Nederland in Afghanistan (2)
Politietrainingsmissie: een onverantwoord avontuur jan gruiters Het is gênant om nee te zeggen tegen een nieuwe missie in Afghanistan, vindt de nieuwe minister van Defensie Hans Hillen. Hij wijst erop dat alle navo-landen in Afghanistan actief zijn. ‘Als wij in Afghanistan zeggen dat het wel letjes is geweest, toedeloe, ben je in de ogen van andere landen opportunistisch.’ 1 Nee zeggen is inderdaad gênant, niet in de eerste plaats tegenover de navo-bondgenoten maar vooral tegenover de Afghaanse bevolking. Het is meer dan gênant; het is onverdraaglijk dat de internationale gemeenschap er na negen jaar niet in is geslaagd haar beloften aan het Afghaanse volk na te komen. Toch is er alle aanleiding om nee te zeggen, niet om opportu nistische redenen, maar simpelweg omdat er nauwelijks kans is op doelbereiking. In de recente briefing Exit vs Engagement schetst de International Crisis Group (icg) een inktzwart beeld van de actuele situatie in Afgha nistan. Opstandelingen controleren parallelle justitiële organen en veiligheidsstructuren in bijna alle rurale gebieden. Afghaanse klepto mane elites controleren de machtscentra en de internationale contacten. De miljarden euro’s en dollars aan internati onale steun vormen het cement tussen corrupte leden van de Afghaanse regering en geweldda Over de auteur Jan Gruiters is directeur van ikv Pax Christi. Noten zie pagina 74 s & d 1 2 | 20 10
dige lokale commandanten, actief in zowel de opstand als in de criminaliteit. Een explosieve zwarte markt tast de economische groei aan en maakt het onmogelijk kleine tekenen van suc ces te onderscheiden van de voorboden van een totale ineenstorting. De verwaarlozing van be stuur, een aan bloedarmoede lijdend rechtssys teem en een zwakke rechtsstaat liggen aan deze problemen ten grondslag. Er is te weinig moeite gedaan om de politieke instellingen, een lokale overheid en een goed functionerende rechter lijke macht te ontwikkelen. Opstandelingen en criminele elementen binnen de politieke elite hebben het vacu∑m opgevuld dat de zwakke Afghaanse staat achterlaat. 2 Dit is het sombere beeld dat de icg schetst na negen jaar inzet in Afghanistan ¬ na kostbare tijdverspilling direct na 2001; na herhaalde pogingen om de tekortschietende strategie van isaf bij te stellen teneinde succes in Afgha nistan alsnog te verzekeren; na evenzoveel mislukkingen bij het implementeren van deze nieuwe strategieën. Intussen groeit de onvei ligheid in Afghanistan. In de eerste helft van 2010 steeg het aantal gewelddadige incidenten met bijna zeventig procent, het aantal burger slachtoffers steeg met een derde3 en het aantal gesneuvelde navo-militairen was hoger dan ooit tevoren sinds 2001. Tegen deze achtergrond worstelt de Neder landse regering opnieuw met Afghanistan. Al in het regeerakkoord kondigde het nieuwe
69
Nederland in Afghanistan Jan Gruiters Politietrainingsmissie: een onverantwoord avontuur kabinet een artikel 100-brief aan ten behoeve van Nederlandse deelname aan een trainings missie van de Afghaanse Nationale Politie (anp). Verwijzingen naar de bondgenootschappelijke solidariteit, de hoge kwaliteit van de Neder landse inzet en de vermeende successen van de Nederlandse geïntegreerde aanpak moeten het pad effenen naar een Kamermeerderheid voor deze nieuwe missie. Ongetwijfeld zullen voorstanders van Nederlandse deelname ook wijzen op de vooruitgang die in Afghanistan op diverse terreinen is geboekt. Die vooruitgang valt ook niet te ontkennen, ook niet in Uruzgan. De centrale vraag is echter niet of de isaf-missie tactische overwinningen en beperkte korte termijnverbeteringen wist te realiseren, maar of er een realistisch uitzicht bestaat op wat het uiteindelijke doel moet zijn: duurzame stabili teit in Afghanistan en de regio en een veilig en menswaardig bestaan voor Afghaanse burgers. een redelijk vooruitzicht?
