EVROPSKÝ PARLAMENT
2014 - 2019
Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci
6.1.2015
PRACOVNÍ DOKUMENT o programu registrovaných cestujících Výbor pro občanské svobody, spravedlnost a vnitřní věci Zpravodajka: Tanja Fajon
DT\1044363CS.doc
CS
PE544.479v01-00 Jednotná v rozmanitosti
CS
1.
Úvod
Návrh na zřízení programu registrovaných cestujících (RTP) je součástí balíčku opatření pro „inteligentní hranice“ Evropské komise z února 2013. Tento balíček zahrnuje i návrh na zřízení systému vstupu/výstupu (systém EES) a návrh na změnu Schengenského hraničního kodexu, jež by zohledňovala oba navrhované systémy hraniční kontroly. Základním účelem programu RTP je usnadnit cestujícím z třetích zemí, kteří často cestují do EU a před příjezdem na hranice prošli předběžnou bezpečnostní prověrkou, překračování vnějších hranic EU. Tento pracovní dokument shrnuje některé z klíčových otázek, které nebyly dosud vyřešeny, po prezentaci Technické studie o inteligentních hranicích a Analýzy nákladů Komise. Na jeho závěru naleznete oddíl na téma Nevyřešené otázky a problémy, které je ještě třeba promyslet, v němž uvádíme určitý počet otázek, které bude třeba do budoucna vyřešit. 2.
Shrnutí otázek, které jsou obsaženy v Technické studii a Analýze nákladů
Technická studie se podrobně zabývá určitými aspekty RTP, jako jsou např. postup v rámci kontroly hranic, údaje, využívání biometrických údajů a celková struktura systému. Mnoho z návrhů, které předkládá, se výrazně odchyluje od původního legislativního návrhu Komise. Studie se nezabývá základním účelem programu registrovaných cestujících, ani jej nemění. Postup v rámci kontroly hranic Studie věnuje značnou pozornost přijímání registrovaného cestujícího a zkoumá využívání fotografií v rámci tohoto procesu. Hájí názor, že kvalita fotografií používaných v systému VIS není vždy uspokojivá. Doporučuje, aby bylo umožněno předkládat žádosti o zapojení do systému RTP on-line, současně však uvádí, že by to mělo určité dopady na celkovou strukturu a že to vyvolává otázky, které by bylo třeba podrobněji přezkoumat. Jedním z úkolů studie bylo vyhodnotit využívání tzv. „tokenu“ v rámci RTP. Studie navrhuje, že alternativou k tokenu by mohly být elektronické cestovní pasy (elektronické strojově čitelné cestovní doklady). Obyčejné strojově čitelné cestovní doklady (tedy cestovní pasy bez čipu) nejsou považovány za dostatečně bezpečné. Studie také zkoumá činnosti, jejichž prostřednictvím by bylo možné zkrátit dobu, již trvá odbavení na hranicích. Těmto činnostem se říká „urychlovače“. Tyto urychlovače zahrnují mj. předběžný sběr údajů, registrace před překračováním hranic, prodloužení doby uchovávání údajů, účinnější organizaci hraničních přechodů, minimalizaci počtu požadovaných dokumentů, automatické brány na hranicích a scanování duhovky. Údaje Původní návrhy Komise stanoví soubor 36 specifických údajů, které by byly požadovány u každého cestujícího. Studie uvádí, že by pro program registrovaných cestujících (a systém vstupu/výstupu) ve skutečnosti postačovalo 26 údajů. Původní návrh RTP nepředpokládal poskytnutí přístupu k údajům pro účely vymáhání práva a studie nenachází důvody pro jeho PE544.479v01-00
CS
2/5
DT\1044363CS.doc
