Pr vnì r mec evropskè integrace

Ivo älosarËÌk

Pr·vnÌ r·mec evropskÈ integrace

PRÁVNÍ RÁMEC EVROPSKÉ INTEGRACE Ivo älosarËÌk

Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2003

Tato publikace vznikla s laskavou podporou Vzdělávací nadace Jana Husa © Ivo Šlosarčík © Institut pro evropskou politiku EUROPEUM, 2003 Ilustrace na obálce : Regina Europa (Cosmographia Universalis, Basel 1550)

ISBN 80-903237-0-7

Obsah

Obsah 1.

⁄vod . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

2.

Instituce . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. 2.6. 2.7. 2.8.

Evropská komise Rada EU Evropská rada Evropský parlament Evropský soudní dvůr Evropský účetní dvůr Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů Specializované agentury (decentralizované specializované orgány)

9 16 21 22 28 28 30 31

3.

Pr·vnÌ systÈm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

3.1. 3.2. 3.3. 3.4.

Primární právo Sekundární právo Systémové vlastnosti práva ES Legislativní proces

4.

Evropsk˝ soudnÌ systÈm . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

4.1. 4.2. 4.3. 4.4. 4.5.

Charakteristika ESD Složení ESD Typy žalob Řízení a procesní postupy před ESD Vnitrostátní soudy členských států

33 37 44 50

60 61 65 75 76

5.

»lenskÈ st·ty a evropsk· integrace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

5.1. 5.2. 5.3. 5.4. 5.5. 5.6.

Postoj EU Francie Německo Velká Británie Irsko Dánsko

6.

Voln˝ pohyb zboûÌ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

79 79 83 86 88 90

6.1. Celní unie 6.2. Kvazicla (poplatky s účinkem rovnoceným clům) 3

94 95

Obsah

6.3. Daňová diskriminace 6.4. Kvóty (kvantitativní omezení dovozu a vývozu) 6.5. Kvazikvóty (opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením dovozu a vývozu) 6.6. Státní monopoly 6.7. Veřejné podpory 6.8. Veřejné zakázky

96 100 101 110 111 112

7. Voln˝ pohyb osob . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115 7.1. 7.2. 7.3. 7.4. 7.5. 7.6. 7.8. 7.9. 7.10. 7.11.

Volný pohyb pracovníků Výjimky Práva rodinných příslušníků Uznávání kvalifikace Koordinace systémů sociálního zabezpečení Studenti, důchodci a samoživitelé Občanství EU Svoboda usazování Pracovníci z přidružených zemí Další příklady zákazu diskriminace

115 120 123 125 127 128 129 130 132 133

8. Voln˝ pohyb sluûeb . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137 9. Voln˝ pohyb kapit·lu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141 10. EvropskÈ pr·vo hospod·¯skÈ soutÏûe . . . . . . . . . . . . . . . . 145 11. EvropskÈ pr·vo ochrany spot¯ebitele . . . . . . . . . . . . . . . . 153 12. EvropskÈ medi·lnÌ pr·vo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 163 13. Spolupr·ce v oblasti justice a vnitra . . . . . . . . . . . . . . . . . 169 13.1. Společná vízová, azylová a přistěhovalecká politika 13.2. Policejní a soudní spolupráce v trestních věcech 13.3. Schengenský systém

4

171 175 177

⁄vod

⁄vod Tato kniha vznikla na půdě Jean Monnet Centre of Excellence Institutu mezinárodních studií Fakulty sociálních věd Karlovy University pro potřeby kurzů evropské integrace a evropského práva přednášených na akademické půdě a v rámci programu vzdělávání české státní správy. Kniha „Právní rámec evropské integrace“ přináší nejen přehled základních pojmů a institutů práva ES/EU, ale snaží se postihnout i napětí mezi evropskou integrací jako politickým projektem a právním rámcem, který na sebe tento projekt vzal. Text knihy se logicky člení do tří bloků. První je obecná část, která se věnuje evropským institucím, právním normám, roli Evropského soudního dvora a zkušenostem některých členských zemí s evropskou integrací. Druhý blok se zaměřuje na vnitřní trh, tedy volný pohyb zboží, osob, služeb a kapitálu. Třetí blok knihy přináší přehled vybraných politik EU, a to tří politik prvního pilíře (soutěž, ochrana spotřebitele, média) a jedné politiky zasahující současně do I. a III. pilíře (justiční a policejní spolupráce). Kniha se nevěnuje jiným významným aktivitám ES/EU (například Společné zemědělské politice a Společné zahraniční a bezpečnostní politice) zejména proto, že obsahují relativně málo právních prvků.

Pozn·mka k terminologii V označování organizace, kterou se tato kniha převážně zabývá, existuje (ne neoprávněný) zmatek. V roce 1951 bylo založeno Evropské společenství uhlí a oceli (ESUO) a v roce 1957 byly zřízeny Evropské hospodářské společenství (EHS) a Evropské společenství pro atomovou energii (Euratom). Do roku 1993 se pro tuto trojici institucí používal zastřešující název Evropské společenství (ES), které však nemělo právní subjektivitu. V roce 1993 bylo Maastrichtskou smlouvou bývalé EHS přejmenováno na Evropské společenství (které nyní má právní subjektivitu), a jako zastřešující termín pro trojici institucí (ES, ESUO a Euratom) se používá termín Evropská společenství. V roce 2002 pak vypršela platnost Smlouvy o ESUO, které bylo rozpuštěno v ES. 5

⁄vod

V roce 1993 byla Maastrichtskou smlouvou rovněž založena Evropská unie (EU), která zahrnula Evropská společenství (I. pilíř) a nově zřízenou Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku (II. pilíř) a Spolupráci v oblasti justice a vnitra (III. pilíř – od roku 1999 se III. pilíř nazývá Policejní a justiční spolupráce v trestních věcech). Evropská unie však nemá mezinárodněprávní subjektivitu – oproti existující mezinárodněprávní subjektivitě ES. ES i EU tak existují současně a vedle sebe rovněž existuje i Smlouva o EU a Smlouva o EU. Nepřehlednost systému ES a EU je cílem oprávněné kritiky a návrhy, které se objevily mj. i na Konventu o budoucnosti EU, počítají se zrušením pilířové struktury EU jako takové. Tato kniha se převážně věnuje prvnímu pilíři Evropské unie a v menší míře pilíři třetímu. Termíny „právo ES“ a „komunitární právo“ jsou používány jako rovnocenné pro označení právního rámce prvního pilíře. Pokud tato kniha mluví o Evropské unii nebo právu EU, popisuje situaci týkající se všech tří pilířů, a tedy celé Evropské unie. Zkratka SES je používána pro Smlouvu o ES a zkratka SEU pro Smlouvu o EU.

Pozn·mka k literatu¯e a internetov˝m zdroj˘m K problematice práva ES/EU existuje nepřeberné množství literatury a zdrojů. Na konci každé kapitoly je seznam zdrojů informací, které danou problematiku dále rozvíjí. Obecně a v celkovém záběru se problémem právní regulace evropské integrace zabývají například tyto knihy: V češtině: i Hakenbergová, W.: Základy evropského hospodářského práva, C. H. Beck, Praha 2000 i Pajas, P., Rossiter: O EU, Ministerstvo zahraničních věcí, Praha 2001 i Tichý, L.: Dokumenty ke studiu evropského práva (2. vyd.), Linde Praha 2002 i Tichý, L.: Evropské právo, C.H.Beck, Praha 1999 i Týč, V.: Základy práva Evropské unie pro ekonomy (3. vyd.), Linde Praha 2001 6

⁄vod

V angličtině: i Craig, P., de Búrca, G.: EU Law, Texts, Cases and Materials, Oxford University Press (3. vyd.) 2002 i Craig, P., de Búrca, G.: Evolution of EU Law, Oxford University Press 1998 i Dinan, D.: Encyclopedia of the European Union, MACMILLAN London 2000 i Horspool, M.: European Union Law, Butterworths, Lonýn 2000 i Nicoll, W., Salmon, T.: Understanding the European Union, Pearson Harrow 2001 i Steiner, J.: Textbook on EC Law, (7. vyd.) Blackstone Press 2000 i Weatherhill, S.: Cases and Materials on EC Law, Blackstone Press (5. vyd.) 2000 i Moussins, N.: Guide to European Policies (6. vyd.) European Studies Service, Brusel 2000 i Bonde, J. (ed.): Nice Treaty, The Reader Friendly Edition, Euobserver, Brusel 2002 i Douglas-Scott, S.: Constitutional Law of the European Union, Longman 2002

InternetovÈ zdroje: i www.integrace.cz (český časopis zaměřený na evropskou integraci a přípravu České republiky na rozšíření) i www.euroskop.cz (oficiální informační zdroj Ministerstva zahraničí ČR) i www.euractiv.com (analytický portál zaměřený na evropskou integraci) i europa.eu.int (oficiální stránka Evropské unie, obsahuje všechny oficiální dokumenty EU) i curia.eu.int/en/plan.htm (stránka Evropského soudního dvora), curia.eu.int/en/recdoc/indexaz/index.htm (chronologický přehled a kompletní texty rozsudků Evropského soudního dvora a Tribunálu první instance), i curia.eu.int/jurisp/html/en/calend.htm (program jednání ESD) i http://europa.eu.int/scadplus/scad_en.htm (asi nejlepší přehled sekundárního práva ES, tříděného podle oborů)

7

⁄vod

8

Instituce EvropskÈ unie

Instituce EvropskÈ unie Institucionální rámec Evropské unie se od běžných mezinárodních organizací liší přinejmenším ve třech bodech: míře propracovanosti, míře autonomie a rozsahu mýtů na instituce nabalených. Při označování institucí za „evropské“ je třeba rozlišovat různé úrovně jejich zapojení do projektu evropské integrace. Nejpropracovanější je institucionální systém ES (klasická role Rady, Evropského parlamentu, Evropské komise a Evropského soudního dvora). Méně propracovaný institucionální systém má Evropské unie jako celek (Evropská rada, specializované instituce II. a III. pilíře, omezená role Evropské komise, Evropského parlamentu a ESD). Mnohé instituce, sídlící v Evropě, potom nemají s evropskou integrací v rámci ES/EU v zásadě nic společného (Mezinárodní soudní dvůr, NATO, Rada Evropy a Evropský soud pro lidská práva). Tato kapitola se zabývá přednostně institucemi ES, tedy institucemi I. pilíře. Evropské primární právo (smlouvy) přímo odkazuje na tyto instituce EU a ES: i Evropská rada i Evropská komise i Evropský parlament i Rada (Rada EU) i Evropský soudní dvůr i Účetní dvůr i Hospodářský a sociální výbor i Výbor regionů i Sociální výbor – viz Smlouva z Nice

EVROPSK¡ KOMISE Charakteristika O Evropské komisi se traduje více mýtů než o kterémkoli jiném orgánu ES. Bývá označována za „evropskou vládu“ či dokonce za nikomu se nezodpovídající nezodpovědný sbor byrokratů, kteří v tichosti řídí celý proces evropské integrace. 9


Není to tak docela pravda. Evropská komise je stálý orgán, který má zastupovat zájmy ES jako celku. Ze všech orgánů ES má právě Evropská komise nejrozsáhlejší podpůrný aparát, který jí dává unikátní vyjednávací a analytický potenciál. Její pozici dál podporuje mediální obraz, který má v členských i kandidátských zemích. Komise na druhé straně není primárním rozhodovacím orgánem ES a její role se omezuje na analýzu, přípravu návrhů a provádění politik ES.

Historie Předobrazem Evropské komise byl Vysoký úřad (High Office) Evropského společenství uhlí a oceli, jehož prvním předsedou se stal Jean Monnet. Vysoký úřad se skládal z devíti zástupců jmenovaných na šest let. Jeho postavení bylo silnější než postavení současné Komise – například v tom, že jeho odvolání muselo předcházet odmítnutí výroční zprávy, zatímco současnou Evropskou komisi může Evropský parlament odvolat takřka kdykoliv, sežene-li dost hlasů. Římské smlouvy zavedly dvě samostatné komise – Komisi EHS a Komisi Euratom. Jednotná komise z těchto tří institucí (Vysokého úřadu a dvou komisí) vznikla na základě Slučovací smlouvy z roku 1965 (v platnosti od července 1967). Na počátku docházelo k významným třenicím mezi Komisí, zastávající supranacionální pojetí evropské integrace, a některými členskými státy zastoupenými v Radě ministrů, které dávaly přednost mezinárodnímu pojetí EHS (například Francie). Výsledkem napětí byl mimo jiné i Lucemburský kompromis z roku 1966 (viz níže) a Prohlášení o vztazích mezi Radou a Komisí, kde převážilo mezistátní pojetí evropské integrace. Pozice Komise tak byla oslabena ve prospěch členských států. Role Evropské komise se výrazně měnila i v závislosti na postavení a prominenci jejích předsedů (první předseda Komise EHS Hallstein, poté Jean Ray, Franco Maflatti, Xavier Ortoli, Joy Jenkins, Gaston Thorn, Jacques Delors, Jacques Santer, Romano Prodi). Po nástupu Delorse do jejího čela v osmdesátých letech se Komise stala motorem rozvoje ES, který vyvrcholil dokončením vnitřního trhu a podpisem Smlouvy o Evropské unii. V devadesátých letech sílí kritika Evropské komise, která vrcholí sérií korupčních (či spíš nepotistických) skandálů v roce 1999 a demisí celé 10


Komise (v čele se Santerem). Nově jmenovaná Komise (s předsedou Romano Prodim) se významně podílí na institucionální reformě EU a přípravě Smlouvy z Nice.

Struktura Evropská komise je stricto sensu skupina dvaceti komisařů, kteří prostou většinou přijímají rozhodnutí v mezích stanovených evropským právem (Evropská komise v užším smyslu). Obecně se však jako Evropská komise označuje i celý její podpůrný úřednický aparát (Evropská komise v širším smyslu). Evropská komise v užším smyslu má dvacet členů – po dvou z větších států (Itálie, Francie, Německo, Španělsko, Velká Británie) a po jednom z ostatních zemí. Předseda budoucí Komise se jmenuje společnou dohodou všech států. Po jeho potvrzení Evropským parlamentem členské státy spolu s designovaným předsedou Komise dohodnou složení Komise. Jednotlivé státy tak mají dosud právo veta vůči kterémukoliv komisaři, které umírněně využívaly. Například Velká Británie vetovala v roce 1994 návrh na jmenování Jean-Luc Dehaeneho předsedou Evropské komise (místo něj byl jmenován Santer, což, jak se později ukázalo, nebyla právě šťastná volba). Nová Komise pak ještě musí požádat Evropský parlament o souhlas se svým složením (změny dle Smlouvy z Nice jsou popsány níže). Na pozici komisaře jsou obvykle navrženi politici v již sestupné fázi politické kariéry – například Prodi byl bývalým premiérem italské vlády, místopředseda Kinnock je bývalým předsedou Labour Party a místopředsedkyně De Palacio je bývalou členkou Evropského parlamentu. Ve své funkci se mají komisaři řídit pouze zájmy evropské integrace bez ohledu na zájmy státu, ze kterého pocházejí. To je v praxi pochopitelně dost obtížné – proto se například nezveřejňují údaje o tom, jak jednotliví komisaři při rozhodování hlasovali. Komisaři jsou jmenováni na pět let s možností znovujmenování. Do nové Komise obvykla přejde značná část bývalých komisařů – v Prodiho Komisi ale po skandálech té předchozí zůstali pouze čtyři předchozí komisaři (Fischler, Liikanen, Kinnock a Monti). 11


Kariéra komisaře může být předčasně ukončena z několika důvodů – kromě smrti a dobrovolné rezignace ho může odvolat Evropský soudní dvůr (na návrh předsedy Komise). Tento způsob se ale v praxi používá pouze v případě fyzické neschopnosti komisaře vykonávat jeho úřad (například mozková příhoda), ne pro pouhou nekompetenci. Evropskou komisi může také en bloc odvolat Evropský parlament – jde však o formálně komplikovanou proceduru a nikdy v praxi nebyla dokončena (během krize Santerovy komise v roce 1999 už bylo zahájeno řízení pro vyslovení nedůvěry, ale nakonec Evropská komise odstoupila sama). Na rozdíl od většiny premiérů členských zemích nemůže předseda Evropské komise odvolat jednotlivé komisaře podle vlastního uvážení. Oproti starším předsedům Evropské komise si Prodi vyhradil právo přidělovat a měnit resorty jednotlivých komisařů (změnit odpovědnost komisaře za konkrétní generální ředitelství) a údajně si od každého vyžádal „čestné slovo“, že komisař odstoupí, pokud ho o to Prodi požádá. Tento slib ale dosud neprošel zkouškou ohněm, složení Prodiho komise se v letech 1999 až 2002 nezměnilo. Každý komisař je pověřený vedením vlastního resortu a zodpovídá za svěřený balík úkolů. Jednotliví komisaři tak obvykle odpovídají za jedno až dvě generální ředitelství. Komise zaměstnává okolo 23 000 lidí. Uváděná čísla se pohybují od 16 409 do 31 013 osob. Tyto rozdíly způsobuje fakt, že mnoho lidí zde pracuje pouze na částečný úvazek či jako externí experti, stážisté nebo dočasní přidělenci z administrativ členských států. Číslo 31 000 zahrnuje všechny osoby pracující pro Komisi, tedy i pracovníky mimo budovy úřadu, diplomaty na zahraničních delegacích, poskytovatele technických služeb nebo zaměstnance Společného výzkumného střediska – Joint Research Center. Zaměstnanecké pozice v Evropské komisi vytváří vnitřně hierarchizovanou strukturu – ta občas zachází do absurdit typu, že určité pozici v rámci Komise odpovídá určitý počet oken v kanceláři, na který má příslušný pracovník nárok. Obecně se postavení zaměstnance v hierarchii Komise označuje kombinací písmene (A, LA, B, C, D) a čísla (1 – 8). Do kategorie A patří zaměstnanci s rozhodovacími pravomocemi, kteří vykonávají převážně analytické a manažerské úkoly. Kate12


gorie A se dělí do osmi podkategorií A1 až A8. Úroveň A1 odpovídá generálnímu řediteli, A2 řediteli či hlavnímu poradci, A3 vedoucímu odboru (head of unit), A4 – A5 staršímu administrátorovi a A6 – A8 mladším administrátorům. V roce 1999 v Komisi pracovalo celkem 7 068 pracovníků úrovně A, což bylo přibližně 34% personálu Komise. Skupina LA zahrnuje kvalifikované překladatele a tlumočníky. Dělí se do šesti podkategorií (LA3 – LA8). Celkem do ní spadalo 1 903 pracovníků, přibližně 9% celkového personálu. Kategorie B zahrnuje zejména pracovníky pro kvalifikovanější administrativní úkoly – hlavní sekretář/ka, šéf/ka kabinetu nebo archivář/ka. V roce 1999 v této kategorii pracovalo 4 473 osob (22%). Vnitřně se člení do podkategorií B1 – B5. Kategorie C zahrnuje běžný úřednický a sekretářský personál. Má pět podkategorií C1 – C5. Spadalo do ní 6 491 osob, tedy přibližně 31% zaměstnanců. Kategorie D pokrývá pouhá 4% zaměstnanců (872 osob), kteří se zabývají servisními a manuálními úkoly (poslíček, údržba, úklid). Člení se do podkategorií D1 – D4. Kariéra v Komisi může začít třemi způsoby. První z nich je konkurs, kterým se obsazují například posty na úrovni A7 – A8. Konkurs má podobu dvoustupňového písemného testu z reálií evropské integrace, logického myšlení a cizího jazyka. Přijímací testy lákají velký počet žadatelů. Například v roce 1998 se jich na 150 – 200 volných míst přihlásilo do konkursu okolo 30 000 zájemců. Druhou metodou je tzv. parašuting, jak se poněkud posměšně označuje praxe obsazování vyšších postů (úroveň A1 – A3) „zasloužilými“ domácími politiky či vyššími úředníky z domácích ministerstev – ti pochopitelně nemusí projít konkursem a při jmenování se vychází z neoficiálního národnostně proporcionálního klíče. Více než 80% míst na úrovni A1, 65% míst úrovně A2 a přes 40% pozic na úrovni A3 se obsazuje tímto způsobem. Parašuting se logicky téměř nevyskytuje při obsazování pozic typu B, C či D. Třetí metodou je postupné utužování vztahů s Komisí (tzv. ponorková metoda), což je obvyklý postup zejména starších nezávislých expertů pracujících mimo rámec institucí členských států. Tito lidé nemají šanci projít řádným konkursem (jsou příliš staří) ani být nominováni jako „parašutisté“ některým členským státem (jejich vazby na státní instituce jsou příliš slabé). Proto jedinou cestou, jak se stát zaměstnancem Komise, je právě metoda postupného zanořování – utužování vazeb na její struktury. To může začít spoluprácí ve formě externí expertízy při řešení konkrétního problému, pokračovat pozicí 13


stálého externího experta (pracujícího mimo budovy Komise) a rozvinout se v částečný až úplný úvazek uvnitř Komise. Ve srovnání s administrativami jednotlivých členských států se Evropská komise zdá poměrně malá – počtem svých zaměstnanců odpovídá francouzskému ministerstvu kultury. Na 10 000 obyvatel Evropské unie připadá 0,8 euroúředníka, přičemž domácí administrativy členských zemí v průměru zaměstnávají 322 úředníků na 10 000 obyvatel (Stevens 2001, 17-18). Po funkční stránce se EK dělí na generální ředitelství, služby Komise, kabinety komisařů a specializované útvary. Generální ředitelství je analogií ministerstev členských států. V současné době existuje dvacet tři generálních ředitelství (např. GŘ pro rozšíření, vnitřní trh, zemědělství, životní prostředí, ochranu spotřebitele). Služby (services) Komise plní specializované úkoly přesahující agendu jednoho oboru – například překladatelská služba, právní služba, služba pro vnitřní audit. Další složkou Komise je generální sekretariát, který pomáhá předsedovi komise při koordinaci práce celé instituce. Každý komisař má k dispozici svůj kabinet. Jeho úkolem je sledovat záležitosti jiných generálních ředitelství a informovat o nich svého komisaře, aby mohl kvalifikovaně hlasovat při zasedání kolegia všech komisařů.

SÌdlo Komise sídlí v Bruselu. Její staré sídlo (Berlaymont) proslulo i tím, že v něm byla zjištěna příliš vysoká koncentrace radonu a azbestu, a Komise ho musela opustit. Po dobu opravy jsou úřady Komise rozmístěné v budovách soustředěných okolo Rue de la Loi. Pravomoci Evropská komise je nazývána strážkyní smluv. Kontroluje členské státy, jiné orgány ES a omezeně i soukromé subjekty, zda dodržují evropské právo. K jejím nejsilnějším nástrojům patří možnost podat žalobu na členský stát pro neplnění jeho povinností, včetně možné finanční sankce (viz kapitola o ESD). V oblasti evropské soutěžní politiky (politiky hospodářské soutěže) je Evropská komise dokonce hlavním kontrolním orgánem, který má právo vyšetřovat i ukládat peněži14


té sankce soukromým subjektům (podrobněji v kapitole o evropském soutěžním právu). Druhou zásadní pravomocí Evropské komise je právo výlučné legislativní iniciativy pro sekundární normy. Pouze Komise může navrhnout nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska či doporučení. Pokud chce například členský stát přijít s novou legislativní iniciativou, musí nejdřív přesvědčit Evropskou komisi, aby zahájila formální legislativní proces. Evropská komise přijímá některé normy sekundárního práva. Originální pravomoc je přijímat má ale jen výjimečně (například čl. 86, odst. 3, kdy Komise zajišťuje komunitární regulaci veřejných monopolů). Častěji tuto pravomoc na Komisi deleguje Rada nebo Rada s Evropským parlamentem. Většinou jde o administrativní rozhodnutí nebo normy technického charakteru (typicky modifikace cen v rámci Společné zemědělské politiky). Tyto „banální“ normy tvoří v současné době většinu sekundárního práva ES (Komise dokonce přijímá víc směrnic než Rada), ale nejde o zásadní normy, o kterých dosud rozhoduje Rada a Evropský parlament. Evropská komise rovněž administruje a kontroluje využívání většiny prostředků z rozpočtu ES. Komise je rovněž hlavním orgánem, který je pověřen běžným prováděním politik ES (například společná zemědělská politika, politika hospodářské soutěže, ochrana životního prostředí, ochrana spotřebitele, vzdělávací politika). Komise je pověřena administrací vnějších vztahů ES – vyjednává například podmínky mezinárodních smluv, které ES uzavírá s jinými státy a mezinárodními organizacemi. Při rozšiřování EU vypracovala Komise doporučení k rozšíření o konkrétní státy. Konečné rozhodnutí je ale na členských státech (a Evropském parlamentu), které její doporučení mohou, ale nemusí respektovat. V minulosti se tak stalo při přistupování Řecka, ke kterému došlo i přes odmítavé stanovisko Komise.

P¯ijÌm·nÌ rozhodnutÌ Komise přijímá rozhodnutí prostou většinou. Nezveřejňují se postoje jednotlivých komisařů při hlasování a dodržuje se tradice, že jednotliví komisaři rozhodnutí Komise nekritizují. 15


ZmÏny podle Smlouvy z Nice Od roku 2005 se velké členské státy vzdají „svého“ druhého komisaře, nově bude platit princip jeden stát – jeden komisař. Poté, co počet členů Evropské unie dosáhne dvaceti sedmi, bude Komise obsazována na základě rotačního principu. Během jednoho funkčního období tak jeden či více států „svého“ komisaře nebudou mít. Smlouva z Nice posílila postavení předsedy Evropské komise. Ten napříště smí se souhlasem většiny komisařů odvolat jednotlivé komisaře. Komentáře se ale shodují na tom, že k odvolání by mělo dojít jen v případě korupce či jiného protiprávního jednání, nikoli pro „pouhou“ neschopnost. Smlouva odebírá členským státům právo vetovat jmenování komisařů. Nominace na jednotlivé komisaře zůstanou členským státům a konečné složení Komise bude potvrzovat Rada pouze kvalifikovanou většinou (a ne jednomyslně jako dosud).

RADA EU Charakteristika Rada EU (dříve Rada ministrů, zkráceně Rada) je nestálý orgán, který reprezentuje zájmy států v Evropské unii. Tato instituce ovládaná státy stojí logicky spíše na straně mezistátního pojetí evropské integrace – oproti nadnárodnímu pojetí representovaném Evropskou komisí. Rada je převážně legislativní orgán, implementaci politik (exekutivní složku moci) přenechává do značné míry jiným orgánům ES, zejména Evropské komisi.

Historie Každé ze tří evropských společenství (ESUO, Euratom, EHS) mělo svou Radu složenou ze zástupců států na ministerské úrovni. Ke sjednocení Rad došlo na základě Slučovací smlouvy z roku 1965. Spory mezi Radou a Komisí v šedesátých letech skončily posílením postavení Rady. Postupným přechodem k váženému hlasování v Radě (na úkor jednomyslnosti) se ale Komisi opět otevřel manévrovací pro16


stor při prosazování jejích představ v Radě – Komisi stačí přesvědčit většinu států, a ne všechny.

SloûenÌ Původně evropské právo vyžadovalo, aby každý stát v Radě zastupoval jeden člen domácí vlády. Tato formulace ale způsobovala problémy pro členy regionálních vlád (typicky u delegací federálních zemí jako Belgie či Německo) nebo vysoké státní úředníky (například náměstka ministra zastupujícího indisponovaného ministra) a jejich oprávnění zasedat. Proto v roce 1993 Smlouva o Evropské unii tento požadavek přeformulovala tak, že v Radě zastupuje každý stát jeden reprezentant, který je k tomu podle vnitřních ústavních norem dané země oprávněný – nejčastěji jsou to státní ministři, ministři regionálních vlád nebo zástupci ministrů. Rada má v současné době logicky patnáct členů. Formálně existuje pouze jedna Rada. V praxi se ale schází v různém složení podle agendy, o které má rozhodovat – například Rada složená z ministrů zemědělství, ministrů financí, ministrů životního prostředí, ministrů kultury, ministrů průmyslu. O záležitostech nepodléhajících žádnému specifickému ministerstvu, například o problematice institucí ES, rozhoduje tzv. Rada pro všeobecné záležitosti (General Council), složená z ministrů zahraničí. Od roku 2002 se i Rada pro všeobecné záležitosti schází ve dvou variantách – pro otázky zahraniční politiky ve složení ministrů zahraničí a pro řešení jiných problémů ve složení ministrů (či státních tajemníků) pro evropské záležitosti. Kvůli agendě, která spadá do působnosti více ministerstev, se může scházet i Rada, kde jsou jednotlivé státy zastoupeny dvěma a více ministry – tzv. Jumbo Council. Jiným významným zasedáním Rady ve složení ministrů financí (ECOFIN), v jeho rámci ještě působí skupina neoficiálně nazývaná Euro XII složená z ministrů financí států Eurozóny. Formálně nejsou pravomoci Rady vázané na přítomnost specializovaného ministra. Rada může přijímat všechna rozhodnutí spadající do její pravomoci v jakémkoli složení – například ministři životního prostředí by mohli (teoreticky) přijmout směrnici o evropské regulaci bezešvých trubek. V rámci Rady EU působí i Generální sekretariát, který zodpovídá za administraci materiálů pro jednání Rady, tlumočení a právní servis. Slouží i jako „kolektivní paměť“ Rady. Generální sekretariát se vnitřně 17


dělí na ředitelství, které částečně kopírují strukturu generálních ředitelství Evropské komise. Dohromady zaměstnává okolo 2 000 lidí. Generálnímu sekretariátu předsedá generální tajemník, jímž je v současné době Javier Solana. Po Amsterdamské smlouvě se propojila funkce generálního tajemníka Rady s funkcí vysokého zmocněnce (High Represetative) pro Společnou zahraniční a bezpečnostní politiku EU.

SÌdlo Rada EU zasedá pravidelně v Bruselu. V dubnu, červnu a říjnu zasedá Rada v Lucemburku. Pravomoci Rada EU je oprávněná přijímat normy sekundárního práva ES ve všech oblastech, kde to nepřísluší jiným orgánům ES. V jiných oblastech (definovaných primárním právem ES) se musí Rada o legislativní pravomoci dělit s Evropským parlamentem. Podíl Evropského parlamentu závisí na znění konkrétního článku smluv, podle kterého se sekundární norma přijímá. Parlament se podílí buď pouhou konzultací, postupem spolupráce (podobným suspenzívnímu vetu českého Senátu vůči rozhodnutí Poslanecké sněmovny) až po spolurozhodovací postup (blížící se absolutnímu vetu, které má Senát vůči návrhům ústavních zákonů). Postavení Rady v legislativním procesu ES je zásadní v tom, že žádná sekundární norma spadající do její pravomoci (a takových je naprostá většina) nemůže být přijata bez jejího souhlasu – Rada má právo absolutního veta, podobné postavení české Poslanecké sněmovny. Výjimku tvoří normy, jejichž přijímání je delegované na Evropskou komisi, kde ale Rada dala již dřív k přenosu pravomocí souhlas. Rada formálně přijímá návrhy sekundárních norem evropského práva, v praxi však jejich text předpřipraví a předjednají její pracovní skupiny, a zejména výbor stálých zástupců členských států při ES. Jednání pracovních skupin (je jich okolo tří set) se účastní jak zástupci členských států (obvykle střední personál domácích ministerstev nebo delegací v Bruselu), tak úředníci Komise. Pokud dospěje pracovní skupina (či skupiny) ke konsensu ohledně konečné podoby textu budoucí normy, postoupí se text COREPERu (viz níže) na tzv. pozitivním seznamu. Pokud ke konsensu nedojde, je návrh předložen COREPERu na tvz. negativním seznamu. 18


COREPER se skládá z velvyslanců členských států při EU (COREPER II) nebo jejich zástupců (COREPER I). COREPER II se zabývá zahraniční politikou, institucionálními otázkami a veškerou problematikou s politickými dopady, například energetikou či rozpočtem. COREPER I se zabývá všemi ostatními otázkami. COREPER přezkoumá návrhy právních norem s možností většího politického manévrování než pracovní skupiny (v COREPERu jde o přístup spíš politický než úzce expertní). Pokud dojde v jeho rámci ke konsensu, předloží návrh Radě jako „bod A“. Pokud se neshodne, postoupí ho Radě jako „bod B“. Návrhy označené jako bod A Rada většinou schvaluje jen formálně, bez další diskuse. I zde ještě může ministr kterékoliv země vznést návrh k jednání – například pokud došlo k chybě v komunikaci mezi zástupcem země v COREPERu a příslušným ministerstvem – ale nedochází k tomu často. O bodech B Rada jedná a následně hlasuje. Ve slangu spojeném s hlasováním v Radě se používá i termín „falešný bod B“, který popisuje situaci, kdy je jasné, že některý návrh Rada přijme, protože ho podporuje naprostá většina členských států (a rozhoduje se o něm váženým hlasováním), ale některý stát chce z vnitropolitických důvodů prokázat, že se snažil přijetí návrhu zabránit, a proto trvá na jeho zařazení do diskuse. I když je přehlasován, může se příslušný ministr vracet domů „zakrvácen, ale na duchu nezlomen“. O způsobech hlasování v Radě (včetně počtu hlasů jednotlivých států) viz podkapitola o legislativním procesu v kapitole 3. S rozhodováním v Radě EU fakticky splývá (ale formálně se odlišuje) rozhodování zástupců vlád členských států v Radě. Zástupci vlád členských států v Radě (obvykle na úrovni ministra či premiéra) rozhodují o: i jmenování prezidenta a členů výboru ředitelů Evropské ústřední banky i jmenování Komise i jmenování soudců Evropského soudního dvora a Tribunálu první instance i stanovení sídla orgánů EU i změnách zakládajících smluv

ZmÏny podle smlouvy z Nice Smlouva z Nice zavádí nový mechanismus pro vážené (kvalifikované) hlasování vyžadující kumulativní splnění tří podmínek (princip trojí 19


většiny). Pro návrh musí hlasovat nadpoloviční většina členských států (u přijímání rozhodnutí na návrh Komise) nebo alespoň dvě třetiny členských států (u ostatních rozhodnutí Rady váženým hlasováním). Návrh musí získat určený minimální počet hlasů. Ten stanovuje Smlouva z Nice pouze pro současnou Evropskou unii s patnácti členy – jde o 169 hlasů z celkového počtu 237. Pravidla hlasování v Radě s více než patnácti členy musí stanovit smlouvy o přistoupení nových členských států podle principů nastíněných v Deklaraci o prahu pro kvalifikované hlasování (Declaration on the Qualified Majority Threshold), připojené ke Smlouvě z Nice. Měly by respektovat rozpětí 71 – 74% celkového počtu hlasů jako kvalifikovanou většinu při váženém hlasování. Navržené rozdělení hlasů zachovává relativní zvýhodnění menších států, míra zvýhodnění (a tedy i relativní síla menších států) se ale snížila. Pět největších současných členských států bude podle Smlouvy z Nice disponovat 60% celkového počtu hlasů, zatímco dosud měly pouze 55%. Státy, které hlasují pro návrh, o němž se rozhoduje kvalifikovanou většinou, musí reprezentovat alespoň 62% obyvatel Evropské unie. Splnění této podmínky se ale přezkoumává pouze na žádost některého z členských států – což je nepochybně rozumné už vzhledem k demografické dynamice Evropské unie. Podle Smlouvy z Nice se rozhodování váženým hlasováním rozšířilo do dalších dvaceti sedmi oblastí, z nichž jsou nejdůležitější tyto: opatření o potírání diskriminace (čl. 13), opatření usnadňující pohyb osob (čl. 18), justiční spolupráce v civilních věcech (čl. 65), pomoc v případě krizových situací (čl. 100), některá opatření Rady k rychlému zavedení eura (čl. 123), mezinárodní smlouvy v rámci společné obchodní politiky týkající se služeb a obchodních aspektů duševního vlastnictví (čl. 133), průmyslová politika (čl. 157), strukturální politika (čl. 159), politické strany na celoevropské úrovni (čl. 191), rozpočtová nařízení (čl. 279) a nový článek 181a upravující realizaci hospodářské, technické a finanční spolupráce se třetími zeměmi. Dále se rozšířil katalog funkcí v institucích ES/EU, do kterých jmenování podléhá pouze schválení kvalifikovanou většinou – Komise, Účetní dvůr, Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Smlouva z Nice jen potvrdila trend snižování počtu oblastí, v nichž mohou jednotlivé státy použít právo veta. Smlouva také požaduje, aby v oblastech, kde Rada rozhoduje váženým hlasováním, byl zapojen Evropský parlament formou spoluroz20


hodování podle čl. 151. Spolurozhodovací postup se ale zavedl pouze do sedmi nových oblastí – mimo stále zůstává například zemědělská nebo obchodní politika. Zvláštní pozornost si zaslouží přechodná období pro zavádění váženého hlasování – zejména přechodné období do roku 2007 u rozhodování v oblasti strukturální politiky (regionální politiky a politiky soudržnosti) a rozpočtových nařízení. Rozhodování kvalifikovanou většinou se nerozšířilo do všech navržených oblastí – nejvýznamnější politikou, kde bylo zachováno právo veta členských států, je harmonizace daňové politiky podle čl. 93 SES.

EVROPSK¡ RADA Charakteristika Evropská rada je vrcholným orgánem Evropské unie a stojí poněkud mimo původní institucionální strukturu ES. Je nutné ji odlišovat od Rady Evropy. Historie První „summit“ hlav států EHS svolal Charles de Gaulle v roce 1961. Setkání ale nemělo očekávaný úspěch, kterým mělo být prosazení de Gaullovy koncepce politické unie. Do struktury EHS se proto summit (zasedání Evropské rady) dostal až v letech 1969 – 1973 (summity v Haagu, Paříži a Kodani). Pravidelně (třikrát do roka) se summity na základě Pařížské deklarace konaly od roku 1974. Interní zásady průběhu summitu a jeho vztah k dalším orgánům EHS pak upravila Londýnská deklarace z roku 1977 a Stuttgartská deklarace o EU z roku 1983. Evropskou radu formálně zařadil mezi evropské instituce až Jednotný evropský akt v roce 1987.

SloûenÌ Evropskou radu tvoří nejvyšší představitelé členských států, kterým asistují příslušní ministři zahraničí. Zasedá v ní i předseda Evropské komise, nemá ale právo hlasovat. Kdo je nejvyšším představitelem konkrétního státu, záleží na domácích ústavních zvyklostech – naprostou většinu států (třináct) zastupuje předseda vlády, pouze za Finsko a Francii zasedají prezidenti. 21


SÌdlo Sídlo Evropské rady je ve státě, který předsedá Radě EU. Evropská rada se musí sejít alespoň dvakrát ročně, ale v praxi se schází častěji – alespoň dvakrát během šesti měsíců, které připadají na předsednictví jednoho členského státu. Pravomoci Hlavní úlohy Evropské rady jsou následující: i konzultace mezi vrcholnými představiteli členských států i obecná rozhodnutí o vývoji Evropské unie – přijímání rozhodnutí o základních směrech politické a ekonomická orientace dalšího vývoje evropské integrace i fungovat jako kvaziodvolací orgán při nedostatku konsensu v Radě EU Rozhodování v Evropské radě je neformalizované, musí dojí ke konsensu.

ZmÏny podle Smlouvy z Nice Podle Smlouvy z Nice by Evropská rada během šesti měsíců, které připadají na předsednictví jednoho státu, měla jednou zasedat v Bruselu a podruhé v předsedající zemi. Veškeré summity by se poté, co počet států EU překročí osmnáct, měly konat pouze v Bruselu.

EVROPSK› PARLAMENT Charakteristika Evropský parlament je evropské parlamentní shromáždění. Jeho postavení ale není srovnatelné s postavením parlamentů v členských státech. Reprezentuje (nebo by měl representovat) zájmy občanů EU. Historie Evropský parlament se původně označoval jako parlamentní shromáždění. Od roku 1964 se začal sám označovat jako „parlament“, ale ostatní instituce ES mu tento název odpíraly – poprvé ho v úředním dokumentu označila jako „parlament“ až Evropská rada v roce 1983; oficiálně se tento termín používá až od roku 1987 (Jednotný evropský akt). Struktura V Evropském parlamentu zasedá 626 poslanců (Members of European 22


Parliament, MEP). Amsterdamská smlouva udává jako maximální počet poslanců číslo 700. V tomto ohledu ji ale není třeba brát zcela vážně, protože každá z posledních změn smluv tuto hranici posunula (Maastrichtská smlouva – 600, Amsterdamská smlouva – 700, Smlouva z Nice – 726). Každému státu EU náleží určitý počet mandátů, který odráží počet jeho obyvatel. Systém zvýhodňuje menší státy. Počty mandátů v Evropském parlamentu: Stát

Počet mandátů - podle

Podle Smlouvy z Nice

Amsterdamské smlouvy/

(pro nový EP v letech

Smlouvy z Nice

2004–2009)

Německo

99

99

Francie, Itálie, Velká Británie

87

72

Španělsko

64

50

Nizozemí

31

25

Belgie, Portugalsko, Řecko

25

22

Švédsko

22

18

Rakousko

21

17

Dánsko, Finsko

16

13

Irsko

15

12

Lucembursko

6

6

Kandidátské státy Stát

Počet hlasů (návrh dle Smlouvy z Nice)

Polsko

50

Česká republika, Maďarsko

22 (20)

Slovensko

13

Litva

12

Lotyšsko

8

Slovinsko

7

Estonsko, Kypr

6

Malta

5

Poslanci EP se od roku 1979 volí v přímých volbách. Jejich volební období trvá pět let a pochopitelně mohou být znovuzvoleni. 23


Evropské právo stanovuje jen minimální požadavky na volby do EP, detaily ponechává na jednotlivých členských státech (směrnice 93/109/ES ze 6. prosince 1993). Proto v rámci EU existuje patnáct sice podobných, ale stále různých volebních systémů. Společné všem občanům EU je právo volit a být volen v zemi, kde mají bydliště – i když nejsou občany dané země. Dalšími společnými znaky voleb do EP jsou systém poměrného zastoupení (nejdéle odolávala Velká Británie, která zavedla proporční systém až ve volbách v roce 1999) a termín konání (v roce 1999 volby proběhly v rozmezí tří dnů). Jednotlivé státy se liší například počtem volebních obvodů (Velká Británie – jedenáct, Irsko, Itálie – pět, Belgie – dva, Rakousko, Dánsko, Španělsko, Francie, Řecko, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko a Švédsko mají jen jeden volební obvod, Německo a Finsko kombinaci celostátních a regionálních volebních listin), minimálním počtem hlasů pro vstup do EP (Německo a Francie – 5%, Rakousko a Švédsko – 4%) a některými detaily systému (například možnost měnit pořadí kandidátů na volebním lístku v Británii, Portugalsku, Irsku, Itálii atd.).

SÌdlo Evropský parlament se někdy označuje jako „nomádský parlament“ nebo také „migrující parlament“. To proto, že se pravidelně přesouvá mezi třemi místy zasedání. Ve francouzském Štrasburku probíhají řádná zasedání pléna EP, v Bruselu a Lucemburku se konají zasedání mimořádná. Jednání pracovních skupin, která zabírají většinu času, probíhají také v Bruselu. Pracovní měsíc typického poslance je tak rozdělený mezi Štrasburk (jeden týden), Brusel (dva týdny) a vlastní volební obvod (jeden týden). Tato praxe je často kritizovaná, ale v blízké budoucnosti se nedá očekávat změna. Nejvhodnějším kandidátem na stálé sídlo Evropského parlamentu se zdá být Brusel. Změna sídelního režimu institucí ES ale podléhá jednomyslnému souhlasu všech členských států – a je nepravděpodobné, že by se Francie a Lucembursko nechaly připravit o „své“ sídlo parlamentu, nota bene když byla ve Štrasburku v roce 2001 dokončena nová parlamentní budova.

Pravomoci Pravomoci Evropského parlamentu v průběhu existence ES/EU rostou 24


– pochopitelně ne samy od sebe, ale prostřednictvím změn smluv. K jejich nejdůležitějšímu nárůstu došlo v osmdesátých a devadesátých letech, kdy zavedením přímých voleb získal Evropský parlament silný argument v podobě samostatného zdroje legitimity. Evropský parlament plní kontrolní funkce – má právo interpelovat členy Evropské komise, každý rok podají poslanci EP okolo pěti tisíc interpelací. Dalším kontrolním nástrojem EP je Evropský ombudsman. EP má také právo zřídit vyšetřovací výbory. Zatím se největší pozornosti dostalo výsledkům vyšetřovacího výboru pro BSE (1997) a výboru vyšetřujícího finanční machinace v Evropské komisi za Santerova předsednictví (1999), jehož zpráva vedla k její rezignaci. Velmi silnou pravomocí (alespoň na papíře) je právo EP schválit složení nově ustavené Evropské komise, a zejména právo vyslovit existující Komisi nedůvěru. Toto právo ale oslabuje nutnost vyslovit nedůvěru pouze en bloc (en masse), nikoliv jednotlivým komisařům, a komplikovaností příslušné procedury. Potenciál EP pro odvolání Komise tak zatím nebyl naplněn. EP se snažil i spolurozhodovat o jmenování členů Evropského účetního dvora, i když primární právo ho k tomu výslovně neopravňuje. Jeho námitky proti jmenování dvou členů Účetního dvora v roce 1993 ale Rada ignorovala. Evropský parlament se účastní přijímání norem evropského práva, ale ve výrazně menší míře než je obvyklé pro (vnitrostátní) parlamenty členských zemí. U primárních norem (zakládajících smluv) se role EP omezuje na konzultace při svolávání mezivládní konference a (nezávazné) stanovisko ke konečnému textu. Role EP při schvalování smluv o rozšíření EU je popsána níže. Významnější je pozice EP při přijímání sekundárních norem evropského práva (nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska). Role EP se zde pohybuje od naprostého absence vlivu, přes konzultace, spolupráci s Radou, spolurozhodování s Radou, až po situaci, kdy se vyžaduje jeho souhlas (například rozpočet). EP přijímá konečnou verzi rozpočtu ES, ale nemá neomezenou volnost „hýbat“ s rozpočtovými položkami. Má konečné slovo u nepovinných (nemandatorních) výdajů rozpočtu, u mandatorních výdajů je rozhodující názor Rady. 25


Při rozšiřování Evropské unie se EP vyjadřuje ke smlouvám o přistoupení jednotlivých států. Aby k rozšíření mohlo dojít, musí EP souhlasit absolutní většinou všech svých členů. Ve fungování EP hrají důležitou roli politické kluby: Poslanci EP se sdružují ne podle zemí, ze kterých pocházejí, ale podle politické spřízněnosti. K vytvoření politického klubu je třeba spojení poslanců alespoň ze dvou členských států, kteří jsou politicky spříznění („according to their political affinities). Politické kluby pak mimo jiné dostávají od Evropského parlamentu prostory pro své fungování a finanční příspěvek na administrativu. Členství v klubu není povinné (existují i nezařazení poslanci) a členové klubu mohou v konkrétních případech hlasovat odlišně. Nejsilnějšími politickými kluby v EP jsou nyní European Peoples Party (strany křesťansko-demokratické orientace, například německá CDU-CSU), Party of European Socialists (strany sociálně-demokratické orientace, například britská Labour Party) a European Liberal, Democratic and Reform Party (liberálové a zelení). Otázka, zda může EP sám rozhodovat o (ne)uznání politických klubů, vyvolalo zajímavý právní problém. Po posledních volbách v roce 1999 vznikl v rámci Evropského parlamentu nový politický klub nazvaný Technická skupina nezávislých poslanců (Groupe Technique des Députés Indépendants). Skládal se z širokého spektra poslanců od krajní levice po krajní pravici, kteří se do jiných politických klubů buď zapojit nechtějí, nebo jejich účast už zavedené kluby odmítají. Existenci klubu většina poslanců EP neuznala, mimo jiné proto, že statut Technické skupiny nezávislých poslanců obsahoval klauzuli, že poslanci klubu jsou na sobě zcela politicky nezávislí, čímž by se smysl existence transnacionálních klubů popřel. Názor většiny EP později v říjnu 2001 podpořil i Tribunál první instance (Martines a DeGaulle v. Evropský parlament, Front National v. Evropský parlament a Emma Bonino v. Evropský parlament – případy č. T222/1999, T-327/1999 a T-329/1999). Z politologického hlediska je zajímavá situace, kdy je pro politickou stranu obtížné se rozhodnout, do kterého klubu v EP vstoupit. Například britští konzervativci si vyžádali ujištění o respektování svých zájmů v European Peoples Party, aby nebyla ohrožena jejich euroskeptická pozice na domácí scéně. V Irsku by strana Fianna Fáil měla podle svého ideového zaměření patřit spíše do skupiny European Peoples Party, v ní už ale působí „konkurenční“ irská strana Fine Gael. Fianna Fáil proto po vstupu Irska do EHS zůstala nezařazená, a teprve později se spojila s francouzskými gaullisty v klubu Union for Europe. 26


Spolupráce mezi EP a parlamenty členských zemí probíhá zejména v rámci COSACu, což je fórum, kde se pravidelně scházejí zástupci Evropského parlamentu s poslanci parlamentů členských států. COSAC ale nemá rozhodovací pravomoci a slouží spíš jako nástroj vzájemného poznávání evropských a národních parlamentních institucí. Zvláštním kontrolním orgánem Evropského parlamentu je evropský ombudsman (euroombudsman). EP ho jmenuje na dobu svého funkčního období. Evropský ombudsman je oprávněný přijímat petice a stížnosti proti jednání orgánů ES (kromě ESD), ale ne například proti aktivitám členských států. Podobně jako ombudsmani ve většině členských států ani evropský ombudsman nemá exekutivními pravomoc – může pouze neformálním jednáním usilovat o vyřešení problému nebo podat zprávu EP.

Velikost EP se skládá z 626 poslanců. V roce 1999 zaměstnával Evropský parlament 4 102 lidí (z toho 3 491 nastálo). ZmÏny podle smlouvy z Nice Smlouva z Nice zvýšila maximální počet poslanců EP, který Amsterdamská smlouva stanovila na 700. Ve světle plánovaného rozšíření došlo i k přerozdělení mandátů. Počet poslaneckých mandátů současných patnácti členských států se snížil z 626 na 535 (dosavadní počet poslanců si uchová pouze Lucembursko a Německo). Toto rozdělení se týká až nového Evropského parlamentu, který vzejde z voleb v roce 2004. Rada EU může přijmout nařízení upravující režim politických stran na celoevropské úrovni, a to včetně jejich financování. Formulace použitá ve Smlouvě z Nice je přitom relativně opatrná, protože zakazuje narušit ústavní úpravu politických stran v členských státech, a také, byť nepřímo, financovat vnitrostátní činnost politických stran z prostředků ES. Evropský parlament se díky Smlouvě posunul z kategorie „poloprivilegovaných“ účastníků řízení před Evropským soudním dvorem do kategorie „plně privilegovaných“, kam dosud patřily pouze členské státy, Komise a Rada. Nově bude moct EP žalovat kteroukoliv sekundární normu evropského práva, nejen ty, které narušily jeho privilegia. Smlouva z Nice rozšířila i seznam oblastí, kde se EP na legislativním 27


procesu podílí formou spolurozhodování podle článku 251 SES. Nově se zavádí spolupráce v oblastech regulovaných podle článků 13, 62, 63, 65, 157, 159 a 191 SES. U rozhodování podle čl. 161 SES (některé aspekty politiky sociální a hospodářské soudržnosti) se bude po Smlouvě z Nice vyžadovat souhlas Evropského parlamentu.

