POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE

2010/3

XIX. évfolyam

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE Az MTA Politikatudományi Bizottsága és az MTA Politikai Tudományok Intézete referált folyóirata

© MTA Politikai Tudományok Intézete, 2010 © A kötetben publikáló szerzők, 2010

Kiadja az MTA POLITIKAI TUDOMÁNYOK INTÉZETE A kiadásért felel az MTA Politikai Tudományok Intézetének igazgatója

MTA Politikai Tudományok Intézete 1014 Budapest, Országház utca 30. Postacím: 1399 Budapest, Pf. 694/115

ISSN 1216-1438

Megjelenik a L’Harmattan Kiadó gondozásában Tördelő- és olvasószerkesztő: Kardos Gábor Nyomdai munkák: Robinco Kft. Felelős vezető: Kecskeméthy Péter

A szerkesztőség címe: 1014 Budapest, Országház utca 30. Postacím: Budapest, Pf. 694/115 1399 Telefon: 224-6733 Fax: 224-6725 Honlap: www.poltudszemle.hu E-mail: [email protected] Szerkesztőségi titkár: D. Nagy Judit Szerkesztőségi fogadóóra: kedden 9−13 óra között

TARTALOM AZ ÁLLAM HATÉKONYSÁGA Jenei György: Kormányzati hatékonyság, teljesítőképesség és funkcióteljesítés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Egedy Gergely: A neokonzervatív állam, Thatchertől Cameronig Boda Zsolt – Scheiring Gábor: A közszolgáltatások politikai értelmezéséről. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vass László: A politika és a közigazgatás viszonya . . . . . . . .

. . . . . . . .7 . . . . . . . 26 . . . . . . . 45 . . . . . . . 65

PARLAMENT ÉS KÉPVISELET B. Kelemen Ida: Nöi képviselők – női képviselet? . . . . . . . . . . . . . . . . 83 VITA Pokol Béla: A társadalomelmélet és társadalomtudományok kognitivitásának védelmében . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Karácsony András: Paradigmaváltás a társadalomelméletben? . . . . . . . 114 Balogh István: A társadalomelmélet normativitása és pozitivitása . . . . . . 121 KÖNYVEKRŐL Sümegi István–Bariska István: Krízis – és ami utána következik (Válság – világrendszer-szemléletben, Eredeti válságfelhalmozás Miszlivetz Ferenc, szerk., Savaria University Press, 2009) . . . . . . 135 Takács Péter: Politika & per – politikai per? (Pruzsinszky Sándor: Hatalom és hóhérbárd. Felségsértési perek az újkori Európában 1534–1938. Bp. Argumentum, 2009. 318. old.) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143 KÖNYVFIGYELŐ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 ABSTRACTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 CONTENTS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

SZERKESZTŐK Boda Zsolt Csizmadia Ervin (főszerkesztő) Fricz Tamás (ügyvezető szerkesztő) Kurtán Sándor

SZERKESZTŐBIZOTTSÁG Kende Péter (elnök) Ágh Attila Balogh István Bayer József Bozóki András Gombár Csaba Körösényi András

Kulcsár Kálmán Lánczi András Navracsics Tibor Szabó Márton Szabó Máté Tóka Gábor

KONZULENSEK A. Gergely András Acsady Judit Angelusz Róbert Balázs Zoltán Bihari Mihály Boros László Böröcz József Cieger András Csapody Tamás Csizmadia Sándor Egedy Gergely Enyedi Zsolt Faragó Béla Fábián György G. Fodor Gábor Galló Béla Gajduschek György Gerő András Greskovits Béla Győri Enikő Hankiss Elemér Hamberger Judit Ilonszki Gabriella Andrew C. Janos Jenei György Juhász József Kenneth Benoit Kéri László Kis János

Kiss Balázs Kontler László Kovách Imre Kovács András Kovács László Imre Kukorelli István Lévai Imre Machos Csilla Miklósi Zoltán Miszlivetz Ferenc Nagy Boldizsár Paczolay Péter Pesti Sándor Andreas Pribersky Schlett István Simon János Stumpf István Sükösd Miklós Szabó Ildikó Szabó Tibor Szalai Erzsébet Szelényi Iván Szigeti Péter Szilágyi Imre Szilágyi István Szoboszlai György Tardos Róbert Tőkés Rudolf Török Gábor

AZ ÁLLAM HATÉKONYSÁGA Jenei György Kormányzati hatékonyság, teljesítőképesség és funkcióteljesítés Egedy Gergely A neokonzervatív állam, Thatchertől Cameronig Boda Zsolt–Scheiring Gábor A közszolgáltatások politikai értelmezéséről Vass László A politika és a közigazgatás viszonya

KORMÁNYZATI HATÉKONYSÁG, TELJESÍTŐKÉPESSÉG ÉS FUNKCIÓTELJESÍTÉS Jenei György (egyetemi tanár, Budapesti Corvinus Egyetem)

ÖSSZEFOGLALÓ A kormányzati hatékonyság fontos tényező, azonban ez csak a költség / hozam arányt méri. A közintézmények teljesítményének értékelésében az eredményességet is mérni kell, mert ez mutatja meg a tevékenység kimenetének minőségét. A közvélemény igényli a hatékony közintézményeket, de az eredményes közintézményeket még ennél is jobban. Például az állampolgárok elégedettek, ha az oktatásban az egy tanulóra fordított összeg kevesebb, mint más országokban, de ha ennek az az ára, hogy az oktatás színvonala alacsonyabb, mint más országokban, akkor ez elégedetlenség forrása lesz. Az utóbbi évtizedekben az Európai Unió kormányzatai alapvető kihívásokkal néznek szembe, amelyek technológiai, gazdasági, ökológiai és demográfi ai kihívásokból tevődnek össze. A kihívásokra a kormányzatok átfogó közigazgatási reformokkal válaszoltak. Ezek a reformok még folyamatban vannak, és a közpolitika-alkotás folyamatának szélesebb közelítését igénylik négydimenziós erőteret foglalva magukban: az európai területi államokat, a régiókat, az autonóm hálózatokat és az EU szintű intézményeket. A reformok lényege: fordulat a „government” működésből a „governance” működés irányába. Kulcsszavak: hatásfok Q hatékonyság Q teljesítőképesség Q kormányzati kihívások Q átfogó közigazgatási reformok

Tanulmányunk* kiinduló kérdése az, hogy értelmezhető-e egyáltalán a kormányzati hatékonyság önmagában? A magánszféra esetében a válasz egyszerű. A hatékonyság egyenlő a profitabilitással. Persze a magánvállalkozások esetében is felvetődik a hatékonyság/nyereségesség hátterében a kérdés: – a profitot mennyiben szerezték manipulációval, a szükségletek mesterséges felkeltésével, manipulálásával, – vagy mennyiben szerezték a közszükségletek kielégítésével, a közhaszon gyarapításával.

* Az írás a TÁMOP 4.2.1/B-09/1/KMR-2010-0005 számú kutatásának keretében jött létre. Politikatudományi Szemle XIX/3. 7–25. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

JENEI GYÖRGY

A közintézményeknél viszont a hatékonyságot általában menedzseri kritériumnak tekintik, azaz ráfordítás/hozam arányaként értelmezik. Az igazi kérdés az, hogy mit mutat ez az arány? És mit nem mutat? Kétségtelenül javulhat a közintézmény hatékonysága, ha csökkentjük az adott szolgáltatásra fordított időt, vagy más módon takarékoskodunk, új ötleteket alkalmazunk. A végeredmény mindig ugyanaz: csökkentjük az egységnyi szolgáltatási hozamra eső költségeket. Így a ráfordítás/hozam arány, azaz a hatékonyság javul. Ez érvényes a közigazgatásban és tágabb értelemben, a közintézményekben is. Ez fontos mutató, de önmagában nem jelenti a közintézmények tevékenységének javulását, a jobb közszolgáltatást. A közintézményi tevékenység ugyanis értékorientált, és a lakossági elvárások teljesülésének mércéjén, társadalmi problémák megoldásán mérik. Sőt! A hatékonyság abszolutizálásával még kárt is okozhatunk. Klasszikus példa erre a hegesztőmunkások képzésének esete, Massachussets állam egyik minta iskolájában (lásd erről: Osborne–Gaebler, 334–337.). A történetben a szakmunkásképző iskola egyre kisebb költséggel, azonosan magas színvonalon képzett szakmunkásokat bocsájtott ki. Ezért évről-évre növelték a végzett szakmunkások számát. Még követendő példának is állították az iskolát a többi szakmunkásképző iskola elé. Azonban egyszer pillantást vetettek az állam munkanélküli listáira. Kiderült, hogy a munkanélküli hegesztőmunkások száma a kérdéses időszakban gyarapodott. Vagyis a végeredmény egyértelmű: a szakmunkásképző iskola lenyűgöző hatékonysági mutatókkal elérte, hogy a munkanélküli hegesztőmunkások száma növekedett. A hatékonyság javulásának tehát nem volt pozitív következménye, sőt növekvő szociális problémákat okozott. Egyértelmű a különbség a hatékonyság és az eredményesség mérése között. A hatékonyság annak a mértéke, hogy mennyibe került minden egyes kimeneti egység. Az eredményesség pedig annak a mértéke, hogy milyen a minőségi szint, mennyiben érték el a tevékenységgel a kitűzött célt. Mindkét mérce egyaránt fontos, de a hatékonyság mérése önmagában nem mutat semmit az eredményről. A lakosság elvárásaihoz sem lehet automatikusan igazodni. Szavazatnövelő hatása lehet annak, hogy például az egy tanulóra fordított oktatási költség kevesebb, mint más országokban. Ha kiderül azonban, hogy a tanítás színvonala ugyanakkor elmarad a többi országétól, akkor ez a lakossági elégedetlenség forrásává válik. Félreértés ne essék! A hatékonyság mérése alapvető fontosságú kötelesség. A közintézménynek tudnia kell, hogy az adófi zetők pénzét milyen hatékonyan használja fel. Erről pontosan és hitelesen informálni kell a lakosságot is. A közintézmény eredményességének ez szükséges, de nem elégséges feltétele, azaz „conditio sine qua non”. 8

KORMÁNYZATI HATÉKONYSÁG, TELJESÍTŐKÉPESSÉG ÉS FUNKCIÓTELJESÍTÉS

A közintézmény tevékenységének eredményessége viszont azt jelenti, hogy a közintézmény milyen minőségi szinten éri el az eredetileg kitűzött célokat. A hatékonyság elve hagyományos követelmény, ugyanakkor az eredményesség elve viszonylag új. A hatékonyság elvének megjelenése egyidejű a modern európai területi állam születésével és az eredményességi elv „hozzáépülése” párhuzamos azzal a folyamattal, amelynek keretében a szolgáltató funkciók a modern állam, a modern demokrácia működésében központi helyre kerültek. A hatékonyság – mint ezt már említettük – a közszolgáltatás költség/haszon viszonylatú kritikai értékelését, lemérését jelenti. Ebben az esetben a kritikai mérce alapvetően közgazdaságtani-technikai eszköztárat alkalmaz. A hatékonysági elv lényegében menedzseri elv, vagyis adott tevékenység esetében a költségek és a bevételekből származó haszon közötti viszony optimalizálására orientál. Az eredményességi elv viszont azt értékeli, hogy a közintézmény mennyiben képes céljait megvalósítani, mennyiben képes a létező társadalmi problémák megoldására. Vagyis azt értékeli, hogy mi a közintézményi döntés vagy cselekedet közvetlen illetve távlati társadalmi következménye. Ez az elv ritkán vonatkozik egy cselekedetre, mert a közigazgatási döntések vagy cselekedetek általában nem elszigeteltek. A valóságban mindig döntések és cselekedetek összefüggő sora irányul a probléma megoldására, és ezért a közpolitikai programokat és akciósorokat kell elemezni és értékelni ahhoz, hogy a közintézmény az eredményességi elv érvényesülését értékelje és a további cselekvésre használható kiindulópontokat kapjon. Az eredményességi elv, mint követelmény előtérbe kerülése – az utóbbi évtizedekben – azon pénzügyi-finanszírozási kényszerhelyzetek következménye, amelybe a modern államok a XX. század nyolcvanas éveiben „belecsúsztak”. Ez lényegében olyan csapda helyzetet jelentett, amely egyfelől a stagnáló-csökkenő költségvetési lehetőségekből, másfelől a növekvő, differenciálódó társadalmi igények közötti feszültségből származott. Vagyis növekvő, minőségi igényeket kellett kielégíteni stagnáló-csökkenő pénzügyi keretekből. Erre a helyzetre nem volt elegendő a hatékonyság központú szemlélet, hanem a válasz a közigazgatás, a közintézményi rendszer átfogó reformja volt, amelynek keretében a közintézményi döntések és cselekedetek szélesebb társadalmi következményeinek figyelembevétele is szükségessé vált. A hatékonyság és az eredményesség együttes előtérbe kerülése kifejeződött abban, hogy az EU-ba újonnan belépő államok jogrendszerükben alapelvekként is deklarálták a hatékonyságot és az eredményességet, olyan klasszikus elvek mellett, mint a jogállamiság, az átláthatóság és a pártatlanság (például Spanyolország ilyen értelmű alkotmánymódosítást is végrehajtott az Európai Unióban történő belépés alkalmával).

9

JENEI GYÖRGY

Problémát jelent, hogy az eredményesség elve gyakran konfliktusba kerül a jogállamiság követelményével. Egyfelől a jogállam a modern demokrácia kifejeződési formája és egyben alapvető legitimációs eszköze. Ugyanakkor a köztisztviselők nemegyszer a társadalmi igények támasztotta hatékonysági és eredményességi követelmények miatt olyan politikai kényszerhelyzetbe kerülnek, amikor cselekedeteik a fennálló jogrend keretei közé csak nehezen illeszthetők és ezért jogi innováció, speciális jogi szabályozás szükséges a jogállamiság fenntartásához. A konfl iktus másik forrása a közszolgáltatások privatizációja vagy kiszerződtetése, amellyel magánintézményeket vonnak be a közszolgáltatási szférába. Ezekre a magánintézményekre a közintézmény működését szabályozó törvények nem vonatkoznak, ami csak akkor nem vezet a jogállamiság elveinek megsértéséhez, ha tevékenységüket a korábbitól eltérő módon ellenőrzik és értékelik. Erről az oldalról is megerősítést nyer az a későbbi tétel, hogy a külső cégek megbízása és a privatizáció csak a szolgáltatás nyújtására vonatkozhat, és ki kell egészülnie a korábbinál színvonalasabb, konstruktívabb ellenőrző, értékelő funkcióval. Ezeket a funkciókat – néhány, számos vitára okot adó esettől eltekintve – mindig a közintézmény gyakorolja.

HATÉKONYSÁG ÉS EREDMÉNYESSÉG ÖSSZEFÜGGÉSE A BRIT KÖZIGAZGATÁSI REFORMFOLYAMAT PÉLDÁJÁN

A brit reformfolyamat hatékonyság központú intézkedésekkel kezdődött. 1979ben a hatalomra kerülő konzervatív kormányzat hatékonyságra összpontosító reformokat kezdeményezett. A választási győzelem után, amikor a konzervatívok kormányra kerültek, a vergődő gazdaság megélénkítését ígérték – többek között – kormányzati leépítéssel, a költségvetés visszavágásával és adócsökkentéssel. A számos országban alkalmazott és közismert intézkedések részleges eredményeket hoztak. A GDP visszaesett, az infláció 10%-ra növekedett. Az állami bevételek stagnáltak, a közkiadások úgy növekedtek, hogy közben megállíthatatlanul folytatódott a közszolgálati rendszerek eróziója. Az állami tulajdonú vállalatok nagyságrendje nem változott. Továbbra is állami tulajdonban maradtak a szénbányák, az olajipar, a gáz és az elektromos szolgáltatás, az autógyárak, egy repülőgép ipari és egy űrkutatási vállalkozás és más ipari vállalatok tucatjai. A konzervatív kormányzat intézkedései nem gyakoroltak átütő hatást. Pedig rögtön az első kabinetülésen befagyasztották az állami intézmények álláshelyeinek számát; azután először 3%-os majd pár hónappal később 5%-os létszámleépítést hajtottak végre. Az ismert áruházi láncolat, a Marks & Spencer irányítóját Sir Derek Raynert kérték fel, hogy a kormányzati pazarlás és az alacsony hatékonyság ellen keresztes hadjáratot folytasson. Bevezette a hatékony10


sági auditálás gyakorlatát, amelyhez a politikusok nagy várakozásokat fűztek. Ezek a hatékonysági ellenőrzések a közszolgáltató szervezetek „áramvonalasítását” és a pazarlás megszüntetését célozták. Az első három évben 233 vizsgálatot végeztek. Az eredmény 12 000 álláshely megszüntetése, és 180 millió font megtakarítás volt. Mindez azonban csak részleges hatásúnak bizonyult, mert állandó belső motivációból származó javító törekvéseket nem generált. Közkeletű hasonlattal élve: gyomtalanították a kert egyes részeit, de képtelenek voltak olyan új munkarend kifejlesztésére, amely megakadályozta volna a kert elgyomosodását. Vagyis csak a már elgyomosodott kert tisztítására voltak képesek, de semmit sem tudtak tenni az elgyomosodás megakadályozása érdekében. Pedig az állami tulajdonú vállalatok eladása is előrehaladt évi 5 milliárd font bevételt eredményezve az államkincstár számára. Megszorító intézkedésekkel befolyásolták a helyi önkormányzatok működését. Kötelező versenypályáztatást kezdeményeztek – már 1980-ban – közintézmények és magánvállalkozások között az autópályák és a középületek fenntartására. A hatékonyság növelésére késztették őket független auditálási bizottság létrehozásával, és a helyi adóztatási lehetőségeket is korlátozták. Ugyan a foglalkoztatottak száma az összfoglalkoztatáson belül 30%-ról 24%-ra csökkent – ezzel visszaesett az 1961-es szintre –, és az állami kiadások a GDP 44%-ról 40,5%-ra estek vissza, de a köztisztviselők törzsállományában – ahol még mindig 600 000 embert foglalkoztattak – érdemleges változás nem történt. 1986-ban a Thatcher-kormányzat áttekintette az 1979-ben indított közszolgáltatási reformok addigi eredményeit. Úgy ítélték meg, hogy a korábbi hét év intézkedései csak részben voltak eredményesek. A privatizáció, a létszámleépítés, a külön hatékonyságellenőrző kormányzati egységek létrehozása és működtetése, valamint a szakszervezetekkel folytatott háború ellenére sem sikerült megváltoztatni a köztisztviselők beállítódását, magatartását. Ezt tekintették az egyik legnagyobb problémának. A konzervatív kormányzat arra a felismerésre jutott, hogy a hatékonyságközpontú reformok nem eredményeznek átfogó és tartós javulást. A javuláshoz a kormányzati teljesítőképességet kell komplexen értelmezni és operatív szemléletben javítani. Ezen felismerés alapján bontakozott ki 1986 után a következő lépések kezdeményezése (lásd: A brit közigazgatási rendszer és a reformok lényegére vonatkozó összefoglalót Pollitt–Bouckaert, 2000, 270–278.), amely a pénzügyi irányítás és vezetés egész rendszerét érintette. Ez a menedzsmentkezdeményezés – rendszerszemléletű közelítésben – minden egyes szervezeti egység számára külön célokat határozott meg a hozzá kapcsolódó költségvetéssel, és nemcsak a kiadásokat mérte, hanem a célok megvalósításának ütemét és mértékét is. Ez azt jelentette, hogy a közigazgatási vezetők számára meghatározták, hogy mit várnak el tőlük, mikorra és milyen költségekkel. 11

JENEI GYÖRGY

A menedzsmentreformok során a pénzügyi-kalkulációs önállóságot a legalsó szintre vitték. Ez két következménnyel járt. Olyan információs rendszert kellett felépíteni az alsó szinten vezetői, irányítói feladatot is betöltő, korábban mechanikus végrehajtásra kárhoztatott köztisztviselők számára, amely megbízható adatokat szolgáltat számukra saját akcióik költségeiről; vagyis arról, hogy melyik tevékenység mennyibe kerül. Másfelől olyan belső vezetői irányítási rendszert kellett erre ráépíteni, amely „egybetartja” a közszolgáltatási folyamatokat, anélkül, hogy az alsó szintű önállóságot megbénítaná, avagy korlátozná. Az alsó szinten éves jelentésekben összegezték az elért eredményeket, és ott helyben készítettek terveket a következő évre vagy évekre. A felső vezetés szabályozott és ellenőrzött. A tervtől történő eltérés esetén figyelmeztetett, és ha a magyarázat nem volt kielégítő, akkor be is avatkozott. Nyilvánvaló volt, hogy az információs rendszert számítógépes alapra kell helyezni. Meg is tették. A kormányzat több mint 1800 teljesítménymutatót határozott meg, amelyek a költségekre és a hatékonyságra vonatkoztak. Ezen intézkedések első értékelései megint csalódást okoztak azoknak, akik a köztisztviselői beállítódás megváltozását várták, a szolgáltatás- és az eredményorientált magatartás kibontakozását remélték. Az így nyert információk és tapasztalatok ugyan értékesek voltak, de a közszolgálati intézmények működésének alapvető dinamikájára nem hatottak. Ezen a ponton egy, a köztisztviselők és a politikusok viszonyára vonatkozó rövid kitérőt tartok szükségesnek. Eddig a brit közigazgatási reformfolyamatokat – más reformfolyamatokhoz hasonlóan – „kívülről” a politikusok vezényelték. Ezt a közvélemény előtt azzal indokolták, hogy a köztisztviselők „lelketlen bürokraták”, akiket csak saját haszonmaximalizálási törekvéseik vezérel nek, és ezért „kívülről” kell őket megrendszabályozni. Most ezzel a szemlélettel gyökeresen szakítottak és három hónap leforgása alatt köztisztviselők, magánvállalkozók és szakértők százait interjúvolták meg. Az eredmény nagy meglepetést okozott. Kiderült, hogy a köztisztviselők jobban ismerik a közszolgálati intézmények működésének gyenge pontjait, mint bárki más. A legfőbb fogyatékosságnak azt tartották, hogy a vezetési, irányítási folyamatok alacsony hatékonyságúak. A felső vezetők képzettsége hiányos volt, és a vezetési, irányítási hatékonysággal csak keveset törődtek. Főleg „nagypolitikai” kérdésekkel foglalkoztak, és nem ,,piszkolták be” kezeiket a megvalósítás részleteivel. A döntések megvalósítóit pedig másodrendű köztisztviselőknek tekintették. Felélték energiáikat a politikacsinálás hétköznapi gondjai, és a vezetési, irányítási folyamatokkal csak mellékesen foglalkoztak. Ugyanakkor az igazgatási feladatokat ellátó köztisztviselők híjával voltak azoknak a jogosultságoknak, amelyek az irányításhoz szükségesek. A rendszer működésének következményei előreláthatóak voltak. A közigazgatás felső szintjein nem fordítottak elegendő figyelmet a közszolgáltatás12


okra, az irányítás és az ellenőrzés úgy összpontosított a költségekre, hogy a hasznot nem vizsgálták, és nem volt kellő késztetés arra, hogy javítsák a teljesítményeket. Összefoglalva a tanulságokat az derült ki, hogy nem a köztisztviselőkben rejlik a probléma, hanem a rendszer működésének sajátosságaiban. Ezért 1988-ban közreadták a ,,A kormányzati menedzsment javítása: a következő lépések” című dokumentumot (Goldsworthy, 1991). Ezzel a kormányzati hatékonyságot szélesebb kontextusban a kormányzati teljesítőképesség komplex feltételrendszerében helyezték el. A jelentés megállapította, hogy a közigazgatás színvonala a következő intézkedésekkel javítható: – el kell különíteni a szolgáltatásnyújtási funkciókat a politikai irányító és szabályozó funkcióktól, vagyis el kell választani a kormányzást az evezéstől, – a közszolgáltató intézmények számára a korábbinál nagyobb autonómiát és rugalmasságot kell biztosítani, – ezeket az intézményeket el kell számoltatni eredményeikről a teljesítményszerződések alapján (vö. Osborne–Gaebler, 1994, 43–65.). A jelentés készítőinek szeme előtt olyan ideál tipikus működés lebegett, amelyben a miniszter mellett működő kis, törzskari szervezetek végzik a politikacsinálást és a szabályozást, valamint a szolgáltatásnyújtás viszonylagos autonómiával rendelkező intézményekben szerveződik. A konzervatív kormányzat a jelentés ajánlásait elfogadta. A reformok bevezetésére egy személyben felelős vezetőnek Peter Kempet, a Pénzügyminisztérium magas rangú tisztviselőjét nevezte ki, akit mindenki pártonkívüli, maga útján járó személyiségnek ismert. Az ajánlások alapján a Kemp által vezetett bizottság a következő javaslatokat dolgozta ki: – el kell különíteni a minisztériumok és főhatóságok szolgáltatási és szolgálati funkcióit szervezetileg különálló egységekbe, amelyek neve ,,adminisztratív iroda”, – ezek az irodák kapjanak nagyobb irányítási lehetőséget költségvetésük, személyzeti rendszereik és más vezetési, irányítási eljárások felett, – az irodák vezetőit a köz- és a magánvállalkozási szférára egyaránt kiterjedő toborzási folyamatban válasszák ki, – az irodák vezetőitől azt igénylik, hogy 3-5 éves stratégiai tervet és egyéves üzleti tervet dolgozzanak ki, – az adminisztratív irodák és a felügyelő minisztériumok három éves ,,keretmegállapodást” kössenek, amely megjelöli az elérendő eredményeket és az iroda működésének rugalmassági fokát, – olyan teljesítményorientált fi zetési rendszereket vezessenek be, amelyekben megfi zetik a feladat elvégzéséhez szükséges képességeket, beleértve a fizetés 20%-ig terjedő extra javadalmazást, – szakítsanak az életre szóló alkalmazás hagyományával, – háromévenként újra kell pályázni a munkakör betöltésére. 13

é-

JENEI GYÖRGY

Kemp ötlete az volt, hogy a közszolgáltatás 75%-át adminisztratív irodákba kívánja telepíteni. Minden minisztériumot a szolgáltatásnyújtási funkció felülvizsgálatára szólítottak fel, amelynek eredményeként 5 lehetőség közül választhattak: – megszüntetés, – eladás, – kiszerződés, – ,,adminisztratív iroda”-státusszá történő átalakítás, – változtatás nélküli megőrzés. Az ,,adminisztratív irodává” történő átmenetet olyan speciális bizottság vezényelte, amely az adott minisztérium, Kemp bizottsága és a pénzügyminisztérium képviselőiből állt össze. Keretmegállapodásokat kötöttek, amelyek az irodák működésének rugalmassági fokát és az elvárt eredményeket tartalmazták. A pénzügyminisztérium mindaddig visszautasította az irodai státusz megadását, amíg meg nem győződött arról, hogy az iroda elszámoltatható a teljesítményről. Az átmenet első évében olyan szervezeteket választottak ki, amelyek át akartak alakulni ,,adminisztratív irodává”. Így az első évben, 1988/89-ben 8 adminisztratív irodát alakítottak ki. 1990-re 51 iroda működött, 1992 közepén elérték azt, hogy a közszolgáltatások felét adminisztratív irodákban bonyolították. 1996-ra a folyamat lényegileg befejeződött, a közszolgáltatások közel 75%-át 126 újonnan kialakított adminisztratív iroda nyújtotta. Ezen a ponton tartom szükségesnek a második kitérőt, ezúttal a közintézményi reformok természetéről. Csak az adminisztratív irodák rendszerének kiépítése 8 évig tartott. A közigazgatási reformfolyamat több évtizedig. Vagyis minimum két parlamenti választási ciklust ölelt fel. Ez azt jelenti, hogy a kormányzati teljesítőképesség javítása olyan stratégiai feladat, amely nem fér bele egy „business cycle”-ba , vagyis a parlamenti választási ciklus négyéves logikáját „felülírja”. A teljesítőképesség komplex értelmezésének integráns része a közszolgáltatók közötti verseny; több szereplő, azaz a közintézmények, a magánvállalkozások és a civil szervezetek között. A teljesítőképesség emelkedésének dinamikáját két, egymással kölcsönhatásban kibontakozó tendencia eredményezte. Az egyik a közintézmények versenyképességének kialakítása, a másik a verseny kibontakoztatása több szereplő között, a kiszerződés és a privatizáció eszközeivel. A lényeg, hogy a versenyt fokozni kell a különböző szolgáltató közintézmények között. Tették ezt először azzal, hogy az adminisztratív irodákat mindig alapos elemzés alá vetették, amikor a ,,keretmegállapodások” érvényességi ideje lejárt. Minden harmadik – jelenleg minden ötödik – évben a minisztériumok és 14


a főhatóságok válaszút elé állították a szolgáltató szervezeteket. Ezt az ellenőrzést ,,az elsődleges változat ellenőrzésének” nevezték. Ennek keretében az adott intézményre vagy annak egy részére vonatkozóan eldöntötték, hogy fennmarad, megszüntetik vagy éppen eladják. Ha a fennmaradás mellett döntöttek, akkor is meghatározták a szolgáltatást nyújtó intézmény számára, hogy tevékenységének hány százalékát kell versenyszerűen meghirdetni. Ezt ,,piaci tesztnek” nevezték. 1995-ben a kormányzat azt jelentette, hogy 2,6 milliárd font értékű szolgáltatást vetettek alá a ,,piaci tesztnek”, és ez 500 millió font értékű megtakarítást eredményezett. Ez a ,,versenynyomás” a közintézmények működési hatékonyságát oly mértékben javította, hogy ahol köz- és magánintézmények közvetlenül, fej-fej mellett haladva versenyeztek, ott a közintézmények kétszer annyi pályázatot nyertek meg, mint korábban. Vagyis kiderült, hogy a magánvállalkozások teljesítményszínvonala nem feltétlenül magasabb a közintézményekénél. A magánvállalkozások teljesítményszínvonalának ideológiai doktrínaként vallott fölényét a közintézményekkel szemben a gyakorlat cáfolta meg. Ez jelentős fejlemény, igazi áttörés volt, azonban a társadalmi nyomás kezelésében nem oldotta meg a kormányzati problémákat. Igaz az, hogy a kormányzat szemében jelentős eredmény volt a hatékonyság fokozása, de a lakosság közvetlenül nem ebben, hanem a szolgáltatás minőségében volt érdekelt. Az állampolgárokat elsősorban az érdekelte – és jelenleg is az érdekli –, hogy gyermekeik milyen színvonalú oktatásban részesülnek, hogy a postai küldemény megérkezik-e záros határidőn belül, és a földalatti, valamint a helyiérdekű vasutak pontosan közlekednek-e? (A teljesítménymérés komplex követelményeiről lásd részletesen Bouckaert, 1996). Az eredményesség követelményét azért kellett a hatékonysági követelmények érvényesítéséhez hozzákapcsolni, mert annak kizárólagos hangsúlyozása a szolgáltatások minőségi és mennyiségi kritériumait eltérítheti a lakosság elvárásaitól. A probléma megoldására csak egy lehetőség kínálkozott: a szolgáltató szervezetek tevékenységének közvetlen lakossági ellenőrzés alá helyezése. Ez megtörtént 1991 júliusában, az ,,állampolgári szerződések” stratégiájának meghirdetésével. Ezzel vált lehetővé az eredményesség, a kormányzat funkcióteljesítésének értékelése. Vagyis a modern közigazgatási funkcióteljesítés csak olyan közszolgáltatási modellben mérhető, amelyben a közintézmények mellett a magánvállalkozások és a civil szervezetek is szerepelnek. A hatékonyságjavulást csak úgy tudták legitimálni a lakosság előtt, hogy minden országos és helyi szervezet számára sztenderdeket írtak elő a szolgáltatás nyújtásában. Ezeknek közérthetőnek, a lakosság számára áttekinthetőnek kellett lenni. Így például az egyik ,,állampolgári szerződés” kimondta, 15

JENEI GYÖRGY

hogy a vonatok 90%-a a menetrendben megszabott időhöz képest csak 10 percet késhet. Vagy egy más esetben a ,,szerződés” rögzítette, hogy a munkaügyi hivatalokba irányuló lakossági telefonhívásokat 30 másodpercen belül fel kell venni. A szerződések helyreigazítási-orvoslási kötelezettségeket írtak elő arra az esetre, ha a szolgáltatás nem felelt meg a fogyasztási kritériumoknak. Például a „Brit államvasutak” ilyen esetben köteles volt engedményeket adni a bérletvásárlók részére. Megszervezték a fogyasztói panaszok kivizsgálásának rendszerét, miután nyilvánosságra hozták az állampolgári szerződések tartalmát. Negyven országos szerződés és helyi szerződések százai léptek életbe. Eredmények mutatkoztak. A Nemzeti Egészségügyi Szolgálat például az átlagos várakozási időt 2 óráról 30 percre csökkentette. A műtéti beavatkozások várakozási ideje is radikálisan csökkent. Az útlevél hivatal az új útlevél kiadásának idejét 95 napról 15 munkanapra csökkentette. Figyelemre méltó párhuzam a brit és az amerikai közigazgatási modernizáció között, hogy Margaret Thatcher és Ronald Reagan ugyanúgy kezdték a közigazgatás megreformálását. Mindketten keresztes hadjáratot hirdettek – hangzatos politikai jelszavakat hangoztatva – a lelketlen bürokrácia összezúzására. A brit kormányzat azonban tanult a kezdeti kudarcokból és a köztisztviselőkkel szövetséget kötve új szakaszt kezdett a reformban. Rendszerszemléletű közelítés alapján – három-négy ciklus alatt – tudtak elérni meggyőző eredményeket az új közszolgálati menedzsment és a közigazgatási modernizáció kiépítése irányába. Ez a tendencia – a brit reformfolyamat hatására – nemcsak az Egyesült Királyságban, hanem az Egyesült Államokban, Ausztráliában, Új-Zélandon és az Európai Unió országaiban is kibontakozott. A stratégiai irány hasonlósága mellett, a megvalósítás módja és ütemezése az adott ország körülményeitől és lehetőségeitől függött. További tanulság, hogy a közintézményi teljesítőképesség és a közszolgáltatási funkcióteljesítés javulását az alapvető, pártok közötti konszenzus támasztotta alá. Nagy-Britanniában például egy 1991-ben kiadott nyilatkozatában a Munkáspárt megőrzendőnek tartotta a ,,Next Steps” reformokat, esetleges választási győzelem esetén is.

KORMÁNYZATI HATÉKONYSÁG, TELJESÍTŐKÉPESSÉG, ÉS AZ EURÓPAI TERÜLETI ÁLLAM EREDETE

Az előző részben érzékeltettük azt, hogy a kormányzati hatékonyság lényegében a kormányzati teljesítőképesség és a funkcióteljesítés fontos, nélkülözhetetlen összetevője. 16


Ez az összefüggés már a modern európai történeti állam eredetmagyarázatánál is irányadó. A szakirodalomban széles körű az egyetértés, hogy a modern európai területi állam a harmincéves háborút lezáró Westfáliai békében született meg. Az európai állam vetélytársai abban az időben a városszövetségek és a különböző dinasztikus-birodalmi hatalmi képződmények voltak. A területi államok legfőbb jellemzője, hogy jogilag meghatározott határok választják el őket egymástól, és a határvonalon belül a területi állam egységes és korlátlanul szuverén hatalmat gyakorol a terület minden négyzetmétere felett. A területi állam négy fő jellemzője: a területi egység, a népesség, a belső autoritás és a külső elismertség. Az állam olyan intézmény, amely autoritást gyakorol egy meghatározott terület népessége felett, és más államok által ez az autoritás elismert. Minek köszönhető a modern állam győzelme a konkurens hatalmi képződmények felett? A válasz kulcsszava: az államrezon. Ilyen típusú államok viszonylag későn, a késői középkorban kezdtek kialakulni, és az utolsó fontosabb területi államok – Olaszország és Németország – csak a XIX. század második felében jöttek létre. A területi államok létrejöttét olyan háborús cselekmények befolyásolták, mint a 100 éves háború Anglia és Franciaország között (1337–1453), a 30 éves háborút lezáró Westfáliai béke (1648), és a napoleoni háborúk (1800–1815). A konszolidált területi állam létrejötte a középkorban nyugat- és észak európai jelenség volt, amíg Közép-Európa fragmentált maradt (német és olasz területek), Kelet-Európában pedig a területi határok rendszeresen változtak. Az európai területi államok keletkezésében – a 30 éves háborút lezáró – 1648-as Westfáliai béke döntő szerepet töltött be, mert létrehozta Európában a szuverén államok érintkezésének konszolidált nemzetközi rendjét. Kezdetben ezekkel az államokkal nemcsak olyan városok, városállamok versengtek, mint Velence, Észak-Itália vagy Flandria más városállamai, hanem olyan városi ligák is, mint a Hansa Szövetség, amelyeket nem a földrajzi kontinuitás, hanem a funkcionális közösség integrált. A Westfáliai békét a vallási univerzalizmus köntösét levevő szuverén, területi elven szerveződő államok kötötték, amelyek alapvető tényezőkké váltak a nemzetközi érintkezésben. A területi állam működésének alapvető szempontja a funkcionális hatékonyság, a politikai, a katonai és a gazdasági erő használatában. Ezt az államrezon testesíti meg, amely pénzügyi eszközöket összpontosít. További szempont a földrajzi nagyság és elérhetőség. A területi államok hatósági jogokat gyakorolnak adott terület népessége felett, amelyet vallási hatalom már nem korlátoz. Egymás szuverenitását elismerik. Ezek az államok a középkor végére konszolidálódott, intézményesedett, külső világtól elhatárolt hatalmak. A hatalmak közötti erőegyensúly elve, mint külpolitikai vezérelv ér vényesült. A területi állam azért jött létre, mert az erőfunkciókat hatéko17

JENEI GYÖRGY

nyabban tudta megszervezni (külső védelem, igazságszolgáltatás, belbiztonság), mint a városállamok és városszövetségek. A területi állam az erőfunkciók gyakorlásának közvetlen gyakorlására és közvetett megalapozására teljesítőképesebb kapacitásokat fejlesztett ki, mint a városállamok, a városszövetségek és a dinasztikus birodalmak. Ezzel először perifériára szorította a konkurens hatalmi képződményeket, amelyek azután meg is szűntek. A modern területi állam kapacitásainak működtetésében már érvényesültek hatékonysági követelmények, amelyeket kameralisztikai közelítésben határoztak meg és érvényesítettek. Széles körű az a félreértés, hogy az európai állam nemzetállamként jött létre. Az európai állam – ezzel ellentétben – területi államként jött létre különböző monarchiák alakjában (Renna, 1986). Több évszázados története során különböző kihívások érték, és ezekhez a kihívásokhoz eredményesen alkalmazkodott. Különböző történeti alakváltozásokkal túlélte ezeket a kihívásokat. Az európai területi állam az újkor hajnalán – a XVIII. és a XIX. században – szembekerült az európai népek nemzetté alakulásának kihívásával. A középkorban az államokhoz kapcsolódva a nemzeti identitás még nem létezett. Az újkor kezdetén kezdett érvényesülni az az alapelv, hogy az állam határainak és a nemzet határainak fedniük kell egymást. Vagyis az államépítés és a nemzetépítés összekapcsolódott. Azonban ez az összekapcsolódás nagyon különböző történeti változatokban jelent meg. Franciaországban a területi állam aktív tényezőként, meghatározó erővel játszott szerepet a francia nemzet kialakulásában. Ezt a történeti típust államnemzetnek nevezzük. Ehhez hasonló a spanyol állam törekvése, amely ugyanolyan átütő erejű nemzeti homogenizálás véghezvitelére nem volt képes, mint a francia állam. Ennek jelenkori következménye, hogy a mai spanyol államiságban fennmaradt és megerősödött a baszk és a katalán nemzeti identitás, amely megjelent regionális államalkotó erőként, valamint hivatalos nyelvként is. A jelenlegi francia államban ugyan beszélhetünk az etnikai identitás újraerősödéséről, viszont hivatalos nyelvi kifejeződés nélkül. Az államnemzet későbbi példái a bevándorlás eredményeként létrejött Egyesült Államok és Ausztrália. Az államfejlődés és a nemzetté válás összekapcsolódásának másik történelmi típusát nemzetállamnak nevezzük. Ez a típus az államnemzetnél később, a XIX. század második felében alakult ki. A nemzetállam legfőbb jellemzője, hogy az állam a nemzetté fejlődés, a nacionalizmus alapján jön létre, nem pedig megelőzi a nemzetté válást, amint ez az államnemzet esetében történt. A nemzetállam klasszikus példája az egységes német illetve az olasz állam kialakulása.

18


A nemzetállamiság sajátos példája az, amikor egy állam több nemzet számára biztosít egyidejűleg állami intézményes keretet. Ennek egyik alapváltozatát Svájc példája illusztrálja, amely lényegében három nemzet önkéntes konföderációja. Sajátos köztes változat a Szovjetunió, amely egy nemzet birodalomépítő törekvésének eredménye, és amelyben az uralkodó nemzet az állami keretbe expanzió eredményeként kerülő más nemzeteket elnyomja. A második kihívás a demokratikus kihívás volt, amelyre az európai állam a képviseleti demokrácia kifejlesztésével válaszolt. Ez az államiság a különböző társadalmi rétegek általános képviseletét intézményesítette, ugyanakkor nem tudta megfelelően kezelni a szociális különbségeket és feszültségeket. A harmadik kihívás a szociális kihívás volt, amelyre az európai állam a XX. században a jóléti államok kiépítésével válaszolt. A jóléti államban a méltányossági és/vagy az egyenlőségi értékek alapján a társadalmi jólét minimumsztenderdjeit biztosító közszolgáltatási rendszereket építettek ki. A kihívásokra adott válaszok értékelése során megállapítható, hogy a modern európai állam rugalmas, alkalmazkodó képes hatalmi képződménynek bizonyult. Az erőfunkciók mellett később egyenrangú tényezővé fejlődött a kormányzat közszolgáltatói funkciója. A közszolgáltatói funkció kiépítése a társadalmi szükségletekre adott válasz volt, és a hatékonysági követelményeket kiterjesztették – az erőfunkció mellett – a szolgáltató funkcióteljesítésre is. A hatékonyság továbbra is a kormányzati tevékenység egyik legitimáló tényezője maradt.

KORMÁNYZATI HATÉKONYSÁG, FUNKCIÓTELJESÍTÉS ÉS A JELENLEGI KOMPLEX KIHÍVÁS

Az európai államokat az utóbbi évtizedekben komplex kihívás érte, amely technológiai, gazdasági, környezeti és demográfiai mozzanatokból tevődik össze. A technológiai kihívás egyik tényezője a nukleáris fegyverek elterjedése, amely gyengítette a területi államok külső védelmi képességét. A korábbi fegyverkezési forradalmak az államok külső védelmi erejét csak erősítették. A technológiai kihívás másik tényezője a tömegkommunikáció for radalmasodása. Az új kommunikációs technológiák bázisán olyan alapvető gazdasági változások következtek be, mint a globális termelési stratégiák kifejlődése és a pénzpiacok integrációja (Strange, 1996). Más tényezők is csökkentették a gazdaságban az állami irányítás mértékét. A pénzpiacok manapság globalizáltak és kevésbé szabályozottak. Naponta 1500 milliárd dollár a pénzpiacok forgalma, amely az áruk kereskedelmi forgalmának negyvenszerese, és meghaladja a központi bankok tartalékait.

19

JENEI GYÖRGY

Ez a forgalmi nagyságrend sebezhetővé teszi az egyes állami valutákat, és ezek a döntések sokkal gyorsabbak az állami döntéseknél. A pénzpiacok integrálódása mellett az állam gazdaságirányító szerepét korlátozza a termelés globalizálódása is. Egyes becslések szerint a világtermelés javainak és szolgáltatásainak több mint a felénél globális méretekben történik a tervezés, a termelés és a marketing. A multinacionális vállalatok a világkereskedelem 70%-át, és a nemzetközi befektetések 80%-át eszközlik (Stopford-Strange, 1991). A jelenlegi ökológiai problémák fi zikai és társadalmi értelemben holisztikus szemléletet igényelnek, miközben az államok ezeket a problémákat egymástól függetlenül kezelik. Az ökológiai problémák súlyosbodása kihívást jelent az állami szuverenitásra. Úgy tünik, hogy az egyes szuverén államok nem rendelkeznek kellő eszköztárral a nemzeten túlnyúló problémák és a környezeti feltételek „láthatatlan” romlásának kezelésére. Különösen élesen jelentkezik a határon túlnyúló környezetszennyezés és a kölcsönös függőség a környezeti feltételek romlásában. Demográfiai probléma a népesség elöregedése, amely a közszolgáltatások konszolidált nyújtását veszélyezteti, és mindenhol a modern országokban átfogó reformokat igényel. Kihívást jelentenek továbbá a migrációs folyamatok, de a nemzetközi turista forgalom növekedése is. 1960-ban 70 millió nemzetközi turista volt világszerte. Ez a szám 1995-re 500 millióra növekedett. A háborúk, az éhinség, a politikai üldöztetés és az emberi jogok megsértése következtében a menekültek száma az 1991-es 17 millióról 1995-re 27 millióra növekedett. Milyen irányban bontakoznak ki a területi államok válaszai a kihívásokra? Az egyik irány a kereskedelmi forgalom növelése az egyes államok között. A területi állam kisebb súlyt helyez a szuverenitásába tartozó terület nagyságára, és befolyását a nemzetközi kereskedelme nagyságrendjén méri. Németország és Japán például már a II. világháborús vereség után levonta a következtetést, hogy az állam hatalma nem a területnagyságon, hanem a technológiai és organizációs kultúrán alapuló kereskedelmi befolyáson múlik (Rosencrance, 1986). A válasz másik lehetséges iránya a jóléti mozzanatok mérséklésével, a „versengő” állam funkcióinak erősítése a társadalmi tőke, az infrastrukturális feltételek fejlesztésével, a beruházásoknak és a vállalkozásoknak kedvező közpolitikai környezet kialakításával, és az életminőség javítását lehetővé tevő közszolgáltatásokkal. A harmadik lehetséges irány a „virtuális” mozzanatok jelentőségének növekedése. Hasonlóan a virtuális vállalkozásokhoz a technológiai fejlettség, a tudás, a közvetlen befektetések mértékének jelentősége növekszik a területi szuverenitással szemben.

20


A válasz negyedik iránya elmozdulás a „government” pozicióból a „governance” pozíció irányába. Ez azt jelenti, hogy a hagyományos kormányzati feladatokat olyan hálózatok veszik át, amelyek a kormányzati intézményeken kívül a magánvállalkozásokból, a civil szervezetekből, a nemzetközi szervezetekből és a lakossági részvétel különböző formáiból állnak (Foucault, 1991). A KÖZPOLITIKAI DÖNTÉSHOZATAL NÉGYTÉNYEZŐS ERŐTERE

A komplex kihívásra adott válasz a kormányzati hatékonyság új dimenzióját nyitotta meg. Az Európai Unióban négytényezős erőtér alakult ki a közpolitikai döntéshozatalban. Ez a négy tényező a következő: – a területi állam, – a régiók, – az autonóm hálózatok, – és az Uniós-szintű intézmények. A közpolitikai döntéshozatalban és megvalósításban a hatékonyság követelménye négy dimenzióban jelentkező követelmény, azaz nemcsak az állam, hanem a régiók, az autonóm hálózatok és az Európai Uniós-szintű intézmények tevékenységében is. Természetesen nemcsak az állam, hanem a másik három tényező esetében is érvényes, hogy a kormányzati hatékonyság nem öncélú, hanem a közszolgálati kapacitások bővítését, a teljesítőképesség fokozását, a funkcióteljesítés optimalizálását, a társadalmi problémák enyhítését, megoldását szolgálja. Ezzel a hatékonyság fogalmának kétszintű komplexitásához jutottunk el. Ez azt jelenti, hogy a hatékonyság csak a közigazgatás, a közszolgáltatások teljesítőképességének, funkcióteljesítésének figyelembe vételével, a társadalmi problémák megoldásával és a lakossági elvárások teljesítésével összefüggésben értelmezhető. Az utóbbi évtizedekben a kormányzatokat érő komplex kihívások tükrében maga a kormányzati teljesítőképesség és a funkcióteljesítés is a korábbinál komplexebb vizsgálatot igényel. A négyszereplős erőtérben az integráció és a devolució trendje egymással kölcsönös feszültségben áll. Az integráció az Európai Uniós intézmények erősödő jogosultságaiban, míg a devolució a regionális autonómiák növekvő közpolitikai szerepvállalásában fejeződik ki. A régiók szerepének erősödése általában a demokrácia intézményesedésének is új formákat és lendületet ad. A régiók gazdasági és társadalmi felelősségének növekedése egyfelől feltételezi a közigazgatási önállóság intézményesítését (decentralizáció) és a politikai döntési rendszerek regionális szintre történő telepítését (devolució, regionális kormányzatok és parlamentek). Másfelől

21

JENEI GYÖRGY

a regionális döntéseket csak megfelelő szintű, választott regionális önkormányzat legitimálhatja a helyi közvélemény szemében. A regionalizáció tendenciáját két tényező akadályozhatja. Egyrészt a központi hatalom vonakodása attól, hogy érdemi döntési jogosultságokat telepítsen regionális szintre, másrészt az, hogy a régióban mennyiben érvényesül a vertikális integráció dominanciája. A hagyományos Európai Uniós tagországok regionális tapasztalatai azt mutatják, hogy a regionális intézmények működésének hatékonysága és eredményessége erősen függ a civil társadalom fejlettségétől, a horizontális integráció erejétől. Olaszországban például az 1970-es években 20 régiót alakítottak ki. Ez a politikai hatalom és a közszolgáltatási felelősség regionális szintre történő telepítését jelentette. A következő 20 év történetének összehasonlítása alapján azt a következtetést vonták le, hogy a regionalizáció Észak-Olaszországban eltérő következményekkel járt. Észak- és Közép-Olaszországban a kooperatív kultúra, a társadalmi csoportok és egyének közötti hálózatok a társadalmi élet kötőszövetei. Ezen a bázison az elmúlt évtizedekben erőteljes gazdasági modernizáció ment végbe. Vagyis a gazdasági modernizáció a civil társadalom fejlettségének következménye és e nélkül semmiféle gazdasági modernizáció nem képzelhető el. Ezzel ellentétben Dél-Olaszországban a társadalmi szerveződés domináns rendező elve nem horizontális, hanem vertikális. Vagyis a gazdasági tevékenység a kliensrendszeren, a védelmi igény mentalitásán alapult. Ez azt jelenti, hogy a társadalmi csoportok bevonása a közügyekbe korlátozott, és a közéletbe történő bekapcsolódás fő motívuma az egyéni haszonszerzés, nem pedig a közcélok érvényesítése. Az eredmény világosan érzékelhető: az elmúlt évtizedekben Dél-Olaszország gazdasági elmaradottsága érezhetően fokozódott Észak-Olaszországtól (Putnam, 1993). Ehhez hasonló magyarázatot ad Douglas North az Észak- és Dél-Amerika között mutatkozó gazdasági fejlettségbeli különbségre. Szerinte a magyarázat a két régió különböző gyarmati öröksége. Az angolszászokat civil társadalmi hagyományok vezérelték, míg a Latin-Amerikai részeken a vertikális-hierarchikus függés volt a domináns. North következtetése, hogy ugyanaz a gazdasági támogatási és befektetési politika gyökeresen eltérő eredményekhez vezethet a horizontális integráción alapuló civil társadalomban és a vertikális függésen alapuló kliensrendszerben. Ezért az új, kelet-közép-európai uniós tagállamok gazdasági modernizációs perspektívájának döntő meghatározója a civil társadalom kifejlődésének lendülete. Más szavakkal: a civil társadalom gyengesége a gazdasági modernizáció korlátja (North, 1990). A képet tovább bonyolítja az autonóm hálózatok – benne a civil szervezetek – mindhárom szinten kibontakozó aktivitása. A civil szervezetek megke-

22


rülhetetlen tényezőkké váltak az Európai Unió, a területi államok és a régiók szintjén egyaránt. Ebben az erőtérben a négy szereplő egymás működésének hatékonyságát kölcsönösen ellenőrzi, ugyanakkor saját intézményeik számára is irányadó a hatékonysági követelmény. A komplex kihívásra adandó válaszok felelősségét az európai állam megosztotta az Európai Uniós, és a regionális intézményekkel, illetve a civil szervezetekkel. A hálózati együttműködés, a „networking” vált az eredményes problémamegoldások lényegi feltételévé. Az Európai Unióban erősödő hálózati társadalomról beszélhetünk. Castells szerint a hálózatok alapvető közpolitikai szerepének egyik oka az információs forradalom. Párhuzamot von azzal, amikor i. e. 700-ban a görögök a betűírást felfedezték. Az ábécé lehetővé tette az írásos nyelv kialakulását, amely az absztrakt gondolkodás és a tudomány fejlődésének adott lendületet. Az „alfabetikus gondolkodás” az emberi kommunikáció minőségi átalakulását eredményezte. Ehhez hasonló változást idézett elő az informatika forradalma az emberi kommunikációban; lehetővé és szükségessé tette a hálózatok széleskörű működését (Castells, 1996). A hálózatok komplex, rugalmas és nyitott képződmények. A térbeli és időbeli érintkezés új dimenzióit nyitják meg, lehetővé téve, hogy egymástól nagy földrajzi távolságban elhelyezkedő városok mindennapi, szerves kommunikatív kapcsolatban álljanak egymással. A hálózatok a gazdasági szerveződésben, a gazdaság és a társadalom kapcsolatának értelmezésében és szervezésében is megújulást eredményeztek. A hagyományos neoklasszikus modellben a gazdasági szereplők sokasága egymástól függetlenül tevékenykedik. A hálózatok működése kettős értelemben is koordinatív alapra helyezi a gazdasági tevékenységet. Egyrészt egyeztetés és bizalomépítés érvényesül a gazdasági szereplők között, másrészt a gazdasági vállalkozók és a társadalmi csoportok, mint fogyasztók között. A hálózati szemlélet benyomult a politikai szervezetek területére is. Ebben a szemléletben a politikai intézmények nem „zárt rendszerek”, hanem nyitottak a környezetükre. Másfelől interaktív kapcsolatban állnak más politikai intézményekkel. Harmadszor fokozott szerepet tulajdonítanak a szervezeten belüli és a szervezetek közötti informális kapcsolatoknak. Egyre több elemzés készül ebben a megközelítésben az Európai Unió intézményeiről is, mint közpolitikai programok alkotásának és megvalósításának színhelyeiről. A hálózati szerveződés lényeges előnye – mind a gazdaságban, mind a társadalomban –, hogy lehetővé teszi a horizontális egyeztetést, az informális koordinációt, a bizalomépítést és az információk cseréjét. Ugyanakkor csökkenti a hierarchikus szerveződés és a formális képviseletek teljesítmény korlátozó hatását. Természetesen a hierarchikus és a nem hierarchikus mozzana23

JENEI GYÖRGY

tok fontosságára nincs patent recept. Ezek változatos típusú kölcsönös viszonyban állnak egymással, függően a szervezet alapvető feladatától és működési körülményeitől (Chisholm, 1989). Óriási félreértés lenne ennek alapján a modern európai állam elkerülhetetlen gyengülésének trendjét vizionálni. A négy szereplős erőtérnek az európai államok továbbra is és hosszú távon meghatározó tényezői lesznek. Alan Milward véleménye szerint az Európai Közösség intézményeinek működése egyenesen megerősítette és megszilárdította a tagállamokat ahelyett, hogy gyengítette volna azokat (Milward, 1992). A tagországok közötti intézményes kooperáció lehetővé tett olyan reformokat, amelyeket külön-külön nem tudtak volna keresztülvinni. Vagyis az állami kapacitásokat az európai integráció egyértelműen növelte. Más liberális jellegű vélemények szerint a lényeges döntések a legfontosabb tagállamok közötti alkuk eredményei. Ebből következik, hogy az új Európai Uniós tagországok, köztük Magyarország is, többszörösen komplex alkalmazkodási feladat előtt állnak. Magyarországnak mindenekelőtt szakítani kell a kormányzati hatékonyság politikai konjunkturális szintű értelmezésével, a köztisztviselőket negatívan beállító olcsó, népszerűség hajhászó jelszavak hangoztatásával. Sajnos még az is előfordult, hogy a politikai hullámzások felszínén úszó, önsúly nélküli „parafapolitikusok”, még a közigazgatás tanítómestereinek pózában is tetszelegtek. Ehelyett olyan átfogó közigazgatási reformok szükségesek, amelyek a teljesítőképességet, a kapacitások fejlesztését, a felelős funkcióteljesítést állítják középpontba. A „governance”-típusú működési módot kell kialakítani, többek között azzal is, hogy komplex módon alkalmazkodunk a négytényezős közpolitikai erőtérhez, a hazai körülményekhez asszimilálva az európai állam, a regionális autonómia és a civil szervezetek teljes körű bekapcsolásának modern, EU konform mintázatait. Tényleges hatékonyságjavulás csak ilyen típusú átfogó reformok bázisán lehetséges. IRODALOM Bouckaert, G. (1996): Does Public Management Reform Change Administrative Systems? (Ma nuscript) Castells, M. (1996): The Rise of the Network Society. Oxford: Blackwell. Chisholm, D. (1989): Coordination Without Hierarchy: Informal Structures in Multiorganisational Systems. Berkeley, University of California Press. Foucault, M. ’Governmentality’. In: The Foucault Effect: Studies in Governmentality, eds L. Martin, H. Gutman and P. Hutton. Amherst, University of Masschusetts Press, 1991.; Kuehls Th. (1996): Beyond Sovereign Territory. Minneapolis, University of Minnesota Press.

