následující adrese: Viz bod 2.1 výše. http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_sgei/index_en.html#replies

32

CS

4.2.

Konzultace dalších zúčastněných stran

Útvary Komise rovněž provedly v roce 2010 rozsáhlou veřejnou konzultaci120. Tato konzultace se zaměřila na posouzení zkušeností zúčastněných stran s uplatňováním balíčku a zahrnovala otázky ohledně kvalifikování některých opatření jakožto státní podpory (článek 107 SFEU) a ohledně judikatury ve věci Altmark. O konzultaci projevila zájem široká škála organizací. Celkem Komise obdržela 107 podstatných vyjádření.121 Z těchto 107 vyjádření pocházela 4 přímo od členských států, 23 od jiných veřejných orgánů, 64 od poskytovatelů SOHZ působících v různých členských státech EU (a jejich organizacích) a 16 od jiných organizací, například od akademické obce a členů široké veřejnosti.122 4.3.

Klíčové otázky vyplývající z konzultací

Konzultace provedené útvary Komise poskytly informace od velmi rozmanité skupiny zúčastněných stran působících v různých hospodářských odvětvích. Vnitrostátní orgány, obce, velké soukromé hospodářské subjekty, poskytovatelé sociálních služeb a daňoví poplatníci často vyjadřují odlišné názory a přání. V důsledku toho se obsah obdržených připomínek a postoje v nich vyjádřené značně liší. Tento přehled se proto omezuje na nejdůležitější a opakující se otázky, které se objevují v různých vyjádřeních od členských států a dalších zúčastněných stran. 4.3.1.

Celkové vnímání balíčku o SOHZ

Široká škála členských států a dalších zúčastněných stran se domnívá, že balíček je cenným příspěvkem. Často se vyskytuje názor, že v porovnání se situací před rokem 2005 nabízí balíček celkové zvýšení právní jistoty. Také rozhodnutí o SOHZ bylo přivítáno jakožto prostředek ke snížení administrativní zátěže spojené s potřebou jednotlivých oznámení o státních podporách u režimů náhrad za SOHZ. Mnohé členské státy a zúčastněné strany považují nástroje použité Komisí v balíčku (především v rámci pro SOHZ a rozhodnutí o SOHZ) za vhodné pro dané účely a nenavrhují, že by tyto právní texty měly být nahrazeny nebo doplněny jinými právními nástroji.123 Součástí všeobecné konzultace se zúčastněnými stranami byla rovněž žádost o vyjádření, zda pravidla obsažená v balíčku jsou obecně uplatňována správně. Bohužel, velký počet respondentů v celé řadě odvětví a členských států se domnívá, že tomu tak není. Nejčastěji uváděným důvodem tohoto nedostatku je, že osoby přijímající rozhodnutí v regionální a místních orgánech si často nejsou vědomy existence balíčku a povinností, jež ukládá.

120 121 122 123

CS

Tato konzultace zúčastněných stran byla zahájena dne 10. června 2010 a ukončena dne 10. září 2010, ačkoli několik příspěvků bylo obdrženo po uplynutí lhůty do 10. září. Příloha 1 obsahuje seznam obdržených podstatných příspěvků. Komise zveřejnila obdržená vyjádření na internetových stránkách GŘ pro hospodářskou soutěž: http://ec.europa.eu/competition/consultations/2010_sgei/index_en.html#replies Tím nejsou dotčeny žádosti o zavedení dalších právních nástrojů, a sice ke zvýšení právní jistoty ohledně některých klíčových pojmů, viz dole.

33

CS

4.3.2.