70
De waarschijnlijkheid van doelbereiking is een noodzakelijke voorwaarde voor deelname aan een nieuwe missie. Daarom enkele opmerkin gen over dit beginsel. De politieke, juridische, militaire en ethische afwegingen van een besluit over de inzet van militair geweld als uiterste middel kan niet om de vraag naar de kans op succes heen. De waarschijnlijkheid van doelbereiking of het beginsel van effectiviteit maakt onderdeel uit van het normatieve refe rentiekader dat ontleend is aan de traditie van de rechtvaardige oorlog en eist dat er bij de inzet van militair geweld een aantoonbare en reële kans op succes moet zijn, hoe rechtmatig en nobel de doelen die men nastreeft ook zijn. 4 Het redelijke vooruitzicht op doelbereiking maakt daarom ook onderdeel uit van het zoge noemde toetsingskader dat Nederland gebruikt voor de structurering van de gedachtewisseling tussen parlement en regering over de inzet van Nederlandse militairen in internationale crisis beheersingsoperaties. Volgens het toetsingska der dient de regering toe te lichten ‘waarom een s & d 12 | 20 10
militaire operatie onder de gegeven omstandig heden het meest aangewezen is in termen van (politieke) haalbaarheid’ en moet ‘de beoorde ling van de militair-operationele haalbaarheid van de operatie’ onderbouwd worden.5 Ik meen dat de ervaringen in Irak en Afghanistan ertoe zouden moeten leiden dat de kans op doelbe
Een heilig geloof in de maakbaarheid van de wereld verdringt een realistische taxatie van de kans op doelbereiking reiking aanmerkelijk meer profiel en aandacht krijgt binnen het toetsingskader. De reële kans op het uiteindelijk bereiken van het doel blijkt ook een bepalende factor te zijn voor de maatschappelijke steun voor de spe cifieke internationale inzet van (Nederlandse) militairen. Zo leidde het uitblijven van succes in Irak in de Verenigde Staten en het Verenigd Ko ninkrijk tot een steeds verder dalende publieke steun voor deze operatie. Succes in eerdere ac ties heeft een positief effect voor de steun voor nieuwe acties, maar het omgekeerde is ook het geval6. Er lijkt een samenhang te bestaan tussen het gebrek aan succes in Afghanistan en het ge brek aan publieke steun aan nieuwe missies. In het laatste onderzoek van Defensie blijkt slechts 33% van de bevolking een sterk voorstander te zijn van de isaf-missie7. Een dergelijk laag percentage heeft uiteindelijk ook gevolgen heeft voor de ervaren legitimiteit van de missie. gebrek aan transparantie Het redelijke vooruitzicht op doelbereiking moet, kortom, een vitale rol spelen in de besluit vorming over en bij het mobiliseren en op peil houden van parlementaire en publieke steun voor de Nederlandse deelname aan crisisbeheer singsoperaties. De complexe crisisbeheersings
Nederland in Afghanistan Jan Gruiters Politietrainingsmissie: een onverantwoord avontuur operaties in fragiele staten worden gekenmerkt door een ongemakkelijk contrast tussen veelal hooggestemde politieke ambities tijdens de besluitvorming en praktijkervaringen die juist tot nuchterheid en bescheidenheid dwingen. 8 Juist dit kenmerk zorgt ervoor dat besluitvor mers gaan schipperen met de resultaten. Voor het realiseren van politiek en publiek draagvlak zijn ambitieuze doelstellingen en optimisme over de haalbaarheid van de missie immers noodzakelijk. Een heilig geloof in de maakbaar heid van de wereld verdringt dan een realisti sche taxatie van de kans op doelbereiking. Dat vormt wellicht ook een verklaring voor het gebrek aan transparantie over de vooruit gang die nu werkelijk is geboekt in Afghanistan ¬ een nuchtere analyse van de actuele situ atie in het land ontbreekt. De International Crisis Group constateert dat er ‘eerder inputs dan outcomes worden geëvalueerd, hetgeen bureaucraten in staat stelt illusoire successen te bejubelen’. 9 Dit gebrek aan transparantie over de voort gang van de isaf-missie wordt doelbewust in stand gehouden, stelt het gezaghebbende Amerikaanse onderzoeksinstituut Center for Strategic and International Studies (csis): ‘The White House has blocked isaf attempts to is sue unclassified monthly and quarterly status reports, directing isaf to keep them classified and restrict their distribution.’ En: ‘Since June, isaf has reacted by steadily restricting the distribution of unclassified command and other status briefings ¬ reverting to the constant efforts to “control the message” that domina ted its reporting until the reviews that led to the new strategy. (…) Officials in Washington, the us country team, and isaf need to use the December [briefing] report to make a new start in honest reporting about what has happened to date, and to start creating far more realistic expectations about the future.’10 Deze mist rond de vooruitgang van de isaf-missie bemoeilijkt de beantwoording van de cruciale vraag of er nog een redelijke kans bestaat om de gestelde doelen in Afghanistan s & d 1 2 | 20 10