24


Milward, A. S. (1992): The European Rescue of the Nation – Stat. Berkeley, University of California Press. North, D. (1990): Institutions, Institutional Change and Economic Performance. New York, Cambridge University Press. Osborne, D.–T. Gaebler (1994): Új utak a közigazgatásban. Kossuth Könyvkiadó. Pollitt, C.–G. Bouckaert (2000): Public Management Reform: A Comparative Analysis. Oxford University Press. Putnam, R. D. (1993): Making Democracy Wok: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton, Princeton University Press. Renna T. (1986): Theories of Kingship’, Dictionary of the Middle Ages, vol. 7, (New York, Charles Scribner’s Sons, 1986), 259–271.; Arnold B. (1991): Princes and Territories in Medieval Germany. Cambridge, Cambridge University Press. Rosecrance, R. (1986): The Rise of the Trading State. New York, Basic Books. Strange, S. (1996): The Retreat of the State: The Diffusion of Power in the World Economy. Cambridge, Cambridge University Press. Stopford, J. and S. Strange (1991): Rival States, Rival Firms: Competition for World Market Shares. Cambridge, Cambridge University Press.

25

A NEOKONZERVATÍV ÁLLAM, THATCHERTŐL CAMERONIG Egedy Gergely (egyetemi tanár, Budapesti Corvinus Egyetem, Közigazgatástudományi Kar, Társadalomelméleti Tanszék)

ÖSSZEFOGLALÓ Az elmúlt negyedszázad súlyos és bonyolult kérdéseket vetett fel az állam számára. A tanulmány fókuszában álló Nagy-Britanniában a jóléti állam a II. világháború utáni évtizedekben érte el csúcspontját, majd a hetvenes évek végére a gazdasági növekedés megakadása és az új típusú kihívások mély válságba sodorták, napirendre tűzve a kérdést, vajon fi nanszírozható-e és kívánatos-e ez az államtípus. A Margaret Thatcher vezette neokonzervatívok első számú prioritásnak tekintették a szociáldemokrata állam lebontását, és a korporativista kísérlet befejezését. Az a neoliberális gazdaságpolitika azonban, amelyet a konzervatív kormányok tizennyolc éven át folytattak, nem váltotta be az Új Jobboldal ideológusainak a reményeit. A Thatcher- és Major-kormányok ugyanis egyszerűen nem tudták az államot olyan mértékben leépíteni, amilyet optimálisnak tartottak volna. Blair Új Munkáspártja részleges irányváltást ígért, ám a neoliberális gazdaságpolitikával nem szakított. A brit állam legfontosabb céljává a globalizációhoz való alkalmazkodás vált – e tanulmány ezt az államot „versenyelvű államként” jellemzi. David Cameron, a konzervatív politika megújítására törekedve, az „együttérző konzervativizmust” állította középpontba, s ez Nagy-Britannia „széttört társadalmának” a helyreállítását jelölte meg prioritásként. Ezzel összefüggésben valószínűnek tűnik, hogy a versenyelvű állam cameroni változatában a neoliberális dimenziót valamelyest gyengíteni fogja az a felismerés, hogy a thatcheri neokonzervatív állam végül is nem tudta biztosítani a kiegyensúlyozott társadalmi és gazdasági fejlődést. Kulcsszavak: Új Jobboldal Q államtalanítás Q erős állam Q versenyelvű állam Q együttérző konzervativizmus

Ellenség vagy szövetséges? Szűkítsük, vagy bővítsük, gyengítsük, vagy erősítsük? Egészen tömören e dilemmákban is összefoglalhatjuk a (neo)konzervativizmusnak az államhoz való ellentmondásos viszonyát. E tanulmány arra tesz kísérletet, hogy felvázolja – Nagy-Britannia történeti kontextusában – az állammal kapcsolatos (neo)konzervatív felfogás alakulását és módosulását a XX. század utolsó negyedében és a XXI. század első évtizedében. (Elsősorban a témára vonatkozó angolszász szakirodalom áttekintése alapján, a „versenyPolitikatudományi Szemle XIX/3. 26–44. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

NEOKONZERVATÍV ÁLLAM, THATCHERTŐL CAMERONIG

elvű” vagy „kompetitív állam” fogalma kapcsán – talán – újat is mondva a hazai érdeklődőknek.) Az állam szerepköréről vallott felfogás a konzervatív gondolkodás kikristályosodása óta megosztotta a konzervatívokat. S bár a neves tory közgazdász, A. S. Hewins 1911-ben azt állította, hogy „van egy határozott konzervatív államelmélet… s ebből minden józan gazdasági reformot le lehet vezetni”, valójában sem akkor, sem a XX. század későbbi évtizedeiben nem alakult ki egyetlen meghatározó konzervatív államfelfogás. (Hewins-t idézi: Green, 2004: 240.) Sőt! „Két lélek lakik bennem…” – idézte fel Greenleaf Goethe Faustját, amikor a konzervatív hagyományban két irányzat vagy felfogás szembenállását emelte ki: a „libertariánust” és a „paternalistát” (Greenleaf, 1983: 189–358.). Míg az előbbi hívei, akiket gyakran „individualistáknak” is neveznek, az erősen korlátozott állam szószólói voltak, az utóbbiak, a „kollektivisták” az intézmények és a tekintély védelmében fontos szerepet szántak az államnak (vö. még: Hoover and Plant, 1989: 75–90). Az előbbiek a szabadság értékét állították a középpontba, az utóbbiak viszont az autoritást és a törvényes rend érvényesülését. Az eltérő hangsúlyok mögött nem nehéz kimutatni az emberi természetről alkotott felfogás eltéréseit: míg az „individualista” konzervatívok többet, a paternalisták kevesebbet tételeztek fel az emberek józanságáról és racionalitásáról, és ebből fakadóan, a korlátok szükségességéről is.1

A JÓLÉTI ÁLLAM MEGRENDÜLÉSE

A XX. században gyakorlatilag az egész nyugati világban elfogadottá vált az a gondolat, hogy az államot bizonyos felelősség terheli polgárai sorsáért és jólétéért. A XIX. századi liberalizmus koncepciója, amely az állam funkcióját az „éjjeliőr” teendőjére, vagyis a puszta rendfenntartásra korlátozta, elveszítette legitimitását, s fokozatosan átadta helyét a „beavatkozó” államnak. Ez vezetett el fokozatosan az ún. jóléti államok (welfare state, Wohlfahrtsstaat) kialakulásáig – e folyamatban sokan a teljes állampolgárság kiteljesedését látták, egyetértve azzal a tézissel, amelyet T. H. Marshall (1950) fejtett ki az állampolgárság tartalmának fokozatos kibővüléséről (polgári jogok, politikai jogok, szociális jogok). Mi is a „jóléti állam”? Hayek szerint gyakran e kifejezéssel illetnek minden olyan államot, amely a közrend fenntartásán kívül más problémákkal is törődik (Hayek, 1996: 45). Közgazdasági szempontból a jóléti állam a polgáraitól elvont jövedelmek újraelosztásán alapul, és ha e redisztribúció mögöttes elveit keressük, akkor nem pusztán a szolidaritást találjuk meg, hanem az egyenlőség értékének középpontba állítását is. Valószínűleg a nagy 1929–33-as világválság roppantotta meg alapvetően azt az addig meg nem kérdőjelezett „ortodox” felfogást, miszerint a piaci mechanizmus automatikusan, tehát az állam segítsége nélkül is ki tudja javítani saját működési zavarait. A piac ku27

EGEDY GERGELY

darca azonban korábban elfogadhatatlannak tűnő elképzelések elfogadásához vezetett. Az állami intervenció eszméjét a „jóléti konszenzus” kialakulása egészítette ki a XX. század közepére, s ez alól a konzervatív gondolkodás főárama sem tudta kivonni magát. Nagy-Britanniában az 1945 nyarán tartott választásokat megnyerő Munkáspárt fektette le a „welfare state” alapjait. Ehhez a Churchill vezetésével 1951-ben visszatérő toryk sem nyúltak hozzá érdemben – a Butler szerkesztette „Ipari Karta” valójában már 1947-ben elfogadta az állami beavatkozás gondolatát. A brit konzervatív gondolkodásban tehát paradigmaváltás ment végbe, s ha más hangsúlyokkal is, de polgárjogot nyert a jóléti állam eszméje (Egedy, 2005: 192–197.). A szociális piacgazdaság megteremtését már 1938-as művében (The Middle Way) sürgető Harold Macmillan miniszterelnöksége (1957– 1963) alatt pedig a jóléti konszenzusra épülő politika nem pusztán az addigi vívmányok passzív elfogadására, hanem tudatos meggyőződésre épült (vö. Harris, 1972: 228–246.) Az állam új felfogását az 1970-es évek közepén érte drámai kihívás: ennek a hátterében a Bretton Woodsban kialakított nemzetközi pénzügyi rendszer összeomlását, az olajválságot, a gyorsuló inflációt, a szakszervezetek harcias fellépését, és mindezzel összefüggésben, a gazdasági növekedés megtorpanását találjuk. Szembesülni kellett azzal, hogy egyre több problémát nem lehet az addig megszokott módon megoldani; válságba került a „szervezett kapitalizmus” (Lash, Scott–Urry, John, 1987). Ez magyarázza, hogy a háború utáni évtizedek közmegegyezéses „beavatkozó állam”-koncepciója, szociáldemokrata szellemiségű intézményeivel és megoldásaival hirtelen heves támadások kereszttüzébe került. Hangsúlyoznunk kell tehát a külső, nemzetközi tényezők szerepét a brit állam átalakulásának folyamatában; ezek nemcsak beszűkítették a nemzetállam mozgásterét, hanem belső struktúráira is mély hatással voltak (Smith, 1998: 53–58). A neves brit politológus, Andrew Gamble joggal írja: a szociáldemokrata állameszme hegemóniája az állampolgárság, a képviselet és a gazdaságirányítás tekintetében egyaránt megrendült (Gamble, 1988: 1–2.) A jogosultságok folyamatos kiterjesztésére épülő állampolgárság-koncepciót egyre többen hozták összefüggésbe az állam kudarcaival, azzal, hogy nem tud rendet tartani az iskolákban, nem védi meg a család intézményét, nem képes megakadályozni a bűnözés növekedését. A II. világháború után, ha eltérő jelleggel is, egész Nyugat-Európában kialakult az érdekképviselet intézményesített, neokorporatista rendszere – a gazdasági stagnálás, sőt hanyatlás fényében viszont sokan épp ebben találták meg a gazdaság hatékony működésének legfőbb akadályát. Megfogalmazódott az igény az olyan állam iránt, amely nem alkudozik a különböző érdekcsoportokkal, és távol tartja magát a gazdaság szférájától. Bírálóinak szemében a jóléti állam aláásta a piac működőképességét, s ezzel szerintük a demokratikus berendezkedés alapjait is fenyegette. 28


AZ ÚJ JOBBOLDAL

A legalaposabb bírálatot az Egyesült Államokban és Nagy-Britanniában egyaránt kibontakozó „Új Jobboldal” (New Right) dolgozta ki. Bár e fogalomnak számos partikuláris értelmezésével találkozni a különféle szerzők munkáiban, Nagy-Britanniában, némi egyszerűsítéssel, e terminus elsősorban a „thatcherista” jobboldalt jelöli, amely a neokonzervativizmus elvi platformjára helyezkedett (vö. Leach, 2002, 191–208.). Az Új Jobboldal eszmei alapjául szolgáló neokonzervativizmus felettébb bonyolult képlet, ugyanis egyszerre jelent meg benne egy liberális és egy konzervatív irányzat, amelyek összekapcsolódása csak belső ellentmondások árán valósulhatott meg. A (neo)liberális vonulat elsősorban az állam szerepvállalását támogató keynes-i gazdaságfilozófiának, és az újraelosztó jóléti államnak üzent hadat, a konzervatív pedig a hatvanas években kialakult „engedékeny” társadalomnak, amely lerombolta a tekintély hagyományos forrásait. A (neo)liberalizmus három elvhez ragaszkodott: a szabadpiachoz, a „minimális” államhoz, és az egyén korlátlan szabadságához, ezzel szemben a (paternalista) konzervatívok ezek egyikét sem fogadták el fenntartások nélkül. Míg a neoliberalizmus az állam szerepvállalásának még az olyan korlátozott formáival sem értett egyet, mint a koordinálás vagy ösztönzés, az „egy nemzetben” gondolkodó konzervatívok nem zárkóztak el az állami beavatkozás minden formájától, s a nagyarányú munkanélküliséget jóval nyomasztóbb problémának érezték, mint a (neo)liberálisok. S míg az utóbbiak számára a szabadság abszolút és részlegesen sem korlátozható érték volt, a konzervatívok kevesebb szabadságot és erősebb fegyelmet igényeltek. Andrew Gamble úgy fogalmaz (1988: 27.), hogy ami az Új Jobboldalhoz tartozókat összekötötte, az mindenekelőtt a szociáldemokrata örökség elutasítása volt, s ezzel e sorok szerzője is egyetért.2 Valóban elmondható, hogy bár az Új Jobboldal eltérő komponensekből lett összegyúrva, a (neo)liberális és a konzervatív elemek több vonatkozásban is közös nevezőt találtak. Egyaránt szemben álltak az állami bürokráciával, és a korporatizmussal, még ha nem is teljesen azonos okokból: míg a (neo)liberálisok olvasatában ezek mind korlátozták a szabad piacot, a konzervatívok szemében a hatalmasra duzzasztott bürokrácia és a zsaroló szakszervezetek az állam autoritását fenyegették. A jóléti államot nemcsak azért lehetett bírálni, mert sokba került, hanem azért is, mert az embereket leszoktatta az önállóságról, és a felelősség vállalásáról, s ezzel aláásta az erkölcsi rendet. Az Új Jobboldal eszmei alapzatában, a neokonzervativizmusban így tehát sajátos szövetségre lépett egymással a liberális és a konzervatív gondolkodásmód. Míg az előbbi a szabad verseny mellett érvelt, az utóbbi az állam elveszített autoritásának a visszaszerzését írta zászlajára (Egedy, 2006: 5–24.). E körben született meg a korábbi állam-paradigmát felváltó új, neokonzervatív állam koncepciója is (Levitas, 1986). A lényegét – Gamble találó és széles kör29

EGEDY GERGELY

ben elterjedt megnevezésével – „a szabad gazdaság és az erős állam” kombinációjaként írhatjuk le (Gamble, 1988: 31–37.). A két alkotóelem összekapcsolása természetesen nem volt mentes a belső ellentmondásoktól, azt tételezte ugyanis fel, hogy az államot egyidejűleg gyengítik is és erősítik is. Egyes területeken az államnak össze kell magát húznia, és semmibe sem szabad beleszólnia, míg más vonatkozásokban kifejezetten „beavatkozónak”, és szigorúan centralizáltnak kell lennie. A „szabad gazdaság” és az „erős állam” fogalmainak összekapcsolása ugyanakkor arra is figyelmeztet, hogy kerülnünk kell az „állam-ellenes” és az „állampárti” jelzők leegyszerűsített, sematikus használatát, mert az állammal kapcsolatos (neo)konzervatív felfogások ennél jóval szélesebb skálán mozognak. Az alábbiakban először arra a liberális fi lozófiai alapvetésre térünk ki, amely a hátterét adja a „szabad gazdaság” érvrendszerének, majd az „erős állam” melletti érveket tekintjük át.

A „SZABAD GAZDASÁG” ALAPJAI

Gondolatmenetünket indítsuk annak a kézenfekvő összefüggésnek a kiemelésével, amely a szabadság értelmezése és az állam felfogása között fennáll. Klasszikus művében Isaiah Berlin szembeállította a szabadság negatív és pozitív fogalmát, az előbbit a „valamitől való”, az utóbbit pedig a „valamire való” szabadságként definiálva (Berlin, 1990: 334–444.). A neokonzervatív szemlélet kiindulópontja a szabadság negatív felfogása; ez azt a területet jelöli ki, amelyen belül az egyén számára megengedett mindazt megtenni, amire csak képes, tekintet nélkül a közösség szempontjaira. A szabadság pozitív fogalma viszont egy olyan állapotot tételez fel, amely alkalmas az egyén kiteljesedéséhez, ezért e felfogás óhatatlanul összefonódik azzal a kérdéssel, hogy miként osszuk el az individuális célok eléréséhez szükséges javakat. Ez utóbbi szabadságfelfogás így tehát a társadalmi igazságosság valamiféle megvalósítását is igényli, ami viszont elkerülhetetlenné teszi az állam aktív szerepvállalását. A liberális gyökerű neokonzervatív államfelfogás épp ezért azt állította érvelésének középpontjába, hogy a szabadság pozitív értelmezése alapvetően téves, a társadalmi vagy elosztó igazságosság fogalma pedig illuzórikus eszme.3 Miért? Ez ugyanis – Margaret Thatcher egykori mentorának, Keith Josephnek a hasonlatával élve – a „tortafelosztó mentalitásra” épül. A klasszikus egalitárius érv úgy szól, hogy ha egy anyának öt gyermeke van, öt egyenlő darabra fogja vágni a tortát – s magyaráznia csak azt kell, ha másképp jár el. Ez a megközelítés azonban azt a feltevést tartalmazza, hogy a gazdagság bizonyos szintje eleve létezik, s csak ki kell osztani a társadalom tagjai között. Valójában azonban nem készen kapott, hanem a tagok által megtermelt javakról van szó! A gyermekek nem vettek részt a torta elkészítésében, így indokolt lehet az egyenlő felosztás, de az aligha állítható, hogy mindenki egyenlő mértékben járult hozzá 30


a társadalom anyagi javainak az előállításához. S Joseph levonja a neokonzervatívok következtetését: ha az állam mégis mesterséges egyenlősítésre tesz kísérletet, súlyos igazságtalanságot követ el (Joseph–Sumption, 1979: 84–85.). S máris a jóléti állam elveinek az elutasításánál vagyunk: e gondolatmeneten haladva ugyanis az „egyenlősítő” célok érdekében beavatkozó állam és a jogállam kizárja egymást (Plant, 2004: 25–27.). Ebből fakadóan a neokonzervatívok szerint az államnak a negatív szabadság és a negatív jogok védelme a kötelessége; a piac tekintetében „csak” arra kell ügyelnie, hogy annak működését ne akadályozhassa a kényszernek és az erőszaknak semmiféle formája. A szegénység balszerencse, amelyhez azonban az államnak nincs köze, hangsúlyozza Joseph és szerzőtársa (Joseph–Sumption, 1979). Szorosan összefügg tehát egymással a szabadság mibenlétéről vallott felfogás, a társadalmi igazságosság eszméjének az elvetése, valamint a gazdasági és szociális jogok negatív tartalmú értelmezése (Plant, 2004: 32–33.). Ha a neokonzervatív állam gazdasági alapjairól szólunk, a legrövidebb áttekintés sem nélkülözheti az utalást azokra a tézisekre, amelyeket az „osztrák iskola” legtekintélyesebb képviselője, August von Hayek és a chicagói iskola mestere, Milton Friedman fejtett ki. A hetvenes években újra felfedezett Hayek már az 1944-ben írott nevezetes művében, az „Út a szolgasághoz” címűben megsemmisítő bírálatát adta a „kollektivista” elveknek – s ezek szerinte nem csak a totalitárius rendszerekben, hanem a jóléti államokban is uralomra jutottak. Ő azt a berendezkedést tartotta kívánatosnak, amelyben az állam nem tesz egyebet, mint hogy biztosítja a mindenki által ismert versenyszabályok érvényesülését. Kritikája nem csak a jóléti célokra fordított kiadások mértékére irányult, hanem az állam tevékenységi körének teljes átalakítását is célul tűzte. Szerinte az az elképzelés, hogy a kormányzat a rendelkezésére álló kényszerítő hatalmat a „pozitív”, vagyis a társadalmi, (disztributív) igazságosság megvalósítására használja fel, szükségszerűen az egyéni szabadság lerombolásához vezet (Hayek, 1995: 219–220.). Milton Friedman, aki – Hayektől eltérően – a gazdasági rendszer etikai dilemmáit még csak fel sem vetette, abból indult ki, hogy a szabadság és a hatékony gazdálkodás követelményei közötti összhangot egyedül a korlátozatlan versenyen alapuló kapitalizmus tudja megteremteni. E premisszából pedig az a következtetés adódott, hogy az államnak az a felfogása, amely teret ad a gazdasági és társadalmi folyamatokba való beavatkozásnak, roppant káros és ezért elfogadhatatlan. A „Kapitalizmus és szabadság” című híres művében a Nobeldíjas közgazdász a gazdasági szabadságot tekintette az általános szabadság talapzatának (Friedman, 1962). Bár Hayek és Friedman nézetei között több ponton is különbség van, mindketten arra az előfeltevésre építettek, hogy a piaci szereplők cselekedetei az érdekek spontán kialakuló harmóniájához vezetnek el, az állam közbelépése nélkül.4 E gondolatmeneten haladva jut el a neokonzervatív gondolkodás odáig, hogy az államot meg kell fosztani az előző 31

EGEDY GERGELY

fél évszázadban ráruházott funkcióinak többségétől, mert csak így lehet olyanná tenni, hogy erős és hatékony legyen „igazi” funkciójának, a verseny és a törvényesség fenntartásának a betöltésében.

AZ „ERŐS ÁLLAM” MELLETTI ÉRVEK

Miért is kell akkor erősnek lennie a neokonzervatív államnak? Mielőtt e kérdésre választ keresünk, érdemes röviden tisztázni, mit is jelent az „erős állam” fogalma. Az „államépítésről” szóló munkájában Fukuyama igen világos különbséget tesz az állami szerepvállalás kiterjedtsége (a vállalt funkciók), és az állam azon képessége között, hogy miként tudja megvalósítani a maga elé tűzött célokat, miképpen tudja a szabályokat és törvényeket betartatni (Fukuyama, 2004: 18–36). Neokonzervatív nézőpontból az eszményi helyzet az, ha az állami szerepvállalás korlátozottsága magas intézményi hatékonysággal kapcsolódik össze. De végül is mi a fontosabb a kettő közül? Csökkenteni az állam kiterjedtségét vagy növelni az erejét, vagyis fokozni intézményeinek hatékonyságát? Számos tapasztalat fényében Fukuyama maga is elismeri: az állam ereje fontosabb, mint funkcióinak kiterjedtsége. Milyen konkrét indokból akart a neokonzervatív thatcheri állam „erőssé” válni? Gamble négy szempontot emelt ki (Gamble, 1988: 32–37). Először is azért, hogy képes legyen visszaszorítani a „kollektivizmus” kísértését. Tegyük hozzá: ennek kapcsán a neokonzervatív állam egy „nem konzervatív” szerepkörben találta magát. Míg a konzervatívok hagyományosan a folytonosság, a megőrzés hívei, ez az állam radikálisan fel akart lépni a status quoval, és a benne érdekelt intézményekkel szemben, mert azok – saját megítélése szerint – fenyegették a piaci mechanizmus alapjait. Másodszor azért, hogy ellenőrizze és fenntartsa a piaci rendet. A piaci rend olajozott működése nem a természet ajándéka; folyamatos odafigyelést, és – szükség esetén – határozottságot igényel az államtól. E megközelítésben az állam kényszerítő erejének alkalmazását leginkább az legitimálja, ha azt a „szabad gazdaság” védelmében használják fel. Harmadszor azért, hogy a gazdaságot hatékonnyá tegye. Az állam kivonulása a gazdaságból önmagában nem elégséges; a neokonzervatív felfogás szerint az államnak egyrészt arra kell törekednie, hogy kialakítsa a „szabad gazdaság intézményi keretét”, másrészt pedig arra, hogy a társadalmat felkészítse, és alkalmassá tegye a versenybe való bekapcsolódásra. E szempont tehát egyértelműen aktív, beavatkozó magatartást vár el az államtól. Negyedszer pedig azért, hogy helyreállítsa és meg tudja őrizni a politikai autoritást. Ami az „erős állam” negyedikként említett indokát illeti, az egyértelműen a „hagyományos” konzervatív érvrendszerre alapozódott, hiszen jó néhányan úgy vélik, s ezzel e sorok szerzője is egyetért, hogy az Új Jobboldal 32


kialakulása épp az állam tekintélyének az eróziójára adott válaszként értékelhető. A klasszikus konzervatív megközelítés szerint az államnak mindenekelőtt az a feladata, hogy a tekintély forrása legyen; a szabad gazdaság és a magántulajdon csak eszköz az intézményes rend megőrzéséhez, nem pedig önmagában vett cél (Scruton, 2002: 39–41.; 199–200.). Az Új Jobboldal konzervatív jai a (neo)liberálisoknál ezért jóval többet foglalkoztak a politikai és társadalmi kérdésekkel, s ennek során arra a következtetésre jutottak, hogy bizonyos funkciókat csak az állam tud betölteni. Fontos ugyanakkor megjegyezni: abban egyetértés mutatkozott a liberális és a konzervatív orientáció között, hogy még a „korlátozott állam” sem lehet gyenge állam.

A THATCHERISTA ÁLLAM

Thatcher azzal az állítással győzte meg a szavazóit, hogy Nagy-Britannia „túladóztatott, túlkormányzott és fegyelmezetlen” országgá vált a hetvenes évek végére. E helyütt nem kívánunk a politika- és gazdaságtörténet részleteibe bocsátkozni, de kísérletet teszünk – egészen röviden – annak a felvázolására, hogy mit tett a fentebb kifejtett elvek jegyében a thatcherizmus a gazdaság felszabadítása és az állam megerősítése érdekében. Más szavakkal: hogyan valósult meg a „neokonzervatív állam” Nagy-Britanniában? A főbb intézkedések a következők voltak (Adonis–Hames, 1994). Az állam újraelosztó szerepének szűkítése érdekében jelentős adócsökkentést hajtottak végre, méghozzá a legnagyobb arányban a legmagasabb jövedelműek sávjában. A közkiadások lefaragását ugyanakkor nem tudta Thatcher az eredeti elképzelései szerint megvalósítani. Ennek egyik fő oka az volt, hogy a „laissezfaire”-gazdaságpolitika nyomán ugrásszerűen megnőtt a munkanélküliek száma, s a nekik kiutalt segélyek – még ha csökkentették is mértéküket – előre nem kalkulált pluszterhet róttak az államra. A másik okot pedig abban láthatjuk, hogy a vártnál jóval keményebb társadalmi ellenállásba ütközött a kormányzatnak a hibáival együtt is népszerű Nemzeti Egészségügyi Szolgálat és az állami közoktatás ellen indított támadása (Evans, E., 1997: 65–78.). Az 1979ben ígértnél viszont nagyobbat lépett a neokonzervatív állam saját vagyonának az eladásában, a (re)privatizációban. („Egyetlen iparág sem maradhat állami ellenőrzés alatt, hacsak nincs erre valamilyen konkrét és nyomós indok” – fogalmazta meg Nigel Lawson pénzügyminiszter.) A neokonzervatív politika fontos eleme volt a nagyhatalmú szakszervezetek erejének a fokozatos, lépésről lépésre történő megtörése (Egedy, 1998: 391–399.). Mindez része volt a „politikai monetarizmusnak”, Martin Holmes brit politológus kifejezésével élve, vagyis annak a stratégiának, amely a társadalmi és intézményi környezet megváltoztatásával igyekezett az inflációt, a gazdasági élet legsúlyosabbnak tekintett kórságát felszámolni (Holmes, 1985). A thatcherizmus ugyanis, 33

EGEDY GERGELY

Friedman jó tanítványaként, az államnak semmiféle más gazdasági szerepet nem szánt, mint azt, hogy – a monetarizmus jegyében – a kibocsátott pénz mennyiségének a szabályozásával elejét vegye az inflációnak. És mit tett a neokonzervatív állam önmaga megerősítésére a Thatcher-kormányok alatt? Az államra váró legfontosabb teendőket már az 1979-es választási program megjelölte: az ország védelmi képességének a fokozását, a parlament tekintélyének a helyreállítását, és a jog uralmának (rule of law) a megerősítését. Vegyük ezeket sorra! Ami a kül- és biztonságpolitikát illeti, Thatcher nagy elszántsággal – a „Vaslady” megjelölést is kiérdemelve – állt ki a brit fegyveres erők korszerűsítése, a NATO katonai erősítése, s a brit–amerikai kapcsolatok elmélyítése mellett. A falklandi háborúval ugyancsak látványosan demonstrálta államának az erejét. A parlament elsőbbségének a helyreállítása neokonzervatív olvasatban mindenekelőtt azt jelentette, hogy a törvényhozásnak felelős végrehajtó hatalmat meg kell erősíteni, s az előző évtizedekben kialakult korporatista struktúrák hatalmát meg kell törni. Ez többé-kevésbé sikerült is, és a brit állam markáns centralizációja következett be. A skót és a walesi autonómia bővítése, amelyet a Munkáspárt szorgalmazott, ilyen körülmények között szóba sem került.5 Az Új Jobboldal szemében a kormányzati rendszer hagyományos keretét adó ún. westminsteri modell is megkérdőjeleződött, azon az alapon, hogy az nem képes a piac által igényelt megoldásokat biztosítani. E tekintetben azonban ellentmondásos helyzetbe sodródott a thatcherizmus: a gazdasági hatékonyság javítása és a költségek csökkentése érdekében hirdetett „államtalanító” politikáját nehéz volt összeegyeztetni a parlamenti szuverenitás erősítésével és a központi kontroll kiterjesztésével. A westminsteri modell működését elemző alapos tanulmányában Martin Smith rámutat: azzal, hogy piaci szereplőket bíztak meg a közszolgáltatások nyújtásával, a Thatcher- és Major-kormányok akaratlanul is meggyengítették a parlament elsőbbségének, a törvényhozással szembeni felelősségnek oly sokat hangoztatott elvét. A megbízott vállalatok tevékenységéért ugyanis a kormányzat közvetlenül nem felelt, noha közszolgáltatásokról volt szó (Smith, 1998: 61–63.). Ellentmondásos volt a Civil Service-hez, a nevezetes brit közszolgálathoz való viszony is. Thathcer ugyan jó néhány köztisztviselőt kedvelt és tisztelt, a Civil Service intézményét azonban kifejezetten utálta, a közszolgálat intézményét „szükséges rossznak” tekintetve. A közszolgák mentalitása és a közszolgálat működésmódja gyökeresen eltér a piaci szereplőkétől, s míg Thatcher az utóbbiakban az anyagi javak megteremtőit, az előbbiekben csak annak fogyasztóit látta (Evans, E. 1997: 53–58.). A thatcherista gondolkodás mélyen egyetértett az ún. „közösségi választások” (public choice) elméletének azon állításával, amely szerint a közszférában dolgozó egyének éppúgy a saját hasznuk maximalizálására törekednek, mint a piaci szféra szereplői, ám míg az 34


utóbbiak elé a piaci verseny kemény korlátokat állít, az előbbiek haszonma ximálizálási erőfeszítései nem ütköznek hasonló akadályokba (Niskanen, 1971). A memoárjában Thatcher is kiemeli: „Elhatároztam, hogy a munkát a kormányzat hosszú távra szóló megreformálásával kezdem. Ha az volt a célunk, hogy a nemzet tehetségét egyre inkább a gazdagságot teremtő magánvállalkozások szférájába összpontosítjuk, ez szükségszerűen a közszférában foglalkoztatottak számának a csökkentését igényelte…” (Thatcher, 1993: 45–46.). Végül az intézményi hatékonyság növelésének jegyében „karcsúsították” ugyan a Civil Service személyi állományát (Thatcher teljes miniszterelnöki periódusa alatt mintegy ötödével), de ennél radikálisabban mégsem nyúltak hozzá, mintegy bízva abban, hogy az új politikai „klíma” majd új viselkedésmódra kényszeríti a köztisztviselőket. A „jog uralma” a thatcherizmus kontextusában mindenekelőtt a rend erősítését és a közbiztonság javítását jelentette – s a bristoli és a brixtoni utcai zavargások után e célkitűzés széleskörű társadalmi támogatást is kapott. E stratégiának része volt a rendőrség létszámának emelése, jogkörének bővítése és a büntetések szigorítása. Az állam erősítésének a jegyében került sor a futballhuligánok elleni szervezett fellépésre is. Észak-Írországban ez a célkitűzés az IRÁ-val szembeni „kemény kéz” politikáját, s a kompromisszumok kerülését eredményezte. Hiába voltak azonban oly hosszú ideig kormányon a konzervatívok, elveik és programjaik ellenére sem tudták érdemben visszaszorítani az állami szférát. Sőt, 1979 után az inkább nőtt, mint szélesedett… (Jenkins, 1995: 242–243.).6 A thatcheri politika a legtöbb sikert a jól beazonosítható ellenfelekkel szemben érte el: Galtieri tábornok Argentínájával, a sztrájkoló szénbányászokkal vagy épp a baloldali többségű harcias helyi önkormányzatokkal szemben. E relációkban a neokonzervatív állam erősnek és hatékonynak bizonyult. Ugyanezt azonban már nem lehet elmondani az olyan bonyolult területek tekintetében, mint amilyen például az állami kiadások szerkezete és nagyságrendje… A „thatcheri forradalom” befejezetlen maradt (vö. Jenkins, P., 1987: 369–379.; Kavanagh, 1998: 110–140.). 7

A NEOKONZERVATÍV ÁLLAM A HIDEGHÁBORÚ UTÁNI IDŐSZAKBAN

A szovjet–amerikai vetélkedésre épülő bipoláris rend felbomlása nyomán, az új nemzetközi világrendben több tényező is erősítette a neokonzervativizmus államellenes, piacközpontú irányzatát. 1. A kommunizmussal vívott élet-halál harcot minden konzervatív kulcsfontosságúnak tartotta, ezért még a szabadpiaci, neoliberális felfogás hívei is hajlamosak voltak bizonyos fokig elfogadni, hogy a nemzetbiztonság érdekében szükség van a nagyobb kormányzatra és a magasabb adókra. A befolyásos 35

EGEDY GERGELY

amerikai neokon, Newt Gingrich szavaival: „A hidegháború befejeződésével drasztikus mértékben csökkent az erős központi kormányzat iránti igény.” (Gingrich, 1995: 102.). 2. A szocialista államok csődje és bukása világszerte lejáratta a központi tervezésre épülő gazdaság eszméjét, s a kapitalizmus váratlan, Fukuyama által megénekelt diadala még az állami beavatkozás keynesi eszközeit alkalmazó politikára is sötét árnyékot vetett (Pilbeam, 2003: 36–37.) Sokatmondó, hogy még az olyan „baloldali” politikusok sikerét is, mint Clintonét Amerikában vagy Blairét Nagy-Britanniában azzal magyarázták, hogy a neokonzervatív gazdaságpolitika megoldásait vették át. 3. De nem csak a szocialista világrendszer összeomlását érdemes kiemelni: az ezredfordulóra még inkább felerősödtek azok a társadalmi folyamatok, amelyek már a XX. század utolsó negyedében átalakították a kapitalizmus szerkezetét. A hagyományos munkásosztály felbomlására, s az „új középosztály” kialakulására gondolunk. E helyzetben kevesebb engedményt kellett tenni a szervezett munkaerőnek – e tendencia már a Reagan–Thatcher-korszakban markánsan jelentkezett, s ez segítette az állami és a jóléti szektorral szembeni erőteljesebb fellépést. A hidegháború befejeződése és a „posztmodern” kapitalizmus kikristályosodása tehát új érveket is szolgáltatott és új impulzusokat adott az állam viszszaszorítását követelő neokonzervatívok számára. Súlyos tévedés lenne azonban ebből arra következtetni, hogy a „beavatkozó”, a társadalomért felelősséget vállaló állam eszméje lekerült volna a politikai napirendről . Erről szó sincs, sőt néhányan egy kifejezett ellenhatásról beszélnek. Azt jószerével egyetlen konzervatív sem vitatta, hogy a kapitalizmusnak ma nincs alternatívája, a piacgazdaság kívánatos változatairól, és – ezzel összefüggésben – az állam szükséges méretéről és funkcióiról azonban már annál inkább megoszlottak a nézetek (vö. Crouch–Marquand, 1993). Az amerikai Barnes például kategorikusan megállapította: a „big government conservatism” az „élet ténye”. Hiszen ha egy ideológiailag olyannyira elkötelezett államférfi, mint Ronald Reagan nem tudott megszabadulni a nagy államtól, akkor valószínűleg senki sem fog tudni… Így aztán, fogalmazódik meg a követendő álláspont, „a nagy kormányzatban gondolkodó konzervatív nem vesztegeti az idejét arra, hogy megkísérelje lefaragni az államot, hanem azt kívánja biztosítani, hogy az állam konzervatív, ne pedig liberális célokat szolgáljon.” (Barnest idézi: Pilbeam, 2003: 51–52.). S ha arra utaltunk fentebb, hogy a kapitalizmusnak a hidegháborúban aratott győzelme bátorította az erősen korlátozott állam híveit, 2001 szeptembere, a New York elleni terrortámadás ellenkező hatással járt. Maga az egykori neokon Fukuyama jegyezte meg a libertariánusok bukásáról értekező cikkében a Wall Street Journal-ben: szeptember 11-e arra emlékeztette az amerikaiakat, hogy miért van az állam és miért kell adózni… (Fukuyama, 2002). 200436


ben írott könyvében pedig még tovább megy, amikor kijelenti: az új helyzetben nem az államiság leépítése lesz napirenden, „hanem az, hogy hogyan építsük föl azt. Az állam elsorvasztása nem utópia sem az egyes társadalmak, sem a globális közösség számára, hanem a katasztrófa előjátéka.” (Fukuyama, 2004: 153–154.). A „VERSENYELVŰ ÁLLAM” VONÁSAI

Az új világrendhez és a globalizáció kihívásaihoz alkalmazkodni kívánó, szellemiségét tekintve neokonzervatív állam a politikatudományi szakirodalomban jó néhány jelzőt kapott. E sorok szerzője szerint a legszerencsésebb a „competition state” fogalma, amelyet magyarra „versenyelvű államként” fordíthatunk. Ennek a lényegét Mark Evans abban a törekvésben jelöli meg, hogy a kormányzat a „welfare state” hagyományos prioritásait a nemzetközi arénában való sikeres helytállás kívánalmainak előnyben részesítésével cseréli fel (Evans, M. 2009, 109–110.). Vagyis az állam vezérlő elvévé a globalizációba való bekapcsolódás szándéka válik – méghozzá annak az alapján, ahogyan a politikai elit a globális realitásokat érzékeli és értelmezi.8 Ez az állam tehát nem csak „elszenvedi” a globalizációt, passzív-defenzív attitűdöt alakítva ki vele kapcsolatban, hanem maga is aktív részvételre törekszik. A hatékonyság és a versenyképesség javítása érdekében az állami vezetők arra is készek, hogy az addig őket megillető döntéshozói funkciók egy részéről lemondjanak. Az új állam tudatosan szakít a köz szférájának és a piacnak a merev megkülönböztetésével – a kettő összekapcsolásának a módjaiban azonban igen jelentős különbségek mutatkoznak az egyes alakváltozatok között. A versenyelvű állam brit variánsa a thatcheri államból nőtt ki, de a Blairkormányok alatt új jegyeket vett fel: megőrizve a neokonzervatív gazdaságpolitika alapjait néhány hagyományos szociáldemokrata eszményt és vívmányt megkísérelt összeegyeztetni a globalizáció igényeivel. Mint ismeretes, ehhez szolgált elvi alapul a neves szociológus, Anthony Giddens által kidolgozott „harmadik út” elmélete (Giddens, 1998). (S bár a kiindulópont markánsan eltért, hasonló törekvést láttunk a giddensi eszmék iránt ugyancsak fogékony Clinton vezette Új Demokraták részéről az Egyesült Államokban is.) Milyen általános vonásokkal jellemezhetjük a versenyelvű államot, és melyek voltak a specifi kus elemei az Új Munkáspárt állam-projektjének? Az állam átalakítja a szerkezetét, a globalizációhoz való alkalmazkodás jegyében. Nagy-Britannia esetében ez együtt járt az alkotmányos berendezkedés reformjaival, és a tradicionális államigazgatásnak a „new public management”-tel való felváltásával. A magyarra általában Új Közmenedzsment-ként fordított NPM a közszektor hatékonyságának a növelését, a szolgáltató jelleg erősítését a hagyományos államgépezet leépítésével és a piaci jellegű mechanizmusokra való támaszkodással kívánja elérni, az államigazgatásban is a ma37

EGEDY GERGELY

gáncégek irányítási módszereit alkalmazva. A klasszikus kormányzásról („government”) az új típusú „governance”-re való áttéréssel a társadalmi folyamatok befolyásolásának új eszköze jelent meg: a „good gover nance” eszménye a tradicionális állami kormányzás helyett a gazdasági és társadalmi élet meghatározó szereplőinek „önszabályozó” tevékenységét állítja előtérbe. Kormányzás – állam nélkül, a Rosenau és Czempiel által szerkesztett kötet címét idézve (Rosenau–Czempiel, 1992; G. Fodor, 2008). Ez az állam „kiüresedését” („hollowing-out”) is magával vonja; brit relációban Mark Evans a privatizáció előtérbe kerülését, a központi kormányzat funkcióinak a zsugorodását, a nemzeti szuverenitásnak az EU-val szembeni szűkülését, és – az Új Közmenedzsment térnyerésével összefüggésben –a közszolgák menedzserré válásának a tendenciáját emelte ki (Evans, M. 2009: 114–116.). A versenyelvű állam a politikai napirendjét is annak a célnak rendelte alá, hogy az állam minél hatékonyabban vehessen részt a globalizációban. Így nyertek abszolút prioritást a versenyképesség szempontjai, s így szorult háttérbe az a korábban kiemelten kezelt cél, hogy bizonyos stratégiai ágazatok nemzeti kézben maradjanak, biztosítandó a gazdasági önállóság legalább minimális szintjét. A gazdasági szabályozókat is úgy alakították, hogy rugalmas viselkedésre kényszerítsék a piaci szereplőket. Mindezt összegezve: a jólét kiterjesztésére irányuló törekvés helyett a vállalkozások támogatása, az innováció előmozdítása és a profit biztosítása vált elsődlegessé („post-welfare contracting state; Evans and Cerny, 2003).

CAMERON ÉS AZ „EGYÜTTÉRZŐ KONZERVATIVIZMUS” ÁLLAMA

A kontinuitás és a diszkontinuitás elemei egyaránt felfedezhetők a Konzervatív Pártot 2005 decembere óta irányító David Cameron állam-koncepciójában, ha azt összevetjük a versenyelvű állam korábbi alakváltozataival.9 A „posztthatcheri” cameroni konzervativizmusban egyaránt megtaláljuk a neoliberális és (neo)konzervatív vonásokat, de a Thathcer nevével fémjelezhető „klasszikus” neokonzervatív állam politikai napirendjéhez képest markáns változásokat is megfigyelhetünk, mindenekelőtt a thatcherizmusból látványosan hiányzó szociális dimenzió előtérbe állítását (Beech, 2009, 20–23.). E fordulat nyilván összefügg a toryk három egymást követő választási vereségével (1997, 2001, 2005), azzal a felismeréssel, hogy a régi típusú thatcherista politika alapos átgondolásra szorul. Konzervativizmusának kulcsfogalmát Cameron már 2005 októberében, a pártelnökké választását megalapozó beszédében megjelölte, amikor politikai felfogását a „compassionate conservatism” fogalmával írta le, melyet e sorok szerzője „együttérző konzervativizmusként” fordít magyarra10 (Cameron, 2005). Ezzel összhangban a legfontosabb teendőjét a „széttört társadalom” (broken 38


society) rendbetételében jelölte meg, azt állítva, hogy a XXI. század első évtizedében hazájában egyre aggasztóbb tendenciák bontakoztak ki: a családok szétesése, a hagyományos értékrend eróziója, s a társadalmi átlagtól leszakadók számának növekedése, a bűnözés és az egyéb deviáns viselkedésmódok terjedésével együtt. Megítélése szerint ezért Nagy-Britannia mindenekelőtt gyökeres társadalmi reformra szorul. „Olyan radikális szociális reformer akarok lenni, mint amilyen radikális reformer volt Mrs. Thatcher a gazdaságban.” – hangsúlyozta a neves újságíró, D. Jones által készített interjúsorozatban (Jones, 2008: 315). Cameron szemléletére kétségtelenül nagy hatással volt a konzervatívnak ugyan nem minősíthető, de azzal mégis több ponton érintkező „kommunitárius”, vagyis „közösségelvű” fi lozófia.11 A neokonzervatív paradigma neoliberális komponensének kulcselemét, a szabadság abszolutizálását Cameron határozottan elutasította, rámutatva: „ez a libertariánus, nem pedig a konzervatív felfogás. Én ezt nem vallom. Számomra a legfontosabb szó a felelősség.” Így válik világképének sarokkövévé a „felelősség forradalma”: az egyénnek nemcsak jogai, hanem kötelessége és felelőssége is van a közösséggel szemben (Jones, 2008: 312.). A thathceri szemlélettől eltérően, amely a gazdaságra összpontosította figyelmét, Cameron tehát felismerte a társadalom és a közösségi szolidaritás fontosságát, a bajok orvoslásában azonban másfajta szerepet szánt az államnak, mint a szociáldemokrata koncepció. Joggal állapítja meg Lee: az „együttérző konzervativizmus” fogalma valójában az állam és a civil társadalom szembeállítását is magában foglalja (Lee, 2009: 55.). „A Munkáspárt az államra gondol, mi pedig a társadalomra….”. – hangoztatta Cameron, kifejtve: „az igazi változást az állam nem tudja egyedül végrehajtani, ehhez mindenkinek hozzá kell tennie a maga részét egy felelős társadalomban”. Míg Thatcher – elhíresült nyilatkozatában – azt mondta, hogy nincs is olyan, hogy társadalom, Cameron kijelentette: „van társadalom, de az nem azonos az állammal”. A „nagy társadalom, nem pedig nagy kormányzat” („big society, not big government”) eszméjével Cameron egyszerre határolta el magát a thatcherista örökségtől és a „nagy államban” hívő munkáspárti kormányzattól (Cameron, 2009). Pártjának 2008-as szokásos őszi konferenciáján így szólt erről: „ A Munkáspárt számára csak az állam és az individuum létezik, köztük pedig semmi. Nincs család, amelyre támaszkodhatnánk, nincs barát, aki segíthetne, nincs közösség, amelyhez fordulhatnánk….Nincs olyan hit, amelyben osztozhatnánk, nincs olyan karitatív vállalkozás, amelyben dolgozhatnánk. Csak a Miniszter van, csak a Whitehall, nincs társadalom – csak ők vannak, a törvényeik, a szabályaik, és az arroganciájuk. Így nem lehet vezetni az országot.” (Cameron, 2008) Cameron e tekintetben tehát a klasszikus konzervatív felfogást vallja, amely az egyén és az állam viszonyában nélkülözhetetlennek tartja a „közbülső” csoportok és intézmények létét (részletesebben: Egedy, 2001: 137–139.).

39

EGEDY GERGELY

„Nyessük vissza az államot, és bontakoztassuk ki a társadalmat!” („Rolling the state back, rolling society forward”) – fogalmazódott meg tehát a stratégiai a cél. Ám mit is jelent ez pontosan? E törekvés hátterében egyrészt kétségtelenül az a meggyőződés húzódik meg, amire Cameron többször is utalt: a kisebb közösségeknek több lehetőségük van az egyének viselkedésének a befolyásolására, mint az államnak. Másrészt, s ez a legfontosabb, a cameroni államfelfogás a közfeladatok ellátásában a korábbinál jóval nagyobb mértékben kíván támaszkodni az önkéntes szférára, a közösségekre és a magánkezdeményezésekre. A civil társadalom bevonásának fontosságát Cameron számos beszédében kiemelte, az általa optimálisnak tartott államot pedig a „poszt-bürokratikus” jelzővel illette (Jones, 2008: 287.). Elképzeléseinek karakterét jól jellemzi az a javaslata, hogy rendőrfelügyelőket a helyi közösségek maguk választhassák meg. Joggal feltételezhető tehát, hogy a cameroni állam többet fog vállalni, mint a thatcherizmus „redukált állama”. Érdemes például kiemelni a toryk által szorgalmazott „aktív munkaerőpiaci programot”, amely – segélyosztás helyett – a munkához jutáshoz kíván állami segítséget biztosítani, míg a felajánlott lehetőségeket elutasítóknak szankciókat helyez kilátásba. A szociálpolitikai innovációk közé tartozik, hogy a cameroni konzervativizmus felfogása szerint az államnak kötelessége kiállnia a hagyományos családmodell mellett, s ezért a házaspároknak külön adókedvezményt ígért. A „széttört társadalom” összeforrasztásáért ugyanis a jól működő családok tehetik a legtöbbet (Jones, 2008: 164–169.). A környezetvédelem hangsúlyozott előtérbe állításával új tematikát hozott be Cameron a konzervatív napirendbe; e vonatkozásban ugyancsak elismerte, hogy pusztán az üzleti világtól nem remélhető az „ökológiai modernizáció”, nélkülözhetetlen tehát az állam aktív fellépése. (Például a környezetszennyező cégek erős megadóztatásával.) Joggal figyelmeztet azonban Driver: Nagy-Britannia nem Amerika, vagyis bár a munkáspárti kormányzat által erősen centralizált állam bizonyos fokig decentralizálható, az önkéntes szférának akkora szerepre aligha nyílik lehetősége, mint a tengerentúlon. A társadalmi reformok fő hajtóerejének tehát az államnak kell maradnia (Driver, 2009: 94.). Cameron konzervativizmusának a közösséget előtérbe állító elemei kétségtelenül új arculatot adnak a globalizáció által kikényszerített versenyelvű állam brit változatának. Ez a tendencia azt ígéri, hogy az a mély ellentét, amely szinte vörös vonalként húzódott végig a XX. században a paternalisták és az individualisták között az állam szerepének megítélésében, esetleg egy újfajta szintézist nyer. Ha a „poszt-thatcheri” konzervativizmus – hosszú vajúdás után – nagyobb figyelmet fordít a társadalomra, akkor esély kínálkozik arra, hogy mindkét véglettől, a piac abszolutizálásától és az állam abszolutizálásától távolabb kerüljön. A globális válság a thatcheri és a giddensi–blairi eszméket egyaránt megbuktatta, a brit konzervativizmusnak ezért új identitásra – s ezzel összefüggésben új államfelfogásra – van szüksége, ha sikeres kíván lenni. 40


JEGYZETEK 1

Természetesen egy másfajta, szintén lehetséges megkülönböztetés keretében az individualisták is lehetnek szkeptikusak az emberről alkotott felfogásukban, a kollektivisták pedig lehetnek optimisták az ember természetét illetően, mint például a totalitárius rendszerekben, de a brit konzervativizmus kontextusában e disztinkció tűnik a leginkább célravezetőnek.

2

Az USA-ban a New Right és a neokonzervativizmus kapcsolata valamelyest ellentmondásosabb – részletesebben lásd Békés Márton munkáját (Békés, 2008, 293–294.).

3

A társadalmi igazságosság elvi problémáihoz lásd Balázs Zoltán kitűnő áttekintését (Balázs,

4

A neokonzervatív eszmék nagy-britanniai elterjesztésében kulcsszerep jutott három „agy-

2007, 102–112.). trösztnek”, a Gazdasági Ügyek Intézetének, a Politikai Tanulmányok Központjának és az Adam Smith Intézetnek, tevékenységük érdemi elemzése azonban, akárcsak a britekre is mély hatást gyakorló amerikai műhelyeké, túllépné a rendelkezésre álló terjedelmi kereteket. A témához lásd Cockett alapos monográfiáját (Cockett, 1994). 5

E tekintetben kétségtelenül különbség mutatkozik a (neo)konzervativizmus brit és amerikai változata között. Amint Devigne rámutat: az amerikaiak hagyományosan a hatalom decentralizálásának a hívei, a brit konzervatívok szemében ugyanakkor a hatalom „átruházása” (devolution) „inkább a gyengeség, mint az erő jele”. A brit álláspont érzékeltetésére Scrutont is idézi Devigne: „Angliában…a helyi önkormányzat mértéke a politikai organizmusnak nem az erejét, hanem a gyengeségét tükrözi…” (Devigne, 1994: 98.).

6

Míg az I. világháború előtt az állami szféra alig 8 százalékkal részesült a brit GDP-ből, a harmincas évekre ez az arány 20 százalék fölé emelkedett, s a II. világháború után 40 százalékra nőtt; a XXI. század elején pedig 42 százalék körül mozgott. (Gamble–Wright, 2004: 1,) Ronald Reagan Amerikájában az állami szektornak a GDP-ből való részesedése tíz alatt, vagyis 1979 és 1989 között 31,7 százalékról 36,1-re emelkedett.

7

Az amerikai neokonzervativizmus teljesítményéhez lásd Békés Márton kitűnő elemzését: Békés, 2008.

8

A versenyelvű állam kapcsán Bobbit egészen addig a – mindenképpen túlzónak tűnő – pontig eljut, hogy megállapítja: a globalizáció hatására a nemzetállamot a „piaci állam” (market state) váltja fel, amely a nemzetközi tőkepiacokra és a multinacionális vállalatokra támaszkodik (Bobbit, 2003).

9

2010 májusa óta Cameron ugyan Nagy-Britannia miniszterelnöke, ám az eltelt idő rövidsége

10

Jegyezzük meg a pontosság kedvéért, hogy e fogalmat Cameron előtt már a Konzervatív Párt

miatt egyelőre csak az elvi síkon kifejtett államfelfogásáról tudunk érdemi képet adni. korábbi elnöke, Ian Duncan Smith is használta, miután szakított korábbi „keményvonalas” neoliberális felfogásával, és 2004-ben létrehozta pártján belül a „Társadalmi Igazságosság Központot”. Kétségtelen ugyanakkor, hogy a toryk politikájában az „együttérző konzervativizmus” eszméje csak Cameron elnökké választása után vált meghatározó jelentőségűvé. 11

A kommunitárius iskola legfontosabb szerzőitől magyarul is olvasható egy válogatás, a szerkesztő Horkay Hörcher Ferenc előszavával (Horkay, 2002).

41

EGEDY GERGELY

IRODALOM Adonis, Andrew–Hames, Tim (eds) (1994): A Conservative Revolution? The Thatcher-Reagan Decade in Perspective. Manchester, Manchester University Press. Balázs Zoltán (2007): Politikai értékelmélet, 2007. Budapest, L’Harmattan. Beech, Matt (2009): Cameron and Conservative Ideology. In: Lee, Simon–Beech, Matt: The Conservatives under Cameron. London, Palgrave Macmillan, 18–30. Békés Márton (2008): Amerikai neokonzervativizmus. Egy kisiklott ellenforradalom. Budapest, Századvég. Berlin, Isaiah (1990): A szabadság két fogalma. In: Négy esszé a szabadságról. Budapest, Európa. Bobbit, Philip (2003): The Shield of Achilles. War, Peace and the Course of History. London, Penguin. Cameron, David (2005): Change to Win, Conference Speech, 4 October, 2005. www.conservatives. com/.../Cameron_Change_to_win.aspx Cameron, David (2008): Conference Speech, 1 October, 2008. www.conservatives.com/.../ Speeches/2008/.../David_Cameron_Conference_ Speech_2008.aspx Cameron, David (2009): The Big Society, 10 November, 2009. www.conservatives.com/.../David_ Cameron_The_Big_Society.aspx Cockett, Richard (1994): Thinking the Unthinkable: Think-Tanks and the Economic Counter-Revolution. London, HarperCollins. Crouch, Colin–Marquand, David (eds) (1993): Ethics and Markets. Oxford, Blackwell. Devigne, Robert (1994): Recasting Conservatism. Oakeshott, Strauss and the Response to Postmodernism. New Haven and London, Yale University Press. Driver, Stephen (2009): Fixing Our Broken Society: David Cameron’s Post-Thatcherite Social Policy. In: Lee, Simon–Beech, Matt (eds): The Conservatives under Cameron. London, Palgrave Macmillan, 80–96. Egedy Gergely (1998): Nagy-Britannia története (XX. század). Budapest, Aula. Egedy Gergely (2001): Konzervativizmus az ezredfordulón. Budapest, Magyar Szemle Könyvek. Egedy Gergely (2005): Brit konzervatív gondolkodás és politika. Budapest, Századvég. Egedy Gergely (2006): Thatcherizmus: (neo)liberalizmus vagy (neo)konzervativizmus. Politikatudományi Szemle, 2006/2-3, 5–24. Evans, Eric J. (1997): Thatcher and Thatcherism. London–New York, Routledge. Evans, Mark (2009): Cameron’s Competition State. In: Lee, Simon–Beech, Matt (eds): The Conservatives under Cameron. London, Palgrave–Macmillan, 109–133. Evans, Mark–Cerny, Peter 2003): Globalization and Social Policy. In: Ellison, Nicholas–Pierson, Christopher (eds): Developments in British Social Policy. 2nd. ed. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 19–40. Friedman, Milton (1962): Capitalism and Freedom. Chicago, University of Chicago Press. Fukuyama, Francis (2002): Conservatism Matures: The Fall of the Libertarians. Wall Street Journal, 2 May. Fukuayama, Francis (2004): Államépítés. Kormányzás és világrend a 21. században. Budapest, Századvég.