EVROPSK› SOUDNÕ DVŸR (ESD) A TRIBUN¡L (SOUD) PRVNÕ INSTANCE (TPI) i

O ESD a TPI je podrobně pojednáno v kapitole o evropském soudním systému.

EVROPSK› ⁄»ETNÕ DVŸR Charakteristika Evropský účetní dvůr je kolektivní orgán vnější finanční kontroly ES. Rozpočtem ES proteče každoročně velký objem prostředků, na jejichž řádné použití je třeba dohlížet. Kontrola hospodaření je jednou z pravomocí Evropské komise, která ale zároveň velkou část prostředků sama spravuje. Proto vznikl speciální orgán pro kontrolu hospodaření ES, jehož propojení s ostatními institucemi ES je co nejmenší. Historie Účetní dvůr byl zřízen v roce 1977, ale formálně ho mezi orgány ES/EU zařadila až Maastrichtská smlouva. Jisté proslulosti dosáhl v roce 1988, kdy prohlásil, že kdyby EHS bylo soukromou obchodní společností, čekal by ji bankrot. V devadesátých letech odmítal Účetní dvůr několik let po sobě schválit roční závěrečný účet Evropské komise. V roce 1999 přispěla jeho zpráva o hospodaření Komise ke kolektivní demisi všech komisařů, včetně tehdejšího předsedy Santera.

SloûenÌ Evropský účetní dvůr se skládá z patnácti členů-auditorů (za každý stát jeden), které jmenuje na šest let Rada po konzultaci EP. SÌdlo Sídlem Evropského účetního dvora je Lucemburk. 28


Pravomoci Účetní dvůr kontroluje finanční hospodaření celého ES, orgánů členských států i soukromých subjektů, pokud používají prostředky z rozpočtu ES. Evropský účetní dvůr zkoumá legalitu a efektivitu (soundness) kontrolovaných finančních aktivit, tedy zda byly všechny finanční operace provedené v souladu s právními předpisy a principy řádného finančního hospodaření. Při provádění kontroly má Účetní dvůr rozsáhlé pravomoci. Podle Smlouvy o Evropském společenství má přístup do prostor a dokumentů nejen všech orgánů ES, ale i jiných institucí či právnických a fyzických osob, které spravují příjmy a výdaje ES nebo získávají platby z jeho rozpočtu. Evropský účetní dvůr může tedy působit na území členských i nečlenských států, které čerpají prostředky z evropských fondů. Kontrola hospodaření členských států má probíhat v součinnosti s auditorskými orgány členských států, ale v praxi jejich spolupráce není ideální. Účetní dvůr nemá exekutivní pravomoci. Pokud zjistí nezákonné či neúčelné zacházení s finančními prostředky, může pouze informovat jiné instituce ES. Účetní dvůr vydává jednou ročně souhrnnou zprávu, kterou zasílá ostatním evropským institucím. Odpovídá i rovněž na dotazy, které mu v souvislosti se zprávou instituce položí. Účinnost zpráv není příliš velká – Evropský účetní dvůr o nepravostech ve financování Evropské komise informoval několik let po sobě, k průlomu (který vyvrcholil odstoupením Santerovy komise) ale došlo až poté, co se do věci vložil Evropský parlament.

Velikost Pro Evropský účetní dvůr pracuje 552 zaměstnanců, z toho 458 na stálých postech. 250 zaměstnanců Evropského účetního dvora má kvalifikaci auditora. ZmÏny podle Smlouvy z Nice Změny zavedené Smlouvou z Nice ohledně struktury Evropského účetního dvora jsou pouze marginální. Smlouva potvrdila pro jeho složení princip jeden stát – jeden zástupce. Dále výslovně umožnila ustavení vnitřních specializovaných sekcí či komor v rámci Účetního dvora. 29


HOSPOD¡ÿSK› A SOCI¡LNÕ V›BOR A V›BOR REGIONŸ Charakteristika Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů jsou institucemi ES s poradní funkcí v oblasti své specializace. Historie Hospodářský a sociální výbor upravují už Římské smlouvy z roku 1957. Výbor regionů vznikl až v reakci na rozvoj evropské regionální politiky a formálně byl ustaven teprve v roce 1992. SloûenÌ 222 členů obou výborů jmenuje na čtyři roky jednomyslně Rada EU. Členy výborů lze jmenovat opakovaně. Hospodářském a sociálním výboru zasedá 222 představitelů tří skupin: zaměstnavatelů, zaměstnanců a spotřebitelů (ti spadají pod hlavičku „reprezentanti obecné veřejnosti“). Každý členský stát má určitý počet „svých“ zástupců – Francie, Itálie, Německo, Velká Británie dvacet čtyři, Španělsko dvacet jedna, Belgie, Nizozemí, Portugalsko, Rakousko, Řecko a Švédsko dvanáct, Dánsko, Finsko a Irsko devět a Lucembursko šest. Výbor regionů se skládá ze zástupců územních nebo místních jednotek států EU. Klíč pro jeho složení je stejný jako u Hospodářského a sociálního výboru.

SÌdlo Obě instituce sídlí v Bruselu. Pravomoci Hospodářský a sociální výbor ani Výbor regionů nemají vlastní rozhodovací pravomoc. Místo toho je nutné je konzultovat vždy, kdy to vyžaduje Smlouva o ES. Přestože názor výborů není pro rozhodování Rady nebo EP závazný, opomenutí konzultace může znamenat zrušení normy Evropským soudním dvorem (pro porušení procesních pravidel). Oba výbory mohou být konzultovány i nad rámec povinností podle Smlouvy, pokud to některá z institucí ES uzná za vhodné. Výbor regionů má přitom větší volnost při rozhodování, jestli k danému problému stanovisko přijme, či nikoli. 30


Velikost Administrativa obou výborů se překrývá. Oba výbory zaměstnávají 209 lidí. P¯ijÌm·nÌ rozhodnutÌ V obou výborech se rozhodnutí mohou přijímat na základě prosté většiny, ale v praxi je snaha o dosažení konsensu. Členové výborů nejsou vázaní pokyny svého státu. ZmÏny podle Smlouvy z Nice Smlouva z Nice stanovila počet členů obou výborů na 350. Lehce se změnila i metoda jejich složení. Hospodářský a sociální výbor se nadále bude skládat ze „zástupců různých hospodářských a sociálních složek organizované občanské společnosti“ (oproti formulaci „je složen z představitelů různých oblastí hospodářského a sociálního života, zejména výrobců, zemědělců, dopravců, zaměstnanců, řemeslníků, příslušníků svobodných povolání a veřejnosti“, kterou obsahuje současné primární právo). Smlouva dále zpřesňuje požadavky na členy Výboru regionů, kteří musí být nositeli voleného mandátu na regionální či místí úrovni nebo být politicky odpovědní zvolenému shromáždění (oproti vágnějšímu požadavku, aby byli ze „zástupců regionálních a místních orgánů“ podle Amsterdamské smlouvy). Smlouva z Nice zřídila jako novou instituci Výbor sociální ochrany (Social Protection Committee). Tuto novou instituci, která byla ustavena na základě závěrů summitu v Lisabonu, Smlouva z Nice formálně začleňuje do institucionálního rámce Evropské unie.

DECENTRALIZOVAN… SPECIALIZOVAN… ORG¡NY S PR¡VNÕ SUBJEKTIVITOU V rámci EU existuje i řada specializovaných orgánů s právní subjektivitou. Zřizuje je jednomyslně Rada EU s přesně stanovenými pravomocemi odpovídajícími pravomocem ES. Zvláštní decentralizované orgány nesmí být složené jen ze zástupců členských států (to by suplovalo činnost základních orgánů ES) a mezi nejvýznaměnjí patři následujcící:

31


N·zev org·nu

SÌdlo

Úřad pro úřední publikace Lucemburk Společné výzkumné středisko Ispra, Karlsruhe, Petten, Geel Evropské centrum pro rozvoj odborného vzdělávání Soluň Evropská nadace pro zlepšení životních a pracovních podmínek Dublin Humanitární úřad ES Brusel Europol Haag Evropské monitorovací středisko drogové závislosti Lisabon Evropská agentura pro životní prostředí Kodaň Evropská agentura pro hodnocení léčiv Londýn

Literatura: Bradley, K.: The Institutional Law of the European Union in 1999, Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2000, Hart Publ. 2001 i Bradley, K.: The Institutional Law of the European Union in 2000, Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2001, Hart Publ. 2002 i Burrows, N.: Nemo Me Impune Lacessit: The Scottish Right of Access to the European Courts, European Public Law 1/2002 i Defarges, P.M.: Evropské instituce, Karolinum Praha 2002 i Fiala, P., Mareš, M. (ed.): Evropské politické strany, Masarykova universita Brno 2001 i Fiala, P., Pitrová, M. (ed.): Rozšiřování ES/EU, Masarykova universita Brno 2001 i Hayes-Renshaw, F., Wallace, H.: The Council of Ministers, MACMILLAN London i Nuggent, N.: The European Commission, Palgrave London 2001 i Pitrová, M.: Institucionální struktura Evropské unie, Masarykova universita Brno 1999 i Pítrová, L.: Úloha národních parlamentů v legislativním procesu v Evropské unii, Právník 10/2002 i Shaw: The Treaty of Nice: Legal and Constitutional Analysis, European Public Law 2/2001 i Stevens, A., Stevens, H.: Brussels Bureaucrats?, Palgrave London 2001 i Šlosarčík, I.: Institucionální změny v Evropské unii podle Smlouvy z Nice, Současná Evropa a Česká republika 1/2001 i

32

Pr·vnÌ systÈm EvropskÈho spoleËenstvÌ

Pr·vnÌ systÈm EvropskÈho spoleËenstvÌ Právní systém ES a EU je unikátní v tom, jak intenzivní byl jeho dopad nejen na fungování členských států, ale i na běžný život obyvatel a firem v nich. Od práva jiných mezinárodních organizací se liší zejména svým objemem, některými strukturálními vlastnostmi a skutečností, že ho z velké části tvoří normotvorba institucí ES/EU, a ne přímo aktivity členských států. Je možné rozlišovat právo ES (tedy právo platné v I. pilíři) a právo EU jako širší okruh práva zahrnující normy všech tří pilířů Unie. Tato kapitola se bude převážně věnovat právu ES, pro které se také používá termín právo komunitární. Práva EU (unijního práva) se dotkne jen okrajově. Důvodem je výrazně vyšší propracovanost práva ES oproti právu EU – i to, že se právu III. pilíře věnuje část kapitoly o justiční a policejní spolupráci v EU. Právo ES (komunitární právo) tvoří vnitřně strukturovaný systém. Lze ho rozdělit do několika skupin podle právní síly: i primární právo i sekundární právo i terciární právo

PRIM¡RNÕ KOMUNIT¡RNÕ PR¡VO Primární komunitární právo tvoří základ právního řádu ES – stanoví kompetence ES, institucionální strukturu, základní principy vnitřního trhu a politik ES i druhy a povahu právních norem vytvářených institucemi ES (sekundární právo). Primární právo je vytvářeno přímo členskými státy. Vychází z obecného mezinárodního práva (veřejného). Ve vnitrostátním právu by byla analogií primárního práva ústava a ústavní zákony. Korpus primárního práva tvoří: i Zřizovací (zakládající) smlouvy, tedy smlouvy mezi členskými státy, 33


které vytvořily nebo modifikovaly strukturu ES a EU. Mezi zřizovací (zakládající) smlouvy patří Smlouva zakládající Evropské společenství uhlí a oceli (Pařížská smlouva, podepsaná v roce 1951/v platnost vstoupila v roce 1952, tato smlouva byla specifická v tom, že byla uzavřena na dobu určitou a její platnost skončila 23. července 2002.), Smlouva zakládající Evropské hospodářské společenství (Římská smlouva o EHS, 1957/1958), Smlouva zakládající Evropské společenství atomové energie (Římská smlouva o Euratomu, 1957/1958), Jednotný evropský akt (Single European Act, 1986/1987), Maastrichtská smlouva (Smlouva o Evropské unii, SEU, 1992/1993) a Amsterdamská smlouva (1997/1999). Mezi zakládající smlouvy je možné zařadit i Slučovací smlouvu (Merger Treaty), která sloučila některé orgány tří Společenství (Rady a Komisi) do společných institucí. Nejnovější zakládající smlouvou je Smlouva z Nice (dohodnutá v roce 2000), která nabude platnosti poté, co poslední členský stát (Irsko v případě Smlouvy z Nice) uloží prohlášení o ratifikaci u depozitáře Smlouvy. i Smlouvy o přistoupení nových členských států: Smlouva o přistoupení Velké Británie, Irska a Dánska (1973), Smlouva o přistoupení Řecka (1981), Smlouva o přistoupení Španělska a Portugalska (1986) a Smlouva o přistoupení Švédska, Finska a Rakouska (1995). Do stejné kategorie patří i smlouvy omezující územní účinnost evropského práva – jako v případě Grónska, které bylo z jurisdikce ES vyňato v roce 1985. i Evropský obyčej a principy komunitárního práva: tato kategorie je nejproblematičtější – obyčej mezi primární právo řadí jen někteří autoři. Komunitární obyčej je norma, která vznikla dlouhodobou praxí orgánů ES (usus longebus) s úmyslem vytvořit závazné pravidlo (opinio juris). Ukázkou komunitárního obyčeje by mohl být Lucemburský kompromis. Principy komunitárního práva jsou pravidla (psaná i nepsaná), která vycházejí z ústavních a právních tradic členských států a musí se respektovat i při aplikaci a tvorbě práva ES. Mezi ně patří princip proporcionality, subsidiarity, ochrana dobré víry nebo princip legitimního očekávání. Většinu principů komunitárního práva poprvé formuloval ESD ve své judikatuře. Primární právo tvoří nejen samotné texty smluv, ale i protokoly a deklarace k nim připojené – protokoly jako dokumenty přijaté několika členskými státy, deklarace coby jednostranné akty jednotlivých 34


členských států. Počet protokolů a deklarací je poměrně vysoký – jen Amsterdamská smlouva obsahuje třicet čtyři protokolů (například Protokol o začlenění Schengenského systému do rámce EU, Protokol o úloze národních parlamentů v EU, Protokol o Dánsku, Protokol o postavení Velké Británie a Irska, Protokol o určení sídla orgánů ES a sídla Europolu, Protokol o výsadách a imunitách ES).

Tvorba prim·rnÌho pr·va Smlouvy, které primární právo tvoří, mají charakter mezistátních smluv. Jejich změny (jako bylo přijetí Amsterdamské smlouvy nebo Smlouvy z Nice) se řídí režimem podle čl. 48 SEU. Navrhnout změnu může kterýkoliv členský stát nebo Evropská komise. Pokud Rada (po konzultaci s Evropským parlamentem a případně i Evropskou komisí) uzná, že změny jsou nutné nebo vhodné, svolá mezivládní konferenci (Inter-Governmental Conference, IGC). Ta má za úkol projednat základní body nové smlouvy a připravit její předběžný text. Mezivládní konference je série schůzek a jednání zástupců členských států (na úrovni hlav států, ministrů, vysokých státních úředníků a expertů) i zástupců orgánů ES. K přípravě Smlouvy z Nice byli navíc přizvaní i zástupci kandidátských zemí. Mezivládní konference trvá řadu měsíců – o svolání mezivládní konference, která připravila Smlouvu z Nice, bylo rozhodnuto v prosinci 1999, formálně byla zahájena v únoru 2000 a trvala do přelomu listopadu a prosince 2000. Novou smlouvu pak musí přijmout na zasedání Evropské rady jednomyslně všechny členské státy (Smlouva z Nice byla přijata na Summitu v Nice v prosinci 2000). Obvykle ještě následuje časová prodleva mezi dojednáním smlouvy a jejím formálním podpisem – tato doba je nutná k jazykovému a právnímu doladění textu smlouvy – u Smlouvy z Nice tato prodleva trvala od 11. prosince 2000 (konec summitu) do 26. února 2001 (slavnostní podpis). Ke vstupu smlouvy v platnost je navíc třeba, aby ji ratifikovaly všechny členské státy. Formu ratifikace volí jednotlivé členské státy podle svých ústavních zvyklostí – může mít podobu prostého schválení parlamentem, přijetí zvláštního schvalovacího zákona nebo celonárodního referenda. Role Evropského parlamentu je v procesu změn smluv omezená – nemůže přijetí změn zablokovat, pouze se k přijatým změnám 35


vyjadřuje formou nezávazné rezoluce. Jeho prohlášení ale může mít vliv na rozhodování národních parlamentů členských zemí, které se mohou řídit nebo alespoň přihlédnout k jeho názoru. Ratifikační „kolečko“ může trvat poměrně dlouho – Maastrichtská smlouva byla podepsaná v roce 1992 a v platnost vstoupila v roce 1993, Amsterdamská smlouva byla podepsaná v roce 1997 a v platnost vstoupila až v roce 1999, Smlouvu z Nice ratifikovalo Irsko jako poslední stát z evropské patnáctky až v druhém referendu na podzim 2002, tedy téměř dva roky po jejím uzavření. Tvorbu primárního práva formou smlouvy o přistoupení upravuje článek 49 SEU. O členství může požádat každý evropský stát, který respektuje principy svobody, demokracie, právního státu a lidská práva. Po posudku Evropské komise (který ale není pro Radu závazný) rozhodne Rada o zahájení jednání o přistoupení (a podmínkách přistoupení) nového státu či států, během kterého se musí doladit podmínky smlouvy o přistoupení – například přechodná období, zastoupení nového státu v institucích nebo finanční otázky s přistoupením spojené. Smlouvu o přistoupení nového státu k EU musí schválit jednomyslně členské státy – a samozřejmě nový členský stát. Smlouva musí projít ve všech členských státech a ve státě přistupujícím i ratifikačním procesem. Na rozdíl od změny zakládajících smluv hraje Evropský parlament důležitější roli – k platnosti smlouvy o přistoupení je třeba, aby dal k rozšíření svůj výslovný souhlas, a to dokonce ještě před schválením smlouvy v Radě. Komunitární obyčej a principy komunitárního práva vznikají praxí orgánů ES, členských států i soukromých subjektů. Výrazným aktérem je zde ESD, který často „destiloval“ principy práva ES z ústavních systémů členských států. SEU neupravuje všechny možné detaily a otázky primárního práva – chybí v ní například jakákoliv zmínka o ukončení smlouvy či vystoupení státu z EU. Pro řešení výslovně neupravených problémů se podpůrně použijí pravidla mezinárodní práva veřejného. Při vyplňování mezer hraje největší význam Vídeňská úmluva o smluvním právu 36


(1969). Možnosti jejího uplatnění (a celé materie mezinárodního práva) teoreticky omezil ESD prohlášením, že komunitární právo není podmnožinou mezinárodního práva, ale tvoří zvláštní právní systém. Obecná pravidla mezinárodního práva se tak podle ESD nedají použít automaticky, ale pouze jako inspirační zdroj. Tyto nejasnosti by měly být zhojeny i dle názoru Konventu o budoucnosti EU, který navrhuje v zakládajících smlouvách výslovně upravit mechanismus ukončení členství v EU jednostranným rozhodnutím konkrétního státu, případně i jeho vyloučením.

SEKUND¡RNÕ KOMUNIT¡RNÕ PR¡VO Sekundární komunitární právo tvoří orgány ES na základě pravomocí, které jim dává právo primární. V českém právu by analogií sekundárního práva byly zákony nebo podzákonná legislativa (nařízení vlády, vyhlášky ministerstev). Sekundární právo tvoří naprostou většinu materie práva ES (acquis communautaire). Sekundární právo je navíc vnitřně velmi strukturované – existuje několik druhů sekundárních právních pramenů, které se od sebe liší právní povahou, závazností i mírou konkrétnosti. Primární právo uvádí výslovně pět druhů sekundárních norem: i nařízení (regulation) i směrnice (directive) i rozhodnutí (decision) i stanovisko (opinion) i doporučení (reccommendation) Nařízení, směrnice, rozhodnutí, stanoviska a doporučení jsou tzv. nominální (typické) sekundární právní prameny, které vyjmenovává článek 249 SES (dříve čl. 189). Výčet článku 249 ale není vyčerpávající. Během vývoje práva ES se vyvinuly i další druhy sekundárních právních norem, které se označují jako atypické sekundární právní normy nebo akty sui generis.

Na¯ÌzenÌ (regulation) Nařízení jsou bezprostředně závazná a použitelná ve všech členských státech. Jsou učená státům, orgánům státní správy, občanům členských 37


států i firmám. Nařízení je závazné ve své úplnosti – je závazný celý jeho text. Analogií nařízení v českém právu by byl zákon. Účinek nařízení na domácí právní řády členských států se dá přirovnat ke kobercovému bombardování – nařízení znemožňují použití všech domácích norem, které jim odporují. Soudy, orgány veřejné správy i soukromé subjekty mohou nařízení použít okamžitě, nemusí čekat na jeho převedení do formy domácích zákonů. Státy nejen nemusí, ale ani nesmí nařízení implementovat, tedy převádět do formy domácích zákonů či vyhlášek (Leonensio, C-93/71) – výjimkou je pouze situace, kdy nařízení přijetí domácího předpisu přímo vyžaduje. Jednotlivé členské státy nesmí dokonce ani přijmout vlastní vykládací pravidla pro použití nařízení (Zerbone, C-97/77). Státy ani nemusí (ale mohou) zveřejnit text nařízení například v domácí sbírce zákonů. Zákaz implementace má být zárukou jednotného znění a používání nařízení na celém území EU. K přijetí nařízení je příslušná Rada EU (někdy ve spolupráci s Evropským parlamentem), Evropská komise nebo Evropská ústřední banka – podle toho, které oblasti se nařízení týká. Nařízení je obvykle použitelné pro celé území EU, ale jeho územní či personální účinnost může být i omezená jen na několik členských států nebo skupinu subjektů – podstatné je, aby se nařízení obracelo na předem neurčený počet subjektů (tím se liší od rozhodnutí). Všechna nařízení se zveřejňují v Úředním věstníku ES (po Smlouvě z Nice Úředním věstníku EU).

SmÏrnice (directive) Směrnice je nejzvláštnější druh sekundárních právních norem ES. Ve vnitrostátním právu by se jen těžko hledal její protějšek – nejvhodnějším kandidátem by bylo rámcové zákonodárství. Směrnice je adresovaná členským státům a její závaznost se omezuje na cíle, kterých má být dosaženo. Státům směrnice ponechává výběr vnitrostátních prostředků, které k dosažení jejích cílů použijí. Implementace směrnice se proto může stát od státu lišit. Jeden stát nemusí dělat nic, protože cílů směrnice dosáhl dřív, než byla směrnice přijata (tento stát má pokročilejší legislativu než ostatní členské státy). Jiný členský stát bude muset kvůli implementaci směrnice přijmout zvláštní zákon či balík zákonů. Dalšímu státu stačí, aby lehce novelizoval domácí zákony či pouhé vyhlášky, protože většinu agendy směrnice už zavedl dřív. Podle ESD ale nestačí, aby stát zavedl jen novou neformální administrativní proceduru. 38


Jednotlivé státy tak při implementaci směrnice mají možnost volby ohledně: i právní metody implementace: jestli směrnici implementují prostřednictvím zákona, vyhlášky nebo třeba prezidentského dekretu i materiální metody implementace: jaké konkrétní kroky stát podnikne, aby dosáhl cílů směrnice; každý stát vybíhá z jiné startovní čáry – má odlišné domácí zákonodárství a tradici regulace i intenzity implementace (někdy): mnoho směrnic (typicky v oblasti ochrany spotřebitele nebo životního prostředí) stanovuje pouze minimální úroveň regulace (ochrany) a jednotlivé členské státy pro sebe mohou stanovit i přísnější standardy Obvykle jsou směrnice adresované všem členských státům, ale není vyloučené, aby byla směrnice určená jen některým členských státům, nebo dokonce státu jednomu. Důvodem omezeného použití směrnice může být například výjimka (opting-out) pro jednotlivý stát nebo specifické zaměření směrnice (směrnice regulující chov losů asi nebude mít v Řecku obzvláštní uplatnění). Směrnici je možné přirovnat k počítačovému viru s pozitivním dopadem, který napadne právní systém členského státu a přinutí ho ke změnám podle vlastních cílů. Směrnice stanoví lhůtu, dokdy ji musí členské státy provést – tzv. implementační lhůtu. Lhůta může být stanovena jako fixní datum nebo jako období (počet let) po zveřejnění směrnice. Standardní formulace zní: „Členské státy přijmou právní a správní předpisy nezbytné pro dosažení souladu s touto směrnicí nejpozději ve lhůtě ____ let ode dne zveřejnění této směrnice/do dne ____. Uvědomí o nich neprodleně Komisi.“ Skutečnost, že je směrnice adresovaná členským státům, nevylučuje zcela možnost, aby ji použily přímo soudy a orgány veřejné správy členských států. O tom lze ale uvažovat, pouze pokud stát směrnici řádně neprovede. Detaily viz sekce o bezprostřední použitelnosti komunitárního práva. K přijímání směrnic jsou kompetentní Rada EU (někdy ve spolupráci s Evropským parlamentem) a Evropská komise. 39


Vzhledem ke své schopnosti zapojit a respektovat národní specifika členských států je směrnice právním nástrojem, který je asi nejvíc slučitelný s principem subsidiarity.

RozhodnutÌ (decision) Rozhodnutí jsou adresovaná konkrétním subjektům (státům, jednotlivcům nebo firmám). Adresát rozhodnutí musí být v rozhodnutí jasně označený – buď přímo jmenovaný (například rozhodnutí o uložení pokutě firmě XY za zneužití dominantního postavení), nebo musí rozhodnutí vymezit kategorii osob, jimž je určené (například všem vysokým školám zapojeným do projektu Jean Monnet). Rozhodnutí určené širšímu okruhu osob se někdy mohou svým účinkem podobat nařízením – taková „rozhodnutí legislativního charakteru“ začala být častější od druhé poloviny osmdesátých let. Pro adresáty jsou rozhodnutí závazná a jsou (ve většině případů) přímo použitelná. Analogií ke komunitárním rozhodnutím by v českém právu byly správní akty a rozhodnutí orgánů veřejné správy. K přijímání rozhodnutí je příslušná Rada EU, Evropská komise a Evropská ústřední banka (podle dotčených oblastí). Největší množství rozhodnutí přijímá Evropská komise. Od rozhodnutí jako sekundární komunitární právní normy je ale třeba odlišovat rozhodnutí ESD, která mají formu rozsudku.

Stanovisko a doporuËenÌ (opinion a recommendation) Stanoviska a doporučení nejsou závazné právní prameny (na rozdíl od nařízení, směrnic a rozhodnutí). Stanovisko typicky zahrnuje celkové zhodnocení situace (kladné i záporné body), zatímco doporučení obsahuje typicky i rady pro další vývoj. Stanoviska a doporučení mohou sloužit jako ukazatel dalšího možného vývoje komunitárního práva – právní materie v nich obsažená může později získat závaznou podobu směrnice či nařízení. I když stanoviska a doporučení nejsou právně závazná, mohou mít právní význam. Mohou sloužit jako výkladový prostředek při aplikaci závazných norem ES národními soudy nebo ESD. Pokud má orgán ES povinnost přijmout v určité lhůtě stanovisko nebo nařízení a neučiní tak, může být před ESD žalován pro nečinnost (podrobněji v kapi40


tole o ESD). K doporučení Komise musí přihlédnout při řešení sporů i soudy členských států a využít je jako interpretační nástroj (Grimaldi, C-322/88).

AtypickÈ sekund·rnÌ normy (akty sui generis) a komunit·rnÌ soft-law Výčet sekundárních právních norem v článku 249 není konečný. Orgány ES produkují množství právních norem, které neodpovídají katalogu článku 249 SES – tzv. atypické sekundární právní normy. Atypické normy obvykle směřují dovnitř evropských institucí (vytváření výborů, pravidla pro vnitřní režim utajení nebo oběh dokumentů) nebo vně ES (smlouvy v rámci vnějších politik ES, spadaly by sem i smlouvy o přidružení s kandidátskými státy). S pojmem atypické právní akty se částečně překrývá komunitární softlaw, tedy akty ES bez právní závaznosti. Často používaným typem komunitárního soft-law je Bílá kniha, obsahující katalog norem, které považuje Komise za nutné či vhodné k uskutečnění některého cíle ES – například Bílá kniha pro dokončení vnitřního trhu z roku 1985 se zhruba třemi sty návrhy sekundárních norem, které byly nezbytné pro odstranění zbývajících překážek pohybu zboží, osob, služeb a kapitálu mezi členskými státy. Podobným typem dokumentu je Zelená kniha, která popisuje problém a jeho řešení prostřednictvím legislativy ES, ale nejde do takových podrobností jako Bílá kniha (neobsahuje návrhy na vydání konkrétních sekundárních norem). Vytváření komunitárního soft-law není formalizované – záleží převážně na vnitřních pravidlech instituce, která je vydává. Neformálnost přijímání soft-law se někdy kritizuje. Například sdělení Komise (communication of the Commission) sice není závazné, ale často přiměje firmy na území Unie ke změně chování v souladu s ním. V soutěžní politice pak Komise vydává tzv. comfort letters, kterými ujišťuje konkrétní firmy, že jejich jednání nepovažuje za porušení soutěžního práva ES, a nebude proto proti nim zahajovat řízení. Protože comfort letter patří do soft-law, nemohou ho přezkoumávat evropské soudní orgány jako standardní závazné rozhodnutí Komise a mohou tak být třeba poškození konkurenti firmy, která comfort letter obdržela. 41


Mezin·rodnÌ smlouvy ES má právní subjektivitu a může (v rámci svých pravomocí) uzavírat mezinárodní smlouvy s jinými státy či mezinárodními organizacemi nebo se stát členem těch mezinárodních organizací, které za členy přijímají i mezinárodní instituce. ESD vykládá oprávnění ES uzavírat smlouvy místo členských států dost široce – ES je může uzavřít v oblastech, kdy mu to výslovně umožňuje primární právo (například článek 174 SES, který opravňuje ES uzavírat mezinárodní smlouvy v oblasti ochrany životního prostředí). ES ale může mezinárodní smlouvu uzavřít i v situacích, kdy má regulační pravomoci uvnitř ES, ale primární právo ho výslovně nezmocňuje jednat navenek – tato možnost se označuje jako princip „in foro interno, in foro externo“ (teorie zrcadlových pravomocí) nebo jako systém implicitních vnějších pravomocí ES. Výjimečně může ES uzavřít mezinárodní smlouvy i na základě „záchranného“ článku 308 SES (subsidiární pravomoci ES). Obecný postup uzavírání mezinárodních smluv jménem ES pak upravuje článek 300 SES. Mezinárodní smlouvy stojí z hlediska právní síly mezi primárním a sekundárním právem. Každá mezinárodní smlouva musí mít oporu v primárním právu, a pokud mu odporuje, ESD neumožní, aby byla použita uvnitř ES. Právo ES zná předběžný přezkumný mechanismus, který posuzuje kompatibilitu mezinárodních smluv s primárním právem. Rada EU, Komise nebo členský stát mohou požádat ESD, aby se vyjádřil k mezinárodní smlouvě, kterou ES zamýšlí uzavřít. Pokud ESD prohlásí, že plánovaná smlouva je neslučitelná s primárním právem, jednání o uzavření smlouvy se musí zastavit. V historii evropské integrace ESD zablokoval podpis mezinárodní smlouvy třikrát – například Evropské úmluvy o lidských právech (posudek č. 2/94). Pokud se smlouva uzavře, aniž by byl ESD tázán na názor, může být účinnost mezinárodní smlouvy uvnitř EU pozastavena na základě žaloby na neplatnost (podrobněji viz kapitola o ESD). Například v 90. letech ESD rozhodl, že ES zastupované Komisí uzavřelo smlouvu s USA týkající se soutěžního práva v rozporu s procedurálními předpisy ES, konkrétně s článkem 300 SES (Francie v. Komise, C-327/91). Pokud ale dojde k rozporu mezi mezinárodní smlouvou uzavřenou ES 42


a sekundárním právem (typicky nařízením nebo rozhodnutím), ESD může prohlásit sekundární normu za neplatnou (poprvé se tak stalo v kauze Opel Austria, T-115/94, kdy Tribunál první instance prohlásil za neplatné komunitární nařízení , které odporovalo mezinárodní dohodě o Evropském hospodářském prostoru. Rakousko v roce 1994 totiž ještě nebylo členem EU). Jindy podalo Německo žalobu na zrušení nařízení upravujícího dovoz banánů do ES, protože podle jeho názoru bylo nařízení v rozporu s pravidly GATT. Zvláštní je pak postavení tzv. smíšených smluv (mixed agreements), kde jednu stranu smlouvy tvoří společně členské státy a ES a na druhé straně stojí třetí subjekt (například nečlenský stát). Důvodem je většinou to, že agenda, kterou se smlouva zabývá, spadá částečně do pravomoci ES a částečně do pravomoci členských států – proto musí smlouvu podepsat ES i jednotlivé země. Příkladem smíšené smlouvy je smlouva o přidružení ČR (asociační dohoda) nebo smlouva o Světové obchodní organizaci (WTO). Součástí komunitárního práva je také mezinárodní obyčej (international custom), na který se mohou spolehnout i jednotlivci při obraně svých práv vyplývajících z mezinárodních smluv uzavřených ES. Příkladem by mohl být spor ve věci Racke (C-162/96), kdy německá obchodní společnost napadla platnost ukončení preferenčního zacházení s dovozy z Jugoslávie (jako součást mezinárodních sankcí), protože podle názoru žalující strany (firmy Racke) toto jednání porušilo obyčejové mezinárodní právo, zejména princip pacta sunt servanda . ES může být členem mezinárodních organizací a podílet se na jejich normotvorbě – a to v takovém rámci, v jakém to povolí členské státy a statut příslušné organizace. Proto je například ES pouze pozorovatelem při OSN (členem OSN mohou být pouze státy), ale členem Mezinárodní organizace pro výživu a zemědělství, FAO (statut FAO umožňuje členství státům i mezinárodním organizacím). V rámci právního pořádku ES zůstávají i nadále v platnosti mezinárodní smlouvy, které členské státy uzavřely před vznikem ES (EHS), respektive před svým přistoupením. Důvodem jejich trvání je ochrana důvěry třetích států v plnění mezinárodního práva členy EU, a proto se na tyto „staré“ smlouvy nemohou odvolávat členské státy ve sporech vedených výlučně mezi sebou. 43


Hierarchie norem V sekundárním právu ES neexistuje formální hierarchie. Nelze proto říct, že například nařízení má vyšší právní sílu než směrnice nebo rozhodnutí. Při posuzování vzájemně si odporujících sekundárních norem se proto dá přednost závazným normám před nezávazným soft-law a při rozporu mezi závaznými normami se použijí obecná pravidla jako lex specialis derogat generalis (norma speciální ruší normu obecnou) nebo lex prosteriori derogat priori (norma pozdější ruší normu dřívější). Rozsudky ESD Formálně není judikatura ESD pramenem práva ES. ESD jako důležitý (možná nejdůležitější) institucionální faktor komunitárního práva je však nositelem jisté „kolektivní paměti“ komunitárního práva. A přestože v komunitárním právu formálně neplatí princip precedentu, ESD ze svých starších rozsudků vychází a většinou je respektuje. Navíc řadu zásadních strukturálních vlastností komunitárního práva (princip přednosti, princip bezprostředního účinku, doktrínu Cassis de Dijon) formulovala judikatura ESD, a ne primární či sekundární právo. Jindy judikatura ESD předznamenala vývoj primárního práva ES, které do novějších smluv začlenilo názor ESD – typicky postoj k pravomoci Evropského parlamentu napadat před ESD platnost sekundárního práva. Objevily se ale i kauzy, kdy se ESD od svých starších rozsudků odchýlil – například omezení platnosti doktríny Cassis de Dijon (1979) v případu Keck (1993). (Podrobněji v kapitole o volném pohybu zboží.)

SYST…MOV… VLASTNOSTI KOMUNIT¡RNÕHO PR¡VA Právo ES má některé vlastnosti, které ho odlišují od obecného mezinárodního práva i od právních systémů členských států. Některé z nich definuje primární právo (princip subsidiarity), jiné formuloval ve svých rozsudcích ESD (princip přednosti nebo přímého účinku).

Z·sada p¯ednosti pr·va ES (supremace) Princip přednosti (supremace) práva ES znamená, že právo ES je nadřazené vnitrostátnímu právu členských států. V případě, že jsou v rozporu norma ES a vnitrostátní norma členského státu (zákon, vyhláška, dekret), má přednost norma ES. To platí pro rozpor národní normy 44


s primárním i sekundárním komunitárním právem. Ze zásady přednosti nejsou vyňaté ani nejvyšší zákony členských států – norma ES má přednost i před ústavou či ústavním zákonem. Zásada přednosti komunitárního práva není v SES výslovně obsažena. Poprvé ji formuloval ESD v rozsudku Flaminio Costa (C-6/1964). Přednost práva ES před ústavními normami pak ESD potvrdil v rozsudku Simmenthal (C-106/77). Hlavním argumentem ESD byla nutnost zachovat jednotný právní řád na celém území ES. ESD tvrdil, že pokud by mohly státy jednostranně vlastními zákony zabránit použití komunitárních norem na svém území, za chvíli by se jednotný právní řád ES roztříštil do mnoha heterogenních národních právní řádů (právo ES `a la Francie, právo ES a la Německo, právo ES a la Itálie). Soudy členských států nepřijaly zásadu přednosti práva ES úplně bez výhrad. Francouzská Státní rada (Conseil d'Etat, nejvyšší správní soud) se až do počátku devadesátých let držela tzv. Matterovy doktríny, podle které dávala přednost sekundárnímu právu ES před staršími francouzskými zákony. Při rozporu mezi sekundárním právem ES (například nařízením) a novějším francouzským zákonem ale dávala Státní rada přednost novější francouzské normě. Tento přístup byl pochopitelně v rozporu se zásadou přednosti podle ESD, a Státní rada svůj přístup na počátku devadesátých let změnila. Německý ústavní soud také odmítl uznat doktrínu přednosti práva ES v její úplnosti. V letech 1974 – 1986 odmítal přednost práva ES v případech, kdy se do rozporu dostalo právo ES a ochrana lidských práv, garantovaná německým Základním zákonem (ústavou). Zároveň si ústavní soud vyhradil právo přezkoumat, zda jsou sekundární normy práva ES vydávané v rámci pravomoci ES. Pokud ústavní soud shledá, že je komunitární norma vydaná ultra vires (nad rámec pravomocí), vyhrazuje si právo ES nepoužít – ústavní soud tak poněkud supluje funkci ESD. Zatímco výhradu ochrany lidských práv v ES německý ústavní soud ve druhé polovině osmdesátých let stáhl (tzv. rozsudek Solange II, 1986), na ostatních výhradách vůči zásadě absolutní přednosti práva ES trvá i dnes. Přístup Francie a SRN jsou jen dvě ukázky drobných rebelií národních soudů členských států vůči zásadě absolutní přednosti práva ES. V současné době většina členských států uznává přednost komunitárního 45


práva před zákony a podzákonnými předpisy (staršími i novějšími) než je příslušná norma ES. Přednost práva ES před národními ústavami ale nepřijímají – v případě rozporu mezi ústavou a normou ES by národní soudy daly přednost domácímu ústavnímu pořádku, případně iniciovaly ústavní změny.

Z·sada p¯ÌmÈho ˙Ëinku ñ bezprost¯ednÌ pouûitelnost (direct effect) Zásada přímého účinku komunitárního práva znamená, že soudy, orgány veřejné správy a soukromé subjekty mohou (a musí) komunitární právo použít i bez toho, že by bylo transformované do vnitrostátního právního řádu. Právo ES je tak možné použít přímo, a soukromé subjekty nejsou odkázané intervenci státu, který se může při provádění komunitárního práva opozdit. Zásada přímého účinku není v SES výslovně uvedena. I při její formulaci hrál rozhodující roli ESD a jeho judikatura – poprvé ji formuloval ve věci Van Gent en Loos (C-26/62). Případ se týkal přímého účinku článku 25 SES (dříve článek 12), který zakazoval členským státům zavádět ve vzájemném obchodě nová cla a dávky s rovnocenným účinkem (ani zvyšovat stávající). Nizozemská vláda změnila klasifikaci formaldehydu v celním sazebníku, a tím zvýšila reálné clo uvalené na jeho dovoz. Dovozní firma Van Gent en Loos se pokusila u nizozemského soudu postup Nizozemí pro rozpor se SES napadnout. Nizozemský soud se obrátil na ESD s předběžnou otázkou, zda může tehdejší článek 12 bezprostředně použít a ignorovat nizozemský zákon. ESD odpověděl, že článek 12 má bezprostřední účinek a zakládá individuální práva, která musí soudy členských států chránit. Na rozdíl od zásady přednosti se zásada přímého účinku uplatňuje jen omezeně. Bezprostřední účinek má pouze část primárního práva. ESD formuloval v rozsáhlé judikatuře, které články SES mají přímý účinek a které nikoliv. Aby měl článek zřizovací smlouvy přímý účinek, musí být dostatečně jasný a zřetelný, bezpodmínečný a neponechat členským státům prostor pro uvážení (diskreci) při jeho provádění. Příkladem článku s přímým účinkem je požadavek rovné odměny (equal pay) pro muže a ženy (článek 141 SES) nebo zákaz kartelů a zneužití dominantního postavení (články 81 a 82 SES). ESD naopak prohlásil, že články 2 a 3, které upravují cíle ES, přímý účinek uvnitř členských států nemají. K menšímu 46


počtu článků se dosud ESD nevyjádřil – asi nejdůležitějším je článek 18 SES upravující právo občana EU na volný pohyb po území Unie. Nařízení popisuje článek 249 SES jako „bezprostředně použitelné“ (directly applicable). Z toho ESD vyvodil, že nařízení je hlavním kandidátem na přímý účinek. I vzhledem k tomu, že text nařízení obvykle formuluje větší podrobnosti než články smluv nebo směrnice, nařízení test přímého účinku splní častěji než ostatní komunitární prameny práva. Totéž platí pro přímý účinek rozhodnutí, které obvykle může jejich adresát přímo použít při jednání s vnitrostátními subjekty (Grad v. Finanzamt Traustein, C-9/70). Nejkomplikovanější situace existuje v oblasti směrnic. Smysl směrnice a zásada bezprostřední použitelnosti jsou do jisté míry v rozporu. Směrnice je určená členským státům a ponechává jim na výběr, jaký způsob její implementace zvolí. Pokud bude mít směrnice přímý účinek, státy nebudou zapotřebí a směrnici budou přímo aplikovat ve vnitrostátním životě soudy, veřejná správa i soukromé subjekty. Přímý účinek směrnic by mohl zničit veškeré přednosti (flexibilita, přehlednost, neplýtvání zdroji), které směrnice má. Na druhé straně není možné vydat soukromé subjekty (jejichž zájmy má směrnice chránit) na milost či nemilost státu, který má směrnici implementovat. Pokud by členský stát směrnici neprovedl, hrozí mu sankce na úrovni ES (prohraný spor před ESD) a povinnost nahradit škodu vzniklou neprovedením směrnice. Tím se ale nezlepší postavení domácích soukromých subjektů (jednotlivců a firem), které by stále nemohly používat směrnici v domácích sporech. Proto ESD uznal, že i směrnice má někdy přímý účinek – jako prostředek nápravy proti nečinnosti státu, který ji neimplementoval včas. Současná úprava bezprostředního účinku směrnic se dá shrnout do tří bodů: i směrnice může mít přímý účinek až po uplynutí implementační lhůty i text směrnice musí být jasný a zřetelný, bezpodmínečný, nesmí poskytovat prostor pro uvážení (diskreci) státu při případné implementaci (podobné požadavky jako u článků smluv) i ESD uznává pouze vertikální bezprostřední účinek směrnic (viz níže) 47


Uplynutí implementační lhůty je conditio sine qua non (podmínkou nutnou) pro uplatnění bezprostředního účinku směrnice. I kdyby do vypršení implementační lhůty zbývalo jen několik dnů, směrnice nebude bezprostředně účinná, protože příslušný stát má stále možnost ji řádně provést. Bezprostřední účinek směrnice se považuje za náhradní prostředek dosažení cílů směrnice, prioritu má standardní provedení směrnice státem. Směrnice je bezprostředně účinná vertikálně – má přímý účinek pouze v tzv. vertikálních právních vztazích, vztazích, kde na jedné straně stojí soukromý subjekt a na druhé stát (orgán státu), pokud soukromý subjekt použití směrnice požaduje (tedy většinou, pokud je pro něj použití směrnice výhodnější). Horizontální přímý účinek směrnice by znamenal bezprostřední použitelnost i ve vztazích mezi soukromými subjekty. ESD ale dosud potvrdil pouze vertikální přímý účinek směrnic. Své rozlišování mezi horizontálním a vertikálním přímým účinkem odůvodnil ESD tím, že stát a jeho orgány jsou za neprovedení směrnice odpovědné, a musí proto nést i následky své neaktivity. Soukromé subjekty naopak nemají na neprovedení směrnice vinu a ve většině případů o její existenci ani neví – není je proto možné nutit, aby se řídily dosud neimplementovanou směrnicí. Rozlišování ESD mezi horizontálními a vertikálními vztahy je kritizováno jako diskriminační. ESD může na základě doktríny vertikálního přímého účinku uznat účinek směrnice na zaměstnaneckou smlouvu uzavřenou panem A. s Ministerstvem financí Francouzské republiky, ale neuzná přímý účinek směrnice na zaměstnaneckou smlouvu mezi panem B. a panem C. V obou případech obsah smlouvy bude stejný (druh zaměstnanecké činnosti), ale úroveň ochrany pana B bude menší jen proto, že je zaměstnaný u soukromého subjektu. ESD se proto snaží přísné rozlišení mezi vertikálními a horizontálními vztahy zmírnit dvěma způsoby. Prvním je široká interpretace pojmu „státní orgán“ jako jedné ze stran vertikálního vztahu. Státním orgánem není podle ESD pouze přímá státní instituce (například ministerstvo nebo policie), ale i organizace vykonávající státní funkce (například všeobecná zdravotní pojišťovna). Problematické je postavení universit a podniků se státní účastí – není jisté, jestli je ESD bude považovat za soukromý, nebo státní subjekt. 48


Druhou metodou zmírňování rozdílů mezi vertikálním a horizontálním přímým účinkem směrnic je doktrína nepřímého účinku (indirect effect), kterou ESD formuloval v případu Von Colson (C-14/83). Podle této doktríny musí národní soudy vykládat vnitrostátní předpisy tak, aby se co nejvíc shodovaly s cíli směrnice (pokud nebyla implementovaná, i když implementační lhůta už proběhla). Doktrína nepřímého účinku se uplatní ve vertikálních i horizontálních vztazích, a proto umožňuje domácím soudům zohlednit včas neimplementovanou směrnici ve všech sporech.

Subsidiarita Subsidiarita je princip evropského práva, který zavedla Maastrichtská smlouva jako bariéru proti „plíživé“ expanzi aktivit ES v oblasti sdílených pravomocí ES a členských států. V oblasti sdílených pravomocí může podle principu subsidiarity být ES aktivní pouze tehdy, pokud byla akce členských států neúčinná a efektivně může zasáhnout pouze ES. ESD může zrušit sekundární normu ES, která princip subsidiarity porušila. V praxi ale dopad principu subsidiarity na fungování ES nebyl zatím nijak velký, a to ze dvou důvodů. Zaprvé se princip subsidiarity nevztahuje na oblast výlučných pravomocí ES. A zadruhé ESD zatím nikdy neprohlásil sekundární právo za neplatné pouze proto, že porušilo princip subsidiarity. A to i přesto, že členské státy napadly platnost sekundárního komunitárního práva právě pro nedodržení subsidiarity (např. Velká Británie směrnici o pracovní době). Na druhé straně fungoval princip subsidiarity jako brzda proti některým návrhům Komise, která některé ze svých legislativních iniciativ stáhla, když se setkala s odporem členských států a jejich argumentací subsidiaritou. O podrobnější vysvětlení principu subsidiarity se pokusil Protokol o použití principů subsidiarity a proporcionality, který byl připojen k Amsterdamské smlouvě. Z něj například vyplývá, že nejvýhodnějším právním nástrojem respektujícím princip subsidiarity je směrnice. V současné době ale probíhají další debaty (zejména v Konventu o budoucnosti EU) o doladění tohoto principu. Zřejmě nejnadějnější návrh počítá s dvoustupňovým mechanismem kontroly jeho dodržování – prvním stupněm by byla politická kontrola, kdy by Komise své návrhy posílala Radě, Evropskému parlamentu, vládám i parlamentům členským státům a možná i regionálním institucím, které by 49


mohly namítnout nerespektování principu subsidiarity v navržených normách. Pokud by nedošlo ke smírnému řešení, rozhodoval by v další instanci ESD (zřejmě ve formě zvláštního typu přezkumného řízení). Subsidiarita je princip evropského práva, ale není vlastní všem státům Evropské unie. Do značné míry ho respektují státy s federální strukturou (Belgie, SRN), jiným zemím EU je ale dost cizí (Francie). Proto existují tendence prosadit princip subsidiarity jako obecný princip práva ES, který budou muset členské státy respektovat i ve své vnitřní struktuře (např. ve vztahu centrum – regiony). Nicméně šance na úspěch takového návrhu – prosazovaného logicky zejména regiony poměrně centralizovaných států – je poměrně malá.