te bereiken. Het antwoord op deze vraag moet evenwel elke keer onderbouwd worden wan neer Nederland voor nieuwe besluiten staat. Of het nu gaat om de verlenging van een be staande missie of de deelname aan een nieuwe trainingsmissie. voortschrijdend inzicht Ook de steeds veranderende realiteit in Af ghanistan dwingt iedere keer tot een nieuwe verantwoording van de kans op doelbereiking. Het voortschrijdend inzicht in veranderende omstandigheden, de zich opdringende nood zaak van nuchterheid en bescheidenheid kun nen ertoe leiden dat politieke oordelen over de wenselijkheid van Nederlandse deelname aan de isaf-missie met het verstrijken van de tijd veranderen. Dat heeft niets te maken met poli tiek gedraai of gebrek aan bondgenootschap pelijke loyaliteit ¬ integendeel. Het kritisch blijven beoordelen van de kans op succes is
Veel van de problemen die de isafmissie ondervindt hebben een chronisch karakter gekregen een inherent onderdeel van een gewetensvolle besluitvorming bij de inzet van Nederlandse militairen en politiemensen in de steeds veran derende context van Afghanistan. Tijdens het debat over de mogelijke verlen ging van de Nederlandse militaire deelname aan de isaf-missie bestond er nog hoop dat de nieuwe Afghanistan-strategie, zoals die door president Obama was aangekondigd, ondanks evidente tekortkomingen toch een positief ef fect zou hebben. In november 2010 constateerde het csis echter dat de nieuwe strategie op veel fronten stagneert en ernstig is vertraagd.11 Het csis wijst onder meer op het gebrek aan middelen, de onzekerheid die is ontstaan door het aangekondigde vertrek (te beginnen in het
71
Nederland in Afghanistan Jan Gruiters Politietrainingsmissie: een onverantwoord avontuur arbitrair vastgestelde jaar 2011), de spanningen onder de bondgenoten binnen isaf, de crisis rond de Afghaanse presidentsverkiezingen, het dubbelzinnige commitment van Pakistan, het ontbreken van een effectieve anti-corruptieaanpak, de gevolgen van de toenemende druk om te onderhandelen met de Taliban en de meningsverschillen hierover met Pakistan, het ontbreken van een transitiestrategie, het gebrek aan trainers. Bedenk wel dat dit slechts een greep uit de problemen is. En dat terwijl het moment waarop Amerikaanse troepen een start zouden maken met hun terugtrekking, medio 2011, snel dichterbij komt. Veel van de problemen die de nieuwe strategie van de isaf-missie momen teel ondervindt, hebben helaas een chronisch karakter gekregen. Er zijn weinig tekenen die erop wijzen dat oorzaken van stagnatie effectief worden aangepakt. Hiervoor zou een zeer ingrij pende wijziging van de isaf-strategie noodza kelijk zijn.12 de toekomst van de afghaanse n ationale politie
72
De problemen met betrekking tot de stagneren de implementatie van de nieuwe isaf-strategie hebben natuurlijk ook een negatief effect op de kans op doelbereiking van de trainingsmissies voor de Afghan National Police (anp) waaraan de Nederlandse regering een bijdrage over weegt. Enkele klemmende tekortkomingen met betrekking tot die trainingsmissie zal ik hieronder opsommen. > Er is geen gemeenschappelijke visie op de rol van de anp.13 Duitsland vervult, binnen de politiemissie van de eu, een leidende rol bij de opbouw en hervorming van de Afghaanse politie, terwijl de Verenigde Staten binnen de nato Training Mission (ntm-a) de leiding hebben bij het opleiden van politie-eenheden. De Duitse langetermijnbenadering richt zich op een ordehandhavende en civielrechtelijk georiënteerde politie. Dit conflicteert met de Amerikaanse kortetermijnbenadering die zich s & d 12 | 20 10
richt op de politie als paramilitaire eenheid in de counter-insurgency-strijd. Er heerst dus ver warring over het einddoel van de hervorming van de Afghaanse politie. Als Nederland een bijdrage wil leveren aan de opbouw van de anp, zonder dat onder bondgenoten duidelijkheid bestaat over welk doel daarmee gediend wordt, hoe maak je dan een juiste inschatting van de kans op doelbereiking?