42


Gamble, Andrew (1988): The Free Economy and the Strong State. The Politics of Thatcherism. London, Macmillan. Gamble, Andrew–Wright, Tony (2004): Introduction. In: Gamble, Andrew–Wright, Tony (eds): Restating the State. Oxford, Blackwell, 1–10. G. Fodor Gábor (2008): Kormányzás/tudás. Budapest, Századvég. Giddens, Anthony (1998): The Third Way: The Renewal of Social Democracy. Cambridge, Polity Press. Gingrich, Newt (1995): To Renew America. New York, HarperCollins. Green, E.H.H. (2004): Conservatism, the State, and Civil Society in the Twentieth Century. In: Green, E. H. H.: Ideologies of Conservatism. Oxford, Oxford University Press, 240–279. Greenleaf, William Howard (1987): The British Political Tradition, vol. 2, The Ideological Heritage. London, Methuen. Harris, Nigel (1972): Competition and the Corporate Society. British Conservatives, the State and Industry, 1945–1964. London, Methuen. Hayek, Friedrich August (1995): A társadalmi igazságosság atavizmusa. In: Hayek, F. A.: Piac és szabadság. Szerk. Madarász Aladár, Budapest, Közgazdasági és Jog Kiadó, 211–220. Hayek, Friedrich August (1996): A szocializmus hanyatlása és a jóléti állam felemelkedése. In: Az új jobboldal és a jóléti állam. Szerk.: Bujalos István–Nyilas Mihály, Budapest Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület–ELTE Szociológiai Intézet, 40–56.. Holmes, Martin (1985): The First Thatcher Government, 1979–1983. Contemporary Conservatism and Economic Change. Boulder, Colorado, Westview Press. Hoover, Kenneth–Plant, Raymond (1989): Conservative Capitalism in Britain and the United States. A Critical Appraisal. London, Routledge. Horkay Hörcher Ferenc (szerk.): Közösségelvű politikai filozófiák. Századvég, Budapest, 2002. Jenkins, Peter (1987): Mrs Thatcher’s Revolution. London, Jonathan Cape. Jenkins, Simon (1995): Accountable to None: the Tory Nationalization of Britain. London, Hamish Hamilton. Jones, Dylan (2008): Cameron on Cameron. Conversations with Dylan Jones. London, Fourth Estate. Joseph, Keith–Sumption, Jonathan (1979): Equality. London, Murray. Kavanagh, Dennis (1997): The Reordering of British Politcs. Politics After Thatcher. Oxford, Oxford University Press. Lash, Scott–Urry, John (1987): The End of Organised Capitalism. Cambridge, Polity Press. Leach, Robert: Political Ideology in Britain. London, Palgrave, 2002. Lee, Simon (2009): David Cameron and the Renewal of Policy. In: Lee, Simon–Beech, Matt (eds): The Conservatives under Cameron. Basingstoke, Palgrave Macmillan, 44–59. Levitas, Ruth (ed) (1986): The Ideology of the New Right, Cambridge. Polity Press. Marshall, Thomas Humphrey (1950): Citzenship and Social Class. Cambridge, Cambridge University Press. Niskanen, William (1971): Bureaucracy and Representative Government. Chicago, Aldine Publishing Company. Pilbeam, Bruce (2003): Conservatism in Crisis? Anglo-American Conservative Ideology after the Cold War. London, Palgrave Macmillan.

43

EGEDY GERGELY

Plant, Raymond (2004): Neo-Liberalism and the Theory of the State: From Wohlfarhrtsstaat to Rechtsstaat. In: Gamble, Andrew–Wright, Tony (eds): Restating the State. Oxford, Blackwell, 24–37. Rosenau, James, Nathan–Czempiel, Ernst-Otto (eds) (1992): Governance without Government: Order and Change in World Politics. Cambridge, Cambridge University Press. Scruton, Roger (2002): A konzervativizmus jelentése. Budapest, Novissima Kiadó. Smith, Martin J. (1998): Reconceptualizing the British State: Theoretical and Empirical Challenges to Central Government. Public Administration, Spring 1998, Vol. 76, No. 1, 45–72. Thatcher, Margaret (1993): The Downing Street Years. London, HarperCollins.

44

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK POLITIKAI ÉRTELMEZÉSÉRŐL Boda Zsolt (tudományos főmunkatárs, MTA PTI)

Scheiring Gábor (doktorandusz, Cambridge University, külső munkatárs, MTA PTI)

ÖSSZEFOGLALÓ A közszolgáltatások neoliberális reformjai szerte a világban heves elméleti és politikai vitákat váltottak ki arról, hogy mennyiben alkalmazható és alkalmazandó a piaci hatékonyság kritériuma a közszolgáltatásokra. Jelen írásban a közszolgáltatások megszervezésének politikai jelentését és ennek lehetséges társadalmi következményeit igyekeztünk felvázolni. Feltevésünk az, hogy a hatékonyság nem külsődleges szempont a közszolgáltatások biztosításának adott mechanizmusához képest. Bruno Frey motivációs elmélete, az intézményi bizalom irodalma és Elinor Ostrom kollektív cselekvés-elmélete alapján amellett érvelünk, hogy megfelelő normatív és leíró értelmezési keretek mellett egy közösség többféle módon képes hatékonyan megszervezni a közszolgáltatásait. A közösségi koordináció önmagában, vagy más koordinációs sémákkal párosulva is effektív eszköze lehet a közjavak biztosításának. Kulcsszavak: közszolgáltatások Q közjavak Q neoliberalizmus Q governance Q kollektív cselekvés Q közösségi koordináció Q bizalom

Az elmúlt húsz-huszonöt évet világszerte erőteljesen meghatározó politikai ideológia és közgazdasági doktrina – amit nevezhetünk neoliberalizmusnak, vagy akár „piaci fundamentalizmus”-nak (Soros, 1998) is – többek között az állam társadalmi szerepét is átértelmezte. Ezen értelmezés szerint már a hetvenes években válságba jutott, szociális szempontból jólétinek, gazdasági szempontból tervezőnek, beavatkozónak, vagy – az állami tulajdonú vállalatok révén – gazdálkodónak is nevezhető állam helyét a hatékonyabb „szabályozó állam” vette, veheti át. A szabályozó állam kevésbé a közvetlen jövedelemtranszferek, támogatások, illetve a saját tulajdonú vállalatainak működtetése révén igyekszik a társadalmi és gazdasági jólétet növelni, hanem inkább azon intézményi, szabályozási feltételek megteremtésére törekszik, amelyek a piac – mint az Politikatudományi Szemle XIX/3. 45–64. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

BODA ZSOLT–SCHEIRING GÁBOR

úgymond leghatékonyabb allokációs mechanizmus – érvényesülését segítik. A társadalmi jólét növekedése pedig a hatékonyság javulásának gyümölcseként értelmezhető. A neoliberális ideológia térnyerésének története jól ismert, mint ahogy az is, hogy ennek milyen összefüggései mutathatók ki a gazdasági globalizáció folyamatával és azt ezt támogató nemzetközi intézményekkel, mint például a Nemzetközi Valutaalap vagy a Világbank.1 A politikatudományi irodalomban a neoliberális ideológia térnyerésének számos aspektusának elemzése megtörtént, például a közigazgatás piaci logikájú reformjának, az úgynevezett „új köz-menedzsment”-nek.2 Meglepő módon azonban a közszolgáltatások problémájával a politikatudomány igen keveset foglalkozott – átengedve a terepet a közgazdászoknak –, jóllehet a neoliberális ideológia a közszolgáltatások vonatkozásában is határozott javaslatokat fogalmazott meg: a támogatások csökkentését (és a piaci típusú bevételek növelését), az állami tulajdon visszaszorítását (privatizáció), és a piaci folyamatok, a verseny beindítását (liberalizáció), mindezt természetesen a hatékonyság növelése érdekében. Mármost a közszolgáltatások kiterjedtségéről, finanszírozásáról, koordinációjáról szóló döntések véleményünk szerint elméletileg sem tekinthetők csupán technikai kérdésnek. De ha valaki – mint ahogy számos közgazdász vagy politikus is – így gondolná, hiba volna figyelmen kívül hagyni azokat az aktuális történéseket, amelyek a közszolgáltatások politikai jelentőségére figyelmeztetnek. A közszolgáltatások piaci típusú reformjait szerte a világban számos, időnként igen heves társadalmi reakciók kísérték.3 A politikatudomány tehát mintha az események után kullogna. Jelen írásban a közszolgáltatások egy politikatudományi értelmezésére teszünk kísérletet. A szokásostól eltérően a piaci hatékonysággal nem az igazságosság, a szolidaritás, a társadalmi kohézió vagy a képességek (capabilities) növelésének normatív célját állítjuk szembe. Természetesen legitim az az érvelés, amely szerint a közszolgáltatásnak nevezett javak (hogy mik is ezek, illetve hogyan jelölhető ki a körük, egy külön probléma, amire még visszatérünk) fontos eszközei a társadalmi igazságosság megvalósításának, az egyenlőtlenségek csökkentésének, az alapvető emberi jogok (mint például az egészséges élethez, vagy az oktatáshoz való jog) biztosításának4. De úgy érvelni, hogy ezért a közszolgáltatásokról meghozandó döntés alapvetően politikai, amelyet nem a hatékonyság szempontjai befolyásolnak, egyoldalú és leegyszerűsítő. Ezeket a célokat ugyanis az is elismerheti, aki utána – a hatékonyságot is szem előtt tartva – a közszolgáltatások piacosítása mellett érvel. A politikai célok kijelölése nem érvényteleníti a hatékonyságra vonatkozó kérdésfeltevést, hiszen a döntéshozók felelőssége, hogy az erőforrásokat megfelelő módon használják fel a társadalom érdekében. Azt persze lehet mondani, hogy a politikai célok érdekében feláldozunk valamennyit az allokációs hatékonyságból: legyen igazságos, ha drágább is. Ilyen átváltások (trade-offok) nyilván léteznek, és a köz46

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK POLITIKAI ÉRTELMEZÉSÉRŐL

gazdászok is szívesen elismerik ezeket. Ugyanis ezzel fenntarthatják a hatékony megoldás kiválasztásának szakmai privilégiumát5 és a politikai célokat, a politikai döntést ehhez képest külsődlegesnek (no és persze a szigorú célracionalitás szempontjából irracionálisnak) láttathatják. Álláspontunk szerint azonban a hatékonysági és politikai szempontok dichotóm szembeállítása leegyszerűsíti a problémát. Arra vagyunk kíváncsiak, hogy a közszolgáltatások megszervezésének a kérdése milyen politikai jelentést hoz létre. A közszolgáltatások koordinációs sémái közötti választás ugyanis a közszolgáltatások társadalmi, politikai jelentőségét és jelentését is implikálja. A hatékonyság kérdése nem független, külsődleges az adott társadalmi működési módtól, annak belső tulajdonsága – ha úgy tetszik társadalmi konstrukció. Tanulmányunkban a közszolgáltatások koordinációjának, megszervezésének a kérdését ebből a szempontból értelmezzük.

A KÖZJAVAK MINT PIACI KUDARCOK

Mi a „köz-” a közszolgáltatásokban? Tanulmányában Shamsul Haque (2001) ezt a kérdést teszi fel, és több metszetben válaszolja meg. Haque alapvetően politikatudományi megfontolásaira később térünk vissza, de ami nála is evidens, az az, hogy a köz- előtag valamiképpen a magántól való különbözőséget jelöli. Az állam és piac dichotómiájában gondolkodva azt mondhatjuk, hogy a közszolgáltatás az, amit nem tisztán piaci alapon, magánszerződések keretében nyújtanak, hanem létrejötte, működése több-kevesebb állami cselekvést, segítséget, támogatást igényel. Mármost a közgazdaságtannak egy klasszikus kérdése, hogy miként határozható meg a javak és szolgáltatások azon köre, az ún. közjavak, amelyeket ilyen vagy olyan okból a piac nem képes létrehozni. A közszolgáltatásokat lehet tehát úgy értelmezni, mint specifikus közjavak szolgáltatását. Paul Samuelson klasszikus cikkében (Samuelson, 1954) amellett érvelt, hogy a közjavak meghatározásában két kritérium játszik főszerepet: a kizárhatóság és a rivalizálás hiánya. Közjószág az, aminek a fogyasztásából senkit sem lehet kizárni, és a fogyasztása nem versengő. A klasszikus példa a világítótorony: a hajósoknak nem lehet megtiltani, hogy tájékozódási pontként használják, és bármennyi hajós használhatja anélkül, hogy ezzel a többiek lehetősége csökkenne a világítótorony információs szolgáltatásának igénybevételére. Samuelson szerint a fogyasztásból való kizárhatóság és a versengő fogyasztás hiánya miatt piaci alapon a közjavak sosem fognak létrejönni, vagyis megteremtésük a közösség, illetve az állam feladata. Vegyük észre, hogy a közgazdászok számára a közjószág afféle hiánykategória: a piac kudarca. Mivel a modern közgazdaságtan a piac tanulmányozására jött létre, és (Nobel-díjjal jutalmazott) alaptézise, hogy a szabad piac 47


képes a javak leghatékonyabb allokációjára, a közgazdasági elemzésekben többnyire egyfajta elfogultság érzékelhető a piac irányába. Bár a jóléti közgazdaságtan és a politikai gazdaságtan keretében az állam gazdasági szerepének szofisztikált elemzésére is sor került, a közgazdasági képzés továbbra is a piaci mechanizmus elemzéséből indul ki, minden egyéb csak később következik. Az utóbbi évtizedekben megerősödött neoliberális ideológia pedig újfent a piaci gondolkodást erősítette meg: az alapkérdés itt az, hogy hogyan lehet minél inkább játékba hozni a piaci mechanizmust, és visszaszorítani az állami szerepvállalást. Visszatérve a közjavak problematikájához: nem minden közjószág felel meg tökéletesen Samuelson kettős kritériumának. Az alábbi ábra segít jobban átlátnunk a javak e kategóriák segítségével megkülönböztethető fő típusait. A közjavak típusai (Kaul és Mendoza, 2003: 98) Rivalizáló

Nem rivalizáló

Nem megvalósítható a kizárás

Megvalósítható a kizárás

A) Magán javak

B1) Díjfizető javak (némelyikük egy ponton túl rivalizálóvá válik, túlzsúfolódik, ekkor közös készletű jószággá válik) – Díjköteles közutak – Szabadalmaztatott tudás – Kábeltévé, műholdas tévéadás – Csatornahálózat – Közösségi közlekedés

– Plasztikai sebészet – Élelem – Ruházat – Elektromos áram – Felsőoktatás bizonyos országokban – Nyelvi képzés

B2) Nem kizárhatóként kezelt díjfizető javak – Nem kereskedelmi tudás – Parkok – Oktatás, egészégügy C1) Részben kizárhatóként kezelt közös készletű javak – atmoszféra: szennyezési jogok – halállomány: halászati jogok – vízbázis: vízkitermelési jogok

D) Tiszta közjavak

C2) Közös készletű javak – Ásványok – Víz – Halak – Kimeríthető ökoszisztéma szolgáltatások (pl. természetes árvízvédelem az erdők révén, az ózonréteg, a globális éghajlat)

– Béke, biztonság – Jogbiztonság – Pénzügyi és gazdasági stabilitás – Világítótorony – Piacok (ezt is meg kell teremteni) – Járványok megfékezése – Nem kimeríthető ökoszisztéma-szolgáltatások (pl. holdfény, napfény)

Nyilván, mint minden kategóriarendszer, a valóságban ez is sántít annyiban, hogy nehéz a határokat pontosan meghúzni, mondjuk a rivalizálás tulajdonsága mentén, hiszen lehetnek erősen, kevésbé, gyengén stb. rivalizáló javak. 48


Közjavaknak azokat a javakat tekintjük, melyek nem magánjavak: közös készletű javak, díjfi zető javak és tiszta közjavak. A rivalizálástól mentes, de kizárható fogyasztású díjfizető javak előállítása okozza talán a legkisebb problémát a közjavak közül. Mivel a kizárás megoldható, ezeket a javakat magánbefektető is előállíthatja: építhet például utat és szedhet olyan útvámot egy vállalkozó, amellyel az építés költségeit is meghaladó folyamatos bevételre tehet szert. A díjköteles javak esetében általában nem a kínálat megteremtése okozza a problémát, hanem a társadalmi szempontból megfelelő mennyiség és a hatékony ár megállapítása. A költségeket teljesen fedező ár ugyanis általában túlságosan visszaveti e javak fogyasztását, például nem használják a díjfizető autópályát, hanem a környező települések alacsonyabb rendű útjait, ezzel komoly környezetvédelmi és egészségügyi problémákat okozva. Vagy a szabadalmi díj annyira megdrágítja a gyógyszert, hogy nem jut el a betegekhez. Így általában a teljes költség megtérülésének elve nem alkalmazható, szükség van az ár mellett más bevételi forrásra, általában valamilyen adóból fizetett szubvencióra. E piaci kudarc mértéke nem minden esetben egyezik, szektorról szektorra változó, így a kívánatos közpolitikára sem lehet általános előírással szolgálni. E javak esetében, amikor a hálózat kiépítése óriási költség, üzemeltetése pedig alacsony, gyakran találkozunk a piaci kudarcok egy másik típusával: a természetes monopólium jelenségével, ami szintén jelentősen csökkenti a piacon elérhető hatékonyságot, hisz nincs verseny. Nagyobb problémát okoz a kizárhatóság hiánya. A nem kizárható fogyasztású, de rivalizáló közös készletű javak és erőforrások esetében a kizárás miatt elkerülhetetlennek tűnik a potyázás: azaz mindenki igénybe akarja venni a jószágot, de nem akar fi zetni érte – hisz nem megoldható a kizárás.6 Ez a rivalizáló jelleg miatt (azaz az elfogyasztott egységes, más már nem fogyaszthatja el) a jószág fenntarthatatlan használatát eredményezi, azaz kimerül, elfogy, ami a nem megújuló és nem helyettesíthető javak (mint például az ökoszisztéma-szolgáltatások) esetében komoly probléma. Végül a tiszta közjavak esetében a piac teljesen kudarcot vall. Ezek közül a környezeti közjavak eleve adottak, azaz nem kell előállításukon fáradoznunk. Az ember által teremtett tiszta közjószágok, mint a honvédelem, a jogbiztonság, a pénzügyi biztonság, a normák és szabályok szintén olyan dolgok, melyeket a piac önmaga nem fog előállítani, ezekben az esetekben az állami szerepvállalás megkerülhetetlen. Az ábra annyiban tér el a hagyományosan megszokott felosztástól, hogy külön megjelöli azokat az eseteket, amelyekben a társadalom tudatos döntésének eredménye az adott jószág státusza (a satírozott területek jelölik a közösen fogyasztott javakat). Ezt azért tartjuk fontosnak hangsúlyozni, mert rávilágít a közjavak politikai természetére: lehetnek olyan javak, amelyek megszerzését a társadalom nem a versengés elve alapján kívánja megoldani, ilyen például az alapfokú oktatás vagy az egészségügy. Vagy megfordítva: a techni49


kai és/vagy jogi változással sok esetben mégis megoldhatóvá vált a kizárás, ellenőrizhetővé a fogyasztás, ilyenkor a jószág magánjószággá alakul, mint az ábrán látható halászati vagy szennyezési jogok. Bár Samuelson úgy vélhette, hogy egyértelműen megadta a közjavak lehatárolásának kritériumát, mint láthattuk, a dolog nem ilyen egyszerű. Egyrészt a kritériumok többé vagy kevésbé is érvényesülhetnek, és ekkor az a feladat, hogy megadjuk, hogy a kritérium milyen fokú teljesülése esetén tekintjük érvényesnek – feltéve, hogy továbbra is hiszünk abban, hogy formális kritériumok alapján definiálhatóak a közjavak. Másrészt a mai technikai lehetőségek mellett elvileg szinte korlátlanul alakíthatunk bármit magánjószággá (ha a jogi háttér is megvan hozzá): mondjuk a világítótorony látókörzetébe érkező hajók tulajdonosának banszámlájáról automatikusan le lehet emelni a használati díjat. Azonban a közgazdaságtan további szempontokat is kínál a közjavak lehatárolásához, amelyek egyéb piaci kudarcok kapcsán jelentkeznek. Ilyen a természetes monopólium, az információs aszimmetriák és az externáliák jelensége, amelyek különböző közszolgáltatások vonatkozásában más-más súlylyal jelentkeznek. A víz- és energiaszolgáltatás, vagy a vasút- és útépítés teljesen piaci működését erőteljesen korlátozza, hogy az adott tevékenység természetes monopólium, ahol a verseny a dolgok természeténél fogva nem, vagy csak igen korlátozottan tud érvényesülni. Különösen az egészségügyben jelentkezik az információs aszimmetriák problémája: a „vevő” (a beteg), és az „eladó” (az orvos) nagyon eltérő tudással rendelkeznek a szolgáltatás szükségességéről, minőségéről stb., és ez eltorzítja, illetve végső soron lehetetlenné teszi a piac működését.7 Végül számos közszolgáltatás jelentős pozitív externális hatással jár, ami definíciószerűen azt jelenti, hogy a kedvező kimenetek nem (vagy nem csak) a tranzakcióban résztvevő feleknél jelennek meg. Például az egész társadalom fejlődését segíti, ha minél több kiművelt emberfő van, vagy jelentősen javítja a közegészségügyi helyztetet, ha van csatornázás és vezetékes vízszolgáltatás. Mindezek fontos problémák, és akárcsak a fogyasztásból való kizárás és a versenyző fogyasztás mozzanatai, jelentősen meghatározhatják egy adott jószág, szolgáltatás előállításának mikéntjét, aminek messzemenő következményei lehetnek az adott szektor közpolitikai döntéseire, a szükséges intézményi, szabályozási környezetre stb. Éppenséggel jogosan mondható, hogy a neoliberális lendület gyakran túlzott nagyvonalúsággal lépett túl ezeken a mozzanatokon, abban bízva, hogy az újszerű jogi és technikai megoldásokkal lehet létrehozni a piacot ott, ahol hagyományosan ezt nem tartották elképzelhetőnek.8 Ugyanakkor – a kizárás és a rivalizálás kritériumaihoz hasonlóan – az itt említett piaci kudarcok sem nyújtanak egyértelmű szempontokat a közszolgáltatások defi niálásához. Elsősorban azért nem, mert ezek a szempontok többé vagy kevésbé más javak kapcsán is jelen vannak. Például szinte minden gazdasági tevékenység jár pozitív (és negatív) externáliákkal: mondjuk egy 50


magánvállalat alapítása az állásteremtés révén hozzájárul egy adott régió prosperálásához, és ezáltal a jövőbe vetett bizalom növekedéséhez, a depresszió visszaszorulásához.9 Vagyis egyrészt további kritériumokra (küszöbértékekre) van szükségünk annak eldöntésére, hogy mikor érdemes a pozitív externáliák jelentősége miatt támogatni, vagy közszolgáltatásként megszervezni egy adott tevékenységet. Másrészt alapos számítások is kellenek, hogy az egyes tevékenységekhez kapcsolódó externáliákat pontosan kvantifi kálni lehessen. Ez néha sikerülhet (például kimutatható, hogy az alapfokú oktatás sokkal jelentősebb pozitív externáliákkal bír, mint a felsőfokú, ahol a hasznok nagyrészt magánhaszonként, az oktatásban résztvevőnél realizálódnak), máskor komoly nehézségeket jelenthet. Papandreou (1994) alapos elemzése szerint az externália fogalmának nincs és nem is lehet egyértelmű jelentése – adott esetben nagyon sok minden beleférhet. Vagyis, nem elvetve vagy eljelentéktelenítve a közgazdaságtan hozzájárulását a közjavak meghatározásához, mégis amellett kell érvelnünk, hogy egyértelmű és formális kritériumot innen mégsem kaphatunk a közszolgáltatások körének kijelölésére.

A KÖZSZOLGÁLTATÁSOK POLITIKAI ÉRTELMEZÉSE

De mi a jelentősége a közszolgáltatások pontos definiálásának? A fenti táblázatból láthattuk, hogy a javak, a szolgáltatások különböző szempontból kategorizálhatóak, de ezeken a kategóriákon átnyúlhat az a szempont, hogy mely jószágot milyen feltételekkel (pl. ingyen vagy piaci áron), és hányan vehetik igénybe, vagy hogy az állam mekkora szerepet vállal a létrehozásában, szabályozásában, stb. Vagyis ahelyett, hogy címkéket ragasztanánk az egyes jószágokra, inkább azon kellene gondolkozni, hogy figyelembe véve az adott jószág természetét, milyen intézményi megoldásokkal lehet a legjobb minőségben és a leghatékonyabb módon előállítani azt. Nyilvánvalóan kell hozni egy politikai döntést, mondjuk, hogy az elemi oktatás mindenkinek ingyen járjon, vagy hogy minden településen legyen vezetékes ivóvíz-szolgáltatás, de utána az már egy szakmai-technikai kérdés, hogy ezt milyen szervezeti, intézményi megoldással lehet a legcélszerűbben biztosítani. (Tegyük hozzá, hogy a közgazdászok a politikai döntés megalapozásához is szívesen hozzájárulnak, kiszámítva az egyes döntések társadalmi hasznait. Hogy mondjuk a populáció hány százalékának érdemes a felsőoktatást is ingyen szolgáltatni, vagy hogy nem érdemesebb-e ezt a pénzt ipartámogatásra költeni.) Elemzők ezt a megközelítést vélik felfedezni amögött a diszkurzív változás mögött, amelynek keretében az Európai Unió elhagyta a közszolgáltatások (public services) fogalmát, és a különböző közpolitikai anyagokban, majd az amszterdami szerződésben ehelyett a közérdekű szolgáltatás (services of general 51


interest) koncepcióját használja. Clifton és szerzőtársai (2004) szerint ez a változás a közszolgáltatások fogalmának politikai tartalmát gyengíti: azt sugallja, hogy csak szolgáltatások vannak, amelyek közül egyesek ugyan társadalmilag fontosabbak, ám a fontosság jelzése immár nem a közügyeket is implikáló „public” (vö. res publica) minősítéssel, hanem az érdekekre hivatkozva történik. Ráadásul míg a közszolgáltatás fogalmába bele lehet érteni, hogy azt a „köz” nyújtja – például közösségi, állami tulajdonú vállalatokon keresztül – addig a közérdekű szolgáltatás diszkurzíve nagyobb teret enged annak a gondolatnak, hogy az adott szolgáltatást esetleg egy magánvállalat végzi.10 Vagyis a közszolgáltatások fogalmának elvetése tulajdonképpen a privatizáció és liberalizáció útját egyengeti. Hasonló kritika a Kereskedelmi Világszervezet szolgáltatásliberalizálási egyezményével, a GATS-szal kapcsolatban is megfogalmazódott, ugyanis az egyezmény általában szolgáltatásokról beszél, és nem különbözteti meg a köz- vagy akár közérdekű szolgáltatásokat (lásd Scheiring, 2008). A legtöbb olyan tanulmány, amely az állami (közösségi), illetve a magánkezelésű, privatizált közszolgáltatások eredményességét, hatékonyságát, minőségét hasonlítja össze annak érdekében, hogy állást foglaljon az állami versus piaci koordináció kérdésében, az kifejezetten vagy implicite a fenti megközelítésből indul ki. Tudniillik, hogy adott a dolog maga (a specifi kus szolgáltatás), és a kérdés csupán az, hogy miként lehet jobban, hatékonyabban működtetni a társadalom érdekében.11 Érdemes-e részlegesen vagy teljes egészében privatizálni, avagy indokolható az állami/közösségi tulajdon és kezelés? De más nézőpontot is fel lehet venni. Kísérletet tehetünk arra is, hogy meghatározzuk a közszolgáltatás fogalmát és tartalmát mint olyat, és könnyen lehet, hogy ebben a definícióban benne lesz a piac–állam-dilemma valamilyen mérvű megoldása is. Úgy is fogalmazhatunk, hogy nem ugyanarról a dologról beszélünk, ha a piacosított, vagy ha a közösség által nyújtott szolgáltatásról beszélünk: más lesz a dolog társadalmi jelentése, más lesz hozzá az emberek, felhasználók, működtetők viszonya. Ennek a megközelítésnek az elfogadása nem jelenti szükségszerűen a piacosított megoldások elvetését, vagy a közösségi szolgáltatások magasabbra értékelését. Könnyen lehet, hogy minden egyes szolgáltatás esetében más lesz a társadalom értelmezése és értékelése: egyesek esetében a „közösségi” mozzanat erősebb, máskor pedig gyengébb lesz – ráadásul a különböző társadalmak egymástól eltérő mintázatokat mutathatnak fel. Ebből talán az is világos, hogy mi lehet a forrása a közszolgáltatások politikai, vagy ha úgy tetszik normatív értelmezésének: a politikai közösség megállapodása. Ha analógiát – sőt, közvetlenül felhasználható elméleti alapot – keresünk ehhez, akkor Michael Walzer plurális igazságelméletéhez fordulhatunk (Walzer, 1983). Ez ugyanis arra épül, hogy az elosztási igazságosságnak nincsen univerzális, mindenhol egyformán alkalmazható és alkalmazandó elve. Az egyes javak elosztása minden társadalomban más és más lehet, illetve, hogy ugyanabban a társadalomban is más elosztási elvek érvényesülnek 52


különböző javakkal kapcsolatban – sőt, ugyanazon jószág elosztásával kapcsolatban a társadalmon belül különböző meggyőződések lehetnek jelen. Mindez ráadásul az idő folyamán változhat is. Walzer többek között az egészségügyet hozza példaként (i. m.: 86–90.). Míg a középkorban az egészségügyi ellátás „magánjószágnak” számított, amit valaki vagy meg tudott fi zetni vagy nem, addig manapság a fejlett országokban inkább közjószágnak tekintik, ami mindenkinek egyformán jár. Bár Európához képest az Egyesült Államokban ettől némileg eltérő a felfogás, de a társadalom megosztott a kérdésben, és abban pedig nincs vita, hogy egészségügyi szükséghelyzet esetén az elosztásnak nem piaci alapon kell megvalósulnia (vagyis a vitákon túl ez egyfajta minimálkonszenzus a témában).12 Walzer szerint az igazságosság elvei az adott társadalom politikai és morális kultúrájából következnek; a politikai filozófus dolga pedig az, hogy a kultúrát, a hagyományokat értelmezve felszínre hozza, explicitté tegye ezen elveket, megteremtve a lehetőségét annak, hogy a fennálló gyakorlatot ütköztetni lehessen az igazságosság normatív eszméjével. De a végső politikai-morális döntést természetesen a politikai közösségnek kell (újra és újra) meghoznia. Shamsul Haque tulajdonképpen a walzeri megközelítést alkalmazta, amikor rekonstruálta azokat a normatív kritériumokat, amelyektől szerinte „köz-” lesz a szolgáltatás (Haque, 2001). Az alábbi kritériumokat sorolja föl: – A magánszervezetektől eltérő működési elvek: függetlenség, átláthatóság, egyenlő hozzáférés. – Széles körű/univerzális igénybevevői kör. – A társadalom működésében játszott szerep, a hozzákapcsolódó externáliák jelentősége. – Elszámoltathatóság, az érintettek jogainak intézményes biztosítása. – Az adott intézmény, szervezet iránt megnyilvánuló közbizalom szintje. Haque kritériumai nem kategoriális, hanem folytonos változók: minél inkább érvényesülnek, annál inkább „public” az adott szolgáltatás. Haque egyébként tanulmányában amellett érvel, hogy a közszolgáltatások piacosításának neoliberális trendje rendre gyengíti a fenti jellemzőket, és ebben az értelemben a közszolgáltatások lényegét ássa alá. Nem célunk most Haque kritériumait egyenként kritikai vizsgálat alá vetni. Bizonyára vitathatók, módosíthatók, vagy kiegészíthetők. Viszont Haque értelmezése jól példázza azt, amit jelen írásban a közszolgáltatások politikai elméletének nevezünk, és amely előzetes, leíró és normatív elemeket egyaránt tartalmazó definíció alapján határozza meg a közszolgáltatásokat. A walzeri megközelítés alapján most az lenne a feladat, hogy mások értelmezését öszszevessük Haque kritériumaival, majd – közvéleménykutatások (lásd pl.: van de Walle, 2009) vagy társadalmi vita segítségével – rekonstruáljuk a társadalmi értelmezés(eke)t.

53


Álláspontunk szerint a közszolgáltatások szakértői diskurzusa, amely a hatékonyságot, eredményességet helyezi a középpontba, és amely a közösségi vagy piaci koordináció közötti választást csupán technikai kérdésnek láttatja, csupán egy, és lehet, hogy nem is a legelterjedtebb társadalmi értelmezése a közszolgáltatásoknak. A kérdés nem csupán elméleti relevanciával bír: a társadalmi értelmezések és értékelések negligálása rossz, nem megvalósítható politikai döntéseket eredményezhet. David Beetham szerint: „A hatalom hatékonysága nem csupán az erőforrásokon és a szervezettségen múlik, ahogyan ezt a ’realisták’ állítják, hanem a legitimációjukon is. A realisták ezen a ponton egyszerűen nem elég realisták, nem veszik komolyan, hogy az ember morális cselekvő (…)” (Beetham, 1991: 29.). A politikai cselekvés legitimációja ugyanis Beetham szerint többek között a normatív megalapozásán múlik: a politika nem azért legitim, mert az emberek hisznek a legitimitásában, hanem mert igazolható olyan eszmék által, amelyekben az emberek hisznek (Beetham, 1991: 11.). Ha arra a kérdésre keressük tehát a választ, hogy vajon mi a közszolgáltatások politikai értelmezése, akkor Walzer érvei alapján részletes, empirikus és normatív elemzésre lenne szükség minden egyes jószág (egészségügy, oktatás stb.) tekintetében, ahol számba kellene venni, hogy mondjuk Haque kritériumai mennyire fontosak a társadalom számára, és az adott közszolgáltatást milyen elvek szerint kellene megszervezni, nyújtani ahhoz, hogy működése megfeleljen a társadalmi elvárásoknak. Jelen tanulmányban erre a részletes elemzésre nincsen módunk, ehelyett néhány olyan általános érvet és elemzést mutatunk be, amelyek a közszolgáltatások politikai értelmezéséről szólnak.

MOTIVÁCIÓ ÉS KOORDINÁCIÓ

Eredetileg a racionális választások elméletéhez kötődik az az elméleti dilemma, hogy vajon az emberek más típusú döntéseket hoznak-e akkor, amikor mintegy fogyasztóként viselkednek (azaz a saját preferenciáik alapján a saját jólétüket akarják növelni), illetve amikor politikai szerepet játszanak, és a közjót, azaz mások szempontjait is figyelembe veszik (vö. Lewinshon-Zamir, 1998). Az igazi kérdés persze az, hogy mit jelent, ha ilyen vagy ha olyan motivációk alapján cselekszünk; melyik típusú döntés alkalmasabb a társadalmi jólét előmozdítására. Ha ugyanis erre tudunk válaszolni, akkor annak nyilvánvalóan intézményi következményei vannak, vagy lehetnek. Ha a magándöntések járnak kedvezőbb kimenetelekkel, akkor ahol lehet, a piaci intézményi megoldásokat érdemes előnyben részesíteni, míg ha a politikai/etikai döntések az értékesebbek, akkor a politikai koordinációt ésszerű alkalmazni, ahol csak lehet. Érvelhetünk amellett, hogy a társadalom szempontjából a politikai döntések értékesebbek, hiszen a fogyasztói döntések szükségszerűen önzők, és rövidlátóak (vö. Sagoff, 1998). Mondjuk fogyasztóként lelkiismeretfurdalás nél54


kül használjuk az autónkat, fűtjük jó melegre a lakásunkat (már ha megtehetjük), ám állampolgárként aggódunk a klímaváltozás miatt, és a zöld pártra szavazunk, vagy civil szervezeteknek adakozunk; gyermekünket a drága magániskolába íratjuk, ám közben helyeseljük az általános és ingyenes oktatást, stb. Vagy éppen ellenkezőleg: a politikai döntéseket felelőtlennek és szeszélyesnek is láttathatjuk, hiszen – Milton Friedman nyomán – mondhatjuk, hogy ekkor más pénzét költjük másra, szemben a racionális piaci döntésekkel, amikor a saját erőforrásainkat a lehető legésszerűbben igyekszünk felhasználni, és erre képesek is vagyunk, hiszen ismerjük saját preferenciáinkat (vö. Brennan– Buchanan, 1984). Persze már az is kérdés, hogy ez a két szerep valóban világosan elkülönül-e? Amartya Sen (1987) vagy Amitai Etzioni (1988) például amellett érvel, hogy az önző illetőleg a másokat is tekintetbe vevő motivációk egyszerre vannak jelen, és több-kevésbé minden döntésnél együtt érvényesülnek, legyen szó piaci vagy politikai választásról. Fogyasztóként is befolyásolnak minket általános megfontolások (mondjuk bojkottálunk egy céget tisztességtelen magatartása miatt, vagy Fair Trade-kávét vásárolunk, hogy így segítsük a fejlődő országok kistermelőit), és nyilvánvaló, hogy úgymond politikai döntéseinket is befolyásolják egyéni érdekeink. Ugyanakkor ez sem húzza ki a fenti kérdések méregfogát, ugyanis eltérő intézményi elrendezések más-más motivációt fognak inkább játékba hozni (Etzioni, 1988). Vegyük észre, hogy ha ezt a tételt elfogadjuk – hogy ti. eltérő intézményi elrendezés esetén más motiváció alapján fogunk cselekedni – akkor kilépünk a közgazdasági ihletésű racionális választások elméleti keretéből. Ez utóbbi ugyanis rögzített egyéni preferenciákat feltételez és – mondjuk a játékelmélet keretében – azt vizsgálja, hogy a különböző intézményi elrendezések (kifi zetési mátrixok) esetében mi lesz a racionális, avagy várható döntés. Etzioni vagy Bruno Frey (Frey, 1997) viszont azt állítják, hogy a különböző intézményi elrendezések más és más motivációkat fognak mozgósítani, ami időnként kontraintuitív eredményekkel járhat – nem azért, mert az emberek nem elég racionálisak, hanem mert az összetett motivációs rendszerük elemei különös összjátékot produkálhatnak. Bruno Frey például provokatív kiszorítási hatás-elméletében azt állítja, hogy a külső, például pénzügyi motiváció vagy szankció bizonyos esetekben ahelyett, hogy megerősítené a belső, etikai motivációt13, gyengíti vagy lerombolja azt, és a végeredmény a teljesítmény avagy a várható eredmény csökkenése (Frey, 1997; Frey–Osterloh, 2005). Például azokban az országokban, ahol fi zetnek a véradóknak, általában kevesebb vért adnak az emberek, sőt, ahol a vérhiány miatt bevezették a térítést, ott sem nőtt, hanem csökkent a véradások száma. Ezt a jelenséget több más helyzetben is tesztelték, és azt találták, hogy az egyéni, anyagi motiváció bevezetése gyakran csökkenti a közérdekű cselekvés valószínűségét, növeli a normasértés esélyét és rontja az egyéni telje55


sítményt.14 Olyannyira, hogy Frey odáig megy, hogy azt állítja: a magánvállalatok menedzsereit sem teljesítménybérezéssel kell motiválni, ugyanis ez kimutathatóan növeli a normasértés (pl. „kreatív könyvelés”) esélyét. Egy meg felelően magas, ám fi x bért kell számukra biztosítani, akárcsak a magas beosztású köztisztviselőknek annak érdekében, hogy a minőségi munkára való belső motivációjukat ne rontsuk le, ne torzítsuk el (Frey–Ostreloh, 2005). A pénzügyi motivációhoz hasonló, kontraintuitív eredményekkel járhat a szankciók növelése is: bizonyos helyzetekben a büntetés és az ellenőrzés növelése kimutathatóan nem csökkenti, hanem növeli a normasértések számát. Nincs módunkban a motivációs elméletek, vagy akár csak Frey munkásságának részletes elemzése. Ami most számunkra mindebből fontos az az, hogy a közszolgáltatásoknak is más lehet a társadalmi (és egyéni) jelentése akkor, ha piaci jószágként vagy ha közjószágként jelenik meg. Ugyanis más lesz hozzá a viszonyunk, és más motivációk fogják vezérelni cselekvésünket akkor, ha fogyasztóként értelmezem a szerepemet, és a pénzügyi motivációk irányítják magatartásomat, és akkor, ha mondjuk az adott közszolgáltatást a közérdek alapján interpretálom. Egy egyszerű példával élve: talán más lesz a viszonyom a helyi vízműhöz, ha tudom, hogy az a helyi közösség összefogásában jött létre, és nagyrészt közpénzből működik, mintha egy piaci cég beruházása lenne. Megismételve a fentebb mondottakat: a piaci avagy állami/közösségi koordináció, intézményi elrendezés közötti választás talán nem külsődleges kérdés a dologhoz képest, hanem a dolgot magát érinti. Szeretnénk még egyszer hangsúlyozni, hogy ez az állítás nem feltétlenül a közszolgáltatások piacosítása elleni érv; azonban a piacosítást kétségtelenül más értelmezési keretbe helyezi: immár nem egy egyszerű, hatékonyságnövelő technikai kérdésként, hanem a közszolgáltatások lényegi jelentését befolyásoló politikai döntésként értelmezi. Az ördög persze a részletekben bújik meg. Eddig némileg leegyszerűsítve a kérdést a piaci koordinációt valamiféle egységes állami/közösségi koordinációval állítottuk szembe. Egyáltalán nem mindegy azonban, hogy pontosan milyen is az a közösségi szolgáltatás. A kelet-európai tapasztalatok alapján elég nehéz a Frey-i belső, etikai motiváció, normakövetés támogatását összefüggésbe hozni az állami működtetésű közszolgáltatásokkal, amelyeket gyakran rossz hatásfokú működés, korrupció stb. jellemez. Nem csoda, ha sokan úgy vélekednek, hogy a privatizáció tisztább, átláthatóbb viszonyokat, világos (pénzügyi) motivációs rendszereket teremthet, ami összességében kedvezőbb társadalmi hatásokkal, hatékonyabb, jobb minőségű „közérdekű szolgáltatások” létrejöttével járhat. Jelen tanulmányban nincs módunk eme feltevés részletes tárgyalására (hogy ti. a magánosított közszolgáltatások mennyiben működnek hatékonyabban és olcsóbban, mint az állami kezelésben lévők).15 Azonban mindenképpen árnyalni kell a „piaci versus állami”-dichotómiát. A munkásságáért Nobel-díjjal jutalmazott Elinor Ostrom (1990) amellett érvel, hogy piaci – állami megoldásokon túl számos közjószágot hatékonyan 56


képesek az önszerveződő közösségek is fenntartani, kezelni. Garrett Hardin már idézett parabolájával szemben az emberi történelem folyamán a legtöbb közlegelőt nem tették tönkre az önző és rövidlátó tehenesgazdák, hanem kialakították az együttműködés elveit és módozatait, amelyeket aztán többnyire be is tartottak. Ostrom nem piac- vagy államellenes, de azt állítja, hogy a közösségi megoldások nemcsak a társadalomtudományok, de a gyakorlati közpolitikának is a vakfoltjára estek, ami elméleti, és praktikus problémákat is felvet. Roe (1994: 37–41) például kimutatja, hogy Hardin közlegelő-elmélete (ami egyike a policy science legtöbbet hivatkozott és leghatásosabb narratíváinak) szolgált hátterül amerikai szakértők privatizációs tanácsainak, amelyeket a botswanai és a kenyai kormánynak adtak. Botswanaban közös (törzsi) használatban lévő kutak, Kenyában pedig közlegelők magánositására vonatkozott a tanács, azóta több tanulmány kimutatta, hogy az eredmény mindkét esetben a várakozásokkal ellentétesen alakult, a gazdálkodás nem lett hatékonyabb, viszont mindenféle bonyodalmak keletkeztek. Az viszonylag könnyen belátható, hogy Ostrom elméletének közvetlen gyakorlati – sőt, mint az előbbi példa mutatja, éppen a közszolgáltatásokat is érintő – következményei lehetnek azokban a fejlődő országokban, amelyekben a tradícionális együttműködés rendszerei még fennállnak. Talán azt is el tudjuk képzelni, hogy a modern társadalmakban is releváns lehet ez a megközelítés bizonyos helyi közösségek és lokális közjavak vonatkozásában. De nem evidens, hogy a közösségi koordináció eszméje hogyan alkalmazható a modern társadalmak megaközösségeire és nagy szervezeteire. Nos, Ostrom megközelítése és a kutatásainak eredményei általánosíthatóak általában a társadalmi együttműködés vizsgálatára is, például, hogy milyen kormányzási, közpolitikai eljárásokkal lehet leghatékonyabban előmozdítani a közjót a modern társadalomban. Ostrom kutatásainak tanulsága, hogy a közösségeket, a társadalom önszabályozását és a társadalmi normák létrehozását, fenntartását a kormányzat (vagy éppen a piac) működése szempontjából sem szabad elhanyagolni.16 Egy korai kutatásában például a chicagói rendőrséget vizsgálta, és azt állapította meg, hogy a kisebb rendőrőrsök körzetében alacsonyabb a bűnözés, mint az összevont, nagyobbak körül. Ennek több oka lehet, de Ostrom elemzése szerint a magyarázat az, hogy az emberekkel való közvetlen kapcsolat a rendőröket is érzékenyebbé tette a helyi problémák megoldására, és a polgárok is nagyobb bizalommal fordultak a hatósághoz (Ostrom et al., 1978). Azóta más kutatások is megerősítették, hogy a rendőrségbe vetett bizalom hatására javul a közbiztonság (igen, ezt az oksági irányt is bizonyították, bár fordítva is működik), illetve általában az intézményi bizalom magasabb szintje hatékonyabb közpolitikával párosul. A bizalom pozitív szerepét kimutatták a jogkövetésben, az adófi zetési hajlandóságban vagy a nemzetközi együttműködés eredményességében (vö. Boda, 2009). Mint láttuk, Bruno Frey szerint nem csupán a pénzügyi ösztönzők, hanem a szankciók is rombolhatják a belső 57


motivációt, és ezáltal csökkenhet a normakövetés valószínűsége. Ha a piac a pénzügyi motivációra épül, az állam a külső kontrollt, a szankciókat jeleníti meg – mindezekhez képest indokolt felmutatni a közösségi koordináció sémáját, amelyet a kölcsönösen elfogadott normák betartása és a többiek ugyancsak normakövető magatartásába vetett bizalom jellemez. A bizalom kultúrájának kialakulásához és fennmaradásához több feltételnek kell teljesülnie, de Frey, Ostrom és Robert Putnam (1993) is egyetért abban, hogy a döntésekben való részvétel, a participációs mozzanat egy igen fontos kritérium. A belső motiváció érvényesüléséhez ugyanis definíciószerűen hozzátartozik, hogy azt bennsővé tehessük, magunkénak érezhessük, és ez sokkal nehezebb a kívülről kapott normák esetében. A közösségi koordináció érvényesülhet kizárólagosan is, de a rendőrségi, jogkövetésről stb. szóló példák azt sugallják, hogy ki is egészítheti, erősítheti az állami koordinációt is. Nem kell hosszasan magyarázni mindennek relevanciáját a közszolgáltatásokra. A piaci szolgáltatások, és az államilag biztosított közszolgáltatások mellé eszerint érdemes felvenni a közösségi koordinációval megszervezett közszolgáltatások fogalmát is. Amely nem (feltétlenül) tulajdonjogi vagy szervezeti formát jelöl,17 hanem egyfajta működésmódot: a részvételen, az együttműködésen, a társadalmi normákon és bizalmon alapuló koordinációt. A következőkben röviden arról írunk, hogy a brit kormány éppen a részvétel és az új típusú kormányzás (governance) koncepciója mentén képzelte el a közszolgáltatások reformját. FOGYASZTÓ VAGY ÁLLAMPOLGÁR?

Az előző részt a „fogyasztó vagy állampolgár”-dichotómiával indítottuk, és amellett érveltünk, hogy a közszolgáltatások megszervezésének a különböző intézményi elrendezései (pl. magánosított, állami vagy közösségi; ingyenes, támogatott árú vagy teljes költségtérítéses; lokális vagy központosított szervezettségű stb.) más-más társadalmi jelentést implikálnak, ami eltérő motivációs struktúrákat eredményezhet. Ha úgy tetszik, van egy körkörösségi probléma: azt az intézményi, szervezeti elrendezést keressük, amellyel a legjobban, leghatékonyabban, legigazságosabban lehet az adott szolgáltatást előállítani, figyelembe véve az aktorok (igénybevevők, működtetők, érintettek) magatartását, motivációját. Azonban ezek magatartása részben éppen attól függően alakul, hogy milyen koordinációs sémával és ahhoz kapcsolódó társadalmi jelentéssel találkoznak. Walzer nyomán azt mondhatjuk, hogy a kérdést valószínűleg nem lehet általános érvénnyel megoldani. Az adott társadalomban, politikai kultúrában és értékvilágban, az adott intézményi hagyományok keretei között kell, nem az optimális, hanem az elég jó, kielégítő18 intézményi megoldást megtalálni. Az alábbiakban, a rendelkezésünkre álló keretek szűkössége miatt továbbra is 58


mellőzve a részletes elemzést, néhány empirikus érvet vagy inkább illusztrációt szeretnénk bemutatni annak alátámasztására, hogy ez a megközelítés a közszolgáltatások vonatkozásában sem erőltetett; hogy a közszolgáltatások politikai értelmezése aktuális gyakorlati és elméleti kérdés. Az utóbbi években jelentek meg azok a kutatások, amelyek a „fogyasztó vagy állampolgár”-dilemmát empirikus kérdésként vetik fel. Mit gondolnak maguk az emberek, minek látják magukat: egy szolgáltatást igénybevevő fogyasztónak, vagy a közösség állampolgári jogait gyakorló tagjának? Bevir és Trentmann (szerk., 2007) kötetének tanulmányai kvalitatív módszerekkel (interjúkkal) keresték a választ erre a kérdésre. A tanulmányok tanulsága, hogy a közszolgáltatásokat igénybevevők (például a brit egészségügy paciensei) nem veszik jónéven, sőt kifejezetten visszautasítják, ha fogyasztóként azonosítják őket a közszolgáltatások igénybevételekor; egyáltalán nem a fogyasztópolgár terminusaiban azonosítják magukat, hanem az adott szolgáltatáshoz kapcsolódó elnevezésekkel (páciens, felhasználó) vagy közösségek tagjaiként (lásd Gulyás, 2008). A kötet bevezeti a fogyasztópolgár (consumer citizen) fogalmát, de azt kritikai értelemben használja: „ A közszolgáltatások felülről jövő átalakítása – a politikai beszédben reformja –, amelynek szükségességét gyakran támasztják alá a piaci logika hatékonyságával, és a közszolgáltatások iránt megjelenő fogyasztói igényekkel, olyan helyzetet teremt, amelyben az állampolgárok kénytelenek fogyasztóként viselkedni a közszolgáltatások igénybevétele során, amelyek azonban elsősorban állampolgári jogon állnak rendelkezésükre” (Gulyás, 2008: 178 – kiemelés az eredetiben). Nagy-Britanniában a fogyasztó – állampolgár problematikát egyre intenzívebb politikai és akadémiai érdeklődés jellemzi, ugyanis míg Angliában számos közszolgáltatás esetében (pl. víz- energiaszolgáltatás, vasút, egészségügy) teret engedtek a piaci koordinációnak, addig Walesben és Skóciában jobban ellenálltak ennek a trendnek.19 A piaci koordináció hívei szerint az igénybevevőknek valós hatalmat ad, ha van választási lehetőségük, és mint az élet más területein, itt is fogyasztóként viselkedve válogathatnak az eladók között (vö. Perri, 2003; Dowding–John, 2009). Az ellenérvek szerint a szolgáltatás komplexitása, az információs aszimmetriák és a természetes monopóliumok miatt az igénybevevőknek eleve nehéz vagy lehetetlen fogyasztóként viselkedniük, ráadásul az attitűd-vizsgálatok sem erősítik meg, hogy erre törekednének: az emberek többsége elutasítja például a magánkórházakat, vagy a költségtérítéseket az egészségügyben (Schwartz, 2004, Curtice–Heath, 2009). Curtice és Patrikios (2009) viszont arra figyelmeztet, hogy a brit Munkáspárti kormánynak az a törekvése, hogy a fogyasztói választás, illetve a „kivonulás” (exit) lehetőségének megteremtése helyett a „tiltakozás” (voice)20, vagyis az állampolgári beleszólás, a részvétel módozatait erősítse a közszolgáltatások minőségének javítása érdekében, ugyancsak problémákat vethet fel. Vizsgálatuk szerint a közszolgáltatások ügyében a részvételi hajlandóság az általános politikai rész59


vételi hajlandóság mintázatait követi: a magasabb státuszú és tanultabb emberekre inkább jellemző. Ez pedig újratermelheti azokat a társadalmi egyenlőtlenségeket, amelyeket egyébként a közszolgáltatások csökkenteni hivatottak. Azért tartottuk ezt fontosnak megemlíteni, hogy világos legyen: a közszolgáltatások politikai keretben való értelmezése nem szünteti meg autmatikusan azokat a problémákat (pl. a minőségi szolgáltatáshoz való egyenlőtlen hozzáférés kérdését), amelyeket például a piaci működés kapcsán szoktak felvetni. Mindenesetre a nemzetközi, az EU-beli, a brit vagy a francia vitáknak 21 az a tanulsága, hogy nemcsak az állampolgárok, de a politikusok is receptívek a közszolgáltatások politikai keretben való értelmezésére (egy példa: Rouillon, 2008). Ez érthető, hiszen a modern hatalom legitimitása részben az „outputlegitimációból”, azaz abból a képességéből ered, hogy biztosítja az állampolgárok jólétét illetve ennek keretfeltételeit. A jólét növelése és a legitimitás így szorosan összefüggenek. Már klasszikusnak számító tanulmányában Jürgen Habermas is felhívta a figyelmet arra, hogy a modern állam mind inkább magára vállalja az állampolgárok jólétének biztosítását, és ha az erre való képessége bármilyen okból csökken, az legitimációs problémákat vethet fel (Habermas, 1994). A közszolgáltatások piacosítása vagy (re-)politizálása körül zajló gyakorlati és elméleti viták úgy is értelmezhetőek, mint az állam és állampolgár viszonyának problematizálása. Ha az államhatalom legitimitása csökken (például mert egyre kevésbé képes vagy hajlandó közszolgáltatásokat biztosítani a társadalom tagjainak számára), az csökkentheti az állampolgári bizalmat, ami pedig a közösségi koordinációs séma működését, hatékonyságát ássa alá (van de Walle, 2008). A rosszul működő közösségi koordináció pedig az állam intervencióját vonhatja maga után, vagy a piacosításhoz szolgáltathat érveket – Bruno Frey szerint mindkettő fejlemény járhat azzal a következménynyel, hogy a közösségi koordináció mechanizmusa tovább erodálódik, ami a teljesítmény (a minőség) csökkenésében is megjelenhet.

ÖSSZEFOGLALÁS

A közszolgáltatások neoliberális reformjai szerte a világban heves elméleti és politikai vitákat váltottak ki arról, hogy mennyiben alkalmazható és alkalmazandó a piaci hatékonyság kritériuma a közszolgáltatásokra. Jelen írásban nem azt a megközelítést követtük, amely a közszolgáltatások társadalmi-etikai jelentőségét elemzi a szolidaritás, az igazságosság vagy a pozitív szabadság kiterjesztése szempontjából, és ezeknek a piaci hatékonysággal való konfliktusára mutat rá. Ehelyett a közszolgáltatások megszervezésének politikai jelentését és ennek lehetséges társadalmi következményeit igyekeztünk felvázolni. Feltevésünk az, hogy a hatékonyság nem külsődleges szempont a közszolgál-

60


tatások biztosításának adott mechanizmusához képest. Frey motivációs elmélete, az intézményi bizalom irodalma és Ostrom kollektív cselekvés elmélete alapján amellett érveltünk, hogy megfelelő normatív és leíró értelmezési keretek mellett egy közösség többféle módon is hatékonyan meg tudja szervezni a közszolgáltatásait. A közösségi koordináció önmagában, vagy más koordinációs sémákkal párosulva is effektív eszköze lehet a közjavak biztosításának. Ehhez azonban az kell, hogy a döntéshozók komolyan vegyék a társadalom azon értékelési és értelmezési sémáit, amelyek adott javak vonatkozásában működnek, és olyan intézményi elrendezéseket hozzanak létre, amelyek kompatibilisek ezekkel. Egy-egy intézményi elrendezést, koordinációs mechanizmust tehát komplex társadalmi jelenségnek kell tekinteni, amelynek működése több – köztük normatív – mozzanaton múlik. Minderre vannak empirikus bizonyítékok, ám az kétségtelen, hogy az itt előadott értelmezés empirikus tesztelése további kutatási feladatokat jelent.

