Politický kalkul u zpoplatnění kongescí David King, Michael Manville, Donald Shoup1 Department of Urban Planning, University of California, Los Angeles, CA 90095-1656, USA (Katedra městského rozvoje, Kalifornská universita, Los Angeles)
Resumé Politická proveditelnost využití účtování cen pro zmírnění kongescí závisí na tom, kdo dostává výnosy z mýtného. Jsme přesvědčeni, že zpoplatnění kongescí na dálničních komunikacích bude mít největší šanci na politický úspěch tehdy, když bude příslušný výnos rozdělen ve prospěch měst, a to zejména těch měst, jimiž takové dálniční komunikace procházejí. Na rozdíl od řady dřívějších návrhů zastáváme stanovisko, že města mají větší nároky na tyto výnosy než jednotliví řidiči či krajské úřady. Při svém závěru vycházíme z teorie ekonomie chování a politologie, s jejíž pomocí vysvětlujeme náš návrh a dokládáme jej údaji z několika metropolitních oblastí. V Los Angeles, kde potenciální výnosy z mýtného z kongescí jsou odhadovány na téměř 5 miliard USD ročně, by rozdělení výnosů z mýtného ve prospěch měst s dálničními komunikacemi mohlo být politicky efektivním a vysoce progresivním nástrojem. © 2006 Elsevier Ltd. Všechna práva vyhrazena Klíčová slova: mýtné z kongescí; politická proveditelnost
1. Politické aspekty zpoplatnění kongescí
Stalo se poměrně běžným jevem, že dopravní ekonomové přicházeli s konvenčním schématem [teorie kongescí] a konstatovali samozřejmou optimálnost řešení otázky zpoplatnění, a poté seděli se založenýma rukama a čekali, až svět přijme toto samozřejmě správné řešení. V podstatě v tomto smyslu čekáme již po sedmdesát let, a tedy stojí za to se ptát, jaké jsou různé aspekty tohoto problému, které jdou mimo nás. Proč tedy svět přistupuje tak vlažně k tomu, aby provedl takovou samozřejmost? Charles Lave (1995) Většina odborníků na dopravní plánování a ekonomů souhlasí s tím, že zpoplatnění kongescí je nejlepším způsobem a možná i jediným způsobem, jak omezit dopravní kongesce. Většina politiků však považuje zpoplatnění kongescí za komplikovaný nový poplatek za něco, co vždy bylo zadarmo. Zpoplatnění kongescí tudíž vyžaduje vysvětlování, a jak říká jedno politické rčení: „Když vysvětlujete, tak ztrácíte“. Navrhovatelé někdy reagují tvrzením, že jakmile bude zpoplatnění kongescí zavedeno, pochopí veřejnost jeho přínosy a tyto politické problémy zmizí. Taková realizace však nevyřeší politický problém, protože tato realizace je sama o sobě politickým problémem. Politická obtížnost spojená se zpoplatněním kongescí přesvědčuje lidi k tomu, aby jej zrealizovali na prvním místě, ale již je nepřesvědčuje o své vlastní hodnotě poté, co k takovému zavedení dojde. Zpoplatnění kongescí je charakterizováno široce rozloženými náklady (většina lidí nakonec bude platit mýtné) a široce rozloženými přínosy (řidiči budou méně trpět kongescemi a výnosy z mýtného mohou být použity k rozšíření veřejných služeb). To, co takové účtování postrádá, je určení té strany, která bude získávat koncentrované přínosy, jež budou přesahovat její náklady. Vysoká politická cena za podporu zpoplatnění silničních komunikací dopadá v plném rozsahu na ty, kdo vynaloží svůj čas, peníze a politický kapitál na snahu zavést mýtné. Pokud nové platby mýtného nebudou nabízet určité přínosy, jež by přesáhly tyto politické náklady, půjde do toho jen málo lidí. 1
Korespondenční autor. Tel.: +1 310 825 5705; fax: +1 310 206 5566. E-mailová adresa:
[email protected] (D. King),
[email protected] (M. Manville),
[email protected] (D. Shoup).
