Een hachelijk avontuur

74

Een hachelijk avontuur Alle voors en tegens van de decentralisatieoperatie tegen elkaar afwegend is er één taboevraag die gesteld moet worden: hadden we er misschien nooit aan moeten beginnen? FLIP DE KAM Honorair hoogleraar Economie van de Publieke Sector, Rijksuniversiteit Groningen

In het regeerakkoord is afgesproken de over heidstaken op drie terreinen naar de gemeen ten te decentraliseren: ▶ D e jeugdzorg. De bestaande bestuurlijke

lappendeken van voorzieningen voor jeugdzorg wordt strakgetrokken, doordat alle vormen van jeugdzorg onder de ge meenten gaan vallen. ▶ D e thuiszorg en begeleiding van ouderen en

gehandicapten. De Algemene Wet Bijzon dere Ziektekosten (AWBZ) financiert straks alleen nog intramurale ouderen- en gehan dicaptenzorg. Nieuwe cliënten met een lichtere zorgvraag worden niet langer toe gelaten binnen de muren van verzorgingsen verpleeghuizen. Zij krijgen voortaan zorg in hun eigen omgeving. De aanspra ken op extramurale verpleging en verzor ging worden uit de Algemene Wet Bijzon dere Ziektekosten gelicht en toegevoegd aan het basispakket dat voor iedereen wordt gedekt via de Zorgverzekeringswet. Gemeenten worden na een aanpassing van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) verantwoordelijk voor alle nu nog via de AWBZ gefinancierde activiteiten voor de ondersteuning en begeleiding van cliënten.

S & D Jaargang 71 Nummer 1 Februari 2014

▶ P articipatie. Met de invoering van de Partici

patiewet krijgen gemeenten de verant woordelijkheid voor de uitkeringen aan en begeleiding naar de arbeidsmarkt van niet volledig en duurzaam arbeidsongeschikte jonggehandicapten (‘Wajongers’). Daar komt de verplichting bij om een voorzie ning te treffen die in een beschutte omge ving werk biedt aan mensen die geen regu lier werk kunnen verrichten. De sociale werkplaatsen, met een naar huidige opvat tingen in doorsnee te hooggekwalificeerd werknemersbestand, worden de komende jaren in rap tempo ontmanteld. Volgens de huidige planning gaan al de ge noemde taken en verantwoordelijkheden al volgend jaar over naar de gemeenten. Half januari werd duidelijk dat de gemeenten in meerderheid niet bereid zijn de nieuwe taken uit te voeren op de condities die het kabinet aan de operatie verbindt. Die aarzeling is be grijpelijk. In het vervolg is aangenomen dat de drie decentralisaties uiteindelijk doorgaan, al zijn zij in de Nederlandse bestuurlijke en fi nanciële verhoudingen zonder precedent. Met de over te hevelen voorzieningen is in 2015 bijna € 14 mrd gemoeid (tabel). Het bud get van de gemeenten zwelt minder op, te we ten met circa € 12 mrd. Het verschil tussen bei

TUSSENSTAND DECENTRALISATIE

75

Flip de Kam Een hachelijk avontuur

de bedragen ontstaat, doordat het kabinet erop rekent dat de decentralisaties in de loop van deze kabinetsperiode een toenemende, tot bijna € 2 mrd oplopende (netto)bijdrage zullen leveren aan de geplande bezuinigin gen op de collectieve uitgaven. Op (heel) lan ge termijn zou zelfs bijna het dubbele van dit bedrag worden bespaard.1 Alle in de tabel ver melde bedragen zijn ontleend aan de toelich ting op de wetsontwerpen die de overgang van taken naar de gemeenten regelen. Het is klaar dat bezuinigingen in het soci ale domein in de orde van grootte van € 2 mrd — structureel gaat het, zoals opgemerkt, om bijna het dubbele van dit bedrag — onont koombaar zullen leiden tot een versobering van de betrokken voorzieningen. Bovendien worden op dit moment bestaande — natio naal uniforme, via de rechter afdwingbare — rechten ingeruild voor voorzieningen waar van de inhoud, beschikbaarheid en reikwijdte in de nabije toekomst in belangrijke mate worden bepaald door de gemeenteraad. Lo kale bestuurders zullen de aanspraken op voorzieningen in gemeentelijke verordenin gen moeten preciseren binnen de ruimte die de centrale overheid daarvoor schept. Voor

burgers die zich tekortgedaan voelen staat weliswaar een beroep op de rechter open, maar tegelijk staat vast dat de rechter ge meenten beleidsruimte gunt.2 Naar algemene verwachting zullen als ge volg van de decentralisaties de verschillen in het voorzieningenniveau en de hoogte van door gebruikers verschuldigde eigen bijdra gen tussen gemeenten (fors) toenemen. Op terreinen waar dit nu al het geval is — zoals bij de tarieven van de onroerendezaakbelasting, de leges voor horecavergunningen — leidt dat regelmatig tot onvrede bij burgers en onder nemers. Dat belooft dus nog wat. Waarom decentraliseren? Het kabinet verdedigt de ophanden zijnde decentralisaties met verschillende argumen ten. Uitgangspunt is dat burgers zoveel moge lijk zelfredzaam dienen te zijn. Wie dat echt nodig heeft kan evenwel blijvend rekenen op ondersteuning door de overheid. Daarbij is ‘maatwerk’ nodig. Gemeenten zijn het meest geëigend om ondersteuning te organiseren die rekening houdt met de specifieke omstan digheden waarin iemand verkeert. Zij staan