JEGYZETEK 1 2 3

4

5

6

7

Lásd például Stiglitz, 2002; Galbraith, 2004; Arnt Aune, 2001. Magyarul lásd erről például Gajduschek, 2010. A leghíresebb a bolíviai Cochabamba vízprivatizációja elleni tiltakozás, amely drámai módon halálos áldozatot is követelt, de amely végül sikeresnek bizonyult: a Világbank által erőszakolt privatizációt visszacsinálták.. A Kereskedelmi Világszervezet (WTO) szolgáltatás-liberalizációs egyezménye (a GATS) ellen pedig széles körű társadalmi tiltakozás bonatkozott ki, amelyben a civil szervezeteken kívül olyan települések önkormányzatai is részt vesznek, mint Párizs, Oxford, Firenze. Mindezekről lásd: Scheiring–Boda (szerk.), 2008. Nem nehéz belátni, hogy a közszolgáltatások fontos célja az egyenlőtlenségek csökkentése, az esélyegyenlőség növelése több dimenzióban. Az oktatásnak például elsőrendű feladata (lenne) az otthonról hozott műveltségi különbségek csökkentése. A közösségi közlekedés azoknak az állampolgároknak biztosítja a szabad mozgás, a mobilitás lehetőségét, akiknek nincsenek meg az eszközeik ezt magánúton megoldani (pl. autóval). Az egészségügyi és a szociális rendszer a biztosításelv működtetésével szétteríti a társadalomban a kockázatokat, és (elvileg) egyenlő esélyeket teremt a gyógyulásra vagy a méltóságteljes élet minimális feltételeire. Egy sokat idézett defi níció szerint a közgazdaságtan az adott célok elérése érdekében történő leghatékonyabb eszközök kiválasztásának tudománya. Garrett Hardin sokat idézett parabolája a közlegelők tragédiájáról tulajdonképp erre a jószágtípusra, azaz a közös készletű javakra vonatkozik. Lásd: Hardin, 1968. Jegyezzük meg, hogy az egészségügyben az információs aszimmetriák persze nem tűnnek el attól, hogy az közszolgáltatásként van megszervezve. A helyzet bizonyos értelemben tovább bonyolódik, amennyiben belép a külső fi nanszírozó (az egészségbiztosító), akinek az úgynevezett erkölcsi kockázattal (moral hazard), vagyis azzal kell szembenéznie, hogy a betegek az ő költségére extraszolgáltatásokat igyekeznek igénybe venni. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy a(z inkább) közszolgáltatásként működő egészségügyi rendszerek jobban képesek kezelni ezeket a problémákat, mint a(z inkább) piaci módon működők (vö. Gilly, 2008).

61

BODA ZSOLT–SCHEIRING GÁBOR 8

9

10

11 12

13

14

15

16

17

18 19 20

21

A brit vasútprivatizáció kudarcnak bizonyult, amit részleges visszaállamosítás követett, vagy a Világbank is kénytelen volt átértékelnie azt a politikáját, amely a vízszolgáltatásban biztosított volna kiemelt szerepet a magánbefektetőknek és – üzemeltetőknek (vö. Boda–Scheiring, 2008). Kopp Mária kutatásai alapján mondhatjuk, hogy a depresszió elterjedtsége és a munkanélküliség között szoros kapcsolat áll fenn (Kopp, 2009). Nincs módunk részletesen tárgyalni a közérdekű szolgáltatások fogalmának politikatörténetét az EU-ban, erről lásd: Héritier, 2001. Az elemzők általában az európai politikák kettősségét emelik ki: a közszolgáltatásokra sokáig mint az egységes piac gátjára tekintettek, és az utóbbi években is erőteljes volt a piacosítás felé mutató trend. Ugyanakkor az amszterdami szerződésben a közérdekű szolgáltatások, mint a társadalmi kohézió eszközei kerülnek említésre. A vízprivatizáció társadalmi hatásairól lásd pl. Prasad (szerk., 2008). A pontosság kedvéért megjegyezzük, hogy Walzer érvel az állampolgári jogon nyújtott egészségügyi ellátás mellett, de számunkra most az elméleti megközelítés alapvonala volt a fontos. Frey nem a magánérdeket, mint önző motivációt állítja szembe a közérdek, mások stb. figyelembe vételével, hanem Csíkszentmihályi Mihály nyomán a belső-külső motiváció felosztást használja. Eszerint a legalapvetőbb belső motivációink az öröm/élvezet, illetve az önképünkkel is összefüggő morális/normatív elköteleződés, míg a pénz, a haszon (egyebek, pl. a hatalom vagy az elismerés mellett) a külső motiváció kategóriájába esik. Egy meglepő esettanulmány szerint például egy svájci falu lakosai nagyobb arányban lettek volna hajlandóak elfogadni azt, hogy atomtemető épül a közelükben akkor, amikor ezt a közérdekkel igazolták számukra, mint akkor, amikor anyagi kompenzációt ajánlottak föl (Frey, 1997). Kötetünk tanulmányai több szektoron és példán át illusztrálják, hogy a magánszolgáltatók gyakran járadékvadász (rent-seeking) magatartást folytatnak, hatékonyan csatornázzák maguk felé az állami támogatásokat, vagy más esetben képesek szelektálni, akár diszkriminálni is a fogyasztóik között, vissza tudják fogni beruházásaikat vagy lerontják a minőséget annak érdekében, hogy növeljék profitábilitásukat. Lásd Scheiring–Boda (szerk.) 2008. Ostrom tehát egyfajta empirikus alátámasztását nyújtja a kommunitárius társadalomelméletnek (vö. Boda, 2000). Jóllehet elképzelhető, hogy – már csak a részvétel minél egyszerűbb biztosítása miatt is – a kisebb szervezetek, közösségi, önkormányzati szolgáltatók jobban meg tudnak felelni a közösségiség itt vázolt elvárásának. Vö. Herbert Simon kielégítő (satisfycing) döntési kritériumát. Curtice–Heath, 2009 a politikai vitáról is ad rövid áttekintést. Utalás Albert Hirschman klasszikus művének alapfogalmaira: kivonulás, tiltakozás, hűség (Hirsch man, 1995). A GATS-egyezmény elleni nemzetközi kampányról fentebb tettünk már említést. Az EU szintjén a szolgáltatásliberalizációs direktíva (az ún. Bolkenstein-direktíva) kavart politikai viharokat 2005 körül – nem utolsó sorban a közszolgáltatásokra gyakorolt vélt hatása miatt (lásd: Klestenitz, 2008). Franciaországban pedig évek óta folyik a közéleti vita a privatizált vízszolgáltatás okozta vélt vagy valós problémákról. Az elmúlt években több francia város, köztük Párizs döntött úgy, hogy a lejárt koncessziós szerződést nem hosszabítja meg, hanem újra önkormányzati kezelésbe veszi a helyi vízművet. Párizsban ezt a döntést az önkormányzat politikai hírdetésekben, utcai plakátokon tette büszkén közzé.

62


IRODALOM Arnt Aune, James (2001): Selling the Free Market. The Guilford Press. Beetham, David (1991): The Legitimation of Power. Palgrave Macmillan, New York. Bevir, Mark– Frank Trentmann (szerk., 2007): Governance, Consumers and Citizens. Agency and Resistance in Contemporary Politics. Palgrave Macmillan, New York. Boda Zsolt (2000): „A kommunitárius elmélet: identitás, kultúra, értelmezés”. In: Szabó Márton (szerk.): Beszélő politika. A diszkurzív politikatudomány teoretikus környezete. Budapest, Jószöveg Műhely. Boda Zsolt (2009): Legitimációs és bizalmi deficit a magyar politikai rendszerben. In: Bayer József– Boda Zsolt (szerk.): A rendszerváltás húsz éve. Változások és válaszok. MTA PTI–L’Harmattan, 2009. Brennan, G.–Buchanan, J. (1984): Voter Choice: Evaluating Political Alternatives. American Behaviorist Scientist, 28, 185-201. Clifton, J.–Fuentes D. Diaz–Comín F. (2004): Reconceptualizing Public Services after Integration: States, Markets and Entitlements in the European Union. UNU-CRIS e-Working Papers, W-2004/8. Curtice, J.–Heath, O. (2009): Do People Want Choice and Diversity of Provision in Public Services? In: Park, A.–Curtice, J.–Phillips M. and Clery E. (eds): British Social Attitudes: The25th Report. London, Sage. Curtice, J.–Patrikios, S. (2009): Locked in and silent? The effectiveness of ‘voice’ in public services reform. Paper presented at the Annual Meeting of the American Political Science Association, Panel 34.6. Beyond the Ballot Box, Toronto, Canada, 3-6 September 2009. Dowding, K.–John, P. (2009): The Value of Choice in Public Policy. Public Administration, 87, 219– 233. Etzioni, Amitai (1988): The Moral Dimension: Toward a New Economics. The Free Press, New York. Frey, Bruno S. (1997): Not Just for the Money. An Economic Theory of Personal Motivation. Edward Elgar, Cheltenham. Frey, Bruno S.–Osterloh, Margaret (2005): Yes, Managers Should Be Paid Like Bureaucrats. Journal of Management Inquiry, March 1, 14(1): 96–111. Gajduschek György (2010): A „Run like a business”-jelszó ideológiakritikája, Politikatudományi Szemle, 1, 125–149. Galbraith, John K. (2004): The Economics of Innocent Fraud. Truth For Our Time. Houghton Miffl in Co., Boston–New York. Gilly Gyula (2008): Állítsátok meg Arturo Ui-t! A társadalmi egészségbiztosítás privatizációja. In: Scheiring Gábor–Boda Zsolt, szerk., (2008): Gazdálkodj okosan! A privatizáció és a közszolgáltatások politikája. Védegylet–Új Mandátum Kiadó, Budapest, 145–167. Gulyás Emese (2008): Fogyasztópolgár: hatékony politikai jelszó vagy beágyazott társadalmi jelenség? Politikatudományi Szemle, 4, 175–182. Habermas, Jürgen (1994): Legitimációs problémák a modern államban. In: Válogatott tanulmányok. Atlantisz, Budapest. Hardin, G. (1968): The Tragedy of the Commons. Science, 162 (13), 1243–1248. Haque, M. Shamsul (2001): The Diminishing Publicness of Public Service under the Current Mode of Governance. Public Administration Review, January-February 2001, 61 (1). Héritier, A. (2001): Market integration and social cohesion: the politics of public services in European regulation. Journal of European Public Policy, 8:5, October, 825–852.

63


Hirschman, Albert O. (1995): Kivonulás, tiltakozás, hűség: hogyan reagálnak vállalatok, szervezetek, államok hanyatlására az emberek. Osiris, Budapest. Kaul, Inge–Mendoza Ronald U. (2003): Advancing the Concept of Public Goods. In: Providing Global Public Goods: Managing Globalization. Edited by Inge Kaul, New York, Oxford University Press, 78–111. Klestenitz Tibor (2008): Szolgáltatások Európában: a Bolkenstein direktíva. In: Scheiring Gábor– Boda Zsolt, szerk., (2008): Gazdálkodj okosan! A privatizáció és a közszolgáltatások politikája. Védegylet–Új Mandátum Kiadó, Budapest, 96–112. Lewinshon-Zamir, D. (1998): Consumer Preferences, Citizen Preferences and the Provision of Public Goods. The Yale Law Journal, vol. 108, 377–406. Ostrom, Elinor (1990): Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. Cambridge, Cambridge University Press. Ostrom, E.–Parks R. B.–Whitaker G. P. (1978): Patterns of Metropolitan Policing. Cambridge, Ballinger Books. Papandreou, A. A. (1994): Externality and Institutions. Oxford, Oxford University Press. Perri 6. (2003): Giving Consumers of British Public Services More Choice: What Can Be Learnt from Recent History? Journal of Social Policy, 32: 239–270. Prasad, Naren (szerk., 2008): Social policies and private sector participation in water supply. Beyond regulation. Palgrave Macmillan, New York. Putnam, Robert D. (1993): Making Democracy Work. Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton. Roe, Emery (1994): Narrative Policy Analysis: Theory and Practice. Durham–London, Duke Universoty Press. Rouillon, Ch. (2008): 2009: A Crucial Year for the European Dimension of Public Services. Social Europe Journal, Autumn, 32–35. Sagoff, Mark (1998): The Economy of the Earth: Philosophy, Law and the Environment. Cambridge University Press, Cambridge. Samuelson, Paul A. (1954): A Pure Theory of Public Expenditure. Review of Economics and Statistics, 36 (4) 387–389. Scheiring Gábor (2008): A közszolgálat után: GATS. In: Scheiring Gábor–Boda Zsolt, szerk., (2008): Gazdálkodj okosan! A privatizáció és a közszolgáltatások politikája. Védegylet–Új Mandátum Kiadó, Budapest, 68–87. Scheiring Gábor–Boda Zsolt, szerk., (2008): Gazdálkodj okosan! A privatizáció és a közszolgáltatások politikája. Védegylet–Új Mandátum Kiadó, Budapest. Schwartz, B. (2004): The Paradox of Choice: Why More is Less. New York, HarperCollins. Sen, Amartya (1987): On Ethics and Economics. Basil Blackwell, Oxford. Soros, George (1998): The Crisis of Global Capitalism. Little, Brown and Company. Stiglitz, Joseph (2002): Globalization and Its Discontent. The Penguin Books, London. Van de Walle, Steven (2008): Trust in the public sector: is there any evidence for a long term decline? International Review of Administrative Sciences, March 2008 vol. 74 no. 1, 47–64. Van de Walle, Steven (2009): When is a Service an Essential Public Service? Annals of Public and Cooperative Economics, vol. 80, no. 4. Walzer, Michael (1983): Spheres of Justice. A Defence of Pluralism and Equality. Blackwell Publisher.

64

A POLITIKA ÉS A KÖZIGAZGATÁS VISZONYA Vass László (rektor, főiskolai tanár, Budapesti Kommunikációs és Üzleti Főiskola)

ÖSSZEFOGLALÓ A politika és a közigazgatás viszonya sajátos dichotómia, amelyben a szereplők helyzete, funkciói és kölcsönös kapcsolatai mindig az adott ország konkrét körülményei között vizsgálhatók. Eddig még átfogó elmélet nem született ennek a viszonynak az értelmezésére, de a gyakorlati tapasztalatok alapján leíró modelleket használhatunk a főbb típusok bemutatására. Ebben a tanulmányban B. Guy Peters „village” metafóráját használjuk a politikusok és köztisztviselők viszonyának vizsgálatához. A „politikai család falu”, az „igazgatás falu” és a „funkcionális falu” mellett Theo J. Toonen javaslatára a „nyitott falu” modelljét is megfogalmazzuk, amely lehetőséget ad a mai tendenciák integrálására. A közigazgatás politikai semlegessége olyan mítosz, amely soha nem valósulhat meg. A pártatlanság értéke azonban egyre jelentősebb, mert a politika–közigazgatás-viszony általánosan jellemző tendenciája az átpolitizálódás növekedése, amelynek három aspektusát vizsgáljuk. A modern közpolitikai folyamatokban elválaszthatatlanul összefonódnak a politikusi és igazgatási szerepek, ami a köztisztviselőket rendszeresen politikai szerepbe kényszeríti. A kormányzati politikusok szándékosan intézményesítenek olyan eljárásokat és szervezeti megoldásokat, amelyek növelik a politikai kontrollt a közigazgatás felett. Végül a köztisztviselők közvetlen politikai szerepvállalása is növekszik, ami szintén az átpolitizáltságot növeli. A vizsgálódás a neo-weberiánus közigazgatás Gert Bouckaert által megfogalmazott jellemzőinek felsorolásával zárul, amely egy formálódó szintézis a klasszikus weberi és a menedzseri közigazgatási modellek után. Kulcsszavak: politika–közigazgatás dichotómiája Q átpolitizálódás Q közszolgálat Q neoweberiánus közigazgatás

A modern közigazgatás történetének egyik állandó és kurrens kérdése a politika és a közigazgatás viszonya. Ez a viszony sajátos dichotómiát képez, amelyben az egyik, vagy másik oldal dominanciája, alávetettsége, vagy éppen kiegyensúlyozottsága, a közöttük lévő törésvonalak, vagy átjárhatóság és mobilitás, működési elveik változásai és szerkezetük reformjai a kormányzati rendszerek egyik legfontosabb témaköre. A jogállam létrejöttével a közigazgatás és a politika dichotómiájára vonatkozóan normatív közhelyként fogalmazódott meg az, hogy alkotmányos alapkövetelmény a politika és a közigazgatás szétválasztása, a közigazgatás politikai semlegességének, pártatlanságának és szakszerűségének biztosítása. A gyakorlatban azonban kivétel nélkül Politikatudományi Szemle XIX/3. 65–80. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

VASS LÁSZLÓ

minden országban és korban a kutatások ezen követelmények teljesülésének komoly ellentmondásait jelzik (Goodin és Klingemann, 2003: 534–541.). A modern közigazgatás történelmi modelljeiben nem volt kérdéses az, hogy a politika a domináns és a közigazgatás az állami akarat érvényesítésének csak az eszközrendszere. A napóleoni „grand corps”, a brit civil service, a porosz állami hivatalnoki rendszer és még az amerikai, alulról felfelé építkező közszolgálat is politikai vezetők irányításával működött. A jogállami fordulat azt jelentette, hogy a vezetők nem a feudális uralkodók, a privilegizált vezető osztályok soraiból kikerülő, a hivatalt megöröklő személyek, hanem választott kormányzati politikusok lettek, akik alkotmányosan szabályozott hatáskörrel látják el a közjó érvényesítését szolgáló feladataikat. A közigazgatásban dolgozók szolgálati ethoszának első értéke mindenütt az állam iránti lojalitás, amely a gyakorlatban a közigazgatás politikai vezetői iránti alávetettséget és a hivatali-szervezeti fegyelem betartásának szigorú követelményét is jelenti. A kontinentális európai közigazgatás weberi elvekre építő, a pártatlanságot és professzionalizmust hangsúlyozó és a közhivatalokat írott szabályok alapján, racionálisan működő szervezetként definiáló megközelítése valóban határvonalat húz a politika és a közigazgatás közé. Ez a dichotómikus viszony azonban nem következik Max Weber felfogásából, amely inkább az európai hagyomány „poroszos” jellegét sugallja: a katonai fegyelmet, hierarchiát és a szolgálat lojalitási ethoszát hangsúlyozta (Bogdanor, 2001: 325.). Az amerikai közigazgatás történetében nagyon fontos momentum, hogy a 19. század utolsó harmadára bekövetkezett a közigazgatásban a korrupcióval összefonódott gátlástalan zsákmány-rendszer elterjedése, ami a politikusok drámai tekintélyvesztését eredményezte. Woodrow Wilson, a kiutat kereső progresszív mozgalom vezető személyisége, tanulmányaiban a közigazgatás és a politika normatív megközelítésen alapuló elválasztására tett javaslatot. A politikusok kifejezik a választói akaratot, de nem az ő feladatuk a közpolitikák megalkotása és szakmai megvalósítása. A köztisztviselők kiválasztásánál a „spoil system” (zsákmány-rendszer) megszüntetését és a „merit elv” (szakmai érdemekre épülő kiválasztás) alkalmazását és munkaviszonyukra vonatkozóan a „tenure”, vagyis a határozatlan idejű, jogilag védett kinevezés bevezetését szorgalmazta. A brit megközelítés eltért a weberi modelltől és a wilsoni gondolkodástól is. A civil service, mint egységes, generalista kormányzati szolgálat esetében alapvetően a hivatalnokok viselkedésének erkölcsi szabályait hangsúlyozták, mindenekelőtt a lojalitást, a köztiszteletet kiváltó műveltséget és a feddhetetlenséget. A KÖZIGAZGATÁS POLITIKAI PÁRTATLANSÁGA

A közigazgatás politikai semlegességének követelménye egy fontos elvi és egy legalább ennyire fontos gyakorlati okra vezethető vissza. Elvi ok az állam köz66

A POLITIKA ÉS A KÖZIGAZGATÁS VISZONYA

hatalmi jellege, amely megköveteli, hogy az állam az állampolgárok ügyeit részrehajlás nélkül, azok pártállásától függetlenül intézze. A pártharcoknak tehát a parlamentben kell lezajlaniuk, és a törvényhozói hatalom által meghozott döntéseket egy, az állam egészéhez lojális szervezetrendszernek kell végrehajtania a közjó érdekében. A praktikus ok a közintézmények stabilitásának, a közhatalom folytonosságának igénye. A demokrácia legfontosabb garanciája a törvényhozói hatalom politikai összetételének rendszeres „hozzáigazítása” a társadalom politikai tagoltságához. Ez azonban nem jelentheti a közjogi viszonyok és az igazgatási szervezetrendszer állandó változtatgatását egy-egy választást követően. A biztonságos és kiszámítható társadalmi életfeltételek megkövetelik, hogy a közügyeket intéző szervezetrendszer stabil és hatékony legyen. Ehhez olyan közigazgatásra van szükség, amelynek működési rendje eltér a politikai ingadozásoknak kitett szervezetekétől. A közigazgatás teljes politikai semlegessége azonban a gyakorlatban elképzelhetetlen. Elvileg minden közügy hordoz valamilyen értéktartalmat, így a közigazgatásnak minden tevékenysége valamilyen politikai érdek- és célrendszerben helyezkedik el. Az igazgatási rendszer kormány iránti lojalitásának követelménye még a laissez-fair... államok esetében is politikai töltetet hordoz. Ráadásul a gyakorlatban a szabályozási sztenderdek alapján dolgozó közigazgatás minden egyes döntésnél és akciónál rendelkezik bizonyos mértékű diszkrecionális lehetőséggel, ami gyakorlatilag lehetetlenné teszi a teljes semlegességet. A politikusok negatív megítélése, a befolyással való visszaélés megakadályozásának igénye az alkotmányos demokráciákban mindenütt olyan garanciák kereséséhez és intézményesítéséhez vezetett, amelyek képesek megakadályozni azt, hogy a kormányon lévő politikai csoportok a saját pártérdekeik érvényesítésére használják fel a közigazgatást. A wilsoni koncepció magát a közigazgatást szánta a legfontosabb garanciának a politikusok mértéktelenné váló zsákmányszerzése ellen. A visszásságokat hangosan leleplező hivatalnokok történetei azonban arról beszélnek, hogy bátorságukért és nyitott szellemiségükért cserébe a munkahelyükön elhallgattatásban részesülnek, és igyekeznek megszabadulni tőlük. Ezek az esetek emlékeztethetnek bennünket a közhivatalokban dolgozók olykor hősies viselkedésére, ami önmagában még kevés garanciának bizonyul a politikai nyomulás korlátozására (Bozeman 2000: 15.). A politika–közigazgatás viszonyát elrendező jogi eszközök és a szervezeti, működési szabályzatok sokszor hiába próbálják rögzíteni a hatásköröket. A közpolitikai folyamatok vizsgálata során láthatjuk, hogy a politikusi és a köztisztviselői szerepek – különösen az érintkező felületeken, vagyis a politikusokkal közvetlenül kapcsolatban álló vezető köztisztviselőknél – elválaszthatatlanul keverednek egymással. Elméletileg az elszeparált közhivatalnok „pro bono publico” hozza meg a döntéseit. A valóságban azonban a szervezeten belül a miniszterek és az érdekcsoportok hatása, kívülről pedig az átlátható

67

VASS LÁSZLÓ

költségvetés és közvélemény megítélése miatt rendszeresen politikai helyzetbe kerülnek (Peters,1995: 178–179.). A mai közpolitikai folyamatokban a politikusok is ráébredhetnek arra, hogy akaratuk érvényesítése nem korlátlan. A közigazgatási bürokrácia a speciális szakmai tudása, az általa „termelt” és birtokolt információ birtokában olyan hatalomra tesz szert, amely politikai befolyásra váltható. A bürokrácia és technokrácia összefonódása a közigazgatási szervezetekben elvezethet oda, hogy a politikusok kényszerülnek alkalmazkodásra, ha eredményt akarnak elérni. A leggyakoribb nemzetközi példa a közpolitikai és a közigazgatási reformok esete, amelyek során a közigazgatás szakmai, vagy szakmai érvekbe öltöztetett érdekérvényesítő akciókkal sikeresen tudja blokkolni a politikai akaratot. A kormányzati politikusok népszerűsége, sikeressége egyértelműen függ a közigazgatás szakmai támogatásától, a közigazgatás eredményes működésétől. Ez mozgásteret ad a bürokrácia saját érdekérvényesítő szándékainak. A bonyolult kormányzati döntési és koordinációs mechanizmusok szintén lehetővé teszik a közigazgatási szervezetben dolgozók számára a közpolitikai folyamatok irányának és sebességének befolyásolását. Hasonlóképpen a közigazgatás területi és vertikális szétaprózottsága is, amely azzal jár, hogy az alsóbb és távolabbi szinteken lévő közhivatalnokok a saját, helyi szervezeti kultúrájuk, szokásaik, értékrendjük, reflexeik szerint működnek, és a felmerülő problémákat a maguk módján kezelik. A közigazgatás politikai semlegességét érintő talán legkritikusabb jelenség az, hogy a közpolitikai folyamatok minden fázisában és szintjén jelen vannak a nyomást gyakorló érdekcsoportok, civil és magánszervezetek, lobbisták, és ma már mindez nemzetközi kontexusban is megjelenik (az EU intézményrendszere eleve nyitott erre). A közigazgatás nincs elzárva társadalmi környezetétől, és a közpolitikai folyamatban saját maga is ráerősíthet a kívülről jövő érdekek érvényesítésére – vagyis keletkezik egy politikai játéktér a közigazgatás számára (Peters–Pierre eds., 2002: 296.). A civil társadalom felől jelentkezik is ilyen irányú nyomás, amely a közigazgatás demokratizálását követeli: a nagyobb civil részvétel lehetőségét a közpolitikai folyamatokban. A közpolitikákban alkalmazott különböző participatív megoldások eredményeképpen ma már az is látható, hogy sok országban jelentős átalakuláson megy keresztül a weberi bürokrácia és teljesen új módon jelentkezik a közigazgatás politikai semlegességének a követelménye. Jó példa erre a pozitív diszkrimináció alkalmazása egyes társadalmi problémák kezelése során, amely a közigazgatást arra kényszeríti, hogy valamely ideológiai értékrend alapján egyes társadalmi csoportokat másokkal szemben előnyben részesítsen. Végső soron a köztisztviselőktől már nemcsak szervezeti fegyelmet, alávetettséget, hanem ideológia affinitást is elvárnak a demokratikus, alkotmányos értékek alkalmazása során. Természetesen mindez nem érinti azt a jogállami követelményt, hogy se a politikusok, se a köztisztviselők ne használhassák a közjavakat saját érdekeik 68


szerint. A korrupció elleni küzdelemben sok eset mutatja azonban, hogy a dichotóm viszony bármelyik tagja betöltheti a jó, vagy a rossz szerepét. A politikai zsákmányszerzőt kordában tartó, az alkotmányos értékek érvényesülésén őrködő közigazgatás, vagy a közhatalmi autoritását személyes előnyök kicsikarására használó hivatalnokot leleplező politikus esetei egyaránt előfordulnak. Mindezeket figyelembe véve a tudományos kutatás számára egyértelmű a tanulság: óvatosan kell bánni a politika–közigazgatás-viszony általánosító modelljeivel, és nem takarítható meg az alábbi aspektusok konkrét vizsgálata (Vass, 2001): • a politikusok és a köztisztviselők közötti viszony történelmi fejlődése, beleértve a történelmi fordulatok és rendszerváltozások hatásait, • az adott kormányzati rendszerben alkalmazott azon jogi „modell”, amely a közigazgatás és a politika viszonyát meghatározza, • a politikai kultúra és a hagyományos vezetői attitűdök, • a közpolitikai folyamatok fejlődése, és benne a köztisztviselők szerepének alakulása. A KÖZIGAZGATÁS ÁTPOLITIZÁLÓDÁSA

Mint az előzőekben láttuk, aligha lehet teljes a közigazgatás politikai semlegessége a kormányzati rendszerben játszott szerepe és elfoglalt helye miatt. Azt is érthető, hogy a szakszerű és stabil közigazgatás megvalósulásához fontos érdekek fűződnek, és a politika–közigazgatás-dichotómiában ez utóbbi védelme az előbbivel szemben több vonatkozásban szükségesnek bizonyulhat. A demokratikus politikai rendszerekben, ahol a politika rendeltetése szerint működik, felmerülhet az ellenkező jellegű feladat is, vagyis a közigazgatás politikai kontrolljának erősítése a reprezentatív bürokrácia túlhatalmának korlátozására, rendeltetésszerű működésének kikényszerítésére. A szakirodalom megállapítja, hogy nem létezik általános elmélete a politika és a közigazgatás viszonyának, és a vizsgálatok során megalkotott modellek a gyakorlatból származtatott pozitivista, leíró összegzések. Összességében azonban a dichotómviszonynak nagyobb felhatalmazással rendelkező, cselekvőképesebb, dinamikusabb szereplője a politika, még ha találkozhatunk ellenkező példákkal is. Az utóbbi évtizedek nemzetközi tapasztalatai azt mutatják, hogy a közigazgatás átpolitizálásának tendenciája mindenütt erősödik, változatosak az okok, és nem könnyű vizsgálni a jelenséget. Kérdés, hogy milyen mélységű és jellegű a közigazgatás átpolitizálódása? Mivel lehet mérni az átpolitizálódást? A leggyakoribb indikátor a politikai kinevezések kiterjedése a közigazgatás szervezeti hierarchiájában – vagy a másik oldalról nézve: a szakmai kinevezések köre és a szakmai köztisztviselők védelme a politikai okokból történő elbocsátással szemben. Nem lehet azonban egzakt módon mérni a politikai szimpátiákra épülő hálózatok, kapcsolatrend69

VASS LÁSZLÓ

szerek hatásait, a lojalitás és patronázs működésének kiterjedtségét. Az ilyen irányú kutatások mindenütt nagyon bonyolultak, módszertani és etikai szempontból érzékenyek, gyakran a kutató számára politikai kockázattal járnak. Arra is fel kell hívni a figyelmet, hogy az átpolitizáltság vizsgálata során olyan aspektusok, mint az adott társadalmi közeg hagyományai, szervezeti-vezetési és politikai kultúrája, demokratikus és autokratikus tradíciói, attitűdjei, mind lényeges szerepet játszanak. 1. A közpolitikai kutatások szerint a kormányzati politikusok és a vezető köztisztviselők szakmai feladatkörei jelentős mértékben összefonódtak, és gyakran tudományos elemzéssel sem lehet elkülöníteni a koncepcionáló, stratégiaalkotó, célkitűző és végrehajtást irányító döntéseket, tehát a szakmai és a politikai elemet. A gyakorlatban ma már a közpolitika-alkotás és a végrehajtás ráadásul mediatizálódik is, és a vezető köztisztviselők gyakran kerülnek olyan helyzetbe, hogy a nyilvánosság előtt képviselniük kell a közpolitikákat. További mozzanat, hogy gyakran ki sem bogozható, hogy egy közpolitikai döntés hol is keletkezett. A szakmai és politikai diskurzusok eredménye jelenik meg a nyilvánosság előtt, de az már nem látható, hogy az adott közpolitikai terület sok résztvevője közül ki is játszott döntő szerepet a politikai döntésben. A közpolitika felelőseit gyakran vezérlik a „nagy események”, amelyeket a kormányon belüli befolyás növeléséért és a forrásokért folytatott harcban felhasználnak. Ilyenek lehetnek a természeti katasztrófák, tüntetések, járvány, de a korrupciós esetek is (Berry Bozeman, 2000: 99.). Ezekben a helyzetekben a politikusok és a köztisztviselők érdekazonosság alapján együtt lépnek a nyilvánosság elé is, ami a közigazgatást egyértelműen a politikai szerep felé sodorja. Tovább bonyolódik a politizáció folyamata az Európai Unió belső struktúráiban, ahol a nemzeti közpolitikákra vonatkozó fontos döntések jelentős része már az Unióban születik és a nemzeti közpolitikai intézményrendszer politikai és szakmai vezetőinek a kompetenciái is átrendeződnek, és átalakulnak a hagyományos politikai szerepek. A közigazgatás megnövekedett nemzetközi politikai szerepeit a politikusok igyekeznek a hazai kontroll növelésével ellensúlyozni. 2. A közigazgatás átpolitizálódásának következő mechanizmusa a kormányzati-politikai vezetés tudatos törekvése a közigazgatás feletti politikai kontroll erősítésére. Ennek különböző okai lehetnek. A politikusok számára nagyon fontos, hogy az általuk irányított közigazgatási apparátus eredményeket produkáljon, időben hajtsa végre a kormányprogramban rögzített választási ígéreteket, megfelelően szolgálja ki az állampolgárokat. A „mobilizer” politikus hatásosabban akarja irányítani a „stabilizer” bürokratát, ezért erősíti a politikai befolyást a közigazgatási szervezetrendszerben. A tudatos átpolitizálás oka lehet a szakmai és politikai bizalmatlanság is az előző kormányt kiszolgáló köztisztviselők iránt. Nemzetközi példák mutatják, hogy az átpolitizálás célja lehetett a vezető köztisztviselők pártorientációjának befolyásolása, vagy más esetben a közhivatalok korruptsága elleni politikai küzdelem. Az 70


átpolitizálás oka lehet a kormányzás hatásosságának és hatékonyságának növelése érdekében a politikai koordináció és kontroll erősítése olyan szervezeti megoldásokkal, amelyek újabb politikai testületeket, egységeket, vagy megbízottakat állítanak a közigazgatási egységek fölé. A modern közigazgatási rendszerekben, az egyes országok sajátosságainak megfelelően hullámzóan bukkan fel újra és újra a politizáció problémája, és alkalmaznak megoldásokat az átpolitizálásra, vagy annak fékezésére. Általános törekvés a politikai kinevezések körének törvényben rögzített meghatározása, és a politikai kinevezettek szervezeti helyének a kijelölése. A francia kabinetrendszer jó példa arra, hogy egyszerre teljesíti a miniszter megbízható politikai tanácsadókra vonatkozó igényét, egyúttal rögzíti – és ezzel korlátozza – a politikai kinevezés lehetőségét a minisztériumi szervezetben. A jogi szabályozás változtatásával azonban növelhető a politikai kinevezés köre. A széles körben alkalmazott határozott időre szóló köztisztviselői kinevezés jelentősen kiszélesítette a közszolgálat átpolitizálását az 1980-as évektől kezdve Olaszországtól Ausztrálián át az Egyesült Királyságig és a latin-amerikai országokig. A köztisztviselők instabilizációja megnyitja az utat a kliensrendszer elterjedéséhez, amelyben azután már nehezen tehető különbség a személyes patronázs útján, vagy a pártpolitikai alapon kínált alkalmazás között. Ennek az átpolitizálódásnak a következményeként leépülnek az intézményes választóvonalak a pártpolitikai és a közigazgatási szervezetek között, és könnyen eljuthat a folyamat a törvényesség határáig. Meg kell említeni, hogy a közmenedzsment reformjai érdekes ellentmondást mutattak a közigazgatás politizációja tekintetében. Ezek a reformok egyrészt jelentősen növelték a közigazgatásban a szerződéses alkalmazások számát, másrészt privatizációval, kiszervezésekkel, a vezetők önálló hatásköreinek növelésével jártak. Egyes országokban mindez a politikai kontroll növelése iránti igényt is megnövelte, vagyis növelték az átpolitizáltságot a közigazgatási rendszerekben (Peters–Pierre 2002: 316.). 3. A közigazgatás politizációjának további aspektusa a köztisztviselők politikai szerepvállalása. Európában ritkán fordul elő, hogy a közigazgatás lenne a politikai fordulatok társadalmi bázisa, de éppen a magyar köztisztviselői kar szakmai és demokratikus elkötelezettségét hozhatjuk fel példaként, amely fontos szerepet játszott a rendszerváltozás alkotmányos és intézményi folyamatainak gyorsaságában (Vass, 2001). A nemzetközi példák azt mutatják, hogy azokban az országokban, ahol gyenge a középosztály, a közigazgatás személyi állománya gyakran tölt be moderáló politikai funkciót, számottevő erőt képviselve például a választásokon. Szélsőségesebb esetekben az államcsínyek mutatják, hogy az államigazgatáson belüli akciókban közvetlen szerepet vállalnak a közszolgálatban lévő csoportok, nem csak a hadsereg, hanem civil tényezők is. Az sokkal gyakoribb, hogy a köztisztviselők egyáltalán nem semlegesek bizonyos közpolitikai stratégiákkal kapcsolatban, és csendes szabotázzsal, vagy 71

VASS LÁSZLÓ

nyílt és aktív fellépéssel akadályoznak meg politikai törekvéseket. Ismert az is, hogy a különböző politikai ideológiák és az ezeket hirdető pártok értékrendjéhez bizonyos közpolitikák közelebb, mások távolabb állnak. A törvényességet és rendet hirdető politika jobban preferálja a rendészeti területeket, a társadalmi igazságosságot és szolidaritást hirdető politika a szociális, egészségügyi és oktatási területeket, s ez nem hagyja érintetlenül az ezeken a szakterületeken dolgozó köztisztviselőket sem. Kutatások igazolták, hogy a köztisztviselők pártszimpátiái erősen tükrözték a közpolitikáknak ezen politikai értékrendjét. Azokban az országokban, ahol a köztisztviselők párttagsága megszokott, gyakran előfordul a köztisztviselői karrier pártpolitikai karrierre váltása. A köztisztviselők maguk is kijátszhatják a politikai kártyát, ha ezzel előmenetelüket jelentősen gyorsíthatják, fellendíthetik. A köztisztviselők politikai szerepvállalásának területe lehet a szakszervezeti szerveződésben való aktív részvétel. Az érdekképviseleti akciók gyakran válnak a direkt politizálás terepévé, amit számtalan német, francia, olasz és osztrák példa is jelez. A szakmai elkötelezettség és a politikai szerepvállalási készség dimenzióiban a politizáció modelljeit az alábbi táblázatban hasonlíthatjuk össze: Szakmai tradíció erőssége Alacsony Köztisztviselők

Alacsony

politikai szerepvállalása

Magas

Magas Ausztrália, Olaszország, Egyesült Királyság

USA, Oroszország Ausztria, Belgium,

Franciaország, Németország,

Hollandia

Spanyolország, Svédország, Japán

(Forrás: Peters–Pierre, 2002: 318.)

A magyar közigazgatás átpolitizálódásának folyamatát regisztrálták és több oldalról elemezték már a hazai szakirodalomban. (Lásd többek között Körösényi András és Szente Zoltán munkáit.) Figyelemre méltó az átpolitizálódási folyamatnak azon sajátossága, hogy az hosszú időn keresztül a közigazgatási vezetők kinevezési gyakorlatára korlátozódott. Az utóbbi évtizedben mutatkozott meg a közszolgálat törvényi szabályozásának drasztikus módosításaiban (a szocialista–liberális kormányzás idején), és a stratégiai irányító, koordináló intézményrendszer átalakításában (a Fidesz-vezette kormányok idején). A kormányzati akarat határozott és hatásos érvényesítésének szándékát a „politikai kormányzás” fogalmával írta le az első Fidesz-kormány, és hozta létre az ezt szolgáló miniszterelnöki hivatali struktúrát. A 2002. évi választásokig már nem sikerült a politikai kontroll erősítése érdekében tervezett, a Miniszterelnöki Hivatal referatúráira telepítendő, a tárcákat felügyelő politikai államtitkárságokat kialakítani. A szocialista–liberális kormányok 2002 és 2010 között inkább a közszolgálati rendszer szabályozásának változtatásával kívánták 72


erősíteni a politikai kontrollt a közigazgatásban. A Ktv. 2006. évi módosításával megszüntették a közigazgatási államtitkári rendszert, és ezzel lebontották a politikai és szakmai irányítás közötti elvi elválasztást. A szakállamtitkárokig levitt politikai kinevezési rendszer bevezetésével azt üzenték a köztisztviselőknek, hogy a karrier-köztisztviselői életpálya-modellnek vége, a vezetői előmenetelhez pártpolitikai támogatáson keresztül vezet az út. A főosztályvezetők 6 évre szóló, határozott idejű kinevezésének bevezetésével is inkább erre a politikai üzenetre terelték a figyelmet, mintsem az esetleges elkényelmesedés elleni, a versenyt erősítő személyzeti megoldások lehetőségére. Az OECD és az EU közösen fenntartott SIGMA-programjának keretében 2008–2009-ben került sor egy átfogó vizsgálatra a 2004-ben csatlakozott új tagállamokban annak áttekintésére, hogy az országok közszolgálati rendszereinek reformjai hol tartanak, mennyire fenntarthatóak a csatlakozás után az elért eredmények, egyáltalán miként hatott a csatlakozás a közszolgálati rendszerekre. A vizsgálat az országok joganyagainak és helyi tanulmányainak elemzésére, vezető köztisztviselőkkel és szakértőkkel készített interjúkra és kérdőíves kutatásra támaszkodott. A SIGMA kutatása (Meyer-Sahling, 2009) a magyar közszolgálatra vonatkozóan, nemzetközi összehasonlításban meglehetősen drámai eredményeket hozott, amit a program magyar szakértőjeként meglepetéssel láttam. Arra a kérdésre, hogy „Fontos-e, hogy a közszolgálati személyzeti munka átlátható törvényi szabályozásra épüljön?” – a magyar vezető köztisztviselők a legnagyobb arányban válaszoltak igennel: átlag

74%

Észtország

58%

Lengyelország

66%

Lettország

70%

Litvánia

74%

Magyarország

89%

Szlovákia

75%

Szlovénia

88%

(Forrás: SIGMA PAPER NO. 44., 18. oldal) (A Cseh Köztársaság hiányzott a vizsgálatból – A szerk.)

Ez a válasz részben kifejezi azt, hogy a közszolgálat 1992-ben elfogadott jogállami, törvényi szabályozása Magyarországon messze megelőzte az összes rendszerváltó országét. Másrészt azt is mutatja, hogy a magyar köztisztviselők fontos garanciális értéknek tartják a jogállamot és a stabil törvényi szabályozást. Azzal a megállapítással, hogy „A minisztériumban a jó egyéni teljesítménytől függ az előmenetel” – a válaszolók 32%-a értett egyet. Utolsó előttiként végeztünk a vizsgált országok között, messze az átlagos érték alatt. 73

VASS LÁSZLÓ

átlag

42%

Észtország

50%

Lengyelország

35%

Lettország

46%

Litvánia

62%

Magyarország

32%

Szlovákia

24%

Szlovénia

46%

(Forrás: SIGMA PAPER NO. 44., 35. oldal)

„Az előmenetel a politikai kapcsolatokon alapul” – mondják a magyar vezető köztisztviselők 2008-ban, minden más országnál magasabb arányban. átlag

47%

Észtország

11%

Lengyelország

60%

Lettország

38%

Litvánia

37%

Magyarország

72%

Szlovákia

59%

Szlovénia

53%


A politikai kapcsolatrendszer alapvetően személyes kapcsolatot jelent a magyar köztisztviselők számára. Azzal a megállapítással, hogy „az előmenetel a párttagságtól függ”, az országok átlagának megfelelő számú „igen” választ adtak, ami mutatja, hogy a magyar köztisztviselők pártpolitikai aktivitása nem erős, az ilyen jellegű politikai szerepvállalás nem szokásos. Sokkal jellemzőbb a kevésbé látható, informális kapcsolattartás a vezető köztisztviselők és a politikusok között. A közszolgálat reformjának egyik központi ügye volt 2006 után a köztisztviselők teljesítményértékelési rendszerének bevezetése. Ez mindenütt csak erős politikai akarattal megvalósítható lépés, hiszen kiélezi a hivatalnokok közötti versenyt, szakmai eszközt ad a politikai vezetők kezébe ahhoz, hogy döntsenek a köztisztviselő előmeneteléről, díjazásáról, esetleg elmozdításáról. Egy ilyen rendszert csak a köztisztviselőkkel szorosan együttműködve, a vezetőket is megnyerve és mindenkit alaposan felkészítve lehet megalkotni. Amikor a rendszer bevezetését irányító miniszterelnöki hivatali államtitkár, Szetey Gábor lemondott funkciójáról, tudható volt a kudarca. A köztisztviselők azzal a megállapítással, hogy „A teljesítményértékelés a hivatalban átlátható és fair”, igen alacsony arányban értettek egyet:

74


átlag

39%

Észtország

62%

Lengyelország

22%

Lettország

48%

Litvánia

46%

Magyarország

22%

Szlovákia

40%

Szlovénia

34%


Ezek után nem meglepő, hogy a következő tábla adatai szerint kevesen láttak összefüggést a teljesítményértékelés eredménye és az előmeneteli esélyek között. Ez világosan tükrözi, hogy a közszolgálatban elvált egymástól a szakmai teljesítmény és az előmenetel. átlag

39%

Észtország

33%

Lengyelország

32%

Lettország

47%

Litvánia

56%

Magyarország

22%

Szlovákia

26%

Szlovénia

56%


Tanulságos a következő tábla is, amely tükrözi a magyar köztisztviselők erős szakmai, szolgálati ethoszát, és cáfolja a politikusok bizalmatlanságának megalapozottságát. Nemzetközi összehasonlításban az élen támogatták azt az állítást, hogy „A tisztviselő akkor is köteles objektív, a szakmai tapasztalataira épülő tanácsot adni a politikai vezetőnek, ha annak nézeteivel nem ért egyet”: átlag

94%

Észtország

95%

Lengyelország

98%

Lettország

92%

Litvánia

86%

Magyarország

98%

Szlovákia

92%

Szlovénia

95%


75

VASS LÁSZLÓ

A magyar köztisztviselők felfogásának további pozitív eleme az, hogy nagy többségük egyetértett a hatásosabb antikorrupciós intézkedések szükségességével – vagyis kritikusan látják a hazai helyzetet –, ami egyébként a többi országhoz viszonyítva nem annyira drámai, mint amennyire határozott álláspontot tükröz az alábbi tábla: átlag

65%

Észtország

41%

Lengyelország

73%

Lettország

50%

Litvánia

62%

Magyarország

79%

Szlovákia

67%

Szlovénia

80%


A diagram a vizsgált országok közigazgatásának az európai közigazgatási elvekkel kapcsolatos attitűdjeit és gyakorlatát mutatja. A kutatás összegző értékelése kiemelte, hogy a magyar eset a legellentmondásosabb valamennyi országé közül. Jól láthatjuk ezt az alábbi ábrán, miszerint az attitűdöket tekintve a legjobbak, a gyakorlat alapján pedig a legrosszabbak vagyunk.


76


2010-ben, a jelentős társadalmi támogatással kormányt alakító Fidesz eddigi lépései a közigazgatással kapcsolatos korábbi megközelítést követik: visszaállítják a közigazgatás és a politika korábbi elválasztásának rendjét, ezzel revitalizálják a köztisztviselői életpálya modelljét, közben pedig a kormányzati intézményrendszerben hoznak létre a korábbinál lényegesen erősebb politikai kontrollmechanizmusokat. A miniszterelnökségnél átfogó politikai stratégiai központ körvonalazódik, a kormányzat közigazgatási-jogi területről koordinálja a közigazgatást, és a szakpolitikai koordinációt egyes nagyobb területeken az összevont minisztériumi szervezetek végzik. A hatáskörök koncentrációja és az átlátható hivatali hierarchiák tervezett rekonstrukciója a weberiánus közigazgatási modell logikáját tükrözi. Ezek a lépések nem állnak szemben a közigazgatási reformok mai, nemzetközi tendenciáival. Az átpolitizálásnak ez a módja önmagában nem vethet fel aggályokat, hiszen a kormányzóképesség erősítése, a kormányzás hatásosságának növelése evidens közérdek. Az átpolitizálással közvetített ideológiai értékekkel kapcsolatos averziókra a válasz a megkapott választási felhatalmazás. Komolyabb kérdéseket azzal kapcsolatban lehet felvetni, hogy megvannak-e a közpolitikák koordinációjához szükséges szakmai kompetenciák? A jogi, igazgatási eszközök mellett milyen további (pénzügyi, gazdasági, menedzsment) képességekre van még szükség a kormányzati szervezetrendszer sikeres működtetéséhez, és ezek rendelkezésre állnak-e a szükséges mértékben? És itt visszaérkeztünk a politika-közigazgatás dichotómiához: a mai magyar kormányzati-igazgatási rendszerben milyen viszony van a politikai és szakmai (közpolitikai) elem között? A politikusok és a köztisztviselők tudása és magatartása, kapcsolatrendszere és hatalmi viszonya milyen modellt alkot? Ezekre a kérdésekre csak friss kutatások után adhatunk majd választ.

A POLITIKA–KÖZIGAZGATÁS-VISZONY MODELLJEI ÉS A FEJLŐDÉS IRÁNYA

Peters és Pierre „village life”-metaforáját követve a gyakorlati példák alapján három modelljét láthatjuk a politikusok és köztisztviselők szimbiózisának. Ezek a modellek segíthetnek felismerni a közigazgatási reformok szakaszait és szükséges lépéseit, képezhetnek egyfajta időbeli, fejlődési szakaszolást is, de a valóságban mindenféle kombinációikkal is találkozhatunk. Theo A. J. Toonen javasolja, hogy a modellezés során fordítsunk különös figyelmet a közigazgatás politikai természetére, és a cselekvőképes közigazgatási vezetők helyzetére. Minden reformnak végül is az a célja, hogy stabilan működő közigazgatást biztosítson a társadalmi problémák megoldásához (Peters–Pierre Eds, 2001:197.). Első modellünk a „politikai család faluja”, amelyben a szereplőket nem a politikai, vagy a közigazgatási csoporthoz tartozás, hanem a társadalmi, politikai 77

VASS LÁSZLÓ

tagoltság valamely rendjéhez tartozás jellemzi. A politikai család dominálja a rendszert, ennek törésvonalai szerint rendeződnek el a csoportok. A közszolgák klientélista, paternalista és patronázs-alapú rendszerben, szoros politikai függésben működnek, nélkülözve a szakmai önállóságot, a pártatlanságot és a funkcionális vezetést. Ebben a „faluban” nem az a kérdés, hogyan változtassuk meg a politikusok és a köztisztviselők viszonyát, hanem az, hogy a „falut” miként változtassuk meg. Ebben a modellben a kérdés az, hogy miként hozható létre a korszerű közigazgatás, az a közigazgatási vezetői kar, amely képes megteremteni a cselekvőképes adminisztrációt. A törésvonal tehát nem a politikusok és a köztisztviselők, hanem a fejlődéspártiak és a visszahúzók között van. A régit fenntartani kívánó, az újban kockázatot érző politikusok és a hasonlóan gondolkodó köztisztviselők együtt igyekeznek megakadályozni a reformokat, amelyek megváltoztatnák az erőviszonyokat (Vass, 2001). Érzékeny pontja lehet a változtatási szándéknak a területi közigazgatási reform, amely helyi és középszinten épít ki új demokratikus kormányzatokat, megbontva az addig fennálló erőviszonyokat. A pártrendszerek például nehezen mozdulnak ilyen reformok felé. Második modell az „adminisztratív falu”, amelyben a kritikus kérdés a közpolitikai folyamatok szakszerű és dinamikus vezetése, és a jó végrehajtás. A politikusok nem tudnak mit kezdeni a közigazgatás bürokratikus, rossz beidegződéseivel, és nem tudják ellensúlyozni a közigazgatás meghatározó befolyását a közpolitikai folyamatra sem. Az állampolgár-barát, társadalmilag érzékeny közigazgatás zavarba hozhatja a politikusokat, mert nyomás alá kerül a politika hagyományos legitimációja, és a közigazgatás átveszi a közpolitikai térben a meghatározó szerepet. A harmadik modell a „funkcionális falu”, amelyben a verseny az egyes közpolitikai közösségek között zajlik. Az adott szakterület köztisztviselői és politikusai alkotnak hálózatot, és együtt lépnek fel a többi közpolitikai közösséggel szemben az erőforrásokért. Ebben a faluban a legnagyobb probléma a koordináció, az alkalmazkodás a gyorsan változó társadalmi és gazdasági körülményekhez. A közpolitikai közösségek a közpolitikához lojálisak, nem a politikusokhoz és a demokratikus játékszabályokhoz. Az átfogó stratégiai irányítás és koordináció mechanizmusait létrehozni akaró politikusok és vezető köztisztviselők könnyen konfrontálódhatnak a szektorális intézményrendszerben státusukat védő politikusokkal és közigazgatási szakértőkkel. A megerősített kormányzati központok iránt megnövekszik az igény, de ezek létrehozása vitát provokálhat a politikusok és a vezető köztisztviselők között amiatt, hogy ki is hozza meg a generalista közpolitikai döntéseket, hol is kezdődik a közpolitikák megalkotása és hol végződik a végrehajtásuk. Toonen javasol egy negyedik modellt, a „nyitott falut”, amely egyrészt beengedi az új idők új megoldásait, másrészt egyensúlyt teremt a politika, a közigazgatás, az állampolgár és a gazdaság szempontjai között. A közigazgatás és 78


a politika viszonyát alapjaiban érintő kihívás a menedzseri forradalom volt, amelynek a legszélsőségesebb verziója az új-zeelandi New Public Management. A versenygazdaságban bevált szervezési és vezetési megoldások alkalmazása a közszféra feladatainak hatékony és gazdaságos elvégzésére azzal a jövőképpel kecsegtetett, hogy végül nincs is szükség a közigazgatásra. A politika közvetlenül intézi üzleti alapon a szerződött magán és közösségi intézményekkel a közfeladatokat, és az állam lassan kiürül (hollow state). Az ezredfordulóra megtörtént az NPM korrekciója, és a menedzseri módszerek a helyükre kerültek a fejlett közigazgatási rendszerekben. A szélsőséges megoldásokat elvetették, de a közigazgatási rendszerek sokat tanultak a versenygazdaság módszereiből. A verseny, a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség követelményei beépültek a közigazgatás működésébe, és egyúttal felértékelődött az átláthatóság és az elszámoltathatóság szerepe. A politikusoknak és a köztisztviselőknek új kompetenciákat kell elsajátítaniuk, hogy megfeleljenek a kormányzás mai követelményeinek. A menedzseri reformok már behozták az állampolgárt, mint ügyfelet és fogyasztót, a modern kommunikációs technológiák pedig az állampolgárt, mint közvetlenül jelenlévő „stakeholdert” helyezik be a politikai-közigazgatási viszonyrendszerbe harmadik szereplőként. Ezzel ma már számolni kell a politika–közigazgatás-dichotómia dinamikájában. A menedzseri reformok és az azokkal összefüggő, vagy éppen más okokból bekövetkező átpolitizálódás felkeltették az igényt a közigazgatási modell újrafogalmazása iránt, és a régi, klasszikus weberi és wilsoni modellek után, immár túljutva az NPM túlhajtásain, a neo-weberiánus közigazgatás keretfeltételeinek megfogalmazása zajlik. Bouckaert a neo-weberiánus közigazgatási modell alapvonalait a következőképpen vázolta fel (idézi Jenei, 2007): 1. A jogállam a társadalmi élet kerete, ugyanakkor a köztisztviselők a jogi szaktudás mellett szervezési és vezetési ismeretekkel rendelkeznek, teljesítmény- és szolgáltatás-orientáltak. 2. Az állampolgároknak a jogállamban kötelességeik és jogaik vannak. A fogyasztói szerep az állampolgári szerep részévé válik, és a közszolgáltatások területén is elismertté válnak a keresleti/kínálati viszonyok valamint a verseny. 3. A kormányzat strukturált képviseleti rendszere védi az állampolgárt. Ez legitimálja a jogállamot és annak köztisztviselői apparátusát. Az állampolgár, mint fogyasztó részvétele és képviselete ebbe a rendszerbe ágyazódik bele. 4. A közjog a legfőbb eszköz a jogállam működésében és az állam–állampolgár-viszonyban. 5. Átlátható és szabályozott közigazgatás, közszolgáltatás működik. A pártatlanság és a jogszerűség iránti elkötelezettség kiegészül a közpolitikák céljaival való azonosulással és az eredményorientációval, ami olyan szakmai kultúrát alakít ki, amelynek a minőség és a szolgáltatás is szerves része. 79

VASS LÁSZLÓ

6. A köztisztviselők viselkedését a belső ethosz és a külső előírás a jog előtti egyenlőség és az egyenlő elbánás irányába vezérli. 7. A folyamatok és eljárások ex ante irányítását a jogszerű döntések garantálása érdekében kiegészíti az ex post eredményorientáció, amely szintén az eljárások részévé válik. Így a legitimitás nemcsak jogszerűségen alapszik, hanem az állam és a közpolitikák funkcionálásának gazdaságosságán, hatékonyságán és eredményességén is. Formálódik tehát egy szintézis a menedzseri modell és a weberiánus modell után, amelyben az újrafogalmazott jogállami értékek kapnak meghatározó szerepet. A politika és a közigazgatás dichotómiája tehát ebbe a kontextusba kerül, és a szereplők helyzetére, viselkedésére vonatkozóan a jogállami normák betartásának kötelezettségét hangsúlyozza, mint a legfontosabb garanciát arra, hogy mindkét fél rendeltetésszerűen működjön.

IRODALOM Bogdanor, Vernon szerk. (2001): Politikatudományi enciklopédia. Osiris, Budapest. Bozeman, Berry (2000): Bureaucracy and Red Tape. Prentice Hall, New Jersey. Goodin, Robert E. és Klingemann, Hans Dietrich (2003): A politikatudomány új kézikönyve. Osiris, Budapest. Jenei György (2007): Adalékok a public policy szemlélet értelmezéséhez. Nemzeti Érdek, 2007. tavasz, I. évf. 1. szám, 5–27. old. Körösényi András, Tóth Csaba és Török Gábor (2003): A magyar politikai rendszer. Osiris, Budapest. Meyer-Sahling, Jan-Hinrik (2009): Sustainability of Civil Service Reforms in Central and Eastern Europe Five Years after EU Accession. SIGMA PAPER NO. 44. Peters, B. Guy (1995): The Politics of Bureaucracy. Fourth Edition. Longman Publishers. Peters, B. Guy és Pierre, Jon (Eds.) (2001): Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform. Routledge/ ECPR Studis in European Political Science. Peters, B. Guy és Pierre, Jon (Eds.) (2002): Handbook of Public Administration. SAGE Szente Zoltán (2001): Közigazgatás és politika metszéspontján: a miniszterek és az államtitkárok rekrutációja Magyarországon, 1990–1998. Századvég, új folyam, 13. szám. Vass Laszlo (2001): Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform in Hungary: Who Stops Whom? In: B. Guy Peters és Jon Pierre (Eds.): Politicians, Bureaucrats and Administrative Reform. Routledge/ECPR Studis in European Political Science.