zavedení. Studie potvrzuje, že doba uchovávání údajů stanovená v původním návrhu Komise – tj. nejvýše pět let od data skončení platnosti účasti v programu RTP – nemá „žádné nevýhody“. Biometrické údaje Biometrické charakteristiky jsou považovány za prostředek umožňující zdokonalit a posílit kontroly totožnosti na vnějších hranicích a celkovou bezpečnost pohraničních kontrol. Studie zkoumala využívání vyobrazení obličeje jakožto biometrické charakteristiky a dospěla k závěru, že by bylo pro účely RTP možné využívat pouze toto vyobrazení (bez otisků prstů). Legislativní návrh tuto možnost neuváděl. Studie rovněž zdůraznila, že využívání vyobrazení obličeje v kombinaci s otisky prstů by bylo prospěšné jak pro ověřování, tak pro zjišťování totožnosti, pokud jde o rychlost a bezpečnost, což by poté mohlo vést ke snížení míry chybného odmítnutí a pochopitelně by také znamenalo, že by bylo třeba získat menší počet otisků prstů než v původním návrhu Komise. Tyto tři varianty pro program RTP – tj. využívání pouze vyobrazení obličeje, obrázku obličeje společně s otisky prstů nebo využívání biometrických údajů – je třeba vyzkoušet v průběhu testovací fáze. Struktura Pokud se jedná o celkovou strukturu, jednou z hlavních otázek je, zda by program RTP měl být součástí jednotného systému, společně se systémem EES, nebo by se mělo jednat o oddělené, avšak propojené systémy. Parlament požádal Komisi, aby ve studii přezkoumala možnost dále stavět na již existujících systémech a využívat je. Studie dospěla k názoru, že některé části softwaru Vízového informačního systému (VIS) by mohly být využity pro RTP, například stávající systém pro porovnávání biometrických prvků (BMS), který je v současnosti využíván v rámci VIS. Nová verze BMS (BMS-2) by měla začít fungovat v roce 2015. Tato nová verze by mohla být také využita pro projekt inteligentních hranic. Není překvapením, že studie konstatuje, že pokud budeme stavět na stávajících systémech a softwaru, ušetříme prostředky. Studie také dospěla k názoru, že propojení systémů EES, RTP a VIS je nepochybně smysluplné z hlediska funkcí a údajů, muselo by však být harmonizováno uchovávání údajů a práva subjektu údajů by musela být jednoznačně a plně zaručena. 3.
Nevyřešené otázky a problémy, které je ještě třeba promyslet
V návaznosti na práci předchozího zpravodaje Ioana Enciua, především pracovní dokument ze dne 20. června 2013, na příspěvky zpravodajů k vymezení cílů studie Evropské komise ze dne 29. ledna 2014, na rozbor studie samotné a v očekávání realizace testovací fáze ze strany agentury eu-LISA, k níž by mělo dojít tento rok, by zpravodajka ráda upozornila na některé nevyřešené otázky a zdůraznila problémy, které studie pominula.
DT\1044363CS.doc
3/5
PE544.479v01-00
CS
Bývalý zpravodaj, pan Enciu, ve svém pracovním dokumentu vyjádřil politování nad tím, že evropský proces vymezování politik podle jeho názoru neumožnil řádně strukturovanou diskusi ohledně dvou klíčových prvků návrhů Komise ve věci „inteligentních hranic“: jednoznačného vymezení problému a následně otevřené debaty o možných řešeních. Podpůrné dokumenty, včetně studie, naopak byly vypracovány s cílem podpořit vytvoření nových systémů, a nikoli posoudit jejich potřebnost nebo přiměřenost, které zůstávají i nadále neprokázány, aniž by byl podán jakýkoli důkaz o tom, že bude dosaženo hlavních cílů návrhů. Zpravodajka s politováním konstatuje, že navzdory impulsu od Parlamentu v předchozím volebním období, studie na tato klíčová pozorování a problémy neodpovídá. Zpravodajka se naopak domnívá, že se studie ještě více vzdálila hlavním cílům prvního návrhu Komise a dovoluje si vybídnout poslance, aby se věnovali pozornost níže uvedeným otázkám. Vzhledem k rozdílným stanoviskům k balíčku opatření pro „inteligentní hranice“ – konkrétně stanovisek evropského inspektora ochrany údajů, Meijersova výboru, pracovní skupiny pro ochranu údajů zřízené podle článku 29, Evropského hospodářského a sociálního výboru a Výboru regionů –, která se zabývala širokou škálou otázek, včetně přiměřenosti a praktické proveditelnosti návrhů, nebyla dostatečně prokázána slučitelnost tohoto balíčku se základními principy ochrany údajů. Je politováníhodné, že se studii nepodařilo adekvátně prokázat, proč by takové systémy vůbec měly být budovány, a že zcela ignorovala požadavek Parlamentu, aby byly