LEGISLATIVNÕ PROCES Postup přijímání a změn primárního komunitárního práva už byl popsán v podkapitole o primárním právu. Tato sekce se bude věnovat tvorbě sekundárního komunitárního práva. Jednotný legislativní proces přijímání sekundárních komunitárních norem neexistuje. Místo toho předvídá SES sedm druhů legislativního procesu. Sekundární právo může vytvářet: i pouze Evropská komise bez zapojení jiných orgánů ES (Komise má originální legislativní pravomoc): Tento postup přijímání norem je poměrně vzácný. Předvídá ho například článek 86 (odst. 3), který dává Komisi právo přijímat nařízení a směrnice regulující vztah členských států k veřejným podnikům. Ukázkou takové směrnice je č. 80/723 o transparentnosti finančních vztahů mezi členskými státy a veřejnými podniky. i Komise a Rada bez zapojení Evropského parlamentu: Normu navrhuje Evropská komise a schvaluje ji Rada. Rada a Komise mohou dobrovolně konzultovat Evropský parlament, ale pokud tak neučiní, platnost sekundární normy to neovlivní. Podle tohoto postupu se postupuje například při přijímání sekundárního práva podle čl. 49 SES (rozšíření volného pohybu služeb na neobčany EU). 50


Komise a Rada, které musí normu konzultovat s Evropským parlamentem: I v tomto případě normu navrhuje Evropská komise a schvaluje ji Rada. Normu ale musí (formálně) konzultovat s Evropským parlamentem. Názor Evropského parlamentu není závazný, ale opominutí konzultace může být důvodem k tomu, že ESD prohlásí normu za neplatnou. Takto se postupuje například u článku 19 (detaily volebního práva občanů ES v obecních volbách), článku 89 (státní podpory) nebo článku 93 SES (harmonizace nepřímých daní). I přes zapojení Evropského parlamentu v tomto typu legislativního procesu dominují Rada a Evropská komise. i Komise a Rada ve spolupráci s Evropským parlamentem: Tzv. postup spolupráce (Co-operation Procedure) zavedl Jednotný evropský akt a upravuje ho článek 252 SES (dříve článek 189c). Postup spolupráce výrazně posílil zapojení Evropského parlamentu do legislativního procesu. Význam tohoto postupu výrazně poklesl po Maastrichtské a Amsterdamské smlouvě. Dnes se používá například při postupu podle článků 103 (některé otázky hospodářské a měnové unie). i Komise, Rada a Evropský parlament spolurozhodovacím postupem (kodecise): Spolurozhodovací postup zavedla Maastrichtská smlouva. Je upraven v článku 251 (dříve článek 189b). Spolurozhodovacím postupem byla přijata i „čokoládová směrnice“, která je předmětem sporu analyzovaného v následující části této kapitoly. Spolurozhodovací postup je popsaný v rámci případu „čokoládové směrnice“. Postup spolupráce je stále častěji používaným legislativním postupem. i Komise a Rada se souhlasem Evropského parlamentu: Tento postup vyžaduje pro přijetí právní normy souhlas Rady i Evropského parlamentu. Obě instituce (Rada i EP) mají právo absolutního veta. Uplatňuje se u zvlášť důležitých záležitostí, jako je přijetí nových členů, dohoda o přidružení nečlenských států k ES, změny statutu Evropské ústřední banky. i Komise na základě pravomocí delegovaných Radou: Právní systém ES umožňuje, aby Rada přenesla část svých normotvorných pravomocí na Evropskou komisi. V současné době Evropská komise na základě delegovaných pravomocí přijala a přijímá více norem sekundárního práva než Rada a EP – množství ale neznamená automaticky zásadní význam, ve většině případů jde o normy technického či čistě expertního rázu. i

Grafy příjímání sekundárních norem (zejména u nejsložitějších procedur – postupu spolupráce a spolurozhodovacího postupu Rady 51


a Evropského parlamentu) připomínají technické schéma kosmické rakety a jsou k pochopení legislativního procesu zhruba stejně vhodné. Místo technického popisu legislativní procesu zde proto bude použita metoda case-study, tj. popis příjímání jedné skutečné sekundární normy. Jako ukázka bylo vybráno přijímání směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2000/36/ES z 23. června 2000 o kakau a čokoládě určené pro lidskou spotřebu. Přijímání směrnice lze rozdělit do několika fází: i příprava návrhu směrnice a jeho schválení Evropskou komisí i jednání v Evropském parlamentu i jednání v Radě EU i jednání ve Smírčím výboru i přijetí směrnice i zveřejnění směrnice a její vstup v platnost i běh implementační lhůty i další život směrnice

Co p¯ijetÌ smÏrnice p¯edch·zelo Směrnice harmonizující složení a označování kakaa a čokolády určené pro lidskou spotřebu existovala v ES už od sedmdesátých let (směrnice č. 73/241/ES z 24. června 1973). Definovala složení kakaa a čokolády – zejména druhy tuků, které bylo možné do čokolády přidávat. Povolovala jako přísadu do čokolády pouze kakaové máslo a zakazovala do ní přidávat jiné rostlinné tuky. Těmto požadavkům odpovídá například tradiční belgická tmavá hořká čokoláda. Pouze čokoláda dle požadavku směrnice mohla být označena jako „čokoláda“ a volně vyvážena do všech členských států ES. Ve státech, které se staly členy ES až po přijetí čokoládové směrnice, ale měla výroba čokolády odlišnou tradici – do čokolády se přidávaly i jiné rostlinné tuky a přísady než kakaové máslo. Taková čokoláda zůstane déle ve vizuálně čerstvém stavu (neobalí se bílým povlakem jako starší tradiční belgické čokolády – bílá vrstvička je sice zdravotně nezávadná, ale rozhodně vzhledu čokolády neprospívá) a spotřebitelé v nových členských státech byli zvyklí na její chuť. Staré čokoládové směrnici neodpovídala například britská čokoláda Catbury. Státy s jinou tradicí si vyjednaly opt-out (trvalou výjimku) ze „staré“ čokoládové směrnice. Mohly pro domácí trh vyrábět čokoládu podle svých starých pravidel, ale tato čokoláda nemohla být vyvážena do ostatních 52


států ES. Tak výrobci čokolády z Belgie (kde čokoládová směrnice platila) mohli vyvážet své zboží do Velké Británie (která měla optout), ale britští výrobci nemohli svou čokoládu (neodpovídající čokoládové směrnici) vyvážet do Belgie. Tato směrnice se ale netýkala například čokoládových tyčinek, a tak britské tyčinky Mars se mohly v Belgii distribuovat. Směrnice byla opakovaně novelizovaná (osmkrát v období 1974 – 1989), ale změny se týkaly jen technických detailů, ne podstaty směrnice. Sílící kritika členských států (opt-out ze směrnice mělo 6 – 7 členských států), výrobců i spotřebitelů vedla k přípravě zcela nové směrnice, zavádějící liberálnější režim.

P¯Ìprava textu smÏrnice Orgánem ES, který má téměř exklusivní zákonodárnou iniciativu pro sekundární právo, je Evropská komise. Jedinou výjimkou je sekundární legislativa v oblasti přistěhovalectví, azylu a vízové politiky (IV. hlava SES), kde až do roku 2004 mají zákonodárnou iniciativu Evropská komise i členské státy (iniciativu má každý členský stát). Evropská komise je tedy jediným orgánem ES, který může formálně zahájit proces přijímání směrnice. Pokud má členský stát, jiný orgán ES nebo lobbyistická skupina zájem na přijetí normy ES, musí nejdřív přesvědčit Evropskou komisi, aby podala návrh. I po podání návrhu má Evropská komise osud normy pevně v rukou – může svůj návrh vzít zpět nebo neomezeně podávat pozměňovací návrhy. Pravomoc Evropské komise modifikovat návrh trvá téměř až do konce legislativního procesu – až do okamžiku hlasování v Radě. Jak už bylo řečeno v úvodní kapitole, Evropské společenství nemá obecnou normotvornou pravomoc. Přijetí každé sekundární normy (i čokoládové směrnice) musí mít oporu v primárním právu – v pravomocích přenesených na ES. Návrh Evropské komise musí obsahovat právní základ (článek SES), o který se přijetí navrhované normy má opírat. Zvolený právní základ musí být v právní normě výslovně uvedený a jeho volba není jen formalitou – různé články mohou vyžadovat různý způsob přijímání normy (například jeden vyžaduje jednomyslné hlasování v Radě, zatímco druhému stačí rozhodnutí 53


kvalifikovanou většinou). Nevhodně zvolený právní základ může být i důvodem neplatnosti sekundární normy. Právním základem přijetí nové čokoládové směrnice byl článek 95 SES, který umožňuje harmonizaci právních předpisů členských států, pokud je to nutné k dosažení vnitřního trhu. Článek 95 zároveň určil, který z typů legislativního procesu bude pro přijetí směrnice použit – postup spolupráce (kodecise, postup podle článku 251 SES). Článek 95 také požaduje, aby byl během přijímání směrnice konzultován Hospodářský a sociální výbor. Přípravou návrhu nové čokoládové směrnice bylo pověřeno Generální ředitelství pro vnitřní trh (DG Internal market) ve spolupráci se Stálým výborem pro potravinářské výrobky (Standing Committee for Foodstuff), který je součástí aparátu Evropské komise. Návrh nové směrnice byl poté (formálně) přijat prostou většinou v kolegiu dvaceti komisařů, které o něm hlasovalo. Přesná struktura hlasování (jak který komisař hlasoval) se nezveřejňuje a ani ji jednotliví komisaři nekomentují. To vyplývá z principu kolegiality Evropské komise.

Jedn·nÌ v RadÏ EU Spolurozhodovací postup (co-decision) podle článku 251 SES do systému zavedla Maastrichtská smlouva. Předvídá zásadní zapojení Evropského parlamentu do legislativního procesu. To, že návrh směrnice jde současně k projednání do Rady i Evropského parlamentu, potvrzuje, že mají v tomto případě téměř rovnoprávné postavení (v jiných typech legislativního procesu jde návrh nejdřív do Rady, a až ho Rada schválí, předkládá se Evropskému parlamentu). Následující sekce se věnuje přijímání směrnice v Radě, které probíhá paralelně s projednáváním směrnice v Evropském parlamentu. Podle článku 251 Rada přijímá směrnice kvalifikovanou většinou (váženým hlasováním). Alternativou váženého hlasování je hlasování jednomyslné (například při harmonizaci daňového zákonodárství podle článku 93) a hlasování prostou většinou (procedurální záležitosti). Rozložení hlasů mezi státy je při váženém hlasování následující: 54


St·t

PoËet hlas˘

Francie, Itálie, Německo, Velká Británie Španělsko Belgie, Řecko, Nizozemí, Portugalsko Rakousko, Švédsko Dánsko, Finsko, Irsko Lucembursko Celkem

10 8 5 4 3 2 87

Státy musí své hlasy použít en bloc (stát nemůže hlasovat například šesti hlasy pro návrh a čtyřmi hlasy proti). Pro přijetí návrhu váženým hlasováním je třeba minimálně šedesát dva hlasů. To znamená, že pokud se podaří vytvořit koalici států disponující alespoň dvaceti šesti hlasy, tzv. blokovací menšinu (blocking minority), tato koalice může přijetí návrhu zabránit. Formálně přijímá rozhodnutí Rada, ale v praxi se návrh směrnice projednává nejdřív o několik úrovní níž. K prvnímu posouzení návrhu dojde v pracovních skupinách (working groups), které fungují v rámci aparátu Rady. Pracovní skupiny se skládají z odborníků členských států (například z domácích ministerstev nebo delegací států při Evropské komisi) a ze zástupců Evropské komise. Pracovní skupiny mohou být stálé nebo vytvořené ad hoc. Celkový počet pracovních skupin se odhaduje na dvě stě. Cílem pracovní skupiny je zjistit, jestli je návrh směrnice akceptovatelný členskými státy, Po jednání v pracovních skupinách se návrh postoupí COREPERu – v případě shody v pracovní skupině v sekci I., v případě přetrvávajících neshod jde návrh směrnice do COREPERu v sekci II. COREPER je zkratka pro Výbor stálých zástupců (Committee of Permanent Representatives). Je (poradním) orgánem Rady vybaveným jejími procesními pravomocemi. COREPER operuje na dvou úrovních. COREPER II se skládá z velvyslanců členských států. Zabývá se otázkami financí, hospodářství, vnějších vztahů a dalšími záležitostmi komplexní povahy. COREPER I je složen ze zástupců velvyslanců a do jeho pravomoci spadají otázky životního prostředí, sociální politiky, vnitřního trhu a dopravy. 55


Návrh nové čokoládové směrnice byl předložen COREPERu I (zástupcům velvyslanců). Ke kompromisu nedošlo ani zde. Pokud by COREPER I ke kompromisu dospěl, návrh směrnice by byl zařazen do části A seznamu norem, předkládaných Radě ke schválení, které se přijímají bez diskuse a poměrně rychle (často se všechny návrhy v sekci A přijímají v rámci jednoho hlasování). Protože ohledně nové čokoládové směrnice ke kompromisu nedošlo, byl návrh zařazen do části B. Ani Rada se během svého jednání nedohodla na kompromisním znění čokoládové směrnice. Protože článek 95 (článek 251) pro přijetí směrnice nevyžadoval jednomyslnost, došlo k tzv. silovému hlasování, kdy každý stát hlasoval podle svých preferencí. Přes odpor některých států (například Belgie) byl návrh směrnice Radou přijat.

Jedn·nÌ v EvropskÈm parlamentu Současně s jednáním v Radě o směrnici jednal i Evropský parlament. Ten návrh směrnice projednal a navrhl několik změn. Pokud by Rada přijala text směrnice i s návrhy Evropského parlamentu, nebo Evropský parlament žádné návrhy nepodal, směrnice by byla definitivně přijata. K tomu ale nedošlo. Místo toho Rada přijala svou verzi směrnice a formou „společného stanoviska“ (common position) ji poslala Evropskému parlamentu, a to včetně odůvodnění, proč jeho pozměňovací návrhy nepřijala. Nyní byla řada na Evropském parlamentu, aby na společné stanovisko Rady reagoval. Pokud by ho do tří měsíců schválil, nebo se k němu nevyjádřil, nová čokoládová směrnice by byla přijata v podobě, v jaké ji formulovala Rada. Další možností pro Evropský parlament bylo absolutní většinou svých členů společné stanovisko odmítnout – nová čokoládová směrnice by poté nebyla přijata vůbec. A zatřetí může Evropský parlament podat ke společnému stanovisku další pozměňovací návrhy. Což se stalo. Pozměňovací návrhy Evropského parlamentu se zašlou Radě a Evropské komisi. Komise se k nim vyjádří (pozitivně, nebo negativně). Pokud Komise s pozměňovacími návrhy souhlasí, může je Rada přijmout váženým hlasováním (kvalifikovanou většinou). Pokud je stanovisko Komise odmítavé, vyžaduje se v Radě jednomyslnost.

Jedn·nÌ ve SmÌrËÌm v˝boru Pokud Rada s pozměňovacími návrhy Evropského parlamentu nesouhla56


sí, svolá se (do šesti týdnů) Smírčí výbor (Conciliation Committee). V něm má stejný počet zástupců Rada i Parlament. Smírčí výbor se pokusí dohodnout na textu směrnice (normy), který by byl přijatelný pro obě strany. Ve Smírčím výboru se poprvé přímo setkají zástupci Rady i Evropského parlamentu a výměna názorů je zde výrazně flexibilnější než v předcházejících etapách normotvorného procesu. Před svoláním Smírčího výboru probíhala komunikace mezi Radou a Evropským parlamentem pouze prostřednictvím formální výměny dokumentů a stanovisek. Pokud se Smírčí výbor nedobere společného znění směrnice, směrnice nebude přijata. Pokud dospěje k oboustranně přijatelnému kompromisu, společně vypracovaný text směrnice se opět předloží Radě a Evropskému parlamentu. Pokud společný text směrnice oba orgány schválí (Rada kvalifikovanou většinou, Evropský parlament absolutní většinou svých členů), je směrnice (norma) přijata. V opačném případě spolurozhodovací postup skončí bez výsledné právní normy. V případě čokoládové směrnice Rada i EP text dohodnutý ve smírčím výboru schválily.

Zve¯ejnÏnÌ smÏrnice Formálně se proces přijímání čokoládové směrnice uzavřel jejím zveřejněním v Úředním listu ES. Členské státy mají k jejímu provedení lhůtu do roku 2003. Směrnice by teoreticky mohla mít ještě dohru před ESD. Členský stát (například Belgie) by ji mohl do dvou měsíců od zveřejnění napadnout před ESD žalobou pro neplatnost. Pokud by byla žaloba úspěšná, ESD by směrnici zrušil. Jinak by ESD mohl do fungování směrnice zasáhnout v případě, že by členský stát během implementační lhůty směrnici neprovedl. Poté by ho mohla žalovat Evropská komise nebo jiný stát pro porušení práva ES (pro neplnění členských povinností). Třetím typem intervence ESD do existence směrnice zřejmě budou odpovědi na předběžné otázky týkající se její interpretace, které položí vnitrostátní soudy členských států (více informací v kapitole o soudním systému ES).

Sekund·rnÌ pr·vo v r·mci II. a III. pilÌ¯e II. pilíř (Společná zahraniční a bezpečnostní politika) a III. pilíř Evropské unie (policejní a soudní spolupráce v trestních věcech) používají vlastní typy sekundárních právních norem. 57


Ve II. pilíři jde o: i společné strategie: Rada je stanoví v oblastech, kde mají členské státy společné zájmy (například společná strategie pro Rusko) i společné postoje: závazně stanoví chování členských států vůči některému státu nebo při jednání na půdě mezinárodní organizace i společné akce: jsou určené pro řešení konkrétního problému; rozhodnutí o společné akci zároveň určuje cíle, prostředky a dobu jejího trvání (společnou akcí bylo například jmenování zvláštního vyslance EU pro mír na Blízkém východě, humanitární pomoc do Afghánistánu nebo financování odstraňování min v Bosně) Ve III. pilíři se jedná o: i mezinárodní smlouvy i společné postoje i rámcová rozhodnutí i rozhodnutí Podrobněji se pojednává o normách III. pilíře v kapitole věnované spolupráci v oblasti justice a vnitra.

Terci·rnÌ pr·vo Jako terciární právo se označují smlouvy, které uzavírají členské státy ES k dosažení některých cílů ES. Příkladem jsou Bruselská a Luganská úmluva o soudní příslušnosti a uznání výkonu rozhodnutí ve věcech občanských a obchodních.

Literatura: Běhan, P.: Princip subsidiarity a propocionality v tvorbě komunitárního práva, Právník 2/2002 i Král, R.: K principu přednosti komunitárního práva, Evropské a mezinárodní právo 7-8/2001 i Král, R.: Nařízení ES, Právník 7/2002 i Král, R.: K otázce adresátů směrnic, Právník 3/2001 i Leanerts, K., Smijter, E.: The European Union as an Actor Under Internatinal Law, Cambridge Yearbook of European Legal Studies 2001, Hart Publ. 2002 i Whelanová, M.: Aproximace práva: Překážky na cestě harmonizačního úsilí, Integrace 1/2002 i

58

SoudnÌ systÈm EU

SoudnÌ systÈm EU Evropská unie byla nazvána „Evropou soudců“ (kniha L'Europe des juges od R. Lecourta). Již to naznačuje, jak významnou úlohu v procesu evropské integrace soudní systém Evropské unie hrál a hraje. Soudy Evropské unie nejen řeší spory, ale přispěly i k formulaci nejdůležitějších strukturálních vlastností evropského práva (jako je doktrína přednosti a bezprostředního účinku komunitárního práva) nebo vývoje vnitřního trhu (typicky volný pohyb zboží). Součástí soudního systému Evropské unie jsou tyto soudy: i Evropský soudní dvůr i Tribunál první instance (používá se rovněž termín Soud prvního stupně) i domácí soudy členských států, pokud aplikují právo ES Do struktury soudů ES/EU naopak nepatří jiné mezinárodní soudy sídlící v Evropě: i Evropský soud pro lidská práva byl založen v rámci Rady Evropy. Jeho hlavní úlohou je kontrola plnění Evropské úmluvy o lidských právech (1950) jejími signatáři, mezi něž patří i Česká republika. Mohou se na něj obracet jednotlivci i státy se stížnostmi na porušení některého z lidských práv chráněného Úmluvou. Stížnost lze podat po vyčerpání opravných možností v příslušném státě ve lhůtě šesti měsíců od konečného domácího rozhodnutí. Soud funguje od roku 1959, jeho sídlem je Štrasburk. Typické případy: Irsko v. Velká Británie (britské metody vyšetřování podezřelých z terorismu v Severním Irsku) , Marckx v. Belgie (diskriminace nemanželských dětí), Krcmár v. Česká republika (záruky spravedlivého procesu v restituční kauze). i Mezinárodní soudní dvůr je orgánem OSN, funguje od roku 1948. Rozhoduje spory států v oblasti mezinárodního práva. Vydává také stanoviska k otázkám mezinárodního práva předloženým Valným shromážděním OSN, Radou bezpečnosti nebo specializovanými agenturami OSN. Jednotlivci ani firmy se na něj obracet nemohou. MSD sídlí v Haagu. Typické případy: Bosna v. Jugoslávie (aplikace Úmluvy o genocidiu během jugoslávské krize), Gabčíkovo-Nagymaros (spor o dostavbu přehrady na Dunaji mezi Slovenskem a Maďar59

SoudnÌ systÈm EU

skem), případ rukojmích v Teheránu (USA v. Irán ve sporu o obsazení americké ambasády v Teheránu). i Mezinárodní trestní tribunál pro bývalou Jugoslávii je ad hoc mezinárodní trestní soud pro stíhání nejzávažnějších zločinů, kterých se dopustili jednotlivci během konfliktu provázejícího rozpad Jugoslávie v devadesátých letech. Tento soud nemůže stíhat státy ani organizace. Sídlí v Haagu. Nejznámějším případem je zřejmě stíhání bývalého jugoslávského prezidenta Miloševiče. i Mezinárodní trestní soud svou činnost teprve zahajuje. Jeho existence se zakládá na mezinárodní smlouvě (tzv. Římském statutu) z roku 1998. Jeho pravomoc již není územně omezena na konkrétní krizovou oblast (jako u ad hoc trestních tribunálů pro bývalou Jugoslávii a Rwandu) a soud by měl postihnout obzvlášť závažné porušování lidských práv (genocidium, válečné zločiny, zločiny proti lidskosti) na území všech signatářských států nebo spáchané občany signatářského státu kdekoliv na světě. I tento soud může soudit pouze jednotlivce. Sídlí v Haagu. i Mezinárodní soud pro mořské právo je tribunál pro řešení sporů týkajících se mezinárodního mořského práva a zejména aplikace Úmluvy o mořském právu (UNCLOS) z roku 1982. Sídlí v Hamburku. Stranami sporů jsou nejčastěji státy, ale mohou jimi být i jiné subjekty (například spor Chile v. EU týkající se rybolovu v jihovýchodním Pacifiku).

EVROPSK› SOUDNÕ DVŸR ñ CHARAKTERISTIKA Evropský soudní dvůr v sobě kombinuje prvky několika druhů soudů – soudu ústavního, správního, pracovněprávního, občanského i mezinárodního (podle jednotlivých druhů řízení). Snad jedinou funkcí, kterou ESD nevykonává, je soud trestní – i když se může například vyjadřovat k otázkám komunitárního práva v trestních řízeních před soudy členských států nebo mu může být svěřeno rozhodování o sankcích podle nařízení ES. V ESD působí soudci s výrazně odlišným akademickým a právním zázemím. v padesátých a šedesátých letech se ESD řídil víceméně francouzským modelem soudnictví (což se projevovalo například i ve for60

SoudnÌ systÈm EU

mulacích rozsudků) s vlivem jurisprudence německých soudů (například časté používání odkazů na abstraktní formulace a doktríny). Od roku 1973 (rozšíření o Velkou Británii, Irsko a Dánsko) se v aktivitě ESD začíná projevovat vliv anglosaské právní tradice. Soudci ESD začínají intenzivněji zasahovat do průběhu řízení před soudem (typicky přerušovat projevy obou stran otázkami) a zvyšuje se i důraz na používání metody precedentu a odkazů na vlastní starší rozsudky. V historii ESD se střídají období soudního aktivismu (od padesátých do sedmdesátých let), kdy ESD formuluje principy, které jsou více než pouhou úzce chápanou aplikací práva ES, s obdobími, kdy ESD zásadní rozsudky nevydává a spíš udržuje v chodu zaběhlý systém (osmdesátá léta). V posledním desetiletí se zdá, že ESD nalezl jistý kompromis mezi oběma postoji – mimo jiné i proto, že některé aktivistické rozsudky ESD vyvolaly negativní reakci členských států a přijetí evropských právních norem, které šly přímo proti smyslu rozsudků ESD.

SLOéENÕ A VYTV¡ÿENÕ SOUDŸ Evropský soudní dvůr se skládá z patnácti soudců. Jejich počet tedy v současné době odpovídá počtu členských států – každý členský stát nominuje jednoho „svého“ soudce (nemusí to být občan členského státu), kterého pak jmenuje Rada. Funkční období soudu je šest let a jmenovací proces se opakuje každé tři roky (střídavě osm a sedm soudců). Soudci jsou tak jmenováni na základě „společného souhlasu všech států“ (zachováno i po Smlouvě z Nice) a bez vlivu například Evropského parlamentu nebo parlamentů členských států. Potenciální právo veta jednotlivého členského státu na jmenování soudců ESD ale není v praxi používáno, tak jako například při jmenování předsedy Evropské komise. Bývalý soudce ESD Mancini o jmenování prohlásil, že „jen málo nejvyšších soudů v západních zemích tak postrádá propojení s demokratickou vládou“. Soudce může zastávat svou funkci opakovaně. Není však pravidlem, že by soudci byly fakticky jmenováni na doživotí (tj. že by se jejich jmenování opakovalo, dokud o funkci mají zájem a při výkonu své funkce nezpůsobí skandál či se nedopustí trestného činu). Ve skutečnosti dochází k výměně soudců po skončení jejich funkčního období například kvůli střídání poli61

SoudnÌ systÈm EU

tické příslušnosti soudců (typicky SRN) nebo zájmu soudců vrátit se zpět do soudního systému své země, do soukromé praxe nebo pokračovat v akademické kariéře. V současné době je nejdéle sloužícím soudcem ESD R. Iglesias, který je soudcem za Španělsko od jeho vstupu do ES (1986). Formálním požadavkem pro jmenování soudce je, aby byl způsobilý zastávat nejvyšší soudcovský úřad ve svém domácím státě (není však určené, zda by například v případě ČR šlo o Nejvyšší soud, nebo Ústavní soud), nebo musí být „uznávaným odborníkem“ („jurisconsult“) Tato formulace umožňuje jmenovat například soudce z akademických řad, který nemá praxi nutnou pro jmenování do soudcovské funkce ve svém státě. V praxi jsou jmenováni soudci ESD z řad soudců vnitrostátních soudů, akademického prostředí nebo ministerstva spravedlnosti. Jen zcela výjimečně dochází ke jmenování nových soudců nebo generálních advokátů z řad personálu ESD – například současný nejdéle sloužící generální advokát Jacobs nebo soudce Tribunálu první instance Lenaerts byli dříve referendáři ESD. Faktickou podmínkou pro výkon funkce soudce ESD je i znalost francouzštiny, která je vnitřním pracovním jazykem soudu. Až do konce devadesátých let byl ESD čistě mužskou záležitostí – první soudkyní ESD se stala Fidelma Mackem (Irsko) v roce 1999. V současné době působí v ESD dvě soudkyně (za Irsko a Německo) a v Tribunálu první instance rovněž dvě (Finsko, Švédsko). Při řešení případů spolupracuje se soudci ESD i skupina osmi (dříve devíti) generálních advokátů (Advocat-General/Avocat-Général). V češtině název poněkud klame – úkolem generálních advokátů není zastupovat či hájit strany sporu, ale poskytnout nestrannou právní analýzu případu a navrhnout soudu řešení. Vzorem pro instituci generálního advokáta byli vládní komisaři (commissaires du gouvernement), kteří působí u Státní rady (Conseil d'Etat), nejvyššího správního soudu ve Francii. Řeč generálního advokáta je posledním stádiem soudního řízení předtím, než se soudci ESD odeberou k závěrečné poradě. Řešení navrhnutá generálním advokátem nejsou pochopitelně pro soud závazná, ale přesto jsou pro chápání komunitárního práva důležitá. Na rozdíl od rozsudku ESD, který je kolektivním výtvorem – a tudíž nezbytně kompromisem – je stanovisko generálního advokáta dílem jediné osoby, a proto často jednoznačněji a precizněji formulovaným dokumentem. Někdy dokonce soudci ve svém rozsudku prostě 62

SoudnÌ systÈm EU

odkáží na závěry generálního advokáta (např. SEP v. Komise, C-36/92). Nelze tvrdit, že funkce soudce ESD je nadřazena generálnímu advokátovi – často dochází k tomu, že se generální advokát stal soudcem ESD (např. Lord Slynn, který byl generálním advokátem v letech 1981-88 a soudcem v letech 1988-92), ale není vyloučen ani pohyb opačným směrem (tj. soudce se v dalším funkčním období stane generálním advokátem). Tribunál první instance (TPI) se také skládá z patnácti soudců. Procedura jejich jmenování je obdobná jmenovacímu mechanismu soudců ESD. Formální kvalifikační požadavky jsou nižší než u soudců ESD – soudce TPI musí mít kvalifikaci pro soudce domácího státu nebo být uznávaným odborníkem na evropské právo. v rámci TPI nepůsobí zvláštní skupina generálních advokátů, ale jako generální advokát může v konkrétním sporu fungovat jeden ze soudců. Pro fungování ESD a TPI je kromě soudců a generálních advokátů nezbytná administrativa. Celkový počet zaměstnanců obou soudů dosahuje 500 – 600 osob, což je v porovnání s ostatními institucemi ES/EU relativně malé číslo. Ze zaměstnanců tvoří obzvlášť významnou skupinu asistenti soudců – referendáři (jeden soudce může mít až tři referendáře) – a překladatelský servis. Smlouva z Nice otevřela strukturu ESD a TPI změnám, které mají pomoci zvládnout nával případů i jejich vzrůstající komplexnost. Nezavedla však konkrétní změny, ale pouze nastavila mantinely pro jejich potenciální budoucí podobu. I v budoucnosti se bude ESD skládat z jednoho soudce za každý členský stát, přičemž není stanoven maximální počet soudců ani se nepočítá se zavedením rotačního členství. Počet generálních advokátů Smlouva z Nice stanovila na osm (to odpovídá ustanovením Amsterdamské smlouvy), ale Rada EU jejich počet může na žádost ESD jednomyslným rozhodnutím zvýšit (což Amsterdamská smlouva také předvídá). Tribunál první instance se má skládat alespoň z jednoho soudce za každý členský stát, ale jejich počet může být i vyšší, pokud tak stanoví Statut ESD. Statut může také zavést do řízení před TPI institut generálních advokátů s obdobnou funkcí, jakou mají v řízení před ESD – tj. objektivně shrnout a právně analyzovat projednávaný případ a navrhnout řešení. 63

SoudnÌ systÈm EU

Mimořádný význam pro autonomní fungování ESD a TPI má Statut soudu. Ten má podle Amsterdamské smlouvy i Smlouvy z Nice formu samostatného protokolu ke Smlouvě. K přijetí základního textu Statutu ESD je a bude třeba souhlasu všech členských států. Smlouva z Nice však přinesla změnu v přijímání změn Statutu (jeho novel) – dosud je mohl iniciovat pouze ESD sám a jednomyslně je schvalovala Rada EU. Podle Smlouvy z Nice může dát podnět k novele i Komise. Dále chod obou soudů výrazně ovlivňují jejich jednací řády. ESD může přijmout svůj jednací řád sám, ale jeho znění musí Rada EU schválit kvalifikovanou většinou hlasů. Jednací řád TPI navíc vyžaduje souhlas Evropského soudního dvora. Se změnou procesních pravidel podle Smlouvy z Nice tak ESD posílil svou samostatnost ve vnitřních procesních záležitostech (dosud musela jednací řád schválit Rada EU jednomyslně), ale nezískal požadovanou úplnou procesní autonomii, obdobnou například Evropskému soudu pro lidská práva. Smlouva z Nice předvídá zřízení specializovaných tribunálů v rámci soudní soustavy ES. Specializované tribunály mohou být zřízeny jednomyslným rozhodnutím Rady EU na návrh Komise nebo ESD (tím je mírně modifikována exkluzivní legislativní iniciativa Komise). Smlouva z Nice však nestanovila ani nenaznačila, pro které oblasti by měly být specializované tribunály zřízeny. Výjimkou je doporučení, aby Rada EU v co nejkratším termínu přijala rozhodnutí o zřízení specializovaného tribunálu pro zaměstnanecké spory zaměstnanců institucí ES/EU. Novinkou podle Smlouvy z Nice je i to, že Rada může jednomyslným rozhodnutím poskytnout ESD právo rozhodovat ve sporech spojených s právy duševního vlastnictví s komunitárním prvkem. U této nové potenciální pravomoci ESD se předpokládá, že se bude využívat při řešení sporů spojených s připravovaným komunitárním patentem, tj. patentovou ochranou ustavenou podle práva ES. Pravomoc ESD rozhodovat o sporech spojených s komunitárním patentem je atypická v tom, že půjde o spory mezi soukromými subjekty. Takové spory, i když s komunitárním prvkem, obvykle řeší soudní orgány členských států a ESD se do nich zapojuje nanejvýš nepřímo prostřednictvím institutu předběžné otázky. Smlouva z Nice umožní i přímé zapojení ESD. 64

SoudnÌ systÈm EU

DRUHY éALOB A PRAVOMOCÕ ESD DozorËÌ ûaloba (ûaloba pro poruöenÌ smluvnÌch povinnostÌ Ëlensk˝m st·tem) Evropská komise je nazývána „strážkyní Smluv“, tj. je vybavena pravomocí kontrolovat, zda členské státy plní své povinnosti podle komunitárního práva. Komise má právo vyzvat stát, který je podezřelý z porušení komunitárního práva, zvláštním dopisem („letter of formal notice“) k podání vysvětlení. Tato výzva se rovněž označuje jako „dopis 169“ podle starého číslování Smlouvy. Podnětem k zájmu Komise může být vlastní kontrolní činnost Komise (například prostřednictvím delegací v členských zemích), stížnost jiného státu nebo podnět jednotlivce či firmy, která je činností podezřelého státu postižena (naprostá většina podnětů). Ze strany Komise neexistuje povinnost zahájit řízení vždy, kdy se doví o poručení acquis communautaire. Komise se může rozhodnout, zda formální řízení o porušení Smlouvy členským státem zahájí, nebo dá přednost jinému řešení, například ve formě neoficiálního politického vyjednávání. Po obdržení „letter of formal notice“ má stát možnost vysvětlit své stanovisko či své chování změnit. Pokud není Komise spokojená, může následovat výstup v podobě „reasoned opinion“, kde je do větších detailů formulováno porušení komunitárního práva, kterého se má stát podle názoru Komise dopouštět. Pokud ke změně chování státu nedojde ani po doručení „reasoned opinion“, Komise může (ale nemusí, záleží na její vůli) příslušný členský stát zažalovat před ESD pro neplnění komunitárního práva. Výsledkem žaloby pak může být rozsudek ESD, které konstatuje, že členský stát porušil své povinnosti podle konkrétní normy práva ES. Rozsudek ESD však neobsahuje sankci -obsahuje prohlášení o porušení práva, ale ne postih státu. Množství žalob Komise proti členským státům není velké. Komise zažaluje jen asi deset procent států, proti kterým začala formální řízení v podobě „reasoned opinion“, ale pokud Komise žalobu proti členskému státu přesto podá, je téměř stoprocentně úspěšná. Teoreticky může podat žalobu pro neplnění povinnosti podle komunitárního práva i jiný členský stát. V praxi se však žaloby typu stát ver65

SoudnÌ systÈm EU

sus stát téměř nevyskytují – v celé historii evropské integrace k nim došlo pouze ve čtyřech případech (Belgie v. Španělsko, Španělsko v. Velká Británie, Irsko v. Francie a Francie v. Velká Británie). Od Maastrichtské smlouvy má možnost zažalovat členský stát i správní rada Evropské ústřední banky v případě podezření, že centrální banka členského státu porušila své povinnosti. Pokud stát nereaguje na první rozsudek deklarující porušení komunitárního práva – a nezačne například danou směrnici provádět – může Evropská komise (opět záleží na její vůli) zažalovat provinilý stát podruhé. Ve druhé žalobě již Evropská komise může požadovat nejen prohlášení o porušení komunitárního práva, ale navrhnout i pokutu, kterou by měl ESD státu uložit. Pokuta může mít podobu lump sum (celkové částky) nebo periodické pokuty za každý den, dokud odsouzený stát konkrétní normu komunitárního práva porušuje. Pokuty jsou příjmem rozpočtu ES. Druhý typ dozorčí žaloby je ještě mnohem vzácnější než první žaloby dozorčí – dosud do stádia rozsudku dospěl pouze spor mezi Komisí a Řeckem o provádění směrnice o ukládání nebezpečných odpadů v oblasti Chenia na Krétě. Implementační lhůta příslušné směrnice uplynula v roce 1981, první rozsudek vydal ESD v roce 1983 a k druhému rozsudku, kterým uložil Řecku pokutu ve výši 20 000 eur (Komise navrhovala 26 400 eur) za každý další den porušování směrnice, dospěl ESD 4. července 2000 (Komise v. Řecko, C-387/97).

éaloba na neplatnost sekund·rnÌho pr·va ES Normy sekundárního komunitárního práva (kromě nezávazných stanovisek a doporučení), které nejsou v souladu s primárním právem ES (Smlouvami), může ESD prohlásit za neplatné. Žaloba na neplatnost se podobá ústavní žalobě v českém právu, kdy český Ústavní soud může prohlásit za neplatné české zákony odporující českému ústavnímu pořádku. Obdobně může ESD prohlásit za neplatné ty komunitární sekundární normy, které porušují primární právo některým z následujících způsobů: i k přijetí sekundární normy nemá ES pravomoc (například směrnice o zákazu reklamy na tabákové výrobky, kterou ESD zrušil na návrh Německa – SRN v. Rada a Evropský parlament, C-376/98) nebo byl při přijímání normy zvolen nesprávný právní základ (případ Titanium Dioxide, Komise v. Rada C-300/89, kdy se ESD vyjádřil, že by směrnice o omezení používání oxidů titanu měla být založena na 66

SoudnÌ systÈm EU

článku o harmonizaci v rámci vnitřního trhu, a ne na čl. 157 upravujícím politiku životního prostředí – při použití článku o politice životního prostředí byl EP pouze konzultován, zatímco při použití čl. 95 by muselo dojít ke spolupráci s Evropským parlamentem, tedy k vyšší formě jeho zapojení do legislativního procesu) i byl porušen některý z principů práva ES – například princip proporcionality, právní jistoty, princip subsidiarity nebo zákaz diskriminace i byla porušena základní (essential) procesní pravidla pro přijímání sekundární normy – například nebyl konzultován Evropský parlament nebo Výbor regionů v případech, kdy to primární právo vyžaduje (případ Izoglukóza – SA Rocquette Freres v.Rada, (C-138/79), kdy byla při přijímání nařízení o evropském trhu s izoglukózou opomenuta povinnost vyžádat si stanovisko EP). Za porušení procesních pravidel může být považováno i nevyžádání vědecké expertízy v případech, kdy je to vzhledem ke komplikovanosti problému žádoucí (Angelopharm, C-212/91) i při přijímání sekundární normy došlo ke zneužití práva (zneužití uvážení), které nastane v situaci, kdy je právní akt vydán k jinému účelu, než jaký deklaruje a předvídá primární právo. Tato situace byla před ESD dokázána pouze velmi zřídka a téměř výlučně v zaměstnaneckých sporech (Guttmann v. Komise, C-18,35/65, C v. Rada, T-84/98). Z přezkumu jsou vyloučeny normy nezávazného charakteru (stanoviska a doporučení) a akty EP nezakládající právní následky vůči třetím stranám. Podobně jako při ústavní žalobě v České republice nemůže řízení před ESD zahájit každý subjekt. Každou normu sekundárního práva může napadnout členský stát, Rada nebo Evropská komise – tzv. privilegovaní účastníci – u kterých se předpokládá, že se jich dotýká každá právní norma vyprodukovaná orgány ES. Původně se Evropský parlament na ESD obracet nemohl. Později Evropský parlament, a následně i Evropský účetní dvůr a Evropská ústřední banka, prosadily své právo obrátit se na ESD v případech, kdy se norma sekundárního práva dotýkala jejich pravomocí či privilegií – například při rozhodování o financích přidělených v rozpočtu ES politickým stranám v EP (Parti écologiste Les Verts v. Evropský parlament, 294/83), při sporech mezi EP a ostatními institucemi ES (tzv. rozhodnutí Černobyl – Evropský par67

SoudnÌ systÈm EU

lament v. Rada, C-70/88). Evropský parlament, Evropská ústřední banka a Evropský účetní dvůr jsou v současné době tzv. poloprivilegovanými účastníky. Smlouva z Nice mění postavení Evropského parlamentu a zařazuje jej vedle Rady, Komise a členských států mezi účastníky plně privilegované, tj. EP může před ESD napadnout kteroukoliv závaznou normu sekundárního práva ES. Napadnout normu sekundárního práva mohou i jednotlivci a firmy, kterých se předpis bezprostředně dotýká. Tato forma přezkumu je podobná české ústavní stížnosti, s níž se mohou čeští občané a podniky obrátit na Ústavní soud v případech, kdy jsou jejich ústavním pořádkem chráněná práva porušena akty veřejné správy či soudní moci. ESD ale interpretuje možnost soukromých subjektů (jednotlivců a firem) zpochybňovat platnost sekundárního evropského práva (procesní legitimaci soukromých subjektů) velmi úzce. Aby byl stěžovatel procesně legitimován, musí být právní norma adresována přímo jemu (typicky rozhodnutí) nebo musí být v přímém a individuálním vztahu k adresátovi normy. Možnost, aby se jiná osoba než přímý adresát normy obrátila na ESD, je dále omezena podmínkou, že stěžovatel musí mít zvláštní vlastnosti nebo být ve specifickém postavení, které ji odlišují od všech ostatních subjektů v EU (Plaumann v. Komise, C-25/62). Pokud je komunitární norma (typicky nařízení nebo směrnice) adresována kategorii osob definované abstraktně nebo obecně, není norma napadnutelná soukromým subjektem (Calpak v. Komise, C-789-790/79). ESD rovněž zamítl myšlenku tzv. žaloby ve veřejném zájmu, když neuznal procesní legitimaci hnutí Greenpeace v případech týkajících se komunitárních norem pro životní prostředí (Greenpeace v. Komise, C-321/95). Soukromé subjekty jsou proto neprivilegovanými účastníky. Většina soukromých žalob na zrušení evropského sekundárního práva se týká stížností proti rozhodnutí Komise v oblasti soutěžního práva – typicky „odvolání“ proti udělení pokuty soukromým firmám pro zneužití dominantního postavení nebo uzavření kartelu. Dalším omezením pro přezkum platnosti sekundárního práva (pro všechny subjekty včetně institucí ES a členských států) je dvouměsíční lhůta od vyhlášení napadené právní normy. Pokud ESD dospěje k závěru, že napadená norma odporuje primárnímu právu ES, normu zruší s účinky ex tunc (tj. od samotného počát68

SoudnÌ systÈm EU

ku), a proto zaniknou i všechny starší právní vztahy založené za zrušené právní normě. Zrušení normy platí erga omnes, vůči všem subjektům v EU (případy Assider, C-3/54, a Komise v. Rada, C-22/70). Pokud by ale právní dopady zrušení nařízení (regulation), coby právní normy adresované všem subjektům v EU, byly příliš tvrdé (na základě nařízení již bylo založeno příliš mnoho smluvních vztahů nebo vyplaceno příliš mnoho peněz), může ESD ponechat některé právní následky zrušeného nařízení v platnosti.

éaloba na neËinnost org·n˘ ES K žalobě na nečinnost může dojít v případě, kdy evropské právo ukládá Evropské komisi, Radě, Evropskému parlamentu nebo Evropské ústřední bance povinnost něco učinit a příslušná instituce svou povinnost nesplní. Například může mít Evropská komise na základě směrnice o ochraně volně žijících ptáků zveřejnit v roce 2004 analýzu dopadu směrnice na stěhovavé ptactvo, ale neučiní tak. Žalobu na nečinnost mohou podat členské státy, instituce ES včetně Evropské ústřední banky a výjimečně i soukromé subjekty. Státy a instituce ES mohou vyžadovat i vydání normy obecného charakteru (nařízení, směrnice), soukromé subjekty mohou žalovat jen v případě, kdy komunitární právo vyžaduje vydání právního aktu adresovaného jim osobně. Podmínkou úspěšné žaloby na nečinnost je, aby komunitární právo přesně stanovilo lhůtu, dokdy měl příslušný orgán ES konat. Pokud ESD se žalobou souhlasí, může prohlásit, že příslušná instituce ES porušila svou nečinností komunitární právo. ESD však nemůže jednat místo instituce (například vydat směrnici místo Rady EU a Evropského parlamentu) ani uložit instituci sankci (například pokutu jako při druhém kole dozorčí žaloby proti členskému státu). Počet žalob na nečinnost je velmi nízký – např. v roce 1998 řešil Tribunál první instance pouze 2 žaloby na neplatnost oproti 105 žalobám na neplatnost.

P¯edbÏûn· ot·zka Při řízení o předběžné otázce nejde primárně o spor před ESD, ale o spor před soudem členského státu. Pokud má vnitrostátní soud (například městský soud ve Florencii) použít komunitární právo, což se děje velmi často, může se (a někdy i musí) na ESD obrátit s otázkou platnosti nebo výkladu komunitárního práva. 69

SoudnÌ systÈm EU

Dosud má právo odpovídat na předběžné otázky pouze ESD, ale Smlouva z Nice umožní adresovat předběžné otázky i Tribunálu první instance (podrobnosti má stanovit Statut soudu). Interpretační servis, který tak ESD poskytuje soudům členských států, je poměrně rozsáhlý – v roce 1999 odpovídal ESD na 180 dotazů položených národními soudy či tribunály. Přestože odpovědi na předběžné otázky vnitrostátních soudů představují pro ESD vzrůstající zátěž, dosud neexistuje účinný filtrační mechanismus proti bagatelním otázkám nebo už jednou zodpovězeným interpretačním problémům. ESD pouze vyžaduje, aby předběžná otázka pocházela z reálně existujícího sporu – proto se odmítl zabývat otázkami čistě teoretickými či hypotetickými (Pasquale Foglia v. Mariella Novello, fáze I., C-104/79), otázkami soudního sporu zahájeného pouze pro získání odpovědi na předběžnou otázku (Pasquale Foglia v. Mariella Novello, fáze II., C-244/80) nebo otázkami sporu již ukončeného (Teresa Zabala Erasun, C-422/93). Odpovědi na předběžné otázky dále omezují nová procesní pravidla, která se použijí v případě, že se domácí soud ptá na interpretační problém, na který již ESD někdy v minulosti odpověděl nebo je odpověď jasně zřejmá z existující judikatury ESD. ESD nemůže takový dotaz odmítnout, ale může odpovědět ve formě jednoduchého zdůvodněného příkazu („reasoned order“) – nevysvětluje komplikovaně svůj názor, ale prostě odkáže na již existující odpověď. V odpovědi na předběžnou otázku ESD vyjádří své stanovisko, ale v samotném případu nerozhoduje. ESD ani přímo nerozhoduje o zrušení či přežití domácích zákonů kolidujících s právem ES. Rozhodnutí o případu, iniciujícím předběžnou otázku, je na vnitrostátním soudu, který otázku položil. Předběžná otázka tedy není formou odvolání k ESD, ale spíš se podobá mechanismu, který zná i české právo – pokud má český soudce obecného soudu (ne ústavní soudce) pochybnosti, zda je zákon, aplikovaný v jím rozhodovaném sporu, v souladu s českým ústavním pořádkem, obrátí se český soudce na Ústavní soud. Po rozhodnutí Ústavního soudu o (ne)ústavnosti zákona pokračuje v řešení sporu opět soudce obecného soudu. Otázku může položit „soud nebo tribunál“ členského státu. Výčet institucí spadajících do kategorie „soudů a tribunálů“ považuje ESD za otázku komunitárního práva (a proto například nezáleží na názvu instituce podle domácího práva) a vykládá jej poměrně široce – kromě 70

SoudnÌ systÈm EU

běžných soudů (včetně ústavních) do něj zařadil i odvolací výbor nizozemské komory všeobecných lékařů (Broekmeulen v. Huisart Registratie Commissie, C-246/80), nebo dokonce samotného imigračního důstojníka ve Velké Británii (El-Yassini v. Secretary of State for the Home Department, C-416/96). ESD se naopak odmítl zabývat otázkami položenými soudy členských států jednajícími jako správní, a ne soudní orgán (Victoria Film v. Riksskattenverkert, C-134/97), nebo otázkami ve sporu řešeném soukromým rozhodcem (Nordsee Deutsche Hochseefisherei GmbH, C-102/81). ESD také nepřijímá předběžné otázky položené jiným mezinárodním soudem – například Evropským soudem pro lidská práva. Všechny soudy či tribunály ve smyslu komunitárního práva mohou položit ESD předběžnou otázku, ale některé dokonce tuto otázku položit musí – a to soudy a tribunály, proti jejichž rozhodnutí už neexistuje v daném státě opravný prostředek. Na ESD se musí také vnitrostátní soud nebo tribunál obrátit v případě, že považuje komunitární normu za neplatnou (domácí soud nemůže sám rozhodnout o neplatnosti práva ES). Výjimka platí pouze v situacích, kdy je otázka komunitárního práva pro výsledek sporu irelevantní nebo v případě se částečně překrývajících doktrín „acte clair“ a „acte éclairé“. Doktrína acte clair pochází z francouzského správního práva a vychází z předpokladu, že se vnitrostátní soud nemusí na ESD obrátit, pokud je odpověď „jasná“ z obecných vědomostí či logiky. Příkladem může být hypotetická směrnice o ochraně mořských savců – otázka, zda je velryba savec, je sice pro aplikaci komunitárního práva zásadní, ale pro odpověď se není třeba obracet na ESD, ale do středoškolské učebnice biologie. Doktrína acte éclairé se použije v situaci, kdy ESD už vydal řadu obdobných odpovědí na otázky v dřívějších analogických případech – vnitrostátní soud se pak nemusí ESD ptát, ale může vycházet z jeho starší judikatury. Někdy se pro obě výjimky (acte clair a acte éclairé) používá pouze pojem „doktrína acte clair“. Zvláštním způsobem jsou upraveny předběžné otázky, týkající se vízové, azylové a přistěhovalecké politiky v rámci I. pilíře, kde je může položit pouze soud nebo tribunál, proti jehož rozhodnutí již neexistuje opravný prostředek. Zcela specifická je pak pravomoc ESD odpovídat na předběžné otázky týkající se III. pilíře (policejní a soudní spo71

SoudnÌ systÈm EU

lupráce v trestních věcech), kde právo pokládat předběžné otázky vzniká vnitrostátním soudům až po deklaraci příslušného státu o přijetí jurisdikce ESD ve III. pilíři (podrobněji níže).