80

PARLAMENT ÉS KÉPVISELET B. Kelemen Ida Nöi képviselők – női képviselet?

NŐI KÉPVISELŐK – NŐI KÉPVISELET? B. Kelemen Ida (osztályvezető, Országgyűlési Könyvtár)

ÖSSZEFOGLALÓ A tanulmány a női képviselők aktivitását és tevékenységük eredményeit vizsgálja a Magyar Országgyűlésben, az 1998–2002-es és a 2002–2006-os ciklusok során. Vizsgálja a képviselők aktivitását a plenáris üléseken, a felszólalások tematikáját és a női képviselők jelenlétét az állandó bizottságokban. A kutatás eredményei azt mutatják, hogy a Magyar Országgyűlésben a női képviselők tevékenysége a törvényalkotási folyamatban való aktív részvétellel írható le. A képviselőnők felszólalásaiban megmutatkozó preferenciák azt engedik feltételezni, hogy politikai hatásuk növekedése mindenekelőtt a női társadalmat legközvetlenebbül érintő területeken idézne elő változást. Kulcsszavak: nő(k) Q parlament Q országgyűlés Q képviselet Q gender Q esélyegyenlőség

A nők a XX. század első felében az európai országok többségében kivívták a választás és választhatóság jogát. Az aktív és passzív választójog elnyerése önmagában nem eredményezte azonban a parlamentekben részarányuk automatikus növekedését. A nemek szempontjából arányos képviselet megteremtése a XXI. század elején is megoldásra váró feladat. A nők politikai részvételével foglalkozó szakirodalomban és nemzetközi politikai szándéknyilatkozatokban egyre inkább elterjedt az a felismerés, hogy a nők döntéshozatalban való arányos részvétele nem csak a női egyenjogúság mércéje, hanem annak egyik fő garanciája is. A nők politikai részvételének kérdése rendszerint emberi jogi kérdésként vetődik fel, a nemek egyenjogúságából eredeztetve a nőknek a képviseleti és döntéshozó szervekben való egyenlő arányú részvételének követelményét. Ez a vita arról szól, hogy a nőknek a férfiakéval azonos jogaik vannak-e a döntéshozatalban való részvételre, egyenlő esélyeik vannak-e jogaik realizálásra, és ha nem, szükségesek-e – és ha igen milyen – intézkedések az esélyegyenlőség biztosítására. A külföldi szakirodalomban ugyanakkor a nők parlamenti részarányának vizsgálata, illetve az azzal kapcsolatos érvrendszer gyakorlati (’utility’) szempontú argumentumokkal is kiegészül. Eszerint a nőknek

Politikatudományi Szemle XIX/3. 83–103. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

B. KELEMEN IDA

nem csak azért kell egyenlő esélyeket biztosítani, mert erre joguk van, hanem azért is, mert ez jó és hasznos a társadalom számára. A nők parlamenti részarányának növekedésével a törvényalkotásban lehetővé válik sajátos tapasztalataiknak és szempontjaiknak érvényesítése, ami végső soron az egész társadalom hasznát szolgálja. A nők arányos parlamenti részvétele melletti gyakorlatias érvek különböző szempontokból fogalmazódnak meg (Mateo Diaz, 2005: 109–118.). Szimbolikus jelentősége abban áll, hogy üzenetet hordoz a társadalom számára arról, hogy a nőkre is úgy tekintsenek, mint politikai tényezőkre. A női képviselők számának növekedése megváltoztatja a társadalom vélekedését a nőkről, és a nőkét is önmagukról. A másik érv szerint a nők sajátos kompetenciát, képességeket, szempontokat hoznak a döntéshozatali folyamatba. A nők és férfiak különböző élettapasztalata nemük szempontjából (gender-) specifi kus értékeket és prioritásokat eredményez, ami végső soron különböző politikai végeredményt jelent. Jelen tanulmány célja a fentiek szellemében a nők parlamenti tevékenységének vizsgálata, amely során mindenekelőtt arra keressük a választ, hogy a nőknek vannak-e sajátos szempontjaik képviselői munkájuk során, és kimutatható-e, hogy ezekkel elsősorban a nőtársadalom érdekeit képviselik. A szubsztantív (tartalmi) képviselet szempontjából kiindulva az a legfontosabb kérdés, hogy a képviselő neme miként befolyásolja politikai döntéseit. A választ keresve vizsgálni fogjuk, hogy a nők képviselői tevékenysége során milyen formában és tettekben realizálódik a női ügyek képviselete. A demokratikus társadalmakban a csoportérdekek érvényesítésének két szintje van: a csoport tagjainak jelenléte a döntéshozatal színtereinél valamint a tagok érdekeinek figyelembe vétele a döntések meghozatalakor. Ennek megfelelően a nők parlamenti részvétele is a jelenlét és a képviselet dichotómiájában vizsgálható. A két szempont összefüggése több kérdésfeltevésben is megfogalmazódik. Szükséges-e a nők fi zikai jelenléte ahhoz, hogy érdekeik a döntéshozatal során beszámításra kerüljenek? Összefüggésben van-e a döntéshozó testületekben betöltött létszámarányuk sajátos érdekeik képviseletének eredményességével? A politikai részvételről szóló szakirodalom szerint a társadalmi tapasztalat azt bizonyítja, hogy a női érdekeket a nők hatékonyabban érvényesítik. Ezt Anne Phillips a ’jelenlét politikájának’ nevezi, rámutatva, hogy a „női érdekeket a politikai vitákban és a döntéshozatali folyamatokban nyilvánosan hangsúlyozni kell” (Phillips, 1995: 65.). Megkérdőjelezi azt a felfogást, amely elválasztja egymástól a képviselő személyt és az általa képviselt témát, ügyet. A nők jelenléte, megfelelő képviseleti aránya nélkül nem képzelhető el a női érdek megfelelő képviselete (deskriptív vs. szubsztanciális képviselet). A létszám és a képviselet összefüggését legmarkánsabban a ’kritikus tömeg’ fogalma jeleníti meg, amely Drude Dahlerup nevéhez köthető (Dahlerup, 1988).

84

NŐI KÉPVISELŐK – NŐI KÉPVISELET?

A kritikus tömeg fogalmát (mint a képviselt kisebbség érdekében teendő gyökeres változások feltételét) és annak 30 százalék körüli mértékét valójában már Dahlerup tanulmánya megírása idején a köznyelv evidenciaként kezelte, még mielőtt a politikaelmélet ezt a kérdést tüzetesen elemezte volna. Az elnevezés a nukleáris fi zikából származik, és azt a mennyiséget jelöli, amely láncreakciót elindítva, visszafordíthatatlan változásokat idéz elő. A szerző a skandináv országok példáján, főként interjúk és kérdőíves felmérések eredményei alapján igazolja feltevését, amely szerint a kisebbség mértéke, a többséghez viszonyított létszámaránya döntő fontosságú. Elméletének kiindulópontja, hogy az egyes szervezetekben lévő nők problémái nem női létükből, hanem kisebbségi pozíciójukból fakadnak. Az adott szervezeten belüli kisebbségi helyzetből adódó problémák pedig szervesen összefüggenek a társadalom egészében elfoglalt kisebbségi státusszal. Mi változik, ha több nő kerül a politikába? Változnak a női politikusokat érintő reakciók, csökken a nők közéleti szerepvállalásával kapcsolatos ellenállás. Változik a női politikusok teljesítménye és hatékonysága. Változások történnek a politikai kultúrában (stílusban) és a politikai diskurzusban (tematikában) egyaránt. Mindez összességében a nők társadalmi helyzetét is jótékonyan befolyásolja. Mivel a nők aránya a Magyar Országgyűlésben meg sem közelíti a 30 százalékot, a kritikus tömeggel kapcsolatos tézist annak példáján megerősíteni nem tudjuk. Más elemzések ugyanakkor arra hívják fel a figyelmet, hogy egy adott szervezetben a kisebbségi lét önmagában is gerjeszti a hátrányos megkülönböztetést. Rosabeth Moss Kanter 1977-es etnográfiai tanulmányában (Men and Women of the Corporation) a kisebbségben lévő nők helyét, szerepét és viselkedését mutatja be. Bár vizsgálatait egy amerikai nagyvállalatnál végezte, szempontjai és megállapításai a nők bármely férfitöbbségű szervezetekben elfoglalt helyére és szerepére vonatkoztathatóak. Álláspontja szerint a nők adott szervezetben való háttérbe szorulásának oka a nemi szerepen kívül a nőknek az adott szervezetben képviselt, mindössze szimbolikus aránya. Azokban a szervezetekben, ahol a kisebbség aránya nem haladja meg a 20 százalékot, a domináns csoport uralja a szervezeti kultúrát. A kisebbségek ilyen részarány mellett csak mintegy szimbólumként, jelképként (’token’) jelennek meg, reális hatásuk a szervezeti kultúrára nincsen (Kanter, 1993: 208–209.). A ’tokenizmus’ (vagyis a kisebbségek alacsony képviseleti arányának) következménye a kisebbség számára a fokozott láthatóság (’visibility’) – minél kevesebben vannak, annál nagyobb a rájuk irányuló figyelem, inkább társadalmi csoportjuk képviselőiként, mint individuumokként jelennek meg. Fellépésükkel nemcsak önmagukat, hanem csoportjukat is képviselik, emiatt folyamatosan kettős mércének kell megfelelniük: egyrészt nőként hogyan töltik be az adott szerepet, másrészt az adott szerepkör betöltőjeként hogyan felelnek meg a nőkkel szembeni el-

85

B. KELEMEN IDA

várásoknak. A szervezetekben betöltött kisebbségi helyzet másik következménye a kontraszt – a kisebbségek különbözőségének polarizációja és felnagyítása. A domináns csoport a tokenekkel szemben a saját kultúráját hangsúlyozza, kizárva ezzel a kisebbséget. A kisebbség képviselői számára alacsony létszámuk miatt nehezebb az együttműködés, a csoportalkotás. További jellemző az asszimiláció, amely a tokenek sztereotipizálásával is együtt jár. A kisebbséghez tartozóknak elsősorban az általánosított, a vizionált társadalmi típus jellemzőit tulajdonítják. Ezek az általánosítások gyakran karikatúraszerűek, amelyek a hétköznapi nemi szerepekre épülnek: anya, csábító, kis csinos kedvenc (pet). Mivel a tokenek kevesen vannak, nincs esélyük ennek a képnek a megváltoztatására. Sem a sztereotipizált nőkép megváltoztatására, sem arra, hogy személyükben ne a vélt ’típust’ hanem a személyiséget lássák. A kisebbségi helyzet több lehetséges magatartásformát eredményez: a token vagy ’felveszi a fonalat’: igyekszik megfelelni az elvárásoknak, vagy élvezi a figyelmet, az ’egyetlen nő’ szerepet, vagy igyekszik láthatatlanná válni, átvenni a domináns közeg jellemzőit. Egyik lehetséges magatartásforma sem teszi azonban lehetővé, hogy a ’tokenek’ hatással legyenek a domináns kultúrára. Bár a jelen tanulmány célja mindenekelőtt a nők parlamenti tevékenységének a szubsztantív képviselet szempontjai szerinti vizsgálata, a fentiek alapján nyilvánvaló, hogy a női képviselet gyakorlatának vizsgálata, illetve eredményeinek értékelése során fontos szempontként kell figyelembe venni az alacsony arányt, illetve a kis létszámból adódó kisebbségi lét korlátait. Kiinduló pontként érdemes tehát áttekinteni a nők parlamenti részvételének adatait.

JELENLÉT

A Magyar Országgyűlésben a nők részaránya tartósan alacsony. Az egyes parlamenti ciklusok alakuló ülésein arányuk 1990-ben 7,3; 1994-ben 11,1; 1998ban 8,3; 2002-ben 9,1; végül a 2006-os választásokat követően 10,6 százalék volt (1. táblázat). Húsz év távlatában a 2010-es választásokig az enyhén növekvő arány inkább stagnálásként értékelhető. Miközben Európa- és világszerte a nők parlamenti képviseletének növekedése tapasztalható, a 2010 májusában megalakult Magyar Országgyűlésben mindössze 9,1 százalékban képviseltettek a nők, ami a korábbi – meglehetősen alacsony – arányhoz képest is visszaesést jelent. A nők parlamentben tapasztalható, 10 százalékot sem elérő értéke az idők folyamán jelentősen megváltozott a nemzetközi környezet, a női parlamenti képviselet nemzetközi tendenciáinak figyelembe vételével. Az országok rangsorában egyre hátrébb kerültünk: az 1995-ben elfoglalt 43. helyről 1998-ban a 86., 2002-ben a 103., 2006-ban a 120., és a legutóbbi választásokat (2010. április) követően a 131. helyre (www.ipu.org). A nők hazai parlamenti

86


részaránya (9,1 %) a világátlag (19,0%) fele. A nők parlamenti részvétele az Európai Unió tagállamai közül egyedül Máltán alacsonyabb (8,7%) mint nálunk, és egyedül ebben a két országban nem közelíti meg a 10 százalékot. Ez az arány az EU 27-ek közül 18 országban eléri, illetve meghaladja a 20 százalékot, közülük Finnországban, Hollandiában és Svédországban 40 százalék fölötti. Elmaradásunk annál fájóbb, mivel nem egyszerűen egyes országokhoz viszonyítva értelmezhető, hanem legfőképpen egy egyre szélesebb körben elismert és gyakorolt demokratizálási iránytól. A nők parlamenti részaránya szempontjából a szakirodalom kulcsfontosságúnak tekinti a választási rendszer szerepét (Matland, 1998; Norris, 1997). Az esettanulmányokkal megerősített megállapítások szerint a többmandátumos választókörzetekben általában jobbak a nők mandátumszerzési lehetőségei, valamint az arányos (listás) választási rendszer ugyancsak kedvez a női részarány növekedésének. A választási rendszer hatása azonban nyilvánvalóan a jelöltek személyét és a listák összetételét meghatározó pártok szándékai szerint tud érvényesülni. A jelölés mechanizmusát elemző kutatók megállapítása szerint hazánkban a korai pártkonszolidáció és a képviseleti elit bezáródása legalább annyira befolyásolják az alacsony szintű képviseletet, mint a választási rendszer (Ilonszki–Várnagy, 2007). A 2006-os választásokkal bezáróan elemezve a pártok jelöltállítási politikáját megállapítják, hogy a magyarországi pártrendszer a többpártrendszer irányából elmozdult a két és fél pártrendszer irányába, ezzel egyidejűleg eltűntek a – hagyományosan arányaiban több nőt jelölő – kis pártok. A nagy pártoknak is egyre kevesebb jelöltjük van, mivel a pártelit stabilizálódása, sőt bezáródása következményeképpen egy jelöltet több helyen is indítanak. A pártok kiválasztási mechanizmusát elemezve arra a megállapításra jutnak, hogy a pártok kiválasztási folyamatának stabilizálódása nem kedvez a női aspiránsoknak, mivel a férfi párt- és parlamenti elit reprodukcióját állítja középpontba, így a nők egyre nagyobb arányban esnek ki a rendszerből. Ennek következtében kialakult egy szűk, főleg férfiakból álló professzionális politikusi réteg, akik őrzik pozícióikat, míg a női politikusok kevésbé tudtak beágyazódni – illetve egyáltalán bekerülni – ebbe a rendszerbe. A 2010-es országgyűlési választások számottevő változást idéztek elő nem csak a parlament politikai összetételében, hanem ezen keresztül a pártstruktúrában is. A bekövetkező változások negatívan hatottak ugyanakkor a nők parlamenti jelenlétére, amely a 2002-es szintre esett vissza. Frakciónkénti arányukat vizsgálva (1. táblázat) megállapíthatjuk, hogy az LMP kivételével egyetlen párt sem biztosított 10 százalékot megközelítő részesedést mandátumaiból a nőknek. A végeredmény azonban frakciónként az előzmények és a pártok választási esélyeinek együttes elemzésével különbözőképpen értékelhető.

87

B. KELEMEN IDA

1. táblázat. Női képviselők aránya a Magyar Országgyűlés frakcióiban az alakuló ülésen

Fidesz

1990. 05. 02. 9,1

1994. 06. 28. 5,0

1998. 06. 18. 6,8

2002. 05. 15. 5,5

FKGP

6,8

7,7

6,3

–

–

–

KDNP

4,8

4,5

–

–

8,7

5,6

MDF

4,8

15,8

5,6

4,2

9,1

–

MIÉP

–

–

7,1

–

–

–

MSZP

15,2

10,5

10,4

12,9

13,2

8,5

SZDSZ

8,5

15,9

12,5

10,0

10,0

–

Jobbik

–

–

–

–

–

6,4

LMP

–

–

–

–

–

31,3

Frakció

2006. 05. 16. 7,8

2010. 05. 14. 8,8

Független

14,3

0

0

–

0

0

Összesen

7,3

11,1

8,3

9,1

10,6

9,1

A Fidesz – amely a legszerényebb várakozások alapján is a mandátumok abszolút többségére számíthatott –, egyéni jelöltjei közül mindössze 5, területi listáinak matematikailag esélyes helyein 6, országos listáján 12 százalék volt a nők aránya – ebből az esélyesnek tekinthető helyeken mindössze 101. Ugyanezek az arányok a 2006-os választásokat megelőzően az egyéni választókerületben 5,1; a területi listákon 17,7; az országos lista esetében 26,3 százalék voltak. Politikailag kockázatmentes helyzetben sem ’hozták helyzetbe’ női politikusaikat, a korábbiakhoz képest valamivel magasabb női képviselői arány nem a jelöltállítás, hanem a politikai helyzet – a kiemelkedően nagyarányú mandátumszerzés –következménye. Az MSZP frakcióban minden eddiginél alacsonyabb a nők aránya, ami azért különösen érdekes, mert a női jelöltarányokat meghatározó szabályrendszer (amely értelmében a jelöltek körében 20 százalék legyen a nő és a fiatal) ugyanúgy hatályban volt, mint az előző választások idején. A jelölések során a párt az országos lista egészét tekintve teljesítette ugyan saját vállalását az ún. ’női kvóta’ szempontjából, az esélyes helyeken azonban már csak egy tizednyi volt a nő.2 A szocialista párt területi listáinak esélyesnek tekinthető helyein 12, egyéni jelöltjei körében ugyanakkor mindössze 8 százalékban szerepeltek. Az előző választások idején a párt által indított női egyéni jelöltek aránya a jelenlegivel azonos volt, míg a területi listákon 30, az országos listán pedig közel 20 százalékban szerepeltek mandátumszerzésre esélyes helyeken. A jelöltek körében a nők arányának csökkenése már a 2006-os választások esetében is kimutatható volt. A 2010-es választások alkalmával az MSZP a

88


parlamenti helyek várható jelentős szűkülése, a Fidesz pedig a biztosnak tekinthető mandátumok tudatában egyaránt a nőknek biztosított esélyek további csökkentése mellett döntött. Az előző parlamenti ciklusban ez a két párt birtokolta a mandátumok túlnyomó többségét. A jelenleginél esetenként 2-3szor magasabb jelöltarány a nők 10 százalékot épp csak meghaladó képviseletét eredményezte az Országgyűlésben. Így már a jelöltek összetétele alapján előre jelezhető volt, hogy az eddigi női képviselői arány – amellyel Európa sereghajtói voltunk – csökkeni fog. Nem változtatott ezen a parlamenti pártok összetételének a 2010-es választásokat követő változása sem. A Jobbik listáin esélytől függetlenül 9-10, egyéni jelöltjei körében 7 százalék volt a nő, amely 6,4 százalékos képviselői arányt eredményezett. A Lehet Más a Politika (LMP) választási listáin 30 százalékos arányban szerepeltette a nőket, ami a rendszerváltás óta először eredményezett egy parlamenti frakció esetében az esélyegyenlőség követelményének (’kritikus tömeg’) megfelelő mandátumarányt számukra. A listán elfoglalt helyezésüket az ún. ’cipzár’-elv alapján meghatározva – a sorrendben legalább minden harmadik helyre nők kerülnek – a parlamenti választásokon országos listát állító pártok közül a legtöbb esélyt biztosították a tényleges mandátumszerzésre. Ez a módszer alkalmas ugyanis a leginkább arra, hogy a listán képviselt arányok a megszerzett mandátumok körében is realizálódjanak. Az új parlamenti pártok közül a Jobbiknál a jelöltarány, az LMP esetében pedig a mandátumok relatíve alacsony száma miatt a parlament politikai öszszetételének változása sem módosította a fenti, a nők parlamenti részvétele szempontjából kedvezőtlen tendenciát. A pártok jelöltállítási politikája természetesen nem tekinthető a nők alacsony parlamenti részarányának egyetlen okaként. A jelöltállítás során megnyilvánuló politikai kultúra, az esélyegyenlőség iránti érzékenység (illetve annak hiánya) önmagában is mélyebb gyökerű társadalmi és gazdasági tényezők lenyomataként jelenik meg (Siaroff [2000])3. Szerepük azonban nem elhanyagolható, hiszen az esélyegyenlőségi politika tudatos felvállalásával a társadalmi körülmények tükröztetése helyett annak formálására is lehetőség nyílna. Az ún. ’kvótatörvények’4 2007 őszén zajlott parlamenti vitája gyakorlati eredményt nem hozott ugyan – a törvényjavaslatokat az Országgyűlés elutasította – mégis ráirányította a politika és a közvélemény figyelmét a nők politikai esélyegyenlőségének problematikájára. A 2010-es jelöltlisták azt mutatják, ez az eredmény is átmeneti csupán, hiszen a pártok nem csak a törvényi szabályozásra mondtak nemet, hanem a nemek közötti esélyegyenlőség következetes képviseletére is.

89

B. KELEMEN IDA

RÉSZVÉTEL

A Magyar Országgyűlésben dolgozó képviselőnők tevékenységéről és politikai hatásáról szóló komplex, empirikus kutatás az 1998–2002-es parlamenti ciklust vizsgálta (Ilonszki et al, 2003). A kutatás és az elemzés elkészítése során számos esetben figyelembe kellett venni, hogy az empirikus tapasztalatok egy konkrét politikai közegre, adott parlamenti többséggel jellemzett parlamenti ciklusra vonatkoznak. További kutatásom célja a vizsgálat egyes elemeinek megismétlése, eredményeinek ellenőrzése a következő (2002–2006-os) parlamenti periódusban. A 2002-es ciklusváltás során nem változott számottevően a képviselőnők aránya, történt viszont változás a képviselőnők személyében, és a parlamenti élet logikája szempontjából a legfontosabb területen, a parlamenti erőviszonyokban. Míg az 1998–2002-es periódusban a konzervatív pártok, addig a 2002–2006-os ciklusban a szocialista-liberális koalíció adta a parlamenti többséget. Így a két ciklus adatainak összevetésével jelentősen csökken a képviseletet befolyásoló, a képviselő nemén kívüli körülmények hatása a kutatás eredményére. Ennek megfelelően a vizsgálat megismétlése lehetőséget adhat az akkori következtetések megerősítésére vagy finomítására. A vizsgálat kiindulópontja a képviselői aktivitás, hiszen a tartalmi képviselethez a fi zikai jelenlét kevés. A felszólalások tematikus irányultságának ismerete már a képviselet tartalmáról ad számunkra értékes információkat. A képviselet hatékonyságát azonban nem csak az egyéni aktivitás határozza meg, hanem az adott intézményi keretekben biztosított lehetőségek is. Ezt a bizottságokban betöltött helyek és pozíciók elemzésével fogjuk megvizsgálni.

RÉSZVÉTEL – AKTIVITÁS

A képviselők tevékenységének egyik fontos, és leginkább látható része a plenáris üléseken tanúsított aktivitás. A képviselői tevékenység számos egyéb eleme (indítványok benyújtása, bizottsági tevékenység) közül a vizsgálat szempontjából azért erre esett választás, mert a plenáris ülések televíziós közvetítése és a médiában való kiemelt tudósítása miatt ez a leginkább látható tevékenységi forma, és mint olyan, ez ad a választópolgárok számára leginkább képet az egyes politikai szereplők parlamenti munkájáról, így szimbolikus jelentősége is számottevő. A plenáris ülésen tanúsított aktivitás képet ad továbbá a teljes tevékenységi vertikumról: a napirend előtti felszólalások a frakcióban betöltött szerepről, a bizottság nevében elhangzott beszédek az ezekben a testületekben folytatott munkáról és az ott elért tekintélyről, a törvényjavaslatok vitájában elhangzott és az ellenőrzéssel kapcsolatos felszólalások pedig az egyén szakmai, politikai szakértelméről és ambícióiról. A felszólalások vizsgálatával tehát nem csak egy matematikailag értelmezhető aktivitási mutatót 90


kaphatunk, hanem következtethetünk a képviselői tevékenység irányultságáról, valamint a parlamenti munka során a politikai és a szakmai csoportokban (frakciókban, illetve bizottságokban) elért elismertségről is. Az 1998–2002-es ciklus plenáris aktivitásának elemzése már önállóan is publikálásra került (B. Kelemen, 2003a), és a női képviselők tevékenységéről szóló átfogó elemzéshez is fontos szempontul szolgált (Ilonszki et al, 2003). A vizsgálat egyik fontos tapasztalata az volt, hogy a nők plenáris ülésen mutatott aktivitása erősen függ a képviselők kormánypárti, illetve ellenzéki hovatartozásától. Kevés kivétellel a felszólalási típusok többségében az ellenzéki nők sokkal aktívabbnak bizonyultak a kormánypárti női képviselőknél és sok esetben férfi képviselőtársaiknál is. A 2002–2006-os ciklusban – ellentétes kormánypárti–ellenzéki felállás mellett – ellenőrizhető, hogy ez az aktivitás az ellenzéki szerepkör, illetve a jobb- illetve baloldali pártcsoporthoz tartozás következménye; vagy ellenkezőleg: a nők kiemelkedő aktivitása pártjuk és frakciójuk politikai helyétől független jelenség. A két ciklus felszólalási adatait a 2/a és 2b táblázatok tartalmazzák. A táblázatok 1. oszlopa azt mutatja, hogy milyen a női és férfi képviselők aránya a felszólalók között, az egyes felszólalási formákban. Ezeket az adatokat parlamenti létszámarányukhoz viszonyítva tudjuk értékelni. Az itt tapasztalható aktivitási mutató okaira mutatnak rá a további vizsgálati szempontok. A 2. oszlopban megjelenő adat azt mutatja, hogy a női illetve férfi képviselők közül hányan vették ki részüket az egyes felszólalási formákban – vagyis hány százalékuk szólalt fel. A 3. oszlop az egy főre, a 4. pedig az egy felszólalóra jutó felszólalások számát tartalmazza, ugyancsak nemek szerinti bontásban. A táblázatban szürke színnel azok a mezők kerültek kiemelésre, ahol a nők alulreprezentáltak, illetve aktivitásuk nem haladja meg férfi képviselőtársaikét. Jól láthatóan a nők mindkét ciklusban létszámarányukat meghaladó arányban vettek részt a plenáris ülés munkájában (1. oszlop), az egyes felszólalási formák háromnegyedében felülreprezentáltak. Parlamenti ciklustól függetlenül egységesen jellemző, hogy ez elsősorban annak köszönhető, hogy közülük többen szólalnak fel (2 oszlop), míg a férfiak összesített aktivitási mutatóját egy kisebb arányú, de annál aktívabb, sokat felszólaló csoport határozza meg (4. oszlop). Különösen egyértelműen megnyilvánul ez a 2002–2006-os ciklus adatai között. A két ciklus során változás történt az egyes felszólalástípusokban tanúsított női aktivitás tekintetében. A napirend előtti felszólalások körében megszűnt a férfiak dominanciája. Ennek fő oka, hogy a 2002–2006-os ciklusban a négy frakcióból kettőnek volt női vezetője (Dávid Ibolya MDF, Lendvai Ildikó MSZP), de rajtuk kívül további 20 képviselőnő kapott frakcióvezető helyettesként megbízást a képviselőcsoport aktuális politikai véleményének képviseletére (napirend előtt a képviselőcsoport nevében annak vezetője, illetve helyettese szólalhat fel „országos jelentőségű, halaszthatatlan és rendkívüli ügyben”). 91

B. KELEMEN IDA

Ez arra utal, hogy ha létszámuk nem is, de beágyazottságuk, képviselőcsoportjuk általi elismertségük és politikai befolyásuk növekedett. Ez számottevő változás az előző ciklushoz képest, amikor a női képviselők egyéni aktivitását nem követte adekvát csoport-megbízatás a frakciók részéről. A napirend utáni felszólalások tekintetében a nők alulreprezentáltsága tartós, aminek oka feltehetően ennek a napirendi pontnak a jellemzően különösen késői időpontja. 2/a táblázat. Női és férfi képviselők aktivitása a plenáris ülésen, 1998–2002 Nők és férfiak aránya a felszólalók között, %1

Napirenden kívüli

Napirend előtti Napirend utáni Önálló képviselői indokolása Bizottsági előadó Bizottsági kisebbségi előadó Vezérszónoki

Napirendi pontokhoz kapcsolódó Felszólaló2

Kétperces felszólalás Ügyrendi felszólalás Azonnali kérdés Kérdés Ellenőrzés Interpelláció

Egy Felszólalók Egy főre jutó felszólalóra összlétszámjutó felszólalások hoz viszonyífelszólalások száma tott aránya, % száma

nő

férfi

nő

férfi

nő

férfi

nő

férfi

8

92

27,3

29,2

1,15

2

4,22

6,85

7,2

92,8

18,2

21,8

0,33

1,41

1,8

6,5

9,3

90,7

12,1

11,0

0,33

0,16

2,75

1,41

9,4

90,6

66,7

60,1

2,3

2,6

3,4

4,4

10,4

89,6

42,4

34

1,7

1,18

4,0

3,48

11,2

88,8

72,7

53,8

2,2

1,99

3,0

3,7

8,7

91,3

20,2

16,8

8,3

91,7

87,9

91,2

24,0

25,7

27,3

28,1

8,7

91,3

39,4

38,8

1,7

1,8

4,3

4,7

9,8

90,2

45,5

39,1

1,9

1,5

4,2

3,8

15,1 10,5

84,9 89,5

63,6 60,6

33,4 48,4

2,03 2,9

0,95 2,1

3,2 4,8

2,9 4,3

1

A parlament összetételében a nők és a férfiak aránya 8,5 illetve 91,5%. A felszólalók száma több mint a képviselőké, az átülések miatt. Ezért a felszólalók összlétszámhoz viszonyított aránya meghaladja a 100%-ot, illetve az egy felszólalóra kevesebb felszólalás jut, mint az összes képviselőre – ezek az adatok ezért nem kerültek feltüntetésre. 2

92


Változást tapasztalhatunk a bizottság képviseletében elmondott felszólalások tekintetében is. Ez a felszólalási forma ugyancsak egy csoport képviseletére adott felhatalmazást jelent. Ebben az esetben a megbízás a politikai helyett inkább szakmai szempontokon alapszik, hiszen a bizottság nevében tett felszólalások a törvényjavaslatok vitájában, konkrét szakmapolitikai témákban hangzanak el. Míg az 1998–2002-es ciklusban majdnem egyöntetű a női dominancia, a következő periódusban a kisebbségi előadók körében a férfi képviselők bizonyultak aktívabbnak. Mivel a bizottság kisebbségi véleményének előadója a parlament működési logikája szerint többségében az ellenzék köréből kerül ki, így ennek oka a 2002–2006-os időszakban ellenzékben lévő konzervatív pártok női képviselőinek alacsony aránya (a Fidesz frakcióban 5,5, az MDF-ben 4,2%). 2/b táblázat. A női és férfi képviselők aktivitása a plenáris ülésen (2002–2006) Nők és férfiak aránya a felszólalók között, %1 nő férfi Napirend előtti Napirenden Napirend kívüli utáni Önálló képviselői indokolása Bizottsági előadó Bizottsági kisebbségi Napirendi pontokhoz előadó kapcsolódó Vezérszónoki Felszólaló2 Kétperces felszólalás Ügyrendi felszólalás Azonnali kérdés Ellenőrzés Kérdés Interpelláció

Felszólalók Egy főre jutó Egy felszóösszlétszám- felszólalások lalóra jutó hoz viszonyíszáma felszólalások tott aránya, % száma nő férfi nő férfi nő férfi

13,2

86,8

62,9

41,3

2,9

2,3

4,5

5,5

3,7

96,3

8,6

22,2

0,3

1,2

3

5,5

19,0

81,0

11,4

4,8

0,2

0,1

1,5

2,9

11,4

88,6

74,3

57,5

6,1

3,4

8,2

5,9

5,7

94,3

25,7

42,5

0,9

1,6

3,7

3,8

11,8

88,2

77,1

57,5

3,0

2,6

3,9

4,6

10,3

89,7

–

–

14,7

14,9

–

–

9,9

90,1

100

90,3

25,5

28,2

25,5

31,2

8,3

91,7

31,4

34,5

0,7

1,0

2,2

2,9

9,7

90,3

60

55,8

2,7

3,0

4,5

5,5

11,6 11,2

88,4 88,8

60 68,6

45,6 54,1

2,6 2,4

2,0 2,3

4,4 3,5

4,5 4,3

1

A parlament összetételében a nők és férfiak aránya 9,1 illetve 90,9%. A felszólalók száma több mint a képviselőké, a személyi mozgások miatt. Ezért a felszólalók összlétszámhoz viszonyított aránya meghaladja a 100%-ot, illetve az egy felszólalóra kevesebb felszólalás jut, mint az összes képviselőre – ezek az adatok ezért nem kerültek feltüntetésre. 2

93

B. KELEMEN IDA

A kétperces illetve ügyrendi felszólalások egyértelműen az egyéni képviselői aktivitásra utalnak, és fő jellemzőjük, hogy erősen ad hoc jellegűek, hiszen a plenáris ülésen aktuálisan kialakult helyzetre, egy korábbi felszólalásra történő reakcióként hangzanak el. Talán ez az oka annak, hogy mindkét ciklusban e két felszólalási forma közül egyikben a nők alulreprezentáltak. Feltűnő, hogy az ellenőrzés keretében elhangzó felszólalások körében (amelyek az egyéni politikai aktivitást jellemzik) mindkét ciklusban különösen aktívak a nők. Ez azért meglepő, mert a 2002–2006-os ciklusban a női dominancia annak ellenére fennmaradt (az egy felszólalóra jutó felszólalásszám kivételével), hogy az arányaiban több női képviselővel bíró szocialista és liberális frakciók kormányzati szerepkörbe kerültek. Az ellenzékben lévő női képviselők közül szinte mindenki részt vett ezekben a felszólalási formákban, és a kormánypártiaknak is közel fele. Ez ugyancsak az egyéni politikai ambíciók erősségét mutatja. A két ciklus mutatóit összehasonlítva az egyik legfontosabb következtetés, hogy a női képviselők – frakciójuk kormánypárti, illetve ellenzéki szerepkörétől függetlenül – férfi képviselőtársaikat meghaladó mértékben vesznek részt a plenáris ülés munkájában. Alacsony létszámukat valamelyest kompenzálja ez a magas aktivitási mutató, ezért láthatóbbak és hallhatóbbak, mint azt létszámuk indokolná. A kvótatörvények vitájában – az ellenvélemények között – megfogalmazódott az a félelem, hogy a kvóta alapján mandátumot nyert nők csak ’dísz-nőként’, vagy ’kvóta-nőként’ szerepelnek a parlamentben. Adataink azt mutatják, hogy ha feltételezzük is, hogy a létszámuk növekedésével aktivitásuk csökken, még mindig csak annak a parlamenti átlaghoz való közelítése jelentkezne ’kockázatként’.

KÉPVISELET – A FELSZÓLALÁSOK TEMATIKUS MEGOSZLÁSA

Ahogy láttuk, a női képviselők létszámarányukat meghaladó arányban vesznek részt a parlament (plenáris ülés) munkájában. Joggal merül fel a kérdés: vajon milyen ügyeket képviselnek, milyen témákban szólalnak fel? Van-e különbség a férfi és a női képviselők felszólalásainak tematikájában, és ha igen, akkor megállapítható-e, hogy a nők által képviselt ügyek kapcsolatban állnak a nőtársadalmat közvetlenül érintő kérdésekkel? A kérdések megválaszolásához a 2002–2006-os ciklus interpellációit és a törvényjavaslatok plenáris vitája során elhangzott felszólalások adatait tekintjük át (3. táblázat). A két felszólalási forma a témaválasztás szabadsága szempontjából nem azonos, hiszen a tárgyalt törvényjavaslatok tematikája kötött, míg az interpellációkét a felszólaló határozza meg. (Nem ismerjük a képviselőcsoport erre való befolyását azon kívül, hogy a frakciókon belül működnek tematikus munkacsoportok, és a képviselők az ezekhez való tartozás szerint 94


’viszik’ az egyes témákat). A vizsgálat módszere sem teljesen azonos. A törvényjavaslatok esetében a felszólalásokat a törvényjavaslat címe szerint kategorizáltam. Az interpellációk esetében a sokszor ’blikkfangos’ cím nem árul el sokat a felszólalás tényleges tartalmáról, ez esetben viszont a felszólalások témájának meghatározásához a teljes ciklusra vonatkozó tartalomelemzés szolgált forrásul. Az interpellációk tematikus megoszlását vizsgálva látható, hogy a férfiak és a nők preferenciái teljesen eltérőek. Míg a férfiak felszólalásainak tematikus megoszlása diffúz, addig a nőknél 3-4 téma prioritása egyértelmű. Leggyakrabban az egészségügyi politika témájában szólaltak fel (41,7%), ezt követik – lényegesen szerényebb részesedéssel – a szociálpolitika, a foglalkoztatás és az oktatás, valamint az infrastruktúra kérdései. Ez utóbbi az egyetlen, ami a preferenciák négyes toplistájában közös a férfiakkal. A legmarkánsabban női ügyet képviselő felszólalásnak Bernáth Ildikó (Fidesz) „Az esélyegyenlőségről, a nők elleni erőszakról, a szavak és a tettek összhangjának fontosságáról”; valamint Kósáné Kovács Magda (MSZP) „Tervezi-e a minisztérium, hogy a nőkkel szemben, becsületbeli indokkal elkövetett erőszakos bűncselekmények, az ún. becsületbeli bűncselekmények hatékonyabb megelőzése és ezen cselekmények elleni fokozottabb fellépés érdekében – az Európa Tanács határozatának megfelelően – jogi, megelőző és védelmi intézkedéseket alkalmaz?” című interpellációit tekinthetjük (ezek az ’emberi jogi politika’ kategóriába kerültek besorolásra). A törvényjavaslatok esetében a vizsgálat csak a nők (képviselői szerepkörben) elhangzott felszólalásaira terjedt ki. A vizsgált, összesen 1225 tétel magában foglalja a ciklus során felszólaló 40 képviselőnő összes olyan felszólalását, amely a törvényjavaslatok vitájában hangzott el: az egyéni felszólalások (felszólalás, illetve kétperces felszólalás) mellett a frakciók (vezérszónoki) és a bizottságok nevében elhangzottakat is. Eltekintettem viszont az ügyrendi felszólalásoktól, mivel ezek elsősorban a tárgyalás menetére és nem a törvényjavaslat tárgyára vonatkoznak. A prioritások elemzésekor a költségvetési törvényhez és a zárszámadás vitájában elhangzott 312 felszólalást nem vettem figyelembe, hiszen ezek irányultsága jelentősen függ attól, mely fejezet vitájában hangzottak el. Joggal feltételezhető hogy elsősorban azokban a témákban, amelyeket a többi felszólalásban is preferáltak a női képviselők, ezért nem lehet őket egyszerűen gazdaságpolitikai jellegűnek tekinteni. A törvényjavaslatok vitájában elhangzott felszólalások preferenciája hasonló az interpellációkéhoz, de a szociálpolitika, a foglalkoztatáspolitika és az egészségügy mellett ezúttal a jog- és a gazdaságpolitika kérdései is bekerültek az első négy helyezett közé. A szociálpolitika-kategórián belül kiemelkedő a nyugdíj és a gyermekvédelem témájának részesedése (49%). A foglalkoztatás tárgykörében elhangzott felszólalások egy része is szociális jellegű, a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok: a fiatalok, az idős korosztály és a kisgyermeke95

B. KELEMEN IDA

sek foglalkoztatási problémáinak kezelésével kapcsolatos. A jogpolitika kategóriájába az alkotmánnyal és a választásokkal kapcsolatos, valamint a büntetőjogi tárgyú törvényjavaslatok kerültek. A gazdaságpolitikán belül a női felszólalásoknak több mint fele (60 db) az adótörvények vitájában hangzott el. A kifejezetten nőket érintő törvényjavaslatok ezúttal is az emberi jogi témához kerültek, ezek a meddőséggel kapcsolatos problémák átfogó kezelésére vonatkozó, a családon belüli erőszak megfékezéséről, valamint az egyenlő bánásmódról és az esélyegyenlőség előmozdításáról szóló törvényjavaslatok voltak. A táblázat adataiból megállapítható, hogy a férfiak és nők felszólalásainak tematikus megoszlása alapvetően különbözik. Míg a férfiak érdeklődése számos téma között oszlik meg (ezt lényegesen magasabb létszámuk is indokolhatja), addig a nők néhány, jól behatárolható területtel foglalkoznak elsősorban. Választott témáik prioritása – legalábbis a dobogós helyeket tekintve – az interpellációk és a törvényjavaslatok esetében közel azonos. Az általuk preferált témák (szociálpolitika, egészségügy, foglalkoztatás) kifejezetten ’női’ témának tekinthetők, hiszen közel állnak a hagyományosan női szerepekhez; a nők – élethelyzetükből adódó – érdeklődéséhez; végzettségükhöz és jelentős mértékben végzett munkájukhoz. A magyar társadalmat még az ezredforduló idején is a foglalkozási szegregáció (a férfiak és nők által betöltött munkakörök elkülönültségének) jelentős mértéke jellemzi, amely a 2001-es népszámlálás adatai szerint 59 százalék (Bukodi, 2005). Bár a képviselők szociodemográfiai jellemzőinek vizsgálata is azt mutatja, hogy jelentős különbségek vannak a különböző nemű képviselők végzettsége és eredeti foglalkozása között (B. Kelemen, 2008)5; a képviselők felszólalási prioritásai közötti különbség mégsem ennek tudható be. Alig van differencia ugyanis a gazdasági végzettség (a női képviselők körében 19,3; a férfiaknák 18,6%), illetve az orvosi jellegű (orvosi, állatorvosi, gyógyszerészeti, fogorvosi) diplomák aránya tekintetében (7,8 illetve 8,3%). Az eredeti foglalkozást tekintve ugyanakkor a nőknél lényegesen gyakoribb a jogi (ügyvéd, bíró, ügyész, jogi osztályvezető) jellegű munka, mint a férfiaknál (20,8 illetve 12,7%). A végzettség és az eredeti foglalkozás tekintetében kimutatható nemek közötti különbségek nem indokolják tehát azt a differenciát, ami különösen a szabadon választott tematikájú felszólalások (interpellációk) során megmutatkozik. A képviselet tartalma szempontjából tehát egyértelműen kimutatható a női ügyek domináns képviselete a képviselőnők részéről. Ez a megállapítás különösen azokra a felszólalásokra igaz, amelyek tematikáját a felszólaló képviselő határozza meg (interpellációk). Ezek a prioritások nem jelentik ugyanakkor a ’női témák’ kizárólagosságát. Láthatjuk, hogy a női képviselők a férfiakkal egyenrangú partnerként vesznek részt a fontos jogi- és gazdasági tárgyú törvényjavaslatok vitájában.

96


3. táblázat. Plenáris felszólalások tematikus megoszlása (2002–2006) Téma

Általános politikai vita Jogpolitika Külpolitika Honvédelem

Interpellációk férfi felszólalások női felszólalások db % db % 42 5,2 1 1,2 152 18,7 4 4,8 22 2,7 – – 12 1,5 2 2,4

Gazdaságpolitika

104

12,8

1

1,2

Agrárpolitika Önkormányzat/ területfejlesztés Ifjúság, oktatáspolitika Sportpolitika Kultúrpolitika Kisebbségi politika Emberi jogi politika Szociálpolitika Egészségügyi politika Környezetvédelem Foglalkoztatáspolitika Infrastruktúra Nemzetbiztonság Érdekegyeztetés Kárpótlás Egyéb Összesen

98 29

12,1 3,6

1 1

1,2 1,2

60 12 19 15 8 26 41 14 29 124 1 2 2

7,4 1,5 2,3 1,8 1,0 3,2 5,0 1,7 3,6 15,3 0,1 0,2 0,2

6 – 3 1 3 15 34 – 6 5 – – –

7,2 – 3,6 1,2 3,6 18,1 41,0 – 7,2 6,1 – – –

812

100,0

83

100,0

Törvényjavaslatok női felszólalások db % 2 0,2 123 10,0 11 0,9 9 0,7 312 25,4 103* 8,4 7 0,6 67 5,5 40 – 23 10 41 204 95 6 120 14 – 31 – 7 1225

3,3 – 1,9 0,8 3,3 16,7 7,8 0,5 9,8 1,1 – 2,5 – 0,6 100,0

* A költségvetési törvényjavaslathoz való hozzászólások nélkül I. gyakoriság

II. gyakoriság

III. gyakoriság

IV. gyakoriság

KÉPVISELET – BIZOTTSÁGOK

Ahogy a plenáris felszólalások esetében megvizsgáltuk, hogy az egyéni aktivitást mennyire követi adekvát csoport-megbízatás, azt is érdemes ellenőriznünk, hogy a nők megfelelő szakmai megbízatást kapnak-e frakciójuk részéről, és a megbízás iránya mennyire felel meg felszólalásaik tematikus preferenciájának. Ez legjobban az állandó bizottságokban betöltött helyekből és pozíciókból mutatható ki.

97

B. KELEMEN IDA

A bizottsági tagság és a bizottsági elnökségekben betöltött szerepek tekintetében nehéz egyértelmű mérőszámot találni, hiszen ezekben a testületekben és részben elnökségeikben is magas a fluktuáció, amit a ’természetes’ mozgáson kívül mindkét ciklusban a frakciófelbomlások, illetve a 2002–2006-os parlamenti időszakban a megválasztott európai parlamenti képviselők pótlása indukált. Emiatt két mutatót is érdemes megvizsgálnunk. Egyrészt a bizottságok meghatározott taglétszámához viszonyítva azoknak a képviselőnőknek a számát, akik a teljes parlamenti periódusban bizottsági tagok voltak, másrészt a bizottságok összlétszámával összevetve a női bizottsági tagok összlétszámát. 1988–2002 között 505 bizottsági helyen 731 képviselő ’fordult meg’. Ugyanekkor 27 nő volt állandóan és további 35 ideiglenesen tagja valamely bizottságnak (az elnökségi tagokkal együtt). Ez a bizottságok taglétszámához képest 5,3 százalékos állandó női tagságot, az összlétszámhoz képest pedig 8,5 százalékos (teljes időszakos vagy ideiglenes) részvételt jelent. Ugyanezek az adatok a másik vizsgált parlamenti időszakban: a bizottságok összes taglétszáma 500, amelyet 854 tag töltött be, közülük 31 állandó és további 45 ideiglenes női bizottsági tag. Ez a képviselőnők részéről 6,2 százalékos állandó és 8,9 százalékos ideiglenes bizottsági tagságot jelent. Az adatokból megállapítható, hogy bizottsági tagságukat tekintve a nők enyhén alulreprezentáltak, bizottsági helyeik aránya csak az ideiglenes tagságot figyelembe véve közelíti meg parlamenti részarányukat. Érdemes aláhúznunk azt a tényt, hogy ezekhez az adatokhoz képest különösen figyelemre méltó a bizottság nevében történő plenáris felszólalásoknál tapasztalt kiemelkedő aktivitásuk. A második vizsgált ciklus során tapasztalható csekély növekedés összlétszámuk növekedésével, és nem pozícióerősödéssel magyarázható. A 3. ciklusban három bizottságnak egyáltalán nem volt női tagja, ötnek pedig csak ideiglenesen. A 2002–2006-os parlamenti periódusban (a bizottságok száma ekkor 23-ról 25-re emelkedett) négy bizottság csak férfi képviselőkkel működött, és további öt bizottságnak csak ideiglenesen volt női tagja. Javult viszont a nők bizottsági elnökségekben betöltött szerepe. A 3. ciklusban a 23-ból egy, a következő időszakban 25-ből 2 bizottságnak volt állandóan, és további kettőnek ideiglenesen női elnöke. Ugyanekkor 3-3 állandó és 3, illetve 6 ideiglenes alelnök volt nő. Ez az utóbbi tapasztalat megerősíti azt a korábbi megállapításunkat, hogy a 4. parlamenti ciklusban a női képviselők szempontjából tapasztalható pozitív változás mindenekelőtt a nők parlamenti pozíciójának javulásában mutatkozik meg. A bizottsági tagság és a pozíciók tekintetében ugyanakkor ez a javulás nem a stabil (állandó) pozíciók tekintetében mutatkozik meg, hanem csak időszakosan. A bizottsági tagság szempontjából a 2006–2010-es ciklus hozott változást, amikor (nagyon kevés kivétellel) a képviselők csak egy bizottsági helyet tölthetnek be, ami a női részarány szempontjából pozitív változást jelentett. Az állandó bizottsági tagok körében 8,3, míg az ideiglenes tagság tekintetében 11,0 százalékra emelkedett a nők 98


aránya, ami megfelel parlamenti részarányuknak. A 18-ból minden bizottságnak volt női tagja, legalább ideiglenesen. Rendszerint magas női részarányú testületek az egészségügyi, a szociális, a foglalkoztatási és a 3. ciklusban az önkormányzati bizottságok. Láthatóan e bizottságok feladatköre azonos azokkal a témákkal, amelyekben kiemelkedő női aktivitást tapasztalhattunk a plenáris felszólalásoknál. A 3. ciklusban az egészségügyi bizottság állandó tagságának 20,8-a, az összes tagnak 31,4 százaléka volt nő. Ugyanekkor az oktatási bizottságnak egyáltalán nem, az ifjúsággal foglalkozó, valamint a területfejlesztési bizottságnak pedig – amely a női felszólalásokban preferált, az infrastruktúrát érintő témákért volt felelős – csak ideiglenesen volt női tagja. A 2002–2006-os periódusban a legmagasabb női arány a szociális és családügyi bizottságban látható, ahol az állandó tagság 40,9-a, a teljes létszámnak pedig 35 százaléka volt női képviselő. Ebben a ciklusban az ifjúsági bizottságnak egyáltalán nem volt női tagja, javult a helyzet viszont az oktatási bizottságban, ahol három képviselőnő is dolgozott, bár közülük csak egy a teljes ciklusban. Az egészségügyi bizottság vezető testületében egy nő töltött be – de csak ideiglenesen – elnöki tisztséget; míg az ugyancsak átlagnál magasabb női arányú foglalkoztatási, valamint önkormányzati bizottságokban alelnöki pozíciót töltöttek be képviselőnők. A 4. ciklusban az általuk preferált bizottságokban vezető pozíciójuk is erősödött, különösen a szociális és az egészségügyi bizottságokban. Megállapíthatjuk, hogy a bizottságokban a nők parlamenti arányuknál valamivel alacsonyabb arányban voltak képviselve, mindkét ciklusban. A bizottságok vezető testületeiben betöltött pozíciójuk tekintetében a vizsgált időszakban javuló tendenciát tapasztalhattunk. Ugyanakkor a képviselőnők bizottsági tagsága és főként a bizottságokban betöltött pozíciója nem fedi teljesen azokat a területeket, amelyekben egyéni politikai és szakmai ambíciókat mutatnak a plenáris ülésen tapasztalt felszólalásaik alapján. A plenáris ülésen tanúsított aktivitást vizsgálva láthattuk ugyanakkor, hogy bizottsági tagságuk és pozícióik alulreprezentáltsága ellenére a bizottságok képviseletében kiemelkedő szerepet vállalnak, illetve kapnak a bizottság nevében elhangzott felszólalások során. Külföldi tapasztalatok azt mutatják, hogy a nők viszonylag alacsony számú képviselete mellett jellemző, hogy a nők inkább a ’gyenge’, míg a férfiak a ’kemény témákkal foglalkozó bizottságokban dolgoznak (Mateo Diaz, 2005). A legmagasabb női arányú testületek rendszerint az egészségügyi, szociális, munkaügyi és oktatási bizottságok, ezt követik a kulturális és igazságügyi (alkotmányügyi); majd a külügyi, védelmi, mezőgazdasági és lakásügyi, végezetül a gazdasági és pénzügyi, valamint közlekedési témákkal foglalkozó bizottságok. A tapasztalatok szerint a nők első két csoportba történő besorolása általában sztereotíp, nem ritkán a képviselő eredeti szándékával sem egyező 99

B. KELEMEN IDA

módon történik. A svéd longitudinális vizsgálat eredménye azt mutatja, hogy a nők parlamenti részarányának növekedése a különböző típusú bizottságokban való részvételük egyenletes eloszlását is eredményezi. A nők parlamenti részarányának növekedésével nem csak mind a négy bizottsági típusban nőtt a nők aránya, de az arányok közötti különbség is csökkent (Mateo Diaz, 2005: 130.). Ez a változás a női képviselet szempontjából minőségi fordulatot jelent, lehetőséget teremt arra, hogy a női szempontok képviselete a hagyományos ’női’ ügyeken kívül kiterjedjen a társadalmi élet minden területére. A Magyar Országgyűlésben a nők eddigi aránya – ahogy láthattuk –, egyelőre csak a hagyományosan ’nőinek’ tekintett területeken biztosított reprezentációt.

JELENLÉT ÉS KÉPVISELET

A jelen tanulmány természetesen nem tud kitérni mindazokra a szempontokra, amelyeket figyelembe lehet, és kell is venni a női képviselők tevékenységének vizsgálatakor. A kutatás eredményei azonban fontos megállapításokra, fontos tendenciák megrajzolására adnak lehetőséget. Láthatóan egy maroknyi nő valóban szimbolikus erőt képviselt – nem arányaival, hanem a parlament tevékenységében való részvételének intenzitásával és profizmusával. Halvány jelét láthatjuk annak, hogy ezzel a politikai közeg elismerését is kiváltotta, ez mutatkozik meg a frakciók és a bizottságok részéről a parlamentbe már bekerült nőknek adott megbízások szempontjából. Sajnos, ez az elismerés a választások során történő jelöltállítás során nem nyilvánult meg. Bár a 2006-os választások eredményeiben ez nem mutatkozott meg, a női jelöltek aránya már akkor lecsökkent, a 2010-es választások jelöltlistáiban – egy, a pártok mindegyike számára új politikai helyzetben – pedig különösen. A szakirodalom a nők parlamenti beilleszkedési folyamatának három szakaszát különbözteti meg az elérhető politikai hatásuk, a parlamenti szabályokhoz való viszonyuk, a parlament működésébe való beilleszkedésük szempontjából. A szabálytanulás időszakát a szabályok alkalmazásának időszaka követi, míg szerepük kiteljesedését az mutatja, ha képesek a szabályok meg változtatására (Lovenduski–Karam, 1998). A fenti elemzés azt mutatja, hogy a Magyar Országgyűlés női képviselőinek eddigi tevékenysége a második szakasz jellemzőivel írható le, amely a törvényalkotásban való aktív és professzionális részvételt, valamint a parlamenti testületek kulcspozícióiban való megjelenést jelent. A harmadik szakaszt a szakirodalom azzal jellemzi, hogy a női képviselők képesek a szabályok megváltoztatására. Vonatkozik ez egyrészt a parlamenti eljárási rendre és a parlamenti viták hangnemére gyakorolt hatásra, másrészt a törvényalkotás tematikájára való hatás révén a nők társadalmi életben és a politikában betöltött szerepének a megváltoztatására. Ehhez a minő-

100


ségi változáshoz nyilvánvalóan kevés a 10%-nyi képviselőnő professzionalizmusa, ehhez arányuknak a ’kritikus tömeg’ körülivé emelkedésére lenne szükség. A képviselőnők felszólalásaiban megmutatkozó preferenciák azt engedik feltételezni, hogy politikai hatásuk növekedése mindenekelőtt a női társadalmat legközvetlenebbül érintő területeken idézhetnének elő változást. Feltételezhető ugyanakkor, hogy a jelenlegi választásokat követően, a nők parlamenti arányának csökkenésével a női ügyek képviseletének kimutatható jelei és eredményei is kétségessé válnak.