Tabel 1 Te decentraliseren taken (globale bedragen 2015 × € 1 mln) Sociaal domein

Over te hevelen budget vóór bezuiniging

Bezuiniging op budget

Jeugdzorg

3.344

Extramurale AWBZ-zorg

5.059b

Participatiebudget (Wajong en WSW)

5.450

.235c

Totaal

13.853

1.885

a. In 2017. b. Reeds voor gemeenten beschikbaar (na bezuinigingen): € 4.969 mln. c. Structurele opbrengst € 1.740 mln. Bronnen: Tweede Kamer (2012-2013, p. 89; 2013-2014a, p. 86; 2013-2014b, p.102)


.450a 1.200

76

TUSSENSTAND DECENTRALISATIE Flip de Kam Een hachelijk avontuur

het dichtste bij hun inwoners. Medewerkers van de gemeente kunnen in de thuissituatie nagaan hoeveel steun van familieleden en van persoonlijke netwerken mag worden ver wacht. Door de regie in één hand te leggen en bestaande financiële en institutionele schot ten tussen voorzieningen te slopen, vermin dert de bureaucratie en kan een einde komen aan de praktijk waarin soms tal van hulpverle ners langs elkaar heen werken.

Door de haast die achter de operatie wordt gezet, kunnen dingen vreselijk misgaan

Theoretisch is daar geen speld tussen te krij gen. De praktijk is echter weerbarstig. Een deel van de cliënten is vereenzaamd. Zij beschikken niet over hulpvaardige familie of een bloeiend sociaal netwerk. Kinderen wonen steeds vaker op betrekkelijk grote afstand van hun ouders en kunnen daardoor niet eenvoudig bijsprin gen. Wanneer kinderen zelf nog een gezin grootbrengen, wordt mantelzorg aan hun ou ders verlenen een loodzwaar karwei. Het is voor bureaucraten allesbehalve een voudig om te bepalen in hoeverre familie en sociaal netwerk ondersteuning kunnen en willen verlenen. Subjectieve inschattingen zijn hierbij onvermijdelijk. In min of meer vergelijkbare gevallen kunnen uitgebrachte adviezen — afhankelijk van de persoon van de voor de beoordeling eindverantwoordelijke gemeenteambtenaar — substantieel verschil len. Mensen die de weg weten en brutalen heb ben samen meer dan de halve wereld. Zij zul len vaak meer ondersteuning claimen en ontvangen dan binnen de beperkingen van het beschikbare budget op objectieve gron den noodzakelijk is. Minder assertieve of ge zagsgetrouwe cliënten zullen zich sneller voe


gen naar wat bureaucraten beslissen. Nu is dat ook al zo bij op dit moment via de AWBZ gefi nancierde ondersteuning. Maar daar hebben hulpbehoevenden recht op wettelijk omschre ven zorg. Dat wordt straks anders. Hoe weerbarstig de praktijk kan zijn, valt te illustreren aan de hand van het voorbeeld van gezinnen met ‘multi-problematiek’. Idealiter krijgen zij straks te maken met één persoon, die namens de gemeente begeleiding geeft op basis van een ‘integraal plan’. Die begeleider zal contacten moeten onderhouden met veel of vrijwel alle van de nu al ingeschakelde ge specialiseerde hulpverleners. Het is niet on denkbaar dat in de hulpverleningspiramide slechts een nieuwe tussenlaag wordt aange bracht, in de vorm van de gezinscoördinator. Het opstellen van het integraal begeleidings plan, overleg en afstemming met hulpverle ners, en de tijd die is gemoeid met dossiervor ming kunnen de in beginsel haalbare efficiencywinsten volledig wegvagen. Op de werkvloer kunnen makkelijk ener gieverslindende conflicten ontstaan, wanneer de coördinerende begeleider en de ingescha kelde hulpverleners verschillende inzichten hebben in hoe ernstig de ‘multi-problemen’ zijn en langs welke weg deze het beste kunnen worden aangepakt. Hulpverleners achten zich bij uitstek gekwalificeerd om de hulpbehoefte te definiëren. Ziet de coördinator de situatie minder ernstig in, dan krijgt de gemeente al snel het verwijt dat financiële overwegingen in plaats van de hulpbehoefte bij de toewij zing van ondersteuning de doorslag geven. Exact zulke discussies spelen nu al, wan neer zorgverzekeraars vraagtekens zetten achter nut en noodzaak van bepaalde medi sche behandelingen. Hulpverleners presente ren zich graag als zaakwaarnemers van hulpen zorgbehoevenden. Maar zij hebben evengoed hun eigen belangen — in termen van plezierige werkomstandigheden, een goed inkomen en baanzekerheid — die hun oordeel over de ernst en gewenste aanpak van problemen kunnen kleuren. Conflictstof ligt