Žádost o objasnění

Konzultace jasně ukázala, že mnohé členské státy a další zúčastněné strany by uvítaly další objasnění v souvislosti s řadou klíčových pojmů, které jsou základem pravidel pro státní podporu v oblasti SOHZ a judikatury Soudního dvora. Dojem, že by byly prospěšné další pokyny, se vyskytuje bez ohledu na opatření k vyjasnění této problematiky, která již Komise přijala.124 Jedná se mimo jiné o oblast působnosti ustanovení Smlouvy o státní podpoře (například rozdíl mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi), definici SOHZ, definici státní podpory podle článku 107 SFEU (například pojem ovlivnění obchodu mezi členskými Státy) a judikaturu Soudního dvora ve věci Altmark (například požadavek porovnávání podle čtvrtého kritéria z rozsudku ve věci Altmark). Výše uvedené pojmy nebyly zavedeny samotným balíčkem, nýbrž pocházejí z primárního práva EU a související judikatury Soudního dvora. Některé zúčastněné strany proto uznávají, že při pozměňování balíčku nemůže Komise o definicích rozhodovat. Úloha Komise by se tedy v této souvislosti musela každopádně omezit na objasnění a výklad pojmů a kritérií používaných primárním právem a Soudním dvorem. Pojem hospodářské činnosti a podniku: Jak již bylo vysvětleno výše, Evropská pravidla pro státní podporu se vztahují pouze na podniky provádějící hospodářskou činnost. Nehospodářské služby obecného zájmu jsou proto z působnosti těchto pravidel vyloučeny. Na obecný rozdíl mezi hospodářskými a nehospodářskými službami se opakovaně odvolává ve své judikatuře Soudní dvůr při vymezování působnosti pravidel státní podpory. Nejdůležitějším kritériem používaným v této souvislosti je, zda existuje trh s danými službami. Mnohé členské státy a další zúčastněné strany nicméně zastávají názor, že pojem hospodářské činnosti zůstává v praxi obtížně použitelný. Některé z těchto obtíží vyplývají ze skutečnosti, že určité SOHZ jsou organizovány v různých částech EU velmi odlišným způsobem. Skutečnost, že danou službu poskytnutou v obecném zájmu je nutno v jednom členském státě považovat za nehospodářskou, tudíž nezbytně neznamená, že stejné zatřídění platí v celé EU. Řada členských států a mnoho dalších zúčastněných stran proto žádá Komisi o další pokyny ohledně obecných kritérií pro rozlišování mezi hospodářskými a nehospodářskými činnostmi za účelem uplatňování pravidel státní podpory a o konkrétní příklady ilustrující použití těchto kritérií. Definice SOHZ: Kromě žádosti o větší jednoznačnost pojmu hospodářské činnosti žádají některé zúčastněné strany o vysvětlení, co se považuje za SOHZ, a o minimální požadavky v tomto směru. Někdy však rovněž panuje dojem, že jelikož definice SOHZ (mimo odvětví regulovaných na úrovni EU) spadá do pravomoci členských států, nejsou další pokyny Komise k této otázce zapotřebí. Pojem ovlivnění obchodu: Mnoho zúčastněných stran poukázalo na obtíže při rozhodování, zda určitá činnost ovlivňuje, nebo neovlivňuje obchod mezi členskými státy. Podle článku 107 SFEU je toto ovlivnění obchodu nezbytné k tomu, aby byla náhrada za SOHZ považována za státní podporu. Nejasnosti v tomto ohledu se většinou týkají posouzení služeb organizovaných místními orgány veřejné správy za poměrně omezenou částku náhrady. Subjekty, které poskytly své připomínky, proto žádají Komisi, aby stanovila soubor kritérií 124

CS

Viz oddíl 3.10 výše. Zúčastněné strany nemohly vzít na vědomí poslední pokyny pro uplatňování pravidel SOHZ v rámci provedené konzultace, neboť tyto pokyny byly vydány až dodatečně.