JEGYZETEK 1

A női jelöltek aránya az egyéni választókerületekben a párt összes jelöltjéhez képest került meghatározásra. A pártlistákon az esélyek szempontjából a jelöltarány mellett meghatározó a listán elfoglalt helyezés, ezért a listás arányokat vizsgálva mindenképpen figyelembe veendő. Az országos listán az esélyeket a politikai elemzők által várhatóan szerezhető országos listás mandátumok száma alapján állapítottam meg. A területi listák esetében a politikai esélyek alapján szerezhető mandátumok arányát nehéz előzetesen megbecsülni. Tény azonban, hogy a pártok listáin rendszerint jóval több jelölt szerepel, mint ahány mandátum az adott területen egyáltalán megszerezhető. Bár az egyéni választókerületekben mandátumot szerző, a listákról ’kiesők’ száma miatt a területi listákon megszerezhető mandátumok száma pártonként különböző és előzetesen nehezen megbecsülhető, a reális esélyeket mégis jobban mutatja, ha a nők arányát nem a lista egészéhez viszonyítva, hanem csak a ’matematikailag’ esélyes helyeken lévő jelöltekhez képest vizsgáljuk. Matematikailag esélyesnek azokat a jelölteket tekintettem, akik maximum az adott területi listán megszerezhető összes mandátumnak megfelelő sorszámmal szerepelnek a párt listáján.

2

Az MSZP országos listáján az első százban szereplő 20 nőből 9-en a 90. hely után szerepelnek. A jelöltlistát elfogadó decemberi pártkongresszus előtt – az első hírek szerint – a hetvenedik helynél rosszabb pozícióra jelölt nők mindegyike vissza kívánt lépni. A csoportos akció végül nem valósult meg, az eredetileg 91. helyen lévő Havas Szófi a, a 94. Vidorné Szabó Györgyi, a 96. Juhászné Lévai Katalin, a 170. Kunszt Márta és a 172. Körösiné Bódi Judit lépett vissza az országos listáról. Döntésüket Havas Szófia a kongresszuson és az azt követő sajtónyilatkozatokban azzal indokolta: méltatlannak tartják, hogy szakpolitikusokat hátrébb soroltak a listán; ráadásul a kezdetben megígért teljesítményelv sem látszik érvényesülni a kiválasztásban. A hivatalos indoklás ellenére a visszalépés mindenképpen női akciónak tekinthető, amelynek célja a nők méltatlan listás helyezése elleni tiltakozás, az arra való figyelemfelhívás volt.

3

Alan Siaroff (Kanada) 28 iparilag fejlett demokratikus ország példáján vizsgálja a nők parlamenti részarányára ható körülményeket. A kulturális és gazdasági tényezőket elemezve megállapítja, hogy a nők parlamenti részarányával szignifi káns összefüggést mutat a vallás (a protestantizmus jelentősen támogatja a nők gazdasági és politikai szerepvállalását), a nők politikai életbe való bevonásának kezdete (mikortól választhatnak, illetve választhatók), a nők

101

B. KELEMEN IDA

részvétele a munkaerőpiacon, a nők és a férfiak közötti fi zetési különbségek, a szociális jóléti állam és az iparosodás mértéke. Vizsgálatának eredménye szerint viszont nincs kimutatható hatása a felsőfokú végzettség nemek szerinti arányának és a gazdasági fejlettség mértékének. A pártpolitikai tényezők szempontjából az általánosan elfogadott sztereotípiával ellentétben azt állapítja meg, hogy a baloldali pártok parlamenti részaránya és a nők parlamenti részaránya között nincs egyértelmű összefüggés, hatását erősen befolyásolja a pártverseny, valamint a pártok száma. A többpártrendszer általában jobban kedvez a nők parlamenti részarányának, mint a kétpártrendszer, a választási rendszerek közül pedig az arányos rendszer és a többmandátumos választókörzet (Siaroff, 2000). 4

Sándor Klára és Magyar Bálint, az SZDSZ-frakció képviselői 2007. május 16-án benyújtott T/3060 számú, „A Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról”, valamint T/3066 számú, az „Egyes törvények módosításáról a nemek közötti tényleges esélyegyenlőség megteremtése érdekében” című törvényjavaslataik. Az alkotmány módosítását célzó törvényjavaslat az alaptörvény kormányról szóló passzusát (33. §), a következők szerint kívánta módosítani: „A miniszterek személyére tett javaslatot úgy kell kialakítani, hogy közöttük mindkét nem legalább egyharmad arányban képviseltesse magát”. A T/3066-os számú törvényjavaslat a választási eljárásról szóló (1997. évi C.) törvénynek a választási listaállításról szóló rendelkezéseit módosította (illetve egészítette volna ki) a következőképpen: „A listán szereplő jelöltek sorrendjét a jelölő szervezet határozza meg annak figyelembe vételével, hogy az egyik nem képviselőjét minden esetben a másik nem képviselője kövesse. A listát bejelentése után nem lehet módosítani. Ha valamelyik jelölt a listáról kiesett, helyére a listán soron következő, vele azonos nemű jelölt lép”.

5

A vizsgálat alapjául a Corvinus Egyetem Politikatudományi Intézete Elitkutató Központja keretében készített „Képviselői adatbázis” szolgált, amelyben az 1990 és 2008 között mandátumot szerző képviselők adatai szerepelnek. A több ciklusban szolgáló képviselők adatai megválasztásuk számának megfelelően, többször is megjelennek. A 2022 adatsor 1121 természetes személy, köztük 111 nő – nem egy esetben ciklusonként változó – adatait tartalmazza.

IRODALOM B. Kelemen Ida (2003): Képviselőnők aktivitása a Magyar Országgyűlés plenáris ülésein 1998–2002. In: Soltész István (szerk.): A plenáris ülés 2. rész. Budapest, Parlamenti Módszertani Iroda. B. Kelemen Ida (2008): Cherchez la femme! In: Ilonszki Gabriella (szerk.): Képviselők Magyarországon II. Budapest, Új Mandátum Kiadó. Bukodi Erzsébet (2005): Női munkavállalás és munkaidő-felhasználás. In: Nagy Ildikó–Pongrácz Tiborné–Tóth István György (szerk.): Szerepváltozások. Jelentés a nők és férfiak helyzetéről 2005. Budapest, Tárki–Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium. Dahlerup, Drude (1988): From a Small to a Large Minority: Theory of Critical Mass. In: Scandinavian Political Studies No. 4., 275–298. Ilonszki Gabriella–B. Kelemen Ida–Széles Zsuzsanna (2003): Fordulóponton. Képviselőnők 1998– 2002. Budapest, Mirovni Inštitut.

102


Ilonszki Gabriella–Kathleen Montgomery (2002): Több demokrácia, kevesebb képviselet? Választások, pártok, nők a magyarországi politikában. In: Politikatudományi Szemle 3-4. szám, 7–34. Ilonszki Gabriella–Várnagy Réka (2007): Vegyes választási rendszer és női képviselet. In: Politikatudományi Szemle 2007/1. szám, 93–109. Kanter, Rosabeth Moss (1993): Men and Women of the Corporation. New York, Basic Books. (eredeti kiadás 1977.) Koncz Katalin (2002a): Nők a parlamentben – a változás iránya. In: Statisztikai Szemle 2002/10-11. szám, 959–982. Koncz Katalin (2002b): Nők a parlamenti képviselők között – közeledés, vagy távolodás Európától? I., II. rész. In: Munkaügyi Szemle, 2002 május, 30–32, 2002 június, 25–29. Lovenduski, J.–Karam, A. (1998): Women in Parliament: Making a Difference. In: Karam, Azza (et al.): Women in Parliament: Beyond Numbers. Stockholm, IDEA, 125–159. (2002-es aktualizált változat a www.idea.int honlapon) Mateo Diaz, M. (2005): Representing Women? Female legislators in West European parliaments. Colchester, ECPR Press, 275. Phillips, Anne (1995): The Politics of Presence. Oxford, Claredon Press, 220.

103

VITA Pokol Béla A társadalomelmélet és társadalomtudományok kognitivitásának védelmében Karácsony András Paradigmaváltás a társadalomelméletben? Balogh István Társadalomelmélet normativitása és pozitivitása

A TÁRSADALOMELMÉLET ÉS A TÁRSADALOMTUDOMÁNYOK KOGNITIVITÁSÁNAK VÉDELMÉBEN Pokol Béla (egyetemi tanár, Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi kar Politikatudományi Intézete)

A Politikatudományi Szemle 2010/1. számában megjelent cikkében Balogh István egy rawlsi mutációra kifutó saját vázlat ismertetése előtt a társadalomelméletek fejlődésének egy olyan képét adja, melyet nem lehet kritika nélkül hagyni. Leírásában az elmúlt évszázadokban három radikális változás jellemezte a társadalomelméleteket, az első a fi lozófiai társadalomelméletek kora volt (Kanttal fémjelezve), majd a gazdásági társadalomelméleteké (Marx), majd a szociológiai társadalomelméletek következtek (Weber és Parsons), és az utóbbi éveken ennek leváltását látja a szerző a politikai társadaloméletek létrejöttével, amihez ugyan az előbbiekkel szemben nem jelez kiemelten és deklaratívan senkit, de mivel teljesen Rawlsra építi saját, ezt példázó vázlatát és egyedüliként őt emeli ilyen stílusban rendszeralkotónak (lásd 85. o.), nyugodtan tekinthető Rawls e korszak fő képviselőjének. Csak két alapvető szempontból szeretnék kritikával élni a tanulmánnyal szemben, noha kisebbeket akár oldalanként is meg lehetne fogalmazni, pl. a 80-81. oldalon a gazdasági és szociológiai társadalomelméletekre: „a jelenlegi egymással rivalizáló és széttagolt (átfogó társadalomelméletté immár nem összekapcsolható) gazdasági és szociológiai elméletek – már amennyiben egyáltalán léteznek” (80. o.) (?!) Most akkor melyik az igaz: nem is léteznek vagy csak széttagoltak és rivalizálók? Vagy: „Ebből a szempontból a szociológiai társadalomelmélet irányzatokká szakadása nem, egyéb mint ennek a végkifejletnek a megnyilvánulása” (81. o.). Aki egy kicsit is otthon van a szociológiaelméletek elmúlt bő száz évének történetében az tudja, hogy ezek mindig is irányzatokban léteztek, és egyáltalán: minden tudományágban csak irányzatokban létezhetnek a cáfolásig érvényes tudományos állítások egyes rendszerei. De ugyanígy egyszerű kritikai feladat lehetne az „igazság története” eszmefuttatás felett a 85. oldalon, melyben az „ember igazsága a természettel szemben”, majd a „közösség igazsága az egyénnel szemben”, végül az „autoPolitikatudományi Szemle XIX/3. 107–113. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

POKOL BÉLA

nóm egyének egymással szembeni igazsága” jön, és a kritikus kérdezheti, hogy az igazság milyen fogalmát használta itt a szerző, amikor a „hatalom” vagy „uralom”, esetleg néha a „jog” szó behelyettesítésével válik csak értelmessé a mondanivaló. (Tessék kipróbálni!). De ezekért nem lenne érdemes tollat ragadni, inkább azért, mert a szerző egyrészt letakarja az igazi nagy vízválasztókat a társadalomelemzés elmúlt kétszáz évének változásaiban – és ezzel pl. a mai teljes politikai filozófia jellegének megítélésében félrefut – másrészt a gazdasági és szociológiai társadalomelméletek külön fázisként rögzítésével eltorzítja az ide sorolt elméletek jellegét. Nézzük tehát e két problémát.

1) A KOGNITIVITÁS ÉS NORMATIVITÁS ELLENTÉTÉNEK ELTÜNTETÉSE

Általánosságban a bevett tudománytörténeti tézis szerint az 1800-as évek elejéig a néhány kivételtől eltekintve fő szabályként normatív társadalomelemzési nézőpont létezett (a „helyes politika”, a „helyes és ésszerű állam és jog”, a „helyes” közösségi működés keresése stb.) és ekkor, főként August Comte nyomán jött létre a kognitívista, tényszerűségekre és okozati összefüggésekre figyelés a társadalmi történések elemzéseiben. (Voegelin e fordulatot elemző – és kárhoztató! – írása szerint Comte előtt a Descartes-tal és Pascallal beindult absztrakt-rendszerező fordulat után D’Alambert enciklopédia-gondolata és Condorcet nézetei voltak ebben Comte előzményei, lásd Voegelin 1975: 66– 70.). Ez volt a nagy fordulat, és az 1800-as évektől – a normatív szemléletet háttérbe szorítva – szétterjedően ez a kognitív ténykutatás és ezekből a kauzális összefüggések és a fogalmak feltárása hozta létre a társadalomtudományokat. Párhuzamosan pedig az itt megszüntetett normatív szemléletmód a plurális értékrendszerek szerint tagolódva versengő társadalmi ideológiákban reprodukálódott, és az egymással ütköző szellemi és politikai pluralizmusban szerveződnek azóta is. Ám épp az elmúlt évtizedekben Amerikából kiindulva, és a nyugat-európai morálfi lozófiai körök egy része által átvéve – a társadalomtudományosított társadalmi elemzések helyére – ismét látható, hogy a politikai fi lozófia, jogfi lozófia, gazdaságfi lozófia, államfi lozófia stb. név alatt eddig visszaszorult akadémiai-egyetemi stábok egyes képviselői ismét a teljes szektorok eddigi társadalomtudományosított elemzéseinek vissza-normativizálására törekszenek. Pl. Voegelinnek a politikai elemzések „társalomtudomány talanításának” törekvését – melyet a modernség gnoszticizmusának kártékony hatásával indokol – G. Fodor Gábor emelte ki az utóbbi időben, de Bódig Mátyás vagy Győrfi Tamás a teljes jogtudomány politikai fi lozófiai (=morálfilozófiai) átformálását sürgetik írásaikban (lásd G. Fodortól különösen 2006: 96–97., illetve 2007: 603-607.; Bódig 2004; Győrfi 2007). Nos, tehát Balogh István periodizációjával letakarja ezt az alapvető változást, és ezzel éppúgy elvéti a modern, empirikus alapokra átállt társadalom108

A TÁRSADALOMELMÉLET ÉS TÁRSADALOMTUDOMÁNYOK KOGNITIVITÁSÁNAK VÉDELMÉBEN

tudományok és társadalomelméletek elemzéseinek eltérését a korábbi fi lozófiai jellegű társadalomelemzésektől, mint ahogy a mostani időkben mozgolódó politikai fi lozófiai jellegű írások természetét is. És hogy ne a saját, politikai fi lozófiával szemben szkeptikusabb beállítódásom álljon itt, nézzük a politikai fi lozófia elkötelezett hívének, Lánczi Andrásnak a sorait arra, hogy mennyire nem lehet elméletnek tekinteni a politikai fi lozófiákat: „A politikai fi lozófiát (…) téves politikaelméletnek nevezni, hiszen az »elmélet«, a teória mai jelentése meghatározott kritériummal bír, melyeket a politikai fi lozófia nem tud és nem is akar teljesíteni, amely az egyes esetek alapján – induktív módon – kíván általánosításokhoz eljutni” (Lánczi 2007: 5.). Nem kerüli meg Lánczi – szemben Baloghgal – a politikai fi lozófiák normatív jellegét, és ezzel bizonyos fokig az ideológiákkal egy táborba kerülését sem: „Nehezebb kérdés a politikai filozófia és az ideológia viszonya (…) van egy jellegzetesség, ami miatt mindkettő közötti hasonlóság kimondható: mind a politikai fi lozófia, mind az ideológia a meglevővel, a „van”-nal szemben fogalmazza meg a racionálisan elfogadható legjobb, vagy utópikus rendet. Mindkét gondolkodási forma a „legyen”-nel van elfoglalva” (Lánczi 2007: 6.). Egy némileg kritikusabb értékelés a politikai fi lozófia egészével szemben Pogonyi Szabolcstól olvasható, de előtte ennek normativista jellegéről nézzük őt: „A politikai fi lozófia mellőzésének elsődleges oka az volt, hogy a politikai filozófia – mint minden etika – normatív kijelentéseket tesz” (Pogonyi 2007: 6.). Ezután – szemben Leo Strauss-szal, Voegelinnel, és a hazaiakat illetően Lánczival és G. Fodorral – Quentin Skinnert idézve állítja, hogy nem lehet a társadalomelemzések kognitív fordulata előtti politikai fi lozófiák alapján ma a politikai és társadalmi rend kérdéseit érdemlegesen tárgyalni, mert vagy megmarad az elemzés az eredeti történeti kontextusban, és akkor ez nem vonatkoztatható a mai teljesen eltérő állapotokra, vagy áthozzák a mi korunkra a sok száz évvel ezelőtti állapotokra leírt sorokat, ám ekkor nem lehet hitelesnek tekinteni ezeket (i. m.: 11. o.). Megítélésem szerint a társadalomtudományoknak az 1800-as évek elejétől végbement kognitív-empirikus alapokra helyezkedett fordulatát nem csak nem érdemes, de nem is lehet „visszacsinálni” (a társadalomelemzések „társadalomtudománytalanítása”). Egyrészt látni kell, hogy a valóban naív ténypozitivizmust (amit Comte – de még Durkheim is 1900 körül – a természettudományos módra űzött szociológiával elgondolt) már felváltva, Dilthey, majd Husserl, Scheler és Alfred Schütz nyomán mára már a társadalmi tények „tudásszociológiai puhaságának” (értelmi-fogalmi megformáltságának) szem előtt tartásával fogalmazzák meg tételeiket az igazán hatásos társadaloméletek. (Husserlre támaszkodva tehát nem vethető el a kognitív beállítódás a normatív szemléletre visszatérés alátámasztására, mint ahogy a kritizált szerző teszi ebben az írásában, lásd Balogh 2010:70-71).) A politikai értékek és normatív eszmék kirekesztése a tudományos társadalomelemzésből azonban nem azt jelenti, hogy a tudós akár maga is a semlegesen nyert kutatásainak eredménye alapján ne 109

POKOL BÉLA

kísérelhetne meg a számára szimpatikus politikai tábor és társadalmi csoportja részére egy politikai ideológiát megformálni, melynek segítségével ők megkísérelnék a kormányhatalom megragadását és a társadalom ennek megfelelő irányokba alakítását. Ebben a fázisban azonban az elmélete már harc ideológia lesz, és ellenfelei nem a semleges igazság médiumában fogják azt vitatni, hanem elfogultan, mint az ellenfél politikai tábort segítő eszközt. És az ideológiává vált elmélet védői sem elfogulatlanul védik majd érvekkel, hanem a politikai harc körülményei közötti elfogultsággal és szelektív (elsősorban a tömeghatást és nem az igazságot szem előtt tartó) érvekkel. Ezt a különtartást fenyegetné, ha kritika nélkül hagynánk Balogh István társadalomelméleti „periodizációját”, és nem tennénk szóvá, hogy észrevétlenül eltünteti a kognitív és normatív fordulat fontosságát a társadalomelemzések történetéből. Elővigyázatosságból hadd jelezzem még – mivel egy magánjellegű levelem szakmai kritikájára úgy válaszolt, hogy a jelzett kognitív fordulatot ő egy „lapos igazságnak” tartja csak, és ezért nem is reagált válaszában erre –, hogy ő nem egyszerűen kihagyta ezt írásából, hanem az ellenkező állításával implicite tagadta, hogy volt ilyen. Válasza csak az lehetett volna írásához ragaszkodva, hogy „lapos hamisság”, amit állítok, de csak utalok ismét Voegelin, G. Fodor, Lánczi, Pogonyi idézeteire, hogy ennek fontosságát lássuk, még ha ezt ők – Pogonyi (és részben Lánczi) kivételével – el is ítélik.

2) A GAZDASÁGI ÉS SZOCIOLÓGIAI TÁRSADALOMELMÉLETEK KÜLÖNVÁLASZTÁSA ELLEN

A fő gond az előbbi, az igazi, nagy fordulatok letakarása, és az csak kisebb gond, hogy a gazdasági, szociológiai és most a politikai társadalomelmétek egymásutániságának megkonstruálásából a középső kettő eleve egynek vehető. De nem mehetünk el emellett sem. Marx és a mai marxi elméleti irányzatok csak azt mondják, hogy a társadalom többi szektorának első meghatározói a gazdasági-termelési összefüggések, de ők is az egész társadalmat magyarázzák, mint a többi szociológiai elmélet, csak jó néhány ezek közül nem a gazdaság középponti szerepéből indul ki. De mindegyik valódi átfogó szociológiai elmélet az egész társadalomra. A gazdaság elsőrendű meghatározóként való beállítása mellett a marxi elmélet lényege a társadalom nagy osztályainak és rétegeinek magyarázata, illetve az, hogy a kultúra és minden más a gazdaság által meghatározott. De az eredeti marxi, termelőerők központú gazdaságfelfogás már Rudolf Hilferding nél módosult 1909-es könyvében, és a pénztőke válik a társadalom meghatározójává és az uralmi viszonyok alapjává. Ez pedig az eredeti marxi elmélet, termeléssel azonosított gazdaságfelfogás és ennek társadalomellenőrző

110


szerepének közelítését teszi lehetővé a ma is bevett szociológiaelméletekhez, pl. a luhmanni társadalmi alrendszer koncepcióhoz (lásd Pokol 2003; 2004). Másik oldalról az 1900-as évektől induló szociológiaelméletek is hangsúlyozzák a gazdaság és a pénz össztársadalmi szerepét, pl Durkheim „A társadalmi munkamegosztás” c. művét, vagy Weber „Gazdaság és társadalom” c. művét, de ugyanígy Bourdieu differenciált tőkeelméletét is említeni lehetne erre. Csak a gazdaság meghatározó erejének fokát és mikéntjét illetően vannak eltérések a marxi elmélet és az ezen kívüli szociológiaelméletek között, de ebből nem lehet a Balogh István által leírt kettéosztást közöttük megtenni. Így azonban marad az antik és a újkori filozófiai társadalomelemzések normatív korszaka, majd 1800-as évektől a szociológiai társadalomelméletek szakasza, és a politikai fi lozófia néhány képviselője által sürgetett mostani törekvések a visszanormativizálásra, „társadalomtudománytalanításra”. A szociológiaelméletektől elkülönült gazdasági társadalomelmélet azért is vetődhetett fel a vitatott dolgozatban, mert a szociológiaelméleteket leszűkíti a szerző. A 76. oldalon írja, hogy a cselekvéselmélet és a rendszerelmélet problémakörei jelentik a szociológiaelmélet két fő témáját, és a Weber, Parsons-, majd a Luhmann, Habermas-vonalat jelzi erre, végül Habermasnak és Luhmann-nak a cselekvéselméleti, illetve a rendszerelméleti hangsúlykülönbségének szembenállásával a szociológiaelmélet paradigmájának „szétesését” konstatálja. Ez a kép egy végletesen leszűkített szociológiaelméleti tablót jelent, hisz így eltűnik például Pierre Bourdieu ezektől teljesen eltérő szociológiaelmélete, vagy Michel Foucault, Raymond Boudon elmélete, de ugyanígy a racionális választás elméletei és a társadalomelméleti szintű neomarxi elméletek. A szűkítés révén és a szociológiaelméleteknek e szűk tablóját szem előtt tartva látja aztán Balogh István a marxi elméleteket egy elkülönített gazdasági társadalomelméleti rubrikába befoghatónak.

EPILÓGUS

Ha már vitába keveredtem a társadalomelemzések normatív vagy kognitív módjának előnyben részesítése kapcsán, hadd jelezzem azt a sejtésemet, hogy a normativitás nemcsak a társadalomelemzésekből szorul vissza a XX. század elejétől kezdve felgyorsulóan a komplex társadalom követelményei miatt – a társadalomtudományokat létrehozva és a közélet kérdéseinek megválaszolására egy önálló ideológiai szférát (a pluralista kormányzati mechanizmusokhoz és a leváltható államhatalom konstrukciójához kapcsoltan) kibontva –, hanem ezek az eredetileg tiszta értékelő és normatív szférákat is felerészben a kognitivitás uralma alá helyezik. Például a jog és a jogszolgáltatás, illetve az elméleti elemzése a juriszprudencia eredetileg a normativitás tiszta területe volt – egészen a római korig visszanyúlóan –, ám az 1900-as évek elején a komp111

POKOL BÉLA

lexé vált jog működésének napi gondjai miatt létrejött a rendszeres jogi ténygyűjtéseken alapuló jogszociológia, majd az elmúlt száz évben lassanként a teljes jogtudomány (benne a jogelmélet, jogtörténet, magánjog, közjog, büntetőjog) „szociologizálódott”, és mára már igazán hatásos csak az a jogtudományi kutatás és monográfia lehet, amely szisztematikus ténygyűjtésen alapulva vonja le mindig utólag a normatív következtetéseit is. Ez már Rudoph von Jhering 1873-as „Der Zweck im Recht” c. nagy művével elkezdődött, és ma ennek leghatásosabb példájaként az amerikai Richard Posner elméletképzése említhető (lásd Jhering említett művének második kiadását 1893; és Posner 1990). De ugyanígy az etika, a morálfi lozófia területén is ez látható, mely a par excellence normativitás területe volt mindig is, de az 1900-as évektől először Georg Simmel által utat törve, tudatosan szakítva a normativitással moráltudományi irányzat jött létre, majd a morálszociológia tág területe Piaget majd Kohlberg neve által fémjelezve véglegesen leértékelte a tisztán csak normatív etikákat. Az utóbbi évtizedekben a hatásos morálelemzés már csak morálelmélet és nem morálfilozófia lehet, még ha megszokásból és az elnevezés elterjedtségre tekintettel az utóbbit viselik is néha magukon. Pl. Rawls híres igazságosság-elméleti munkájában állandóan súlyt helyez arra, hogy csak az empirikus adatokkal való megegyezés adhat autentikus elméleti leírást, vagy Habermas a morálelméleti műveiben hosszan vesződött az 1980-as években azzal, hogy Kohlberg empirikus morálszociológiai adataival támassza meg morálelméletét (lásd Rawls, 1997; Habermas, 1983; 1991;1992). Viszonylag új jelenség, hogy a legfelső szintű bíráskodás ítéletei – ahol a kis számú döntési teher és a bíróknak rendelkezésre álló asszisztensi kör segítése ezt lehetővé teszi – sok helyen már bevonják az alapul fekvő normatív ítéletigazolásba a kognitív ténybemutatást, és a tények mérlegelése és az ezekkel érvelés bővíti ki a törvényekből vagy az alkotmányból adódó normatív támpontból való érvelést. Ezt már Louis Brandeis, amerikai főbíró elkezdte az 1900-as évek elején („Brandeis-brief”), de mára sok-sok legfelsőbb bírósági bíró vagy alkotmánybíró él ezzel az „eltudományosított” ítéleti stílussal. De ugyanez elmondható a korábbi normatív esztétikák helyére irodalomés különböző művészetszociológiai irányzatok elterjedésénél, vagy a tiszta teológiák vallásszociológiával feljavításánál, a gazdaságfi lozófiák gazdaságszociológiára és matematikára építésével modern gazdaságelméletté válásánál, vagy ugyanígy a korábbi normatív pedagógia nagymértékben oktatásszociológiára épülésénél a mai korban. Ez a kognitivitás persze egyáltalán nem szünteti meg ezeknek a szektoroknak a normatív alapú vitáit, hisz valláspolitikák, gazdaságpolitikák, oktatáspolitikák, jogpolitikák, büntetéspolitikák, kultúrpolitikák stb. csapnak össze izzószemű résztvevőkkel a napi- és hetilapok feuilleton-jaiban, a televíziók értelmiségi kerekasztalainál milliós nézőseregek előtt, és most nem is kell beszélni a „médiapolitológusokról” a mostani vitatott területen. Ám ezzel a kognitív feljavulással a puszta hitvédés mozzanata 112


csökken, és a realitás tényeinek prezentációjával keveredett normatív állítások racionálisabbá teszik ezeket az ideológia vitákat is. (Ha pedig nem, akkor ezeken kell változtatni, és nem a tudomány kognitív tisztaságát kell támadni!) Nem „társadalomtudománytalanítani” kell tehát a társadalomelemzéseket és az egyes társadalmi szektorok elemzéseit, hanem a kognitív társadalomtudományok mellett erősebben kibontani a racionálisabb rész-ideológiai (jogpolitikai, valláspolitikai, kultúrpolitikai, büntetéspolitikai stb. stb.) vitákat.

IRODALOM Balogh István (2010): Politikai társadalomelmélet. Vázlat a társadalomelméleti paradigmák történeti változásáról. Politikatudományi Szemle, 2010/1., 67–93. Bódig Mátyás (2004): Jogelmélet és gyakorlati fi lozófia. Miskolc, Bíbor Kiadó. G. Fodor Gábor (2006): Voegelin for Beginners. Útmutató Eric Voegelin politikai fi lozófiájához. Kommentár, 2006/2., 92–103. G. Fodor Gábor (2007): Vagy – vagy: Kelsen vagy Voegelin. In: Cs. Kis Lajos (szerk.): Hans Kelsen jogtudománya. Budapest, Gondolat Kiadó. 601–626. Győrfi tamás (2007): A jog fogalmi rendszere és az indokok dogmatikája. In: Szabó M. (szerk.): Jogdogmatika és jogelmélet. Miskolc, Bíbor Kiadó. 41–55. Habermas, Jürgen (1983): Moralbewusstsein und kommunikatives Handeln. Frankfurt am Main, Suhrkamp. Habermas, Jürgen (1991): Erläuterungen zur Diskursethik. Frankfurt am Main, Suhrkamp. Habermas, Jürgen (1992): Faktizität und Geltung. Beiträge zur Diskurstheorie des Rechts und des demokratischen Rechtsstaats. Frankfurt am Main, Suhrkamp. Jhering, Rudolph (1893): Der Zweck im Recht. Zweiter Band. Leipzig, Druck und Verlag von Breitkopf und Härtel. (Dritte durchgesehene Auflage). Lánczi András (2007): Válság és politikai fi lozófia: politikai bölcselet vagy politikai tudás. Kommentár, 2007/4., 3–21. Pogonyi Szabolcs (2007): A politikai fi lozófia hasznáról és káráról. Phronesis, 2007/2., 3–13. Pokol Béla (2003): Luhmann rendszerelmélete és a Polányi Károllyal korrigált marxi elmélet. Jogelméleti Szemle, 2003/4. sz. Pokol Béla (2004): Piacosítás és globális uralmi rend. Politikatudományi Szemle, 2004/3., 32–55. Posner, Richard (1990): Problems of Jurisprudence. Harvard University Press. Rawls (1997): Az igazságosság elmélete. (Ford. Krokovay Zsolt). Budapest, Osiris Kiadó. Voegelin Eric (1975): From Enlightenment to Revoluliton. University of Missouri Press. 1975.

113

PARADIGMAVÁLTÁS A TÁRSADALOMELMÉLETBEN? Karácsony András (egyetemi tanár ELTE ÁJK Filozófia Tanszék)

Balogh István a Politikatudományi Szemle 2010/1-es számában a „politikai társadalomelmélet” megszületéséről és jelentőségéről publikált tanulmányt, s írásának első felében vázlatot adott a társadalomelméleti gondolkodás paradigmaváltásairól is. Az alábbiakban ehhez a részhez fűzök néhány megjegyzést, a politikai társadalomelmélettel kapcsolatos tartalmi kérdéséket csak röviden érintem. Attól természetesen nem tekintek el, hogy jelen esetben – miként a szerző is hangsúlyozza – egy vázlatról van szó, illetve, hogy a bemutatott áttekintés (koncepció) mögött a szerző több monográfiában összegzett munkája áll, és az azokban megfogalmazott felismeréseket – érthetően – nem zsúfolhatta bele e tanulmányba. Ezt akceptálva is, kritikai megjegyzéseimben olyan szempontokra kívánom felhívni a figyelmet, melyeket egy vázlatban is érvényre kellett volna juttatni. Fontos témának gondolom a társadalomelméletek tipológiáját, ezáltal ugyanis rendezhetők, világosabban egymáshoz viszonyíthatók a különböző megközelítések. A szerző kiindulópontja: párhuzamosság van a modern társadalom nagy korszakai és a társadalomelméletek fajtái között, azaz a társadalomelméleti gondolkodást a társadalommal való kapcsolatban ragadja meg. Ez a kapcsolat részben reflektív (a társadalomelméletek reflektálnak a társadalmi helyzetekre), részben pedig konstitutív (a társadalomelméletek hatnak a társadalom aktuális állapotára). Az utóbbi, azaz a konstitutív szerep összefüggésében hangsúlyozza, hogy ez kifejezetten hasznos lehet a társadalom számára, legalábbis erre következtethetünk, amikor megjegyzi, hogy a jelenlegi válság a politikai társadalomelméletben megalapozott igazságossági elvek intézményesítésével enyhíthető (68. o.). A szerző tipológiája (mely egyúttal időbeli sorrend is): – Filozófiai társadalomelméletek – Gazdasági társadalomelméletek – Szociológiai társadalomelméletek – Politikai társadalomelméletek

Politikatudományi Szemle XIX/3. 114–120. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

PARADIGMAVÁLTÁS A TÁRSADALOMELMÉLETBEN?

(1) Megjegyzések a tipológiához – A szerző a fi lozófiai társadalomelméletet Kant gondolatainak rekonstrukciójával mutatja be, s ennek során középpontba állítva a társadalomelmélet antropológiai megalapozásának problematikáját. Nem véletlen Balogh István rokonszenve a kanti megközelítéssel, mivel ő maga is a társadalomelmélet antropológiai megalapozását tartja kívánatos kiindulópontnak saját elméleti pozíciójának kifejtésében. Továbbá azért is játszik lényeges szerepet Kant a szerző számára, mert a kanti erkölcsfi lozófia normatív jellegét szintén példaértékűnek látja a társadalomelmélet szemszögéből. Ám úgy gondolom, hogy egy tipológiában szélesebb horizontra kellene utalni. Megkísérelhette volna például a szerző, hogy egy-egy típus határait két ellentétes altípussal érzékeltesse. Ezzel valójában a paradigma értelmezés kérdéskörét érintem, amire a későbbiekben még visszatérek. Most maradjunk a Balogh által javasolt tipológiánál, s ezzel kapcsolatban úgy vélem, ha a filozófiai társadalomelméletről van szó, akkor jelezni kellett volna, hogy: a) Lehetséges nem antropológiai fi lozófiai társadalomelmélet is. Gondoljunk csak Hegel Jogfilozófiájára, illetve a Szellem filozófiájában az „objektív szellem tanára”. Vagy ha a szerző szerint Hegel nem illeszkedik a szigorúan vett társadalomelmélet világához (amit e tanulmány 74. oldalán olvasható fejtegetések, de inkább Balogh István más írásai alapján gyanítok), akkor világossá kellett volna tenni a társadalomelmélet és a társadalomfilozófia különbözőségét. Egyébként a nem antropológiai kiindulópont több, nagyhatású gondolkodónál (pl. Heidegger, Foucault, Luhmann, Elias) megfogalmazódott. Némelyikük kifejtett társadalomelméletet, némelyikük nem, ám a „nem antropológiai” (vagy nem szubjektumfilozófiai) jellemző, mint olyan, egy társadalomelméleti tipológiában helyet kívánt volna. b) Amennyiben a szerző a normativitást kulcsfontosságúnak tartja, akkor – megint csak azt említve, hogy egy tipológiában – azon megközelítésekre is érdemes lett volna utalni, melyek inkább leíró jellegűek. A fi lozófiai hagyományban ez a kettősség nagyon jól megfigyelhető. Most csak Bibó István akadémiai székfoglalójának bevezető gondolataira emlékeztetném az olvasót.* Bibó a politikát vizsgáló fi lozófiai gondolkodástörténetben elkülönítette a helyes társadalom, a célszerű berendezkedés, a haladó eszmék stb. megfogalmazására törekvő normatív jellegű megközelítéseket (pl. Platón) és a rendszerező, megértő igényű, egyszóval leíró jellegű megközelítéseket (pl. Arisztotelész). A helyzet persze nem ilyen egyszerű, mert a leíró irányultságú gondolkodók sem voltak mentesek ideálok megfogalmazásától (pl. Arisztotelész), vagy a létező kormányzatok rendszerezésére, tipizálására törekvő Montesquieu hatalommegosztás-gondolata, későbbi korok politikai gondolkodóinak szemében nor* Bibó I.: Az államhatalmak elválasztása egykor és most. In: Bibó I.: Válogatott tanulmányok II. k. Budapest, Magvető, 367-398.

115

KARÁCSONY ANDRÁS

matív erővel bírt. Tehát az átfedés, „átjárás” a két irány között tapasztalható, ám ez nem jelenti, hogy eltekinthetnénk e két megközelítésmód létének jelzésétől. Már csak azért is fontos a normatív/leíró-kettősség együtt-tematizálása, mert ebben az elméleti perspektívában ragadható meg plasztikusan a fi lozófiának a társadalomtudományokhoz való viszonya. (Ezzel összefügg a fi lozófia és a természettudományok, illetve általában vetten a filozófia és a tudományosság viszonyának témája, ám jelen esetben ezt nincs helyem bevonni a vizsgálódásba.) A leíró igényű megközelítések inkább támaszkodnak a társadalomtudományokra vagy inspirálják azokat, míg a normatív álláspontok. mivel alapvető szempontjuk a létezőből kimutató, azon túlmutató perspektíva keresése, megjelenítése, a „létezőben megragadt” tudományok iránt nem mutatnak lelkesedést, sőt nem ritkán értéktelennek tartják azokat (pl. Nietzsche). – A gazdasági társadalomelméletek reprezentánsa a tanulmányban: Marx. Hogy a gazdaság társadalmi szerepének felfedezése fordulatot hozott a társadalomról való elméleti gondolkodásban – ezt nem vitatom. Ám ehhez vélhetően hozzájárult a XVIII–XIX. században önállósodó gazdaságtudomány is. Ez az a pont, ahol újfent hiányosságot kell jeleznem Balogh Istvánnak a társadalomelméleti paradigmaváltásról szóló koncepciójában. Az igaz, hogy álláspontját egyértelműen megfogalmazza: Marx volt az első, aki a gazdaságtani és társadalomelméleti nézőpontot egyesítette (74. o.), de ebből még nem tudjuk meg, hogy a gazdasági társadalomelméletre gyakorolt-e hatást a társadalomtudomány (konkrétan: a gazdaságtudomány), illetve, hogy a „gazdaság felfedezése” kizárólag a gazdasági társadalomelméletre jellemző-e? Lehetséges ellenpéldaként csak Simmel A pénz filozófiája c. művére utalnék. További problémám az e típusban elhelyezett Marx képpel, hogy Marx – igaz, hogy a gazdaságot tekintette a társadalom alapjának, de – elsősorban egy történelemfi lozófiai-politikai koncepciót fogalmazott meg. Marx gondolkodásának fókuszában nem a kapitalista társadalom megértése állt, hanem a kapitalista társadalom meghaladásában volt elkötelezett, s hogy ennek lehetőségét felmutassa, ahhoz volt szüksége a kapitalizmus ellentmondásainak feltárására. Magyarán: elsősorban egy politikai társadalomelmélet felvetőjeként emlékezhetünk rá. A Kommunista Kiáltvány ennek dokumentuma (no persze ez nem társadalomelméletet, hanem inkább csak társadalomképet ad), s A tőke – ha szabad szimplifi káltan fogalmaznom –, csak egy terjedelmes lábjegyzet ahhoz. Ez nagyon jól látszik a marxi antropológiában is. Marxnál is fontos az antropológia, de ez – Kanthoz képest – egy politikai (redukált) antropológia, egyfelől az ember mint „termelő lény” helyzetbe beszorított a kapitalizmusban, másfelől pedig a kommunizmusban kiteljesíti a benne rejlő lehetőségeket, azaz „mindenoldalúvá” válik. S mi köti össze e kettőt? A munkásmozgalom politikai küzdelme. Marx XX. századi követői is a helyes társadalom normatív képén munkálkodtak. 116


– A szerző a szociológiai társadalomelmélettel szemben a legkritikusabb. Mégpedig három okból is: a) a társadalomelmélet ezen változatában (a tanulmány Weberre és Parsonsra koncentrál), az elméleti előfeltételek reflexiója hiányzik. S ennyiben a természettudományokról mondott husserli kritikát Balogh a szociológiai társadalomelméletre is érvényesnek tartja. b) „mellőzi egy norma megalapozó antropológiai koncepció explicit kifejtését” (76. o.) c) rejtetten meghúzódnak bennük a modern társadalmat igazoló normatív elvek, másként fogalmazva: a szociológiai (parsonsi) társadalomelmélet szerint nincs a modern társadalomnak önmagán túlmutató (transzcendáló) perspektívája. ad a) Mindkét tárgyalt gondolkodó a szociológiának mint társadalomtudománynak a megteremtésére, szisztematikus kifejtésére törekedett, amit úgy is érzékelhetünk, mint a fi lozófiai gyámkodás alóli felszabadulást, azaz konkrétan az elméleti alapok folytonos önreflexiójától való eltávolodást. Ami ugyanakkor nem jelentette a filozófia hatásoktól való mentességet. Webernél nem elhanyagolható a kanti, a nietzschei, az újkantiánus, vagy Parsonsnál szintén a kanti hatás. A luhmanni változat pedig, éppen a husserli kritikából kiindulva, az előfeltételek reflexióját is nyújtja – kritikusai szerint túlzottan is. ad b) A megalapozó funkciójú antropológia hiánya szerintem nem „eredendő bűn”, hanem egy lehetséges módja a társadalomelmélet kifejtésének. Hogy az emberből kiindulva (azaz antropológiailag) magyarázzuk a társadalom mibenlétét, vagy a társadalomból kiindulva ragadjuk meg az embert (vagyis e szerint a társadalomelméletnek antropológiai következményei vannak) – ez a gondolkodástörténet régi dilemmája. A XX. századi elméletekre vonatkoztatva ezt a problémát nagyon jól bemutatta Norbert Elias A civilizáció folyamata c. könyvének újrakiadásához írt Bevezetésben.* Újfent jelezném, hogy a nem antropológiai társadalomelméletek terén is születtek figyelemreméltó teljesítmények, pl. Luhmann, Foucault, Elias munkássága. ad c) Balogh István azon értékelésével, miszerint a szociológiai társadalomelmélet jellemzője a társadalomtranszcendáló elkötelezettség hiánya – annyiban egyetértek, hogy a tanulmányban megjelenített, vagy csak jelzett gondolkodók (Weber, Parsons, Luhmann) munkássága valóban nem arra irányult, hogy javaslatokat fogalmazzanak meg a modern társadalmon való túllépés szükségességéről. Azonban egyfelől ez nem jellemzi a szociológiai társadalomelméletet mint olyant, ugyanis például a Frankfurti Iskola kritikai elméletének hagyományához társítható gondolkodók igencsak hangot adtak a modernséggel szembeni elégedetlenségüknek (pl. Adorno), vagy éppen a modernség új-

* Elias, N.: A civilizáció folyamata. Budapest, Gondolat, 1987. (különösen: 32–41. oldalak)

117

KARÁCSONY ANDRÁS

féle kritériumát fogalmazták meg (pl. Habermas)*, de felidézhetem Pierre Bourdieu álláspontját is, akit szintén a társadalomkritikai attitűd jellemzett. Másfelől pedig abból, hogy egy társadalomelméleti gondolkodó nem foglalkozik az általa vizsgált társadalom felszámolásának lehetőségeivel, nem következik szükségképp, hogy hallgatása e társadalmi világ rejtett (normatív) igazolása lenne. Úgy vélem létezhet másféle motiváció is a társadalomvizsgálat során. A tapasztalat ugyanis azt mutatja, hogy vannak olyan társadalomelméleti gondolkodók is, akik társadalmuk értelmezését, leírását és magyarázatát tartják feladatuknak, s nem pedig az élteti őket, hogy felvázoljanak és propagáljanak egy általuk elképzelt helyes társadalmat (pl. Luhmann). Visszautalva a korábbiakban érintett tudomány – elméleti gondolkodás (társadalomtudomány – társadalomelmélet) viszonylatra, a rendszerező, értelmező törekvésű társadalomelméletek önmagukat inkább tudományos jellegűnek tartják. Amivel, s ezt hangsúlyozni szeretném, nem kívánok rámutatni az „igazi” társadalomelméletre, csupán jelezni szeretném, hogy a társadalomelméleten belül mind a tudományos, mind pedig a tudományos elvárásoktól távolságot tartó megközelítés egyaránt lehetséges. Talán jó tesztje a leíró és a normatív megközelítések elkülönítésének, hogy a leíró társadalomelméleti munkákra különböző irányultságú normatív (ideológiai) elképzelések egyaránt hivatkozhatnak. Erre jó példa a már említett Luhmann munkássága, akinek a modern társadalomról kialakított elméletére, a modernségről tett megállapításaira egyaránt hivatkoznak konzervatív, liberális, sőt még ökológiai politikai elkötelezettségűek is. Természetesen a szociológiai társadalomelméletek Balogh István tanulmányában tárgyalt válfaja sok szempontból kritizálható, ám úgy gondolom, ha önmagukat nem társadalomtranszcendáló elkötelezettségűként pozíciónálják bizonyos elméletek, akkor a normativitás hiánya miatti elmarasztalás igencsak külsődleges szempont. Vagyis az válik érdekessé, amiről nem szólnak, s az leértékelődik, amiről beszélnek. - A szerzővel egyetértve úgy gondolom, hogy korunkban a politikai jellegű társadalomelméleti törekvések dominálnak. Amiben eltér álláspontunk: szerintem a politikai társadalomelméletek megjelenése nem elsősorban a szociológiai társadalomelméletben tapasztalható normativitás-deficitből magyarázható, mégpedig azért nem, mert – s most csak az elmúlt évszázad gondolkodástörténeténél maradva – a normatív igényű, politikai jellegű társadalomelméleti törekvések már az elmúlt évszázad első évtizedeitől megfigyelhetők. Gondol-

* Természetesen az vitakérdés lehet Balogh István paradigma felfogása alapján (s persze attól függetlenül is), hogy a kritikai társadalomelméletet a filozófiai vagy a szociológiai társadalomelmélet körében helyezzük el. De azt nem vitathatjuk, hogy a „frankfurti hagyomány” az 1970-es évek német szociológiai gondolkodásában igencsak virulens volt, ha másból nem is, de a Luhmann-nal szembeni szociológiai vitairatokból erre következtethetünk.

118


junk csak a marxizmus különböző változataira,* de nem feledhetjük a politikai filozófia igencsak régmúltba visszamutató hagyományát sem.** Ugyanakkor azt is elfogadom, hogy a politikai társadalomelméleten belül az igazságosság vagy éppen az ökológiai témák az elmúlt három évtizedben kerültek előtérbe. Egyébként az igazságosság-problematika, mint a politikai társadalomelmélet egyik központi kérdése, arra utal, hogy ennek komoly előzményei voltak a fi lozófiai gondolkodástörténetben, konkrétan az erkölcsfi lozófiai hagyományban. Ami persze további kérdéseket vet fel a politikai társadalomelmélet – erkölcsfi lozófia – politikai fi lozófia viszonyát illetően. Balogh István tanulmányában (81. oldalon) az olvasható, hogy már nem érvényes az a (szociológiai) társadalomelmélet, mely kizárja a modern társadalmon túli paradigma keresését. Ezek nagyon kemény szavak. Mert ebből az következik, hogy a társadalomelméleti gondolkodásnak par excellence, de legalábbis a jelenlegi helyzetben, feladata az adott társadalmi berendezkedést meghaladni képes potenciálok felmutatása, azaz kritikai (normatív) jellegűnek kell lennie. S ha így van, akkor a létező társadalom csak annyiban érdekes számára, amennyiben megalapozható általa egy lehetséges, másféle társadalom képe. Ezzel viszont, s korábbi megjegyzéseimben e tekintetben néhány érvet megfogalmaztam, a társadalomelméleti gondolkodás horizontját túlzottan szűkre szabjuk. Úgy vélem, hogy a szerző által megjelölt típusok tartalmi jellemzői közötti határ puhább, illetve a paradigmák reprezentálóinak gondolatvilága összetettebb semmint egyszerűen az ábrázolt paradigmákba problémamentesen beilleszthetők lennének. Noha Balogh István a társadalomelméleti paradigmák sorát felvázoló írásában a tárgyalt elméleteket „nem kuhniánus” (68. o.) módon értett paradigmákként jellemzi***, ám a tekintettben mégiscsak nagyon kuhniánius, hogy egy paradigmán belül nem különböztet meg eltérő irányokat (iskolákat). A tanulmányban bemutatott típusokat reprezentáló gondolatok első megjelenése természetesen kiad egy időbeli sorrendiséget, ám ha a szerző törekvését elfogadva paradigmaként tekintünk e megközelítésekre, ami azt jelenti, hogy nemcsak egy-egy gondolkodóra, hanem gondolkodói (tudományos) közösségekre tekintünk, akkor inkább azt látjuk, hogy a felvázolt paradigmák nem feleltethetők meg maradéktalanul az időbeli sorrendiségnek,

* Még ha – fenntartásokkal ugyan, de – elfogadom, hogy Marx a gazdasági társadalomelméletet képviselte, ezt a XX. századi marxistákra már egyáltalán nem tartom jellemzőnek. Ez a társadalomelméleti pozíció ugyanis a politikai küzdelmet középpontba állítva fogalmazta meg a fennálló társadalmat transzcendáló elképzeléseket. ** Csak közbevetve jegyzem meg, hogy a politikai társadalomelmélet kapcsán előtolakszik a kérdés: mi a viszonya a társadalomelmélet ezen (új) válfajának a (régi és új) politikai fi lozófiához? *** Ez alatt azt értve, hogy a társadalomtudományok tudományos státuszát a szerző nem vitatja, szemben a Kuhnból kiolvasható állásponttal. Ebből viszont az következne, hogy igenis fontos társadalomelméleti paradigmák tárgyalásakor a tudományos jellegre való kitérés.

119

KARÁCSONY ANDRÁS

mivel egyidőben létező, egymáshoz képest alternatív társadalomelméleti elképzelésekről van szó. Egy újabb változat megjelenése nem feltétlenül érvényteleníti az előzőt. Végezetül a tanulmány zárógondolatához fűznék egy megjegyzést, s ennek során kilépek a tipológiák leíró világából és saját normatív elképzeléseimnek adnék hangot. Miről van szó? A szerző nagyon pozitívan értékeli, hogy a jelenlegi kifejeződött és a nyilvánosságban még kellőképp nem tematizálódott, ám mégis ható válságtendenciák közepette dominánssá vált az igazságos társadalomról szóló diskurzus (ami egyébként két és félezer éve különböző intenzitással végigkísérte a filozófiát), mivel a modern társadalom átépülése számára adhat szellemi muníciót. Balogh István a legitimitás-probléma kapcsán világosan felteszi a kérdést, hogy meddig tartható fenn a procedurális és funkcionális szempontból legitim politika, ha hiányzik belőle az erkölcsi, igazságossági legitimáció? Nem hinném, hogy a modern politika legitimációja mentes lenne teljesen az erkölcsi mozzanattól, illetve ha egy-egy rezsimben ez fájó módon hiányzik, akkor – s ezt példák mutatják – a rezsim ellenzéke éppen az erkölcsi „helyreállítás” felvetésével tud politikai elfogadottságra szert tenni. Az igaz, hogy az erkölcsi összetevő a politikai nyilvánosságban képes kifejeződni és ezáltal összeszövődik a politikai (hatalmi) szempontokkal, de ebből még nem következik hiánya. Konkrétan az igazságosságot illetően pedig óhatatlanul felmerül a kérdés: az igazságosságnak mely értékkatalógusáról van szó? Ugyanis korántsem alakult ki a filozófiai-politikai gondolkodástörténetben az igazságosság egységes kánonja. Továbbá az igazságosság követelménye mellett más, szintén alapvető értékek (pl. szabadság, szolidaritás) is áthatják a társadalmakat, melyek nem ritkán ütköznek az igazságosság valamely konkrét elméletével. Nos, ez életünk igazságtalansága.

120

A TÁRSADALOMELMÉLET NORMATIVITÁSA ÉS POZITIVITÁSA Balogh István (az MTA doktora, tudományos tanácsadó, MTA PTI)

A társadalomelméleti vitáknak különös jelentőséget kölcsönöz és e viták sajátosságát adja, hogy két irányban is túlvezetnek önmagukon, illetve közvetlen témájukon. Egyrészt következtetések vonhatók le e vitákból az egyes társadalomtudományi szakdiszciplínák számára, amennyiben felmerülnek a diszciplínák előfeltételezettségének és egymáshoz való kapcsolódásának kérdései. Másfelől kiélezett formában jelenhet meg annak a társadalomnak egynémely alapvető dilemmája, amelyben a szóban forgó társadalomelméleti viták alapvető témái felmerülnek és körülöttük egymástól eltérő álláspontok ütköznek. Nem történt ez másként a Politikatudományi Szemle és az MTA PTI elméleti csoportja által kezdeményezett vitában sem, melyhez kiinduló pontként a társadalomelméleti paradigmák történeti változásáról írt vázlatom szolgált. Megjegyzem: különös jelentőséget kölcsönöz a jelenlegi eszmecserének az, hogy napjainkban sem a nemzetközi tudományos életben, sem itthon nem tapasztalható élénk érdeklődés a társadalomelméleti kérdések iránt. A vitaindító tanulmányhoz ketten is – Karácsony András és Pokol Béla – írásban tettek észrevételeket. E két – alapvetően kritikai – hozzászólás egymáshoz közelálló, de semmiképpen sem azonos nézőpontból több kérdéskört emelt ki megvitatás és további tisztázás szándékával. Álláspontjuk megegyezik abban, hogy problematikusnak, vagy legalábbis nem kellően kifejtettnek tekintik a vitaindító tanulmánynak a társadalomelméleti paradigmák történeti átalakulására vonatkozó megállapításait. Ezen túl Karácsony első sorban az elmélet társadalomkritikai lehetőségét és jelentőségét tartja tovább tisztázandó kérdésnek, Pokol pedig a társadalomelemzés kognitív és normatív nézőpontjának tudománytörténeti és elmélettörténeti változásait állítja bírálatának középpontjába. A fentebb közölt két kritikai írás a Politikatudományi Szemle ez évi első számában közölt vitaindító tanulmány néhány alaptézisét és részletét érinti. Ugyanakkor más, nézetem szerint jó néhány nem kevésbé fontos elméleti öszszefüggést a bírálatok figyelmen kívül hagynak. Ezért a következőkben célszerűnek tűnik a választ tágabb keretbe illeszteni, konkrétan a társadalomelPolitikatudományi Szemle XIX/3. 121–131. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

BALOGH ISTVÁN

mélet valamint a társadalmi változások közötti összefüggés problémakörébe kapcsolva megfogalmazni. Ezen belül a felmerült problémák négy csomópontját kell röviden érintenem. Elsőként a társadalomelméleti paradigmák jellegzetességeit (1), másodikként a társadalomelmélet meghatározását (2), majd harmadikként a leíró és a normatív szemlélet kapcsolatát (3), végül a normák megalapozásának szükségességét és lehetőségét (4) érintő, illetve vitató érvekre kell válaszolnom

1. A TÁRSADALOMELMÉLETI PARADIGMÁK NEM KUHNIÁNUS JELLEGE ÉS MEGHATÁROZOTTSÁGA

Mivel a vitabevezetőnek a társadalomelméleti paradigmák történeti tipológiájára vonatkozó vázlata áll Karácsony András és Pokol Béla fentebb közölt kritikája középpontjában, és mert a PTI-ben szervezett diskurzusban e tipológia szintén jelentős súllyal szerepelt, először a társadalomelméleti paradigmák jellemzésére kell röviden kitérnem. De még ezt megelőzően a tudományos paradigmák egyik – Kuhn által hangsúlyozott – általános jellemzőjét kell megemlítenem. Ugyanis a társadalomelméleti paradigmákra is érvényesnek tekintem Kuhn ama meghatározását, miszerint valamely időszakban a tudományos eredményeket összekapcsoló, a felmerülő tudományos problémák értelmezési és megoldási lehetőségeket kínáló elméleti konstrukciókról (vagy kevésbé határozottan fogalmazva: a tudományos közösségben általánosan elfogadott elméleti álláspontokról) van szó. Ezen túl azonban immár lényegi különbségek mutatkoznak egyfelől a társadalomelméleti paradigmák, másfelől a Kuhn által közelebbről is tárgyalt természettudományos paradigmák között. A különbségek gyökere a társadalmi ismeretszerzés két, alapvetően eltérő módjában és jellegében keresendő. Míg a társadalomtudományok a társadalomnak önmagára vonatkozóan szerzett és rendszerezett ismereteit, valamint ezek megszerzésének módjára vonatkozó elveket foglalják magukban, továbbá a társadalomelméleti koncepciók a társadalomnak önmagára vonatkozó rendszerezett elméleti tudását reflexív (önreflexív) módon fejezik ki, addig a természettudományok az emberi élet külső, természeti feltételeiről szerzett ismeretek rendszere. E határozott megkülönböztetés alapján bizonyossággal állíthatom, hogy a vitabevezető tanulmányból nem vezethető le a vitában elhangzott ama következtetés, miszerint a reflexivitást általában a tudományosság kritériumának fogom fel. Éppígy nem látom igazolhatónak azt a feltételezést sem, hogy a reflexivitás hiányára (pontosabban: csak külön instancián tematizálhatóságára) utalás miatt, legalábbis implicit módon, a természettudományok elmaradottságának vagy fejletlenségének tézisét fogalmaztam volna meg. Mondandóm ezzel éppen ellentétes: a természettudományi kutatás eredményességének elemi feltétele a természet tárgyiasító, „varázstalanító” szemlé122

A TÁRSADALOMELMÉLET NORMATIVITÁSA ÉS POZITIVITÁSA

lete és kutatási módszere, mert ez összhangban áll e tudományterület alapvető társadalmi meghatározottságával. Ezzel szemben viszont azt a társadalomtudományi kutatást, elméletalkotást és ismeretszerzési módot, amely megáll a reflexivitásnak legfeljebb csak időlegesen és jól meghatározott feltételek mellett lehetséges felfüggesztésénél, különösen pedig, ha a reflexió kiiktatását, a természettudományok szemléletét átvéve, módszertani elvvé emeli, nos, az ilyen társadalomtudományt valóban „elmaradottnak” – pontosabban szólva: önmaga alapvető meghatározottságával ellentétes szemléletet követő tudásszerzési módnak – tekintem.