77


bovendien opgetast omdat bij het taxeren van psychische problemen en de mate van arbeids(on)geschiktheid van jongeren ook lastig te objectiveren factoren een door de rechter gehonoreerde rol spelen. Vraagtekens Er passen dus de nodige vraagtekens bij de met jargon doorspekte teksten van Haagse no taschrijvers over maatwerk, multi-problema tiek en via decentralisatie van taken naar de gemeenten te behalen efficiencyvoordelen. De drie operaties moeten binnen amper twee jaar tijd hun beslag krijgen, terwijl de rijksoverheid soms halverwege het spel de doelpalen verzet. Zo rekenden gemeenten erop — in die mening gesterkt door de tekst van het regeerakkoord — dat persoonlijke verzorging bij mensen thuis (hulp bij het aantrekken van steunkousen, wondverzorging en dergelijke) in hún nieuwe takenpakket zou worden opgenomen. In de cember 2013 besloot het kabinet echter om deze AWBZ-voorziening — overigens terecht — alsnog onder te brengen in het basispakket van de Zorgverzekeringswet.3 Het kabinet heeft vergeefs geprobeerd het verzet hiertegen uit gemeentelijke kring af te kopen met € 200 mln. Bij overhaaste executie van de komende taakoverheveling kunnen heel gemakkelijk dingen vreselijk misgaan. Hierop wijst onder andere de Raad van State, in een recent advies over de nieuwe Wet maatschappelijke onder steuning. ‘Gelet op eerdere ervaringen met decentralisaties, op de omvang van deze ope ratie, op de noodzaak nieuwe deskundigheid bij gemeenten op te bouwen en op het feit dat deze decentralisaties ook een inhoudelijke omslag in denken en doen impliceren, is het de vraag of dit [de voor implementatie uitge trokken korte tijdspanne — FdK] realistisch is.’ Gaat het mis, dan zijn groepen mensen het slachtoffer die op steun van de overheid moe ten kunnen rekenen. Het was daarom verstan dig geweest wanneer het kabinet voor een langere overgangsperiode had gekozen.


De betrachte haast bij de overheveling van taken is vooral verklaarbaar door de wens het begrotingstekort in 2015 terug te drukken tot 3 % van de economie of minder. Afgezien van forse lastenverzwaringen zijn daarvoor om vangrijke bezuinigingen op de collectieve uitgaven nodig.4 Op goede gronden kan wor den verdedigd dat — gegeven de schade die de Grote Recessie aanricht — tijdelijk een minder stringent begrotingsbeleid de voor keur verdient. De omvangrijke, door de kabi netten-Rutte verordonneerde lastenverzwa ringen en bezuinigingen remmen immers het nog uiterst prille economische herstel af. Onder nieuwe Europese begrotingsregels — niet in de laatste plaats tot stand gekomen op aandrang van Nederland — kan ons land zich echter niet ontworstelen aan de budget discipline die de lidstaten van de Unie zich zelf hebben opgelegd. Ten slotte mogen de gevolgen voor de be stuurlijke indeling niet onvermeld blijven. Als uitvloeisel van de decentralisaties acht het ka binet het nodig dat gemeenten op langere ter mijn worden opgeschaald naar honderddui zend inwoners of meer. Anders zouden zij hun nieuwe taken niet naar behoren kunnen uit voeren. Dat is toch paradoxaal? Enerzijds de centraliseren, omdat gemeentebestuurders het dichtste bij de mensen staan. Tegelijkertijd gemeenten opblazen tot een omvang waardoor heel veel burgers de afstand tot hun bestuur ders en het gemeentehuis aanzienlijk zien toe nemen. De bestuurlijke herindeling wordt ove rigens niet aan de gemeenten opgelegd. Het kabinet verwacht dat zij van onderaf groeit. De decentralisatieplannen roepen dus tal van vragen op. Zoals bekend, zitten economen zelden om een woordje verlegen. Hebben zij iets bij te dragen aan de lopende discussie? Taakafbakening tussen bestuurslagen5 Bij de taakafbakening tussen bestuurslagen moet volgens de gebruikelijke economische benadering het ruimtelijke bereik van over

78


heidsactiviteiten de doorslag geven. Beleid dat vooral plaatselijke belangen dient, kan het beste aan gemeenten worden overgelaten. Een centralistisch bestuur, met uniforme lande lijke regelingen, kan onvoldoende rekening houden met plaatselijke voorkeuren of speci fieke lokale omstandigheden. Daarom kunnen zaken als straatverlichting en het ophalen van huisvuil het beste door de gemeenten zelf wor den georganiseerd. De rijksoverheid moet zich concentreren op taken die het hele land raken, zoals de nationale defensie. Het heeft immers geen enkele zin dat elke gemeente probeert een eigen legertje op de been te brengen. De mobiliteit van personen en bedrijven beperkt de mogelijkheden om op het lokale vlak zelfstandig inkomenspolitiek te voeren. Stel dat gemeenten autonoom de hoogte van de bijstandsuitkering mochten bepalen. Een gemeente met in verhouding hoge uitkerin gen — en hoge gemeentelijke belastingtarie ven om de royale bijstand te kunnen financie ren — zou bemiddelde inwoners zien wegtrekken en zou mensen aanzuigen die op een uitkering zijn aangewezen. De uitgaven lopen dan verder op, terwijl het draagvlak voor de gemeentelijke belastingheffing af brokkelt. Zo’n eigen gemeentelijk inkomens beleid gaat op den duur aan zijn doelstellin gen ten onder. De centrale overheid bepaalt daarom de hoofdlijnen van het algemene inkomensbe leid. Wel zijn gemeenten bij de uitvoering daarvan ingeschakeld. Sinds het midden van de jaren negentig tolereert de rijksoverheid dat gemeenten in aanvulling hierop een eigen armoedebeleid voeren, via het verlenen van bijzondere bijstand en kwijtschelding van lokale lasten. Door verschillen in plaatselijke regelingen zijn bijstandsontvangers in de ene gemeente wel degelijk een stuk beter af dan in andere gemeenten. Bij het aanbod van voorzieningen hebben decentrale overheden veel meer mogelijkhe den om een eigen beleid te voeren, omdat het profijt van veel voorzieningen wordt genoten