ZamÏstnaneckÈ spory zamÏstnanc˘ institucÌ EU ESD je příslušný k řešení pracovních sporů mezi zaměstnanci institucí ES s jejich zaměstnavateli (tj. institucemi ES). Paradoxně rozhoduje ESD (resp. TPI) i o sporech s vlastními zaměstnanci. Kromě poměrně banálních sporů o výši mezd a odměn, otázek propouštění či povyšování nebo výše cestovních náhrad se ESD někdy v rámci pracovních sporů zabývá i otázkami širšího dopadu – například rozsahem loajality zaměstnanců k politice svých institucí nebo rozsahem svobody slova garantované komunitárním právem. Výraznou kauzou byl spor o propuštění vysokého úředníka generálního ředitelství pro měnové záležitosti Evropské komise Connollyho, který během své dlouhodobé dovolené napsal a vydal knihu The Rotten Heart of Europe – The Dirty War for Europe's Money (Prohnilé srdce Evropy – Špinavá válka o evropské peníze), ve které tvrdě kritizoval průběh přípravy zavádění jednotné evropské měny i konkrétní představitele administrativy Komise. Po jeho návratu do práce (v říjnu 1995) bylo proti Connollymu zahájeno disciplinární řízení. Právním základem řízení bylo porušení interních pracovních předpisů Komise, podle kterých musí mít zaměstnanec před zveřejněním článku či knihy předběžný souhlas svého nadřízeného v rámci Komise, pokud se téma publikace vztahuje k oblasti působnosti pracovníka. Connolly k publikaci své knihy souhlas Komise pochopitelně neměl. Byl na základě disciplinárního řízení propuštěn, a ESD oprávněnost propuštění uznal na základě porušení základních požadavků loajality a vztahu důvěry mezi zaměstnavatelem a úředníkem (Connolly v. Komise, C-274/99).

UrËenÌ rozsahu odpovÏdnosti EU/ES ESD příslušejí spory o existenci a rozsah mimosmluvní odpovědnosti za škodu způsobenou institucemi ES a jejich zaměstnanci při plnění jejich úředních povinností. Pro vznik odpovědnosti musí dojít ke kumulaci tří faktorů: porušení povinnosti přičítatelné ES, vzniku škody poškozené osobě a příčinné souvislosti mezi porušením povinnosti a vznikem škody. Škoda může být způsobena: 72

SoudnÌ systÈm EU

jednáním zaměstnanců při plnění jejich služebních povinností. Tuto odpovědnost ESD vykládal velmi úzce. Například prohlásil, že Euratom není odpovědný za škodu způsobenou jeho zaměstnancem při dopravní nehodě v areálu Euratomu v Mol v Belgii, protože ji způsobil soukromý vůz zaměstnance. Podle ESD je v takovém případě odpovědný zaměstnanec sám, a ne evropská instituce (Sayag v. Leduc, C-9/69). ESD svůj postoj zmírnil v případě nehody způsobené zaměstnancem ES ve služebním voze, kde však navíc hrál roli fakt, že ES zanedbala kontrolu technického stavu vozidla (LeussinkBrummelhuis v. Komise, C-169/83) i administrativními akty institucí ES – např. porušení principů neprozrazovat své zdroje informací, které způsobilo osobě, která informovala Evropskou komisi o nekalosoutěžních praktikách švýcarských firem, soudní postih (Adams v. Komise, C-145/83) i právními akty ES. Odpovědnost ES za normy sekundárního práva představuje nejkomplikovanější a potenciálně finančně nejnákladnější kategorii odpovědnosti orgánů ES. Rizikem pro rozpočet ES je zejména možnost, že by se legislativní akt obecné povahy (jako je nařízení) stal zdrojem odpovědnosti ES vůči velkému počtu subjektů. Proto ESD nastavil v případu Schoppenstedt (Aktien-Zuckerfabrik Schoppenstedt v. Rada, C-5/71) poměrně úzké mantinely pro vznik odpovědnosti ES za sekundární právo – je třeba, aby napadená norma zahrnovala volbu hospodářské politiky, zároveň porušovala vyšší pravidlo evropského práva ochraňující jednotlivce nebo firmu a zároveň musí být porušení dostatečně závažné. i

ESD jako rozhodËÌ soud Ve smlouvě uzavřené ES může být zařazena klauzule, že spory vyplývající z těchto smluv bude rozhodovat ESD. Rovněž spory mezi členskými státy týkající se primárního práva ES mohou být předloženy k rozhodnutí ESD na základě rozhodčí smlouvy (smlouvy mezi státy, že konkrétní spor předloží k rozhodnutí ESD). Posudky ESD na mezin·rodnÌ smlouvy ES může uzavírat smlouvy s jinými státy a mezinárodními organizacemi v rámci svých pravomocí ve vnějších vztazích. Komise, Rada nebo členský stát (a podle Smlouvy z Nice i Evropský parlament) si mohou od ESD vyžádat posudek, zda je plánovaná smlouva slučitelná s primárním právem. Pokud se ESD vyjádří negativně, mezinárodní 73

SoudnÌ systÈm EU

smlouva nemůže být uzavřena – ledaže by se změnilo primární právo ES. Mezi známé posudky ESD patří potvrzení primátu ES uzavírat smlouvy v oblasti vnější obchodní politiky (posudek č. 1/75), nesouhlas s přistoupením ES k Evropské úmluvě o lidských právech (posudek č. 2/94) nebo stanovisko, že poskytování služeb nespadá do výlučné pravomoci ES při jednání v rámci Světové obchodní organizace (posudek č. 1/94).

ESD jako soudnÌ org·n ve III. pilÌ¯i Aktivita ESD je soustředěna do I. pilíře, ale postupně expanduje i do pilíře III. – policejní a soudní spolupráce v trestních věcech. ESD může rozhodovat o platnosti rámcových rozhodnutí a rozhodnutí přijatých v rámci III. pilíře. Žalobu může podat Komise nebo členský stát do dvou měsíců od zveřejnění napadené normy. Důvody pro zrušení normy jsou obdobné jako u žaloby na neplatnost sekundárního práva v I. pilíři – chybějící pravomoc EU, podstatné procesní chyby, porušení principů Smlouvy o EU nebo zneužití práva. Dále má ESD pravomoc rozhodovat spory mezi členskými státy týkající se aplikace a výkladu opatření přijatých v rámci III. pilíře. Předtím, než mohou členské státy předložit svůj spor ESD, musí se během šesti předchozích měsíců pokusit na návrh některého z nich o vyřešení problému na půdě Rady EU. Zvláštně je ve III. pilíři nastavena možnost ESD odpovídat na předběžné otázky soudů členských států. Může sice odpovídat na dotazy o platnosti a výkladu rozhodnutí, rámcových rozhodnutí a úmluv přijatých v rámci III. pilíře, ale tato pravomoc ESD se automaticky nevztahuje na všechny členské státy. Pro její vznik se vyžaduje jednostranné prohlášení členského státu o přijetí jurisdikce ESD, v němž musí být vymezeno, které národní soudní instituce (soudy a tribunály) mohou dotazy pokládat. Do roku 2000 umožnilo svým soudům obracet se na ESD s předběžnými otázkami ve věcech justiční a policejní spolupráce jedenáct států – Belgie, Finsko, Itálie, Lucembursko, Nizozemí, Portugalsko, Rakousko, Řecko, SRN, Španělsko a Švédsko. Rozsah přijaté jurisdikce ESD se liší, například Španělsko umožnilo pokládat dotazy pouze svým nejvyšším soudům, proti jejichž rozhodnutí není odvolání. ESD také nesmí přezkoumávat oprávněnost či přiměřenost zásahů policejních orgánů v oblastech spadajících do III. pilíře (boj proti trestné činnosti s mezistátními prvky). 74

SoudnÌ systÈm EU

ÿÕZENÕ A PROCESNÕ POSTUPY Řízení před ESD (TPI) je zahájeno podáním, která musí obsahovat základní tvrzení případu a tzv. petit (čeho se žalobce domáhá). Jinou formou zahájení řízení před ESD je žádost vnitrostátního soudu o odpověď na předběžnou otázku. Zda v prvním stupni rozhoduje ESD nebo TPI, určuje Statut soudu. Zásadou je, že privilegovaní a poloprivilegovaní účastníci (členské státy a instituce ES) zahajují řízení přímo před ESD, zatímco neprivilegovaní účastníci (jednotlivci a firmy) zahajují řízení před Tribunálem (Soudem) první instance. O zahájení řízení je vyrozuměna žalovaná strana. Zpráva o zahájení řízení se také uveřejňuje v Úředním listu. Umožní se tak jiným zainteresovaným subjektům (státům, orgánům ES i jednotlivcům), aby se o existenci řízení dozvěděly a zvážily možnost své intervence v něm. Následuje písemná fáze řízení – výměna dokumentů a stanovisek stran. Další fází soudního řízení je ústní řízení. Se souhlasem stran je možné od něj upustit. Po ukončení ústního jednání předloží (někdy po odročení nutném pro právní analýzu) své stanovisko generální advokát – shrne fakta, přednese svou právní analýzu případu a navrhne soudu řešení. Poté se soudci odeberou k poradě. O rozsudku rozhodují soudci hlasováním prostou většinou. Rozsudek se oznamuje nejen stranám sporu, ale také se zveřejňuje v Úředním listu. Zatímco rozsudek včetně zdůvodnění je veřejný, fakta o průběhu rozhodování soudu jsou důsledně utajena. Nezveřejňují se ani porady soudu a tajná je i skutečnost, jak jednotliví soudci hlasovali. Důvodem je snaha zaručit nezávislost soudců – zajistit, aby se nezdráhali hlasovat ani proti „svému“ státu. Na rozdíl od rozhodnutí například Mezinárodního soudního dvora nebo amerického Nejvyššího soudu se u rozsudků ESD neobjevují „dissenty“ nebo „separátní vota“ – zvláštní stanoviska soudců, kteří nesouhlasí s většinovým rozhodnutím soudu. Procesní pravidla ESD znají i institut předběžné otázky a kontumačního řízení (řízení pro zmeškání). 75

SoudnÌ systÈm EU

Rozhodnutí ESD je konečné, neexistuje proti němu řádný opravný prostředek. Proti rozhodnutí TPI je možné se odvolat k ESD, ale ESD přezkoumává pouze právní záležitosti rozhodnutí, u faktických zjištění TPI se presumuje jejich správnost a ESD je nepřezkoumává. Z mimořádných opravných prostředků zná evropské procesní právo odpor a obnovu řízení.

VNITROST¡TNÕ SOUDY »LENSK›CH ST¡TŸ Soudy členských států aplikují evropské právo a případně rozhodují o náhradě škody za porušení komunitárního práva členským státem. Soudy členského státu musí právo ES v prvé řadě znát – primárním zdrojem znalostí práva ES by měl být Úřední věstník ES (Official Journal of the EC, po Smlouvě z Nice je oficiální název Official Journal of the EU), vydávaný ve všech úředních jazycích EU. Pro Českou republiku může být zpřístupňování starších norem komunitárního práva problematické – část z nich bude doplňkově publikována v Úředním věstníku, ale u zbytku bude záležet na překladatelské a publikační aktivitě české strany. Totéž platí pro judikaturu ESD. Zásadní změnu v práci soudu členského státu představuje nutnost aplikovat právo ES, včetně doktrín nadřazenosti komunitárního práva nad právem domácím a doktríny přímého účinku práva ES v některých případech (vývoj v konkrétních státech viz následující kapitola). Do procesního práva členských států se také musela vsunout klauzule o možnosti obrátit se na ESD s otázkou na platnost či výklad komunitárního práva v konkrétním případě řešeném domácím soudem. Pokud členský stát (včetně některého z domácích soudů) poruší komunitární právo a způsobí tak škodu soukromému subjektu (typicky jednotlivci nebo firmě), musí způsobenou škodu nahradit. K řízení o náhradě škody způsobené státem porušením komunitárního práva jsou příslušné domácí soudy, a ne ESD (ten rozhoduje pouze o náhradě škody způsobené orgány ES). Komunitární právo nestanoví jednotné procesní ani materiální podmínky pro rozsah odpovědnosti – náhrada škody se řídí pravidly, které v příslušném členském státě platí pro náhra76

SoudnÌ systÈm EU

du škody způsobenou porušením domácího práva státními orgány. Podle komunitárního práva ale nesmí být režim náhrady škody za porušení komunitárního práva pro poškozeného nevýhodnější, než je režim náhrady škody pro porušení práva domácího. Systém náhrady škody musí být také efektivní – například i v případě, kdy domácí právo neumožňuje žádat o náhradu škody způsobené domácími zákony (ale pouze správními nebo soudními rozhodnutími), musí být náhrada škody přiznána, pokud bylo vnitrostátním zákonem porušeno právo ES. Základní principy náhrady škody způsobené porušením komunitárního práva státem nastavil ESD v odpovědích na předběžné otázky v případech Brasserie de Pecheur (Brasserie de Pecheur SA v. SRN, C-46/93 – francouzský dovozce požadoval náhradu škody za zákaz dovozu piva do Německa, když německé standardy pro dovážené pivo ESD prohlásil za odporující právu ES) a Factortame III (R. v. Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd., C-48/93 – španělská rybářská společnost usazená ve Velké Británii požadovala náhradu škody způsobenou britským Merchant Shipping Act, který odporoval komunitární svobodě usazování). Podle ESD jsou ke vzniku odpovědnosti členského státu nutné tři věci: i komunitární právo ES, které členský stát porušil, zakládá práva jednotlivců nebo firem i porušení práva bylo závažné a zřejmé (manifest and serious breach) i existuje přímá příčinná souvislost mezi porušením povinnosti státem a škodou způsobenou jednotlivci či firmě.

Literatura: Arnull A.: The European Union and its Court of Justice, Oxford Univ. Press 1999 i Búrca G. de, Weiller, J.H.H (ed.): The European Court of Justice, Oxford Univ. Press 2001 i Dehousse, R.: The European Court of Justice, MACMILLAN London 1998 i Mancini, G. The United States Supreme Court and the European Court of Jusitce in Mancini, G.: Constitutionalism and Democracy in the EU, Hart Publ. 2000 i Mancini, G: Language, Culture and Politics in the Life of the Euroepan Court of Justice in Mancini, G.: Constitutionalism and Democracy in the EU, Hart Publ. 2000 i

77

SoudnÌ systÈm EU

78

»lenskÈ st·ty a pr·vo ES

»lenskÈ st·ty a pr·vo ES POSTOJ ES Postoj evropských institucí (a zejména ESD) k postavení komunitárního práva v členských státech je poměrně jednoznačný. ESD už ve svém raném rozsudku Flaminio Costa v. ENEL (C-6/64) dal jasně najevo, že (řádně přijaté, tedy platné) komunitární právo má absolutní přednost před právem členských států. Přednost před právem vnitrostátním přitom má primární komunitární právo (zakládající smlouvy) i závazné normy sekundární (nařízení, směrnice, rozhodnutí). Tzv. doktrína přednosti (supremace) komunitárního práva sice není v zakládajících smlouvách výslovně obsažena, ale podle názoru ESD vyplývá z logiky evropské integrace. Pokud by mohly členské státy jednostranně, prostřednictvím vnitrostátních právních norem, měnit rozsah aplikace komunitárního práva na svém území, nepřežil by jednotný právní systém ES ani jeden den. Později ESD doktrínu supremace rozšířil i na ústavní normy členských států (Simmenthal, C-106/77), a proto by z pohledu ESD měli dát členské státy přednost komunitárnímu právu i před svou ústavou. Členské státy nicméně nepřijaly doktrínu supremace do všech detailů formulovaných ESD. Většina z nich stále za nejvyšší pramen práva považuje svou ústavu či ústavní zákony. Právo ES se obvykle chápe až jako právní pramen nižší síly, i když se mu dává přednost před běžnými domácími zákony. Soužití členských států s právem ES se také vyznačovalo množstvím „rebelií“, kdy jednotlivé země popíraly primát komunitárního práva v některých citlivých oblastech. Hlavním iniciátorem odporu obvykle nebyla zákonodárná či výkonná moc, ale nejvyšší či ústavní soud členského státu.

FRANCIE V příběhu komunitárního práva ve Francii se odráží specifika jejího soudního systému. Francie V. republiky postrádá jediný nejvyšší soud. O pozici konečného arbitra ve francouzském soudnictví mohou soupeřit dokonce tři soudy: Ústavní rada (Conseil Constitutionnel), 79


Kasační soud (Court de Cassation) a Státní rada (Conseil d'Etat). Ústavní rada, založená de Gaullem, je francouzskou formou ústavního soudu. Může provádět předběžnou kontrolu ústavnosti zákonů a mezinárodních smluv. Předběžnou proto, že kontrola je omezena na období mezi přijetím zákona nebo podpisem smlouvy a jejich vyhlášením. Po vyhlášení zákona či smlouvy už Ústavní rada zasahovat nemůže a nesmí ani přijímat od jednotlivých občanů stížnosti na porušení ústavou zaručených práv. Státní rada (Conseil d'Etat) je nejvyšší francouzský správní soud. Nejvyšším soudem pro věci trestněprávní, občanskoprávní a obchodní povahy je Kasační soud. Státní rada i Kasační soud (a jim podřízené nižší soudy) mají striktní institucionální, personální, finanční a procesní autonomii. To mimo jiné znamená neslučitelnost členství v obou soudech zároveň a přesná pravidla pro určení, kterému soudnímu systému konkrétní případ přísluší. Proti rozhodnutí Kasačního soudu ani Státní rady neexistuje odvolání ani jiný opravný prostředek (možná s výjimkou milosti prezidenta republiky) – a to ani od jednoho soudu k druhému ani k jinému, vyššímu soudu. Oba soudy jsou prostě největšími kohouty na svém smetišti, kteří navíc spolu v minulosti často jen obtížně komunikovali. Členství Francie v ESUO a později EHS a Euratomu se zakládalo na běžných mezinárodních smlouvách, jakých Francie podepsala stovky. Podle Ústavy z roku 1958 mají mezinárodní smlouvy (tedy i zakládající smlouvy ES/EU a z nich vyplývající sekundární právo) přednost před běžným zákonem a jsou bezprostředně použitelné. Ve Francii nemohl tradičně běžný soud přezkoumávat slučitelnost zákonů s ústavním pořádkem. Podobně se nyní soudy postavily k přezkumu shody francouzských zákonů s právem ES – pokud se dostal do rozporu starší vnitrostátní zákon s novou komunitární normou, francouzské orgány daly přednost právu ES. Pokud ale proti sobě stála starší komunitární norma a novější domácí zákon, použily soudy francouzský zákon (tzv. Matterova doktrína). Až do roku 1975 byl postoj obou nejvyšších soudů – Kasačního soudu i Státní rady – jednotný, oba soudy Matterovu doktrínu dodržovaly, čímž podle ESD systematicky porušovaly právo ES. Změna nastala v roce 1975. Ústavní rada tehdy přijala výrazně sebeomezující rozhodnutí, že ona sama postrádá byť minimální (nebo inherentní) pravomoc rozhodovat o souladu francouzských 80


zákonů s mezinárodními smlouvami (Ústavní rada může rozhodovat jen o souladu mezinárodních smluv s francouzskou ústavou). V tomtéž rozsudku (zabývajícím se kompatibilitou francouzské úpravy umělého přerušení těhotenství s Evropskou úmluvou o lidských právech) Ústavní rada nepřímo vyzvala běžné soudy, aby se ujaly role arbitra, který by rozhodoval o tom, zda francouzské zákony neodporují mezinárodním závazkům Francouzské republiky, včetně závazků vzniklých jejím členstvím v EHS. Kasační soud výzvu k soudnímu aktivismu přijal. Poprvé se odchýlil od Matterovy doktríny v případu Jacques Vabre (Administration des Douanes v. Société Cafés Jacques Vabre, rozsudek ze dne 24. května 1975). Tentokrát dal přednost evropskému pravidlu (zákazu diskriminačního zdanění dovážené kávy z jiných států ES) před francouzským daňovým kodexem. Tento akt ale ještě nešel tak daleko, aby výslovně zrušil francouzský zákon, který byl stále chápán jako vyjádření národní suverenity. Místo toho Kasační soud použil formulaci, že francouzský zákon není zrušen, ale nepoužije se. Místo zabití malého symbolu francouzské suverenity ho tedy Kasační soud odsoudil pouze ke stavu klinické smrti. Na Státní radu neměla změna v názorech a rozhodovací praxi Ústavní rady a Kasačního soudu výraznější vliv. Už v roce 1968 ve věci Semoules (Syndicat général des fabricants des semoules, rozsudek ze dne 1. března 1968) Státní rada výslovně odmítla dát přednost normě ES (EHS) před novým francouzským zákonem. Jejím hlavním argumentem tehdy bylo, že neaplikací francouzského zákona by ho soud tacitně novelizoval nebo přezkoumával jeho ústavnost. Podle názoru Státní rady ona sama ani žádný jiný francouzský soud k něčemu takovému nemají pravomoc. Je paradoxní, že zatímco sebeomezující rozsudek Ústavní rady z roku 1975 odstartoval posun směrem k proevropštější Francii, starší, podobně sebeomezující, rozsudek Státní rady z roku 1968 zakonzervoval část francouzského ústavního pořádku ve výrazně tradičním a nacionalistickém chápání státní suverenity. Podobně jako Státní rada zareagovala i část francouzského parlamentu. V letech 1978 a 1980 Národní shromáždění jednalo o návrhu zákona, který by zakázal francouzským orgánům respektovat přednost komunitárního práva nebo interpretační praxi ESD, pokud by to bylo v rozporu s výslovným názorem francouzských zákonodárců (ani jeden návrh nebyl nakonec přijat). 81


Úpravy z roku 1975 nezměnily názor soudců Státní rady, která bez výjimek aplikovala Matterovu doktrínu – a porušovala komunitární právo – až do roku 1989. Ukázkovým případem bylo rozhodnutí ve věci Cohn-Bendit (Ministre de l'Intérieur v. Cohn-Bendit, rozsudek ze dne 22. prosince 1978), ve kterém Státní rada potvrdila zákaz vstupu jednomu z vůdců pařížské studentské revolty z roku 1968 (Cohn-Bendit měl německé státní občanství a byl po roce 1968 z Francie vyhoštěn), i když zákaz vstupu odporoval jak komunitární směrnici, tak judikatuře ESD. Patnáct let kritiky právních vědců, soudců i Evropského společenství v kombinaci s generační výměnou ve Státní radě snad vykonaly své a přispěly k jejímu rozsudku ve věci Nicolo (Raoul Georges Nicolo, rozsudek ze dne 20. října 1989). Šlo zde o rozpor mezi novějším francouzským volebním zákonem a starší evropskou normou regulující volby do Evropského parlamentu. Komunitární norma opravňovala k účasti ve volbách do Evropského parlamentu pouze obyvatele „evropské“ Francie, zatímco (novější) francouzský zákon i obyvatele zámořských departmentů. Státní rada rozhodla podle evropské normy, a poprvé se tak odchýlila od Matterovy doktríny. Zvolání „Matter doctrine est morte“ by tehdy bylo asi předčasné. V případu Nicolo nefungovala Státní rada jako standardní správní soud (který přezkoumává legalitu rozhodování veřejné správy), ale jako soud volební, navíc ve volbách do mimofrancouzské instituce. Toto rozhodnutí proto spíš než oslavu proevropského přerodu Státní rady zahájilo etapu očekávání, zda byla Matterova doktrína (a s ní i tradiční pojetí suverenity) opuštěna definitivně, nebo jde jen o výjimku potvrzující pravidlo. Rozhodující rozsudek přišel o rok později v případu Boisdet (24. září 1990), kde Státní rada dala přednost evropskému nařízení (regulation) z roku 1972 před pozdějším domácím zákonem (loi) z roku 1980. V tomto trendu pokračovalo i první rozhodnutí o přednosti směrnice (directive) ES před francouzským zákonem v případu SA Rothmans (28. únor 1992) a poskytnutí náhrady škody obětem neimplementace směrnice ES ve spojených případech Badelon a Dangeville z roku 1996. K dalšímu výraznému posunu v reflexi komunitárního práva došlo v souvislosti s Maastrichtskou smlouvou. Kompatibilitu Maastrichtské smlouvy s francouzskou ústavou zpochybnily před Ústavní radou 82


žaloby podané hned třemi oprávněnými subjekty – francouzským prezidentem, skupinou šedesáti poslanců a skupinou šedesáti senátorů. Ústavní rada v trojici rozsudků (Maastricht I., II. a III.) prohlásila, že naprostá většina obsahu Maastrichtské smlouvy ústavě z roku 1958 neodporuje. Ve třech bodech (volební oprávnění všech občanů EU volit a kandidovat v místních volbách, Hospodářská a měnová unie a společná pravidla pro překračování vnějších hranic ES) si však ratifikace Maastrichtské smlouvy vyžádala novelizaci ústavy – alternativou by bylo zastavení ratifikačního procesu. V reakci na tento rozsudek došlo k novele francouzské ústavy, do které byla vložena série evropských článků (čl. 88-1 až 88-4) upravujících problémy označené Ústavní radou. Novela byla schválena v referendu velmi těsnou většinou. Podobná situace se opakovala při ratifikaci Amsterdamské smlouvy. Ústavní rada byla opět požádána o stanovisko a část Amsterdamské smlouvy shledala jako odporující tehdejšímu ústavnímu textu. Následovala další ústavní novela. Smlouva z Nice byla podobné anabáze ušetřena – zejména proto, že se zaměřila na technickou reformu institucí, nikoliv na citlivé otázky jako je občanství nebo měna.

SPOLKOV¡ REPUBLIKA NÃMECKO Hlavním aktérem určujícím postoj ke komunitárnímu právu v SRN byl německý ústavní soud v Karlsruhe. Do roku 1974 ústavní soud podporoval německé soudy i státní správu v aplikaci práva ES. Nicméně i tehdy dal právu EHS pouze „přednost při aplikaci“, ne však „přednost v právní síle“. Ponechal si tak otevřenou cestu, aby v budoucnu mohl stanovit jasnější hierarchii mezi právem SRN a právem EHS. Zásadní konflikt nastal v roce 1974, kdy se do rozporu dostala nová komunitární regulace společné obchodní politiky, která tvrdě dopadla na některé německé obchodníky a dostala se do rozporu se zárukami lidských práv (konkrétně ochranou majetku) obsaženými v německé ústavě (Základním zákoně). Poté, co legalitu komunitární regulace potvrdil ESD (Internationale Handelgessellschaft, C-11/70), hledala německá firma pomoc u domácích soudů. A našla ji. Německý ústavní 83


soud prohlásil, že tak dlouho, dokud nebude právo ES chránit lidská práva občanů Německa stejně kvalitně jako německé ústavní právo, bude ústavní soud v příslušných sporech dávat přednost německým normám před normami komunitárními. Podle fráze „tak dlouho, dokud“ (solange) se obvykle označuje celý případ jako Solange I a krize, kterou rozhodnutí německého ústavního soudu vyvolalo, jako „sága Solange“. Existuje-li rozhodnutí Solange I, mělo by existovat i rozhodnutí Solange II. K němu dospěl německý Ústavní soud v roce 1986, kdy v případu, kdy znovu posuzoval možný rozpor mezi komunitárním právem a zárukou vlastnických práv podle německé ústavy. Po srovnání materiálních a procesních záruk ochrany lidských práv v komunitárním a německém právu došel ústavní soud k závěru, že se situace na poli ochrany lidských práv v rámci EHS v roce 1986 výrazně liší od stavu před dvanácti lety. Podle něj jsou záruky poskytované lidským právům komunitárním právem, včetně praxe ESD, srovnatelné s garancemi podle německé ústavy (Základního zákona, Grundgesetz). Proto se ústavní soud rozhodl, že nadále nebude přezkoumávat slučitelnost komunitárních norem se Základním zákonem – a nebude tak ani omezovat použitelnost norem EHS na území SRN. To bude opět platit „tak dlouho, dokud“ (solange) bude komunitární právo poskytovat ochranu základních práv srovnatelnou ve svém obsahu a účinnosti s ochranou německou. Ochota německého soudního systému respektovat bez výhrad přednost práva ES ale netrvala věčně. Ještě před ratifikací Maastrichtské smlouvy přijal německý parlament velkou většinou ústavní novelu, která do Základního zákona vložila tzv. evropský článek (Europa-Artikel) č. 23, který měl zaručit přijetí Maastrichtské smlouvy bez ústavních kontroverzí. Skutečnost ale byla úplně opačná. Ratifikaci Maastrichtské smlouvy před německým ústavním soudem napadl bývalý zaměstnanec Evropské komise, pan Brunner, který tvrdil, že ratifikací Maastrichtské smlouvy by Německo porušilo tzv. superrigidní (nezměnitelné) články Základního zákona. Tyto články mimo jiné prohlašují SRN za „federální, demokratický a sociální stát“ (čl. 20, odst. 1), kde je nositelem suverenity lid (čl. 20, odst. 2) a který respektuje a chrání lidskou důstojnost (čl. 1). Podle ústavní stížnosti pana Brunnera by SRN členstvím v postmaastrichtské Evropské unii přestala být demokratickým suverénním státem a vazby mezi německým lidem a výkonem moci by se přetrhaly. Podle pana Brunnera měla Maa84


strichtská smlouva zároveň porušovat práva německých spolkových zemí, garantovaná Základním zákonem – tedy princip německého federalismu. Na tuto stížnost reagoval ústavní soud rozsáhlým rozsudkem, který se vžil pod názvem Maastricht-Urteil. Na jedné straně povolil ratifikaci Maastrichtské smlouvy a odmítl námitky pana Brunnera. Podle ústavního soudu jsou stále členské státy „pány smluv“, a proto Německo členstvím v postmaastrichtské Evropské unii nepozbude charakter suverénního státu. Maastrichtská smlouva také neporušuje principy německého federalismu. Zájmy spolkových zemí dostatečně chrání jejich zastoupení ve Spolkové radě (Bundesrat, horní komora německého parlamentu) a struktura evropského článku 23, který zapojuje spolkové země do rozhodování o evropských normách v oblastech spadajících do jejich kompetence podle německého ústavního práva. Ratifikace Maastrichtské smlouvy proto mohla úspěšně proběhnout, i když Německo kvůli soudním průtahům k ratifikaci přistoupilo jako poslední z tehdejších dvanácti členů. Na druhé straně však německý ústavní soud v Maastricht-Urteil naznačil, jaká omezení bude klást dalšímu vývoji evropské integrace. Evropská unie je podle něj spolkem států, a ne – byť zárodečnou – federací. Pokud by se na EU přenášely další tradiční pravomoci členských států, mohlo by dojít k tomu, že by se přerušila vazba mezi občany SRN (nositeli německé suverenity) a rozhodovacím procesem na evropské úrovni. V takovém případě si Ústavní soud vyhrazuje právo zasáhnout a nepovolit vynucování těchto norem ES/EU na německém území. Podle Ústavního soudu by budoucí demokratický deficit Evropské unie teoreticky mohlo zhojit posílení pravomocí Evropského parlamentu. K tomu by ale nestačilo posílit jeho formální pravomoci. Muselo by vzniknout fungující politické fórum v rámci celé EU, ne pouze v rámci jednotlivých států jako dnes. Podle některých komentářů jsou nároky ústavního soudu na evropskou polis tak vysoké, že soud ve skutečnosti narýsoval „čáru, za kterou Evropská unie nemůže jít, aniž by ústavní soud zasáhl“. Ačkoliv byl Maasricht-Urteil silně kritizován, jeho dopad v praxi nebyl zásadní. Další potenciální spor mezi SRN a evropskými institucemi se týkal mnohem praktičtějších problémů než „velkých“ otázek demokracie a suverenity, a to dovozu banánů do EU. V roce 1993 byl zaveden 85


nový režim dovozu banánů do EU (nařízení Rady č. 404/93), který byl pro německé dovozce extrémně nevýhodný. Němečtí dovozci i samotná SRN napadli platnost nařízení před ESD, ale neuspěli (Německo v. Rada, C-280/93 a C-122/95). ESD odmítl námitky, že nový dovozový režim porušuje princip proporcionality i ostatní lidská práva chráněná komunitárním právem. Němečtí dovozci se proto obrátili na domácí soudy s žádostí o ochranu před vykonatelností evropského nařízení na území SRN. V konečné instanci opět rozhodoval ústavní soud. Ve svém rozhodnutí ze 7. června 2000 se však přiklonil ke své starší judikatuře z roku 1986 (Solange II) a odmítl se stížností zabývat (posuzovat slučitelnost nařízení s německým Základním zákonem) s poukazem na to, že zájmy německých dovozců dostatečně chrání komunitární právo. Na druhé straně je ale třeba zdůraznit, že v téže době byla připravena a přijata nová kompromisní verze „banánového nařízení“ a také ESD podnikl několik smířlivých gest vůči svému německému protějšku.

VELK¡ BRIT¡NIE Vztah Velké Británie ke komunitárnímu právu komplikuje fakt, že Velká Británie nemá ústavu v podobě jednoho formálního dokumentu, a dokonce ani samotný britský stát nemá vnitrostátní právní subjektivitu. Uzavírání mezistátních smluv (včetně smlouvy o přistoupení k EHS) patří mezi královské prerogativy a londýnský parlament do nich zasahuje pouze minimálně. Na druhé straně neměly tradičně mezinárodní smlouvy žádný bezprostřední dopad na britské vnitrostátní právo a musely být do něj převedeny formou zákona přijatého parlamentem. K zajištění aplikace práva ES byl v roce 1973 přijat European (Economic) Communities Act (zákon o Evropském hospodářském společenství), který poněkud obskurním a nejednoznačně formulovaným způsobem umožňuje britským soudům a správním orgánům aplikovat primární i sekundární právo ES. European Communities Act (později několikrát novelizovaný) upravuje přímý účinek komunitárního práva na britské orgány, vydávání delegované legislativy k provádění práva ES na britském území i povinnost britských soudů interpretovat britské právo ve světle práva ES. Britské soudy ale nemají pravomoc posoudit slučitelnost domácí právní normy s komunitárním právem, a případně nekompatibilní ustanovení britských zákonů zrušit. 86


Důvodem je základní strukturální problém britské recepce komunitárního práva, který spočívá v rozporu mezi doktrínou přednosti komunitárního práva a doktrínou parlamentní suverenity. Doktrína parlamentní suverenity, která je pro britské ústavní myšlení specifická, pokládá parlament za svrchovaný orgán, oprávněný přijímat zákony jakéhokoliv obsahu – dokonce i zákony s retroaktivním účinkem, zákony s územní působností mimo Velkou Británii nebo zákony porušující britské mezinárodní závazky. Jedinou věcí, kterou Parlament podle doktríny parlamentní suverenity udělat nesmí, je omezit rozhodování pozdějších Parlamentů. Ve Velké Británii proto neexistuje ústavní soudnictví ani jiný způsob soudní kontroly legislativních aktů. Doktrína parlamentní suverenity je zde natolik svatá, že se o její zrušení European Communities Act ani nepokusil. Během parlamentních debat o jeho přijetí vláda několikrát prohlásila, že členství v EHS na principu suverenity parlamentu nic nezmění. Pokud si odporuje britská norma a komunitární právo, nemohou britské soudy prohlásit domácí normu za neplatnou. Při rozporu mezi starším vnitrostátním zákonem a novějším právem ES používají britské soudy teorii tzv. implicitního odvolání (implied repeal) – parlament svým souhlasem s členstvím v ES implicitně změnil i vnitrostátní zákon. Pokud je britská norma pozdějšího data než komunitární pravidlo, snaží se soud nalézt takovou interpretaci britského zákona, která co nejvíce respektuje závazky Velké Británie vyplývající z členství v EU. Podle vzniklé doktríny i praxe se britský Parlament při přijímání zákonů vždy snaží neporušit právo ES/EU – dokonce ani když text zákona na první pohled komunitárnímu právu odporuje (případy Bulmer v. Bollinger a Macarthys Ltd. v. Smith z let 1974 a 1979). K dosud největším ústupkům vůči právu ES byla Velká Británie donucena v sérii sporů spojených s firmou Factortame. V této kauze byl napaden britský Merchant Shipping Act (zákon o obchodním loďstvu) z roku 1988, který požadoval od rybářských firem usídlených v zemi, aby jejich kapitál byl alespoň ze 75% britského původu. Parlament se tak snažil bránit praxi, kdy se zde (pouze formálně) usídlovaly firmy z jiných států EU (zejména Španělska) a využívaly rybolovné kvóty přidělené Velké Británii v rámci společné rybolovné politiky ES (Common Fisheries Policy). Evropský soudní dvůr prohlásil britský 87


Merchant Shipping Act za porušující svobodu usazování. Protože změna zákona v Parlamentu trvala poměrně dlouho, poprvé v historii rozhodl britský soud o předběžném opatření, kterým pozastavil účinnost starého Merchant Shipping Act ve vztahu k firmě Factortame. Předběžná opatření přitom byla dříve přijímána pouze proti rozhodnutím správních orgánů, nikdy proti britskému zákonu. Zároveň bylo firmě Factortame přiznáno odškodnění za ztráty v období, kdy jí Merchant Shipping Act bránil v podnikání. Britská zkušenost s právem ES ale nesestává pouze z ústupků. Velká Británie si úspěšně vyjednala neúčast v projektu společné evropské měny, výjimku ze zapojení schengenského acquis do struktury EU i trvalý opt-out z některých prvků společné vízové, azylové a přistěhovalecké politiky ES. V souvislosti s devolucí, která ve Velké Británii proběhla na konci devadesátých let, se otevírá otázka samostatných aktivit Skotska, Walesu a Severního Irska na úrovni ES/EU. Zejména Skotsko se pokouší prosadit, aby mohlo v otázkách, spadajících do jeho působnosti, vysílat své zástupce na jednání Rady nebo podávat žaloby před ESD. Zatímco otázka zastupování v Radě je britskou vnitřní záležitostí – do Rady může být vyslán kdokoliv, kdo je oprávněný zavazovat členský stát – ESD už několikrát odmítl procesní způsobilost regionálních vlád k podání žalob (například na neplatnost sekundárního práva), kde primární právo ES mluví o žalobách podaných „členskými státy“.

IRSKO Irská zkušenost s evropským právem odráží specifika státu, který z členství výrazně profitoval. Na druhé straně některé z principů evropské integrace se v Irsku dostaly do konfliktu s hluboce zakořeněnými národními tradicemi. Irsko zvolilo pro vstup země do ES v roce 1973 velmi jednoduchou ústavní formuli, která výslovně povolovala přistoupení ke všem třem evropským společenstvím (EHS, Euratom a ESUO), legalizovala všechny domácí akty vyplývající z členství v ES a umožnila vnitrostátní aplikaci aktů komunitárního práva. K prvnímu zádrhelu došlo při ratifika88


ci Jednotného evropského aktu, kdy byla ústavnost irského souhlasu se změnou komunitárního práva napadena před irským Nejvyšším soudem ve sporu Crotty v. An Taoiseach (Taoiseach = předseda vlády Irské republiky). Podle Crottyho tvrzení přesáhl Jednotný evropský akt rámec ústavní autorizace z roku 1973. Nejvyšší soud mu dal částečně za pravdu (v oblasti politické spolupráce, která byla předchůdkyní Společné zahraniční a obranné politiky Evropské unie) a požadoval, aby byla přijata ústavní novela vždy, když dojde ke změně cílů nebo rozsahu evropské integrace „podstatným způsobem“. Určení, co je „podstatné“, si vyhradil soud pro sebe. Ústavní novela byla skutečně přijata a byla jí založena tradice výslovných změn irské ústavy při každé změně zakládajících smluv. Ústavní novely vždy provází závazné referendum. Bez větších problémů byly přijaty změny ústavy při ratifikacích Maastrichtské a Amsterdamské smlouvy. V devadesátých letech se ale do centra pozornosti dostal konflikt zákazu umělého přerušení těhotenství v Irsku (který měl od roku 1983 dokonce ústavní základ) s principy volného pohybu osob a služeb v EU. Nejmarkantnějším příkladem rozporu irské ústavní tradice s právem ES byla kauza Attorney General v. X (1992). Irský Vrchní soud zakázal čtrnáctileté dívce, která otěhotněla po znásilnění, odjet ze země do Velké Británie, kde chtěla podstoupit přerušení těhotenství (tuto možnost každoročně využije mnoho irských žen). Rozhodnutí Vrchního soudu zvrátil až irský Nejvyšší soud, který dívce odjezd povolil, protože hrozilo vážné riziko dívčiny sebevraždy, čímž by zahynulo i ono nenarozené dítě. Pokud by riziko sebevraždy neexistovalo, právo nenarozeného dítěte by převážilo nad rozhodovací autonomií matky. Podobná anabáze se opakovala o šest let později v případu Attorney General v. C (1998), kde nakonec Nejvyšší soud povolil odjezd třináctileté oběti znásilnění i proti vůli jejího otce, který z náboženských důvodů odmítal přerušení těhotenství za jakýchkoliv okolností. Výše zmíněné spory vyvolaly v Irsku rozsáhlou veřejnou debatu, která vyvrcholila ústavní novelou zajišťující, že irský zákaz umělého přerušení těhotenství v budoucnu nebude kolidovat s komunitárním právem volného pohybu osob a služeb, tedy s právem irských žen odjet za interrupcí do jiného státu EU a právem zahraničních nemocnic, legálně provádějících interrupce, o své činnosti v Irsku informovat. K poslednímu vážnému konfliktu mezi Irskem a právem ES došlo v roce 2001, kdy občané Irska v referendu odmítli ústavní změny pro89


vázející ratifikaci Smlouvy z Nice. Důvody odmítnutí byly různorodé – od obavy ze snížení přílivu financí v rámci evropské regionální politiky, přes neochotu neutrálního Irska podílet se na projektu společné armády EU, až po nezvládnutou informační kampaň (irská vláda musí podle rozhodnutí Nejvyššího soudu ve sporu o ústavnost referenda o povolení rozvodu – McKenna v. An Taoiseach, 1995 – vést striktně informační a názorově neutrální kampaň, zatímco odpůrci Smlouvy mohli vést kampaň emotivní a přesvědčovací). Teoreticky by mohlo Irsko Smlouvu z Nice ratifikovat i bez ústavní novely, hrozilo by však opakování obdobné situace jako při výše zmíněném sporu Crotty v. An Taoiseach. Proto dala irská vláda přednost alternativnímu řešení a na podzim roku 2002 vyhlásila nové referendum o Smlouvě z Nice, ve kterém se většina hlasujících vyslovila pro ratifikaci. Pro úplnost je třeba zmínit, že Irsko využívá částečnou výjimku z povinnosti plnit schengenské acquis poté, co byla Schengenská smlouva vtělena smlouvou Amsterdamskou do struktury Evropské unie. Irsko tuto výjimku sdílí s Velkou Británií, která je hlavním důvodem jeho neúčasti na schengenském systému. Irsko a Velká Británie už dřív vytvořily svůj „malý Schengen“ – („Common Travel Area“) pro cestování mezi nimi platí obdobná pravidla o zrušení kontrol jako mezi státy Schengenlandu. V reakci na britské odmítání schengenského systému pak dalo Irsko přednost zachování preferenčních vazeb se svým velkým sousedem před plným přijetím schengenského acquis a zavedením kontrol pro osoby přijíždějící z Velké Británie.

D¡NSKO Dánsko vstoupilo do ES v roce 1973 společně s Irskem a Velkou Británií. Pro dánskou zkušenost s komunitárním právem je klíčová ratifikace Maastrichtské smlouvy. Tu Dánové v červnu 1992 odmítli těsnou většinou (50,7% hlasů proti ku 49,3% pro). I přes minimální rozdíl mezi oběma tábory (46 847 hlasů z celkového počtu 3 259 731) bylo třeba řešit budoucnost členství Dánska v EU a budoucnost Maastrichtské smlouvy samotné. Ke kompromisu došlo v prosinci na summitu v Edinburghu (když mezitím proběhla referenda v Irsku a Francii podporující Maastricht90


skou smlouvu), kde byl přijat tzv. Edinburský kompromis. Tato dohoda právně poněkud nejasného charakteru zaručila Dánsku trojici výjimek z obecných povinností podle Maastrichtské smlouvy: i Dánsko se nezúčastní třetího stádia Hospodářské a měnové unie (společná evropská měna) i Dánsko se nemusí účastnit akcí v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky EU i Dánsko nebude vázáno povinnostmi na základě občanství EU Referendum o pozměněné a pro Dánsko výhodnější verzi Maastrichtské smlouvy se konalo 18. května 1993. Pro ratifikaci v něm hlasovalo 56,8% oprávněných voličů. Posun ve veřejném mínění nebyl oproti roku 1992 nijak výrazný – jen o 7 % – což ale stačilo k tomu, aby Maastrichtská smlouva prošla. I v Dánsku měla ratifikace Maastrichtské smlouvy soudní dohru. Skupina občanů zažalovala dánského premiéra Rasmussena za porušení dánské ústavy, kterého se měl dopustit svým podpisem Maastrichtské smlouvy. Rozsudek dánského ústavního soudu byl zveřejněn až na přelomu let 1997 a 1998 a svou argumentací byl podobný MaastrichtUrteil německého ústavního soudu. Uznal sice legalitu přistoupení Dánska k Maastrichtské smlouvě, ale pro další potenciální přesun pravomocí z Dánska na EU stanovil přísná kritéria. Musí jít o přesun v „jasně stanovených oblastech“ a Dánsko si také ponechá konečné slovo v zásadních otázkách týkajících se suverenity. I Dánsko si vyjednalo výjimku ze začlenění Schengenského systému do EU, přestože podepsalo Schengenské úmluvy (na rozdíl od Velké Británie a Irska). Proto Protokol o postavení Dánska, připojený k Amsterdamské smlouvě, nezakládá automatický opt-out Dánska z schengenského acquis. Místo toho má Dánsko šest měsíců od vzniku nového schengenského acquis (nového rozhodnutí v rámci IV. hlavy SES – vízová, azylová a přistěhovalecká politika) na to, aby se rozhodlo, které z těchto norem chce implementovat do svého domácího zákonodárství, a které nikoliv. I když si Dánsko vybere první možnost (implementaci), zůstávají jeho povinnosti omezené na vztahy mezi členskými státy ES/EU podle mezinárodního práva. Nevznikne mu standardní odpovědnost členského státu za implementaci, typická pro ostatní oblasti komunitárního práva. 91


Literatura: Guyomarch, A.: France in the European Union, MACMILLAN London 1998 Hogan, G.: The Nice Treaty and Irish Consitution, European Public Law, 4/2001 i Slaughter, A.-M., Sweet, A.S., Weiller, J.H.H. (ed.): The European Court and National Courts – Doctrine and Jurisprudence, Hart Publ. Oxford 2000 i Šlosarčík, I.: „Evropské“ články v některých ústavách států EU, Parlamentní zpravodaj 4/2002 i Zeff, E., Pirro, E. (ed.): The European Union and the Member States, Lynne Reiner Publ. London 2001 i i

92

Voln˝ pohyb zboûÌ

Voln˝ pohyb zboûÌ Volný pohyb zboží je první ze čtyř svobod, na nichž je založený vnitřní trh. Volný pohyb zboží v rámci EU je výsledkem neustálého napětí mezi snahou odstranit všechny (právní a faktické) potenciální překážky pohybu zboží přes hranice členských států a aktivitami směřujícími k ochraně trhů jednotlivých států EU. Dynamiku tohoto procesu živily na jedné straně velmi nápadité pokusy jednotlivých států chránit vlastní výrobce před konkurencí z ostatních zemí EU a na straně druhé aktivity Evropské komise a ESD, obvykle vykládajících pravidla volnosti pohybu zboží velmi široce. Zároveň přežilo v komunitární regulaci množství výjimek, které někdy chrání oprávněné zájmy státu, ale někdy jsou jen stěží pochopitelné. Primární komunitární právo nedefinuje dokonce ani pojem „zboží“ (goods). Judikatura ESD ho vyložila velmi široce a zahrnula do něj nejen průmyslové a zemědělské výrobky, ale i neplatné mince (platné mince spadají pod volný pohyb kapitálu) a prostě cokoliv, co má peněžní hodnotu a je schopné být předmětem obchodních transakcí (Komise v. Itálie, C- 7/68). Zboží, využívající volného pohybu, je zboží vyrobené ve státech EU i zboží vyrobené mimo EU, pokud bylo (po proclení) vpuštěno na vnitřní trh EU. Volný pohyb zboží v rámci EU je založen na osmi prvcích: i odstranění celních poplatků za pohyb zboží mezi státy EU a zavedení jednotného celního systému pro obchod se zbytkem světa i odstranění jiných poplatků spojených s přechodem zboží přes hranice mezi státy EU i odstranění daňové diskriminace výrobků z jiných států EU i odstranění kvót (kvantitativních omezení) na dovoz a vývoz zboží mezi státy EU i odstranění jiné diskriminace výrobků z jiných států EU, kde Unie komunitární právo používá poněkud krkolomný termín zákaz opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením dovozu a vývozu (prohibition of measures having equivalent effect to quantitative restrictions on imports and exports) 93


úprava státních monopolů obchodní povahy omezení veřejných podpor soukromým subjektům i úprava zadávání veřejných zakázek i i

OdstranÏnÌ celnÌch poplatk˘ za pohyb zboûÌ mezi st·ty EU a zavedenÌ jednotnÈho celnÌho systÈmu pro obchod se zbytkem svÏta (celnÌ unie) Území států Evropské unie tvoří jednotné celní území. Celní území pro účely volného pohybu zboží (kde se uplatňuje jednotný celní sazebník a jsou vnitřně odstraněné celní bariéry) se ale do všech detailů se státním územím členských států EU nekryje. Území celní unie definuje čl. 3 Celního kodexu ES. Nad rámec členských států komunitární celní území zahrnuje oblast Busingen (SRN), Normanské ostrovy (Channel Islands) a ostrov Man (mezi Velkou Británií a Irskem), Jungholz a Mittelberg (hranice SRN-Švýcarsko), Monako a San Marino. Do celního území oproti tomu nepatří Faerské ostrovy a Grónsko (Dánsko), ostrov Hegoland (SRN), území Ceuta a Mellina (Španělsko), zámořská francouzská území, obce Livigno a Campione d'Italia (Itálie). Mimo celní území ES se nachází i Gibraltar. Prvním pilířem celní unie je odstranění celních poplatků za pohyb zboží mezi státy. K zrušení celních poplatků nedošlo ihned po vzniku EHS v roce 1957, bylo rozloženo do několika fází, ve kterých se cla postupně snižovala. Ke konečnému odstranění cel mezi členskými státy došlo v roce 1968. S eliminací celních bariér nevznikly v praxi výraznější problémy – celními poplatky se sice zabýval jeden z prvých sporů řešených před ESD – Van Gent en Loos (C-26/62), kde ale na pozadí zvýšení celní zátěže na dováženou komoditu šlo spíš o problém bezprostředních účinků článků zakládajících smluv než o analýzu odstraňování celních bariér jako takových. Druhým pilířem celní unie je zavedení jednotného celního sazebníku (jednotného celního režimu) pro obchod s třetími zeměmi. Základem vnějšího celního režimu je Společný celní sazebník (ve formě nařízení Rady), který upravuje tarifní otázky (celní sazby a klasifikaci zboží pro celní účely), a komunitární celní kodex (nařízení Rady č. 2913/92/EHS), který upravuje netarifní otázky (stanovení celní hodnoty, specifická celní řízení, vyžadované doklady, regulace celního 94


dluhu). Ačkoliv regulace vnějších cel patří do výlučné pravomoci ES, v praxi vybírají cla orgány členského státu, na jehož území se zboží dováží. Národní celní správa si může ponechat až 10% vybraných cel na pokrytí nákladů spojených s jejich výběrem a zbytek je příjmem rozpočtu ES. Proto je například příspěvek Nizozemí do rozpočtu ES výrazně vyšší než objem peněz, který z rozpočtu do Nizozemí plyne (Nizozemí je výrazným čistým přispěvatelem do rozpočtu ES). Výrazný podíl na nizozemském příspěvku přitom tvoří cla vybraná v přístavech za zboží dovážené do EU (tj. nejen do Nizozemí samotného) z třetích zemí (tzv. Rotterdamský efekt). Jednotný celní sazebník se pro obchodování s třetími zeměmi použije pouze tehdy, neexistuje-li zvláštní úprava například ve formě mezinárodní smlouvy – příkladem speciální úpravy celního režimu s třetími zeměmi je i asociační smlouva s ČR.