Het vertrouwen van de Afghanen in de eigen justitie neemt verder af > Een samenhang met ¬ en voortgang van ¬ andere hervormingen ontbreekt. De politiemissie is tot mislukken gedoemd zolang er geen sprake is van adequate wet- en regelgeving, opgeleide en betrouwbare aanklagers en rechters en een goed werkend gevangeniswezen. Op al deze terreinen, die randvoorwaarden zijn voor het goed functi oneren van de Afghaanse politie, is onvoldoende voortgang geboekt en er bestaat amper zicht op de kans dat dit in de toekomst wel zal gebeuren. Het vertrouwen van de Afghaanse bevolking in de eigen overheid op het gebied van justitie groeit niet, maar neemt steeds verder af.14 > De anp kan niet op eigen kracht voortbestaan. De gewenste omvang van de anp is in de afgelopen jaren vanwege de verslechterde veiligheids situatie en de gewenste ‘Afghanisering’ van de oorlog steeds verder vergroot en de taken zijn van wethandhaving verschoven naar militaire taken. Daarbij is geen rekening gehouden met de vraag of de Afghaanse overheid na beëindiging van de financiële hulp vanuit de internationale gemeenschap de eigen veilig heidsstructuren duurzaam kan financieren. Het Duitse Politieprojectbureau berekende in 2005 dat de Afghaanse Nationale Politie, gelet op de veiligheidssituatie toen, een omvang zou kunnen hebben van 62.000 politiemensen. De Afghaanse overheid zou een politieapparaat van deze omvang kunnen bekostigen. De Ameri kaanse regering gaat inmiddels uit van een
Nederland in Afghanistan Jan Gruiters Politietrainingsmissie: een onverantwoord avontuur gewenste omvang van 134.000 politiemensen in oktober 201115 zonder dat er garanties zijn voor de financiële duurzaamheid van een organisatie met een dergelijke omvang. > Er zijn onvoldoende gespecialiseerde trainers.16 De betrokken ministers stellen in de Kamerbrief van 28 september jl. over de stand van zaken in Afghanistan: ‘De behoefte aan extra capaci teit voor de training van de Afghaanse veilig heidstroepen is nog altijd groot.’ Dat is juist. In september 2010 bleek dat slechts 1,1% van de 819 meest noodzakelijke gespecialiseerde trainers binnen ntm-a beschikbaar was. Het verschil tussen het aantal benodigde en het aantal toege zegde trainers loopt in maart 2012 op tot ruim duizend trainers. Dat maakt het bijzonder twij felachtig of de Afghaanse veiligheidstroepen bij tijds in staat zullen zijn de veiligheid te garande ren. Het hoge aantal politierekruten dat afhaakt ¬ een netto toename van 14.000 politiemensen vergt de training van 50.000 rekruten17 ¬ maakt dit tekort aan trainers extra problematisch. De relatief beperkte bijdrage vanuit Nederland zal hierbij niet het verschil maken. > De planning is niet transparant en niet realistisch. De aankondiging van het begin van vertrek van Amerikaanse troepen uit Afghanistan in 2011 dicteert het tempo van de Afghanisering van de veiligheidsstructuren waaraan ook Nederland wil bijdragen. Er bestaat in dit licht geen goed zicht op de kwaliteit en inzetbaarheid van de ana en de anp en een realistische transitieplan ning ontbreekt. Daarnaast zijn er dan nog de problemen rond corruptie, drugshandel en andere criminele praktijken, de te lage honorering van de politie in vergelijking met de Taliban, veiligheid en uit rusting. Het zijn problemen die stuk voor stuk een negatief effect hebben op het klaarstomen van de Afghaanse veiligheidstroepen. humanitaire hulp als alternatief Het is bijzonder teleurstellend dat de nieuwe strategie van president Obama, hoe ontoerei kend deze ook is, grote vertraging en stagnatie s & d 1 2 | 20 10
ondervindt. De vele tekortkomingen in zowel de strategie van isaf als de opzet van de bestaande trainingsmissies maken een Nederlandse politietrainingsmissie een onverantwoord avontuur zonder reëel uitzicht op doelbereiking en succes. Een schrale troost is dat ook zonder te participeren in de isaf-missie Nederland zijn betrokkenheid bij de Afghaanse bevolking kan vormgeven door humanitaire hulp en wederop bouwhulp, via onze ontwikkelingsrelatie met Pakistan en door een politiek en diplomatiek engagement. Een schrale troost is ook dat de Nederlandse krijgsmacht zijn handen dan vrij heeft en inzetbaar is in andere gebieden, bij voorbeeld in Afrika, waar stabiliteit dikwijls op een veel lager niveau van het geweldsspectrum is te realiseren.18 Het is waar: nee zeggen tegen de trainings missie roept een gevoel van gêne op. Het is onverdraaglijk dat de internationale gemeen schap er tot op heden niet in is geslaagd in Afghanistan een onomkeerbaar proces op gang te brengen in de richting van meer veiligheid, een beter bestuur en sociale en economische ontwikkeling.