door mensen die binnen een beperkt gebied wonen. De zorg voor de bestrating, de exploi tatie van sportaccommodaties en de aanleg en het onderhoud van groenvoorzieningen zijn voorbeelden van activiteiten die bij uitstek thuishoren in het gemeentelijke takenpakket. Daarbij lopen gemeenten soms tegen hun financiële grenzen aan. Dan kan een gewenst niveau van voorzieningen door objectieve omstandigheden niet uit eigen middelen wor den bekostigd. Dit is bijvoorbeeld het geval bij hoge kosten voor wegen en riolering door een slappe en drassige bodem. Of de eigen belas tingcapaciteit is in verhouding gering, door dat er weinig economische bedrijvigheid is en veel inwoners een laag inkomen hebben. Door de uiteenlopende financiële posities van de centrale overheden kunnen dan grote ver schillen in het voorzieningenniveau ontstaan. De rijksoverheid zorgt ervoor dat bepaalde voorzieningen in alle gemeenten desondanks

Om de decentralisatie te laten slagen, moet het beleid tussen gemeentes kunnen verschillen

aanwezig kunnen zijn, door armlastige over heden bij de verdeling van geld uit het ge meentefonds en bij de toedeling van veel spe cifieke uitkeringen (voor nauw omschreven bestemmingen) de daarvoor benodigde extra middelen te verschaffen. In Nederland zijn gemeenten voor hun inkomsten sterk afhankelijk van de centrale overheid. De eigen lokale belastingen maken slechts 3,5 % uit van de totale opbrengst van alle in Nederland geheven belastingen en pre mies voor de sociale verzekeringen.6 Gemeen tebestuurders zijn dus met ‘gouden koorden’ aan de schatkist van het Rijk gebonden. De


79


autonomie van de gemeenten en de lokale democratie zijn gediend met uitbreiding van het eigen belastinggebied van de lokale over heden. Wanneer het Rijk tegelijkertijd minder geld naar de gemeenten overmaakt, hoeft de totale lastendruk in dat geval niet te stijgen. Op goede gronden is dan ook al vaak voor ver ruiming van het gemeentelijk belastingge bied gepleit.7 Die pleidooien waren tot nu toe aan dovemansoren gericht. Ook het regeerak koord van het zittende kabinet biedt hiervoor geen opening. Integendeel, de financiële af hankelijkheid van Den Haag neemt alleen maar toe, nu er in lijn met het regeerakkoord voor de te decentraliseren taken vanaf 2015 jaarlijks € 12 mrd extra rijksgeld naar de ge meenten vloeit. Voors en tegens8 Het eerste voordeel van het afstoten van be voegdheden naar een ‘lagere’ bestuurslaag is dat voorzieningen allicht beter zijn afgestemd op de voorkeuren van de burgers dan wanneer een ‘hogere’ bestuurslaag eenheidsworst ser veert. Verder kan decentralisatie leiden tot gro tere betrokkenheid van burgers bij het open baar bestuur. Op lokaal niveau invloed uitoefenen is voor mensen gemakkelijker dan op nationaal niveau.9 Decentralisatie bevor dert bovendien de beleidsinnovatie. Wanneer gemeenten verschillende oplossingen kiezen voor de aanpak van bepaalde maatschappelijke problemen, blijkt vanzelf welke maatregelen werken en welke niet. Dit maakt experimenten mogelijk die op nationale schaal te riskant zou den zijn. Goed werkend beleid kan vervolgens door andere gemeenten worden overgenomen. Het overnemen van succesvol beleid wordt versterkt door ‘maatstafconcurrentie’. Bij de rijksoverheid kunnen kiezers de prestaties van landelijke politici moeilijk objectief beoorde len. De situatie in andere landen is vaak onver gelijkbaar. Door dit gebrek aan transparantie hoeven landelijke politici maar beperkt reken schap af te leggen. Gemeenten zijn onderling


veel beter vergelijkbaar dan landen, vooral wanneer zij in dezelfde regio liggen en onge veer dezelfde omvang hebben. Kiezers kunnen de prestaties van hun gemeentebestuur dus vergelijken met de bestuurlijke prestaties in vergelijkbare omliggende gemeenten. Dit versterkt het democratische proces, en het zet bestuurders aan om zich in te spannen. Alle vier genoemde voordelen van decen tralisatie hebben één essentieel kenmerk ge meen: ze treden alleen op wanneer gemeen ten hun taken naar eigen inzicht kunnen uitvoeren. Zonder lokale autonomie is geen maatwerk mogelijk, raken burgers niet beter betrokken bij het bestuur, is minder innovatie mogelijk door bestuurlijke experimenten en is maatstafconcurrentie inhoudsloos. Aan overheveling van taken en bevoegdhe den naar het lokale niveau kleven ook bezwa ren. Zij maakt de besluitvorming eerder kwetsbaar voor corruptie, eigen belangen van lokale bestuurders, dorps- en vriendjespoli tiek. Bovendien spelen nimby-effecten (‘Not in my backyard’) een veel grotere rol: de plaatse lijke bevolking en bestuurders zullen vaak proberen projecten tegen te houden die ho gere belangen dienen, maar die voor de eigen gemeente nadelig uitpakken (verzet tegen wegaanleg of de plaatsing van windmolens). Besluitregels Uit het bovenstaande vallen simpele vuistre gels af te leiden, die duidelijk maken wanneer het besluit om een bepaalde taak te decentra liseren zinvol is. Essentieel is dat het beleid in de ene gemeente mag afwijken van dat in de andere. Zo ja, dan kan decentralisatie (aan zienlijke) voordelen hebben. Zo nee, dan is decentralisatie alleen nog maar zinvol wan neer dit voor de belastingbetalers aantoon baar tot kostenverlaging leidt. Terwijl de decentralisatietrein doorden dert, staan verschillende seinen op rood. Niet alleen de overhaaste invoering baart zorgen. De maatschappelijke acceptatie lijkt kwesti