OdstranÏnÌ jin˝ch poplatk˘ spojen˝ch s p¯echodem zboûÌ p¯es hranici (odstranÏnÌ d·vek s ˙Ëinkem rovnocenn˝m cl˘m) Zakázat celní poplatky by bylo pro obchod mezi členskými státy jen málo přínosné, pokud by mohly členské státy jednostranně zatížit dovoz (či vývoz) výrobků jinými poplatky. Proto komunitární právo zakazuje i ukládání jiných poplatků s účinkem rovnocenným clům. Tyto poplatky ESD definoval jako „každé sebemenší finanční zatížení, kterým je postiženo zboží jen proto, že překročilo hranici mezi členskými státy“ (Komise v. Itálie, C-24/68, případ známý pod názvem statistický poplatek, protože ESD odmítl legalitu poplatku za dovážené zboží, který vybírala Itálie pro statistické účely). Dávka rovnocenná clům je zakázaná dokonce i tehdy, pokud nemá protekcionistický účinek a dovážené zboží nekonkuruje domácím výrobkům. Problém nastal, když stát poplatek vyžadoval jako úhradu za skutečně vykonanou činnost spojenou s přechodem zboží přes hranice – například poplatky za veterinární kontroly, skladování zboží či zanesení výrobků do statistického registru. ESD takové poplatky uznal jen v případech, kdy služba poskytla dovozci individuální výhodu a vyžadovaný poplatek této výhodě odpovídal. Proto například většinu poplatků za veterinární kontroly ESD prohlásil za odporující komunitárnímu právu, protože veterinární kontroly jsou především v zájmu 95


celé společnosti, a ne v zájmu dovozce. Za oprávněné ESD naopak uznal přiměřené zpoplatnění služeb či úředních úkonů, které při přechodu hranice vyžaduje od členských států komunitární právo (Komise v. SRN, C-18/87, kde byly veterinární kontroly zavedeny na základě směrnice č. 81/389/ES).

OdstranÏnÌ daÚovÈ diskriminace v˝robk˘ z jin˝ch st·t˘ EU (v˝robk˘ p¯ipuötÏn˝ch na trh EU) Další možnost, jak ochránit domácí trh před zahraniční konkurencí, poskytuje členským státům jejich daňový systém. Zvýšené daňové zatížení dovážených výrobků zvýší i jejich cenu, a tím omezí jejich schopnost konkurovat výrobkům domácím, které jsou zdaněné méně. Pro svůj možný dopad na vnitřní trh je daňová diskriminace stejně nebezpečná jako cla. Komunitární právo toto riziko předvídá a zakazuje daňovou diskriminaci dováženého zboží. Zákaz diskriminace má dvojí podobu: i zákaz vyššího daňového zatížení dovážených výrobků než stejných nebo podobných výrobků domácích i zákaz vyššího daňového zatížení dovážených výrobků než výrobků sice ne podobných či stejných, ale z hlediska spotřebitelů zaměnitelných V obou případech daňové diskriminace existuje riziko, že vyšší cena (způsobená vyšším zdaněním) přiměje spotřebitele, aby si vybral (díky nižšímu zdanění) levnější stejný či podobný domácí výrobek nebo dá přednost domácímu výrobku zaměnitelnému. Právo ES proto zakazuje jak daňovou diskriminací výrobků, které jsou si „podobné“, tedy „mají podobné vlastnosti a uspokojují stejné potřeby z hlediska spotřebitelů“ (čl. 90, odst. 1 SES), tak i daňovou diskriminaci v situacích, kdy sice výrobky nejsou podobné, ale vzájemně si konkurují, byť pouze potenciálně, částečně nebo nepřímo za podmínky, že by daňová diskriminace sloužila k nepřímé ochraně domácích výrobků (čl. 90, odst. 2 SES). Komunitární právo zakazuje daňovou diskriminaci přímou i nepřímou. O přímou diskriminaci půjde, pokud je daň z dovážených výrobků ve srovnání s výrobky domácími výslovně vyšší. Diskriminace může mít podobu vyšší daňové sazby (na domácí automobily daň 10%, na dovážené 25%), osvobození od daně výhodného pro domácí výrobky 96


(od daně osvobozené automobily invalidů, pokud mají domácí značku vozu), přísnějšího režimu výběru daně u dovážených výrobků (u dovážených automobilů se daň vybírá v okamžiku překročení státní hranice, u domácích až na konci kalendářního roku) nebo přísnějších sankcí za porušení daňových povinností (vyšší pokuty za nezaplacení daně u dovozových automobilů než u domácích). V případu Hansen (Hansen v. Hauptzollamt Flensburg, C-148/77 a C-91/77) ESD prohlásil, že německý systém daňových úlev u daní z alkoholických nápojů vyrobených z ovoce v malých německých firmách a družstvech odporuje principu daňové nediskriminace. Nekompatibilitu s právem ES nezpůsobila samotná existence daňových úlev, ale fakt, že úlevy byly dostupné pouze německým výrobcům, a ne výrobcům ze všech členských zemí ES (tehdy EHS), kteří nabízeli své alkoholické výrobky na německém trhu – došlo tedy k přímé diskriminaci neněmeckých výrobců. K nepřímé daňové diskriminaci dojde v situaci, kdy sice formálně platí stejná daňová pravidla pro všechny výrobky (domácí i dovážené), ale pravidla jsou nastavená tak, aby větší daňová zátěž dopadla na výrobky dovážené. Ve Francii se v osmdesátých letech vybírala daň z automobilů, která byla poměrně mírná u automobilů s malým objemem motoru a výrazně vyšší u automobilů s velkou kubaturou. Daňové schéma platilo stejně pro francouzské i dovážené vozy. Komise ale zjistila, že žádný ve Francii vyráběný vůz nespadal do kategorie „velkých“ automobilů s vysokým zdaněním. ESD následně prohlásil francouzský systém za nepřímo diskriminující pro zahraniční výrobce (Humblot v. Directeur de Services Fiscaux, C-112/84, a Feldain v. Directeur de Services Fiscaux, C-433/85). V sedmdesátých letech Francie uvalila vyšší daňové sazby na alkoholické nápoje vyrobené z obilnin (typicky whisky, vodka, gin) než na alkoholické nápoje, na počátku jejichž výroby je víno či ovoce (například koňak nebo calvados). Netřeba zdůrazňovat, že tradiční francouzské alkoholické výrobky, jako je koňak, spadaly do méně zdaněné skupiny, a francouzský daňový systém proto mohl mít výrazně ochranářský dopad. ESD ve svém rozhodování o potenciálním ochranářském dopadu nemusel nic podrobněji zkoumat, protože výhodnost daného daňového systému pro francouzské výrobce byla evidentní. Místo toho se zaměřil na podobnost obou kategorií alkoholických nápojů – zkoumal, jestli jsou obě kategorie podobné ve smyslu čl. 90, odst 1. Argumentem pro 97


byl zejména obdobný obsah alkoholu. Proti němu stálo tvrzení zástupců Francie, že se obě kategorie výrobků liší svými chuťovými vlastnostmi, původní surovinou i typickým způsobem konzumace. Podle francouzského názoru je whisky aperitiv, který se obvykle podává před jídlem, zatímco koňak je digestiv, jenž se typicky konzumuje až po hlavním jídle. ESD se přiklonil k názoru, že alkoholické výrobky vyrobené z obilnin a alkoholické nápoje vyrobené z vína či ovoce „sdílejí dostatečně podobné vlastnosti, aby minimálně za určitých podmínek představovaly alternativy volby pro spotřebitele“, a proto byly „podobné“ ve smyslu čl. 90, odst. 1 SES. Protože francouzský daňový systém zvýhodňoval z těchto podobných alkoholických nápojů ty, které pochází z Francie, ESD ho prohlásil za odporující právu ES. Podobný přístup zaujal ESD ve sporu Komise s Dánskem, kdy neuznal specifika dánského aquavitu za dostatečný důvod pro jeho daňové zvýhodnění oproti ostatním alkoholickým nápojům. Obdobně dopadl spor Komise s Řeckem, kdy pro změnu byly typické řecké nápoje (ouzo) zvýhodněné nižší sazbou daně z přidané hodnoty (Komise v. Dánsko, C-171/78, Komise v. Řecko, C-230/89). Daňovou diskriminací zakázanou podle čl. 90, odst. 2 se zabýval ESD ve sporuo zdanění piva a vína ve Velké Británii (Komise v. Velká Británie, C-170/78). V sedmdesátých a osmdesátých letech uplatňovala Velká Británie odlišné spotřební daně na pivo a víno, přičemž daňové zatížení vína bylo výrazně vyšší než daň z piva. Protože je Velká Británie významným výrobcem piva, zatímco množství vína vyrobeného na britském území je zanedbatelné, považovala Komise tento systém zdanění za nepřímou diskriminaci dovážených výrobků a jako takový v rozporu s právem ES. ESD musel při řešení tohoto sporu nejdřív rozhodnout, zda je ve Velké Británii pivo a víno ve vztahu konkurence – tedy zda z hlediska spotřebitele mají podobný účel a jsou vzájemně zaměnitelné a ve vztahu vzájemné konkurence. Pokud ano, ESD by zkoumal, nakolik může odlišné zdanění obou výrobků ovlivnit jejich cenu, a tudíž výběr spotřebitelů mezi oběma komoditami. Hlavním argumentem Velké Británie bylo, že víno a pivo nejsou v soutěžním poměru, a proto jejich odlišné daňové zatížení nezpůsobuje nepřímou daňovou diskriminaci zakázanou právem ES. Podle jejího stanoviska mají pivo a víno odlišnou sociální funkci (pivo se popíjí spíš v hospodách, 98


zatímco víno doma či na uzavřených večírcích), odlišné typické spotřebitele (pivo pijí spíš dělníci a nižší střední třída, zatímco typickým konzumentem vína je příslušník vyšší střední třídy) i odlišnou cenovou strukturu (cenové rozmezí je u vín výrazně širší než cenové spektrum piva). ESD argumenty Velké Británie neuznal a prohlásil, že se zakládají víc na tradičních stereotypech než na tvrdých sociologických datech. Podle ESD by byl odlišný systém zdanění obhájitelný u dražších či silnějších vín, ale ne u vín s nižším obsahem alkoholu, které si konkurují právě s pivem. Proto prohlásil, že Velká Británie vyšším zdaněním vína než piva porušila zákaz diskriminace obsažený v právu ES. Příkladem daňové diskriminace spočívající v sofistikovanějším a subtilnějším zvýhodnění domácích výrobců, než je nižší sazba daně, byl zmíněný francouzský případ koňak versus whisky. Celková daň z alkoholických nápojů se skládala z prodejní daně, kterou byly zatíženy všechny alkoholické nápoje, a výrobní daně, které podléhaly pouze aperitivy, což byly podle francouzské definice nápoje vyrobené z obilovin. Pokročilejší systém jemné diskriminace cizích nápojů pak zavedlo Belgické království při zdanění piva. Domácí pivo (pivo vyrobené v Belgii) bylo zdaněné podle množství horkého sladu (wort) použitého při výrobě, zatímco u zahraničních piv se daň vyměřovala jednotně podle jejich objemu a síly. Podle Komise belgický systém zdanění piva naprosto postrádal transparentnost a daňové zatížení dovážených piv bylo dost náhodné – a proto se nedalo vyloučit, že dochází k diskriminaci dovážených piv oproti pivům belgickým. Hlavním argumentem Belgie bylo, že množství sladu není přímo úměrné množství vyrobeného piva – záleží na efektivitě pivovaru. Protože ale u dovážených piv nebylo možné počáteční množství sladu zjistit, vypočítávala se výše jejich zdanění jednodušším způsobem. ESD se přiklonil ke stanovisku Komise a prohlásil za odporující právu ES i takový systém, kde k daňové diskriminaci zahraničních výrobků dochází pouze v některých případech (například u velice efektivních zahraničních pivovarů, u kterých není jejich efektivita daňově zohledněna stejně jako u nadprůměrně efektivních belgických pivovarů). Jinou překážku, než pro volný pohyb zboží představuje daňová diskriminace, představují rozdíly v daňových systémech členských států. Daňové systémy členských zemí jsou ale oblastí, která se harmonizuje 99


jen velmi pomalu. Harmonizace se soustřeďuje na nepřímé daně (DPH, spotřební daně, daň z obratu) a k přijetí komunitární normy je třeba jednomyslného souhlasu států (čl. 93 SES). V oblasti daně z přidané hodnoty je sladěný způsob jejího vybírání, způsob výpočtu jejího základu a částečně i její sazby. Členské státy by měly zavést pouze dvě sazby DPH: normální v rozsahu 15 – 25% a sníženou v rozsahu 5 – 9%. V souladu s komunitárním právem lze některé výrobky a služby zatížit i nižší DPH, která může být až nulová – kterých výrobků a služeb se to týká, ale stanovuje komunitární právo. V oblasti spotřebních daní ES harmonizovala minimální daňovou zátěž tabákových výrobků, pohonných hmot (kde v v současné době probíhá debata o výrazném zvýšení dolní hranice zdanění motorové nafty) a alkoholických nápojů. Zvláštní situace je u vína, kde není minimální sazba stanovená vůbec (a členské státy tedy nemusí víno spotřební daní vůbec zatížit), a u nápojů s obsahem alkoholu méně než 2,8%, piva vyrobeného v malých pivovarech (s produkcí pod 200.000 hektolitrů ročně), z etanolu vyrobeného v malých palírnách (pod deset hektolitrů čistého alkoholu ročně), z francouzského rumu (z francouzských zámořských departamentů) nebo řeckého ouza, kde mohou členské státy daň snížit pod harmonizované minimum. Některé alkoholické nápoje mohou být od daně zcela osvobozené (typicky denaturovaný alkohol, nápoje vyráběné pouze pro soukromou spotřebu nebo alkoholické nápoje používané pro výrobu octa, léků, příchutí nebo k přípravě potravinářských výrobků). Platí samozřejmě i některé regionální výjimky z komunitární úpravy, například pro oblasti Lesbos, Chios, Samos, Dodekanes a Kyklady (Řecko), Gorizia a Aosta (Itálie), Madeiru a Azory (Portugalsko).

OdstranÏnÌ kvÛt (kvantitativnÌch omezenÌ) na dovoz a v˝voz zboûÌ mezi st·ty EU Členský stát by mohl zabránit konkurenci výrobků z jiné země EU i stanovením kvóty na dovoz příslušné komodity. Dopad dovozní (či vývozní) kvóty na vnitřní trh je ještě ničivější než dopad cel nebo daňové diskriminace. Cizí výrobky mohou svou kvalitou či reputací překonat nevýhodu, kterou vyšší cena (zapříčiněná vyšším clem nebo zdaněním) představuje, a přimět zákazníky, aby jim před domácími výrobky dali přednost. Kvóta je ale smrtící – na trh se nedostanou žádné výrob100


ky nad její rámec, a zákazník tedy ani nemá možnost volit mezi domácí a dováženou komoditou. Komunitární právo proto zakazuje členským státům zavést kvóty (kvantitativní omezení) na dovoz či vývoz. Stejně jako kvóty se posuzuje praxe, kdy je třeba žádat o dovozní či vývozní licenci. Tento režim není povolený dokonce ani tehdy, když se povolení (licence) v praxi vydává všem zájemcům a žádost o něj je ryzí formalitou (International Fruit v. Produktschap voor Groenten en Fruit, C-51-54/71).

OdstranÏnÌ obecnÈ diskriminace v˝robk˘ z jin˝ch st·t˘ EU (z·kaz opat¯enÌ s ˙Ëinkem rovnocenn˝m kvantitativnÌm omezenÌm dovozu a v˝vozu) Podobně jako kvóty (kvantitativní opatření) na hranicích působí diskriminační opatření vůči dováženým výrobkům v legislativě (nebo praxi) státu. Tyto nefinanční obchodní zábrany vůči dováženým výrobkům (jiné než cla nebo daně) mohou mít podobu administrativních překážek, vyhrazení některých oblastí vnitřního obchodu pouze domácím výrobkům nebo nevýhodného nastavení obecných předpisů pro dovážené zboží. Opatření s účinkem rovnocenným kvótám vytvářejí jakousi „vnitřní kvótu“, kdy v části vnitrostátního trhu zabrání konkurenci zahraničních výrobků nebo ji omezí – bariéra pro dovoz či vývoz výrobků se pouze posune z vnější hranice dovnitř státu. ESD definoval takové opatření s účinkem rovnocenným kvótám velmi široce – jako „každou úpravu obchodu členských států, která může obchod uvnitř ES přímo nebo nepřímo, skutečně nebo potenciálně ohrozit“ (Procureur du Roi v. Dassonville, C-8/74). Tzv. definici Dassonville je možné uplatnit proti přímé diskriminaci zahraničních výrobků (když se na dovážené výrobky explicitně uplatňují přísnější pravidla) i proti diskriminaci nepřímé (když se na domácí i zahraniční výrobky formálně uplatňují stejná pravidla, nastavená ale tak, aby vyhovovala zejména domácím výrobkům). Přímá diskriminace může mít podobu vyloučení zahraničního výrobku z části domácího trhu (státní úřady mohou používat pouze domácí automobily), přísnějších standardů pro zahraniční výrobky (například přísnější bezpečnostní požadavky na dovážené automobily) nebo stát101


ní akce podporující domácí výrobu. V kauze „Buy Irish“ (Komise v. Irsko, C-249/81) neobhájilo Irsko před ESD svou kampaň za zvýšení odbytu irských výrobků v Irsku – dokonce ani když kampaň nestanovila žádná závazná pravidla pro prodej (šlo o přesvědčovací kampaň, výhodnější podmínky pro prezentaci domácích výrobků, označení symbolem Guaranteed Irish) a byla jen částečně financovaná ze státních zdrojů (většinu rozpočtu poskytly soukromé firmy). ESD rozhodl v neprospěch Irska i přesto, že celá kampaň skončila neúspěchem. Nepřímá diskriminace má podobu norem a standardů, které mají formálně zatížit domácí a zahraniční výrobky stejně, v praxi ale nastavení podmínek výrazně nahrává výrobkům domácím. Členské státy byly poměrně vynalézavé při vymýšlení na první pohled neutrálních domácích zákonů, které ale ve svém důsledku bránily dovozu výrobků z jiných zemí EU nebo alespoň nutily jejich výrobce k úpravám, které dovážený výrovek prodražily. Nejčastěji se domácí předpisy týkaly balení a označování výrobků. ESD potvrdil povinnost označovat dovážené výrobky jazykem příslušné země (důvodem byla ochrana spotřebitele – viz kapitola o výjimkách). Za neslučitelnou s komunitárním právem ale prohlásil povinnost označovat výrobky pouze v jazyce příslušné země, tedy odstranit ostatní nápisy, pokud nemohlo dojít k záměně cizojazyčného označení s jiným pojmem v domácím jazyce. Bizarnějším omezením byla například nutnost používat vodní trubky tradičního irského průměru ve veřejné zakázce na zásobování vodou (Komise v. Irsko, C-45/87). Zásadní krok v chápání (výkladu) zákazu opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením dovozu a vývozu učinil ESD na konci sedmdesátých let v souvislosti s německou regulací trhu s alkoholem. Podle německých norem (platných pro domácí i dovážené nápoje) musely alkoholické nápoje vyráběné destilací ovocných šťáv obsahovat alespoň 25% alkoholu. Francouzský rybízový likér Cassis de Dijon, dovážený do Německa firmou Rewe, nedosáhl ani 20% a německé úřady jeho distribuci zakázaly. ESD v odpovědi na předběžnou otázku německého soudu (Rewe, C-120/78) prohlásil, že každému výrobku legálně vyrobenému v jednom státě EU (v souladu s normami státu původu) musí být umožněn přístup na trh všech států EU – a to i když výrobek nesplňuje normy státu, kde dojde ke konečnému pro102


deji. Výjimkou jsou podle ESD pouze situace, kdy jde o ochranu naléhavých požadavků veřejného zájmu (mandatory interests) – jako je ochranu zdraví, ochranu spotřebitele, možnost účinné daňové kontroly, čistotu obchodního styku nebo ochranu životního prostředí (rozvedeno níže). Rozsudek Cassis de Dijon byl přijat s dvojakými pocity. Na jedné straně byla odstraněna další systémová překážka vytváření vnitřního trhu. Souběžně tento rozsudek odstartoval nový přístup k harmonizaci v komunitárním právu. Napříště už nebylo nutné harmonizovat všechny detaily dotčené kategorie výrobků – stačilo sladit naléhavé požadavky. Kritici rozsudku Cassis argumentovali rizikem, že se výroba soustředí do států s nejměkčími normami, a tam vyrobené nekvalitní výrobky zaplaví státy s přísnějšími standardy. Vývoj nedal obavám z obecného poklesu kvality v Evropské unii za pravdu. Přesun výroby do států s měkčími standardy se ukázal jako příliš nákladný a nejistý podnik. Navíc se členské státy mohou nebezpečným výrobkům bránit prostřednictvím výjimky naléhavých opatření (mandatory requiremetns). Další námitkou vůči rozhodnutí Cassis bylo to, že umožňuje obrácenou diskriminaci, tedy diskriminaci domácích výrobků ve srovnání s výrobky zahraničními, protože stát může od domácích výrobců vynucovat vlastní „přísné“ standardy, ale od dovážených nikoliv. Na tuto námitku ESD odpověděl, že komunitární právo obrácenou diskriminaci nezakazuje. Jestli si stát ponechá své přísnější standardy, které mohou domácí výrobce znevýhodnit vůči konkurenci ze zbytku EU, je otázkou volby konkrétního státu (jeho vlády a parlamentu a následně voličů). ESD obvykle vykládal zákaz diskriminace na základě doktríny Cassis velmi přísně. Podle ESD jsou nepřijatelná i opatření, jejichž dopad na obchod mezi státy EU je velice malý nebo čistě teoretický. Prohlásil za neslučitelnou francouzskou regulaci standardů pro konzervy s husími játry, přestože naprostá většina konzerv na francouzském trhu byla vyrobena ve Francii a to malé množství konzerv vyrobených v jiných členských státech (kde specifické předpisy pro konzervy s husími játry neexistovaly) v praxi francouzské předpisy splňovalo (Komise v. Francie, C-184/96). Podobně ESD prohlásil za v principu neslučitelné 103


s komunitárním právem omezení dovozu týkající se velmi malé oblasti. ESD tak při posuzování diskriminace zahraničního zboží neuznává princip "de minimis", tedy že existují tak malá omezení mezistátního obchodu, že jsou pod jeho rozlišovací schopnost, a proto se jimi nezabývá (princip de minimis se přitom například uplatňuje v evropském právu hospodářské soutěže). V případu Bluhme (C-67/97) šlo o zákaz dovozu včel na dánský ostrůvek Lorso, který představuje pouze 0,3% dánského území (důvodem byla ochrana endemického druhu včel žijících na tomto ostrově). ESD sice v tomto konkrétním případu uznal výjimku z volného pohybu zboží na základě ochrany zdraví zvířat, ale jinak by bylo i toto minimální územní omezení v rozporu s právem ES. Z doktríny Cassis se postupem času stal „popravčí“ legislativy členských států. Stačilo, aby dovozce, kterému nevyhovoval nějaký standard státu, kam měl v úmyslu dovážet, poukázal na to, že obdobný standard v zemi původu neexistuje. Stát dovozu mohl svou vlastní normu obhájit jen tehdy, pokud šlo o harmonizovaný standard ES nebo pokud se dal domácí standard obhájit jako jedna z výjimek, analyzovaných níže. V opačném případě sice domácí standard Evropský soudní dvůr nezrušil, ale nebylo možné jeho plnění od dovážených výrobků vyžadovat. Na vzrůstající počet pokusů o zpochybnění vnitrostátních norem založených na aplikaci doktríny Cassis reagoval ESD dvojím způsobem. Jednak rozšiřováním seznamu naléhavých požadavků coby důvodu pro výjimku ze zákazu opatření s účinkem rovnocenným kvantitativním omezením dovozu a vývozu V případu o legalitu dánského režimu vratných lahví (Komise v. Dánsko, C-302/86) přibylo do výčtu naléhavých požadavků životní prostředí a ve sporu o legalitu regulace prodeje videokazet ve Francii ochrana kulturního průmyslu (Cinéthetique SA v. Fédération Nationale de Cinémas Français, C-60,61/84). Na druhý typ reakce ESD pak došlo v roce 1993 v případu Keck a Mithouard (C-267,268/91). Kecka a Mithouarda stíhal francouzský soud proto, že v síti svých supermarketů v Alsasku prodávali zboží se ztrátou (za nižší cenu než cenu nákupní), což francouzská legislativa zakazovala. Důvodem byla ochrana drobných obchodníků před obchodními taktikami velkých obchodních řetězců. Část zboží, které se ve Francii prodávalo se ztrátou, pocházelo ze státu EU, kde podobné omezení 104


neexistuje (SRN). K jistému překvapení odborné veřejnosti ESD francouzský zákaz prodeje se ztrátou za odporující komunitárnímu právu neprohlásil. Podle něj se princip Cassis vztahuje pouze na opatření regulující složení a vlastnosti výrobků, ne na pravidla prodeje zboží (selling arrangements). Členské státy mohou vynucovat plnění svých mantinelů pro prodejní metody (reklama, prodejní doba, cenová kontrola) i u výrobků z jiných států EU – jediným omezením je, že stejná pravidla musí platit pro domácí i dovážené zboží. Každé vnitrostátní opatření spadá do jedné ze dvou kategorií – providla pro prodej nebo pravidla pro vlastnosti výrobku – a tyto kategorie se vzájemně vylučují. Státy pochopitelně mají sklon k tomu klasifikovat své standardy jako regulaci podmínek prodeje – kde mají podle komunitárního práva větší volnost. ESD naopak v hraničních případech spíš zařadí vnitrostátní regulaci do kategorie složení a vlastnosti výrobku – a vyžaduje od členského státu, aby ji obhájil jako výjimku z důvodu naléhavých požadavků (Vereinigte Familiapress Zeitungsverlags v. Heinrich Bauer Verlag, C-368/95 – kde ESD určil, že rakouský zákaz zařazovat do časopisů křížovky o ceny spadá do kategorie regulace vlastností výrobků, a odmítl argumentaci Rakouska, že jde o úpravu prodeje a propagace výrobků). Zákaz diskriminačních opatření se týká pouze akcí prováděných, iniciovaných či vynucovaných orgány státu (veřejnými orgány). Pokud se z vlastní vůle (tj. nejsou k tomu donuceni například zákonem nebo veřejnoprávními standardy) rozhodnou diskriminovat zahraniční zboží soukromé subjekty, je to v principu s právem ES v souladu. Pokud se patrioticky smýšlející majitel soukromé firmy rozhodne, že bude kupovat pouze nákladní vozy vyrobené v jeho zemi či nakupovat pouze domácí víno, jeho rozhodnutí evropské právo nezpochybní. Soukromá diskriminační akce ale nesmí přerůst v zabraňování používání cizích výrobkům ostatním – například blokády francouzských zemědělců proti dovozům zemědělských komodit ze zbytku ES, kdy byla Francie Evropským soudním dvorem odsouzena za svou nečinnost (Komise v. Francie, C-265/95). Zákaz kvót (kvantitativních omezení) na vývoz a dovoz a opatření s rovnocenným účinkem nejsou bez výjimek. Výjimky lze rozdělit do tří kategorií: 105


výrobky, které jsou z volného pohybu zboží vyloučené – zbraně, munice a vojenský materiál (čl. 296 SES) – kde členské státy mohou přijmout opatření chránící domácí vojenský průmysl, omezení ale nesmí zasahovat do obchodu se zbraněmi jiného než výlučně vojenského charakteru (například lovecké zbraně) i výjimky z důvodu ochrany veřejného pořádku, zdraví, veřejné bezpečnosti, ochrany národního uměleckého, historického nebo archeologického dědictví, ochrany průmyslového a duševního vlastnictví (čl. 30 SES) i tzv. naléhavé požadavky (mandatory requirements) veřejného zájmu, formulované ESD i

Komunitární právo umožňuje omezit volný pohyb zboží z důvodu ochrany veřejné morálky, veřejného pořádku a bezpečnosti, zdraví lidí, zvířat a rostlin, ochrany národního uměleckého, historického nebo archeologického dědictví nebo ochrany průmyslového a duševního vlastnictví (čl. 30 SES). Tak dlouhý seznam důvodů pro výjimky by umožnil obhájit téměř každou protekcionistickou politiku. Proto je klíčové, že Smlouva výjimky dále omezuje – a to zákazem jejich použití k svéhlavé diskriminaci zahraničního zboží či úmyslnému (disguised) omezení obchodu mezi členskými státy. Výjimky pro omezení dovozu i vývozu jsou formálně stejné (formulace výjimky v SES je totožná), ale výjimky pro vývoz ESD vykládá volněji – tak Nizozemí obhájilo svůj zákaz zpracování a skladování koňského masa s odůvodněním, že by mohly být potraviny obsahující koninu vyvezeny do států, kde je distribuce potravin obsahujících koňské maso zakázána (Groenvelt, C-15/79). Při sporech o výjimky z důvodu ochrany veřejné morálky posuzoval ESD často případy týkající se dovozu „obscénních materiálů“ do Velké Británie. Velká Británie na základě ochrany veřejné morálky obhájila absolutní zákaz dovozu pornografických materiálů vyrobených v jiných státech EU, i když samotné držení pornografických materiálů nebylo ve Velké Británii nelegální (R. v. Henn a Darby, C-34/79). Ochrana zdraví lidí, zvířat a rostlin je zejména základem veterinárních a fytosanitárních opatření, která mohou vést až k zákazu dovozu konkrétní komodity. I zde však musí být omezení přiměřená riziku - například zvýšenému výskytu newcastelské choroby drůbeže ve Velké Britá106


nii (Komise v. Irsko, C-74/82) nebo riziku pro ohrožené druhy domácích zvířat (Ditlev Bluhme, C-67/97). Případy týkající se omezení z důvodu ochrany veřejného pořádku (public policy) jsou poměrně málo časté. ESD například odmítl francouzskou obhajobu minimálních prodejních cen benzínu, výhodných pro francouzské rafinérie, ale ne pro dovozce z ostatních států EU, kteří nemohli využít nižší výrobní cenu v zahraničí. Francie argumentovala výjimkou z důvodu veřejného pořádku. Podle jejího názoru by neregulované ceny benzínu a jiných pohonných hmot vedly k nebezpečí pouličních nepokojů a násilí. ESD v tomto konkrétním případě francouzská argumentace nepřesvědčila, i když v principu uznal riziko pouličních nepokojů jako důvod k omezení volného pohybu zboží (Cullet v. Centre Leclerc, C-231/83). Významné rozhodnutí ESD v oblasti veřejné bezpečnosti se týkalo preferenčního zacházení s vlastním petrochemickým průmyslem v Irsku. Strategický význam přežití vlastního petrochemického průmyslu (ve světle ropných krizí v roce 1973 a 1980) byl podle ESD přiměřeným důvodem k diskriminaci zahraničních firem v ropném průmyslu (Campus Oil Ltd. v. Minister for Industry and Energy, C-72/83). Tolerance Evropského soudního dvora vůči preferování domácího petrochemického průmyslu kvůli strategickým zájmům státu ale má své meze – v posledních letech začíná dokonce pohlížet na ropu jako na víceméně standardní zboží (Komise v. Řecko, C-398/1998). Omezení obchodu z důvodu ochrany vlastního národního uměleckého, historického nebo archeologického dědictví se týká převážně omezení vývozu – typicky zákaz vyvážet historické předměty nebo povolovací režim pro jejich vývoz. Výjimka založená na ochraně průmyslového a duševního vlastnictví respektuje odlišnosti v systémech ochrany duševního a průmyslového vlastnictví jednotlivých členských států. Pokud by tato výjimka neexistovala, mohlo by dojít k tomu, že ze států se slabší autorskoprávní nebo patentovou ochranou by se vyváželo zboží do států se silnější úrovní ochrany. Podobně by se držitel patentu v jedné zemi nemohl bránit konkurenci držitelů patentů v ostatních zemích EU. Komunitární právo pohyb zboží mezi členskými státy v případě nekompatibility automatic107


ky neomezuje, pouze umožňuje členským státům vyžadovat i od dovážených výrobků plnění jejich vlastních standardů práva duševního a průmyslového vlastnictví. ESD navíc tuto výjimku interpretuje poměrně úzce (Deutsche Grammophon v. Metro, C-78/70, série případů Centrafarm C-15-16/74, Hoechst, C-19/84). V judikatuře Cassis de Dijon zavedl ESD termín „naléhavé požadavky“ neboli „kategorické požadavky“ veřejného zájmu (mandatory requirements), které umožňují státu uplatňovat jeho standardy nediskriminační povahy i na dovážené výrobky. Rozdíl mezi výjimkami podle čl. 30 SES a naléhavými požadavky je v tom, že opatření spadající pod čl. 30 mohou být přijata s přímým záměrem zabránit dovozu či vývozu, zatímco v případě naléhavých požadavků je omezení obchodu mezi členskými státy pouhým vedlejším (nezamýšleným) důsledkem nediskriminačního vnitrostátního opatření (režimu). Co patří mezi naléhavé požadavky, neurčuje přímo primární právo, ale judikatura ESD. ESD v případu Cassis mezi ně zařadil ochranu zdraví, ochranu spotřebitele, možnost účinné daňové kontroly a čistotu obchodního styku. Později byl seznam rozšířen i o ochranu životního prostředí a ochranu zájmů filmařského průmyslu. Obhájitelnost naléhavých požadavků je omezena požadavkem proporcionality (přiměřenosti). Na naléhavé požadavky se pokoušelo odvolat Německo už v případu Cassis de Dijon. Stanovení minimálního obsahu alkoholu bylo podle jeho názoru v souladu s režimem výjimek založených na naléhavých požadavcích. Německo argumentovalo zejména ochranou veřejného zdraví a zabráněním nekalým obchodním praktikám. Veřejné zdraví podle SRN ohrožovala distribuce nápojů s nízkým obsahem alkoholu proto, že by mohla přispět k vyšší toleranci k požívání alkoholických nápojů obecně. Tento argument ESD odmítl s tím, že je v SRN volně dostupná široká škála nápojů s nízkým obsahem alkoholu (například pivo, víno), a navíc se v Německu tradičně pijí i nápoje s vysokým obsahem alkoholu ředěné nealkoholickými nápoji. Nekalých obchodních praktik se SRN obávala proto, že by dovážené alkoholické nápoje mohly mít ve srovnání s domácími lihovinami komparativní výhodu (díky nižší ceně), a proto by mohlo dojít k obrácené diskriminaci německých 108


výrobců. Tuto námitku ESD odmítl s poukazem na to, že obrácenou diskriminaci domácích výrobců právo ES nezakazuje. A navíc je možné stanovit povinnost označit alkoholický nápoj údajem o zemi původu a obsahu alkoholu, a zajistit tak čistotu obchodních praktik. Jindy neprošel testem přiměřenosti německý zákaz zmrzlinových tyčinek Mars (dovážených do Německa z Francie), na kterých byl v rámci celoevropské reklamní kampaně vyznačen pruh s nápisem „větší o 10%“, jehož plocha výrazně překračovala 10% obalu (tyčinka sama byla skutečně o 10% větší). Podle ESD sice zákaz skutečně sloužil ochraně spotřebitele před nekalou reklamou, ale jeho použití bylo nepřiměřené pro „rozumně obezřetného spotřebitele“ (Mars, C-470/93). Dalším příkladem neúspěšné argumentace založené na naléhavých požadavcích byl spor mezi Komisí a Spolkovou republikou Německo o regulaci trhu piva v osmdesátých letech. SRN požadovala, aby domácí i dovážené pivo splňovalo požadavky německého zákona o čistotě piva, který mimo jiné povoloval za suroviny pro výrobu piva pouze slad, kvasinky, vodu a chmel. Ty druhy piv, které obsahovaly i jiné složky, jako jsou barviva, příchuti nebo konzervační látky, nebylo možné v SRN distribuovat jako pivo. Tak byla mnohá piva vyráběná v Dánsku, Nizozemí či Belgii vyřazená ze hry. Argumenty SRN se opět soustředily na dva kategorické požadavky – ochranu spotřebitele a ochranu veřejného zdraví. Podle Německa bylo třeba chránit domácí spotřebitele před tím, že by si v domnění, že kupují tradiční německé pivo (rozuměj pivo vyrobené podle zákona o čistotě piva), koupili například belgické pivo s příchutí třešní. ESD obavu německých úřadů o chuťovou integritu německých konzumentů piva odmítl s tím, že průměrně opatrnému spotřebiteli bude k rozlišení německého a cizího piva stačit nápis na etiketě, případně doplněný seznamem příměsí. ESD ve svém rozsudku dodal, že riziko kulturního a organoleptického šoku německých pivařů výrazně zmírňuje fakt, že řada z nich už navštívila sousední země, kde konzumovali belgické, holandské či dánské pivo odporující německých normám. Druhá linie obrany zákona o čistotě piva se opírala o ochranu zdraví německých občanů. SRN připouštěla, že přísady v pivech vyráběných v ostatních členských zemích Evropské unie nejsou samy o sobě jedo109


vaté či zdraví škodlivé (alespoň ne v běžných dávkách). Svou argumentaci ale založila na skutečnosti, že spotřeba piva v Německu výrazně překračuje evropský průměr – a při mimořádně vysoké spotřebě by podle SRN některé přísady mohly způsobit negativní zdravotní následky. Nelogičnost této argumentace je zřejmá – přísady by mohly mít negativní zdravotní účinky, ale ty by výrazně překryly negativní zdravotní následky spotřeby alkoholu obsaženého v takovém množství piva. ESD (přesněji generální advokát ve svém stanovisku k případu) rozporuplnou argumentaci SRN reflektoval i v lehce ironickém komentáři: „…zdá se mi jako neproporcionální pravidlo, které vylučuje celou společnost z možnosti konzumovat jiné než doma vyrobené pivo pouze proto, že některé přísady (v cizích pivech) mohou představovat riziko pro osoby, které vypijí přes tisíc litrů piva za rok, nebo pro osoby trpící cirhózou jater. I když uznávám, že taková osoba potřebuje ochranu, existují jiné metody, jak ji dosáhnout – zejména lékařská péče a sebeovládání...“ (Komise v. SRN, C-178/84). Použití kategorického požadavku ochrany veřejného zdraví bylo naopak úspěšné při přezkumu belgického zákazu müsli tyčinek se zvýšeným obsahem vitamínů. ESD uznal argument, že konzumace příliš velkých dávek vitamínů může být lidskému zdraví škodlivá, i když přesnou hranici tolerance dosud medicína nezná (Officier van Justitie v. Sandoz BV, C-174/82). Belgický zákon o zákazu prodeje chleba s obsahem soli nad 2% ale testem ESD neprošel pro nedostatek důkazů o škodlivosti chleba s vyšším obsahem soli pro lidské zdraví (Christina Bellamy, C-123/2000).

⁄prava st·tnÌch monopol˘ obchodnÌ povahy I když v současné době převládá trend omezování role státu v ekonomice, ve dvacátém století zapojení státu do ekonomiky obecně vzrostlo. Státy si vyhradily monopolní či dominantní postavení v mnoha oborech hospodářství – železnice, telekomunikace, distribuce energie, alkoholické výrobky (Skandinávie) nebo dokonce zápalky (Itálie). Právo ES muselo reagovat na riziko, že by státy své monopolní postavení (dané často legislativou, a ne ekonomickou výkonností státního monopolu) zneužívaly k ochraně domácích výrobců. Zároveň se státy svého monopolního postavení v mnoha strategických nebo prostě 110


výnosných oblastech odmítly vzdát. Komunitární právo nalezlo kompromisní řešení, kdy sice státní monopoly obchodní povahy nezakazuje, ale jejich právní režim musí být takový, aby nediskriminoval subjekty z jiných států EU. Zákaz diskriminace se týká jak prodejců (například odmítnutí státní distribuční sítě nakupovat elektřinu od malé elektrárny vlastněné cizinci), tak i zákazníků (vyšší ceny pro odběratele energie s cizím pasem).

OmezenÌ ve¯ejn˝ch podpor soukrom˝m subjekt˘m Se silnější rolí státu v ekonomice souvisí i růst objemu finančních prostředků ze státního rozpočtu určených soukromým firmám a jednotlivcům. Státní podpora soukromým firmám a jedincům má dvojí negativní dopad na vnitřní trh ES. Jednak obecně deformuje trh a narušuje hospodářskou soutěž – firma, která získá státní podporu, je vůči svým konkurentům na trhu zvýhodněná. A jednak mají státy sklon k tomu, že poskytují podpory domácím firmám a jednotlivcům – což narušuje obchod mezi členskými státy. Státní podpora poskytnutá domácí firmě tak má diskriminační dopad na výrobky vyrobené konkurenčními firmami ze zahraničí. Pro jejich negativní účinek na vnitřní trh komunitární právo státní podpory v zásadě zakazuje. ESD pojem „státní podpora“ vykládá poměrně široce – nejen jako přímé finanční transfery ze státního rozpočtu, ale i daňová zvýhodnění včetně daňových prázdnin, státní záruky za úvěr nebo exportní pobídky. Podporu nemusí poskytovat přímo stát, ale i orgány samosprávy nebo instituce kontrolované státem či napojené na státní rozpočet. Na druhé straně se za zakázanou podporu nepovažuje opatření k podpoře ekonomiky státu jako celku, které nezvýhodňuje konkrétní obor či podnik – například plošné snížení daně z příjmu právnických osob. Za zakázané se nepovažují ani státní podpory malého rozsahu, které nemohou ovlivnit obchod mezi státy EU (princip de minimis). Existují dvě kategorie výjimek ze zákazu státních podpor. První jsou výjimky automatické – ke státní podpoře není potřeba svolení žádného orgánu ES. Sem patří podpora v případě živelných katastrof a podpora sociálního charakteru poskytovaná jednotlivcům. I sociální pod111


pory musí respektovat princip zákazu diskriminace – například pokud se podpora vyplácí v podobě potravinových kupónů, kupóny nesmí být omezené na nákup domácího zboží. Druhou skupinou výjimek ze zákazu státních podpor jsou podpory povolené Evropskou komisí. Jsou to: i podpory v rámci regionální politiky EU určené oblastem s podprůměrnou životní úrovní či vysokou nezaměstnaností (například investice ze spolkového rozpočtu SRN do nových spolkových zemí) i projekty na podporu projektu celoevropského významu (například Eurotunel) i podpory, které mají napravit vážnou poruchu v ekonomice daného státu (pomoc státu leteckým provozovatelům po 11. září 2001) i podpora určitých hospodářských oblastí či činností, jako je věda a výzkum nebo ochrana životního prostředí i pomoc směřovaná do oblasti kultury a kulturního dědictví (například portugalský plán podpory začínajícím filmařům) i podpory jiných oblastí podle rozhodnutí Rady EU (zde může Rada kvalifikovanou většinou kategorie výjimek rozšířit) Povolení či nepovolení podpory je v diskreci Komise. Komise obvykle posuzuje přínosnost podpory Evropskému společenství jako celku, přiměřenost výše podpory závažnosti problému, nutnost podpory a možnost alternativních řešení. Rada EU může jednomyslným rozhodnutím prohlásil pomoc poskytovanou státem za slučitelnou s právem EU. Proti rozhodnutí Komise je rovněž možné se odvolat k ESD.

⁄prava zad·v·nÌ ve¯ejn˝ch zak·zek Formou veřejných zakázek se vytváří okolo 15% HDP členských zemí. Proti tendenci členských států zadávat veřejné zakázky přednostně domácím firmám staví evropské právo princip otevřenosti veřejných zakázek i pro zahraniční firmy. Zvláštní kritéria pro otevřenost a transparentnost rozhodování o veřejných zakázkách platí pouze pro zakázky velkého rozsahu – například nad 200.000 Eur u dodávek zboží a služeb, nad 600.000 Eur u dodávek v telekomunikačním sektoru nebo nad pět miliónů Eur u zakázek na stavební práce. Zakázky nad uvedený limit musí být veřejně vyhlášeny v Úředním věstníku ES. Evropské právo stanoví i procesní postup při rozhodování o zakázkách, včetně 112


práva neúspěšných soutěžitelů na zdůvodnění rozhodnutí. V praxi je dopad komunitární úpravy poměrně skromný – zahraniční firmy dosud nevyhrávají ani 10% veřejných zakázek (Urban 2002:62).