Het is waar: nee zeggen tegen de trainingsmissie roept een gevoel van gêne op De Nederlandse regering mag de lastige vraag naar de kans op doelbereiking van de trai ningsmissie niet uit de weg gaan omdat alle navo-bondgenoten nu eenmaal in Afghani stan zitten. Gênant is ook de gedachte dat er alleen troepen geleverd worden ‘uit respect voor de Verenigde Staten’ zonder nog in succes in Afghanistan te geloven, zoals eu-president Van Rompuy tegenover de Amerikaanse ambassadeur in Brussel zou hebben gezegd, althans volgens documenten die Wikileaks publiceerde. 19
73
Nederland in Afghanistan Jan Gruiters Politietrainingsmissie: een onverantwoord avontuur Een gerede kans op doelbereiking is geen vol doende maar wel een noodzakelijke voorwaarde voor Nederlandse deelname aan de trainings missie. Een nieuwe missie zonder reële kans hierop is niet te verantwoorden tegenover Af
Noten 1 Zie de Volkskrant, 27 november 2010. 2 Afghanistan: Exit vs Engagement, International Crisis Group, Ka bul/Brussel, 28 november 2010. 3 The situation in Afghanistan and its implications for international peace and security, rapport van de secretaris-generaal van de vn, 14 september 2010. 4 Zie bijvoorbeeld: The responsibility to protect. Report of the International Commission on Intervention and State Sovereignty, p. 37 e.v., 2001 en Vreedzaam veilig. Een sociaal-democratische internationale koers in een veranderende wereld, rapport van de PvdA-projectgroep over inter nationale vrede en veiligheid, 2005. 5 Toetsingskader 2009, Kamerbrief
74
s & d 12 | 20 10
ghaanse burgers en tegenover de uit te zenden militairen en politiemensen. Zo’n onderneming zou bovendien funest zijn voor het draagvlak onder de Nederlandse bevolking ¬ zowel voor deze missie als voor missies in de toekomst.
1 juli 2009. 6 Maatschappij en krijgsmacht, Ad viesraad Internationale Vraag stukken, april 2006. 7 Monitor steun en draagvlak, Publieke opinie Uruzgan, juli 2010, Ministerie van Defensie, juli 2010. 8 Crisisbeheersingsoperaties in fragiele staten, de noodzaak van een samenhangende aanpak, Advies raad Internationale Vraagstuk ken, maart 2009. 9 Afghanistan: Exit vs Engagement, ibid., p. 1. 10 Anthony Cordesman, Afghanistan and the December review: Making the right judgments, Washington: csis, 2 november 2010. 11 Ibid. 12 Zie: Naar een begin van vrede in een onbegonnen oorlog, ikv Pax Christi, juli 2010.
13 J.L. Hovens, To serve and to protect? Het onvoltooide debat over het Afghaanse politiebestel, Ne derlandse Defensie Academie, december 2009. 14 Progress towards security and stability in Afghanistan, rapport voor het Congres, Washington, november 2010. 15 Rod Nordland, us appoves training to expand Afghan Army, New York Times, 15 januari 2010. 16 Anthony Cordesman, Afghan National Security Forces. What it will take to implement the isafstrategy, Washington: csis, september 2010. 17 ntm-a, oktober 2010. 18 Minder pretentie, meer ambitie, ontwikkelingshulp die verschil maakt, Den Haag: wrr, 2010. 19 ‘Van Rompuy: eu gelooft niet in succes Afghanistan’, de Volkskrant, 6 december 2010.