80


eus te zijn. Uit een publieksonderzoek met ruim tweeduizend respondenten blijkt dat de overgrote meerderheid van de ondervraagden het niet acceptabel vindt dat als gevolg van de decentralisaties verschillen tussen gemeenten ontstaan.10 Deze uitslag zal de trein niet tot stilstand brengen, maar ook om andere rede nen is een ontsporing voorstelbaar — volgens sommige waarnemers: voorspelbaar. Worden lokale verschillen in voorzienin gen en tarieven geaccepteerd, dan moet te vens vaststaan dat de hierboven aangestipte voordelen van decentralisatie de al genoemde nadelen ervan overtreffen. Die nadelen heb ben te maken met de grensoverschrijdende effecten van lokaal beleid en met de optimale schaal van de productie van overheidsvoorzie ningen. Hoe kleiner de geografische eenheid die beleid maakt is, hoe groter de kans dat omlig gende gebieden door dat beleid worden ge raakt, in positieve of in negatieve zin. Omdat zulke externe effecten de beslissers zelf niet raken, wordt daarmee doorgaans te weinig rekening gehouden. Een actueel voorbeeld is dat gemeenten samen veel te veel kantoor locaties hebben ontwikkeld. Elke gemeente afzonderlijk heeft belang bij de verkoop van zoveel mogelijk bouwgrond voor nieuwe kan toren. Met het negatieve externe effect — de eigen bijdrage aan het regionale overaanbod van kantoorruimte — houden gemeentebe stuurders geen of onvoldoende rekening. Dus neemt de enorme leegstand van kantoren al leen maar toe. Om dergelijke externe effecten voldoende mee te wegen is het onvermijdelijk dat een hogere bestuurslaag — in dit geval de provincie — de besluitvorming overneemt of dwingend coördineert.11 In de tweede plaats vereisen sommige over heidsvoorzieningen een minimale schaal grootte. Het oprichten van een muziekschool in een kleine gemeente is niet haalbaar; de kosten per leerling worden veel te hoog. Door uitbesteding of samenwerking van gemeen ten zijn schaalvoordelen vaak toch wel te reali


seren — vandaar de streekmuziekscholen. Net zo wordt vuilnis in kleine gemeenten vaak door een particulier bedrijf of een naburige grote gemeente ingezameld. Gemeenten kun nen in zulke gevallen wel zelf het niveau van de dienstverlening blijven vaststellen, en de manier van tarifering. Gemeenten voeren in toenemende mate complexe taken uit. Het ambtelijk apparaat van kleinere gemeenten is daar niet altijd te gen opgewassen. Afspraken over samenwer king in de vorm van gemeenschappelijke rege lingen kunnen het antwoord zijn. De optimale schaalgrootte heeft niet alleen met productie kosten en de complexiteit van regelgeving te maken. Een blijf-van-mijn-lijf huis vestigen in een kleine gemeente werkt niet, daar is de anonimiteit van de grote stad voor nodig. Decentralisaties: een verbetering?

12

Willen de drie operaties slagen, dan dient al met al dus aan een aantal voorwaarden te zijn voldaan. Het straks vermoedelijk per gemeen te verschillende voorzieningenniveau strookt zeker niet met de voorkeuren van de burgers. Te verwachten valt dat dit in Den Haag niet leidt tot een fundamentele koerswijziging. Ongenoegen dat oplaait nadat de operaties zijn uitgevoerd, zal Kamerleden en bewinds lieden in de verleiding brengen zich — volle dig in strijd met de uitgangspunten van de decentralisaties, maar volgens een gebruike lijk geworden patroon — indringend te (blij ven) bemoeien met het gemeentelijke voor zieningenaanbod. Ervaren lokale bestuurders weten dat gedetailleerde Haagse bemoeienis met plaatselijke kwesties al jaren schering en inslag is. Zodoende worden gemeenten vooral uitvoeringskantoren van het Rijk. Omdat hun bestaande schaal vaak te gering is om overge hevelde taken op eigen kracht te verteren, zijn al tal van regionale samenwerkingsconstruc ties opgetuigd (brandweer, milieuhandha ving).13 Is de komende ronde met massieve taakuitbreidingen daarom wel zo aantrekke