Literatura k volnÈmu pohybu zboûÌ a obecnÈ pr·ce k vnit¯nÌmu trhu: Barnard, C., Scott, J. (ed.): The Law of the Single European Market, Hart Publ. Oxford 2002 i Boch, C.: Language Protection and Free Trade: The Triumph of the Homo McDonaldus?, European Public Law, 3/1998 i Dauses, M.: Příručka hospodářského práva EU, ASPI Praha 2002 i Král, R.: Komunitární právo a obrácená diskriminace, Evropské a mezinárodní právo 7-8/2000 i Křepelka, F.: Mezinárodní a evropské mechanismy omezení státních (veřejných) podpor: jednotlivé formy podpory, Evropské a mezinárodní právo 3-4/2002 i Urban, Z.: Evropský vnitřní trh a příprava České republiky na začlenění, Linde Praha 2002 i Svoboda, P.: Hlavní problémy volného pohybu zboží v Evropském společenství, Právník 8/2000 i Šlosarčík, I.: Jazyková politika ve členských zemích EU a její potenciální konflikt s komunitárním právem, Integrace 1/2002 i Tomášek, M.: Expanze doktríny vzájemného uznávání v evropském právu, Právník 3/2001 i

113


114

Voln˝ pohyb osob

Voln˝ pohyb osob VOLN› POHYB PRACOVNÕKŸ Pohyb pracovní síly mezi státy EU je dalším prvkem vnitřního trhu. Evropské primární právo nastavilo parametry volného pohybu pracovníků poměrně obecně, výraznou roli při jeho formulaci mělo sekundární právo (větší než u volného pohybu zboží), zatímco vliv ESD byl ve srovnání s jeho rolí při formulaci praxe volného pohybu zboží menší. Podle mnohých názorů společný trh pracovních sil v EU nevznikl, protože v jiném státě, než kterého jsou občany, pracuje pouze 2,9 miliónu osob (1997), což je jen 1,7% práceschopného obyvatelstva EU (Urban 2002:70). Velkou část z tohoto počtu přitom tvoří přeshraniční pracovníci, kteří se každý den či týden na území „svého“ státu vrací (pendleři). Největší podíl pracovníků z jiných států EU pracuje v Lucembursku, které je následováno Belgií (mj. díky přítomnosti institucí EU). Na opačném konci pomyslného žebříčku přitažlivosti pro pracovníky z jiných států EU se nacházejí Španělsko a Itálie (Urban 2002:70). Svoboda pohybu pracovníků se původně vztahovala pouze na ekonomicky aktivní osoby (pracovníky v pracovním nebo kvazipracovním poměru). Později byly některé výhody svobody pohybu pracovníků rozšířeny i na jejich rodinné příslušníky a další nevýdělečné osoby (studenti a důchodci). Maastrichtská smlouva pak upravila právo volného pohybu a pobytu pro všechny občany EU (tj. každého občana některého ze států EU) již bez vazby na ekonomickou činnost – hranice svobody pohybu a pobytu na základě občanství EU však dosud nejsou přesně ujasněny a příslušná judikatura ESD se teprve vytváří. Smlouva nedefinuje pojem „pracovník“. Podle ESD je pracovník („worker“) pojem komunitárního práva, nezávislý na definici pracovníka v právních řádech členských států (Levin, C-53/81). Komunitární právo chápe pracovníka, který může (v principu) využívat volnost pohybu pracovníků, jako: 1. občana EU 2. který provádí závislou činnost 3. za úplatu 4. v jiné zemi EU, než je sám občanem 115

Voln˝ pohyb osob

ESD vykládá pojem pracovníka široce. Do kategorie pracovník spadají i zaměstnanci na částečný úvazek, a dokonce i takoví, jejichž plat nedosahuje úrovně stanovené minimální mzdy (Kempf v. Staatssecretaris van Justitie, C-139/85). Pracovníkem je podle komunitárního práva i osoba, která v příslušném okamžiku nepracuje, ale je schopná přijmout zaměstnání v budoucnosti (Hoekstra v. BBDA, C-75/ 63). Výhody volného pohybu pracovníků ale nemohou využívat osoby, které v zahraničí pracují bezplatně, zcela náhodile, v rámci pracovního rehabilitačního programu pro drogově závislé (Bettray v. Staatssecretaris van Justitie, C-344/87) nebo bezdomovci vykonávající pouze příležitostné práce. Volného pohybu pracovníků může využívat pouze občan EU (a v omezené míře i občané přidružených zemí v rámci úpravy v asociačních dohodách). Občanství EU se odvozuje od občanství členského státu – kdo je občanem, stanoví členské země autonomně. Poměrně komplikovaný systém úrovní občanství, z nichž jen některá dávají možnost využívat volného pohybu osob, má Velká Británie. Spolková republika Německo před sjednocením (1990) zaručovala výhody volného pohybu osob i občanům bývalé Německé demokratické republiky, pokud se nacházeli na území EU. Právo využívat volný pohyb pracovníků má i občan s dvojím občanstvím – státu EU a třetí země. Princip volného pohybu pracovníků se týká všech fází pracovní činnosti – hledání zaměstnání, uzavření pracovní smlouvy a nástupu do zaměstnání, průběhu zaměstnání, ukončení zaměstnání a období po skončení zaměstnání. Občané EU mají právo vstoupit na území jiného členského státu EU za účelem hledání zaměstnání a pobývat tam. K překročení státní hranice stačí občanu EU platný doklad totožnosti nebo pas (směrnice č. 68/360/EHS). Vstupní víza (jako komplikace formalit při příjezdu) mohou být vyžadována pouze při příjezdu příbuzných pracovníka z nečlenské země EU. Při pobytu v jiném státě musí občan EU respektovat pobytový a registrační režim (například nahlásit přechodný pobyt na policii), ale musí se s ním zacházet obdobě jako s občanem příslušného státu – například nesmí být za opomenutí registrace na policii výrazně vyšší sankce pro cizince-občana EU než pro občana domácího (případ Watson and Belmann, C-118/75, nebo Komise 116

Voln˝ pohyb osob

v. Německo, C-24/97, kdy ESD prohlásil, že pokuta do výše 1000 DM pro německé občany a do výše 5000 DM pro cizince je diskriminační opatření). Občan EU má v cizině právo nahlásit se na úřad práce, který má povinnost mu poskytnout obdobnou pomoc jako domácím žadatelům o práci. Délka doby, po kterou je pracovník oprávněný hledat práci v jiném státě EU, není přesně určená, ale podle práva ES musí být potenciálnímu pracovníku na hledání práce poskytnuta doba mezi třemi až šesti měsíci (Antonissen, C-292/89, Komise v. Belgie, C344/95), i když jednotlivé státy mohou tolerovat žadatele o práci z jiné země EU i déle. Občan EU má právo ucházet se o místo a nastoupit do zaměstnání v jiném státě EU. Uzavření pracovní smlouvy nelze vázat na udělení pracovního povolení jako u občanů třetích zemí. Stát si také nemůže vyhradit monopol při zprostředkování práce zahraničních pracovníků nebo zavést pro zahraniční pracovníky kvóty. I během výkonu práce je klíčovým termínem zákaz diskriminace, který zaručuje domácím pracovníkům i pracovníkům z ostatních zemí EU stejné zacházení v zaměstnání – stejný plat, příspěvky na dopravu, ubytování či stravování, stejný přístup k profesnímu vzdělávání či ochranným pomůckám i stejný režim při povyšování. Komunitární právo přiznává pracovníkům-občanům EU i právo nebýt diskriminovaný co do sociálních výhod (social advantages). ESD vyložil tento pojem dost široce a zahrnul do něj množství sociálních a daňových výhod spojených se zaměstnáním, ale již ne třeba zvýhodnění v zaměstnání pro válečné veterány (Ministere Public v. Even a ONPTS, C-207/78). Zákaz diskriminace při ukončení zaměstnání pak například vylučuje, aby byli přednostně propouštěni zahraniční pracovníci nebo aby dostali nižší odstupné než domácí zaměstnanci. Požadavek komunitárního práva na zákaz diskriminace občanů EU v zaměstnání dále rozvádí nařízení č. 1612/68/EHS. Po ukončení pracovního poměru může občan EU zůstat na území cizího státu za účelem hledání další práce po „rozumnou dobu“, kterou sekundární právo (nařízení č. 1251/70/EHS) a judikatura ESD ustálila přibližně na šest měsíců (Antonissen, C C-292/89). 117

Voln˝ pohyb osob

Evropské právo zakazuje diskriminaci přímou i nepřímou. O přímou diskriminaci jde, pokud mají pracovníci-občané EU nevýhodnější podmínky než pracovníci domácí. K nepřímé diskriminaci pak dojde, pokud jsou sice formálně podmínky pro domácí i cizí pracovníky stejné, ale jejich parametry jsou nastavené tak, aby vycházely vstříc domácím pracovníkům, a jejich dopad na zahraniční pracovníky bude nepoměrně tvrdší než na domácí. Ukázkou nepřímé diskriminace, spojené s jazykem, byla praxe italských univerzit, které zaměstnávaly lektory cizích jazyků převážně na dobu určitou, zatímco ostatní přednášející měli pracovní smlouvy na dobu neurčitou. ESD prohlásil takovou praxi za nepřímou diskriminaci, i když se dočasné úvazky uplatňovaly i u lektorů, kteří byli Italové. Diskriminační byl fakt, že letory cizích jazyků jsou logicky spíš cizí státní příslušníci než občané Itálie. Zacházení s lektory cizích jazyků (mezi nimiž převažovali cizinci) pak bylo nepřímo diskriminační ve srovnání s podmínkami zaměstnávání ostatních univerzitních pracovníků, převážně Italů (Allué, C-259/91). ESD v některých případech zrušil i nediskriminační opatření členských států, která však svou povahou mohla odrazovat migrující pracovníky z jiných členských zemí – například systém sociálního zabezpečení a daně z příjmu, ve kterém je výhodnější pracovat celý kalendářní rok v jednom státě (Terhoeve, C-18/95). V zásadě ale v oblasti volného pohybu osob dosud neexistuje obdoba principu Cassis de Dijon, kde by se pracovníci mohli spoléhat na normy svého domovského státu a ignorovat standardy státu, ve kterém pracují. Jeden druh nepřímé diskriminace ale evropské právo povoluje – požadavek jazykové vybavenosti. Pro rodilého mluvčího je ovládání domácího jazyka nepochybně snazší než pro člověka, který se jazyk musí naučit teprve v dospělosti. Tento způsob diskriminace evropskému právu neodporuje, jak potvrzuje judikatura ESD i sekundární právo (například čl. 3 nařízení 1612/68/EHS). V principu je diskriminace z jazykových příčin dovolená – pracovníkovi, neovládajícímu požadovaný jazyk, může být v souladu s evropským právem odepřen přístup k profesím a postům vyhrazeným pro osoby lépe jazykově vybavené. Evropské právo ale zakazuje dělat rovnítko mezi státní příslušností a jazykovou vybaveností. Například francouzské pracovní právo tedy nesmí předpokládat, že pouze Francouzi mluví řádně francouzsky, a proto vyhradit místa s vysokými jazykovými nároky pouze pro Francouze. Posuzování jazykových schopností a znalostí se musí odvozovat 118

Voln˝ pohyb osob

od požadavků na znalosti konkrétního jednotlivce. Může se například uvést, že pro jeden druh zaměstnání (prodavač v obchodě) je třeba pochopit běžnou konverzaci a pro jiné povolání (administrativní práce) získat v testu TOEFL minimální počet bodů. Jazykové standardy musí platit pro všechny pracovníky bez ohledu na to, ze které země pocházejí. Jistým problémem je odlišný způsob prokazování jazykových znalostí u domácích občanů (pro které je daný jazyk rodným jazykem) a cizinců – u rodilého Angličana – budete stěží zkoumat jazykovou vybavenost pomocí testu TOEFL. Způsob zjišťování jazykové vybavenosti musí být přiměřený konkrétnímu případu a nesmí být tak komplikovaný, že by de facto cizinci prokázání znalosti jazyka znemožnil – jako například absolvování konkrétního jazykového kursu v dané zemi a lokalitě. Jednotlivé země mohou požadovat znalost jazyka jako kvalifikační předpoklad pro výkon některých povolání. Výslovně to umožňuje i nařízení 1612/68/EHS (čl. 3), podle kterého mohou členské státy stanovit pracovníkům na svém uzemí povinnost ovládat jazyk na úrovni odpovídající příslušnému zaměstnání. Požadovaná jazyková vybavenost musí být adekvátní povaze a okolnostem profese. Tak například ESD prohlásil za nepřiměřený jak požadavek, aby bylo jazykové vzdělání dosaženo na území příslušného státu, tak uznávání jazykových certifikátů vydávaných jen domácími univerzitami – podstatná je znalost jazyka, ne instituce, kde jí bylo dosaženo. Stanovit přesný rozsah jazykové vybavenosti odpovídající povaze zaměstnání je často obtížné. Poměrně restriktivní přístup (pro volný pohyb osob) zaujal ESD v případu Groener (C-379/87). Holandská učitelka umění (arts) na dublinské State Vocational College napadla rozhodnutí irských orgánů, které jí odmítly zaměstnat na plný úvazek, protože nesložila ústní zkoušku z irštiny. Paní Groenerová argumentovala, že se s irštinou ve své univerzitní praxi nikdy nesetkala (přednášela umění (arts) – a absolutní většina obyvatel Dublinu mluví anglicky). Proto měl být podle názoru stěžovatelky irský požadavek na znalost irštiny u všech přednášejících na univerzitách s plným úvazkem nepřiměřený. ESD se ale přiklonil k argumentaci irského státu, který prohlásil požadavek znalosti irštiny u přednášejících na univerzitách za součást dlouhodobé strategie podpory irštiny (irština je podle ústavy prvním úředním jazykem Irska, angličtina až druhým). Podle ESD je tedy možné požadovat specifické jazykové znalosti nejen 119

Voln˝ pohyb osob

kvůli ryze praktickému významu jazyka pro výkon profese, ale i kvůli širšímu kontextu jazykové politiky. Některá z práv spojených s volným pohybem pracovníků v některých případech přežívájí i zánik pracovního poměru a snahy najít další zaměstnání. Podle nařízení 1251/70/EHS má pracovník právo zůstat po dosažení důchodového věku v zemi, kde pracoval alespoň předcházejících 12 měsíců (a kde žil alespoň předcházející tři roky) nebo právo zůstat ve státě pobytu poté, co přestal být zdravotně způsobilý k práci (podmínkou je opět alespoň dvouletý pobyt v příslušném státě nebo pracovní úraz nebo nemoc z povolání, za který stát vyplácí kompenzaci). Zákaz diskriminace v oblasti volného pohybu osob se vztahuje na soukromé i veřejnoprávní subjekty. Přitom zákaz diskriminace v oblasti volného pohybu zboží se týká jen veřejnoprávních subjektů – soukromé subjekty se mohou svobodně rozhodnout, že dají přednost domácím výrobkům (z jakýchkoliv příčin a bez ohledu a výhodnost takového rozhodnutí). U volného pohybu pracovníků je zákaz diskriminace z důvodu národnosti širší. Zakazuje jak administrativní omezení zaměstnávání cizích občanů EU ze strany státu (například prostřednictvím povolovacího režimu, kvót, daňového znevýhodnění), tak diskriminaci soukromými zaměstnavateli (například Roman Angonese v. Cassa di Risparmio di Bolzano SpA, C-281/98, kde šlo o diskriminaci ze strany soukromé banky). Aby se zaměstnavatelé nemohli schovat za požadavky odborů (které často chtějí chránit domácí pracovníky před zahraniční konkurencí), nelze založit diskriminaci vůči cizím pracovníkům-občanům EU ani na kolektivních dohodách s odborovými organizacemi. Na druhé straně mohou na porušení zákazu diskriminace upozornit i sami zaměstnavatelé – například v situaci, kdy chce rakouská firma zaměstnat německého manažera žijícího v Berlíně, ale rakouské zákony požadují u managementu bydliště v Rakousku (Clear Can, C-350/96).

V›JIMKY Z VOLN…HO POHYBU OSOB Ani svoboda pohybu pracovníků v EU však není bez výjimek. Volný pohyb osob mohou členské státy omezit ve dvou rovinách. 120

Voln˝ pohyb osob

První je možnost vyhradit určité posty spojené s výkonem veřejné moci pro domácí občany (employment in the public service). Evropské právo přímo nedefinuje, o které funkce se jedná, ale Evropský soudní dvůr vykládá jejich okruh velmi úzce. Jde o funkce s rozhodovací nebo výkonnou pravomocí spojené s tradičními atributy státní moci (například policisté, soudci, vojáci, vyšší státní úředníci), ale ne o všechny státní úředníky nebo osoby spadající pod služební zákon. ESD také odmítl zařadit pod veřejnou správu univerzitní pracovníky – z historických důvodů mohou mít univerzitní lektoři a profesoři status úředníka podle práva členské země, ale ve skutečnosti se na výkonu funkcí státu nepodílejí nebo podílejí jen okrajově (Allué, C-259/91). Komise se pokusila sladit praxi členských států svým sdělením z roku 1988, kde uvádí, že výjimku ze zákazu diskriminace nelze v principu použít na státní službu v oblasti zdravotnictví a školství, na výzkumná střediska nevojenského charakteru a orgány správy obchodních služeb (sdělení Komise č. 88/C-72/02). I když sdělení Komise není právně závazné, ESD ve svých rozsudcích většinou došel ke stejným závěrům (například Komise v. Belgie, C-173/94, nebo Komise v. Lucembursko, C-473/93). Pod výjimku z volného pohybu pracovníků například rovněž nespadají volené funkce v parlamentu nebo v obecních zastupitelstvech: podle evropského práva musí mít možnost kandidovat v obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu všichni občané EU s bydlištěm v dané lokalitě či členské zemi. Naopak rozhodnutí o pasivním volebním právu ve volbách parlamentních (do parlamentů jednotlivých států) je ponecháno na členských státech. Pokud je cizinec na post, spojený s výkonem státní moci, přijat, musí se s ním poté zacházet stejně jako s domácími zaměstnanci – výjimka spojená s výkonem státní moci umožňuje komplikovat cizinci přístup do státní správy, ale ne v práci v její struktuře (Sotgiu, C-152/73) . Požadavky evropského práva na zvláštní režim ve státní správě jsou pouze minimální. Je proto pouze na členské zemi, nakolik svou veřejnou správu otevře nad rámec výjimek podle evropského práva – přičemž nesmí nastavit režim restriktivnější. V Evropské unii jsou státy s přístupem do státní správy a ozbrojených složek tradičně otevřeným i pro zahraniční občany (Dánsko, Finsko, Irsko, Velká Británie) i s tradicí státních správ pro cizince uzavřených (Francie, Belgie, Německo, Rakousko). Druhou možnou výjimkou z volného pohybu osob je omezení volného pohybu osob z důvodu ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnos121

Voln˝ pohyb osob

ti a veřejného zdraví („public policy, public security and public health“, čl. 39, odst. 3 SES). Ani tuto výjimku nemají členské státy možnost vykládat podle svého uvážení, omezuje je judikatura ESD a sekundární právo ES. Směrnice č. 64/221/EHS přesněji určuje, co je omezení z důvodu veřejné bezpečnosti a zdraví. Občan EU nemůže být vyhoštěn jen proto, že mu propadlo povolení k pobytu nebo přestal platit cestovní doklad – trestem může být pouze běžná administrativní sankce, typicky pokuta. To, jestli určitá osoba představuje riziko pro veřejnou bezpečnost, se musí posuzovat podle osobního jednání člověka, o kterém se rozhoduje (tedy nestačí, aby patřil k „podezřelé“ skupině), a podle možného ohrožení veřejné bezpečnosti ze strany konkrétní osoby v budoucnu. Výslovně je uvedeno, že záznam v trestním rejstříku sám o sobě k omezení volnosti pohybu nestačí – hustě popsaný trestní rejstřík ale pochopitelně může být podpůrným důkazem o možné hrozbě, kterou osoba přestavuje. Definici rizika, které stát opravňuje k vyhoštění osoby nebo k nevpuštění přes hranice, pak dále doladila judikatura ESD – například Bonsignore (C-67/74/EHS) nebo R. v. Buchereau (C-30/77/EHS), kde byl nastaven požadavek „opravdového a dostatečně závažného nebezpečí hrozícího veřejnému pořádku“, které musí „ovlivňovat některý ze zásadních zájmů společnosti“. Pokud je občanovi jiného státu EU povolen pobyt na území státu, musí mu být umožněný v úplnosti – musí tedy podléhat stejným omezením jako pohyb vlastních občanů (například omezení vstupu do vojenských prostor). Povolení k pobytu proto nemůže být omezeno jen na část území státu, pokud obdobný režim neexistuje pro domácí občany (Rutili, C-36/75). V případě ohrožení veřejného zdraví umožňuje evropské právo diskriminujícím způsobem omezit pohyb osob z jiných států EU pouze při vstupu na území členského státu (respektive do vydání prvního povolení k pobytu). Onemocnění během pobytu v jiném státě EU není důvodem k vyhoštění, ale může být základem omezení volnosti pohybu v rámci daného státu, pokud se stejný režim uplatňuje u vlastních občanů (například v případě infekčních onemocnění). Důvodem pro omezení volného pohybu osob není každé onemocnění. Směrnice č. 64/221/EHS obsahuje poměrně krátký seznam zvlášť nebezpečných nemocí, u nichž je možné odepřít vstup – jde o nakažlivé nemoci určené Světovou zdravotnickou organizací, tuberkulózu, syfilis a některé duševní choroby nebo závislost na drogách s násilnými prvky. Oproti obecnému mínění onemocnění AIDS v seznamu nefiguruje a sdělení 122

Voln˝ pohyb osob

Komise vyzývá členské státy, aby kvůli nakažení virem HIV volný pohyb pracovníků neomezovaly. Při omezení volného pohybu osob z důvodu ochrany veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti a zdraví mají členské státy možnost uvážit, co to je „osobní chování“ a která jednání jsou „ohrožením veřejného pořádku a bezpečnosti“. V případu Van Duyn ESD uznal odmítnutí vstupu holandské aktivistce Scientologické církve na území Velké Británie, i když v Británii samotné není Scientologická církev zakázaná, ale podléhá pouze zvýšené kontrole a sankcím britských úřadů (Van Duyn v. Home Office, C-41/74). Na druhé straně neprošel přezkumem před ESD zákaz pobytu pro dvě „exotické tanečnice“ úřadu města Liege, protože v Belgii samotné není prostituce zakázaná (případ Adoui a Cornuaille v. Belgie, C-115/81 a C-116/81). Evropské právo obsahuje i procesní záruky pro osoby, jejichž pohyb je omezen z důvodu ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví – například právo být informován o důvodech odmítnutí, pokud to neohrožuje bezpečnost státu. Omezení pohybu pracovníků z důvodu ochrany zdraví či veřejné bezpečnosti však nesmí být využíváno k ekonomickým cílům (typicky k ochraně domácího pracovního trhu). Aby byla poměrně stará směrnice (z roku 1964) schopna reagovat na vývoj evropské integrace v posledních letech, navrhla Evropská komisi novou normu upravující možné výjimky z volného pohybu osob již v kontextu občanství EU (sdělení Evropské komise č. 257/2001).

PR¡VA RODINN›CH PÿÕSLUäNÕKŸ Ochota cestovat do jiného státu EU a pracovat tam by byla výrazně omezená, pokud by bylo rodině pracovníka znemožněno či výrazně ztíženo cestovat společně s ním. Existují dva důvody pro zvláštní komunitární úpravu práva pohybu rodinných příslušníků občana EU. Za prvé se původní úprava volného pohybu pracovníků týkala výlučně ekonomicky aktivních osob (potom by nekryla nepracující děti nebo manželku v domácnosti). Za druhé nemusí být rodinný příslušník občana EU sám občanem některé z členských zemí Unie. 123

Voln˝ pohyb osob

Práva rodinných příslušníků pracovníka jsou upraveny převážně v nařízení 1612/68/EHS. Evropské právo reguluje práva rodinných příslušníků pouze v situaci , kdy jde o pracovníka zaměstnaného v jiné zemi EU – nekryje tzv. čistě vnitřní situace, kdy jde o práva rodinných příslušníků pracovníka-občana EU, který pracuje ve své domovské zemi. Protože se rodina v jednotlivých státech EU chápe dost odlišně (celulární rodina na severu Evropy versus široce chápaná rodina v Itálii či Řecku), nařízení 1612/68/EHS definuje rodinu pro účely vnitřního trhu (ale ne například pro účely rodinného práva nebo dědictví, to je ponecháno v pravomoci členských států). Pro účely volného pohybu osob se rodina skládá z: i pracovníka i jeho manžela či manželky i dětí – všechny děti mladší 21 let nebo starší děti závislé na rodičích (typicky studenti či handicapovaní) i rodičů obou manželů, pokud jsou na nich závislí (a žijí společně s pracovníkem) Evropské právo nepokrývá práva druha či družky, pokud nejsou s pracovníkem v manželském svazku (Netherlands v. Reed, C-59/85/EHS). Rodinní příslušníci mají tato práva: i přicestovat do státu, kde je pracovník zaměstnaný i pracovat za stejných podmínek jako domácí pracovníci i mít přístup ke vzdělání za stejných podmínek jako domácí občané přístup ke vzdělání se garantuje dokonce širšímu okruhu příbuzných než uvádí definice v nařízení 1612/68/EHS, například i studentům starším 21 let, kteří už nejsou na svých rodičích závislí (Gaal, C-7/94). Právo rodinných příslušníků přicestovat omezuje povinnost zaměstnance zajistit jim přiměřené ubytování. Stejná práva mají rodinní příslušníci i tehdy, pokud nejsou občany EU – například česká manželka německého občana pracujícího ve Francii nebo jejich děti (i pokud by neměly německé občanství). Práva rodinných příslušníků se odvozují od existence pracovníka – používá se pro ně dokonce i pojem „parazitická práva“. Většina z nich zanikne skončením pracovního poměru – například výpovědí či smrtí zaměst124

Voln˝ pohyb osob

nance. Konec primárního pracovního poměru přežijí pouze taková práva rodinných pracovníků, která jsou přímo určená rodinným příslušníkům zemřelého pracovníka – právo na volnou jízdenku, kterou měli domácí pozůstalí po zaměstnancích železnic, musí mít i pozůstalí po zaměstnanci z jiného státu EU (Cristini v. SNCF, C-32/75/EHS). (Ne)zachování práv v případě rozvodu či rozluky manželství dosud judikatura uspokojivě neřeší – pokud by zanikly okamžikem rozvodu, mohl by se rodinný příslušník, který není občanem EU, stát snadno „rukojmím“ svého příbuzného s unijním pasem a proto lze nalézt tendenci i k ochraně bývalých příbuzných občanů EU (případ Diatta v. Land Berlin, C-267/83).

UZN¡V¡NÕ KVALIFIKACE V praxi využívají volný pohyb osob zejména lidé s vysokou kvalifikací, a naopak pracovníci v oborech, kde jsou na vzdělání požadavky minimální.U kvalifikovaných profesí nastal problém, že odlišné standardy pro vzdělání požadované k výkonu určitých profesí v různých členských státech by mohly představovat překážku volného pohybu pracovníků. Samotné právo pracovat v zahraničí by bylo například k ničemu britskému lékaři, který chce pracovat na klinice v Paříži, kde mu neuznají jeho univerzitní diplom z Londýna. Evropská unie postrádá pravomoc harmonizovat vzdělávací systémy svých členů – v rámci vzdělávací politiky EU proto nelze například stanovit, jaké minimální požadavky musí mít maturita nebo lékařské univerzitní vzdělání v členských státech. Proto se evropské právo vydalo ne cestou harmonizace, ale využilo metodu vzájemného uznávání diplomů vydaných jinými státy EU. Prvními pokusy byla tzv. vertikální harmonizace, kdy se přijímaly specifické normy o uznávání oborově definovaných dokladů o vzdělání – například směrnice o zdravotních sestrách, lékárnících, architektech. Zpravidla se ke konkrétní profesi přijímaly směrnice dvě – jedna s minimálními standardy požadovanými pro danou profesi (přijatá nikoliv v rámci vzdělávací politiky EU, ale jen pro účely vnitřního trhu) a druhá, která obsahovala seznam diplomů a názvů kvalifikací v jednotlivých státech, odpovídajících minimálním podmínkám. Tento postup se neosvědčil kvůli své nekoncepčnosti, zdlouhavosti a snadnému zastarávání (se vznikem nových škol poskytujících příslušné vzdělání by se musela měnit i směrnice). 125

Voln˝ pohyb osob

Proto byla na konci osmdesátých let přijata obecná směrnice o uznávání univerzitních diplomů za studium v délce alespoň tři roky (směrnice č. 89/48/EHS). V roce 1992 bylo uznávání rozšířeno i na vyšší vzdělávání v minimální délce jednoho roku (směrnice č. 92/51/EHS). Státy EU mají uznat každý diplom osvědčující vyšší vzdělání (postsecondary education, které zahrnuje univerzitní vzdělávání a vyšší post-maturitní odborné kurzy) v délce alespoň tři roky (respektive jeden rok), vydaný vzdělávací institucí, oprávněnou ve svém domovském státě k vydávání diplomů osvědčujících kvalifikaci (typicky instituce, která má akreditaci od příslušného ministerstva školství či odpovídajícího kompetentního orgánu). Směrnice dává členským státům právo klást na žadatele o uznání diplomu dodatečné požadavky ve formě odborné praxe (pokud je délka požadovaného vzdělání v členském státě alespoň o rok delší, než ve státě, kde byl diplom vydán), doby adaptace nebo zkoušky způsobilosti. Na žadateli obvykle je, zda si zvolí adaptaci, nebo zkoušku způsobilosti – výjimkou jsou situace, kdy povolání vyžaduje přesnou znalost domácího práva nebo spočívá v poskytování právní pomoci, pak je volba na členském státě. Členské státy mohou pro výkon některých profesí vyžadovat ještě další podmínky jako prokázání bezúhonnosti, skutečnosti, že na pracovníka nebyl uvalen konkurs, osvědčení o zdravotním stavu. Při osvědčování těchto údajů ale musí stačit dokumenty vydané domácím státem pracovníka. Důležitým detailem je i užívání profesních titulů. Odlišnosti mezi členskými státy mohou vést nejen ke komickým situacím, ale mít i dopad na profesní úspěch a prestiž. Příkladem je neznalost titulu Mgr. v západní Evropě, kde je ekvivalentem titul M.A. Pracovník proto může v jiném státě EU používat jak titul, který mu udělila domácí univerzita, tak i jeho ekvivalent používaný ve státě, kde pracuje. Podmiňovat používání akademického titulu, řádně získaného v jiném státě, povolením úřadů ESD také prohlásil za odporující volnému pohybu pracovníků (Kraus v. Land Baden-Wuttemberg, C-19/90). Mimo rámec obecných směrnic o uznávání diplomů v evropském právu přežily i specifické oborové úpravy. Ty obvykle zahrnují dvojici směrnic, jednu o vzájemném uznávání kvalifikací a druhou o koordinaci vzdělá126

Voln˝ pohyb osob

vacích požadavků ve všech členských státech. Příkladem mohou být lékaři (směrnice 75/362/EHS a 75/363/EHS), lékárníci (směrnice 85/432/EHS a 85/433/EHS), porodní asistentky (směrnice 80/154/EHS a 80/155/EHS), veterináři (směrnice 78/1026/EHS a 78/1027/EHS) nebo architekti (pouze směrnice o uznávání diplomů č. 85/284/EHS). Ještě více roztříštěná je situace v oblasti vzdělávání u profesí, které nevyžadují vyšší vzdělání nebo dokonce vysokoškolský diplom – typicky řemeslné živnosti. V členských státech EU existuje široké spektrum přístupů sahající od přísné regulace (SRN, Lucembursko) až po velmi volný přístup k formálním požadavkům na vzdělání (Itálie, Dánsko, Irsko). Proto se komunitární právo se snaží umožnit vzájemné uznávání kvalifikace nikoliv pouze na základě formálního vzdělání, ale zejména na základě bezproblémové praxe v domovském státě (obecná směrnice č. 64/427/EHS a několik oborových norem, například směrnice 82/89/EHS pro holiče). Uznávání diplomů se ale nevztahuje na diplomy udělené školami mimo Evropskou unii. Tam případné vzájemné uznávání stále ještě upravují bilaterální dohody (pokud existují). Právo ES závazně neupravuje ani uznávání diplomů u občanů třetích států. Existuje pouze nezávazné doporučení Komise, aby členské státy při uznávání kvalifikace občanů třetích zemí a diplomů vydaných mimo EU zaujaly liberální (vstřícný) postoj. Tento přístup podpořil i ESD, který rozhodl, že členské státy musí při (ne)uznání diplomu přihlédnout k individuálnímu vzdělání žadatele s diplomem nepocházejícím z EU (Vlassopoulou v. Ministerium fur Justiz, C-340/89).

KOORDINACE SYST…MŸ SOCI¡LNÕHO ZABEZPE»ENÕ Dalším možným problémem pracovníka, který chce pracovat v jiném státě EU, je odlišný systém sociálního zabezpečení. Podobně jako v oblasti vzdělávání a volného pohybu osob i v otázce sociálního zabezpečení se evropské právo vydalo cestou vzájemného uznávání a komunikace sociálních systémů členských států. Není tak například dotčena odlišná úprava členských států týkající se věku odchodu do důchodu, podmínek pro výplatu nemocenských dávek nebo výše podpory v nezaměstnanosti 127

Voln˝ pohyb osob

(např. v Belgii neexistuje omezení délky vyplácení podpory v nezaměstnanosti, v Irsku nejdéle 390 dnů, ve Francii mezi 4-60 měsíci a v jiných státech podle komplikovaného klíče dle odpracovaných let a věku). Místo toho je zajištěné, že občan EU pracující v zahraničí platí pouze jedno sociální pojištění (a ne například v místě práce a navíc v domovském státě) a že se mu započítává doba práce v různých státech (typicky pro účely starobního důchodu – když pracovník během svého života pracoval v různých státech EU, odpracovaná léta se pro účely starobního důchodu sčítají). Evropské právo se tradičně omezovalo na případy, kdy občan EU pracoval v jiném členském státě. Tzv. čistě vnitřní situace zůstávaly dlouho mimo centrum jeho pozornosti. To se v současné době mění a dochází k částečné harmonizaci vnitrostátního pracovního práva. Komunitárním právem iniciované změny se přitom použijí na čistě domácí situace i na případy, kdy je dotčený pracovník z jiného státu EU. Na úrovni ES tak byly například přijaty: i směrnice o hromadném propouštění (1975): při propuštění alespoň deseti pracovníků z jiného než individuálního důvodu (porušení pracovní kázně nebo odchod do důchodu) musí být vyrozuměn státní orgán a odbory i směrnice o převodu podniku (1977): její hlavní zásadou je, že při převodu podniku zůstávají zachované původní zaměstnanecké smlouvy i směrnice o insolvenci podniku (1980): pokud podnik není schopný vyplácet svým zaměstnancům mzdu, mzda se hradí z garančního fondu financovaného společně státem a zaměstnavateli. i směrnice o povinnostech zaměstnavatele z pracovní smlouvy (1991): stanoví náležitosti pracovní smlouvy, tj. věci, které by měl zaměstnanec znát předtím, než zaměstnání přijme i směrnice o pracovní době (1993) i směrnice o omezení práce osob mladších 15 let (1994)

STUDENTI, DŸCHODCI A SAMOéIVITEL… Právo volného pohybu sekundární legislativa postupně rozšířila i na další kategorie osob – studenty, důchodce a samostatně výdělečné 128

Voln˝ pohyb osob

osoby (směrnice č. 90/365/EHS, č. 90/366/EHS a č. 93/96/EHS). Jejich právo na pobyt v jiném státě EU ale omezuje podmínka, že musí mít zdravotní pojištění a dostatečné finanční zdroje, aby se nestali zátěží pro sociální systém hostitelského státu. ESD tyto podmínky vykládal zejména u studentů velmi volně – od studenta, který chce studovat v jiném státě EU, může být vyžadováno pouze prohlášení, že je dostatečně finančně zabezpečený, ale ne důkaz o zdroji konkrétních příjmů a jejich výši (Komise v. Itálie, C-424/98).

VOLN› POHYB OSOB A OB»ANSTVÕ EU Dosud není zcela jasný vztah mezi občanstvím EU a svobodou pohybu osob. Článek 18 SES zaručuje každému občanovi EU právo se svobodně pohybovat a sídlit na území Unie. Práva založená občanstvím EU ale podléhájí omezením podle primárního práva a prováděcích předpisů. Do kategorie občanů EU spadají i osoby, které dosud volný pohyb podle komunitárního práva nemohli využívat – například nezaměstnaní nebo studenti bez vlastních prostředků, kteří by byli závislí na sociálním systému země pobytu. ESD se opakovaně odmítl vyjádřit k otázce, zda má článek o občanství EU přímý účinek (případ Wijsenbeek, C-378/97). Na druhé straně ESD v druhé polovině devadesátých let začal uplatňovat zákaz diskriminace i na kategorie osob, které stricto sensu pod volný pohyb nespadají – například na francouzského studenta, který v posledním ročníku čtyřletého studia v Belgii požádal o minimex (belgickou sociální dávku zaručující životní minimum). ESD v situaci, kdy se minimex poskytoval pouze belgickým občanům, zaměstnaným cizincům a jejich rodinám, konstatoval porušení zákazu diskriminace (případ Grzelczyk, C-184/99). ESD také uznal nárok na německou podporu v mateřství španělské svobodné matky, která v SRN žila přes dvacet let, pracovala zde pouze občas a v době žádosti neměla povolení k pobytu v Německu (případ Martínez Sala, C-85/96). K zásadnímu rozhodnutí ohledně pozice občanství EU v systému evropského práva ale ESD ještě nedospěl. Občanství EU přináší svým nositelům i další výhody. Občan EU může volit a být volen v místních volbách v tom členském státě, kde bydlí – například francouzský občan žijící v Berlíně může volit a kandidovat ve volbách do berlínského městského zastupitelstva nebo být zvolen 129

Voln˝ pohyb osob

poslancem Evropského parlamentu za Německo. Občanství EU ale dosud nedává svému nositeli žádná práva v národních parlamentních volbách příslušného členského státu – tedy např. onen Francouz nemá právo volit ve volbách do německého Bundestagu (i když by se jednotlivé členské státy mohly jednostranně rozhodnout, že poskytnou i toto volební právo občanům EU). Občan EU má také v případě pobytu mimo území EU právo na diplomatickou a konzulární ochranu poskytovanou orgány jiného členského státu. Toto právo omezuje podmínka, že ve státě, kde se občan EU momentálně nachází, není zastoupení jeho vlastního státu. Občan EU má právo obracet se s peticemi na Evropský parlament nebo žádat o pomoc Evropského ombudsmana.

SVOBODA USAZOV¡NÕ Odlišně od volného pohybu pracovníků, kteří vykonávají závislou ekonomickou činnost, upravuje komunitární právo i činnost prováděnou nezávisle a na vlastní riziko. Nezávislá podnikatelská činnost jednotlivce nebo firmy v jiném členském státě, než je jeho domovský, spadá do kategorie svobody usazování. Svoboda usazování je dlouhodobá činnost vykonávaná mimo domovský stát – tím se liší od pohybu služeb, který je z definice činností krátkodobou. Svobodu usazování může využít fyzická i právnická osoba. Fyzická osoba tak, že se odstěhuje do jiného státu EU a zahájí tam podnikatelskou aktivitu. Právnická osoba může využívat svobodu usazovaní tím, že zřídí pobočku nebo dceřinnou společnost v jiném státě (tzv. sekundární usazování) nebo „přestěhuje“ celou firmu z jednoho států EU do druhého (tzv. primární usazování). Komunitární právo pak primární a sekundární svobodu usazování firem upravuje odlišně (viz níže). U svobody usazování jednotlivců je klíčovým pojmem opět zákaz diskriminace – občan EU musí mít možnost podnikat za stejných podmínek jako občané domovského státu. Obdobně je upravena svoboda sekundárního usazování právnických osob – firmy mohou zřizovat a provozovat pobočky, zastoupení či dceřiné společnosti za stejných podmínek jako domácí subjekty. V obou případech je zakázaná přímá i nepřímá diskriminace. 130

Voln˝ pohyb osob

Problémy vyvolal princip svobody usazování v okamžiku, kdy předpisy domovské země jednotlivce a firmy a pravidla členského státu, kde se daná firma či jednotlivec chtěli usadit, byly v rozporu. ESD uznal logiku argumentu, že pokud se chce někdo (dlouhodobě) usadit v jiném členském státě, musí respektovat jeho předpisy. Na druhé straně prohlásil za neslučitelné ty předpisy členských států, které de facto usazení osob z jiných států EU vylučovaly. Příkladem je kauza advokáta Kloppa, v níž ESD prohlásil za neaplikovatelný francouzský předpis stanovující, že advokát může podnikat pouze v jedné provozovně. Německý advokát Klopp už jednu kancelář měl v SRN a dle názoru ESD po něm nemohla Francie žádat, aby kvůli případům ve Francii svou německou kancelář uzavřel (Ordre des Avocats v. Klopp, C-107/83). Odlišná situace panuje u svobody primárního usazování. Komunitární právo oprávnění firmy „přestěhovat se“ do jiné země EU výslovně nezaručuje. Kdyby se totiž firma fiktivně „odstěhovala“ do státu EU s nižší úrovní regulace (například s nižším požadovaným minimálním obchodním majetkem firmy) a svou aktivitu v původním státě v praxi zachovala, využívajíc volného pohybu zboží a služeb, evropské právo by jí vlastně umožnilo regulaci v domovském státě obejít. Neochotu k absolutní svobodě primárního usazování dal najevo i ESD (případ Daily Mail, C-81/87, kdy britské úřady nepovolily společnosti Daily Mail přesunout své sídlo z daňových důvodů do Nizozemí, přičemž svou skutečnou činnost chtěla firma ve Velké Británii zachovat). Pokud se chce obchodní společnost zcela „přestěhovat“ do jiného státu EU, musí se napřed zrušit a znovu („na zelené louce“) založit v jiném státě. Občan nebo firma se přitom mohou usadit ve více členských státech EU současně (Gebhard, C-55/94). Svoboda usazování, podobně jako volný pohyb pracovníků, může být omezena u profesí spojených s výkonem veřejné moci (notáři) nebo pokud by svoboda usazování ohrozila veřejnou bezpečnost, zdraví nebo pořádek. I k této otázce ESD přistupuje poměrně restriktivně a výjimky vykládá úzce. Pro usazování fyzických osob se evropská regulace omezení z důvodu veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví se řídí stejnou směrnicí, č. 64/221/EHS, jako u volného pohybu pracovníků. 131

Voln˝ pohyb osob

Se svobodou usazování souvisí i postupná harmonizace práva obchodních společností na komunitární úrovni, která sleduje tři linie. První je harmonizace práva obchodních společností v členských státech – například požadavky formální a materiální publicity společností, omezení „insider tradingu“ (zneužívání informací v obchodním styku) nebo úprava jednání většinových akcionářů. Druhou linií je ustavování specifických druhů obchodních společností, zakládaných výlučně podle komunitárního práva. Například tzv. evropské hospodářské sdružení je jako typ společnosti vhodné zejména pro přeshraniční spolupráci středně velkých podniků a příslušníků svobodných povolání (limit pět set zaměstnanců). Neslouží k vytváření zisku, ale ke koordinaci aktivit svých členů. Po letech jednání pak bylo roce 2001 přijato nařízení o statutu evropské akciové společnosti (societas Europea, S.E.), které však vstoupí v platnost až v roce 2004 (nařízení č. 2157/2001/ES). Třetí linií komunitární úpravy práva obchodních společností je specifická regulace společností ve vybraných oborech podnikání, zejména v bankovnictví a pojišťovnictví.

PRACOVNÕCI Z PÿIDRUéEN›CH (ASOCIOVAN›CH) ZEMÕ Zvláštní je situace občanů ze přidružených (asociovaných) zemí, kteří chtějí pracovat na území EU – kam patří i občané České republiky. V principu se na ně volný pohyb pracovníků nevztahuje, ale smlouvy o přidružení mohou zavést i zvýhodněný režim. Obvykle vážou právo pracovat na získání pracovního povolení, ale na samotný průběh práce uplatňují princip zákazu diskriminace. Evropské právo tak vůči vstupování občanů z přidružených zemí na pracovní trh EU není příliš vstřícné, v zaměstnání samotném pro ně ale platí stejný režim jako pro občany EU. Zakázaná je jak přímá diskriminace (nižší platy za stejnou práci nebo nedostatečná ochrana při práci ve srovnání s občany EU), tak diskriminace nepřímá (praxe německých univerzit uzavírat s lektory polštiny, kteří jsou obvykle polští občané, smlouvy na dobu určitou, zatímco s lektory západoevropských jazyků, převážně občany EU, byly uzavírány smlouvy na dobu neurčitou – stanovisko generálního advokáta ve věci Beata Pokrzeptowicz-Meyer, C-162/2000/ES). V EU může pracovat občan kandidátské země, aniž by potřeboval pracovní povolení, také pokud je manželem občana EU pracujícího v jiném státě 132

Voln˝ pohyb osob

Unie, než je jeho domovský stát (podrobněji výše v právech rodinných příslušníků). Základní pravidla pro zaměstnávání občanů z přidružených zemí jsou obvykle upravena v asociační dohodě, a jeho detaily pak mohou být upraveny v tzv. sekundárních asociačních normách (normách vypracovanými orgány zřízenými asociační smlouvou, jako je Rada přidružení). Proto z občanů přidružených států mají relativně nejpropracovanější práva pracovníci s tureckým pasem – kde asociační dohoda existuje od roku 1963. Zvláštní – a velice vstřícná – je rovněž úprava pro pracovníky ze zemí Evropského hospodářského prostoru (Island, Lichtenštejnsko, Norsko) a ze Švýcarska. Volnější je režim u svobody usazování občanů z kandidátských zemí. Aplikuje se princip nediskriminace obdobný jako u občanů a firem z EU. Občan nebo firma z kandidátské země se může na území EU usadit za stejných podmínek jako domácí subjekty. Aby nedocházelo ke zneužívání svobody usazování, která by kryla faktický zaměstnanecký poměr (jakási mezistátní podoba Schwartzs systému), vyhrazují si členské země právo přezkoumat, zda jde v konktérních případech o skutečné nezávislé podnikání, a ne nelegální zaměstnávání. Jeden z prvních případů, kdy ESD zkoumal rozsah oprávnění občanů z kandidátských zemí podnikat v EU, se paradoxně týkal prostitutek z kandidátských zemí provozujících svou „živnost“ v Nizozemí. Protože je v Nizozemí prostituce legální (byť regulovaná a omezená), ESD uznal, že prostitutky z kandidátských zemí jsou oprávněné v Nizozemí podnikat za stejných podmínek jako jejich kolegyně ze států EU – musí však jít o opravdové a nezávislé podnikání na vlastní účet a riziko, a ne činnost provozovanou pod záštitou a kontrolou někoho jiného (Aldona Malgorzata Jany, C-268/99). Klauzule v asociačních dohodách, zaručující občanům z kandidátských zemí svobodu usazování, má přímý účinek (případ The Queen v. Secretary of the State for the Home Department ex parte W. a E. Gloszczukovi, J. Barkoci, M. Malik, E. Kondova – C-63/1999, C-257/1999 a C-235/1999).

DALäÕ PÿÕPADY Z¡KAZU DISKRIMINACE Komunitární právo zakazuje diskriminaci pracovníků-občanů EU z důvodu národnosti. Dalším omezením diskriminace je komunitární záruka stejného platu (pay) za stejnou práci bez ohledu na to, zda ji 133

Voln˝ pohyb osob

vykonává muž, či žena (čl. 141 SES). Zákaz diskriminace ESD vykládá široce – netýká se jen souběžně vykonávané práce, ale i práce na stejném postu vykonávané po sobě ( Marshall v. Southampton and SouthWest Hampshire Area Health Authority, C-152/84). Pojem plat (pay) vykládá ESD tak, že zahrnuje nejen čistou mzdu, ale i související platby (prémie, příplatky) a jiné výhody vyplývající ze zaměstnání (příspěvky na dopravu, stravování, spoření). ESD odmítl jak přímou diskriminaci (výslovně se zachází odlišně s muži a ženami), tak diskriminaci nepřímou (formálně se s muži i ženami zachází stejně, ale pro jednu kategorii je systém v praxi výhodnější – například pokud jsou lépe hodnocení zaměstnanci na plný úvazek, přičemž ženy tvoří většinu zaměstnanců na úvazek částečný, Nimz v. Freie und Hansestadt Hamburg, C-184/89). Zákaz diskriminace dále rozvedla sekundární legislativa – například směrnice č. 75/117/EHS o rovné mzdě, směrnice č. 76/207/EHS o rovném postavení v přístupu k zaměstnání, postupu a pracovních podmínkách, směrnice č. 92/85/EHS o těhotenství a mateřské dovolené nebo směrnice č. 96/80/ES o důkazním břemenu v případech diskriminace z důvodu pohlaví. Zákaz diskriminace tak zasahuje do většiny aspektů zaměstnaneckého poměru. Odlišné zacházení je pochopitelně povolené v situacích, kdy fyzické rozdíly mezi mužem a ženou ovlivňují jejich způsobilost k výkonu konkrétní práce (což v určitém povolání může přestavovat rozhodující faktor). Výrazné problémy, řešené před ESD, vznikly v souvislosti s právní regulací těhotenství a mateřství matky – klíčovou otázkou bylo, zda je těhotenství či pouhá možnost těhotenství důvodem k odlišnému zacházení s muži a ženami. Dva nedávné rozsudky ESD pak nastavily mantinely zaměstnávání žen v armádě. V případu Sirdar (Sirdar v. The Army Board, C-273/97) ESD zamítl stížnost kuchařky britské armády podanou proti nepřijetí do jednotky námořní pěchoty (Royal Marines), která ženy vůbec nepřijímá. Důvodem je nasazení námořní pěchoty, které obvykle zahrnuje boj muže proti muži a výcvik charakteristický pro „commandos“ – větší fyzická síla mužů je rozhodujícím faktorem, který nemůže kompenzovat ani speciální vybavení. Námitky paní Sirdarové, že jako kuchařka do přímého střetu s protivníkem nepřijde, ESD odmítl vzhledem ke struktuře jednotek Royal Marines, která předpokládá vzájemnou zaměnitelnost všech členů jednotky během bojové akce – proto i kuchař musí být schopný nastoupit v první linii. V případu Kreil v. SRN (C-285/98) 134

Voln˝ pohyb osob

ESD naopak došel k závěru, že zákaz zaměstnávat ženy v armádě SRN (s výjimkou zdravotnických a hudebních jednotek), je nepřiměřený. Německo může pro výlučné zaměstnávání mužů vyčlenit jen ty armádní jednotky, kde jsou fyzické vlastnosti mužů rozhodujícím faktorem, ale ne armádu en bloc. Evropské právo nezakazuje afirmativní akci s cílem zvýšit podíl pracovníků, kteří jsou v konkrétní profesi nedostatečně zastoupeni („underrepresented“) – afirmativní akce se může vztahovat na muže i ženy. Evropské primární právo nezakazuje diskriminaci na základě pohlaví, věku, zdravotní způsobilosti, rasového či etnického původu, náboženství či sexuální orientace zaměstnanců. Možnost přijmout opatření k zákazu diskriminace z uvedených důvodů upravuje čl. 13 SES. Obsahuje jen blanketní ustanovení – diskriminaci přímo nezakazuje, ale dává Radě EU pravomoc přijmout opatření k jejímu potírání. Opatření je třeba přijmout jednomyslně. Příkladem takového opatření je směrnice č. 2000/78/ES o rámci pro rovné zacházení v práci a zaměstnání, která se soustřeďuje na omezení pracovní diskriminace založené na náboženské příslušnosti, věku a sexuální orientaci.