2. A TÁRSADALOMELMÉLET MEGHATÁROZÁSÁHOZ

Karácsony András – legalábbis megfontolásra érdemesnek tekintve a társadalomelméleti paradigmák általam felvázolt történeti szakaszait – úgy látja, a tipológia melletti érveléshez tágabb elmélettörténeti horizontra kellett volna utalni. Kétségtelen: ennek az igénynek az akceptálása világosabbá tehette volna a paradigmák váltakozásának és a paradigmaváltásokig elvezető vitáknak a bemutatását. De, túl a terjedelmi keretek által behatárolt lehetőségeken, úgy látom, hogy a paradigmaváltások legmarkánsabb képviselőinek hangsúlyos kiemelésén túlmenően, más szerzők bevonása az elemzésbe mégsem járult volna hozzá (legalábbis megvilágító erővel) az egyes paradigmák jellemzéséhez. Különösképpen pedig nem helyettesíthette volna a társadalomelméleti paradigmáknak a diszciplináris elméletekhez képest megkülönböztető szemléleti, módszertani meghatározását. Elképzelhetőnek tartom ugyan, hogy a részletező elmélettörténeti áttekintés eredményeként a későbbiekben némiképpen módosításra, vagy kiegészítésre szorulnak a társadalomelmélet általam meghatározott módszertani elvei (cirkularitás, gyakorlati nyitottság, immanens történetiség, többszintűség). Ilyen jellegű módosítás, vagy kiegészítés lehetősége melletti érveléshez azonban Karácsony András maga is csupán megemlített, de nem vont be kritikai érvelésébe általa mérvadónak tekinthető szerzőket. Ami pedig az említett módszertani elvek egyértelműségét illeti: Karácsony sem vonja kétségbe, hogy azok, ha nem is vitathatatlan, de eléggé egyértelmű kritériumokat szolgáltatnak jelenleg is a legfontosabb megkülönböztetésekhez, tehát egyfelől a társadalomfilozófia, továbbá a diszciplináris (közgazdasági, szociológiai, politológiai) elméletek és másfelől a társadalomelmélet(ek) közötti határok megvonásához. Az persze igaz, hogy az elmélettörténet széles áttekintése láthatóvá tette volna legalább néhány jelentős elmélettörténeti irányzatnak a szerepét és jelentőségét a társadalomelméleti paradigmák formálódásában. Így – például a Karácsony András által megemlített szerzőknél maradva – érzékelhetővé válhatott volna, hogy a Frankfurti Iskola az elidegenedés problémájának középpontba állításával a filozófia irányában nyitott, nem 123

BALOGH ISTVÁN

pozitivista, de az empíriától mégsem elzárt szociológiai társadalomelméletnek a gazdasági társadalomélettel szembeni alternatíváját kutatta. Bemutatható lett volna továbbá az is, hogy Habermas – a kommunikatív-diszkurzív elméleti fordulatát követően – a szociológiai társadalomelméleti paradigmával szemben a fi lozófia és a jog irányában nyitott politikai társadalomelmélet kidolgozására tett kezdeményező kísérletet. A vitaindító tanulmányban (és számos más írásban) képviselt álláspontom és elemzésem szerint az említett (és még további) koncepciók a mindenkori domináns társadalomelméleti paradigmával szemben intéztek kihívást. Ezért ezek az alternatív igénnyel fellépő elméleti koncepcióknak a paradigmaváltások részletes tárgyalása során helyet kell majd kapniuk. Kimutatható azonban, hogy megalapozáselméleti problémáik következtében (erre röviden még visszatérek) nem bizonyultak kellően eredményesnek az általuk megkérdőjelezett paradigma „leváltásában”. Karácsony András a társadalomelméleti paradigmáknak a vitaindítóban mellőzöttnek talált tágabb elméleti horizont lehetőségét jelezve, Bibó István 1947-es akadémiai székfoglaló előadására utal. Ebben Bibó általában a társadalomelmélet, különösképpen pedig a politikai fi lozófia két, egymástól markánsan különböző tradícióját emeli ki. Bibó megemlíti, hogy az egyiket Platón a másikat Arisztotelész indította útjára. Karácsony úgy látja, érdemes lett volna a vázlatban néhány (nyilvánvalóan az arisztotelészi tradícióhoz kapcsolódva) „inkább leíró jellegű” társadalomelméleti paradigmát bemutatni. E megjegyzés fontosságát elismerve meg kell jegyeznem: a magam részéről az említett két tradíció megkülönböztetésének indokoltsága mellett Platón és Arisztotelész álláspontja közötti egyezést legalább olyan fontosságúnak tekintem, mint különbözőségüket. Vagyis arra helyezném a hangsúlyt, amit Karácsony általánosságban úgy fogalmaz meg, hogy „a helyzet persze nem ilyen egyszerű”. Megítélésem szerint a bonyodalmat az okozza, amit Bibó úgy fejez ki, hogy Arisztotelész „minden tipizáló és rendszerező elmemunkája, végsőleg arra irányul, hogy belőle a jó államvezetés elvei levonhatók legyenek”. Úgy látom, Bibó álláspontja is az volt, hogy Platón és Arisztotelész közötti elméleti vita első sorban nem a leírás és a normativitás szembeállítása mentén húzódik, miként azt Karácsony vélelmezi. A két elméleti tradíció közötti különbség (némiképpen függetlenül attól, hogy a helyzet mennyire egyszerű vagy összetett) a jó államra vonatkozó normatív elvek megalapozásának stratégiájában van. Platón és Arisztotelész vitájában a normatív elvek megalapozásának két – egymástól markánsan különböző – stratégiájáról van szó. Egyfelől amíg Platón a lélek idea-tanában a normák (az igazságos állam) megalapozásának elvont filozófiai stratégiáját dolgozza ki, addig másfelől Arisztotelész a megalapozás lehetőségét magában a görög polisz viszonyaiban találja meg: az ember politikai lény – mondja. Ezért van az, hogy Arisztotelész Politikája a modern politikai társadalomelmélet antik megelőlegezésének fogható fel. E témakör további részletezésének lehetetlensége miatt, kénytelen vagyok ezúttal ismétel124


ten egy korábbi, megalapozáselméleti tanulmányomra hivatkozni, melyben Arisztotelészt, mint a normákat (az igazságosságot) antropológiailag megalapozó gondolkodót mutattam be. Úgy tűnik, Karácsony András kritikai észrevételekkel együtt sem vitatja – de legalábbis megfontolásra érdemesnek tartja – a társadalomelméleti paradigmák történeti változására vonatkozó vázlatomat. Pokol Béla álláspontja ezzel szemben a radikális elutasítás. Kritikai írásának és hozzászólásának indítékát az szolgáltatja számára, hogy úgy látja: a vitaindító tanulmány szembehelyezkedik a modern tudományok immár több mint két évszázados hagyományával, és csatlakozik azokhoz az újabb keletű elméleti törekvésekhez, amelyek – mintegy visszafordítani akarván az elmélettörténet és a társadalomtudományok történeti menetét – felvetik az 1800-as éveket megelőző normatív tudományeszmény újbóli lehetőségét, sőt szükségességét. Nos, Pokol Béla hivatást érez arra, hogy szembeszálljon e múltba forduló szándékkal, és hogy megvédje a társadalomtudományok és a társadalomelmélet kognitivitását. Észreveszi ugyan, hogy a kritizált tanulmány explicit megfogalmazása is azt az álláspontot képviseli, hogy nem lehet a mai viszonyokat a kognitív fordulat előtti (normatív) politikai fi lozófiák alapján elemezni. Úgy véli azonban, a tanulmány már azzal is megteszi a döntő lépést visszafelé, hogy a társadalomelmélet paradigmatikus változásainak koncepciójával (fi lozófiai, gazdasági, szociológiai, politikai) elfedi a szóban forgó kognitív fordulat jelentőségét, és relativizálja vívmányait. Ezt a benyomást erősíti – Pokol szerint – az, hogy a tudományos szemléletnek a mondott időben bekövetkezett nagy átalakulását hangsúlyozó kijelentéseit közhelynek (lapos igazságnak) nevezem. A nagy elméleti transzformáció eredményének és jelentőségének elvitatása, sőt a vívmányok visszavétele láttán Pokol Béla elemző apparátusát a társadalomtudományok védelmében – ezen belül is kiemelten a gazdasági és szociológiai társadalomelméletek megkülönböztetése ellenében – mozgósítja. Eközben azonban a mozgósítás hevülete olyan irányokba tereli, amelyeket célszerű lett volna valamelyest körültekintőbben elemeznie. A körültekintő elemzés hiányának első szemléletes példáját mindjárt a – mintegy előkészítő csapásnak szánt – bevezető megjegyzésében bemutatja. Szerinte ugyanis: egyszerű kritikai feladat lehetne az igazság (és az igazságosság) fogalmának (Pokol szerint) következetlen és zavaros használatát kimutatni a vitabevezetőben, például a hatalom, a jog és az uralom fogalmaival összefüggésben. Csakhogy, amennyiben kiterjedt volna Pokol kritikai figyelme egyrészt az emberi együttélés történetileg különböző szerveződési formáira, másrészt pedig ha (a társadalomelmélet módszertani elveit figyelembe véve) az említett különböző történeti formák belső tagoltságát és szintjeit (például a többszintűség elve) is megfontolja, akkor más következtetésre juthatott volna. Kiderülhetett volna például, hogy a kritika egyszerűnek látszó feladata, bizony, korántsem olyan „egyszerű.” Az elemzés és a fogalmi apparátus annak belátásától válik bonyolulttá, hogy az em125

BALOGH ISTVÁN

beri együttélés különböző formái egy-egy alapvető ellentmondás mentén szerveződnek, melyek nem ad hoc jelennek meg, hanem az emberi létezés alapvetően ellentmondásos jellegén, vagyis egy hosszú történeti fejlődésből kijegecesedett antropológiai struktúrán alapulnak. És minthogy az emberi együttélés különböző történeti formáiban meghatározó jelentőségű ellentmondások feloldása állásfoglalást, vagyis normatív elveket feltételez, ezért ezek az elvek (mint az igazság és az igazságosság) valamint intézményes érvényesítésük módjai (következésképpen: az ezeknek megfelelő elméleti kategóriák) szintén változnak. Valóban, a vizsgálódás helyenként fáradságos munkája helyetti rövidre zárt, kategorikus kijelentéseken túl: tessék elemzően kipróbálni! Ugyancsak a kritikai indulat által túlvezérelt gondolatmenet futtatja vakvágányra Pokol Bélának egy másik, ütősnek szánt eszmefuttatását is. Ebben a szociológia elméleti teljesítő képességére, illetve ennek kimerülésére vonatkozó megállapításnak a logikai zavarát igyekszik bemutatni. Pokol szerint a vitaindító egyszer elismeri, másszor elvitatja a szociológiai elmélet lehetőségét, illetve teljesítményeit. Az ellentmondás – véli Pokol – a szociológiaelméletek történetének, és általában a tudomány történetének a nem ismeretéből fakad: a tudományt a viták viszik előre – közli. Sajnálom, de ezúttal is azt kell mondanom: íme, ismét egy önmagában semmit sem bizonyító, ezért közhellyé silányított igazság. Ám az elméletalkotás lehetőségének, illetve lehetetlensége körüli zavar vélelmezése és az elméleti irányzatok közötti viták valamelyes ismeretének hiányára hivatkozás hátterében komoly meg nem értési probléma áll. Nevezetesen az, hogy Pokol Bélát a kritikai indulata átlendítette a társadalomelmélet (közelebbről a társadalomelméleti paradigmák) és a társadalomtudományok diszciplináris elméletei közötti (a vitaindítóban valamint valamennyi kapcsolódó korábbi tanulmányomban világosan, vagy legalábbis elégségesen definiált) megkülönböztetés megértésének lehetőségén. Pokol Bélának ezúttal is (csakúgy, mint bírálatának több más további megfogalmazása során) láthatólag leküzdhetetlen nehézségeket okoz a társadalomelmélet és a diszciplináris elmélet, valamint ide kapcsolódó egyéb tudásterületek (például a politikai filozófia és a politikai társadalomelmélet) közötti megkülönböztetés.

3. A LEÍRÁS ÉS A NORMATIVITÁS KÖLCSÖNÖS EGYMÁSRA UTALÁSÁRÓL

Az iménti elővágásokat követően Pokol Béla áttér a vitaindítóban foglaltak valamelyest rendszerezettebb bírálatára. Voltaképpen három, egymáshoz lazán és nem minden ellentmondás nélkül kapcsolódó alaptézisre építve fogalmazza meg kritikáját. Az első tézis szerint az 1800-as évektől kezdődően a társadalomtudományok fejlődését a kognitív ténykutatás és ezekből (nyilván a tények megismeréséből) kauzális összefüggések és fogalmak feltárása vitte előre, miközben a korábbi normatív szemlélet az ideológiákba (vagyis a tudományokon kívüli 126


területekre) szorult vissza. E tézisre támaszkodva érvel Pokol a gazdasági és a szociológiai társadalomelmélet megkülönböztetésével szemben. Ez az érvelés azonban erősen szelektál. Egyrészt a megkülönböztetés szempontjából igen jelentős elmélettörténeti események sora marad figyelmen kívül. Mindenekelőtt persze Marx, és Max Weber vele folytatott sokéves elméleti polémiája. E szelektivitástól korántsem függetlenül, másrészt a ténykutatás és a pozitív szemlélet egyoldalúsága következtében homályba vesznek a gazdasági társadalomelmélet kulcsfogalmai, mint például a gazdasági társadalomalakulat fogalma. Miután az első tézis betöltötte iménti, a társadalomelmélet történetét egyetlen dimenzióra redukáló szelektív szerepét, Pokol Béla a második tézisében megállapítja, hogy mégiscsak lehetségesek voltak, sőt újraéledőben vannak a tudományos jelentőséggel bíró (vagy legalábbis tudományos igénnyel fellépő) normatív elméletek, jóllehet „felerészben” a kognitivitás uralma alá helyezve. A Pokol által említett példákból következtetve a „felerészben” kifejezés – úgy tűnik – a kognitív és a normatív megközelítések és elméleti teljesítmények kapcsolatát és egymásra utaltságának tézisét „fejti ki”. Talán legszemléletesebb példája ennek a kölcsönös egymásra utalásnak éppen az általa – habár csak „felerészben” – felidézett történet: Lawrence Kohlberg az egyén kognitív és erkölcsi fejlődésének fokozataira irányuló kutatásaihoz jórészt Rawls normatív igazságosság elméletéből merített inspirációt, ezt követően Habermas, Kohlberg kognitív elméletét normatív elméleti pozícióból elemezve maga vont le az egyén fejlődésére vonatkozó kognitíve érvényes következtetéseket. Nem könnyű a normativitás és kognitivitás eme elmélettörténeti sorrendjében (Rawls normatív elmélete, majd Kohlberg kognitív elmélete, végül Habermas normatív elmélete) és egymásra támaszkodásában kifejeződő kölcsönösen inspiratív hatás nyomon követése helyett a kognitív elmélet alárendelő erejét bizonygatni. A történet megfelezése mindenképpen kellett hozzá. Ezzel együtt mégis: ez az a pont, illetve Pokolnak ez a tézise az, ahol nézeteink a leginkább közelíthetők egymáshoz, habár ezt a megállapítást Pokol Béla minden bizonnyal elutasítaná. Mégpedig azért, mert a vitaindító tanulmányban vázolt álláspont alapgondolatát alaposan és konceptuálisan félreérti: a tanulmány nem azt vitatja, hogy létezik-e vagy sem szociológiaelmélet, még csak nem is az a kérdés, hogy vajon az ettől megkülönböztetett szociológiai társadalomelmélet fő tendenciája „kognitív” tapasztalati, pozitív-leíró jellegű-e vagy sem. Még az az állítás sem lelhető fel a vitabevezetőben (és a megelőző írásokban), hogy az empirikus szociológiai kutatás és a pozitív-kognitív szociológiai elmélet teljességgel mellőzi az általa vizsgált viszonyok és tendenciák kritikai elemzését. A probléma a leíró-kognitív szemléletmódnak a kizárólagossági igényében, s ennek az igénynek az érvényesítésében, elméleti állásponttá és módszertani elvvé emelésében van. Ez utóbbinak lényeges szerepe van abban, hogy a társadalom szociológiai vizsgálata féloldalassá válik (és vált), melynek következtében a társadalomel-

127

BALOGH ISTVÁN

méleti elemzés redukciója zajlott le, s így a társadalomkritika vizsgálódás elméleti horizontja radikálisan beszűkült. Az említett kizárólagossági igényt fogalmazza meg Pokol Béla harmadik tézise. Miután – legalábbis úgy véli – sikerült a társadalomelméleti szemléletmódot, kérdésfeltevésével, elemzési módszerével, műfajával és művelőivel egyetemben, a hitvilágba és az ideológiába átpaszíroznia, kijelenti: ha a realitás tényei nem teszik racionálisabbá az itt folyó (tudományon kívüli) vitákat, akkor ezeket az ideologikus álláspontokat és vélekedéseket kell megváltoztatni, nem pedig a tudomány kognitív tisztaságát kell támadni. Mármost kézenfekvő és túlságosan is csábító lenne azon elmélkedni valamelyest, hogy Pokol Béla a tiszta kognitív tudomány védelmét szolgáló és a normativitás ellen kihegyezett tézisét határozott és kategorikus normatív követelményként fogalmazza meg. Ez a válasz azonban éppolyan destruktív jellegű lenne, mint az ő eredeti kritikája. Úgy gondolom, messzebbre visz a vitaindító megértésében, ha ehelyett a jelenlegi terjedelmi korlátok adta lehetőségekhez mérten megkísérelem a leíró és a normatív szemléletmód kapcsolódásának, valamint e változás dinamikája történeti szituáltságának további differenciálását. Ennek érdekében célszerű lesz ismét felidézni a Pokol Béla által hivatkozott elmélettörténeti fordulatot. Pokol erősen nehezményezi, hogy a PTI-ben lefolytatott vitát megelőző személyes levelezésünkben az 1800-as évektől datálható kognitív-pozitív irányban lezajlott fordulattal kapcsolatos ismertetését – elismerem: valóban, érvelő indokolás nélkül – helytálló, ámde lapos megállapításként jellemeztem. Azt állítom ugyanis hogy mivel a társadalomról szerzett ismeretek a társadalom önmagáról szerzett tudását alkotják, a társadalomtudományok története – beleértve kiváltképpen a tudománytörténet nagy fordulatait – nem csupán tiszta tudománytörténeti, hanem társadalomtörténeti folyamat is. Auguste Comte például, akire Pokol Béla nyomatékkal hivatkozik, a szociológiai társadalomelmélet egyik kezdeményezőjeként még egészen pontosan értette az imént említett összefüggést, és meghatározó jelentőségűnek tekintette. Ezért a régi rendszer, a feudalizmus felbomlásának és válságának elmélyülésével hozta összefüggésbe a normatív kritika korának kiteljesedését. Ebből kiindulva a pozitív organikus szempontú szociológia mellett a válságot (reménye szerint) véglegesen megoldó új rendszer stabilizálásának érdekében érvelt. Comte-nál tehát a társadalomismeret és a társadalmi folyamatok, valamint azok megértése közös tőről fakadnak. Ezzel szemben Pokol Bélánál a társadalomelméletnek ebben a legalapvetőbb kérdésében ismeret és értés igencsak messze kerültek egymástól. 4. A NORMÁK MEGALAPOZÁSÁRÓL

A PTI-ben rendezett vitában többen felvetették, hogy a vitaindító alapállása leginkább a záró fejezet felől közelítve lenne megérthető. Ez megszívelendő 128


javaslat, mert a tanulmány – és annak alapja a sokéves kutatási program – elméleti kiinduló pontja valóban az, hogy a globális folyamatokat dinamizáló modern kapitalizmus a maga által létrehozott eszközökkel meg nem oldható válságba jutott, és globális válságot generált. Mindaddig, amíg a nyugati típusú modern világ ellentmondásait a szociális alrendszerek egymás közötti kapcsolódásának mechanizmusai és a kulturális minta rutinszerű követése fel tudta dolgozni, addig rákérdezés nélkül volt működtethető és követhető a pozitív szellem, az organikus szemléletmód, a megfigyelői-leíró módszer és a kognitív tudományok (az imént Comte nevével jelzett) programja. De az ellentmondások jellege és természete napjainkra megváltozott, és az egymásba szövődő szektorális válságok globális válsággá álltak össze. Az emberi életre még alkalmas környezet globális léptékű átalakulása, a természeti erőforrásoknak a szükségletek rendszerszerű kumulációja által előidézett kimerülése, a közjavak elégtelensége mellett az egyéni felhalmozás korlátozatlansága, a túlnépesedés, az egymással össze nem egyeztethető életformák közötti immár nyílt és folyamatos háborúk, a problémák megoldásának közvetlen-praktikus eljárásai és hosszabb távú probléma-generáló következményei közötti szisztematikus ellentmondások (e felsorolás persze korántsem teljes) új helyzetet teremtettek. A rendszer-leíró, pozitív tudományok megfigyeléseit – beleértve az ellentmondások feloldásának eddigi normatív elveit, ezek megfigyelését és leírását is – mindinkább magára a rendszerre vonatkozó kérdések egészítik ki, majd váltják fel. A rendszerszintű normatív szemléletmóddal szakító szociológia a globális rendszerválság folyamatában nem csupán elveszíti társadalomelméleti potenciálját, hanem maga is a válság áldozatává lesz: mindinkább erősödik az elméleti nihilizmus. Így a globális válság elméleti tematizálása a (szak)szociológiai elmélet látóhatáránál átfogóbb szemléletmódot követel. Következésképpen, a társadalomelmélet „vissza-normativizálásának” látszata mögött az emberi lét és nemlét alternatívái között eligazító normák szociológián túli keresésének és megfogalmazásának kísérletei állnak. Comte tézisének „előre olvasata” immár így hangzik: olyan helyzetben, amikor a sokféle módon tagolt emberi világ ellentétei és ellentmondásai az emberi együttélés valamennyi formáját egyaránt veszélyeztető masszív (nem)lét-feltételekké állnak össze, a pozitív tudományos leírás immár nem elegendő. Az organikus, pozitív, kognitív tudományok által legalábbis elégségesen leírt, vagy leírható iménti folyamatok mélyén a rendszerkritika egy egészen új változata, mégpedig magának a természetnek az emberi társadalom feletti radikális rendszerkritikája formálódik egyre erőteljesebben. A normativitás terhétől megszabadult és megtisztított (szociológiai) társadalomelméleti álláspont nem kevesebbet teljesít, minthogy önmaga és az emberi létezés perspektíváját a természeti feltételek átalakulása révén megalapozott iménti (társadalmon kívüli) rendszerkritikának engedi át, vagy pedig a „mindig is volt valahogy” üres reményére bízza. 129

BALOGH ISTVÁN

A szociológiai társadalomelmélet érvényességvesztésének eme tézisét Karácsony András súlyos megállapításnak tekinti írásában, részben elméletkritikai éle miatt, részben azért, mert szerinte a szociológiai társadalomelmélettel szembenálló kritikai-normatív álláspontból veszélyes következtetés adódik. Mégpedig az, hogy a létező társadalom csak annyiban lesz érdekes az elméleti vizsgálódás számára, amennyiben megalapozható általa egy másféle társadalom képe. Ez komoly észrevétel és azzal a további megfontolással egészíthető ki, hogy a kritika alapjaként szolgáló jövőbeli társadalmi modell realizálása a kultúrák és a politikai rendszerek sokfélesége és ellentétei által tagolt globális világban teljességgel irreális feltételhez kapcsolódik, vagyis merő utópiának bizonyul. Mégpedig annál fogva, hogy feltételezi valamiféle egységes rendszert alkotó világtársadalom lehetőségét. Ámde a Karácsony András által megfogalmazott probléma további differenciálást igényel. Ugyanis a normatív kritikának a „létező társadalomhoz” való viszonyára vonatkozó kérdés több részre tagolódik. Az alaphelyzet ugyan minden esetben az, hogy a rendszer kritikájának az éppen létező társadalmi berendezkedésen túli álláspontot kell felvennie. Ennek a rendszeren túlra vezető normatív megközelítésnek azonban (nem sorolva ide az emberi együttélés valamennyi rendszerét megkérdőjelező elementáris természeti „kritikát”) legalább négy alapesete különböztethető meg. Elsőként említhető az a típusú kritika, amire Karácsony észrevétele közvetlenül is utal. Vagyis az, amely az éppen létező társadalommal szemben alternatívaként (leginkább a fennállónak mintegy ellentételezettjét) egy másik társadalmi berendezkedés modelljét szerkeszti meg. Itt valóban élesen jelenik meg a Karácsony által jelzett szemléletbeli probléma, de talán nem kell különösebben érvelni amellett, hogy a vitaindító tanulmányban vázolt kutatási program élesen szemben áll a kritikának ezzel a típusával. A társadalomkritikának ettől eltérő típusát jelenti az a transzcendentálkritikának nevezhető elemzés, amely kiinduló pontját olyan elvre, vagy elvekre építi, amely(ek) túlvezet(nek) az éppen létező társadalom berendezkedésén, de amely(ek) a Karácsony által Platónhoz kapcsolt elméleti tradíciót folytatja (folytatják), és a kritika elveinek alapját az ember világán, a társadalmon kívül keresi(k). Ismét más típust képvisel a kritikának az az ága, amely tényként megállapítja, hogy lehetségesek, sőt vannak is a társadalomban kritikát megalapozó normák, le is írja ezek érvényesülésének körét, de rögzíti, hogy ezek a normák a rendszer működésének szabályai alá vannak rendelve. Ehhez az állásponthoz áll közel Pokol Béla felfogása. Végül, a kritikának a politikai társadalomelmélet irányába vezető ágán bontakoztak és bontakoznak ki azok a kísérletek, amelyek egyrészt a leíráson túl, másrészt transzcendenciával szemben, harmadrészt a modellek szerkesztését elvetve a normák társadalomtörténeti megalapozásának lehetőségét kutatják. Megjegyzendő: ez utóbbi kísérleteket áttekintve Robert Alexy, még a múlt század nyolcvanas éveinek első felében, alapos elemzésnek vetette alá a norma-megalapozás akkor legjelentősebb elméleti stratégiáit, és 130


arra a következtetésre jutott, hogy – jórészt reflektálatlan előfeltevései miatt – valamennyi koncepció lényeges pontokon újragondolásra szorul, vagy éppenséggel tarthatatlannak bizonyul. Alexy megállapítását akceptálva a már többször említett társadalomelméleti kutatási programom keretén belül, egy új megközelítésre vállalkoztam: általában a normák és az értékek szférájának, különösen pedig az igazságosság elveinek és történeti változásainak megalapozását az új módon definiált antropológiára, nevezetesen a reláció-antropológia koncepciójára építve fejtettem ki. Eszerint az emberi együttélés valamennyi jelenlegi formáját egyaránt létében veszélyeztető feltételek között még mindig lehetséges az emberi létezés alapstruktúrájáig visszamenően megalapozható olyan normatív elvek (az igazságosság új elveinek) meghatározása, amelyek a válság(ok)ból kivezető alternatívát kereső gyakorlati-intézményesítő politika legitimitását biztosítják, és működési elveit alkotják. Megalapozáselméleti szempontból a relációantropológiai alapstruktúra nem más, mint az ember sokszázezer éves (visszaeséseket, el- és leágazásokat, újbóli nekilendüléseket magában foglaló) előtörténetében struktúrákká stabilizálódott viszonyának fogalmi-elméleti rekonstrukciója. Ennek a relációantropológiai megközelítésnek a „tesztelése” (például az igazságosság újabb keletű elméleteinek kritikai elemzésében) igazolta, hogy megbízható elméletkritikai álláspontnak tekinthető, továbbá, hogy konstruktív módon is alkalmazható az igazságosság elveinek újradefi niálásában. Ezért mondhatom: habár kritikusaim figyelmét a legkevésbé sem keltette fel a megalapozás eme új koncepciója, közvetve mégis támpontként szolgált számomra a mostani válasz megfogalmazásában is.

ZÁRÓ MEGJEGYZÉSKÉNT

Úgy vélem, hogy a társadalomelméletről, s ezen belül a társadalomelméleti paradigmák változásáról folytatott vita jelentőségét és aktualitását nem maga az elmélet, hanem a modern globális világ válsága és e válság tudata adja meg. A felvilágosodás történelemfelfogásának azt az optimizmusát, melyet a „nem tudják, de teszik” tézis oly plasztikusan fejezett ki, napjainkra a válság tudata és a válság leküzdhetősége iránti kétség foglalta el. A globális világban olyan makromechanizmusok működnek, amelyeken megtörik a válságot előidéző egyes ellentmondások egyenkénti felszámolását célzó igyekezet. A „tudják, de nem teszik” pesszimizmusa terjed. Számomra ez a vita újabb megerősítését adta annak a meggyőződésemnek, miszerint a társadalomelmélet jelenleg meghatározó (szociológiai) paradigmájának új irányba, a politikai társadalomelmélet irányába fordítása feltétele annak, hogy az elméletnek (beleértve a diszciplináris elméleteket is) érdemi mondanivalója lehessen ebben az önmagával meghasonlott és önmagát veszélyeztető világban.

131

RECENZIÓ Sümegi István–Bariska István Krízis – és ami utána következik Takács Péter Politika & per – politikai per?

KRÍZIS – ÉS AMI UTÁNA KÖVETKEZIK (Válság – világrendszer-szemléletben, Eredeti válságfelhalmozás Miszlivetz Ferenc, szerk., Savaria University Press, 2009) Sümegi István (PhD, egyetemi docens, NYME BTK Európa-tanulmányok Tanszék)

Bariska István (Bariska István, történész, főisklai docens NYME SE)

AZOK A BOLDOG ’80-AS ÉVEK?

A Savaria University Press 2009 nyarán – a válság kellős közepén – két vaskos kötetet jelentetett meg. A második kötet (Eredeti válságfelhalmozás) egy nemrég – a folyó válság apropójából – rendezett konferencia anyagát tartalmazza; jórészt illusztris magyar kutatók előadásait. Az első (Válság – világrendszer-szemléletben) pedig – amint ezt a szerkesztő, Miszlivetz Ferenc előszavából is megtudhatjuk – a Fejlődés-tanulmányok című szép emlékű szöveggyűjtemény-sorozat, 1987-ben megjelent kilencedik kötetének második kiadása. A benne található írások többsége fordítás, mégpedig a világrendszer elmélet és a függőség elmélet legismertebb kutatóinak (pl. Immanuel Wallersteinnek, az azóta elhalálozott André Gunder Franknak és Samir Aminnak) és a világgazdaság és világpolitika közvetlen alakítóinak (pl. Henry Kissingernek és Willy Brandtnak) az írásaiból. Az alábbiakban az utóbb említett kötet kapcsán kívánok néhány megjegyzést tenni. A tőkés világgazdaságról szóló elméletekben kevéssé járatos olvasóban e sorok írójához hasonlóan rögtön felmerül a kérdés: már ’87-ben is válság volt? Akkor nem éppen a keleti blokk – igen örömteli és a legsúlyosabb világpolitikai anomáliákra (voltaképpen magára a hidegháborúra) megoldást ígérő – öszszeomlása és a közép-európai csatlós országok felszabadulásának előkészületei zajlottak? Vagyis egy olyan folyamat, melyhez foghatóan örömtelit és egyöntetű helyeslést kiváltót hosszú ideje nem élt meg a világ. Ez a kétkedés főként abból az előfeltevésből táplálkozik, hogy a folyó válság pusztán pénzügyi vagy legfeljebb gazdasági. Végigolvasva a kötet tanulmányait azonban éppen azt érthetjük meg, hogy napjaink történései jóval tágasabb perspektívából is szemügyre vehetők. A kötet szerzőinek egy része (pl. André Gunder Frank, Rajni Kothari, Kinhide Mushakoji) amellett érvel, hogy Politikatudományi Szemle XIX/3. 135–142. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

RECENZIÓK

a globális válság komplex jellegű, nem csupán gazdasági, hanem politikai társadalmi, sőt ökológiai természetű is, s amikor erről beszélnek (ne feledjük, az írások a ’80-as évek első felében születtek), akkor többnyire nem a keleti blokk hitelét vesztett, málladozó intézményrendszerére gondolnak, hanem a világpolitika ma is működő (s a negyedszázaddal ezelőtti állapothoz képest nem sok változást mutató) intézményeiről, jóval tovább mennek: nem csak a gazdaság, és a politika van válságban – mondják, hanem az egész nyugati kultúra és életszemlélet: az értékrendünk, az élet értelméről vallott általános szemléletmódunk is. Mások (pl. a kötetet szerkesztő és válogató Miszlivetz Ferenc a bevezető tanulmányában, vagy Rajni Kothari és Immanuel Wallerstein) pedig még ennél is messzebb mennek: meggyőződéseink (illetve meggyőződés nélküliségünk), a fogyasztáshoz vagy a többi emberhez és a természethez való általános viszonyunk válságáról beszélnek. (S itt kezdi a jórészt fi lozófiával és irodalommal foglalkozó recenzens otthon érezni magát a kötetben. Mert ez az a pont, ahol tágabb nézőszöget felvenni hajlandó társadalomtudósok, és az absztrakció elefántcsonttornyába nem bezárkózó fi lozófusok vagy írók termékenyen tudnak egymáshoz kapcsolódni.) Ugyanakkor a kötet végén Bródy András tanulmányában és a vele készült interjúban egy igen figyelemreméltó ellenvetés is megfogalmazódik az utóbb említett (többnyire baloldali elkötelezettségű és Marx által ihletett) modernitásvagy kapitalizmuskritikákkal szemben: nevezetesen az, hogy a gazdasági-ciklusok függetlenül a termelési módoktól és a társadalmi viszonyoktól – úgy tűnik – szinte természeti jelenségekként jönnek és mennek. Naivitás tehát azt gondolni, vonhatjuk le a konklúziót Bródy premisszáiból, hogy a gazdaság működésmódjának átalakításával, életmódváltással, kulturális forradalommal vagy bármi egyébbel, alapvetően más vágányra terelhetők a gazdasági törvényszerűségek. „Non est volentis, neque currentis, sed miserentis Dei.” [Sem azé, aki akar, sem azé, aki fut, hanem a könyörülő Istené] – foglalta össze életfi lozófiáját főműve mottójában Ottlik Géza. A létfelejtés korszakának véget vető Esemény nem lehet az emberi akarat következménye: Das Ereignis ereignet [az Esemény estet] – mondotta volt Martin Heidegger. Bródy azt azért természetesen hangsúlyozza, hogy anticiklikus politikával a válság negatív hatásai csillapíthatóak, és hogy a mindenkori kormányoknak ezért feladata a ciklikusság figyelembe vétele és a válságokra történő felkészülés. A válság értelmezései között fennálló különbségek természetesen az időtartam meghatározását illetően is jelentős eltérésekhez vezetnek. Egy „pénzügyi szakember” bizonyára azt mondaná, hogy a folyó válság 2008-ban kezdődött (no persze voltak előzmények – tenné hozzá). Egy makroökonómus talán 1967-et vagy ’73-at (az olajárrobbanás kezdetét) jelölné meg kiindulópontként (a kötet több szerzője is ezt teszi). A társadalomtudósok (a kötetben pl. Rajni Kothari és André Gunder Frank) viszont ennél jóval tágabb keretekben gondolkodva a liberális boldog békeidők végére (a 19. és a 20. század fordulójára, 136

KRÍZIS – ÉS AMI UTÁNA KÖVETKEZIK

vagy az első világháború idejére) datálják a válság kezdetét. Immanuel Wallerstein pedig még ennél is tovább megy: ötszáz éves válságról beszél. A válság a kapitalizmus inherens része. A kapitalizmus világrendszerként ötszáz éve létezik. Ergo válság is azóta – érvel. (S itt ismét valami ide nem illő jut az eszembe. Ez egy apokaliptikus szemléletű kultúra. Egyfolytában a közeli világvégét várja, s ezzel összhangban egyfolytában válságot érzékel maga körül – mondotta volt Jacques Derrida, de persze nem csak ő. S azt hiszem, hogy ezt a megközelítést is érdemes volna bevonni, a „válság”-diskurzusba, de természetesen nem azzal a céllal, hogy rá hivatkozva, minden válságelméletet elbagatellizáljunk.) A válság térbeli kiterjedését illetően nincs vita a kötet szerzői között – mindannyian globális keretekben vizsgálódnak –, de talán érdemes megjegyeznünk, hogy a folyó válság különféle értelmezései ahhoz hasonlóan szűkítik vagy tágítják a teret, mint ahogyan a szöveggyűjtemény tanulmányai az időt. A legszűkösebb megközelítések csak a magyar válságról akarnak tudomást venni, s csak azt akarják megoldani. (Ez tartozik ránk – mondják vagy sugallják.) Az ennél kissé tágasabbak az Európai Unió határaiig hajlandók elmenni. Globálisan pedig (a magyar és az európai közszereplők közül) csak igen kevesen gondolkodnak: legfeljebb csak az a kérdés, hogy miképpen vethetnénk véget Észak válságának, de arról már nem igen esik szó, hogy mi lesz Déllel. (Talán azt gondolják, hogy ott úgyis mindig válság volt.) A kötet végére érve egy kínzó gondolat körvonalai bontakoztak ki előttem. A régi jó szocialista tévéket, amikor olykor elhomályosult bennük a kép vagy recsegni kezdett a hang, rejtélyes módon, igen sikeresen lehetett „javítani” egy tetejükre mért férfias ökölcsapással. Aztán ha ez nem segített jöhettek a szerelők, akik ismerték a készülék működésmódját, tudták, hogy mit kell kicserélni, összeforrasztani stb. ahhoz, hogy a televízió üzemképes legyen. S nyilván akkor is léteztek konstruktőrök, akik a szükséges fizikai és műszaki ismeretekkel felruházva igyekeztek olyan készülékeket tervezni, melyeknek nem kellett a tetejét ütni. Szóval, a kötet végére érve úgy éreztem, hogy az írások szerzői a konstruktőrök analogonjai (bár a mélyebb törvényszerűségekről nekik is csak igen bizonytalan ismereteik vannak). A gazdaságpolitikusok pedig inkább csak a szerelőkhöz, vagy még inkább a csapkodó tévénézőkhöz hasonlíthatók. Ha baj van, oda kell vágni (mondjuk csökkenteni kell az államháztartás hiányát), mert ettől vissza szokott jönni a kép meg a hang. (Vissza szokott: a gazdasszony, amióta csak az eszünket tudjuk, minden reggel kukoricát hoz, tehát holnapi reggeliért sem kell aggódnunk – okoskodnak a csirkék az érveléselméleti kézikönyvek egyik kedvelt példájában. Ámde az induktív következtetés soha nem lehet apodiktikus – következik ilyenkor a szerzői dörgedelem –, s erre a csirkék akkor döbbennek majd rá, ha gazdasszony holnap nem kukoricával, hanem késsel érkezik.) S végül egy költői kérdés. Vajon hogyan alakult volna a közép-európai rendszerváltás, ha nem azzal a manicheus szemlélettel cselekszünk és gondolko137

RECENZIÓK

dunk, mely szerint van a rossz kommunizmus és a jó kapitalizmus, hanem ennél egy kicsit árnyaltabban, azt sem elfeledve, hogy a vágyott világ éppen egy mély krízis kellős közepén vergődve keresi a kiutat? Minden tiszteletem a szerkesztőé és azoké a szerzőké, akik már ’87-ben vagy azt megelőzően is képesek voltak túllépni ezen a manicheizmuson. * EREDETI VÁLSÁGFELHALMOZÁS A XXI. SZÁZADBAN

A német „(Ent)scheidung” szóban meghúzódó jelentésárnyalatok segítségével könnyen és kitűnően érzékeltethető, hogy mi ösztökélte 2009 nyarán a tanulmánykötet szerkesztőjét, szerzőit annak elkészítésére. „Entscheidung”, azaz döntés/választás – akárcsak a szó görög eredetije, a krízis – egy olyan imperativuszt fogalmaz meg, miszerint így nem mehet tovább, valamit tenni kell, válaszúthoz azaz egy „Scheideweg”-hez, egy „Scheidung”-hoz, egy „Entscheidung”-hoz érkeztünk. Ami ezek után következik, annak elválaszthatónak, megkülönböztethetőnek kell lennie a múlttól (ld. ógörög krinein = elválaszt, dönt szó jelentéseit). A jelentésváltozatok „játéka”, legyezőszerű kibontása a kötet szerzőit felettébb inspirálták: tanulmányaikban a válság számtalan okát, árnyalatát elénk tárva fogalmazzák meg véleményüket, ítélik meg a válsághelyzetet, vázolnak fel döntési lehetőségeket. Manapság a válság, avagy krízis szót az egyes tudományágak eltérő módon tematizálják: az orvostudományban, a gazdaságtudományban, a szociológiában (szociológia, mint válságtudomány válsága), valamint az ökológiában és rendszerelméletekben. A különböző értelmezések ellenére számtalan közös jelleg köti össze az egyes kríziseket: pl. azok állandósulása katasztrófához, bukáshoz, összeomláshoz vezethet. A közös jellemzők között találjuk a cselekvési döntések nyomasztó szükségszerűségét, növekvő elbizonytalanodást. Lehet a krízisre reagálni érzelmi/szubjektív síkon (kétségbeesés, kontrollálhatatlan düh, harag lehet ennek a kifejeződése), de objektív módon is, mely távolság tartó módon kiértékeli a válságot kiváltó egyes tényezőket. Az „Eredeti válságfelhalmozás – összeomlás vagy átalakulás” című kötet ez utóbbira vállalkozott. A kötet szerzői – akik úgy gondolták, hogy inkább alkotóként és nem elszenvedett válságként élik meg ezt a periódust – a társadalomtudományok képviselői: politológusok, szociológusok, közgazdászok-világgazdászok; de találni fi lozófust, történészt és jövőkutatót is a szerzői listán. Ez a sokszínűség az egyik garanciája annak, hogy komplex és átfogó elemzést kapunk a jelenlegi turbulencia eredőiről, majd a diagnózisokat felállítva néhányan kezelési útmutatókat is elénk tárnak. 138


A diagnózisok szinte egybehangzóan állítják, hogy a jelen válság messze nem redukálható a gazdaság vagy a pénzügyi rendszer működésére, hanem tetten érhető a társadalmak, környezeti világunk, kultúránk, kulturáltságunk, létezési formáink pórusaiban. Ezek a válságtünetek ráadásul hazánkban – eredeti válságfelhalmozó képességünknek köszönhetően – hatványozottan jelentkeznek. A kötetet Vitányi Iván tanulmánya nyitja, aki elemzésének középpontjába azt a kérdést helyezi, hogy hogyan is élünk együtt a válsággal és azt javasolja, hogy legalább kíséreljük meg levetni a Maja fátylát, azt a torzító tükröt, melylyel illúziókban tartjuk magunkat. Szembenézést javasol, hisz az emberi lét mai szövevényét alkotó mindhárom hálózat – a gazdasági, a társas viszony és a szervezett társadalom, azaz az állam – válságban van. Szabó Máté politikatudományi szempontból a válságelméletek fejlődésének 3 periódusát különíti el: 1) behaviorizmust, mely a válságot döntési szituációként fogja fel 2) politikai rendszer elméleteinek periódusát 3) ill. a politikai válságok problémáját centrális problémává avató korszakot A harmadik periódus kapcsán kitér Claus Offe és Jürgen Habermas elméleteire, akik a válságot a társadalom összreprodukciós folyamatának részeként értelmezik, és a különböző társadalmi szférák (gazdaság, kultúra, szocializációs mechanizmusok) szintjein azonosítják. A civil társadalom kutatójaként nagy teret szentel a kommunizmus után kialakuló magyar társadalom válságának, levonva azt a konklúziót, hogy a gyors gazdasági és alkotmányos változásokat nem követte a polgári társadalom civil kultúrájának kialakulása. Philippe C. Schmitter, a politológia egyik nemzetközileg legismertebb kutatója azt a kérdést boncolgatja, hogy a jelenlegi válság vajon felélesztheti-e az érdekegyesítés neokorporativista módszereit? Azt a módszert, amely Európában valójában sohasem halt el és többnyire a kapitalista demokrácia gazdasági teljesítményének legfontosabb aspektusai között tartották számon. A 2008. év végi drámai összeomlás alapvetően megváltoztatta a feltételeket – figyelmeztet Schmitter is a kötet legtöbb szerzőjéhez hasonlóan: különösen a kicsi és sebezhető európai országok számára jelenthet megoldást egy újfajta konszenzuson alapuló szociális partnerség, miközben a válság elmélyülésének lehetőségével is számolnunk kell. Pogátsa Zoltán adatsorokkal támasztja alá, hogy a jelenlegi válság a globalizáció korszakának első, valóban kiteljesülő világméretű válsága, amely új szerepvállalásra kényszeríti az államokat. Kitér a válság kialakulásának okaira, az ingatlanpiaci buborékra, a kezelhetetlenné vált likviditási bőségre. Végül felteszi és nyitva hagyja a kérdést: várható-e rendszerszintű változás a globális kapitalizmusban? Kitettségük alapján csoportosítva az országokat mindenesetre jogosan húzza alá Magyarország rendkívüli sérülékenységét. Thomas Glaser volt EU-diplomata azt fejtegeti, hogy a válság okai techni139

RECENZIÓK

kaiak, politikaiak és morálisak. Úgy véli a bankokat különösen nagy felelősség terheli a jelenlegi helyzet kialakulásában. A válságra adandó válaszok közül óva int a bezárkózástól, a kapitalizmus alapjainak megkérdőjelezésétől. Halmai Péter az európai növekedési modell válságáról ír, rámutat arra, hogy csak azok az országok képesek konvergenciára, amelyek konzisztens módon, pragmatikus gazdaságpolitikát érvényesítenek. Palánkai Tibor társadalmi-gazdasági modellválságról, kulturális-morális degradációról ír tanulmányában. Rámutat arra, hogy a jelenlegi világgazdaság nemzetközi pénzügyi intézményei reform után kiáltanak, hisz egyre távolabb kerülnek azoktól a követelményektől és hatalmi struktúráktól, amelyek a mai világot jellemzik. A válság előrejelzése, a felkészültség vagy a válaszok egészen kiábrándítóak (információs forradalom korában információhiány?), és a válságot csak fokozza a globalizáció által felerősített, sokkoló egyenlőtlenség. Több szerzőhöz hasonlóan ő is felteszi a kérdést, hogy vajon a tőkés rendszer egésze került-e válságba, de egyértelmű választ ő sem ad. Magas István arra hívja fel a figyelmet, hogy szükség van komplex elemzésre, hogy megértsük a globális gazdasági folyamatokat, mely elvezethet egy globális akarat megfogalmazásához, amely aztán globális cselekvésben realizálódhat. László Ervin a Római Klub egyik alapítójaként immár több mint három évtzizede figyelmezt egy átfogó összeomlás veszélyeire. Jelen írásában is beszédes adatokkal támasztja alá társadalmunk, gazdaságunk és az ökoszisztéma együttes fenntarthatatlanságát. Rámutat arra, hogy a tetteink mögött meghúzódó világnézetünk és értékeink többnyire hasznavehetetlenek és irracionálisak. És hogy nagyon kell figyelnünk arra a drámaian kevés időre ami egy röppályára való áttérésre fordítható. Takáts Péter az egyensúly felbomlásának tüneteit elemzi civil társadalmi szemszögből. László Ervinhez hasonlóan rámutat arra, hogy a pénzügyi, gazdasági rendszeren túl ökológiai rendszerünket is sikerült már annyira tönkretennünk, hogy annak egésze egyensúlyi állapotának határára került. A megoldást ő is a tudati átprogramozódásban látja. Azt javasolja, tekintsük a globális válságot vissza nem térő lehetőségnek új megoldások, alternatívák megtalálásához. Jody Jensen szerint a válság hatására a kapitalista világrend egésze át fog alakulni. Polányi Károlyra utalva arra emlékeztet, hogy a gazdaság nem a társadalomtól függetlenül, hanem a társadalomba beágyazottan működik. Rámutat arra, hogy a globális gazdasági intézmények céljai a globális stabilitás megerősítése felől elmozdultak a gazdasági érdekek, végső soron a globális pénzügyi intézmények érdekeinek szolgálata felé, háttérbe szorítva a társadalmi kohézió kérdését. Elutasítva a „láthatatlan kéz” tézisét a globális piaci anomáliák esetében is az emberi tényezőt és az egyéni és a társadalmi mellett a vállalati és a kormányzati felelősségét igyekszik középpontba állítani. Egy 140


újfajta kreativitás és társadalmi innovációs potenciál éppen a meghatározó szereplők, a Herceg, a Kalmár és a Polgár közös felelősségvállalásától, újszerű együttműködésüktől, a hibrid formák megjelenésétől várható. Szentes Tamás akadémikus „rapszodikus” megjegyzései a válságról a történeti, a holisztikus és a kritikai hozzáállást kéri számon a válság megértése és okfejtése kapcsán. Jogosan hiányolja a korábbi válságokból levonható tanulságok hasznosítását, a fennálló gazdasági rendszer és a világméretekben fennálló egyenlőtlenség kritikáját. Azt javasolja, hogy az elemzések térjenek ki arra, hogy a válság milyen szempontból, kinek számára és milyen idősávban tekinthető kedvezőnek vagy kedvezőtlennek? Választ kell kapnunk arra a kérdésre, hogy egyáltalán minek a válságáról van szó, miért tekinthetjük azt globálisnak. László Ervinhez, Jody Jensenhez és a kötet több szerzőjéhez hasonlóan egy olyan élhető rendszer létrehozását javasolja, ahol nem az állam és nem a piac játssza a meghatározó szerepet, hanem az öntudatos polgárok közössége, vagyis a civil társadalom. Szalai Erzsébet nem sok okot lát a bizakodásra. Ő is kitér a válság mélyebb, hosszabb távú okaira, elemzi az általa ’újkapitalizmusnak’ nevezett rendszer sajátosságait, hogy felfalja a humán és ökológiai forrásokat – és ezáltal végül is önmagát. Véleménye szerint 30 éve beléptünk a kapitalista rendszer végső fázisába. Ugyanakkor felhívja a figyelmet néhány ígéretes felzárkózási, kiegyenlítő tendenciára, amelyek a periféria több országában is érvényre jutnak. A magyarországi újkapitalizmus válságának elemzése kapcsán rámutat arra, hogy magyar nemzetgazdaságról már csak korlátozott értelemben beszélhetünk. A multik csak nagyon csekély mértékben képesek magukkal húzni a KKV-kat. Pogátsa Zoltánnal összhangban úgy látja, a magyar gazdaságot a globális gazdasági folyamatoknak való teljes kiszolgáltatottság jellemzi. Ami válságba került, az elsősorban az adott gazdasági szerkezetre ráépülő társadalom, amelynek meghatározó szegmense az önmagába zárkózó „underclass” réteg. A helyzetet tovább rontja az elmúlt 10 évben felgyorsult általános kulturális hanyatlás. A szerző szerint a kapitalizmus Magyarországon egyértelműen csődöt mondott. Szalai Erzsébet prognózisai között szerepel egy optimista forgatókönyv is egy globális zöld New Deal formájában. A magyar válságra összpontosító szerzők közül Kende Péter szerint 1989 után nem sikerült stabil demokratikus államot létrehozni. Mivel a társadalom egésze nem állt be az új államrend mögé, az ország reakcióképessége nem áll arányban a rá nehezedő külső nyomásokkal. Meglátása szerint bár már sok időt elvesztegettünk, a megoldásra még várni kell: a jelenlegi politikai konstellációban egyelőre nem adottak a megegyezés esélyei. Nováki Erzsébet az élet minden területén a válság jeleit látja Magyarországon. A fejlődés hajtóerői kifulladtak. Új hajtóerők megtalálásához új gondol141

RECENZIÓK

kodásmódra és társadalmi megújulásra, innovációra van szükség. A szóba jöhető alternatívák közül csak azok jelentenek kiutat a válságból Nováki szerint amelyek a jelenlegitől eltérő, új típusú mozgató erőkre építenek. Ahhoz, hogy ezt megtaláljuk első sorban jövőorientált, cselekedni és dönteni képes individuumok kritikus tömegére volna szükség. Ezt a gondolatmenetet folytatja Hankiss Elemér, aki szintén a magyar társadalom egészét átható válságról beszél. A társadalmi és politikai szétziláltság leküzdését egy új reformkori szellemiség megteremtésével tartja elképzelhetőnek. A „Yes we can”-hangulat megteremtéséhez sok optimizmus és nagy elszántság kell egy olyan országban, ahol akadozik az államgépezet, a politikai rendszer szétzilálódott, megrekedt a társadalom polgárosodása és erősen eltorzult a magatartáskultúra. Hankiss javaslatai között szerepel egy szakértői kör ajánlásait követő társadalmi kerekasztal felállítása. Vedres András vegyész kutató a válság kapcsán újítási hajlandóságunkat, szellemi teljesítményünket veszi górcső alá, különböző történelmi korszakok feltalálási, szabadalmaztatási mutatóit hasonlítva össze. Mára a szabadalmaztatott találmányok száma a háborús évek színvonalára süllyedt. Megoldást Vedres is a kormányzás és a vezetés megújulásától remél. Annak a vezetői képességnek a visszatérésétől, amely képes ösztönözni a kreativitást és az innovációt, akár a technika, akár a társadalom, akár a magas kultúra terén. A záró tanulmány a szerkesztő, Miszlivetz Ferenc tollából származik. Ő is ír a világválság okairól, de részletes leltárt készít a magyar válság eredőiről is. A jelenlegi intézményi-politikai keretek világméretekben sem képesek a megújulásra, szűknek, rugalmatlannak bizonyulnak és feszültségbe kerülnek a technikai innovációban rejlő társadalmi demokratizálódás lehetőségeivel. Azok vagy radikális reformra szorulnak, vagy új intézmények létrehozását kényszerítik ki. A lelassuló fázisban a pénztőke felettébb ellentmondásos szerepet játszik. Többek között ez is hozzájárult a Pax Americana, és annak gazdasági teorémája, a neoliberalizmus hanyatlásához. Ez a hanyatlás azonban egyben egy új korszak kezdetét is jelentheti. A kötet legfontosabb tanulsága szerint új vízió és ehhez kapcsolódóan újgondolkodási és cselekvési mintázatokra van szükség mind a környezeti – éghajlati – katasztrófák elhárítására, mind a világot irányítani képes új intézmények kialakítására, mind pedig az egymást kölcsönösen meghatározó társadalmi válságok kezelésére. Lokálisan csakúgy, mint globálisan. Új korszak, új értékrend, új világhatalmi játéktér küszöbén állunk. A jelenlegi válság elhozhat egy szembesülési periódust, egy olyan attitűdöt, amikor nem fogadjuk el magunkba burkolózva a vesztes pozícióját, hanem levetjük Maja fátylát, elhisszük, hogy vannak alternatívák. És megértjük, hogy a krízist mi okoztuk, de a választás, a döntés, az „Entscheidung” is a mi kezünkben van! 142

POLITIKA & PER – POLITIKAI PER? (Pruzsinszky Sándor: Hatalom és hóhérbárd. Felségsértési perek az újkori Európában 1534–1938. Bp. Argumentum, 2009. 318. old.) Takács Péter (jogász, egyetemi tanár, ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, BCE Közigazgatástudományi Kar)

Megszokott dolog, hogy az elmúlt évszázadok, sőt évezredek még ma is nagy hatású vagy más okból jelentősnek tartott peres eljárásairól időről-időre megjelennek különböző elemzések. Ezek a „történelem nagy pereiről” vagy a „híres perekről” szóló kötetek1 igen változatos célokat szolgálnak – kezdve a konvencionális ismeretterjesztéstől a történeti rekonstrukción vagy mementó állításán át a mának szóló üzenetek megfogalmazásáig. Ennek megfelelően – akár a jog, akár a politika tudománya felől nézve – (finoman fogalmazva) igen változatos a szakmai színvonaluk is. Magyarul: vannak közöttük jók is, és rosszak is. Ez elkerülhetetlen, hiszen a „híres perek” végül is politikai perek, ahol a „hibatényezők” megduplázódhatnak: aki a jogot keresi bennük, esetleg túl sok politikát talál, vagy megfordítva, aki a politikára teszi a hangsúlyokat, az a jogot hanyagolja el. Ebben a kontextusban kifejezetten örvendetes, ha az ilyen perekről szóló könyvek listája szakmailag igényes, olvasói szempontból érdekes és intellektuálisan izgalmas összegzéssel gazdagodik. Pruzsinszky Sándor Hatalom és hóhérbárd című munkája ilyen. A szépen alliteráló című2 és könyvészeti szempontból igényesen előállított kötet formailag két fő részből áll, amelyek mellett egy harmadik szerkezeti elem is felsejlik. A Justitia ingoványán címet viselő első rész (mely valójában egy 47 oldalas bevezető) a felségsértési perek fi lozófiai, politikaelméleti, jogtörténeti és társadalomlélektani kérdéseit elemzi. A Pertörténet című második részben (250 oldalon) 14 ismert és kevésbé ismert újkori per elemzését találjuk 1938-ig. A sorok közül előtűnő harmadik szerkezeti elem két kiváló (de nem konkrét eljárásokat bemutató, mégis azok között olvasható) elemzés: az egyik a francia Forradalmi Törvényszékről, a másik Robespierre személyiségéről. Ez utóbbi a történelmi pszichológia briliáns példája, amelyet az is haszonnal forgathat, akit a hatalom „időtlen” lélektani kérdései érdekelnek: mutatis mutandis alkalmazható ez mindenkire, akiben a hatalmi vágy a lélek legbensőbb magjából kiáradva uralja az egész személyiséget. Elvileg e „harmadik” részhez Politikatudományi Szemle XIX/3. 143–152. pp. © MTA Politikai Tudományok Intézete