81


lijk? Die afweging zullen de gemeenten sa men moeten maken. Uiteraard zal de rijksoverheid — ook bij een ‘echte’ decentralisatie van taken — moeten formuleren welke resultaten van de gemeen ten worden verwacht. Het zal overigens nog niet zo eenvoudig zijn om met het oog hierop transparante en goed hanteerbare prestatie maatstaven te formuleren. Succesvolle decen tralisatie veronderstelt evenwel dat gemeen ten voldoende beleidsvrijheid krijgen om de gewenste resultaten op hun eigen manier te realiseren. Het bewijs voor deze stelling is hierboven geleverd. Vanzelfsprekend mogen vertegenwoordigers van de rijksoverheid ge meenten die onvoldoende presteren daarop aanspreken. Het kabinet rekent op omvangrijke kosten besparingen. Wanneer die inderdaad worden gerealiseerd, pleit dat ten gunste van de drie decentralisaties. Of de ingeboekte bezuinigin gen worden gehaald zonder onaanvaardbaar kwaliteitsverlies van de dienstverlening, staat te bezien. De kans op positieve respectievelijk negatieve externe effecten lijkt bij de over te hevelen taken in elk geval tamelijk beperkt te zijn, zeker wanneer gemeenten regionaal de handen ineenslaan. De (geringe) schaalgroot te van veel gemeenten is namelijk wel een re ëel probleem. ‘Opschaling’ hoeft niet het logi sche antwoord te zijn. Het kostenpeil ligt in grotere gemeenten hoger en de afstand tussen burgers en bestuurders is er doorgaans groter. Nauwe samenwerking tussen aangrenzende gemeenten is het alternatief. Een bezwaar is dat de democratische controle op samenwer kingsorganen door gemeenteraden van de deelnemende gemeenten in de praktijk ui terst beperkt is. Gouden koorden Lokale overheden, zo stelde ik al, zijn in Neder land met gouden koorden gebonden aan de centrale overheid. Voor hun inkomsten zijn zij in hoge mate afhankelijk van de algemene


uitkering uit het gemeentefonds en een reeks specifieke uitkeringen (waarvan de bestem ming vastligt). Voor de uitvoering van de te decentraliseren taken blijven gemeenten eveneens afhankelijk van de middelen die zij daarvoor vanuit Den Haag ontvangen. Dat zij die middelen naar eigen inzicht mogen inzet ten, vormt de sterkst denkbare prikkel voor een doelmatige besteding. Gemeenten mogen wat ze in het sociale domein overhouden na melijk voor andere zaken gebruiken — cultuur, groenvoorziening en zo meer. Komen zij bij de uitvoering van hun taken in het sociale do mein tekort, dan moeten andere portefeuille houders in het college van B&W — met de ver antwoordelijkheid voor onderwijs, infrastructuur et cetera — over de brug ko men, of stijgt het tarief van de onroerende zaakbelasting.14 In dit geval is er pressie van de overige wethouders en de burgerij om de sociale uitgaven te beteugelen. Zowel in Den Haag als bij leden van de ge meenteraad leeft het misverstand dat geld dat wordt toegewezen voor sociaal beleid ook vol ledig voor dit doel moet worden besteed. Dat is echter alleen het geval bij specifieke uitke ringen; dat geld mag uitsluitend voor een nauwkeurig afgebakende bestemming wor den uitgegeven. Het is echter de bedoeling — in lijn met een door de Tweede Kamer uit drukkelijk geformuleerd verlangen — dat de middelen die zijn gemoeid met de drie megaoperaties naar de gemeenten vloeien via het gemeentefonds. Uitkeringen uit het gemeen tefonds kunnen gemeenten in beginsel vrij besteden.15 Het kabinet denkt aan de construc tie van een ‘sociaal deelfonds’ binnen het ge meentefonds. Zo’n constructie is in de Financi ële-verhoudingswet (Fvw) echter onbekend. Wel kent de Fvw het instrument van de inte gratie-uitkering. Die gaat op den duur volledig op in de algemene uitkering uit het gemeente fonds. Deze formule lijkt hier de aangewezen constructie te zijn. De voeding van het gemeentefonds loopt in de pas met de ontwikkeling van het over

82


grote deel van de rijksuitgaven, volgens het principe: samen ‘trap op, trap af’. Wanneer bijna de helft van de algemene uitkering in de toekomst voor het sociaal domein is be stemd, rijst de vraag hoelang de voeding van het fonds op basis van deze bestuurlijke af spraak uit het verleden houdbaar is. Deze trein kan ontsporen omdat de vergrijzing de zorguitgaven van gemeenten (de ‘wagons’) sterk zal opstuwen, terwijl de rijksuitgaven in hun geheel (de ‘locomotief’) een stuk minder gevoelig zijn voor demografische veranderin gen.16 Dit probleem speelt nu al bij de uitga ven voor de bijstand. Bij de voeding van het gemeentefonds wordt tot nu toe geen reke ning gehouden met de werkloosheidsontwik keling.17 Bij de verdeling van het geld uit het ge meentefonds over de vierhonderd gemeenten worden rond de zestig maatstaven gebruikt. De belangrijkste daarvan zijn het aantal inwo ners en het aantal woonruimten. Bij de toede ling van de voor jeugdzorg, langdurige zorg en participatie beschikbare middelen zijn waarschijnlijk eigen verdeelsleutels nodig, met aanvullende maatstaven. Een vergrijsd samenwerkingsgebied met veel jeugdwerk loosheid — denk aan Oost-Groningen of ZuidLimburg — kan de komende taken immers niet zelf betalen, zelfs wanneer het eigen be lastinggebied aanzienlijk zou worden ver ruimd. De belastingbasis is namelijk smal: de huizenprijzen zijn er laag, dus ook bij hoge tarieven blijft de ozb-opbrengst achter. Invoe ring van een lokale inkomstenbelasting — praktisch niet uitvoerbaar — helpt evenmin, omdat ook de inkomens in deze gebieden (ver) beneden het landelijk gemiddelde lig gen. Extra middelen uit Den Haag blijven in zulke gevallen nodig om overal in Nederland een minimaal voorzieningenniveau te kun nen garanderen. Joop van den Berg pleit in zijn bijdrage aan dit nummer voor sterke steden met een ruim bemeten eigen belas tinggebied. Dat is geen goed idee, omdat ook sommige grootstedelijke gebieden door ob