135

Voln˝ pohyb osob

Literatura: Bieback, K.: Pracovní a sociální právo v Evropské unii, Integrace 3/2000 Grygar, J.: Dohoda o přidružení České republiky k Evropské Unii v judikatuře Evropského soudního dvora, Evropské a mezinárodní právo 1-2/2002 i Hedeman-Robinson, M.: An Overview of Recent Legal Development at Community Level of Relation to Third Country Nationals Resident Within the European Union, Common Market Law Review 38, 525-586, 2001 i Knoblochová, V.: Rozhodnutí Soudního dvora o právu na usazení a podnikání vyplývající z Evropské dohody, Evropské a mezinárodní právo 3-4/2002 i Oliveira, A.C.: Workers and Other Persons: Step-by-Step From Movement to Citizenship – Case Law 1995-2001, Common Market Law Review 39, 77-127, 2002 i Roztočil, A.: Evropské hospodářské zájmové sdružení, Evropské a mezinárodní právo 7-8/2000 i Stehlík, V.: Vybrané otázky uznávání kvalifikace v komunitárním právu, EMP 2/2001 i Stehlík, V.: Právník ve světle komunitárního práva, Integrace 1/2001 i Tomášek, M.: Národnostní bariéry volného pohybu pracovníků v EU, Právník 9/2000 i Waddington, L., Bell, M.: More Equal Than Others: Distinguishing European Union Equality Directives, Common Market Law Review 38: 587-611, 2001 i White, R.: EC Social Security Law, Longman 1999 i i

136

Voln˝ pohyb sluûeb

Voln˝ pohyb sluûeb V moderní ekonomice hrají služby čím dál větší úlohu a jejich podíl na tvorbě HDP v Evropské unii už v 80. letech dosáhl 60% (Urban 2002:72). Výrazná část služeb přitom vzniká v jiném státě, než kde je spotřebována. Proto by byl vnitřní trh neúplný, pokud by neumožňoval poskytovat služby přes státní hranice. V souladu s primárním právem se volnost pohybu služeb zakládá na principu, že občan či firma usídlená v jednom členském státě může bez překážek nabízet a poskytovat služby i v ostatních státech EU, aniž by v nich musela zřizovat stálou pobočku či provozovnu. Primární právo definuje pojem „služba“ jen rámcově. SES uvádí jako příklad služby řemeslné, živnostenské, obchodní i svobodná povolání, jako je advokát či architekt (activities of industrial character, commercial character, activities of craftsmen, activities of professions), jde však pouze o výčet demonstrativní. Aby konkrétní aktivita spadala pod volný pohyb služeb, musí: i být poskytovaná jiné osobě: svoboda pohybu služeb se tedy netýká například údržby vlastního domu nebo majetku i být za úplatu: proto do volného pohybu služeb nespadá například amatérský sport, ale profesionální sport ano; i bezplatné rozdávání letáků o možnostech interrupce mimo Irsko posoudil ESD jako aktivitu mimo komunitární volný pohyb služeb (The Society for the Protection of Unborn Children in Ireland v. Grogan, C-159/90) i mít přeshraniční charakter: přes hranici se může pohybovat poskytovatel služby (německá výjezdová služba opraví auto porouchané na dálnici v Alsasku), příjemce služby (německá občanka si z Berlína zaletí ke kadeřníkovi do Paříže) nebo dokonce pouze služba samotná (televizní signál kabelové televize z jiného státu) i nespadat pod režim volného pohybu zboží, osob, svobody usazování nebo volného pohybu kapitálu (volný pohyb služeb je tzv. záchytná skutková podstata): volný pohyb zboží je často spojený s poskytováním služeb (prodej počítače včetně nainstalování) a naopak (při umytí auta se spotřebuje-prodá i jisté množství čistícího prostředku). Pro zařazení do jedné z kategorií je důležité, která složka (služba nebo zboží) převažuje – například převoz tiketů a reklamních 137


materiálů (tedy zboží) nezbavil mezinárodní loterii charakteru služby podle definice komunitárního práva (Schindler, C-275/92), nebo naopak distribuce vody stále spadá pod volný pohyb zboží, i když je spojená s poskytováním služeb (Komise v. Irsko, C-45/87); pro rozlišení volného pohybu služeb od volného pohybu osob a svobody usazování je rozhodující trvalý charakter aktivity v zahraničí (volný pohyb osob nebo svoboda usazování), nebo naopak její dočasnost (volný pohyb služeb) Rozlišení mezi volným pohybem služeb a ostatními svobodami začne být důležité v okamžiku, kdy se členské státy pokusí aktivitu omezit. Právo ES totiž ponechalo členským státům v různých oblastech volného pohybu různě velké regulační pravomoci. Obecně lze říct, že stát může regulovat přísněji svobodu usazování než volný pohyb služeb – proto se ve sporech obvykle jednotlivci či firmy snaží podřadit svou aktivitu pod svobodu služeb, zatímco stát, ve kterém aktivita probíhá, pod svobodu usazování (například Gebhard v. Consigli dell Ordine degli Avocati e Procuratori di Milano, C-55/94, kde šlo o to, zda občasná činnost advokáta, usazeného v Německu, v Itálii spadá pod volný pohyb služeb, či svobodu usazování). Klíčovou zásadou volného pohybu služeb je zákaz diskriminace občanů EU na základě jejich státní příslušnosti a místa usazení. Podobně jako u volného pohybu zboží a osob je zakázaná diskriminace přímá (například vyhrazení průvodcovských služeb pouze osobám usídleným v členském státě) i diskriminace nepřímá (nastavení podmínek služeb tak, že je mohou snáz plnit domácí občané či firmy). Zákaz diskriminace občanů z jiných států EU ve srovnání s domácími občany se vztahuje na poskytovatele služeb i na jejich příjemce (spotřebitele). Tak například ESD prohlásil za neslučitelné s právem ES to, že ve Španělsku se slevy v muzeích poskytovaly pouze španělským studentům (diskriminace spotřebitele, případ Komise v. Španělsko, C-45/93), nebo to, že Itálie a Francie omezovaly na svém území aktivity turistických průvodců z jiných států EU (diskriminace poskytovatelů služby, Komise v. Francie, C-154/89, Komise v. Itálie, C-180/89). Zvláštní pravidla pak platí pro poskytování služeb ve vybraných oborech (právníci – směrnice č. 77/249/EHS, auditoři, pojišťovací služby), pro přeshraniční televizní vysílání (směrnice Televize bez hranic, viz 138


kapitola o mediálním právu ES) nebo pro dopravní služby (tam se přednostně použijí ustanovení zvláštní kapitoly o dopravní politice ES, čl. 70-80 SES). I volný pohyb služeb podléhá omezením. Stát může omezit volný pohyb služeb, pokud: i je poskytování služby spojené s výkonem veřejné moci: použijí se stejná pravidla jako u omezení svobody usazování a volného pohybu pracovníků i služba ohrožuje veřejný pořádek, bezpečnost nebo zdraví: omezení je možné při dodržení stejných standardů jako u svobody usazování a volného pohybu pracovníků Svoboda pohybu služeb se musela vypořádat s obdobnými problémy jako svoboda pohybu pracovníků a svoboda usazování – s různými požadavky jednotlivých členských států na vzdělání poskytovatelů služeb a s požadavkem, aby měl poskytovatel sídlo nebo pobočku ve státě, kde poskytuje službu. Důvodem je zejména ochrana spotřebitele – například reklamace se snáz vymáhá u firmy, jejíž pobočka se nachází nedaleko, než na firmě usídlené v jiném státě. ESD uznal poměrně dlouhý katalog naléhavých národních zájmů (naléhavých požadavků), které mohou být důvodem k omezení pohybu služeb – například stavovská pravidla, ochrana duševního vlastnictví, ochrana spotřebitele, účinnost daňové kontroly nebo ochrana kulturní rozmanitosti. Omezení ale musí být přiměřená, nediskriminační (rozhodující musí být (ne)usazení poskytovatele služby v příslušném státě, a ne jeho státní příslušnost), objektivně odůvodněná a nesmí skrytě sloužit k hospodářským cílům, zejména k ochraně domácích poskytovatelů služeb před konkurencí z jiných států EU (Web, C-279/80). Omezení poskytování služeb ze zahraničí z důvodu ochrany spotřebitele a kvality služeb musí také brát v úvahu garance státu, odkud je služba poskytována (Komise v. Německo, C-247/58). Vzhledem k tomu, že dohled státu nad dočasnými aktivitami na jeho území (pohybem služeb) je méně intenzivní než kontrola nad aktivitami stálými (svobodou usazování), i ESD vykládá právo členských států omezovat služby z jiných států na základě naléhavých požadavků velmi úzce. Přístup ESD k oblasti volného pohybu služeb se tak dokonce blíží aplikaci principu Cassis známého z volného pohybu zboží (Säger v. Dennemeyer and Co. Ltd., C-76/90). Nejnovější oblastí, na 139


kterou ESD rozšířil uplatňování principu volného pohybu služeb, je zdravotnická péče poskytovaná občanovi EU v jiném členském státě (Kohll, C-158/96, Decker, C-120/95).

Literatura: Knoblochová, V.: Vývoj judikatury Soudního dvora v oblasti služeb, Evropské a mezinárodní právo 3/2000 i Křepelka, F.: Právo uvolňování mezistátního poskytování služeb v mezinárodním a evropském prostředí, zejména v EU, Ročenka evropského práva 1999, Masarykova universita Brno 2001 i Ševců, R.: Platební karty a Evropská unie, Evropské a mezinárodní právo 5-6/2001 i

140

Voln˝ pohyb kapit·lu

Voln˝ pohyb kapit·lu Volný pohyb kapitálu zahrnuje například možnost otevřít si bankovní konto v jiném státě EU a ukládat na něj peníze, provádět platby do jiného státu, fyzicky převážet peníze přes státní hranice, obchodovat na zahraničních akciových trzích a nabývat v zahraničí nemovitosti. Téměř vyčerpávající seznam aktivit, které spadají pod volný pohyb kapitálu pak obsahuje směrnice č. 88/361/EHS. Volný pohyb kapitálu se na území členských států prosazoval nejpomaleji ze všech svobod. Díky ESD se nejdřív prosadila svoboda volného pohybu plateb – finančních transakcí spojených s poskytnutím výrobku nebo služby protistranou z jiného státu EU. Pokud by členské státy povolily volný pohyb zboží a služeb, ale omezovaly by možnost za ně zaplatit, vnitřní trh by to snadno paralyzovalo. Slavnými případy se staly spory paní Luisiové a pana Carbone, kterým italské úřady odmítly povolit vyvézt částku peněz určenou na lékařskou péči a turistickou cestu dotyčných. ESD odmítl argumentaci italského státu založenou na jeho devizových předpisech a prohlásil volnost převézt peníze určené k zaplacení služby za součást volného pohybu služeb (případ Luisi a Carbone, C-286/82 a C-26/83). Na počátku osmdesátých let pak ESD prohlásil řecký zákaz prodeje nemovitostí cizincům, tedy i cizincům ze zemí EU, za odporující volnému pohybu kapitálu. Za nedovolené omezení kapitálu byla ESD prohlášena i opatření, která sice převod kapitálu do jiné země EU nezakazovala, ale pouze jej komplikovala či znevýhodňovala oproti transferům uvnitř jednoho státu – např. omezení státní podpory hypoték pouze na hypotéky poskytnuté domácími bankami (Svensson a Gustavsson, C-484/93), kolkovací povinnost pouze u půjček poskytnutých ze zahraničí (Sandoz, C-439/97) nebo předběžný povolovací režim u zahraničních investic, dokonce i když bylo povolení vydáváno téměř automaticky (Église de Scientologie v. Prime Minister, C-54/99). K zásadnímu kroku došlo na konci osmdesátých let, kdy se členské státy dohodly na odstranění naprosté většiny omezení volného pohybu kapitálu. K jeho konečné liberalizaci pak došlo v roce 1994, a to nejen na území EU, ale i vůči třetím zemím (zbytku světa). 141


Výjimky z volného pohybu kapitálu dosud přežily v těchto oblastech: i pokud tak stanoví zvláštní mezinárodní dohody s třetími zeměmi i omezení z důvodu prevence daňových úniků i omezení spočívající v povinnosti informovat o kapitálových přesunech pro administrativní a statistické účely i omezení z důvodu veřejného pořádku či bezpečnosti: typicky v rámci boje proti praní špinavých peněz nebo financování zločineckých aktivit. Při posuzování oprávněnosti omezení postupuje ESD podobně jako u výjimek z volného pohybu zboží, pracovníků a služeb – vykládá výjimku úzce a důkazní břemeno nese členský stát i sankce v rámci Společné zahraniční a bezpečnostní politiky – například zmrazení účtů některých států i krátkodobá omezení v případě zvlášť závažných potíží ve vztahu k třetím zemím, které způsobují závažné problémy ve fungování Hospodářské a měnové unie: výjimečné opatření, které musí navrhnout Komise a kvalifikovanou většinou schválit Rada; přijaté opatření nesmí přesáhnout šest měsíců, ale může být schváleno několikrát za sebou i výjimka dojednaná členským státem: asi nejznámější je Protokol o Dánsku, podle kterého může Dánsko omezit nabývání nemovitostí pro turistické účely cizinci (skutečně podobné omezení platí v oblastech Dánska sousedících s Německem); dočasné omezení nabývání nemovitostí cizinci bude obsahovat i česká přístupová smlouva k EU. V České republice nebudou moci po sedm let nakupovat zemědělskou půdu a lesy osoby, které nebudou mít v České republice trvalé bydliště (tj. nebudou v ČR usazeny). Po dobu 5 let zde rovněž omezena možnost občanů jiných států EU nakupovat v České republice nemovitosti jako druhé bydliště (tj. pro rekreační účely). Omezení pohybu kapitálu musí mít vždy tu intenzitu, která při stejně kvalitní ochraně sledovaných zájmů nejméně brání volnému pohynu kapitálu. Proto nemusí mít vždy podobu absolutního zákazu. Jeho měkčí variantou může být například povinnost převádět částky nad určitou výši pouze prostřednictvím banky nebo převoz většího množství peněz v hotovosti oznámit příslušným úřadům – jako opatření typické pro zabránění praní špinavých peněz nebo daňovým únikům.

142


Literatura: Flyn, L.: Coming of Age: The Free Movement of Capital Case Law 1993-2002, Common Market Law Review 39, 773-805, 2002 i Tomášek, M: Možnosti omezení prodeje půdy cizincům podle práva ES, Evropské a mezinárodní právo 7-8/1999 i Tomášek, M.: Právní podmínky zapojení České republiky do Evropské měnové unie, Právník 5/2002 i

143


144

EvropskÈ pr·vo hospod·¯skÈ soutÏûe

EvropskÈ pr·vo hospod·¯skÈ soutÏûe Komunitární právo upravuje zejména tři aspekty hospodářské soutěže ve státech EU: i kartel i zneužití dominantního postavení i koncentrace podniků (kontrola fúzí a jiných forem slučování podniků) Tyto tři kategorie tvoří evropské hospodářské právo v užším smyslu. V širším výkladu patří do komunitární regulace soutěže i otázka nekalé soutěže a anitdumpingová opatření (v oblasti vnější obchodní politiky ES). Pro evropskou hospodářskou soutěž je typická výrazná pozice Evropské komise, která má pravomoc nejen navrhovat opatření, ale sama o nich i rozhoduje. Komise je vybavena rozsáhlým katalogem pravomocí pro získávání informací o možném porušení soutěžního práva, včetně oprávnění vstupovat do areálů podezřelých firem a práva nahlížet do jejich dokumentace (nařízení č. 17/62/EHS). K prosazování svých pravomocí může Komise ukládat procesní sankce (pokuty) až do výše 5000 Eur nebo periodické pokuty až do výše 1000 Eur za den. Pokud Komise zjistí, že došlo k porušení soutěžního práva (typicky u kartelu či zneužití dominantního postavení), může přikázat odstranění protiprávního stavu (např. ukončení činnosti zakládající zneužití dominantního postavení firmy) v kombinaci s uložením pokuty, která může dosáhnout až 10% celosvětového obratu firmy (či firem), u nichž bylo zjištěno protiprávní jednání. U obzvlášť závažných porušeních soutěžního práva, např. cenový kartelů nebo rozdělení světových trhů, přesáhly uložené pokuty částku 20 miliónů Eur. Druhým specifikem evropské hospodářské soutěže je její územní rozsah. Evropské právo hospodářské soutěže si osobuje pravomoc regulovat (a případně sankcionovat) i jednání, které se odehrává mimo území EU, pokud toto jednání bude mít dopad na hospodářskou soutěž ve členských státech. 145


Soutěžní politika ES má přednost před politikami hospodářské soutěže prováděnými jednotlivými členskými státy. Národní soutěžní politiky však nezanikají, ale existují „pod“ komunitární politikou. Regulace na úrovni ES se totiž omezuje na případy hospodářské soutěže velkého rozsahu, které jsou schopny ovlivnit obchod mezi členskými státy (viz níže). Pro regulaci soutěžní politiky, která ovlivňuje obchod jen lokálně, jsou stále příslušné vnitrostátní orgány.

Kartely Kartelem je v komunitárním právu míněna koordinace chování několika podniků, jejímž cílem se omezení soutěže. Kartelové jednání může mít podobu dohody podniků (písemné nebo ústní, včetně tzv. gentlemanských dohod – ACF Chemiefarma v Komise, C-41, 44, 45/69), rozhodnutí sdružení podniků nebo i tzv. „jednání ve vzájemné shodě“ (concerted practices), kdy podniky vzájemně koordinují svou činnost i bez existence formální dohody či rozhodnutí (ICI v. Komise, C-48/69). Pouhé paralelní shodné jednání podniků, vynucené logickou trhu, ale kartelem není ( Ahlstrom Oy v. Komise, C-125-129/85). Kartely lze rozdělit na vertikální a horizontální. Vertikální kartel koordinuje aktivity podniků v na sebe navazujících fázích výroby či distribuce – např. majitel lesa – pila – výrobce papíru – vydavatelství novin – distributor tisku. Horizontální kartel koordinuje aktivity podniků na stejném stupni výroby či distribuce – typicky dohoda o rozdělení trhu mezi distributory konkrétního výrobku. Kartely musí ohrožovat, omezovat nebo zkreslovat soutěž v rámci EU. Kartel tak může mít podobu například omezení či kontroly výroby či odbytu, rozdělení trhu, diskriminace obchodních partnerů do kartelu nezapojených, uplatnění nerovných smluvních podmínek vůči subjektům mimo kartel nebo společné určování cen. Automatickou sankcí zakázaného kartelu je jeho absolutní neplatnost – na ustanovení kartelu se nelze odvolávat a nejsou pochopitelně ani vynutitelná. Ne každý kartel má škodlivý dopad na ekonomiku. Zejména vertikální kartely mohou naopak přispět ke kvalitě služeb nebo rychlosti technického vývoje – typicky dohody o specializaci, systém autorizovaných 146


servisů nebo frančízy. Za hranici, do které vertikální kartely obvykle prospívají zájmům spotřebitelům, je považován podíl na trhu do 30%. Naopak dopad horizontálních kartelů je téměř výlučně negativní – vytvářejí malé územně definované umělé monopoly s rizikem růstu cen a nekvality služeb. Komunitární právo proto nezakazuje všechny kartely. V principu jsou kartely zakázány, ale z pravidla existuje mnoho výjimek. Prvou jsou kartely, které neovlivňují obchod mezi státy EU – tj. kartely prováděné pouze v rámci jednoho členského státu nebo kartely tak malého rozsahu, že je jejich dopad na mezistátní obchod zanedbatelný. Aby spadal kartel do pravomoci Evropské komise (a regulačního rámce práva ES), musí vertikální kartel přesáhnout 10% relevantního trhu nebo horizontální kartel přesáhnout 5% podíl na trhu (sdělení Komise o dohodách malého významu pro účely čl. 85 SES z roku 1997) Kartely, které se nacházejí pod „rozlišovací schopností“ Evropské komise, a jejich případný postih je ponechán na domácích orgánech členských států. Druhou možností, jak se vyhnout postihu za vytvoření kartelu, je pro podniky získání výjimky. Výjimku může udělit Evropská komise, pokud dospěje k závěru, že kartelové ujednání je pro obecnou veřejnost (spotřebitele) přínosnější než omezení soutěže, způsobené kartelem – pokud kartelové ujednání „s přiměřenou spoluúčastí spotřebitelů na dosaženém zisku přispívají ke zlepšení výroby nebo rozdělování zboží nebo k podpoře vědeckého či hospodářského rozvoje“. O výjimku lze požádat pro individuální případ kartelové dohody, ale protože byla Evropská komise zavalena množstvím žádostí o udělení výjimky, přijala sérii norem upravující výjimky skupinové (block excemptions). Příklady skupinových výjimek je systém výhradních prodejců (nařízení č. 1983/83/ESH), patentové a licenční dohody (nařízení č. 2349/ 84/EHS), dohody o specializaci (nařízení č. 417/85/EHS) nebo frančízová ujednání (nařízení č. 4087/88/EHS). Obecnější úpravu výjimek ze zákazu vertikálních kartelů pak obsahuje nařízení č. 2790/99/ES o kategoriích vertikálních omezení a jednání ve shodě. K dalšímu zjednodušení mechanismu o udělení výjimek ze zákazu kartelu došlo v listopadu 2002. Podle nového nařízení již nemusí podniky informovat předem Evropské komisi o všech uzavřených kartelových dohodách a čekat na vyjádření Komise o slučitelnosti kartelu s evropským soutěžním právem. Komise se tak bude moci soustředit na následnou kontrolu (a případný postih) těch kartelů, které ohrožují vnitřní trh. Nové nařízení týkající se 147


komunitární kontroly kartelů také posiluje zapojení národních institucí pro hospodářskou soutěž – například vytvořením Evropské sítě pro hospodářskou soutěž (European Competition Network, ECN). Nové nařízení se začne používat od 1. května 2004.

ZneuûitÌ dominantnÌho postavenÌ Dominantní postavení na trhu se situace, kdy se firma může chovat, jako by její konkurenti na trhu neexistovali. Firma s dominantním postavením může být na trhu sáma (monopol) nebo mít na trhu alespoň výrazný podíl. Podíl nutný pro získání dominantní postavení podle komunitárního práva není přesně určen – například v předem stanoveném množství procent. Klíčovým pojmemje zde „relevantní trh“. Právě relevantní trh je rozhodující pro posouzení, zda je má firma dominantní postavení či nikoliv – postavení firmy na trhu v rámci jednoho regionu bude zřejmě jiné než její postavení v kontextu celé Evropské unie. Judikatura ESD (United Brands, v. Komise, C-27/76) a následně Komise samotná definovala relevantní trh jako „trh všech výrobků a služeb, které jsou spotřebiteli považované za zaměnitelné či zástupné, z důvodů vlastnosti výrobků, jeho ceny a využití“ (relevantní trh výrobku) a „území, kde jsou zúčastněné podniky zapojeny do poskytování a odběru výrobků a služeb, a to za poměrně homogenních podmínek soutěže – relevantní trh je tak možné odlišit od jiných trhů z důvodů odlišnosti podmínek soutěže od jiných území“ (relevantní územní trh). Pro posouzení dominance na trhu ale záleží i charakteru trhu, struktuře ostatních soutěžitelů a obtížnosti pro vstup nových subjektů na trh. Je jen logické, že přísněji se bude posuzovat situace podniku např. v telekomunikacích, kde musí provést nový konkurent významné investice ještě předtím, než může začít podnikat, než při vstupu např. nové firmy na trh prodeje automobilů. Stejný účinek pro posouzení existence dominantního postavení jako vysoké investice při vstupu na trh budou mít administrativní překážky pro nové potenciální soutěžitele – např. omezený počet licencí pro telekomunikační služby udělovaný státem. Samotná existence dominantního postavení (či dokonce monopolu) není sama o sobě v rozporu s komunitárním právem. Zakázáno je pouze zneužití dominantního postavení. Podniku v dominantním postavení komunitární právo zakazuje některé aktivity, které by for148


málně „prošly“ podniku, jenž dominantní postavení na trhu nemá (tomu by totiž v podobném jednání zabránil trh). Zneužití dominantního postavení se může dopustit výrobce i distributor (což je nejčastější), ale i spotřebitel (Tetra Pak v. Komise, C-333/94). Zneužití dominantního postavení může mít podobu: i zneužití kořistěním, které zahrnuje např. omezování výroby, nastavení nepřiměřeně vysokých cen, omezení vývoje nebo tzv. vazbové obchody (kdy se vyžaduje koupě několika nesouvisejících výrobků či služeb). i zneužití vyloučením konkurentů, které spočívá např. v cenovém podbízení (kdy podnik s dominantním postavením nastaví tak nízké ceny, aby zničil konkurenci) nebo nekalé odmítnutí obchodu (například odmítnutí zásobovat náhradními díly distributora, který „dělá potíže“) Ze zákazu zneužití dominantního postavení nezná komunitární právo žádné výjimky. Na rozdíl od kartelu, kde samo komunitární právo stanoví jeho absolutní neplatnost, jsou právní následky zneužití komunitárního práva v soukromoprávní sféře ponechány na členských státech. Domácí legislativa může důsledky zneužití dominantního postavení stanovit považovat za absolutně neplatné (obdobně jako u kartelu) nebo třeba jen neplatnost relativní (na neplatnosti musí poškozená strana sama upozornit). Podobně jako u regulace kartelů, upravuje komunitární právo pouze zneužití dominantního postavení, které mají dopad na celý trh EU. Jediné květinářství v malém městě má rovněž na místním trhu květin dominantní postavení, kterého může zneužít (a nasadit nehorázně vysoké ceny), ale tento problém je pod rozlišovací schopností práva ES. Tyto případy ale mohou řešit členské státy ve svém vnitrostátním soutěžním právu.

Kontrola koncentrace podnik˘ (kontrola f˙zÌ a jin˝ch forem sluËov·nÌ podnik˘) Komunitární právo původně koncentrace podniků neregulovalo a tato pravomoc není ani výslovně uvedena v primárním právu (pouze Smlouva o Evropském společenství uhlí a oceli obsahuje zmínku o kontrole koncentrací podniků v ocelářském a uhelném průmyslu). ESD sice naznačil, že by kontrola fůzí mohla být založena přímo na 149


klauzuli Smlouvu o EHS upravující zákaz kartelů (Philip Morris C142/84 a C-156/84), ale pro posílení právní jistoty je kontrola koncentrací podniků komunitárním právem založena na specifické normě sekundárního práva – nařízeních č. 4064/89/EHS a 1310/97/ES. Jako koncentrace se nepovažují pouze formální sloučení podniků (fůze), ale kterákoliv situace, kdy jeden podnik získá kontrolu na jiným – např. formou nákupu akcií, dohodou mezi podniky nebo právem určit obsazení orgánů jiného podniku. Komunitární právo upravuje pouze koncentrace velmi velikého rozsahu. Aby koncentrace spadaly do pravomoci Komise, musí zúčastněné podniky splnit čtevřici požadavků: i zúčastněné podniky musí mít dohromady celosvětový obrat přes 2,5 miliard Eur i společný obrat alespoň dvou ze zúčastněných podniků na území EU musí převýšit 100 miliónů Eur i zapojené podniky mají obrat přes 100 miliónů Eur v každém z alespoň tří členských států EU i celkový obrat každého z alespoň dvou podniků přesahuje 25 miliónů Eur v alespoň třech členských státech EU. Evropská komise se tak může vyjadřovat i ke slučování podniků, jejichž jádro aktivit leží mimo území Evropské unie – viz poměr limitu celosvětového obratu nad 2,5 miliardy Eur ve srovnání se stovkami miliónů Eur, které musí překročit obrat na území EU. Kontrola koncentrací (sloučení) podniků, která spadá do rámce komunitárního soutěžního práva, je kontrolou předběžnou. Ke sloučení nesmí fakticky dojít, dokud je nepovolí Evropská komise. Fúzující podniky musí do jednoho týdne od podpisu relevantních dokumentů informovat o svých záměrech Evropskou komisi. Komise se musí do jednoho měsíce vyjádřit, zda koncentraci (fúzi) povoluje či si rozhodnutí vyžádá podrobnější analýzu. Ta se může protáhnout až na čtyři měsíce, po kterých vydá Komise konečné rozhodnutí o povolení či zamítnutí fúze (Komise může fúzi chválit i s výhradami či dodatečnými podmínkami). Pokud Komise do čtyř měsíců nerozhodně, nastupuje právní fikce, že bylo sloučení Komisí povoleno. Proti rozhodnutí Komise se lze odvolat k Tribunálu první instance. 150


U „velkých“ koncentrací je výlučná pravomoc rozhodovat o povolení či nepovolení sloučení dána Evropské komisi a ESD jako odvolací instanci. Národní instituce pro soutěžní právo se již v takových případech nemohou vyjadřovat. Národním institucím naopak stále patří pravomoc rozhodovat o slučování podniků, které zůstaly mimo rámec komunitární regulace (jsou příliš malé).

Literatura: Korah V. : An Intorductory Guide to EC Competition Law and Practice, Hart Publ. 2000 i Lane, R.: EC Competition Law, Longman 2001 i Rivas, J., Stroud, F.: Vývoj soutěžního práva ES v letech 1999/2000, Evropské a mezinárodní právo 9-10/2001 (1. část) a 1-2/2002 (2. část) i Škvařilová, P.: Evropské právo a ochrana hospodářské soutěže, Integrace 1/2001 i

151


152

Pr·vnÌ r·mec politiky ochrany spot¯ebitele

Pr·vnÌ r·mec politiky ochrany spot¯ebitele V˝voj, metody a d˘vody politiky ochrany spot¯ebitele Politika ochrany spotřebitele prošla od počátku evropské integrace dynamickým vývojem. Ve smlouvě o EHS (1957) nebyla o ochraně spotřebitele zmínka a EHS nebyly v této oblasti svěřeny žádné kompetence ani rozpočtové zdroje. Jako samostatnou politiku zavedla ochranu spotřebitele až Maastrichtská smlouva na počátku devadesátých let. Na evropské úrovni ale došlo k regulaci ochrany spotřebitele už dříve – v rámci regulace vnitřního trhu tam, kde odlišnosti v standardech ochrany spotřebitele představovaly překážku pro vnitřní trh (šlo vlastně o skrytou politiku ochrany spotřebitele). Aktivity ES v oblasti ochrany spotřebitele se převážně zakládají na článcích 95 a 153 SES. Opatření přijatá podle čl. 95 jsou závazné normy, typicky nařízení a směrnice, harmonizující domácí právo členských států s cílem přispět k vytvoření vnitřního trhu. Článek 153 SES pak upravuje evropskou politiku ochrany spotřebitele, která kombinuje harmonizační opatření podle čl. 95 a zvláštní programy k rozvíjení a monitorování ochrany spotřebitele v členských státech. Zároveň je dle práva ES třeba respektovat zájmy spotřebitelů při provádění ostatních politik ES. Evropská politika ochrany spotřebitele zasahuje do řady oblastí, celkově je ale stále roztříštěná – existují tedy druhy výrobků nebo služeb, na které se specifická ochrana spotřebitele garantovaná evropským právem nevztahuje. Hlavní oblasti, na které se evropská politika ochrany spotřebitele soustředila, jsou tyto: i stanovení standardů pro jakost, složení a bezpečnost výrobků (technická harmonizace) i ochrana právních a hospodářských zájmů spotřebitele i regulace reklamy

StanovenÌ standard˘ pro jakost, sloûenÌ a bezpeËnost v˝robk˘ (technick· harmonizace) Sjednocení standardů pro složení a bezpečnost výrobků na úrovni ES má dva cíle: odstranit překážky, které odlišné standardy představují 153


pro vnitřní trh, a zaručit minimální úroveň ochrany spotřebitele před nebezpečnými nebo nekvalitními výrobky. Zpočátku využívalo evropské právo ke stanovení standardů pro jakost, složení a bezpečnost výrobků tzv. starý přístup. Ten spočíval ve velmi podrobné úpravě parametrů příslušného výrobku přímo v evropské normě. Tento přístup se příliš neosvědčil – normy (směrnice a nařízení) byly příliš nepružné, nepodněcovaly inovace, byly příliš technicistní, ignorovaly zájmy výrobců z nečlenských zemí EU a nebyly schopné reagovat na novinky ve vědeckém vývoji. Navíc byl starý přístup k přijímání norem velmi pomalý – normy ke svému přijetí vyžadovaly detailní analýzy expertů a následně jednomyslný souhlas všech států EU. Na přelomu sedmdesátých a osmdesátých let dospěl Evropský soudní dvůr v rozhodnutí ve věci Cassis de Dijon k závěru, že výrobek splňující standardy země svého původu (pokud je to členský stát Unie) musí být vpuštěn i na trhy ostatních států EU – dokonce i když jejich standardy nesplňuje. Výjimku z tohoto principu představují pouze tzv. naléhavé požadavky veřejného zájmu (mandatory requirements), mezi které patří i ochrana spotřebitele. Pokud je opatření členského státu nutné kvůli ochraně domácích spotřebitelů a jeho intenzita je přiměřená, může být ochrana spotřebitele důvodem k omezení dovozu zboží z jiné země EU. Na domácí i zahraniční výrobky se ale musí aplikovat stejné standardy ochrany spotřebitele. Evropské snahy o harmonizaci technických standardů se proto logicky soustředily na harmonizaci tzv. naléhavých požadavků, včetně těch s cílem chránit spotřebitele. Od poloviny osmdesátých let začal proto v technické harmonizaci převažovat tzv. nový přístup (některé jeho aspekty se projevovaly už od let sedmdesátých – například ve směrnici o elektrických přístrojích nízkého napětí z roku 1973, 73/23/EHS). Evropské normy (typicky směrnice) přijaté v souladu s novým přístupem se omezují na stanovení základních bezpečnostních požadavků (essential safety requirements) a procesních pravidel jejich kontroly. Výrobky uváděné na trh ES musí splnit všechny uvedené bezpečnostní požadavky – směrnice ale konkrétní bezpečnostní požadavky samy nestanoví. To je ponecháno na evropských standardizačních agenturách. Ty existují v EU celkem tři: pro elektrotechnické výrobky CENELEC (European Committee for Electrotechnical Standardisation), pro telekomunikační přístroje ETSI 154


(European Telecommunications Standards Institute) a CEN (European Comittee for Standardisation) pro ostatní výrobky. Standardy stanovené standardizačními agenturami však nejsou pro výrobce závazné, jsou pouze doporučením. Výrobce se může vydat vlastní cestou, ale poté nese důkazní břemeno, že jeho výrobky opravdu splňují bezpečnostní požadavky podle evropského práva.

Z praktického hlediska má velký význam označení výrobku značkou „CE“ (prohlášení o shodě). Takto označený výrobek by měl splňovat všechny požadavky na technickou bezpečnost podle evropského práva. Označení CE je proto jakýsi pas, který zaručuje příslušnému výrobku vstup na trhy všech států EU. Toto označení ale neznamená, že je výrobek absolutně bezpečný, zaručuje jen to, že splňuje harmonizované standardy podle práva ES. Harmonizace technických standardů je pouze ostrůvkovitá. V souladu s novým přístupem byly dosud přijaty směrnice harmonizující bezpečnostní standardy pro tyto výrobky: i elektrická zařízení nízkého napětí (73/23/EHS) i jednoduché tlakové nádoby (87/404/EHS) i hračky (88/378/EHS) i stavební výrobky (89/106/EHS) i otázky elektromagnetické kompatibility (89/336/EHS) i osobní ochranné prostředky (89/686/EHS) i váhy s neautomatickou činností (90/384/EHS i aktivní implantáty (90/385/EHS) i spotřebiče plynných paliv (90/396/EHS) i horkovodní ohřívače (92/42/EHS) i výbušniny pro civilní použití (93/15/EHS) i zdravotnické prostředky (93/42/EHS) i zařízení pro použití v prostředí s nebezpečím výbuchu (94/9/ES) i rekreační plavidla (94/25/ES) i výtahy (95/16/ES) i tlaková zařízení (97/23/ES) i strojní zařízení (98/37/ES) i zdravotnické prostředky in vitro (98/79/ES) i radiové a telekomunikační přístroje (99/5/ES) i lanovky pro přepravu osob (2000/9/ES) 155


Kromě rámce specifické regulace bezpečnostních standardů vybraných výrobků existuje na úrovni ES i obecný (horizontální) regulační systém. Směrnice o obecné bezpečnosti výrobků z roku 1992 (General Product Safety Directive č. 92/59/EHS) stanoví obecná kritéria, podle kterých se má bezpečnost výrobků posuzovat. Směrnice požaduje po členských státech, aby průběžně monitorovaly bezpečnost výrobků na svém území a v případě, že orgány jednoho členského státu zjistí, že nějaký výrobek ohrožuje zdraví či bezpečnost, aby tento fakt oznámily ostatním členským státům a Evropské komisi. K tomuto účelu Unie zřídila systém rychlé výměny informací o nebezpečných výrobcích (RAPEX). Členské státy mohou pochopitelně rozhodovat o technických standardech těch výrobků, jejichž bezpečnostní standardy nejsou na úrovni ES harmonizované. Jakékoliv nové standardy ale musí oznámit Evropské komisi, která může účinnost plánované normy pozdržet – například pokud připravuje vlastní, celokomunitární, normu nebo má závažné pochybnosti o slučitelnosti oznámeného standardu s právem ES (směrnice o technických standardech č. 83/189/EHS). U některých jiných kategorií výrobků (typicky léky a potraviny) stále přežil starý přístup. U potravin jsou například přesně stanovené druhy povolených barviv (směrnice č. 62/2645/EHS), konzervačních látek (směrnice č. 64/54/EHS), zákaz používání hormonů (směrnice č. 85/358/EHS) či povinnost označovat výrobky z geneticky modifikovaných rostlin a zvířat (nařízení č. 50/2000/ES). Evropská politika ochrany spotřebitele částečně sjednotila i právní režim dalšího aspektu kontroly kvality a složení výrobků – odpovědnost výrobce a distributora za vadný výrobek. Směrnice o odpovědnosti za vadný výrobek (85/374/EHS) částečně harmonizuje pravidla náhrady škody způsobené spotřebitelům vadným výrobkem. Jejím nejzajímavějším prvkem je určení, kdo je odpovědný za vadu výrobku (kdy výrobce, kdy distributor), vymezení situací, kdy výrobce ani distributor za vady výrobku neručí, a možnost, aby členské státy omezily maximální výši náhrady škody způsobené jednou typovou vadou výrobku (například vadně konstruovaná nádrž automobilu náchylná k výbuchům, která způsobí smrt řidičům v sérii autonehod). Jako maximální hranici odškodnění ale členský stát nesmí stanovit méně 156


než 70 miliónů Eur. Směrnice tak kombinuje poměrně přísně konstruovanou odpovědnost za výrobek (aby se výrobce či distributor nemohli snadno vyhnout odpovědnosti) s omezením výše náhrady škody (aby výrobce nezruinovala série nadsazených žalob amerického stylu).

Pr·vnÌ ochrana spot¯ebitele Ochrana spotřebitele se neomezuje pouze na úpravu složení a kvality výrobků či služeb. Jejich poskytování se provádí v jistém právním rámci – nejčastěji na základě smlouvy mezi spotřebitelem a poskytovatelem výrobku či služby. Poskytovatel je přitom obvykle ve výhodnějším postavení než spotřebitel – je to profesionál, je to on, kdo obvykle smlouvy po konzultaci s právníky připraví. Nedá se tedy předpokládat, že by navrhl podmínky pro sebe nevýhodné. Právní ochrana potřebitele se proto zaměřuje na ochranu slabší strany – spotřebitele – a jejím cílem je, aby obě strany smlouvy měly vyrovnané zbraně. Nejčastějším nástrojem právní ochrany spotřebitele je směrnice. Směrnice v této oblasti obvykle stanoví pouze minimální standardy ochrany – jednotlivé členské státy tak mohou ponechat vyšší úroveň ochrany spotřebitele na svém území. K nejdůležitějším normám v oblasti ochrany spotřebitele patří: i Směrnice o nekalých ustanoveních ve spotřebitelských smlouvách (93/13/EHS) omezuje volnost profesionálních prodejců zboží a služeb při sestavování smluv určených pro spotřebitele (zákazníky). Upravuje tzv. formulářové smlouvy, tedy smlouvy, které nejsou individuálně vyjednané – typicky předem připravené smlouvy, ve kterých zákazník pouze vyplní své osobní údaje a pak je podepíše. Směrnice považuje za nekalá ustanovení takové části smluv, které zakládají výraznou nerovnováhu mezi právy a povinnostmi smluvních stran v neprospěch zákazníka. Směrnice sama obsahuje seznam možných nekalých ustanovení, který však není vyčerpávající: například vyloučení odpovědnosti prodávajícího za smrt či zranění zákazníka způsobené činností prodávajícího, nepřiměřeně vysoké sankce za porušení povinnosti na straně zákazníka, možnost prodávajícího bez důvodu změnit vlastnosti poskytovaného zboží či služeb, znemožnění kupujícímu obrátit se v případě sporu na soud. Pokud smlouva obsahuje nekalé ustanovení, je i nadále platná, pouze se při možných sporech k nekalému ustanovení (nekalé klauzuli) nepřihlíží. 157


Směrnice o komplexních zájezdech (90/314/EHS) se týká zájezdů, kdy cestovní kancelář poskytuje současně alespoň dva druhy služeb (například dopravu a ubytování nebo ubytování a průvodcovské služby) a zájezd trvá minimálně 24 hodin nebo zahrnuje alespoň jedno ubytování přes noc. Klienti cestovní kanceláře musí po uzavření smlouvy o zájezdu dostat písemný dokument (prospekt), který specifikuje podmínky zájezdu (cena, druh ubytování, zaplacené služby, vízové povinnosti a jiné formality atd.). Směrnice ale nevyžaduje, aby samotná smlouva o cestovním zájezdu měla písemnou formu. Směrnice dále zaručuje možnost, aby klient převedl zájezd na jinou osobu a omezuje volnost cestovní kanceláře „hýbat“ s cenou zájezdu, zejména krátce před odjezdem. i Směrnice o smlouvách uzavřených mimo prodejnu (85/577/EHS) upravuje režim smluv uzavřených například v bytě spotřebitele (kupujícího), na prezentačním zájezdu nebo u spotřebitele v práci. Vztahuje se na zboží i služby. Netýká se ale například smlouvy o nemovitostech, pojišťovací smlouvy nebo distribuce potravin. Základním právem spotřebitele je možnost jednostranně a bez udání důvodu od smlouvy odstoupit. Lhůta, kterou má spotřebitel na „vychladnutí“, musí být alespoň sedm dní. i Směrnice o distančním prodeji (97/7/ES) stanoví, že prodávající je povinen při této formě prodeje uvést své identifikační údaje včetně adresy pro případné reklamace. Stejně jako u smlouvy uzavřené mimo prodejnu má zákazník právo i od distanční smlouvy ve lhůtě minimálně sedm dní odstoupit, a to i bez uvedení důvodu. Na tuto možnost musí prodávající zákazníka upozornit. Ještě intenzivněji je pak chráněn zákazník, který si zboží nebo služby objednává prostřednictvím Internetu. 17. ledna 2002 vypršela implementační lhůta směrnice o elektronickém obchodu (2000/31/ES). , Ta dále posiluje záruky při prodeji přes Internet (například možnost opravit chybně vyplněné formuláře). Také upravuje odpovědnost poskytovatelů prostoru na Internetu za činnost a služby, které jejich zákazníci přes Internet nabízejí. i Směrnice o spotřebitelském úvěru (87/109/EHS) upravuje úvěry ve výši 200 – 20.000 eur poskytnuté prodejcem za účelem koupě výrobku. Netýká se tedy klasických úvěrů poskytnutých bankou nebo leasingových smluv. Smlouva o spotřebitelském úvěru musí být uzavřená písemně a musí v ní být výslovně uvedená roční úroková míra i částka, kterou spotřebitel celkově zaplatí. To má spotřebiteli (zákazníkovi) umožnit porovnat cenu výrobku a náklady na splácení spotřebitelskéi

158


ho úvěru a posoudit jeho „výhodnost“. Pokud k uzavření smlouvy o spotřebitelském úvěru dojde, má dlužník (zákazník) právo spotřebitelský úvěr předčasně splatit. i Směrnice o sdíleném užívání, time-sharingu (94/47/ES), upravuje situace, kdy má určitou nemovitost či více nemovitostí (typicky apartmány u moře pro letní rekreaci) ve společném vlastnictví několik osob, z nichž každá má právo nemovitost užívat po část roku. Hlavním prvkem ochrany uživatelů-spoluvlastníků je povinnost uzavřít písemnou smlouvu, která upraví do poměrně přesných detailů režim užívání společné věci – například jak se určí datum užívání jednotlivými spoluvlastníky, podmínky užívání, kdo a v jakém rozsahu hradí údržbu nemovitosti.

Regulace reklamy Reklama hraje při ovlivňování spotřebitelského chování výraznou roli. Regulační režimy reklamy se v jednotlivých členských státech značně lišily, což narušovalo vnitřní trh. Po rozhodnutí Evropského soudního dvora ve věci Keck (1993) se na regulaci tzv. podmínek prodeje (kam spadá i reklama) nevztahuje princip Cassis de Dijon, zmíněný výše. Proto mohou při regulaci reklamy jít členské státy svou vlastní cestou. Mohou vyžadovat, aby jejich reklamní standardy dodržovaly i dovážené výrobky, dokonce i když jsou jejich reklamní standardy přísnější než v zemi původu výrobku. Nesmí ale pro dovážené výrobky nastavit přísnější pravidla než pro výrobky domácí. Na úrovni ES došlo k omezené harmonizaci těchto aspektů reklamy: i reklama na vybrané výrobky a služby (léky, alkohol, tabákové výrobky, potraviny) i reklama ve vybraných médiích (televize) i klamavá reklama i srovnávací reklama Velmi podrobně je upravena reklama na léky (směrnice č. 92/28/EHS). Je zakázaná reklama na léky dostupné pouze na lékařský předpis, reklama na léky proti některým nemocem (například pohlavně přenosným) a reklama na léky neregistrované v příslušném členském státě. Podobně není povolena distribuce bezplatných vzorků léků obecné veřejnosti – tato reklamní taktika je povolena pouze vůči odborné veřejnosti (lékaři, lékárníci). 159


Zcela je zakázaná reklama na tabákové výrobky v televizním vysílání. Na konci devadesátých let byla přijata směrnice (98/43/ES), která de facto reklamu na tabákové výrobky úplně zakazovala. Tuto směrnici ale úspěšně napadla Spolková republika Německo před Evropským soudním dvorem, který absolutní zákaz reklamy na tabákové výrobky 5. října 2000 z formálních důvodů zrušil (špatně zvolený právní základ při přijímání směrnice). V roce 2001 Evropská komise přišla s poněkud méně ambiciózním návrhem na celoevropské omezení tabákové reklamy, který byl přijat na podzim 2002. Jednotlivé členské státy ale už dnes mohou vůči tabákovým výrobkům zaujmout přísnější postoj až po úplný zákaz reklamy. Omezení reklamy na alkohol je méně radikální než reklamy na tabákové výrobky – například v televizním vysílání se reklama na alkohol může objevit, ale podléhá určitým omezením (alkohol nesmí například být prezentován jako prostředek řešení mezilidských sporů, jako léčivý prostředek nebo ve spojení s nadměrnou fyzickou aktivitou). Reklamu na potraviny evropské právo upravuje zejména co do údajů, které musí obsahovat balení potravin (směrnice č. 79/112/EHS), a co do povinnosti informovat zákazníka o ceně a hmotnosti výrobku (směrnice č. 79/581/EHS). Obecně televizní reklamu upravuje směrnice Televize bez hranic (89/552/EHS). Ta zakazuje reklamu na tabákové výrobky, léky dostupné pouze na lékařský předpis i reklamu podporující rasismus a xenofobii. V omezené míře povoluje reklamu na alkohol. Směrnice Televize bez hranic upravuje i maximální povolenou délku reklamy, nutnost jasně oddělit reklamu od televizních pořadů a zákaz vkládat reklamu do zpravodajských a náboženských pořadů (jinak je přerušování pořadů reklamou možné). Zakazuje i podprahovou reklamu – reklamu, jejíž technické parametry jsou takové, že si divák její existenci neuvědomuje. Mnohem přísnější pravidla pak platí pro reklamu zaměřenou na děti. Směrnice Televize bez hranic je obecně směrnicí minimální – jednotlivé členské země mohou pro své televize stanovit kritéria přísnější (například ve Švédsku platí úplný zákaz reklamy zaměřené na děti mladší 12 let). Politika ochrany spotřebitele týkající se televizní reklamy se tak částečně překrývá s mediální politikou ES. Klamavá reklama je na evropské úrovni upravena pouze částečně. Směrnice o klamavé reklamě (84/450/EHS) se zaměřuje na procesní záruky, z nichž je nejzajímavější možnost přenést důkazní břemeno o (ne)klamavosti reklamy na tvůrce či zadavatele reklamy. Srovnávací 160


reklama je v evropském právu naopak povolená – zde ES překvapivě nezpřísnilo existující pravidla zemí EU, ale naopak přimělo k legalizaci srovnávací reklamy ty státy, které ji dosud zakazovaly. Požadavky kladené na srovnávací reklamu jsou tyto: nesmí klamat spotřebitele, porovnávané zboží nebo služby musí být porovnatelné a porovnání se musí odvíjet od měřitelných, ověřitelných a relevantních faktů (nelze například říct jen, že „výrobek A je lepší než výrobek B“, srovnání se musí opírat o měřitelné srovnání paramentů výrobku, jako je cena nebo složení).