34

CS

pro určení existence ovlivnění vnitřního obchodu EU. Některé zúčastněné strany předložily v tomto ohledu konkrétní návrhy, mimo jiné i včetně výše poskytnuté náhrady za služby, zeměpisného rozsahu služby, pokud jde o potenciální uživatele a velikost dotyčné obce. Porovnávání podle čtvrtého kritéria z rozsudku ve věci Altmark: Mnoho respondentů se vyjádřilo ke čtvrtému požadavku z rozsudku ve věci Altmark, jak jej stanovil Soudní dvůr.125 Většina z těchto připomínek se zaměřuje na měřítko „řádně řízeného“ podniku, o něž se Soudní dvůr opíral v rozsudku ve věci Altmark jako alternativní prostředek k zajištění toho, aby výše náhrady z veřejných prostředků nepřekročila částku, která by byla nezbytná u efektivního poskytovatele služby. Mnoho z vyjádření obdržených k tomuto bodu zdůrazňuje, že standard řádně řízeného podniku lze obtížně uplatňovat na orgány veřejné správy a poskytovatele služeb. Obecně se má za to, že výběr správného podniku pro tento ukazatel může být v závislosti na dotyčném trhu velmi obtížný. Pověření: Někteří respondenti žádají Komisi, aby objasnila požadavky týkající se pověření daného podniku službou obecného hospodářského zájmu. Interní poskytování služeb a spolupráce mezi veřejnými orgány: Někteří respondenti žádají Komisi, aby objasnila, jak by bylo poskytování SOHZ interním poskytovatelem nebo v rámci spolupráce mezi veřejnými orgány veřejné správy posuzováno podle pravidel pro státní podporu. Úroveň náhrady: Mnohé zúčastněné strany požádaly Komisi, aby objasnila některé z požadavků balíčku, které se týkají úrovně přípustné náhrady za SOHZ a zamezení poskytování nadměrných náhrad. Poukazují na obtíže při vymezení toho, jaké příjmy je třeba brát v úvahu při výpočtu náhrady za SOHZ a které měřítko použít. Vztah mezi balíčkem a pravidly státní podpory specifickými pro jednotlivá odvětví: Některé z obdržených připomínek se týkají vztahu mezi uplatňováním balíčku a zvláštními pravidly pro jednotlivá odvětví uvedenými v této zprávě. Vztah mezi pravidly státní podpory a pravidly zadávání veřejných zakázek: Mnohé z připomínek obdržených od zúčastněných stran a členských států se týkají vztahu mezi pravidly státní podpory pro SOHZ a uplatňováním pravidel EU pro zadávání veřejných zakázek126. Tyto příspěvky se často zaměřují na tvrzení, že nabídkové řízení provedené v souladu s požadavky příslušných právních předpisů EU upravujících nabídková řízení by se mělo považovat za dostatečný prostředek pro vyloučení existence státní podpory. Někteří poskytovatelé služeb se touto otázkou dále zabývají a zdůrazňují, že postupy pro udělování koncesí na služby by měly být rovněž považovány v tomto ohledu za dostatečné. Na základě v současnosti platných právních předpisů není udělování koncesí na služby předmětem podrobných ustanovení směrnic EU o zadávání veřejných zakázek, ale přesto musí být v souladu s obecnými požadavky transparentnosti a rovného zacházení uvedenými ve SFEU. Co se týče výběru kritérií pro zadání zakázky, některé členské státy a poskytovatelé SOHZ se domnívají, že norma, kterou uplatňuje Soudní dvůr na základě pravidel pro státní podporu („poskytování služby s nejnižšími náklady pro Společenství“) by měla být vykládána jako zcela v souladu s požadavky práva EU týkajícího se zadávání veřejných zakázek

125 126

CS

Viz oddíl 2.1 výše. Zejména jde o následující: Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114–240).

35

CS

(„ekonomicky nejvýhodnější nabídka“). Zejména, pokud jde o sociální služby, mnoho respondentů, kteří již v tomto odvětví působí, připomíná, že důležitou úlohu by měla mít kvalitativní kritéria na rozdíl od situace, kdy se rozhodnutí údajně zakládá výlučně na ceně. 4.3.3.