jectieve omstandigheden disproportioneel hoge uitgaven moeten doen, terwijl zij be schikken over een betrekkelijk zwakke belas tingbasis. Essentieel is dat objectieve, niet door ge meenten te beïnvloeden factoren bij de verde ling van de drie nieuwe geldstromen maatge vend worden. Anders komen bestuurders in de verleiding via strategisch gedrag voor de eigen gemeente een groter aandeel in de be schikbare middelen veilig te stellen. De bestaande verdeling van het geld voor de jeugdzorg, via de AWBZ gefinancierde zorg en de werkvoorziening kent per regio en de daarin liggende gemeenten grote en niet al tijd objectief verklaarbare verschillen. Die verschillen worden straks zichtbaar wanneer het geld uit het gemeentefonds (‘sociaal deelfonds’) objectief wordt verdeeld. Zeker in het begin zijn daarom forse herverdeeleffec ten te verwachten.18 Omdat gemeenten be staande rechten en toezeggingen zullen moe ten respecteren, kan de historisch gegroeide verdeling aanvankelijk niet worden gene geerd. Op den duur kunnen bestaande afwij kingen geleidelijk worden weggewerkt, bij voorbeeld door herbeoordeling van in het verleden toegekende aanspraken. Om heftige schokken te voorkomen, lijkt een tamelijk langdurig overgangstraject onvermijdelijk, juist omdat zulke omvangrijke geldstromen in het geding zijn. Lokale democratie De drie decentralisaties zullen de lokale demo cratie zwaar op de proef stellen. In 2015 neemt het budget van de gemeenten in één keer met € 12 mrd toe. De gemeenteraad dient nauwge zet toe te zien op de zorgvuldige besteding van een plotseling veel hoger bedrag aan mid delen. Dat wordt een groot probleem. Want de te decentraliseren taken worden grotendeels neergelegd bij amorfe (inter)gemeentelijke samenwerkingsverbanden. Voor het aanwij zen van de bestuurders van die samenwer


83


kingsgebieden worden geen verkiezingen gehouden. Op beleid, werkwijze en taakver vulling van deze regionale eenheden kunnen individuele wethouders van elk van de samen werkende gemeenten slechts beperkt invloed uitoefenen.19 Terwijl het gaat om pijnlijke en bij uitstek politieke keuzen: wie nog wel en wie niet langer worden geholpen. Dat gaat bij burgers en leden van de gemeenteraden heel veel onvrede geven. Om zich tegen een deel van de kritiek in te dekken zullen bestuurders van samenwerkingsverbanden vermoedelijk proberen onder de radar te blijven, door zo weinig mogelijk eigen beleid te maken. Daar mee vermindert de kans op maatwerk en neemt de kans toe dat al ingeboekte besparin gen niet worden gehaald. Raadsleden zullen moeten proberen tegen krachten te mobiliseren. Voor een goede con trole op de rechtmatige en doelmatige beste ding van de decentralisatiegelden zullen lokale rekenkamer(commissie)s moeten wor den versterkt20 en samenwerking moeten zoeken. De tendens is echter dat hun rol en budget worden teruggesnoeid. De controle door journalisten van lokale en regionale me dia staat onder druk, doordat — na de concen tratiebeweging van de laatste decennia — de middelen en soms ook de interesse ontbreken om stevige onderzoekjournalisten op lokale kwesties te zetten.

Literatuur Allers, M.A. (2010), ‘Het dogma van decentralisatie’, in: Binnenlands Bestuur, 1 mei, pp. 35-37. Allers, M.A., B. Steiner, C. Hoeben en J.B. Geertsema (2013), Gemeenten in perspectief, COELOrapport 13-4, Groningen: Cen trum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Over heden, Rijksuniversiteit Gro ningen.


Conclusie De drie grote decentralisaties uit het regeerak koord worden overhaast ingevoerd, zonder dat gemeenten voldoende tijd hebben gekre gen om zich voldoende op de uitvoering van de komende nieuwe taken voor te bereiden. Als gevolg van de met de operatie beoogde besparing — in deze kabinetsperiode oplopend tot bijna € 2 mrd, later tot bijna het dubbele — verschraalt het voorzieningenniveau en gaat dit tussen gemeenten — mogelijk aanzienlijk — verschillen. Burgers wijzen deze consequen tie in grote meerderheid af. Niet alleen door maatschappelijk verzet, maar ook door voor spelbare interacties van bureaucraten en zorg aanbieders staat het te bezien of de beoogde bezuinigingen gemakkelijk worden gehaald. Een aantal gemeenten kan door de bij de veel hogere uitkeringen uit het gemeentefonds te verwachten nadelige verdeeleffecten flink in de financiële problemen komen. De lokale de mocratie loopt hoogstwaarschijnlijk verdere schade op, doordat gemeenteraden geen greep hebben op het beleid en de uitvoeringspraktijk van de landelijk gevormde circa veertig samen werkingsverbanden, voor kleinere gemeenten de enige manier om de vereiste schaalgrootte te bereiken. Alles overwegend dringt zich één kardinale vraag op. Hadden we er misschien beter nooit aan kunnen beginnen?