vyhodnoceny ostatní možnosti, jak dosáhnout stanovených cílů, a studie se s nimi vyrovnala. Tyto možnosti mimo jiné zahrnují: možnost zachování stávající situace a možnost jiných než technologických řešení (tedy zavedení pouze minimálních kontrol držitelů víz pro více vstupů díky změně Schengenského hraničního kodexu a/nebo dodatečná možnost poskytnutá těmto cestujícím využívat automatizované pohraniční kontroly vycházející z jejich předchozí registrace v systému VIS). Pokud jde o základní práva, studie nehodnotí, zda a do jaké míry bude mít tento systém dopady na práva občanů či cestujících. Pokud se jedná o vnitrostátní systémy, studie uvádí, že existuje několik možností, jak zpětně využívat stávající systém vstupu/výstupu (EES) a program registrovaných cestujících (RTP) nebo je integrovat, přičemž však nedosahuje konečného závěru v tomto ohledu. Ačkoli se další dokument Komise1 zmiňuje o tom, že některé vnitrostátní systémy RTP přesahují rámec EU (Nizozemsko rozšířilo svůj systém na další země, včetně Kanady a Jižní Koreje, a Německo jej rozšířilo na Spojené státy), studie nehovoří o tom, jak hodlá Komise řešit otázku těchto třetích zemí, jakmile by byl zaveden celoevropský systém. Studie navíc neřeší ani některé další spřízněné problémy, jako jsou např. minulé zkušenosti s vnitrostátními systémy, potenciál pro omezení personálu na hranicích, potřeba standardizace (např. u bran automatizované hraniční kontroly) nebo zkušenosti třetích zemí, které zavedly systém „inteligentních hranic“, včetně jejich zkušeností s jedinci, kterým se podařilo tento
1
SWD(2014) 165 final, oddíl 6.4.3.
PE544.479v01-00
CS
4/5
DT\1044363CS.doc
systém obejít. Viz například systém pohraniční kontroly mezi Spojenými státy a Kanadou, který byl dán za příklad předcházejícími zpravodaji. Pokud se jedná o náklady, studie nedává jednoznačnou odpověď na otázku, kolik budou tyto návrhy v konečném důsledku stát. Vzhledem k pravděpodobnému navýšení nákladů (jako tomu bylo u systému SIS II) je třeba věnovat zvláštní pozornost kapitole o dalších nákladových variantách. Původní návrh Komise ohledně EES a RTP nepředpokládá, že by měly donucovací orgány přístup do systémů, přičemž tento přístup může být umožněn až po hodnocení, které má být provedeno poté, co bude systém fungovat po dobu dvou let. Studie však nepochybně považuje přístup donucovacích orgánů za druhotný cíl, vzhledem k tomu, že systém využívá biometrické údaje a že doba uchovávání údajů je výrazně delší než doba, kterou navrhovala Komise ve svém prvním návrhu. Zpravodajka je znepokojena tím, že přístup donucovacích orgánů se v rámci návrhů stává čím dál tím klíčovějším, aniž by však byl vhodně analyzován, a že cíle takovéhoto systému se automaticky mění, pokud umožňuje přístup donucovacích orgánů, a dochází k posunu od usnadňování překračování hranic a odbavování na hranicích směrem k boji proti trestné činnosti a terorismu. Vzhledem k tomu, že má vážné obavy ohledně přístupu donucovacích orgánů, lituje zpravodajka toho, že studie při vyhodnocování těchto možností dostatečně nezohlednila nedávný rozsudek ve věci směrnice o ochraně údajů, přičemž však současně uznává, že dopady rozhodnutí Soudního dvora mohou být širší. Posun, pokud se jedná o hlavní cíle, je zjevný. Opět se nabízí otázka: co je nebo by mělo být ve skutečnosti hlavním cílem systémů EES a RTP? Vzpomeneme-li si na pracovní dokument původního zpravodaje, doposud nebyla poskytnuta jednoznačná odpověď na otázku, zda je systém EES nezbytným předpokladem pro program RTP, nebo zda by program RTP mohl být zaveden bez EES. Zpravodajka tímto pracovním dokumentem vybízí členy výboru, aby zvážili hlavní aspekty navrhovaného programu RTP a předložili své názory ohledně dalšího postupu.
DT\1044363CS.doc
5/5
PE544.479v01-00
CS