Sociální služby – požadavky na větší zohlednění jejich zvláštností

Mnohá z vyjádření obdržených v rámci konzultace zúčastněných stran se zaměřují na posuzování některých druhů sociálních služeb. V tomto ohledu byla vyjádřena obava, že současná pravidla nemusí být dostatečně zaměřena na zohlednění zvláštností sociálních služeb. Tento názor často zastávají poskytovatelé sociálních služeb a veřejné subjekty zapojené do zadávání těchto služeb. Některé zúčastněné strany tvrdí, že i tam, kde jsou sociální služby poskytovány v rámci hospodářského prostředí (a proto se na ně v zásadě vztahují pravidla pro státní podporu), jsou nutně rovněž ovlivněny a řízeny čistě sociálními cíli, jež by měly být brány v úvahu při jejich posuzování podle pravidel pro státní podporu. Členské státy a zúčastněné strany předkládají řadu různých návrhů, jak lépe zohledňovat tyto zvláštnosti sociálních služeb podle pravidel pro státní podporu. Jedním z nejčastějších návrhů je rozšířit seznam činností těžících z rozhodnutí o SOHZ, který je v současné době k dispozici pouze pro nemocnice a sociální bydlení. Znamená to, že náhradu za příslušné činnosti lze poskytnout bez předchozího oznámení státní podpory bez ohledu na příslušné částky náhrad za předpokladu, že jsou splněny podmínky uvedené v rozhodnutí o SOHZ. Další návrhy v této souvislosti zahrnují zavedení zvláštních a jednodušších pravidel pro způsob, jakým jsou sociální služby zadávány, způsob, jakým se určuje výše náhrady a zabraňuje nadměrným náhradám. 4.3.4.

Služby organizované místními orgány – požadavky na přiměřenou reakci

Mnohé zúčastněné strany tvrdily, že požadavky balíčku nejsou zcela přiměřené pro opatření týkající se poskytování náhrad ze strany místních komunit, které mají pouze velmi omezený dopad na obchod mezi členskými státy. Tuto obavu rovněž uvádí řada obcí, které tvrdí, že dodržování balíčku pro ně představuje nadměrnou administrativní zátěž. Žádají, aby požadavky, zejména ty, které jsou uvedeny v rozhodnutí o SOHZ, byly přiměřenější, pokud jde o posuzování jejich služeb. Některé zúčastněné strany a členské státy navrhují, že náhrada za SOHZ nedosahující určité částky by měly být zcela osvobozeny od kontroly státních podpor. Navrhovaným způsobem pro dosažení tohoto cíle by mohlo být zavedení zvláštní minimální prahové hodnoty pro SOHZ, které by měly být stanoveny nad obecnou prahovou hodnotou 200 000 EUR podle obecného nařízení de minimis Komise127. Taková minimální prahová hodnota by se lišila od prahových hodnot již uvedených v rozhodnutí o SOHZ tím, že by se finanční prostředky, jež jsou nižší než prahová hodnota, nepovažovaly za státní podporu a hlavní požadavky rozhodnutí o SOHZ ohledně pověřování a náhrad by nemusely být splněny.

127

CS

Nařízení Komise (ES) č. 1998/2006 ze dne 15. prosince 2006 o použití článků 87 a 88 Smlouvy na podporu de minimis, Úř. věst. L 379, 28.12.2006, s. 5–10.

36

CS

4.3.5.

Informace o komerčních službách velkého rozsahu

Informace od zúčastněných stran o SOHZ velkého rozsahu se v některých ohledech liší od vyjádření zaměřených především na sociální SOHZ a/nebo drobné SOHZ. Celá řada provozovatelů komerčních služeb velkého rozsahu skutečně zdůrazňuje, že stávající rozhodnutí o SOHZ, a to zejména v důsledku prahových hodnot, které jsou v něm uvedeny, osvobozuje velké množství poměrně rozsáhlých opatření týkajících se náhrad od kontroly státních podpor ze strany Komise. V této souvislosti některé zúčastněné strany také okomentovaly skutečnost, že stávající rámec pro SOHZ nevyžaduje žádnou kontrolu efektivity ani analýzu konkurenčních účinků náhrad. Rámec pro SOHZ namísto toho umožňuje náhradu všech nákladů, které dotyčnému poskytovateli vznikly. Bylo navrženo, že namísto zaměření výhradně na náhradu nákladů a přiměřeného zisku by Komise mohla ve své analýze klást větší důraz na efektivitu a otázky náhrad. Jak již bylo uvedeno v oddíle 3 výše, existují pravidla pro vybraná odvětví, která na rozdíl od rámce pro SOHZ ukládají dodržení závazků efektivity. Nařízení (ES) č. 1370/2007 neukládá jen povinnost vyhlásit veřejnou soutěž pro určité druhy zakázek v pozemní dopravě, ale také stanoví, že způsob kompenzace musí podporovat udržování nebo rozvíjení účinného řízení ze strany provozovatele veřejných služeb. Někteří členové podnikatelské sféry také poukazují na to, že úloha, kterou hraje „přiměřený zisk“ u SOHZ, by se neměla přeceňovat. Tvrdí, že namísto zaměření na vypracování norem přiměřeného zisku by měla Komise podporovat využívání nabídkových řízení jako nejlepší metodu pro stanovení správné výše náhrady. 5.