Boorsma, P.B., C.A. de Kam en L. van Leeuwen, Belasten op niveau. Meer fiscale armslag voor gemeenten, Den Haag: Vereni ging van Nederlandse Ge meenten. Centraal Planbureau (2013), Decentralisaties in het sociaal domein, CPB Notitie, 4 septem ber, Den Haag: CPB. Kam, C.A. de, L. Koopmans, A.H.E.M. Wellink (2011), Overheidsfinanciën, Groningen: Noordhoff Uitgevers.

Raad voor de financiële verhou dingen (2013), Aanvullende reactie op advies over decentralisatiebrief, 15 juli 2013. Suyker, Wim (2013), Tekortreducerende maatregelen 2011-2017, CPB Achtergronddocument, 13 maart 2013. Tweede Kamer (2012-2013), Regels over de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroeien opvoedingsproblemen, psy-

84


chische problemen en stoornissen (Jeugdwet), 33 684, nr. 3. Tweede Kamer (2013-2014a), Wijziging van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening, de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten en enige

Noten 1 Het Centraal Planbureau (2013, p. 6) becijfert een struc turele besparingsopbrengst van € 3,5 mld. Er circuleren nog aanzienlijk hogere cijfers — tot € 6 mrd aan toe — maar die zijn in de meest recente stukken niet terug te vinden. 2 Gemeenten worden in be paalde gevallen wel degelijk teruggefloten. Zie bijvoor beeld: ‘Rechter: traplift ook voor rijken’, de Volkskrant, 28 november 2013. 3 Daarmee blijft de aanspraak op persoonlijke verzorging een recht (wordt geen voorzie ning), gezien de wettelijk ge regelde zorgplicht van de zorgverzekeraars. 4 In de periode 2011-2014 bestaat bijna de helft van de tekortver kleinende maatregelen (waar mee in totaal € 38 mrd is ge moeid) uit lastenverzwarin gen (€ 18 mrd). Bron: Suyker (2013). 5 De hiernavolgende uiteenzet ting is gebaseerd op C.A. de Kam e.a. (2011), pp. 274-279. 6 Allers e.a. (2013), p. 26. 7 Zie bijvoorbeeld Boorsma e.a. (2004). 8 De hiernavolgende argumen tatie is helder verwoord door Allers (2010).


andere wetten gericht op bevordering deelname aan de arbeidsmarkt voor mensen met arbeidsvermogen en harmonisatie van deze regelingen (Invoeringswet Wet werken naar vermogen), 33 161, nr. 107. Tweede Kamer (2013-2014b), Regels

inzake de gemeentelijke ondersteuning op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang (Wet maatschappelijke ondersteuning 2015), 33 841, nr. 3.

9 De betrekkelijk lage opkomst bij gemeenteraadsverkiezin gen duidt op geringe betrok kenheid van veel burgers. 10 Allers e.a. (2013), p. 44. 11 Dit speelt momenteel vooral in Utrecht, waar de provincie de gemeenten Amersfoort en Utrecht heeft gedreigd met ingrijpen wanneer die ge meenten niet zelf een streep zetten door diverse locaties voor kantorenbouw. 12 Zie over kansen en bedreigin gen bij decentralisatie in het sociale domein: Centraal Plan bureau (2013). 13 In zijn bijdrage aan dit num mer van S&D bespreekt Joop van den Berg de schadelijke gevolgen van deze trend. 14 De Raad voor de financiële verhoudingen (2013) heeft gewaarschuwd voor het feit dat andere uitgaven — voor sport, cultuur, onderwijs, onderhoud van wegen — in het gedrang kunnen komen. 15 Dit geldt ook voor de zoge naamde integratie-uitkerin gen en decentralisatie-uitke ringen uit het gemeentefonds, al dient een gemeente in de praktijk soms aan bepaalde voorwaarden te voldoen om voor deze uitkeringen in aan merking te komen. De bedoe ling van een integratie-uitke

ring is dat zij na een over gangstermijn volledig opgaat in de algemene uitkering. 16 De collectief gefinancierde zorguitgaven en de AOWuitgaven (voor zover premie gefinancierd) tellen niet mee bij de gelijke gang de trap op en af, het gaat alleen om (het overgrote deel van) de rijks uitgaven. 17 Wanneer de bijstandsuitga ven hoger zijn dan het daar voor toegewezen budget en het tekort meer dan 10 % daar van bedraagt, kunnen ge meenten voor het meerdere een beroep doen op een aan vullende uitkering, ten laste van de begroting van het mi nisterie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 18 ‘Terugschroeven thuishulp doet per regio anders pijn’, de Volkskrant, 4 januari 2014. ‘Sociale ramp dreigt voor ge meenten. Oost-Groningen wordt hard getroffen door Participatiewet’, Dagblad van het Noorden, 13 januari 2014. 19 Zie voor een uitgebreidere analyse de bijdrage van Joop van den Berg in deze afleve ring van S&D. 20 Raad voor de financiële ver houdingen (2013).

Een hachelijk avontuur

Recommend Documents