RECENZIÓK

kapcsolódik a rövid Utószó, ahol a szerző ugyancsak érint elméleti kérdéseket. E különös szerkezeti tagoltság azt sejteti, bár a szavak szintjén erre nem utal semmi, mintha a szerző folytatni tervezné a kötetet. Úgy vélem: ha megteszi, jól járnánk vele. Egy ilyen feldolgozás esetén az első kérdés az, miért pont ezek és nem más perek kerültek elemzésre. A kötetből ugyanis – amint azt a hasonló jellegű műveket gyakrabban olvasók mondanák – részben „standard pereket” ismerhetünk meg eredeti, újszerű és korrekt feldolgozásban, részben pedig megismerhetünk más szerzők által elhanyagolt vagy nagyon ritkán tárgyalt perekkel is. Az előbbi csoportba tartozik Morus Tamás, Boleyn Anna, I. Károly, XVI. Lajos, Marie-Antoinette, Danton, Dreyfus és Buharin pere; az utóbbiba pedig – legalábbis szerintem – John Fisher (1534), Madame Roland (1793), a magyar jakobinusok (1794–95), Wilhelm Weitling (1843), Wilhelm Liebk necht (1871) és fia, Karl Liebknecht (1907) perei, valamint az ún. Tisza-per (1920). Nos, miért ezekről, s nem más perekről olvashatunk a kötetben? A szerző azt állítja, hogy Luc Boltanski elméletére építve3 olyan pereket válogatott, amelyek főszereplői – a vádlottak vagy a vádlók – „túlmutatnak önmagukon”: valamilyen értelemben „kollektív személyek” és a bíróság előtt állva másokat képviselnek (312. o.). Azokról ír tehát, akik személyükben valamilyen általánosabb közösséget képviseltek (például Dreyfus), akiknek az esetében (miként Weitling perében) ezt a szándékot kétségbe vonták, vagy akik egy „homályos”, csak általánosságok alapján néven nevezett csoport reprezentánsai voltak (Danton, vagy a „gironde királynője”, Madame Roland). Lehet, hogy így van – ám ezen az alapon sok más per is bekerülhetett volna a kötetbe, míg egyesek felvételét nehéz megmagyarázni. Olyan, mintha ez az indokolás csak utólag, a könyv megírása után született volna meg. Talán ezért is került az utószóba. Számomra meggyőzőbbek a szerzőnek az elméleti bevezetőben adott szempontjai. Ezekből ugyanis úgy tűnik: olyan politikai pereket válogatott, amelyekben két legitimitás folytat küzdelmet. A politikai per ugyanis – írja (18–19. o.) helyesen, bár csak a politikai perek bizonyos fajtáira kimerítően – „két legitimitás csatája”, ahol a hatalom „többnyire szükséghelyzetben van”, s ezért „a (formális) legalitás keretein belül, vagy végül akár azok széttörésével” akarja elérni céljait. A Hatalom és hóhérbárdban elemzett perek döntő többsége ilyen. Ezért nem hiányoljuk a kötetből a politikai perek más, ugyancsak standardnak mondható fajtáinak4 elemzéseit. Az ilyen perekről olvasva a második kérdés az, vajon a szerző a politika vagy a jog logikája felől közelíti-e meg tárgyát? Ez már önmagában is izgalmas probléma, hiszen e két „logika” – mint mondani szokták – nemcsak különbözik, de egyenesen ellent is mond egymásnak. Nos, számomra úgy tűnik, hogy Pruzsinszky Sándor mindkét megközelítést alkalmazza, bár külön-külön: a politikatudományit, valójában politika-fi lozófiait inkább az első rész tömör, 144

POLITIKA & PER – POLITIKAI PER?

intellektuálisan mély és láthatóan szigorúan végiggondolt elméleti okfejtéseiben, a jogtudományit pedig emellett, és elsősorban, az egyes perek olvasmányos, mégis szakszerű leírásában. Ez a „jogászi szemlélet” látható például abban, hogy a szerző nagy hangsúllyal és precízen ismerteti az egyes ügyek jogszabályi hátterét, annak előzményeit, sőt alkalmasint még a joggyakorlat alakulását is. Ez azért hasznos, mert aki tudja, hogy – példának okáért – mi a különbség a felségsértés (crimen laesae majestatis) és a hűtlenség (nota infidelitatis) között, hogy miként alakult e bűncselekmények meghatározása a különböző magyar törvényekben (lényegében Szent István és Kálmán törvénykönyveitől kezdve az 1462., az 1495., az 1723, majd az 1790. évi módosításokig), és miként alkalmazták e szabályokat az idők folyamán a gyakorlatban, az pontosabb képet alkot arról, hogy mit tettek a Királyi Tábla és a Hétszemélyes Tábla bírói a joggal a magyar jakobinusok elítélése érdekében. Ennek alapján pedig azt is könnyebb megítélnie, hogy hol a határ a rossz ítélet és a justizmord között. A jogi elemzések – melyek körében minden esetnél képet kapunk az ún. joghatósági és hatásköri kérdésekről, a vádról és a vádiratban alkalmazott bűnösségi vagy bűnrészességi elvről, a védők érvelési stratégiájáról, stb. – tárgyszerűek, precízek, lényegre törően rövidek, s feltevésem szerint a jogban nem jártasak számára sem unalmasak. Az izgalmakat gyakran – de e tárgykörben elkerülhetetlenül – az e perekben alkalmazott „gonosz eszközök” elemzése tartja fenn. Ilyen – megint csak példának okáért utalva néhányra – az ún. kettős vád taktika, amikor is a vádlottat a szóbeli tárgyaláson hirtelen más bűncselekmény elkövetésével vádolják, mint amit korábban közöltek vele és amire felkészülhetett; a francia forradalmi perek ún. amalgame eljárása, amely lehetővé tette olyan ügyek egy per keretében való tárgyalását, amelyek között nem volt semmilyen érdemi kapcsolat; vagy a moszkvai perek asszociációs módszere, ti. annak feltételezése, hogy a tettes sohasem lehet magányos, s ezért mindenki tettes, aki a vádlottal bármilyen kapcsolatban állt. Pruzsinszky rendre leírja a szóban forgó bírósági eljárások jellegzetes pervezetési technikáit, mint például a vádhoz kötöttség elvének felrúgását (amikor is a tárgyalás folyamán újabb és újabb vádpontokat konstruálnak, és ezekre terjesztik ki a vádat), az ún. iratellenességet (amikor olyan kijelentésekre hivatkoznak, amelyek a vádlottak szájából sosem, vagy másként hangzottak el) és így tovább. A jogi eszközöket a szerző sokszor szociológiai, még gyakrabban szociálpszichológiai kontextusban elemzi. Például amikor bemutatja a vádirat végére helyezett „gyűlölet-záradékot”, amikor a moszkvai perek „tárgyalási próbáira” utal, vagy azt a kérdést tárgyalja, hogy ez utóbbi perek vádlottjai miért rendelkeztek kiváló színészi képességekkel és miért produkáltak „már-már ma zochisztikus szeretet-megnyilvánulásokat” eltipróik iránt (280–285. o.). Nemcsak

145

RECENZIÓK

azért – állítja –, mert megbíztak abban, „akiben a párt megbízott”, hanem azért is, mert egy nyilvános per vádlottjának lenni kitüntetésnek számított. Némi reményt jelentett ugyanis arra, hogy a vádlott legalább a családja életét megmentheti. Továbbá: a nyilvános per, ahol „szerepelni” kellett, még mindig jobb volt, mint amikor valakit „adminisztratív módon” intéztek el a titkosrendőrség által felügyelt börtönökben. Ezek ugyanis – Hannah Arendt klasszikus művét idézve5 – „a feledés üregei” voltak, „amelyekbe az emberek véletlenül szédülnek bele, korábbi létezésüknek még olyan szokványos nyomait sem hagyva maguk után, mint a test vagy a sír.” A perek vádlottjai után legalább valami maradt – igaz, a jegyzőkönyveket utólag gyakran meghamisították. Buharint például Sztálin még azzal is „kitüntette”, hogy személyesen hamisította meg perének jegyzőkönyvét. A kötet egyébként úgy mutatja be az európai és magyar történelem ún. kirakatpereit, hogy az olvasó szinte meglepődik az azokban alkalmazott módszerek hasonlóságán, s így időtlenségén. A szerző azt sugallja, s bizonyos mértékben igaza is van, hogy a perek fabrikálói ismerték elődeik (kétes) „teljesítményét” és alkalmasint egymástól is tanultak. Például azt, hogy miként kell egy-egy büntetőjogi jogszabályt kiterjesztően értelmezni, hogy melyek a rabulisztikus érvelés műfogásai, vagy hogy milyen megfontolásokat kell mérlegelni a zárt vagy nyilvános tárgyalás ügyében való döntés során. Bár Pruzsinszky Sándor jóval többet tud és mond a „híres perekről” szóló tucat-könyvek szerzőinél, a kötet – miként az ilyen írások esetén az természetes – sok kérdésben felvállal és szépen megold ismeretterjesztő feladatokat is. Én például ebből tudtam meg, hogy a jakobinus pert megelőzően Hajnóczy József iratai között találtak és bűnjelként lefoglaltak egy Jus publicum regni Hungariae [A magyar királyság közjoga]6 című kötetet, melyet afféle „illegális” tankönyvként annak idején sokan használtak a magyar közjog tanulmányozásához. Ez a Rousseau szellemében írt „rebellis könyv” egy Stephan Rosenmann álnevet használó szerző munkája volt. A dolog érdekessége, hogy e könyvet, mint később kiderült, valójában Ürményi József írta. Ez az eredetileg szép reformterveket megfogalmazó elszegényedett köznemes később personalis (királyi személynök), majd a jakobinusokat elítélő Királyi Tábla elnöke lett. A főbíró, mint azóta tudjuk, részt vett a jakobinus mozgalomban is. Később azonban felvállalta, hogy halálra és súlyos börtönévekre ítélje volt társait. Egyikük (Őz Pál ügyvéd) ítéletének kihirdetésekor aztán, állítólag, nem állta meg, hogy meg ne jegyezze: „Ismertem ezt az embert, erénye szerint méltó lenne rá, hogy székemben üljön.” Ennek ellenére elítélte őt. „Kétségkívül torokszorító és tudathasadásos helyzet” – fogalmaz Pruzsinszky (188.), hogy a reformista értelmiséginek a hatalomhoz való tragikus viszonyát érzékeltesse. Ahhoz ugyanis, hogy tegyen valamit – gondolhatta Ürményi –, karriert kell csinálnia és be kell épülnie az abszolutista államgépezetbe. Amikor azonban ez megtörtént, rájött, hogy a hatalom a saját céljaira használja fel. Ugyanolyan tragikus és ellent146


mondásos sors ez, mint Martinovicsé,7 s össze nem hasonlítható a per más szereplőinek viszonylag egyszerű karaktereivel,8 és egyértelmű sorshelyzetével. A megfontolt jogi értékítéletek és az érdekes elemzések mellett a kötetből a politikai perek általános elméleti összefüggéseiről is sokat megtudhatunk. Sőt, akár azt is mondhatjuk, végre a magyar szakirodalomban is van valami elméleti összegzésfélénk e témáról. Eddig ugyanis – miközben a nemzetközi szakirodalom viszonylag gazdag,9 s egyes eseteket leíró áttekintéseink már nekünk is vannak – az általános összefüggések elemzésében eddig nem nagyon jeleskedtünk. E perek általános jellemzőit a szerző „közelítő jelleggel” adja meg: először a hatalom és erőszak, illetőleg a hatalom és jog viszonyáról beszél, majd mindezt a bírói hatalomra utaló „erőszakmentes hatalomgyakorlás” kontextusába helyezi. Ez az egyebek mellett Hannah Arendt, Michael Foucault, Max Weber és Jürgen Habermas, a magyar szerzők köréből pedig Bayer József, Szigeti Péter és Varga Csaba munkáira utaló elemzés, mint részben már említettem, a politikai per fő jellemzőjét legitimációs kontextusban adja meg. Azt az általános tézist fogalmazza meg, hogy a legitimitás nem alapulhat ugyan pusztán a legalitáson, de a legalitás – egyéb feltételek teljesülése mellett – legitimitást teremthet, vagy legalábbis hozzájárulhat a legitimitáshoz. Azokat az uralmi rendszereket, amelyekben a hatalom gyakorlói politikai pereket kezdeményeznek ellenfeleikkel szemben, a szerző végső soron karizmatikusként jellemzi. Pontosabban úgy véli, hogy a karizmatikus uralom mindenféle uralmi rendben jelen van, legalább úgy, mint – Weber kifejezésével – minden uralom „mágikus-irracionális maradéka”. A felségsértési perek fő jellem zője ebben a kontextusban az, hogy hozzájárulnak a karizma megteremtéséhez, fenntartásához vagy igazolásához, legyen szó akár a „hatalom örök pszichózisa” (46.) vagy patológiája (81.) szempontjából szerepet kapó hallgatag bűnösről, az először Saint-Just által megfogalmazott (vö. „királynak lenni örökös bűn”) objektív bűnösről, vagy az Isaac Deutschertől ismert lehetséges bűntettről. „A felségsértőnek – fogalmaz összegző jelleggel Pruzsinszky (26.) – a politikai mezőben kell megsemmisülnie: ha nem ez történik és a merénylőt ’csak úgy csendben’ tüntetik el, az a hatalom legitimitását súlyosan sebezhetővé teszi. A karizmának a nyilvános bűnössé válás és ítélet-végrehajtás drámai folyamatának ’kvázierotikus’ szertartásában kell újra és újra beigazolódnia”. Ahhoz persze, hogy a felségsértő a politikai mezőben semmisüljön meg, egy meghatározott jogi eredményre van szükség. Ez a megközelítés egyszerre ígéretes és problematikus. Ígéretes azért, mert hozzájárul annak árnyalt magyarázatához, hogy a hatalmon lévők miért használják oly szívesen a jogi formákat általában, s a peres eljárást konkrétan. Miért van az, s főleg: hogyan lehetséges az, hogy még a legalitás e formája is legitimitást teremthet? „A legalitás csak akkor teremthet legitimitást – olvashatjuk egyetértve (18.) –, ha a hatóság meggyőzően tudja indokolni azt, hogy bizo147

RECENZIÓK

nyos formálisan korrekt eljárások materiális igazságossági igényeket is képesek kielégíteni: az ’itt és most’ alkalmazott pozitív jog a háttérben egy ér tékracionálisan megalapozott társadalmi elfogadottságot követel meg.” Ez a megközelítés azonban – azáltal, hogy a „politikai per” fogalmát nagyon szorosan köti a pozitív joghoz – elméleti problémákhoz is vezet. Ezzel ugyanis e fogalomban a „politikai” jelző tartalmát a „per” jellemzőitől teszi függővé. Mintha a szerző azt állítaná: a politikai perek elvileg ugyanolyan perek, mint a rendes perek, csak hát egy legitimációs erőtérben zajlanak. Ám aki ezt mondja (s nem teszi hozzá, hogy ezáltal jogi jellegük sérül, vagyis ezek mégsem ugyanolyan perek, mint a többi), az nagyon keveset mond. S e lehetséges megközelítési probléma a Hatalom és hóhérbárdban valóra is válik: az egyébként kiváló kötet szerzője belesétál abba a csapdába, amit önmagának állított fel. Ez történik szerintem akkor, amikor azt állítja mind általában, mind pedig az egyes perek bemutatásakor konkrétan, hogy ezek az eljárások eleget tettek a jogszerűség kritériumainak. A kötetben például ilyesmiket is olvashatunk: „a történelemben ismert koncepciós perek jó része ’törvényes’ volt, vagyis a törvényes eljárás minden formai kellékével rendelkezett” (uo.). Ezzel kapcsolatban, azt hiszem, sokaknak lesz ellenvéleménye. Másutt a kötet szerzője mintegy „rácsodálkozik” arra, hogy valamely per bírái „nem törték magukat” az ítélet jogalapjának meghatározásában. Megint másutt meg azt írja: a politikai perek conditio sine qua nonja a jogszabály-értelmezés (21.), mert szinte mindegyik, vagy legalábbis nagyon sok perben a hatályos jog kiterjesztő értelmezésén alapul. Kétségtelen, hogy sok politikai perben szándékosan átértelmezik, és sokszor kiterjesztően értelmezik a hatályos jogot, hogy lefolytathassák a peres eljárást, de ettől még – szerintem – nem ez lesz ezen perek conditio sine qua nonja. Ugyanilyen meghökkentő azt olvasni, hogy a francia forradalom idején (pusztán azért, mert bizonyos tárgyakban a jogalkotó „törvényeket” hozott) „a terror – pusztán formáljogi szempontból – törvényes volt” (37.), vagy hogy az 1793/94-ben működő Forradalmi Törvényszék tevékenysége csak egy bizonyos idő után jellemezhető „permanens politikai gyilkosságként” (146.). E nagyon is „jogászias” – ti. a jog formális szabályait és normatív voltát előnyben részesítő – megközelítésnek egyenesen ellentmond, amikor az egyes perek ismertetésénél a szerző nem mulasztja el megemlíteni, hogy az adott eljárásban a vád hamis tanúkat hívott a bíróság elé, bizonyítékokat „barkácsolt”, valamit belecsempészett az iratanyagba, koncepciókat agyalt ki, eltüntetett vagy elhallgatott iratokat, és így tovább. Vagyis az egyes perek bemutatásakor épp azt látjuk, hogy megsértették a formális jogot. Ezért a szóban forgó perek számomra a szerzőével e tekintetben pont ellentétes jogelméleti tételt igazolnak. Nevezetesen azt, hogy a politikai perek sokszor egy legitimációs problémákkal küzdő zsarnoki hatalom eszközei, és zsarnokság pusztán formális szempontból

148


sem tud törvényes lenni:10 ahhoz, hogy elérje céljait, el kell térnie még a formális jogtól is, s nem tud eleget tenni a jog minimális követelményeinek sem. Mindezzel nem állítom, hogy a politikai perekben ne teljesülhetnének a törvényesség követelményei, vagy azok formális jogi szempontból ne lehetnének jogszerűek. Ezt már csak az is valószínűsíti, hogy e perek jelentős részére jogállami keretek, vagy az alkotmányos demokrácia viszonyai között kerül sor. Más kérdés, hogy a szóban forgó kötet nem ilyen pereket jellemez. A politikai perek politikai, s így a politikatudomány által megállapítható jellemzői egyébként – szerintem – e perek típusainak függvényében adhatók meg, s ezért van az, hogy a szakirodalomban oly nagy hangsúlyt kap a tipológia kérdése. A tipológia e területen különösen szorosan kapcsolódik a fogalomalkotáshoz és megfordítva. Amikor például Otto Kirchheimer megkülönbözteti a „klasszikus” (ti. a rendszer ellenségeit inkrimináló), a politikai céllal elkövetetett „rendes bűncselekmények” miatti, és az ún. „derivatív” (nem politikai céllal elkövetetett, de politikai szempontból megítélt rendes bűncselekmények miatti) pereket, akkor e hármas tipológia mögött egy olyan fogalom áll, amelynek középpontja a hatalom elosztása és legitimációja. Ugyanígy: mivel a „politikai per” fogalmát legszélesebb értelemben az amerikai szakirodalomban használják, ezért ott találkozunk a legtöbb típussal is. Az amerikai szerzők általában úgy tartják: egy per attól „politikai”, hogy a bíróság szerepe túlmutat a szoros értelemben vett jogi felelősség megállapításán. Bár minden perben van valamilyen politikai elem (már csak azért is, mert a bíróság állami intézmény, stb.) – hangsúlyozzák sokan –, a per mégis csak akkor és azáltal válik „politikai perré”, amikor és amiért az már nem a vádlott jogi felelősségét vizsgálja, hanem a magatartás vagy az ítélet politikai következményét mérlegeli. Ezen túl azonban a politikai jelzőnek számtalan jelentése lehet, vagyis a fogalmat igen széles tartalommal adják meg. E fogalomhoz igazodik a politikai perek Ron Christenson által kidolgozott11 és a szakirodalomban széles körben elfogadott tipológiája – nevezetesen a közéleti felelősséggel kapcsolatos perek, a „másként gondolkodók” perei, a reprezentációs perek és az ún. rezsim-perek megkülönböztetése12 –, melyeket a nem amerikai elemzők, joggal, kissé elmosódott határvonalúnak tarthatnak. Mindez persze nem a Hatalom és hóhérbárd margójára tartozik; pusztán azért utaltam rá, hogy éreztessem a szerző és a recenzens álláspontjának különbségét. E különbség ugyanakkor semmit nem von le a kötet értékeiből; inkább annak a jele, hogy Pruzsinszky Sándor könyve – egyéb erényei mellett – vitára ösztönöz. E vita sok érdekes összefüggést hozhatna felszínre, ám valójában ennél is érdekesebb lenne, ha a szerző folytatná a vállalkozást, s az alcímben jelzett korszakhatár (1938) utáni időszak pereit is feldolgozná. Ha néhány részkérdésben vitatkozva is, sokat tanulhatnánk belőle.

149

RECENZIÓK

JEGYZETEK 1

2

3

4

Csupán az elmúlt két évtized hazai könyvkiadásából hozva itt néhány – a feldolgozás céljának főbb típusait és a változó szakmai színvonalat is reprezentáló – példát lásd A. Demandt (szerk.): A történelem nagy perei. Bp. Holnap Kiadó, 1992; Tim Healey: A világ legnagyobb perei. Bp. Új Vénusz, 1993; Horváth Barna: A géniusz pere. Szókratész – Johanna. Gödöllő, Pallas-Attraktor, 2 2002. [eredetileg 1942]; Hannah Arendt: Eichmann Jeruzsálemben. Bp. Osiris, 2000 [eredetileg 1963]. Bár a könyv közvetlenül valóban a hatalom és a hóhérbárd viszonyáról szól, amint azt címe és borítója sugallja, valójában a hatalom és a jog, még konkrétabban pedig a politika és a peres eljárás kapcsolata körül forog. Az alliteráló cím és a borító (melyen egyébként Robespierre nyilvános kivégzésének utolsó pillanata, levágott fejének a tömeg számára való felmutatása látható egy nyaktiló előtt) alighanem a könyvpiacnak szól. Lehet, hogy emiatt többen nyitják ki a boltokban, ám nem hiszem, hogy pusztán ezért többen vennék meg. Vö. Luc Boltanski: Leleplezés és igazságérzet. Bp. ELTE Szociológiai Intézet /Szociológiai füzetek 43./ 1987. Boltanski elméletéről lásd a Replika című folyóirat 62. számát. Ezekből, jegyzem meg mellékesen, igen sokféle van, hisz a „politikai per” meglehetősen komplex fogalom. Egy per politikai jellege alapulhat a jogilag védett tárgy mibenlétén (például azon, hogy a fennálló hatalmat vagy annak gyakorlóit védi; jellegzetesen ilyenek a felségsértési perek); a lefolytatott eljárás jellemzőin (például azon, hogy annak keretei között egy előzetes koncepciót érvényesítenek; koncepciós per); valamint a bírói döntés tartalmán, ideértve az ítélet valamely politikai következményeinek mérlegelését is. Ezen az általános összefüggésen túl persze a politikai pereknek számos fajtája van. Így ilyenek – hogy néhány példára is utaljak – az állami vezetők elleni merényletekkel összefüggő perek (például az ún. Gunpowder összeesküvés miatti per Guy Fawkes ellen, 1606; John Wilkes Booth pere a Lincoln-gyilkossággal összefüggésben, 1865; vagy, és a szóban forgó kötet történeti időhorizontján túli korszakra is kitérve, Jack Ruby pere Lee Harvey Oswald meggyilkolása miatt, 1964). Ezek egyik ága jóval később a terror-cselekmények miatti perekké vált (pl. a Baader-Meinhof csoport tagjainak perei, 1975– 77). A politikai per sajátos típusa a felségsértési és a hazaárulási per (régi magyar kifejezéssel: notaper), melyeknek ugyancsak több, archaikus és újabb formája van. Ilyenek például a kormány megbuktatására irányuló ún. összeesküvés-típusú perek, melyek gyakran keverednek a legitimációs perekkel is (például Trajcso Kosztov, 1949; Mindszenty József, 1949; Angela Davis, 1972; Vaclav Havel; 1989), a kémkedési per (Mata Hari, 1917), vagy általában az „idegen hatalmakkal” való együttműködés miatti per (Quisling, 1945), de az lehet a „háborús vereség miatti” per is (Leon Blum, 1942). Mint látható, a „politikai” jelző meglehetősen eltérő tartalmú ügyeket is egy kategóriába sorol. Politikai perek továbbá a. háborús bűnösök perei; akár úgy, mint ún. rezsim-perek, amikor is a vádlottak mellett szimbolikusan egy rendszert is elítélnek (Nürnberg és Tokió, 1945-46), akár úgy mint „rendes” büntetőjogi eljárások (Eichmann, 1961; Klaus Barbie, 1987), melyek az emberi együttműködés rendjével kapcsolatos szimbolikus politikai célokat is szolgálnak. Mivel a vallási kérdések gyakran kerülnek politikai kontextusba, különböző utakon ezek is politikai perekké válnak (Servet Mihály, 1553; Galilei, 1633; salemi boszorkányok, 1692; daytoni majom-per, 1925). A modern társadalmakban ugyanígy politikai kontextusba kerülhet a szexuális erkölcs, ami az ezzel összefüggő pereknek ugyancsak politikai jelleget kölcsönöz (Oscar Wilde, 1895; a „Lady Chatterley szeretője”-per, 1959, 1960). Nyilvánvalóan politikai jellege vagy jelentősége lehet a vélemény- vagy sajtószabadsággal összefüg-

150


5

6

7

8

9

10

gő pereknek (Thomas Paine, 1792; Mohandas Gandhi, 1922), de a korrupciós pereknek is (szándékosan régi példát hozva itt: Francis Bacon, 1621), sőt, még egy adócsalás miatti pernek is (Al Capone, 1931). Hannah Arendt: A totalitarizmus gyökerei. Budapest, Európa Könyvkiadó, ford.: Berényi Gábor, Braun Bóbert, Erős Ferenc és Seres Iván, 1992. Teljes címén [Stephanus Rosenmann] Jus publicum regni Hungariae ex combinatione veterum, recentiorumque legum, in compendium sistematicum redactum, et usibus maxime scholasticae juventutis adcommodatum. Studio et impendiis Stephani Rosenmann iuris candidati.Viennae [Bécs], 1791. Typis a Baumeisterianis. [4 sztl.] 8-r. 256. old.; németül: Stephan Rosen manns Staatsrecht des Königreichs Ungarn. Nach Heutigen Verfassung dieses Reichs bearbeitet. Wien [Bécs], Aloys Dollischen, 1792. 8-r. 390. old. Azt, hogy e könyv szerzője Ür ményi József volt (vagy Ürményi és Laktis György voltak; pontosabban: Ürményi terjedelmesebb művéből Lakits készített rövidebb kivonatot) Schwartner Márton vetette fel a Statisztikában [lásd Statistik des Königreichs Ungarn. Pest, 1798, 21809-1811 (3 kötetben), 31815, franciául: Frankfurt 1813-1816), Ballagi pedig már magától értetetődőként kezelte [vö. Ballagi Géza: A politikai irodalom Magyarországon 1825ig. Bp. Franklin, 1888. 517. o.] További részleteket illetően lásd Pruzsinszky Sándor: Ürményi József. Bp. Akadémiai Kiadó, 1990. (A múlt magyar tudósai) [319.], 220–239. Martinovics Ignác ugyancsak „be akart épülni” a hatalomba, s ez – amint azt az újabb hazai irodalom kellően megtárgyalta – csak titkos ügynökként sikerült neki. „Sorskonfl iktusa”, ahogy annak idején Hankiss Ágnes nevezte (vö. Hankiss Á.: Kötéltánc. Bp. 1984), ugyanolyan volt, mint Ürményié. Mindketten az önérvényesítés és az önazonosság egységét keresték: úgy akartak karriert csinálni, hogy megvalósítják eredeti céljaikat is. Ez azonban – minthogy tiszta céljaik elérése érdekében tisztátalan eszközöket használtak – egyiküknek sem sikerülhetett. Személyes sorsuk nagy különbsége (ti. hogy egyiküknek a másik ítélete alapján levágták a fejét a Vérmezőn, miközben a másikat a per után évi 4.000 forinttal nyugdíjazták) tragédiájukon mit sem változtatott. Hogy ezek köréből is megemlítsek egyet, utalok itt a per koronaügyészére, Németh Jánosra, s teszem ezt már csak azért is, mert a politikai perek „bonyolítóinak” jellemét ilyen tömören még nem jellemezte senki: Németh – olvashatjuk a Kazinczy szavait idéző könyvből (179) – egy „kiseded, hasas emberke” volt, akinek „minden szava, tekintete, mozdulata festette az érdem nélkül felment bitangot”. A téma két klasszikusa még ma is Otto Kirchheimer és Judith Shklar; lásd O. Kirchheimer: Politische Justiz. Verwendung juristischer Verfahrensmöglichkeiten zu politischen Zwecken. Neuwied, Luchterhand, 1965, új kiadásban: Hamburg, Europ. Verl.-Anst., 1993 [eredetileg: Political Justice. 1961] és J. N. Shklar: Legalism. Law, Morals, and Political Trials. Cambridge, Harvard University Press, [eredetileg: 1964] 21986. Az újabb általános szakirodalomból lásd Ron Christenson: Political Trials. Gordian Knots in the Law. New Brunswick, Transaction Press, 1986, bőv. 21999. Lásd még John Laughland: Travesty. The Trial of Slobodan Milosevic and the Corruption. London, Pluto Press, 2007 és A History of Political Trials from Charles I to Saddam Hussein. Oxford, Peter Lang, 2008. Az e kérdésben való állásfoglalás részben jogelméleti álláspont függvénye is. A jogi pozitivizmus hívei közismert módon inkább arra hajlanak, hogy elfogadják a zsarnoki rendszer jog szerinti működésének lehetőségét. A természetjogi gondolkodók – aki közül e tekintetben a XX. században az amerikai Lon Fuller fejtette ki a legjelentősebb elméletet (vö. The Morality of Law. New Haven, Yale University Press, 1964, 21969) – ezzel szemben ezt eleve lehetetlennek tart-

151

RECENZIÓK

11

12

ják. Sok minden attól függ persze, hogyan defi niáljuk a „törvényességet”, ám Fuller arra figyelmeztet: az ilyen rendszer még egy formálisan értett „törvényesség” minimális követelményeinek sem tud eleget tenni. Feltehető, hogy ennek az álláspontnak a kialakulásában nagy szerepet játszott a Watergateügy, és az annak részét képező bírósági eljárás. Ezt annak idején mindenki „politikai pernek” tekintette, mert egy „betörés” miatti jogi felelősség helyett az adott betörésnek az alkotmányos rendszerre gyakorolt hatását mérlegelték. A közéleti felelőséggel és felelősségre vonhatósággal kapcsolatos perek (amelyek skálája a merényletek elkövetői elleni eljárásoktól a korrupciós perekig tart) fő kérdése Christenson szerint az, hogy hol a határ a magán és a köz között: miként egyeztethetők össze a magánemberi célok a közhivatallal, s közhivatal magáncélra való felhasználhatóságának melyek a határai? A politikai és vallási „másként gondolkodók” perei (a „politikai lelkiismeret” perei) – melyek prototípusa Morus Tamás pere, de Christenson szerint ide sorolható a Dreyfus-per is – arra a kérdésre válaszolnak, hogy az adott rendszerben hol vannak a tiltakozás, a bírálat, a változtatás határai. A reprezentációs perekben ezzel szemben a kérdés az, hogy ki képviselhet egy adott közösséget. Joga van-e egy konkrét hatalomnak vagy egy kormányzatnak arra, hogy az egész közösséget képviselje? E per ősformája Jean d’Arc pere, de ugyanezek a kérdések vetődtek fel a Mahatma Gandi elleni eljárásokban, majd Nelson Mandela pereiben is. Az egyes nemzetek képviselői ellen indított perek (ún. nacionalizmus-perek) ugyancsak reprezentációs jellegűek. S végül, az ún. rezsim perek (I. Károly vagy XVI. Lajos pere, a nürnbergi per) azt mondják ki, hogy valamely politikai rendszer nem volt legitim, s ezáltal az (esetleg még csak formálódó) új rendet erősítik meg. E négyféle per Ron Christenson szerint két további kritérium szerint értelmezendő; a politikai pereknek tehát szerinte, végül is, nyolc alaptípusa van, aszerint, hogy azokra a „joguralom” – a mostani kontextusban mondhatjuk így is: az általában vett törvényesség – viszonyai között kerül-e sor, vagy sem. Az utóbbiakat a politikai részrehajlás és elfogultság pereinek [partisan trials] nevezi, mind a négy változatban. Az ilyen per ősi prototípusa az inkvizíciós eljárás volt, tipikus modern formája pedig a koncepciós per. Miként az előbbi, lényegében az utóbbi is „az Úr szőlejében garázdálkodó róka” elpusztítására irányul; a különbség csak annyi, hogy az „Úr szőlejét” a XX. században máshogy nevezik. E perek – mondja (R. Christenson: i. m. passim.) – elvileg egy kettős – jogi és politikai – program szerint zajlanak, gyakorlatilag azonban – tendenciaszerűen – oda jutnak, hogy a jogi kód teljesen eltűnik belőlük. Jellemzőjük, hogy céljuk nem egy bűn megbüntetése, hanem egy „leendő bűn” megelőzése. Ezért tesznek szert nagy jelentőségre bennük a „jelek”, s ezért fontos „a vádlott lelkének felfedezése”. E felfedezés sikerének bizonyítéka a vádlott beismerő vallomása vagy az, hogy a vádlott megvádol mást. Az e perekre jellemző széleskörű bírói diszkréció egyébként annak a jele, hogy az ilyen per „politikai esemény”, s nem a jogélet része. A jog csak valaminek az álcája lesz, s a politikai célszerűség legyőzi a jogi értékeket. E perekben tehát állandó oszcilláló mozgást tapasztalunk a jog és a politika között, s ezért nehéz megírni az ilyen perek történetét.

152

ÚJ KÖNYVEK VÁLOGATOTT BIBLIOGRÁFIÁJA 2010. 3. negyedév Összeállította: Kusztor Éva Lezárva: 2010. szeptember 11.

GAZDASÁG, GAZDASÁGPOLITIKA ANDOR LÁSZLÓ Eltévedt éllovas: siker és kudarc a rendszerváltó gazdaságpolitikában. Budapest, Napvilág, 2010. 223 p. (20 év után) BLAHÓ ANDRÁS; KUTASI GÁBOR: Erőközpontok és régiók a 21. század világgazdaságában Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010. 472 p. DOBÁK MIKLÓS (SZERK.) Társadalmi és gazdasági érdekérvényesítés a XX. században. Budapest, L’Harmattan, 2010. 331 p. INOTAI ANDRÁS; JUHÁSZ OTTÓ: Kína és a válság Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010. 484 p. MÉSZÁROS REZSŐ; BOROS LAJOS; NAGY ERIKA; NAGY GÁBOR; PÁL VIKTOR: A globális gazdaság földrajzi dimenziói Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010. 396 p. (Modern regionális tudomány) MISZLIVETZ FERENC: A Világrendszer ingája és a Jövőegyetem. Beszélgetések Immanuel Wallersteinnel. Szombathely, Savaria Univ. Press, 2010. 213 p. 153

KÖNY VFIGYELŐ

MURAKÖZY LÁSZLÓ (szerk.): Válságban es válság nélkül: a gazdaságpolitika rétegei. Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010. 263 p. (Gazdaságpolitikai kerekasztal) A világ helyzete: a washingtoni Worldwatch Institute jelentése a fenntartható társadalomhoz vezető folyamatról: a kultúra átalakitása: fogyasztástól a fenntarthatóságig Budapest, Föld Napja Alapitvány, 2010. 280 p.

JOG KUCSKO-STADLMAYER, GABRIELE (szerk.) Európai ombudsman-intézmények: összehasonlító jogi elemzés az ombudsman-eszme gyakorlatban történő meghonosításának különféle formáiról Budapest, ELTE Eötvös K., 2010. 291 p. (ELTE jogi kari tudomány, 9.) POLT PÉTER Áldás vagy átok: a parlamenti mentelmi jog. Budapest, Magyar Közlöny Lap és Kvk., 2010. 304 p. SZENTE ZOLTÁN: Bevezetés a parlamenti jogba Budapest, Atlantisz Könyvkiadó, 2010. 420 oldal MÉDIA, KOMMUNIKÁCIÓ ANTALÓCZY TÍMEA, FÜSTÖS LÁSZLÓ, HANKISS ELEMÉR (szerk.) Mire jó a kultúra?. Budapest, MTA Politikai Tudományok Intézete, Magna Produkció, 2010. 322, [5] p. LUHMANN, NIKLAS Ökológiai kommunikáció: képes-e felkészülni a modern társadalom az ökológiai veszélyekre? Budapest, AKTI, Gondolat, 2010. 165 p.

154

KÖNY VFIGYELŐ

MIHÁLYFFY ZSUZSANNA: Politikai kampánykommunikáció elméletben és gyakorlatban. Budapest, L’Harmattan, 2009. 212 p. SZÁVAI ILONA (szerk.) Tévé előtt – védtelenül? Tanulmányok a média hatásáról Budapest, Pont Kiadó, 2010. 112 p. (Fordulópont könyvek)

NEMZETKÖZI POLITIKA BOKOR PÁL: Obama Az út Honolulutól a Fehér Házig, és mindig tovább... Budapest, Atlantic Press, 2010. 352 p. CSIZMADIA SÁNDOR – TARRÓSY ISTVÁN (szerk.): Afrika ma – Tradíció, átalakulás, fejlődés Pécs: Publikon, 2010. 416 p. GALLÓ BÉLA Az újkapitalizmus régi világa Biztonság, geopolitika, nemzeti mozgástér a globalizáció korában Budapest, Napvilág, 2010. 180 p. (20 év után) JUHÁSZ JÓZSEF Föderalizmus és nemzeti kérdés Az etnoföderalizmus tapasztalatai Közép- és Kelet-Európában Budapest, Gondolat, 2010. 224 p. KENGYEL ÁKOS (szerk.): Az Európai Unió közös politikái Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010. 556 p. LŐRINCZ CSABA A mérték Budapest, Kisebbségekért – Pro Minoritate Alapítvány; Méry Ratio, 2010. 760 p.

155

KÖNY VFIGYELŐ

NÁRAY PÉTER: Nem Duna, Genfi-tó Budapest, Gondolat, 2010. 408 p. SZABÓ GÁBOR: Szétszakadó világunk. A globalizáció emberi jogi kockázatai. Pécs, Publikon, 2010., 232 p.

POLITIKA, POLITOLÓGIA A magyarországi választói viselkedésről: Adatok és elemzések 2003–2009 [A Magyar Választáskutatási Program CD-je] Budapest, Demokrácia Kutatások Magyar Központja Közhasznú Alapítvány, 2010. EGRY GÁBOR Otthonosság és idegenség Identitáspolitika és nemzetfelfogás Magyarországon a rendszerváltás óta Budapest, Napvilág, 2010. 192 p. (20 év után) GERŐ ANDRÁS Éljen a magyar!. Budapest, Új Mandátum, 2010. 154 p. GLATZ FERENC (szerk.) Sikeres vidéki térségek Budapest, MTA Történettudományi Intézete; MTA Társadalomkutató Központ, 2010. 192 p. (Párbeszéd a vidékért) KÁKAI LÁSZLÓ (szerk.) 20 évesek az önkormányzatok Születésnap, vagy halotti tor? [Pécsett, 2010. március 19–20-án tartott országos konferencián elhangzott előadásokból készült tanulmányok] IDResearch Kutatási és Képzési Kft., 2010. 630 p. ORBÁN VIKTOR Rengéshullámok: beszédek, írások: 2009-2010. Budapest, Helikon, 2010. 144 p. 156

KÖNY VFIGYELŐ

ORBÁN–MATOLCSY–LÁZÁR–PESTI–SOLTÉSZ–NAVRACSICS Nemzeti ügyek politikája Budapest, FIDESZ, 2010 PÁLNÉ KOVÁCS ILONA (szerk.) A politika új színtere a régió Budapest, Századvég Kiadó; Pécs, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikai Tanulmányok Tanszék, 2009. 244 p. REYBROUCK, DAVID VAN: A populizmus védelmében. Budapest, Gondolat, 2010. 86 p. WÉBER ATTILA Metamorfózisok: a magyar jobboldal két évtizede. Budapest, Napvilág, 2010. 189 p. (20 év után) POLITIKATÖRTÉNET ABLONCZY BALÁZS Trianon-legendák Budapest, Jaffa Kiadó, 2010. 160 p. FERBER KATALIN Érdemeink beismerése mellett A rendszerváltás kívülről és belülről Budapest, Jószöveg Műhely, 2010. 172 p. G. ETÉNYI NÓRA; HORN ILDIKÓ (szerk.) Színlelés és rejtőzködés A kora újkori magyar politika szerepjátékai Budapest, L’Harmattan, 2010. 380 p. GERHARD PÉTER; KOLTAI GÁBOR; RÁCZ ATTILA; V. LÁSZLÓ ZSÓFIA (szerk.) Rendszerváltás(ok) Magyarországon Budapest, Mundus Novus Kft. 2010. 228 p. (Az Antall József Emlékbizottság és Baráti Társaság Évkönyvei)

157

KÖNY VFIGYELŐ

GYARMATI GYÖRGY: A Páneurópai Piknik és határáttörés húsz év távlatából Budapest, L’Harmattan, 2010. 39 p. LAAR, MART Vissza a jövőbe Húsz év szabadság Közép-Európában Budapest, XX. Század Intézet, 2010. 224 p. MITROVITS MIKLÓS A remény hónapjai... A lengyel Szolidaritás és a szovjet politika 1980-1981 Budapest, Napvilág, 2010. 348 p. MÜLLER ROLF; TAKÁCS TIBOR (szerk.) Szigorúan titkos ’89 A magyar állambiztonsági szervek munkabeszámolói Budapest, L’Harmattan, 2010. 422 p. PITTI ZOLTÁN Gazdasági teljesítmények kontra társadalmi elvárások Budapest, Napvilág, 2010. 228 p. (20 év után) SVETLANA SAVRANSKAYA, THOMAS BLANTON, VLADISLAV ZUBOK (eds.): Masterpieces of history: the peaceful end of the Cold War in Eastern Europe, 1989 Budapest, CEU Press, 2010

POLITIKAI FILOZÓFIA NYÍRŐ MIKLÓS (szerk.) Filozófia a globalizáció árnyékában: Richard Rorty. Budapest, L’Harmattan–Magyar Filozófiai Társ., 2010. 216 p. (A fi lozófia útjai) POKOL BÉLA Morálelméleti vizsgálódások A közmorál elméleti eltüntetésének kritikája Budapest, Kairosz, 2010. 160 p. 158

KÖNY VFIGYELŐ

PUBLICISZTIKA ACZÉL ENDRE Acélsodrony. A hatvanas évek Budapest, Park Könyvkiadó, 2010. 416 p. BÍRÓ ZOLTÁN Korszakváltás Válogatás a Magyar Hírlapban megjelent írásokból Budapest, Antológia Kiadó, 2010. 296 p. (Hazai Műhely Könyvek) HANKISS ELEMÉR; HELTAI PÉTER Te rongyos élet... Életcélok és életstratégiák a mai Magyarországon Budapest, Médiavilág Kiadó, 2010. 324 p. HUSZÁR TIBOR Metszetek nyolc évtized magántörténelméből Budapest, Corvina, 2010. 304 p. KONDOR KATALIN Névjegy – másképp Válogatás Kondor Katalin műsorából Budapest, Kairosz, 2010. 236 p. SÓLYOM LÁSZLÓ Egy elnökség lenyomata Válogatott beszédek és interjúk Budapest, Századvég Kiadó, 2010. 424 p.

SZOCIOLÓGIA BECK, ULRICH A munka szép új világa. Szeged, Belvedere Meridionale, 2010. 200 p. (Ifjúsági korszakváltás)

159

KÖNY VFIGYELŐ

VÁRINÉ SZILÁGYI IBOLYA Jogtudatról – alulnézetben Tizenévesek jogtudata és jogi érzékenysége Budapest, L’Harmattan, 2010. 320 p. VIRÁG TÜNDE Kirekesztve. Falusi gettók az ország peremén Budapest, Akadémiai Kiadó, 2010. 268 p.

TUDOMÁNYELMÉLET BARABÁSI ALBERT LÁSZLÓ Villanások – a jövő kiszámítható Budapest, Nyitott Könyvműhely, 2010. 300 p. CSÁNYI V., KAMPIS GY., MÉRŐ L., PLÉH CS. Mindörökké evolúció Budapest, Typotex Kiadó, 2010. 124 p. KUTROVÁCZ GÁBOR, LÁNG BENEDEK, ZEMPLÉN GÁBOR Határmunkálatok a tudományban Budapest, L’Harmattan, 2010. 241 p.

160

ABSTRACTS György Jenei EFFICIENCY OF GOVERNMENTS, GOVERNMENTAL PERFORMANCE AND SUBSTANTIAL PUBLIC ADMINISTRATION REFORMS

The improvement of efficiency is important, but it is only a measure of how much each unit of output costs. When you evaluate the performance of a public organization you have to measure effectiveness as well which is a measure of the quality of the output. Public opinion wants efficient public organization but it wants effective public organizations even more. Citizens may be pleased that they spend less per student on education than other countries, but if their schools are worse than in other countries, they are not likely to be pleased for long. In the last decades the EU governments have been facing principal challenges consisting of technological, economic, ecological and demographic components. The answer to these challenges has been substantial public administration reforms. It is still an ongoing process and it needs a broader view of public policy making including four dimensions: the European territorial states, the regions, the autonomous networks and the EU institutions. A shift from government to governance is the core of these reforms. Keywords: efficiency, effectiveness, performance improvement, challenges to governments, substantial public administration reforms.

Gergely Egedy THE NEOCONSERVATIVE STATE FROM THATCHER TO CAMERON

The issues raised by the last twenty-five years for the role of the state are profound and complex. The welfare state in Britain had reached its zenith in the post-war years and by the end of the seventies the interruption of economic growth and the emergence of new challenges led to a deep crisis about the affordability and desirability of the welfare state. In response, the neoconservatives under the leadership of Margaret Thatcher considered it their top priority to dismantle the social-democratic state and to put an end to the corporatist experiment. However, the neoliberal economic policy pursued during the 161

ABSTRACTS

eighteen years of the Conservative governments failed to produce the results that had been expected by the ideologues of the New Right. The Thatcher and Major governments simply could not scale down the state to the level regarded by them as optimal. The New Labour under Blair offered a slight change of direction but it did not discard the neoliberal approach to the economy. The major aim of the British state has come to be accommodation to globalization; this version of the state is characterized by the author as the ”competition state”. David Cameron, trying to renew Conservative politics introduced the concept of ”compassionate conservatism”, which stressed the importance of mending Britain’s ”broken society”. Therefore the neoliberal dimension of the Cameronite competition state is likely to be tempered by the recognition that Thatcherism failed to provide for a balanced social and economic development. Keywords: New Right, elimination of the state, strong state, competition state, compassionate conservatism

Zsolt Boda – Gábor Scheiring ON THE POLITICAL INTERPRETATION OF THE MEANING OF PUBLIC SERVICES

The neoliberal reforms of public services have provoked lively political and academic debates about how far the criterion of market efficiency can and should be applied on public services. The present paper argues that the organizational and institutional choices about public services have political consequences in a sense that the efficiency criterion is not external to them. Based on Bruno Frey’s motivation theory, the literature of institutional trust and the collective action theory of Elinor Ostrom, the paper argues that communities can organize efficiently their public services according to different mechanisms, assuming that the necessary normative and descriptive frames are present in the society. Among those mechanisms the collective coordination – alone or with other coordination schemes – might be an effective way to organize and secure public services. Keywords: public services, public goods, neoliberalism, governance, collective action, trust László Vass THE RELATIONSHIP BETWEEN POLITICS AND PUBLIC ADMINISTRATION

Politico-administrative relations constitute a country-specific dichotomy. The role, functions and positions of the actors of this relation may be examined only within the specific conditions of the given countries. Although a comprehensive theory for the analysis has not been formulated yet, we may use 162

ABSTRACTS

practical, descriptive models in order to introduce the main types of the politicoadministrative relations. In this paper, the metaphoric “village model”, suggested by B. Guy Peters is used for the better understanding of the politico-administrative relations. As addition to the political family village, the administrative village and the functional village, also the model of the “open village” by Theo J. Toonen gives a chance to integrate the latest politico-administrative developments into the model. The political neutrality of public administration is discussed as a myth never realized. But impartiality as a core value is playing a more and more important role in the operation of the heavily politicized public administrations. There are three main reasons of the increasing politicization of public administration. First one is politicization as participation in the political decision making, the second is politicization as partisan control over the bureaucracy, and the third is politicization as political involvement of the civil servants. The paper concludes with a list of the specifications of the Neo-Weberian model of public administration as formulated by Gert Bouckaert. Keywords: dichotomy of politics and public administration, public services, politicisation, Neo-Weberian public administration

Ida B. Kelemen WOMEN MPS – WOMEN’S REPRESENTATION?

The article examines the activity of women MPs and the effects of their presence within the Hungarian Parliament during the periods 1998–2002 and 2002– 2006. The study investigates the MPs’ activity on the plenary sessions, the themes of plenary speeches and the presence of women in standing committees. Research findings indicate that the function of women MPs in the Hungarian Parliament can best be described with active and professional participation in the enactment process. Women’s preferences manifested in their parliamentary work support the assumption that their strengthening political impact would primarily bring about changes in areas women are most directly affected by. Keywords: parliament, national assembly, representation, gender, equality of opportunities

163

CONTENTS THE EFFICIENCY OF THE STATE György Jenei: Efficiency of Governments, Governmental Performance and Substantial Public Administration Reforms . . . . . . . . . . . Gergely Egedy: The Neoconservative State from Thatcher to Cameron . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zsolt Boda – Gábor Scheiring: On the Political Interpretation of the Meaning of Public Services . . . . . . . . . . . . . . . . . . László Vass: The Relationship between Politics and Public Administration . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

. . . . .7 . . . . 26 . . . . 45 . . . . 65

PARLIAMENT AND REPRESENTATION Ida B. Kelemen: Women MPs – Women’s Representation? . . . . . . . . . . . 83 DISCUSSION Béla Pokol: Defending the Cognitivity of Social Theory and Social Sciences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 András Karácsony: Is there a Change of Paradigm in Social Theory? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114 István Balogh: The Normativity and Positivity of Social Theory . . . . . . 121 ON BOOKS István Sümegi–István Bariska: Crisis – And What Comes Afterwards. (Crisis – In World System Outlook. Original Accumulation of Crisis. Ferenc Miszlivetz (ed.), Savaria University Press, 2009) Those Happy 80s? . . . . . . . . . . . . . . . 135 Péter Takács: Politics & Lawsuit – Political Lawsuit? Sándor Pruzsinszky: Power and the Executioner’s Axe. Prosecutions for High Treason in the Modern-age Europe 1534–1938. Bp. Argumentum, 2009. pp. 318. . . . . . . . . . 143 BOOK WATCH . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153 ABSTRACTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161 165

SZERZŐINKHEZ (A PUBLIKÁLÁS FELTÉTELEI)

1. A Politikatudományi Szemle című referált folyóirat magyar nyelven beküldött kéziratokat – tanulmányokat és könyvrecenziókat – fogad el. 2. A kézirat terjedelme tanulmányok esetén általában nem haladhatja meg az 50 000 karaktert, kivételes esetekben a felső határ 60 000 karakter, efölött a szerkesztőség nem foglalkozik kéziratokkal. Recenziók esetén a maximális terjedelem 25 000 karakter. 3. A kéziratokat Word formátumban kérjük a [email protected] címre elküldeni. A kézirat tartalmazza a magyar és angol nyelvű abstractot, a kulcsszavakat, valamint a szerző titulusát és pontos munkahelyi adatait. A szerző neve a tanulmány felett szerepeljen. 4. Szöveg közbeni kiemelésként dőlt betű alkalmazható; ritkítás, aláhúzás, vastag betű, csupa nagybetű csak egészen kivételes esetben fogadható el. 5. A közvetlen hivatkozásokat a szövegtörzs tartalmazza, ezek ne jegyzetekben szerepeljenek. Minden idézetet, hivatkozást igénylő állítást vagy kifejezést követően zárójelben tüntessék fel a szerző vezetéknevét, az idézett vagy hivatkozott mű publikálásának évszámát és – ha szükséges – az idézett oldalakat a következő formában: (Arendt, 1992: 25.) vagy (Arendt, 1992: 135–138.). 6. A jegyzetek a főszöveg kiegészítéseit tartalmazzák (tehát nem hivatkozásokat). A jegyzetek helyét a tanulmányon belül felső indexben lévő arab számmal jelöljék (így: ¹), a jegyzeteket pedig kérjük a szöveg végén számozott formában elhelyezni. Indokolt esetben lábjegyzet alkalmazható, amelyet – ha csak kis számban fordul elő – a szövegben csillaggal (*) kell jelölni, s az oldal alján kell elhelyezni. 7. Kérjük, hogy a felhasznált irodalom jegyzéke csak a ténylegesen hivatkozott publikációkat tartalmazza. Az explicit módon hivatkozott forrásokon kívül az irodalomjegyzék legfeljebb még 10-15 forrásmegjelölést tartalmazhat.

166

8. Az irodalomjegyzéket a tanulmány végén közöljük, a következőképpen oldva fel a szöveg közti utalásokat: a. Könyveknél: Arendt, Hannah (1992): A totalitarizmus gyökerei. Budapest, Európa. b. Tanulmánykötetben, gyűjteményes kötetben megjelent szövegek esetében: Mickiewicz, Ellen (2000): „Institutional Incapacity, the Attentive Public, and Media Pluralism in Russia”. In: Richard Gunther and Anthony Mughan (eds.): Democracy and the Media. Cambridge University Press. c. Folyóiratban megjelent tanulmány esetében: Selck, J. Torsten (2004): „On the Dimensionality of European Union Legislative”. Journal of Theoretical Politics, Vol. 16., No. 2. April, 203–222. pp. 9. A táblázatokat és az ábrákat megfelelően formázva, az eredetüket is feltüntetve a szövegbe építve kérjük. 10. A szerkesztőségbe beérkezett – formailag megfelelő – kéziratokat a szerkesztőség előzetes szűrése után két opponensnek küldjük ki. Az opponensek a szerzők nevének feltüntetése nélkül kapják meg a kéziratokat. A közlés feltétele a két opponens támogató véleménye. Az opponensek által javítandónak értékelt kéziratokat átdolgozásra visszajuttatjuk a szerzőkhöz. A két opponens egybehangzó elutasítása esetén a kéziratot nem publikáljuk. 11. A szerkesztőség a beérkezett kéziratokért honoráriumot nem fi zet. Köszönjük, hogy megfelelően előkészített kézirat beküldésével segítik munkánkat.

167

Folyóiratunk megvásárolható az alábbi könyvesboltokban, ára 750 forint, előfi zetőknek 650 forint. Előfi zethető a szerkesztőség postacímén (Budapest, Pf. 694/115), valamint a [email protected] e-mail címen. Az előfi zetés ára egy évre: 2600 forint.

ELTE BTK Könyv- és Jegyzetbolt Bp., V., Múzeum krt. 6–8. GONDOLAT KÖNYVESHÁZ Bp. V., Károlyi Mihály u. 16. ÍRÓK BOLTJA Bp. VI., Andrássy út 45. JUSTITIA KÖNYVESBOLT – ELTE JOGI KAR Bp. V., Kecskeméti u. 10–12. L’HARMATTAN KÖNYVESBOLT Bp. V., Kossuth Lajos u. 14–16. MTA POLITIKAI TUDOMÁNYOK INTÉZETE Bp. I., Országház u. 30. RÁDAY KÖNYVESHÁZ Bp. IX., Ráday u. 27.

ELTE TáTK Hallgatói Bolt Bp. XI., Pázmány Péter sétány 1/a. Budapesti Teleki Téka Bp. 1088, Bródy Sándor u.46. Széchenyi István Közgazdasági és Jogi Könyvesbolt, 7621 Pécs, Széchenyi tér 2.

A Politikatudományi Szemle megjelenését támogatta a Magyar Tudományos Akadémia Könyv- és Folyóiratkiadó Bizottsága, a Nemzeti Kulturális Alap, valamint az Oktatási és Kulturális Minisztérium

POLITIKATUDOMÁNYI SZEMLE

Recommend Documents