ZÁVĚRY

Od svého zavedení v roce 2005 byl balíček použit v celé řadě hospodářských odvětví a členských států. V některých odvětvích, jako jsou například doprava a zdravotnictví, se vyskytl značný počet případů státní podpory. Další odvětví, jako jsou energetika a služby v oblasti životního prostředí, byla navzdory svému značnému hospodářskému významu dosud předmětem jen omezené kontroly státních podpor ze strany Komise. Otázky hospodářské soutěže, s nimiž se Komise setkala, se významně liší v závislosti na zvláštnostech odvětví: • Některé činnosti v oblasti SOHZ se vyznačují existencí velkých subjektů na trhu, kteří působí na vnitrostátní či dokonce mezinárodní úrovni. Často se činnost těchto subjektů neomezuje pouze na SOHZ ani se alespoň nedělí podle různých druhů pověření službami obecného hospodářského významu. • Další činnosti jsou většinou organizovány a poskytovány na úrovni místních orgánů, a proto, přestože se na ně v zásadě vztahují pravidla pro státní podporu, mají jen poměrně omezený dopad na obchod mezi členskými státy a menší potenciál vážně narušovat hospodářskou soutěž. Některá odvětví se vyznačují podrobnými pravidly státní podpory specifickými pro dané odvětví nebo obecným nařízení EU upravujícím stupeň otevřenosti trhu a míru hospodářské soutěže. Tak je tomu například v odvětvích dopravy, telekomunikačních a poštovních služeb

CS

37

CS

či energetiky. Tato pravidla pro specifická odvětví často buď zcela nahrazují obecná pravidla pro SOHZ nebo alespoň ovlivňují jejich výklad a uplatňování. Konzultace provedená Komisí jasně ukázala, že členské státy a zúčastněné strany jsou obecně toho názoru, že balíček je užitečným příspěvkem ke snaze o dosažení celkového cíle právní jistoty v této oblasti. Existuje však rovněž pocit, že některé aspekty balíčku by mohly být přezkoumány, aby se usnadnilo jeho praktické uplatňování. Stejně jako v případě rozhodovací praxe Komise připomínky a obavy vyjadřované zúčastněnými stranami do jisté míry závisejí na dotyčném odvětví. U některých druhů činností (zejména u sociálních služeb a drobných služeb) mnoho zúčastněných stran považuje stávající rámec za nedostatečně pružný. Existuje rovněž pocit, že stávající pravidla osvobozují poměrně velký počet opatření týkajících se rozsáhlých náhrad od kontroly státních podpor a že by se mohlo věnovat více pozornosti efektivnímu poskytování dotyčných služeb. Kromě připomínek ohledně ustanovení samotného balíčku je mnoho zúčastněných stran toho názoru, že by některým klíčovým pojmům, z nichž tato pravidla vycházejí, prospělo další vyjasnění ze strany Komise. Týká se to například pojmu hospodářské činnosti podle pravidel státní podpory, otázky, které služby lze skutečně považovat za SOHZ, nutnosti ovlivnění obchodu mezi členskými státy a podmínek stanovených Soudním dvorem v rozsudku ve věci Altmark. Nakonec se zúčastněné strany domnívají, že by měla být posílena možná součinnost mezi pravidly státní podpory a uplatňováním pravidel pro zadávání veřejných zakázek.

CS

38

CS

PRACOVNÍ DOKUMENT ÚTVARŮ KOMISE

Recommend Documents