Literatura: Howells, G.: Wihellmson, T.: EC Consumer Law, Dartmouth 1997 Honcová, R.: Odpovědnost za škodu způsobenou vadou výrobku, odpovědnost za výrobek, Masarykova universita 1999 i Křepelka, F.: Léčiva a oběh zboží v Evropské unii (přehled evropského práva léčiv), Evropské a mezinárodní právo, 3/2000 i Moussis, N.: Guide to European Policies, European Study Service 2000 i Pavlů, M.: Technická harmonizace, Euro-info centrum Praha 2000 i Salač, J. : K povaze evropského práva na ochranu spotřebitele, Právní rozhledy 6/2000 i Smejkal, L.: Distanční smlouvy a ochrana spotřebitele v informační společnosti, Integrace 9/2001 i Šlosarčík, I.: Dopravní značky na informační dálnici: Evropská směrnice o elektronickém obchodování, Integrace 1/2001 i Urban, L.: Evropský vnitřní trh a příprava České republiky na začlenění,LINDE Praha 2002 i Weatherhill, S : Consumer protection law in Craig, De Búrca: The Evolution of the EU Law, Oxford University Press 1998 i Weatherhill, S.: EC Consumer Law and Policy, Longman 1997 i i

161


162

Medi·lnÌ pr·vo ES

Medi·lnÌ pr·vo ES Mediální právo ES zahrnuje právo televizního vysílání, regulaci reklamy, zajištění plurality názorů v médiích i podpory tvorby evropských děl. Mediální právo ES tedy zasahuje do oblasti vnitřního trhu i evropské kulturní politiky. Televizní vysílání se dostalo do zorného pole práva ES v souvislosti s pohybem služeb. ESD rozhodl, že televizní vysílání je službou ve smyslu volného pohybu služeb (Itálie v. Sacchi, C-155/73). Zároveň však uznal důležitost regulace televizního vysílání z důvodu ochrany veřejného pořádku či kulturní plurality, pokud nedojde k diskriminaci zahraničních provozovatelů televize a regulace není vedena hospodářskými cíly. Tak ESD souhlasil s nizozemským zákonem, který omezoval televizní reklamu na domácích stanicích i během vysílání z jiných států ES (Procureur du Roi v. Debauve, C-52/79). Za diskriminační naopak ESD prohlásil nizozemský zákaz zahraničního vysílání reklam v holandštině nebo reklam zaměřených na nizozemské spotřebitele (Advertisers' Association v. Netherlands, C-352-85) nebo povinnost televizních stanic v Nizozemí vyrábět alespoň 75% jejich produkce v nizozemských studiích (Komise v. Nizozemí, C-353/89). Omezit (diskriminujícím způsobem) zahraniční televizní vysílání by bylo dle ESD možné, pouze pokud by to vyžadovala ochrana veřejné bezpečnosti, pořádku a zdraví. Až do konce osmdesátých let se evropské mediální právo omezovalo na regulaci televizního vysílání mezi členskými státy. Uvnitř svých hranic měly členské státy při nastavování mantinelů pro stanice sídlící na jejich území volné ruce. Odlišné systémy regulace televizního vysílání se ale mohly stát překážkou pro televizní vysílání mezi státy a aktivity s tím spojené (reklama, teleshopping). Proto byla v roce 1989 přijata směrnice „Televize bez hranic“ (C-89/552/EHS), která již byla jednou novelizovaná (v roce 1997). Shodou náhod byla na půdě Rady Evropy v roce 1989 přijata mezinárodní smlouva s podobným tématem i obsahem regulace – Evropská úmluva o přeshraniční televizi (European Convention on Transfrontier Television), jejíž text je v mnoha ohledech identický s textem směrnice Televize bez hranic přijatým v rámci ES. 163


Základní myšlenkou směrnice Televize bez hranic je, že televizní program, který je legálně vysílán v jednom členském státě, může být šířen i v ostatních zemích EU – a to bez ohledu na režim televizního vysílání v daném státě. Proto směrnice stanoví i minimální obsahové standardy, které musí splňovat veškeré televizní vysílání v zemích EU s tím, že pro domácí stanice většinou mohou členské státy použít standardy přísnější (čl. 3 směrnice). Směrnice Televize bez hranic upravuje tyto oblasti televizního vysílání: i jurisdikce nad televizním vysíláním i možnost státního zásahu z důvodu veřejného zájmu i regulace obsahu programu – zákaz některých druhů pořadů i regulace reklamy i zvláštní ochrana poskytovaná mládeži i podpora evropských pořadů i regulace sponzoringu i regulace teleshoppingu a přímého televizního prodeje i výjimečná opatření pro ochranu domácího publika Základním principem mediálního práva ES je, že vždy jen jeden členský stát vykonává pravomoc nad konkrétní televizí. Tento stát musí zajistit, aby televize splňovala minimální standardy vyžadované právem ES. Stát, do jehož jurisdikce televize patří, také rozhoduje o systému kontroly televize – například jak vypadá místní „rada pro TV vysílání“ či její obdoba. Kritéria pro určení jurisdikce jsou velice podrobná a odvozují se převážně od sídla televize a místa, kde se rozhoduje o složení programové struktury vysílání. Pokud se formální sídlo televize a skutečné místo rozhodování o programech nachází v odlišných členských státech, je pro určení jurisdikce rozhodující, kde pracuje podstatná část pracovníků televize. Pokud jde o televizi sídlící a řízenou z území mimo ES, rozhoduje o televizi ten členský stát, který jí poskytl vysílací frekvenci nebo povolení k satelitnímu vysílání. Směrnice vychází z presumpce dodržování standardů členskými státy. Stát EU může zabránit legálnímu televiznímu vysílání z jiného členského státu pouze tehdy, hrozí-li úzce definované nebezpečí mladistvým nebo veřejnému pořádku – navíc musí příslušná televize porušit 164


pravidla opakovaně a zasahující členský stát musí na riziko své intervence upozornit. Reklama je klíčovým fenoménem současného televizního vysílání. Směrnice Televize bez hranic reklamu v televizním vysílání na jedné straně omezuje, ale na straně druhé umožňuje, aby ze států s „přátelštějším“ přístupem k reklamě vysílaly televize i do států, které preferují restriktivnější regulaci reklamy. Reklama v televizním vysílání podle směrnice Televize bez hranic nesmí: i porušovat lidskou důstojnost i obsahovat diskriminaci na základě rasy, pohlaví nebo národnosti i urážet náboženské nebo politické přesvědčení i propagovat jednání ohrožující zdraví nebo bezpečnost i propagovat jednání ohrožující životní prostředí Směrnice také omezuje podíl reklamy v televizním vysílání – reklama a teleshopping nesmí přesáhnout 20% vysílacího času, do čehož se ale nezapočítávají teleshoppingové bloky v délce alespoň patnáct minut. Toto omezení se může zdát velmi tvrdé, ale nastavený limit 20% se v praxi téměř nedá překročit, aniž by televize ztrácela diváky. I proto mohou členské státy svým domácím televizím určit limit přísnější. Podle směrnice musí být reklamní spoty jasně oddělené od televizního vysílání. Pravidlem by měly být bloky reklam mezi pořady, ale je možné přerušit reklamou pořady delší než 45, respektive 20 minut, podle typu pořadu (členské státy ale mohou svým domácím televizím přerušování pořadů reklamami zcela zakázat). Je zakázáno vkládat reklamní bloky do přenosů náboženských obřadů, u zpravodajských pořadů a pořadů pro děti platí zákaz vkládání reklam do programů kratších než 30 minut. Dále je zakázána reklama vyžívající podprahové techniky – například vkládání tak krátkých spotů (jeden či dvě políčka filmu), že si jejich existenci divák neuvědomuje, ale které podle některých výzkumů mohou ovlivnit jeho chování. Směrnice Televize bez hranic také zakazuje reklamu na tabákové výrobky – bez jakýchkoliv výjimek. Reklamy na alkoholické nápoje jsou sice povolené, ale platí pro ně rozsáhlý katalog omezení. Reklama na alkohol nesmí: 165


být zaměřena na mladistvé, a zejména zobrazovat mladistvé konzumující alkohol i spojovat konzumaci alkoholu s fyzickou námahou nebo řízením vozidla i vzbuzovat dojem, že pití alkoholických nápojů pomáhá ke společenskému úspěchu nebo úspěchu v sexuálním životě i přisuzovat alkoholickým nápojům terapeutické účinky nebo vlastnosti stimulantu, sedativa nebo látky vhodné pro řešení osobních konfliktů i podporovat nepřiměřenou spotřebu alkoholu nebo zobrazovat umírněnost v pití či abstinenci v negativním světle i popisovat vysoký obsah alkoholu v nápoji jako jeho pozitivní vlastnost i

Je omezená i reklama na léky a zcela zakázaná reklama na léky dostupné pouze na lékařský předpis. Specifická pravidla platí pro reklamu určenou dětem. Tato reklama nesmí například zneužívat nezkušenost či důvěřivost typickou pro děti, nemá ukazovat mladistvé a děti v nebezpečných situacích nebo zneužívat důvěrný vztah, který mají děti vůči svým rodičům nebo učitelům. Zvlášť zábavný je zákaz reklam, které přímo nabádají děti, aby od svých rodičů vyžadovaly koupi reklamovaného výrobku. Členské státy mohou pro reklamu vysílanou firmami, usídlenými v dané členské zemi, určit přísnější kritéria – například reklamní vysílání zaměřené na děti zcela zakázat. Odlišné standardy pro reklamu v různých členských státech vedly ke sporu mezi Švédskem, kde je zakázaná reklama zaměřená na děti mladší dvanácti let, a britskou kabelovou televizí, která vysílala na kanálech TV3 a TV4, dostupných i ve Švédsku, pořad s reklamou na knihu „Vše o dinosaurech“ určenou dětem okolo deseti let. ESD uznal argument britské televizní stanice, že britské právo reklamu pro děti zcela nezakazuje. Švédskou výhradu ochrany mladistvých na vlastním území ESD odmítl s tím, že dostatečnou ochranu garantuje směrnice Televize bez hranic a přísnější standardy může Švédsko vyžadovat pouze od televizních firem, spadajících podle směrnice do švédské jurisdikce (Konsumentombudsmannen v. De Agostini, C-34/95). Směrnice také vyžaduje, aby byly pořady (nejen reklamy), které mohou ohrozit fyzický či duševní vývoj mla166


distvých, označeny akustickým varováním nebo vizuálním signálem (a` la hvězdička na ČT nebo kometka na Nově). V oblasti sponzoringu se evropská regulace omezuje na povinnost identifikace sponzora, zákaz využívání sponzoringu k propagaci prodeje konkrétních výrobků či služeb sponzora a zákaz ovlivňování obsahu pořadu sponzorem. Sponzoring je vyloučen u zpravodajských pořadů. Aby se neobcházel zákaz propagace tabákových výrobků, je zakázané, aby televizní pořady sponzorovaly tabákové firmy. ESD také rozhodl, že se může jméno sponzora v pořadu vyskytovat neomezeně často. Poměrně kontroverzní je klauzule, vložená do směrnice novelou z roku 1997, která umožnila u „událostí velkého společenského významu“ (events of major importance for society) přikázat vysílání v obecně přístupné televizní síti, a to i proti vůli vlastníků výlučných televizních práv. Z debat při přijímání novely vyplývá, že za „události velkého společenského významu“ se považují zejména přenosy sportovních událostí. Novela tak reagovala na riziko, že televizní přenosy atraktivních sportovních utkání budou vysílat placené televizní kanály, a umožnila přesměrování těchto pořadů do televizí přístupných široké veřejnosti – opatření populární, i když jdoucí proti zásadám volného trhu. Daleko nejkontroverznější a nejvíc diskutovanou částí směrnice Televize bez hranic je ale část o podpoře vysílání evropských děl. Směrnice stanoví, že „ve vhodných případech a vhodnými prostředky“ (where appropriate and by appropriate means) by mělo být zajištěno, aby vysílání obsahovalo alespoň 50% evropských děl. Klauzule „ve vhodných případech“ by mohla znamenat, že minimální obsah evropských děl je pouze nezávazné doporučení, a de facto tak i funguje – například Komise nikdy nezahájila řízení proti státům, které minimální limity pro evropská díla nezavedly. Členské státy mohou zavést pro evropská díla přísnější limity – například Francie od svých televizí vyžaduje ve vysílání alespoň 60% podíl evropských a 40% podíl frankofonních děl. Přes malý praktický dopad na televizní vysílání se ochranná klauzule o evropských dílech setkala s odporem zejména ve Spojených státech, kde ji Sněmovna reprezentantů odsoudila v rezoluci přijaté 342 hlasy (bez jediného hlasu proti). 167


Vývoj televizní techniky je rychlejší než vývoj mediálního práva ES, které je nastavené spíš na tradiční systém analogového vysílání šířeného pozemními vysílači, kabelem nebo přes satelit. Už během přípravy dokumentů, platných v současné době, se uvažovalo o povinném zavedení „v-chipu“ či jiného verifikačního mechanismu pro filtrování pořadů nevhodných pro děti – nestalo se tak, a případná iniciativa v této oblasti byla ponechána členským státům. Nedávné iniciativy Evropské komise i expertních skupin stále častěji hovoří o nutnosti přijmout další novelu směrnice Televize bez hranic, která by se zaměřila zejména na: i specifika digitální televize i nové reklamní techniky zahrnující interaktivní reklamu nebo reklamu pouze na části obrazovky i vzrůstající množství placených televizních kanálů, včetně tzv. pay per view televize i zajištění kulturní a jazykové diversity v Evropě Další aktivity ES v oblasti mediální politiky a práva představují například programy finanční podpory šíření filmové a televizní tvorby a přípravy evropských profesionálů v oblasti médií (MEDIA I, MEDIA II, MEDIA Plus).

Literatura: Goldberg, D.: EC Media Law and Policy, Longman 1998 Jones, C.: Television without Frontiers, in Cambridge Yearbook of European Law 2000 i Smith, C, Bottcher, B.: Football and Fundamental Rights: Regulating Access to Major Sporting Events on Television, European Public Law 1/2002 i i

168

Spolupr·ce v oblasti justice a vnitra

Spolupr·ce v oblasti justice a vnitra Spolupráci policejních a soudních složek členských států právo ES dlouho nevěnovalo pozornost. Ukázalo se ale, že odstranění bariér pro volný pohyb zboží je možné využít i k převozu nelegálních komodit a že zjednodušený pohyb osob mezi státy využívají i jednotlivci s nekalými záměry. První reakcí na riziko, že vznik vnitřního trhu usnadní i páchání nelegálních aktivit s mezinárodním prvkem, byla snaha omezit volný pohyb zboží, osob a služeb z důvodu ochrany veřejného pořádku, bezpečnosti a zdraví. ESD ale tato omezení vykládá vesměs restriktivně a volnost členských států při ochraně vnitřní bezpečnosti omezuje i sekundární komunitární právo – například směrnice č. 64/221/EHS podrobněji určuje, jaké důvody mohou vést k omezení volného pohybu osob z důvodů národní bezpečnosti. Reakcí členských států bylo rovněž posilování spolupráce jejich policejních a soudních orgánů. Už na konci šedesátých let (1967) státy tehdejšího EHS uzavřely Neapolskou úmluvu o celní spolupráci, po které následovaly další mezinárodní smlouvy upravující spolupráci v oblasti přistěhovalectví, policejní spolupráce a boje s mezinárodní kriminalitou. Dalším krokem bylo vytvoření tzv. skupiny TREVI (zkratka slov „terrorism, radicalism, extremism and violence international“) v roce 1976, která ale měla podobu nepravidelných konzultací ministrů vnitra členských států, které však měly velice neformální charakter a jejich skutečný dopad na boj s mezinárodní kriminalitou byl omezený. Od poloviny osmdesátých let se některé členské země dohodly na postupném odstranění fyzických kontrol na vnitřních vzájemných hranicích. I když se schengenský systém (podrobněji analyzovaný níže) rozvíjel mimo struktury ES, působil na ně inspirativně a později byl do struktur EU začleněn. V roce 1990 členské státy EU uzavřely také Dublinskou dohodu, která stanovila příslušnost jednotlivých členských zemí pro rozhodování o žádostech o azyl podaných na území ES. 169


Formálně zavedla policejní a justiční spolupráci na evropské úrovni Maastrichtská smlouva (1992), která ji zařadila do třetího (mezivládního) pilíře. V oblasti policejní a justiční spolupráce členských států ale i po Maastrichtské smlouvě stále převládal mezivládní přístup, včetně jednomyslného hlasování. Pro třetí pilíř se také ustavily specifické právní nástroje, odlišné od právních norem ES (I. pilíře) – společné postoje, společné akce, mezinárodní úmluvy a řada typů nezávazných norem.

Amsterdamská smlouva (přijatá v roce 1997, v platnosti od roku 1999) zavedla tyto významné změny: i Definovala cíle EU jako vytvoření „prostoru svobody, bezpečnosti a práva“ (freedom, security and justice), což je ambicióznější cíl než pouhá „úzká spolupráce v oblasti justice a vnitra“, se kterou operovala Maastrichtská smlouva. i Přesunula otázky evropské přistěhovalecké, vízové a azylové politiky a spolupráce v občanskoprávních a obchodněprávních věcech ze třetího do prvního pilíře – došlo k tzv. komunitarizaci azylové, vízové a přistěhovalecké politiky. Tato politika používá po Amsterdamské smlouvě běžné právní mechanismy I. pilíře (směrnice, nařízení, rozhodnutí), ale do roku 2004 si zachová některé odlišnosti – například legislativní iniciativu mají členské státy i Evropská komise, a ne samotná Evropská komise, což je v I. pilíři standardní. i Ve III., mezistátním, pilíři zůstaly záležitosti spojené s bojem proti trestné činnosti – III. pilíř se proto přejmenoval na Justiční a policejní spolupráci v trestních věcech. Ve III. pilíři se zachovala převážně mezistátní spolupráce, ale došlo i ke sblížení s principy I. pilíře (ES). Je možné jednomyslnou dohodou členských států přesunout určitou agendu III. pilíře do pilíře prvního – tzv. pasarelská klauzule. Také byla posílena role ESD, EP a Evropské komise, které byly do roku 1999 ve III. pilíři zcela marginalizovany. i Schengenský systém byl inkorporován do struktury Evropské unie – část schengenského acquis byla zařazena do I. pilíře (otázky spojené s vízy, azylovou politikou a imigrací) a část do III. pilíře (boj proti organizovanému zločinu, policejní spolupráce). i Kvůli nesouhlasu některých států s posilováním justiční a policejní spolupráce definovala Amsterdamská smlouva i výjimky (opt-out) ze společné azylové, vízové a přistěhovalecké politiky i inkorporace 170


schengenského acquis do Evropské unie pro Velkou Británii, Irsko a Dánsko.

SOU»ASN¡ ⁄PRAVA VÕZOV…, AZYLOV… A PÿISTÃHOVALECK… POLITIKY Hlava IV. Smlouvy o ES nazvaná Vízová, azylová a přistěhovalecká politika a jiné politiky týkající se volného pohybu osob obsahuje evropskou regulaci: i odstranění kontrol na vnitřních hranicích a standardy pro kontrolu osob na vnějších hranicích i vízové politiky i azylové politiky i přistěhovalecké politiky i spolupráce v řešení občanskoprávních a obchodněprávních sporů Samotná smlouva neobsahuje konkrétní opatření pro regulaci daných problémů. Místo toho obsahuje katalog norem, které se mají přijmout do roku 2004, a procesní pravidla pro jejich přijetí. Procesní pravidla vycházejí z obecné úpravy přijímání sekundárního práva ES – zvláštností je pouze zmíněné právo členských států do roku 2004 iniciovat normy samostatně a nečekat na iniciativu Evropské komise. Do roku 2004 budou členské státy také naprostou většinu opatření přijímat jednomyslným rozhodnutím, které poté částečně nahradí rozhodování většinou kvalifikovanou. Další zpřesnění přinesl summit ve finském Tampere v roce 2000, na kterém byl přijat tzv. Tampere scoreboard (neboli Tampere timetable), který obsahuje přesný harmonogram přijímání opatření v období 2001 – 2004. Amsterdamská smlouva opakuje myšlenku schengenského systému (podrobněji popsaného níže) a předpokládá, že i nadále nebudou existovat kontroly na vnitřních hranicích členských států. Do roku 2004 by se měla doladit například i možnost výjimek a dočasného obnovení kontrol (ty ale existují v schengenském systému) i standardy kontroly osob překračujících vnější hranice ES. Základní myšlenkou harmonizace vízové politiky států EU je, že vízum vydané jedním státem umožní svému držiteli právo cestovat po celém 171


území Unie. To by občanům třetích států ulehčilo život. Navíc tuto myšlenku podporuje i prostý fakt, že když někdo vstoupí na území jednoho státu EU, tak – vzhledem k tomu, že jsou odbourané policejní kontroly na vnitřních hranicích – mu lze v praxi jen stěží zabránit, aby navštívil i ostatní země Evropské unie. Harmonizace vízové politiky má zamezit tomu, aby se členský stát s nejměkčími pravidly pro vydávání víz stal vstupní branou do EU i pro ty cizince, kterým by jiné státy EU vstup nedovolily. V oblasti vízové politiky se harmonizace zaměří zejména na sjednocení: i výčtu států, od jejichž občanů se bude vyžadovat pro vstup na území EU vízum, a seznamu států, u kterých dojde ke zrušení vízové povinnosti i podmínek a procedur pro vydávání víz i formátu víza pro všechny členské země Obecně se harmonizace vízové politiky zaměřuje na krátkodobá víza, tedy víza pro pobyt do tří měsíců. Dalším problémem, kterému čelí všechny stát EU, je prudký nárůst počtu žadatelů o azyl. Všechny členské státy EU jsou signatáři Ženevské úmluvy o uprchlících (1951) a dodatkového protokolu z New Yorku (1967). Požadavky úmluvy a protokolu jsou ale jen požadavky minimální, a jednotlivé členské státy mohou poskytovat azyl i širšímu okruhu osob. Různě přísné azylové právo členských zemí v kombinaci s odstraněním kontrol na vnitřních hranicích ale vedlo k tomu, že se žadatelé o azyl soustřeďují v zemích EU s nejměkčími standardy. To přimělo některé členské země ke zpřísnění jejich azylového zákonodárství (typicky SRN) a celkově k méně přívětivému zacházení s azylanty v Unii jako celku. Pokusem o řešení byla v roce 1990 Dublinská dohoda. Ta neharmonizuje azylové právo členských států, ale určuje, který stát je příslušný k tomu, rozhodnout o udělení azylu a dočasně se postarat o uprchlíka, který požádal na území EU o azyl. Podle úmluvy o žádosti rozhoduje jen jeden členský stát a nemusí to vždycky být stát, na jehož území byla žádost podaná. Primárně je podle Dublinské dohody k rozhodnutí příslušný stát, který rodinnému příslušníku žadatele už udělil status uprchlíka. Podpůrně pak rozhoduje stát, kde má žadatel trvalý pobyt. Pokud nemá žadatel trvalý pobyt na území EU, použijí se další kritéria 172


(například udělení víza, místo vstupu na území EU, místo žádosti v tranzitní zóně letiště) a až posledním kritériem (pokud nelze uplatnit ani jedno z předchozích) je stát, kde žadatel o azyl požádal. Se souhlasem uprchlíka ale může o statusu uprchlíka rozhodnout i kterýkoliv jiný stát – jde o opatření ke zmírnění případné tvrdosti systému nebo o situace, kdy má stát o konkrétního uprchlíka specifický zájem (například v případě politika, umělce nebo vědce). Amsterdamská smlouva jde dál a předpokládá, že do roku 2004 bude harmonizované azylové právo členských zemí v těchto oblastech: i minimální standardy pro přijímání žadatelů o azyl (o status uprchlíka) i minimální standardy pro udělení statusu uprchlíka i minimální procesní záruky při rozhodování o udělení či odebrání statusu uprchlíka i určení státu, který je odpovědný za rozhodnutí o udělení či odebrání statusu uprchlíka v konkrétním případě Amsterdamská smlouva předvídá i harmonizaci v oblasti dočasného útočiště, tedy řešení situace, kdy utečenci (displaced persons) opustí své místo pobytu jen na dobu, dokud se riziková situace v jejich zemi nevyřeší – typicky případ utečenců z Kosova, kteří se po ukončení konfliktu vracejí zpět. Do roku 2004 by mělo dojít k harmonizaci minimálních standardů jejich ochrany. Velká finanční náročnost azylové politiky je důvodem vzniku plánu na sdílení nákladů spojených s péčí o uprchlíky a utečence státy EU a plánování možnosti přijmout dočasná omezující opatření v případě krize a prudkého nárůstu žadatelů o azyl a utečenců ze států mimo EU. Pro vztahy mezi sebou se členské státy EU navzájem uznaly jako bezpečné země původu pro účely posuzování nároku na udělení statusu uprchlíka osobě pocházející z některé země Evropské unie. Rozhodování proto proběhne ve zkráceném řízení a šance na získání azylu je mimořádně nízká. Z tohoto principu existuje několik výjimek – například pokud členský stát, ze kterého žadatel pochází, pozastaví aplikaci některých práv garantovaných Evropskou úmluvou o lidských právech nebo proti němu bylo zahájeno řízení pro závažné porušování lidských práv podle čl. 7 SEU. Další výjimku si pro sebe vyhradila Belgie, která se může rozhodnout, že bude individuálně přezkoumávat uprchlický status osob pocházejících z jiného členského státu. Jed173


ním z důvodů byla možnost poskytovat azyl baskickým separatistům, kterým hrozí stíhání španělských úřadů. V oblasti přistěhovalecké politiky jsou cíle harmonizace podstatně méně ambiciózní než v oblasti azylu a víz. Amsterdamská smlouva počítá pouze s přijetím opatření k regulaci vstupu občanů třetích zemí a systému vydávání dlouhodobých víz (nad tři měsíce) a povolení k pobytu. Sladěna mají být i opatření upravující nelegální přistěhovalectví a případné vyhoštění nelegálních migrantů. V oblasti spolupráce při řešení občanskoprávních a obchodněprávních sporů se má ES zaměřit na to, aby se zjednodušilo uznávání úředních dokumentů vydaných jiným členským státem, na spolupráci při získávání důkazů i vymáhání rozhodnutí soudů jiných států EU. Spolupráce členských států v oblasti trestní spravedlnosti se řeší v rámci III. pilíře. Harmonizace vízové, azylové a přistěhovalecké politiky se netýká všech států EU stejně. Velká Británie, Irsko a Dánsko si vyjednaly optouts, která formuluje Protokol o postavení Velké Británie a Irska (Protokol č. 4) a Protokol o postavení Dánska (Protokol č. 5), oba připojené k Amsterdamské smlouvě. Ačkoliv se Velké Británie a Irska týká jeden protokol, není postavení obou států stejné – nejvýraznějším rozdílem je, že se Irsko může jednostranným prohlášením svého opt-out vzdát. Podle své výjimky není Dánsko primárně vázané rozhodnutími komunitární politiky o vízech, azylu a přistěhovalectví, vyjma harmonizace seznamu nečlenských států, u jejichž občanů se vyžaduje vízum, a harmonizace vízového formátu. Zajímavá je i konstrukce možného ad hoc přejímání relevantních předpisů přijatých ostatními zeměmi EU. Pokud se v rámci IV. hlavy (společná vízová, azylová a přistěhovalecká politika) přijmou nové předpisy, Dánsko může do šesti měsíců prohlásit, že tyto předpisy do svého práva implementuje. Prohlášení ale neznamená plné připojení k příslušné části acquis, protože jím vzniká Dánsku pouze mezinárodněprávní závazek. Dánsko tak neakceptuje některé typické vlastnosti evropského práva (jehož je po Amsterdamské smlouvě schengenské acquis součástí), jako je bezprostřední účinek nebo princip supremace. Podobně jako Irsko, i Dánsko se může svého opt-out zříct jednostranným prohlášením. 174


POLICEJNÕ A SOUDNÕ SPOLUPR¡CE V TRESTNÕCH VÃCECH Spolupráce v rámci III. pilíře je méně ambiciózní než spolupráce v oblasti vízové, azylové a přistěhovalecké politiky. III. pilíř sice obsahuje řadu cílů, ale bez lhůty k jejich dosažení. V této oblasti pilíře by se mělo dosáhnout cíle – vytvoření společného evropského prostoru svobody, bezpečnosti a spravedlnosti – prostřednictvím: i spolupráce policejních a celních orgánů: tato spolupráce by měla zahrnovat výměnu informací při řešení konkrétních případů i informací o obecných mechanismech boje proti kriminalitě, výměnu odborníků a stáže policejních specialistů v jiných členských státech i výzkum v oblasti přeshraničního zločinu. Spolupráce členských států může probíhat buď přímo, nebo prostřednictvím Europolu. Europol je agentura sídlící v Haagu, která má prostřednictvím styčných důstojníků (liason-officers) členských států usnadnit komunikaci mezi policejními orgány členských států. Zároveň má být Europol místem, kde se soustřeďují analýzy trestné činnosti s mezistátním prvkem a metody boje proti nim. Na rozdíl od například FBI ve Spojených státech ale Europol nemá výkonné složky schopné v členských státech zasáhnout – specialisté Europolu se mohou nanejvýš účastnit akcí národních policejních orgánů jako specialisté či poradci. Úmluva o Europolu (1998) je otevřená i nečlenským státům EU a od roku 2002 má v Europolu zastoupení i Česká republika. i spolupráce soudních orgánů: která by měla spočívat ve zjednodušení uznávání rozsudků a důkazů provedených soudy ostatních členských států a zjednodušení vydávání odsouzených pachatelů trestných činů i osob podezřelých ze spáchání trestného činu; dále se má soudní spolupráce ve III. pilíři zaměřit na odstranění sporů o trestněprávní jurisdikci členských států (situace, kdy chce pachatele soudit více států, nebo naopak státy svou jurisdikci popírají). Mezi prvními kroky v této oblasti byly dvě úmluvy o vydávání odsouzených pachatelů mezi členskými státy EU (z let 1995 a 1996) nebo zřízení instituce pro spolupráci soudních orgánů a státních zástupců Eurojust – instituce s úkoly podobnými, jako má Europol pro policejní spolupráce (rozhodnutí Rady 2002/187/JAH). ( Jednou z nejdiskutovanějších akcí v rámci justiční spolupráce států EU je pak plán na zavedení jednotného evropského zatykače (European arrest warant). Na základě zatykače vydaného jedním státem EU pro 175


některý z uvedených 32 trestných činů (např. terorismus, nelegální obchod s drogami nebo zbraněmi, únos, falšování peněz, ale i vražda, žhářství nebo ozbrojená loupež) musí zatknout a vydat podezřelou osobu i příslušné orgány ostatních členských států. Na rozdíl od současného systému vydávání podezřelých při aplikaci evropského zatykače spolu komunikují přímo zapojené orgány (soudy), a centrální státní orgány zde poskytují pouze technickou pomoc. Rámcové rozhodnutí o zavedení evropského zatykače bylo přijato v červnu 2002 a členské státy jej musí začít vykonávat nejpozději od roku 2004 (rámcové rozhodnutí Rady č. 2002/584/JHA). i sbližování norem členských států v oblasti trestního práva: právo III. pilíře se pokouší sladit definice trestných činů a minimální sankce za aktivity spojené s mezinárodním zločinem, terorismem a pašováním drog. Příkladem takovéto hmotněprávní harmonizace trestního práva členských států je jednotná definice teroristického útoku přijatá v roce 2001 (společný postoj Rady o použití zvláštních opatření v boji proti terorismu z 27. prosince 2001, čl. 1 odst. 3) nebo snahy o společnou definici trestných činů spojených s používáním počítačů. Na rozdíl od společné vízové, azylové a přistěhovalecké politiky, která od roku 1999 využívá právní nástroje I. pilíře, je policejní a soudní spolupráce v trestních věcech upravená normami sui generis. Jsou jimi: i společné postoje (common positions), které definují politiku států EU v konkrétní oblasti, například v boji proti pašování drog. Jinou oblastí, kde členské státy přijímají společné postoje, je vystupování v mezinárodních organizacích a na mezistátních konferencích. i rámcová rozhodnutí (framework decisions), zaměřená na harmonizaci práva členských států; rámcové rozhodnutí je podobné směrnici v I. pilíři, protože je pro členské země závazné co do cílů, ale volba prostředků k jejich dosažení je na volbě každého státu. i rozhodnutí (decisions), což jsou závazné normy s jiným cílem než harmonizovat právo členských států, například rozhodnutí o přidělení finančních prostředků na přípravu soudců specializovaných na boj přeshraničním zločinem i mezinárodní smlouvy (conventions) – například Úmluva o zjednodušení vydávání pachatelů trestných činů mezi členskými státy Ve III. pilíři hraje zásadní roli Rada EU. Pozice Evropské komise a Evropského parlamentu je ve srovnání s I. pilířem výrazně omezená. 176


EP je převážně pouze konzultován, Evropská komise je do záležitostí III. pilíře „plně zapojená“ (fully associated) s možností normotvorné iniciativy (společně s členskými státy) a možností dát podnět k soudnímu přezkumu. Amsterdamská smlouva posílila ve III. pilíři i postavení ESD. ESD může rozhodovat o platnosti rámcových rozhodnutí a rozhodnutí přijatých v rámci III. pilíře. Zvláštně je ve III. pilíři nastavena možnost ESD odpovídat na předběžné otázky soudů členských států. (Detailní popis aktivit ESD ve III. pilíři – viz kapitola o ESD.) Ke koordinaci akcí ve III. pilíři a konzultacím byl dále zřízen Koordinační výbor složený z vyšších úředníků členských zemí. Stále se pro něj ale používá název Výbor K8, odvozený od předamsterdamského číslování SEU.

SCHENGENSK› SYST…M Schengenský systém je typickým příkladem situace, kdy se část zemí ES rozhodla spolupracovat intenzivněji, zatímco zbytek zemí o posílení integrace neměl zájem. Schengenský systém je založený na myšlence, která vznikla v reakci na faktickou neprůchodnost německo-francouzských hranic v první polovině osmdesátých let, že pro zajištění hladkého fungování volného pohybu osob, zboží a služeb uvnitř Společenství je nutné odbourat fyzické kontroly osob překračujících vnitřní hranice států EU (tehdy EHS). Francie a SRN poprvé formulovaly tuto myšlenku v Saarbrukenském prohlášení (1984), ale většina ostatních států tehdejšího EHS je nepodpořila. Proto uzavřelo pět souhlasících států (Francie, Belgie, Nizozemí, Lucembursko a SRN) 14. června 1985 v lucemburském městečku Schengen zvláštní úmluvu. Schengenská dohoda byla běžná mezistátní smlouva mimo struktury EHS – jedinou její návazností na EHS je několik zmínek v preambuli a závazek schengenských států usilovat o to, aby její cíle podpořily i ostatní členské státy EHS. Schengenská dohoda z roku 1985 je relativně stručný dokument o třiatřiceti článcích. I její původní cíle jsou dost skromné. V krátkodobém horizontu nepožadovala úplné zrušení kontrol na vnitřních hranicích, ale pouze jejich výrazné omezení – například u osobní silniční kontroly na pouhé monitorování provozu s náhodnými kontrolami, zjednodušení byrokratických procedur u přepravy zboží. Také chtěla 177


povolit lidem, bydlícím poblíž státních hranic, překračovat hranici i mimo hraniční přechody. V dlouhodobé perspektivě (do roku 1990) Schengenská dohoda předpokládala postupné odstranění kontrol na vnitřních hranicích a jejich přesunutí na hranice vnější, harmonizaci vízové a imigrační politiky a například sjednocování nepřímých daní. Pro tyto aktivity ale Schengenská dohoda stanovila jen rámec, který měl sloužit pro přijetí následných detailních úprav. Pro Schengenskou dohodu z roku 1985 jsou typické termíny jako „státy se budou snažit“ nebo „státy zahájí jednání“ nebo „státy se vynasnaží dosáhnout dohody“. Aby dohoda nabyla platnost a účinnost, bylo ještě třeba, aby ji ratifikovali všichni signatáři, což si nakonec vyžádalo téměř deset let. 19. června 1990 přijalo pět schengenských států Prováděcí úmluvu k Schengenské dohodě, která stanovila podrobná pravidla fungování systému a snažila se doplnit drobné mezery Schengenské dohody. Prováděcí úmluva je výrazně rozsáhlejší než Schengenská dohoda samotná – má 142 článků. Detailně se zabývá širokým spektrem problémů: zrušením kontrol na vnitřních hranicích (hlava II), otázkami vízové, azylové a pobytové politiky (část hlavy II), policejní spoluprácí mezi schengenskými státy (hlava III), slaďováním regulace povolení zbraní a harmonizací trestního zákonodárství (část hlavy III), ustavením Schengenského informačního systému (hlava IV) a zjednodušením mezistátní přepravy zboží (hlava V). Prováděcí úmluva zřídila i zvláštní schengenskou instituci – Výkonný výbor. Pro vztah mezi schengenským systémem a hlavním proudem evropské integrace byla důležitá klauzule určující, že v případě rozporu mezi schengenskou normou a právem ES má přednost komunitární norma. Vzhledem k prodlevám s ratifikací Schengenských dohod bylo stanoveno i nové cílové datum pro plné fungování schengenského systému – 1. leden 1993 – datum totožné s plánovaným dokončením jednotného vnitřního trhu v rámci ES. Ale ani tento termín nebyl – převážně v důsledku technických potíží – dodržen. Schengenský systém začal ve své úplnosti fungovat až 26. března 1995. Schengenland se postupně rozrůstal o další členské země ES: Itálii (1990), Španělsko (1991), Portugalsko (1991), Řecko (1992), Rakousko (1995), Dánsko (1996), Švédsko (1996) a Finsko (1996). Ze zemí ES nakonec zůstaly mimo schengenský prostor pouze Velká Británie a Irsko, 178


které k Schengenským úmluvám nikdy nepřistoupily. Naopak se do něj včlenily i státy mimo ES – Norsko a Island – které získaly status schengenského přidruženého státu (podrobněji níže). Zatím poslední zásadní změnu přinesla do schengenského systému Amsterdamská smlouva, která schengenské acquis inkorporovala do struktury EU. Základní aktivity v rámci schengenského systému (schengenského acquis) jsou tyto: i Odstranění policejních kontrol na vnitřních hranicích Schengenlandu, s možností jejich dočasného obnovení: Zrušení kontrol na vnitřních hranicích není absolutní. Policie může například kontrolovat podezřelá vozidla nebo dočasně zavést systematické kontroly všech, kdo překračují státní hranici. Typickou ukázkou bylo obnovení kontrol na německo-belgické a německo-nizozemské hranici během konání Mistrovství Evropy ve fotbale Euro 2000. Účelem takových kontrol bylo nedovolit zjevně opilým nebo zdrogovaným fanouškům a těm, kteří už byli v minulosti za fotbalové výtržnosti trestaní, dostat se na utkání šampionátu. Obdobná opatření byla zavedena (byť na pár hodin) při útěku trestance z bavorské věznice poblíž rakouských hranic nebo během tříměsíční „amnestie“, kdy si mohli nelegální imigranti v zemích Beneluxu zlegalizovat svůj pobyt – amnestie se týkala jen nelegálních přistěhovalců, kteří na území Beneluxu už pobývali. i Posílení kontrol na vnějších hranicích schengenských zemí, a to jak fyzické kontroly hranic, tak i kontroly právně-administrativní (například jednotný režim víz nebo propojení počítačových sítí zúčastněných zemí): Vnější hranice se stala poslední formální bariérou, na které mohou schengenské státy zabránit vstupu nežádoucím komoditám a osobám a jejich aktivitám na schengenské území. Zní proto jen logicky, že by se prostředky (finanční, technické i personální) ušetřené na zrušených kontrolách na vnitřních hranicích přesunuly na hranice vnější. S tím je spojená otázka finančních kompenzací těm státům Schengenlandu, které jsou tzv. v první linii a na svých hranicích musí odfiltrovat rizikové faktory, které by mohly ohrozit ostatní schengenské státy. i Spolupráce vynucená zrušením vnitrostátních kontrol a bariér bránících pohybu mezi schengenskými státy: Odstranění kontrol nejen zjednodušilo život řádným občanům, ale usnadňuje i převoz nepovoleného zboží přes hranice, únik zločinců před spravedlností do jiného 179


státu, komplikuje vízové a azylové záležitosti, pronásledování podezřelých v blízkosti státní hranice. Pro fungování hraničního režimu bez hraničních kontrol je nezbytná úzká spolupráce a výměna informací mezi institucemi sousedících států. Proto schengenské acquis upravuje i režim mezinárodních letišť (a letišť způsobilých k přijímání mezinárodních letů), která jsou ve stejném postavení jako kterýkoliv hraniční přechod. Pokud cestujete z letiště v jedné zemi Schengenlandu do jiného města schengenské oblasti, neměli byste v principu projít jinou kontrolou než nezbytně nutnou k bezpečnosti letu. To může pochopitelně zahrnovat kontrolu vaší osoby a zavazadel (jestli nemáte s sebou nebezpečné či zakázané předměty), ale i kontrolu totožnosti (letenky se obvykle vydávají konkrétní osobě). Při vnitroschengenských letech by ale kontroly neměly zahrnovat žádného imigračního úředníka s otázkami typu „jaký je účel vaší cesty?“ či „kolik dní se hodláte zdržet?“. Tyto policejní a celní kontroly ale zůstaly plně zachované při letech zvenčí do Schengenlandu a z Schengenlandu pryč. Proto schengenské acquis vyžaduje, aby mezinárodní letiště byla uzpůsobená (a případně přestavěná) tak, aby se zabránilo mísení cestujících z letů mezi schengenskými státy s ostatními cestujícími. Dalším prvkem doplňujícím schengenské acquis je částečná harmonizace vízové a azylové politiky. Dokud každý stát rozhoduje o své vízové politice sám, rozhoduje zároveň, kdo bude na jeho území vpuštěn, a kdo nikoliv. Pokud se ale zruší kontroly na vnitřních hranicích, stačí, aby vízum udělil kterýkoliv stát Schengenlandu, a není možné nikomu efektivně zabránit, aby navštívil území kteréhokoliv schengenského státu – dokonce i stát, ze kterého byl například vyhoštěn s trestem zákazu pobytu. Pokud bude dotyčný na území „zakázaného“ státu dopaden, hrozí mu sice sankce, ale pravděpodobnost dopadení je relativně nízká. Tento problém se dá řešit dvojím způsobem: úplnou harmonizací vízové politiky (stejné postupy při vydávání víz, stejný seznam zemí s vízovou povinností a bez ní, anebo dokonce přenesení kompetence vydávat víza na celoschengenskou instituci) nebo „omezenou“ harmonizací, kdy se na území Schengenlandu nedostane nikdo, koho by tam nechtěl byť jediný schengenský stát. Prohřešek v jednom státě EU může pro občana třetí země znamenat „červenou kartu“ pro celý Schengenland – což v sobě skrývá riziko nerovného přístupu vzhledem k odlišným skutkovým podstatám trestných činů nebo sankcím za nelegální práci v jednotlivých státech. 180


Tato rizika vedla k prvním krokům v harmonizaci vízové politiky v rámci Schengenlandu, a zejména k zavedení tzv. schengenského víza, které vydává jeden členský stát, ale opravňuje k pobytu na celém území Schengenlandu. Podobná logika vedla i k prvním krokům v harmonizaci azylového práva, kde ale většinu materie řeší Dublinská dohoda. Do schengenského acquis zapadla i přeshraniční policejní spolupráce, která reaguje na možnost, že by zločinci pronásledovaní policií hladce přejeli státní hranici uvnitř Schengenlandu, zatímco policie by se zastavila, protože by tam končila její jurisdikce. Schengenská úmluva proto předvídá výměnu informací mezi policejními strukturami sousedních států, hlavně tzv. právo na „hot pursuit“ neboli bezprostřední policejní (přeshraniční) pronásledování. Princip hot pursuit umožňuje policistům, kteří pronásledují osoby podezřelé z trestné činnosti (typicky automobilová honička), překročit státní hranici jejich státu a sledovat podezřelé i na území státu jiného. Jen výjimečně ale mohou podezřelého zadržet (to má za úkol policie příslušného státu) a už vůbec nemohou zadržené odvézt zpátky – zatčení je přednostně úkolem policie státu, kde je pachatel dopaden, a případné vydání do jiné země EU musí proběhnout standardními cestami. Je omezené například i užití zbraně – policisté ji mohou mít u sebe i na území sousedního státu, ale použít ji mohou jen v případě nutné obrany (doma mohou policisté obvykle použít zbraň například i při zadržení pachatele). Na policejní spolupráci navazuje spolupráce soudů členských států – například závazek kriminalizovat některá protiprávní jednání s mezistátní dimenzí, typicky nezákonný obchod s omamnými látkami včetně marihuany (čl. 71 Prováděcí úmluvy). To si zřejmě vynutila obava z „exportu“ nizozemského tolerantního postoje k této substanci do sousedních států. Naprostou většinu kroků, které inicioval schengenský systém, pak po roce 1999 rozvíjí společná vízová, azylová a přistěhovalecká politika ES nebo III. pilíř EU. Schengenský systém zřídil i počítačovou síť a informační databázi (SIS a SIRENE), které umožňují vzájemnou informovanost úřadů v jednotlivých státech, nutnou pro plnění cílů schengenského systému. SIS je zkratka pro Schengenský informační systém (Schengen Information System). Skládá se ze sekce technické podpory (C-SIS) se sídlem ve Štrasburku a národních sekcí (N-SIS). SIS obsahuje data 181


o osobách i předmětech. Osobní data v SIS zahrnují například údaje o osobách se zákazem pobytu, pohřešovaných osobách nebo podezřelých ze závažných trestných činů. SIS obsahuje i katalog motorových vozidel, karavanů, zbraní nebo bankovek, které jsou důležité za účelem zabavení nebo získání důkazních materiálů. SIS umožňuje, aby se například celní či pasový úředník v SRN informoval, jestli auto, které právě opouští německé území, nehledá portugalská policie – nebo jestli člověku, který se pokouší vstoupit do SRN, nezakázala Itálie před rokem pobyt pro porušení vízových nebo pracovních norem. SIS doplňuje systém SIRENE (Supplementary Information Request at the National Entry), který urychluje komunikaci mezi národními databázemi a udržuje informace v SIS aktuální. Protože je SIS nastavený jen na osmnáct států, není schopný plně fungovat i po rozšíření EU. Proto se v současné době připravuje systém SIS II. Schengenský systém zřídil zvláštní Výkonný výbor (Executive Committee), ve kterém měla každá schengenská země jednoho zástupce, většinou na ministerské úrovni. Schengenská Prováděcí úmluva (1990) vybavila Výkonný výbor rozsáhlými pravomocemi v oblasti interpretace Schengenských úmluv a přijímání prováděcích norem – tzv. sekundárního schengenského práva. Zřízen byl i Schengenský sekretariát, poskytující Výkonnému výboru administrativní servis, a několik specializovaných agentur – například Společný kontrolní úřad, který má zajistit ochranu údajů v SIS. Po vstupu Amsterdamské smlouvy v platnost a komunitarizaci schengenského acquis Výkonný výbor nahradila Rada (Rada ministrů) a Schengenský sekretariát se postupně začleňuje do Generálního sekretariátu Rady EU. Schengenské acquis se tedy skládá z : i Schengenské dohody (1985) i Prováděcí úmluvy k Schengenské dohodě (1990) i Protokolů a úmluv o přistoupení Itálie (1990, Paříž), Španělska a Portugalska (1991, Bonn), Řecka (1992, Madrid), Rakouska (1995, Brusel) a Dánska, Finska a Švédska (1996, Lucemburk) i Rozhodnutí a vyhlášení Výkonného výboru a prováděcích aktů vydaných orgány, na které Výkonný výbor delegoval své rozhodovací pravomoci. 182


Do schengenského systému se nikdy nezapojila Velká Británie a Irsko, které si pro sebe vyjednaly opt-out v Amsterdamské smlouvě. Jako hlavní důvod se udává britský systém osobních dokladů, respektive jeho absence. Britský občan nemusí a nikdy nemusel (s výjimkou druhé světové války) vlastnit jakýkoliv druh osobního dokladu nebo legitimace. Pochopitelně většina Britů nějaký vlastní – cestovní pas, řidičský průkaz nebo alespoň legitimaci do knihovny. Pokud ale nehodlá cestovat do zahraničí, jezdit autem nebo číst vypůjčené knížky, může kterýkoliv Brit prožít svůj život bez identifikačního průkazu. Druhým důvodem je to, že Velké Británie jako ostrov má možnost efektivně kontrolovat své hranice. Podle britské administrativy jsou hraniční kontroly poslední možností, jak zabránit nelegálním imigrantům ve vstupu na území Velké Británie (kvůli neexistujícímu systému osobních dokladů). Příčinou toho, že na schengenském systému neparticipuje Irsko, jsou jeho specifické vazby na Velkou Británii. Oba státy už před vznikem schengenského systému vytvořily svůj „malý Schengen“ – pro cestování mezi Velkou Británií a Irskem platí obdobná pravidla pro zrušení kontrol jako mezi státy Schengenlandu. Irsko má tedy na výběr ze tří možností: „velkého“ Schengenu se neúčastnit, připojit se k Schengenu samotné (a ukončit privilegované styky s Velkou Británií) nebo se stát součástí Schengenlandu společně s Británií. Irsko dosud využívá první z nich. Další problém vyvstal u Dánska, které sice je signatářem Schengenských smluv, ale nesouhlasilo se začleněním schengenského systému do Evropské unie. I Dánsko si vyjednalo v Amsterdamské smlouvě optout z schengenského acquis, který ale není automatický. Dánsko má podle Protokolu šest měsíců od vzniku nového schengenského acquis (nového rozhodnutí v rámci IV. hlavy SES – vízová, azylová a přistěhovalecká politika) na to, aby se rozhodlo, které z těchto norem chce implementovat do svého domácího zákonodárství, a které nikoliv. I když se Dánsko rozhodne, že nové acquis implementuje, jeho povinnosti zůstávají omezené na vztahy mezi členskými státy ES/EU podle mezinárodního práva, a nevznikne mu standardní odpovědnost za implementaci, jako v ostatních oblastech komunitárního práva. Opačný problém, než bylo opt-out Velké Británie, Irska a Dánska, se musel po začlenění schengenského acquis do EU řešit ohledně Nor183


ska a Islandu. Oba státy jsou členy Nordické pasové unie, jakéhosi severského Schengenlandu. Když se zapojilo Švédsko a Finsko do „normálního“ schengenského systému, stály proti sobě na jedné straně zrušené kontroly mezi státy Nordické unie (Švédska, Finska, Norska a Islandu) a na druhé straně požadavek posílení kontrol na vnějších hranicích států EU – členů Schengenlandu (zejména pozemní hranice Švédska a Finska s Norskem). Tento problém i potenciální náklady na kontrolu 1 600 km dlouhé švédsko-norské hranice vyřešilo zapojení Norska a Islandu do schengenských struktur formou přidruženého členství na základě Úmluvy zakládající přidružení Islandu a Norska k schengenskému acquis z roku 1999. Přidružení Norska a Islandu je ve srovnání s členstvím států EU poměrně asymetrické. Norsko a Island musí plně přijmout současné i budoucí povinnosti vyplývající z schengenského acquis, ale jejich podíl na jeho tvorbě je omezen na „vysvětlování“ a „vyjádření“ na půdě smíšeného výboru pro přidružené členství. Česká republika se stane součástí schengenského systému ihned po svém vstupu do EU. Nebude však moci hned od počátku využívat všech možností, které tento systém nabízí. Proto nebudou ihned odstraněny policejní kontroly na česko-německých a česko-rakouských hranicích – důvodem bude nedostatečná kapacita SIS I (SIS II se v době vstupu zřejmě bude ještě dolaďovat) a zároveň jisté „zkušební období“, kdy budou staré schengenské státy testovat, zda je nová vnější schengenská hranice kontrolována dostatečně intenzivně, aby mohly být zrušeny kontroly na vnitřních hranicích mezi starými a novými členy EU. Již od počátku svého členství v schengenském systému ale budou platit schengenská víza vydaná Českou republikou nebo budou ze SIS vymazány záznamy o českých občanech, kterým byl v minulosti odmítnut vstup do schengenských států.

184


Literatura: Čelikovský, J.: Schengenské acquis a Česká republika, Integrace 1/2001 Čelikovský, J.: Vývoj Schengenské spolupráce mezi ČR a EU, Integrace 13 (internetové vydání) i Had, M., Pikna, B.: Druhý a třetí pilíř Evropské unie, Ministerstvo zahraničních věcí ČR, Praha 2001 i Peers, S.: EU Justice and Home Affairs Law, Pearson, Harlow 2001 i Pikna, B.: Evropská unie – vnitřní a vnější bezpečnost a ochrana základních práv, Linde Praha 2002 i Pikna, B.: Evropské právo se zaměřením na justici a vnitřní věci, Policejní akademie ČR, Praha 2000 i Simpson, G.: Asylum and Immigration in the European Union after the Treaty of Amsterdam, European Public Law 1/1999 i Šlosarčík, I.: Schengen : návod k použití, Integrace 1/2001 i i

185

PhDr. IVO äLOSAR»ÕK, LL.M. (1974) Absolvent Právnické fakulty University Karlovy v Praze a Central European University v Budapešti. V současnosti přednáší evropské a mezinárodní právo na Jean Monnet Center of Excellence, Fakulta sociálních věd University Karlovy v Praze. Zabývá se právními otázkami evropské integrace, reformy veřejné správy a problematikou evropské spolupráce v oblasti justice a vnitřních věcí. Editor Fóra pro evropskou politiku a český korespondent časopisu European Public Law. [email protected]

Pr·vnÌ r·mec evropskÈ integrace Ivo älosarËÌk Vydal Institut pro evropskou politiku EUROPEUM v roce 2003 Náklad 300 ks Institut pro evropskou politiku EUROPEUM Rytířská 31, Praha 1 tel. +420 221 610 205 fax. +420 221 610 204 e.mail: [email protected], [email protected]

Kniha ÑPr·vnÌ r·mec evropskÈ integraceì p¯in·öÌ nejen p¯ehled z·kladnÌch pojm˘ a institut˘ pr·va ES/EU, ale snaûÌ se postihnout i napÏtÌ mezi evropskou integracÌ jako politick˝m projektem a pr·vnÌm r·mcem, kter˝ na sebe tento projekt vzal. Kniha je zah·jena obecnou Ë·stÌ, kter· se vÏnuje evropsk˝m institucÌm, pr·vnÌm norm·m, roli EvropskÈho soudnÌho dvora a zkuöenostem nÏkter˝ch Ëlensk˝ch zemÌ s evropskou integracÌ. Druh· Ë·st knihy se zamÏ¯uje na vnit¯nÌ trh, tedy voln˝ pohyb zboûÌ, osob, sluûeb a kapit·lu. T¯etÌ Ë·st p¯in·öÌ p¯ehled vybran˝ch politik EU, a to t¯Ì politik prvnÌho pilÌ¯e (soutÏû, ochrana spot¯ebitele, mÈdia) a jednÈ politiky zasahujÌcÌ souËasnÏ do I. a III. pilÌ¯e (justiËnÌ a policejnÌ spolupr·ce). Publikace je urËena p¯ev·ûnÏ student˘m spoleËensk˝ch obor˘, ve¯ejnÈ spr·vÏ a odbornÈ ve¯ejnosti se z·jmem o evropskou integraci.

Pr vnì r mec evropskè integrace

Recommend Documents