Z tohoto důvodu je patrné, že zpoplatnění kongescí trpí nedostatkem silných zastánců tohoto nástroje. „Neexistuje nic obtížnějšího k podniknutí nebo nic nejistějšího z hlediska dosažení úspěchu,“ napsal Machiavelli ve Vladařovi, „než se ujmout vedení při zavádění nového pořádku. Tomu je tak z toho důvodu, že ten, kdo přichází s novým řádem, má za nepřátele všechny ty, kterým se vedlo dobře za starého pořádku, a jen vlažné zastánce v těch, kterým se může vést dobře za nového řádu.“ Machiavelli svá slova napsal v roce 1532. Wachs (1994) dospěl ke stejnému závěru, přestože v méně květnaté mluvě, když shrnul politické dilema, jež stojí před zpoplatněním kongescí: „Kromě profesorů dopravní ekonomie a dopravní politiky, kteří jen ztěží představují mocnou politickou sílu, mě napadá jen málo subjektů, které by ochotně a odhodlaně bojovaly za tuto koncepci.“ 2. Možný zastánce mýtného z kongescí: města
V tomto článku navrhujeme nový způsob pro vytvoření politické podpory pro zpoplatnění kongescí na městských dálničních komunikacích: rozdělení výnosů z mýtného ve prospěch měst, a zejména těch měst, skrze něž procházejí dálniční komunikace. Díky těmto výnosům představujícím určitou odměnu se města mohou stát vítězi politiky zpoplatnění kongescí; přínos veřejným představitelům v těchto městech může mít daleko větší cenu, než náklady vynaložené na podporu mýtného. Návrhy politiky jsou často úspěšné nikoliv z toho důvodu (nebo alespoň nejen z toho důvodu), že slouží ve prospěch veřejného zájmu, ale z toho důvodu, že slouží ve prospěch dílčích zájmů a tyto zájmy pak formují vítězné návrhy příslušných politik. I když odborníci na dopravní plánování doporučují mýtné za účelem snížení objemu dopravy, stále je u nich zřejmá tendence zaměřovat se na širokosáhlé ekonomické přínosy z eliminace kongescí než na politické přínosy. Ale jak říká Goodwin (1997, s. 2): „Je zcela nepravděpodobné, že by diskuse o zpoplatnění silnic bez explicitního upozornění na využití výnosů mohla zařídit souhlas s jeho podporou. Přistupuji k této skutečnosti jako k axiomu současné dopravní politiky.“ Spíše než utrácet získané výnosy na snižování odporu řidičů ke zpoplatnění kongescí navrhujeme rozdělení výnosů za účelem zvýšení podpory místních politických vůdců ve prospěch zpoplatnění kongescí. V ekonomickém žargonu navrhujeme vytvoření politicky vlivných reziduálních nárokovatelů výnosů z mýtného: tedy skupiny oprávněné získávat čistý výnos ze zpoplatněných silnic. Wilson (1980) předložil teorii „klientské politiky“, která poskytuje rámec pro tuto argumentaci. Wilson tvrdí, že politiky s koncentrovanými přínosy a široce rozloženými náklady budou pravděpodobně úspěšné: Když budou přínosy nějaké budoucí politiky koncentrovány, ale příslušné náklady budou široce rozloženy, bude výsledkem pravděpodobně klientská politika. Určitá malá snadno organizovaná skupina bude z toho mít prospěch, a tudíž bude mít silnou pobídku organizovat a lobovat; náklady těchto přínosů jsou rozloženy, takže představují nízkou částku na obyvatele pro velký počet lidí, a tito lidé tak mají jen malou pobídku k tomu, aby organizovali odpor proti této politice (s. 369). Jestliže budou výnosy z mýtného dány k dispozici městům s dálničními komunikacemi, budou z toho mít značný prospěch zvolení představitelé z těchto měst a ti tedy budou mít silný důvod lobovat pro mýtné. Řidiči, kteří naproti tomu budou platit toto mýtné, budou přicházet jen o drobné částky a jakákoliv taková ztráta bude alespoň dílčím způsobem vykompenzována sníženými kongescemi. Čtyři základní podmínky pro politické schválení zpoplatnění kongescí napomáhají vysvětlit, proč jsou města vhodnými nárokovateli daného výnosu. Právě jsme projednali první podmínku, která konstatuje, že musejí být zřejmé potenciální přínosy pro nárokovatele výnosů. Druhou podmínkou je, že tito nárokovatelé musejí být organizováni a musejí být politicky silní. Třetí podmínkou pak je, že nárokovatelé musejí mít určitý obhajitelný nárok na daný výnos. A konečně čtvrtou podmínkou je, že výnos musí být koncentrován. Nesmí zde existovat příliš velký počet nárokovatelů, neboť pak by žádný z nich nezískal dost na to, aby mu příslušné politické kroky stály za to. Řidiči, kteří platí mýtné, by mohli mít obhajitelný nárok na tyto výnosy ve formě snížení dalších uživatelských poplatků za silniční komunikace, jako je například spotřební daň z benzínu, ale tito řidiči přesto nejsou vhodnými politickými nárokovateli, neboť jich je příliš mnoho a jsou příliš rozptýlení, což znamená, že u nich není pravděpodobné, že by mohli vytvářet politickou sílu. Dálniční komunikace mají regionální přínosy, a proto by se mohlo zdát smysluplné rozdělovat peníze některým krajským úřadům – například správě veřejné dopravy nebo správě silnic. Zde však
můžeme zavést další podmínku pro obdržení výnosu z mýtného z kongescí: příjemce musí mít určitý nárok na daný výnos, který je ekonomický i politický, přičemž příslušný politický nárok musí být důležitější. A přestože existují určité dobré důvody pro přidělení výnosů z mýtného krajským úřadům a agenturám, nejedná se o politické argumenty. Regionální úřad či agentura by byly pod silným tlakem na vytváření veřejné služby, kterou by rezidenti v příslušném regionu považovali za rozumnou kompenzaci za ztrátu bezplatného přístupu na dálnice. Dokonce i vynakládání těchto výnosů na zlepšení regionální dopravy může znamenat jen málo pro zlepšení vyhlídek na zpoplatnění. Ve Spojených státech jezdí veřejnou dopravou jen politicky slabá a neorganizovaná menšina, což snižuje šance efektivní politické podpory. Jednotlivá města by však mohla přesvědčivě dospět k určité kombinaci veřejných statků a služeb, jež by vytvořily podporu zpoplatnění kongescí. Rozdělení výnosů z mýtného mezi města by umožnilo každému městu zvolit svou preferovanou kombinaci veřejných statků a služeb; přínosy pro jednotlivé osoby v jejich rolích rezidentů příslušných měst při kombinaci s časovými úsporami z mýtného by mohly vyvážit ztráty, jež tito jednotlivci utrpí ve svém postavení motoristů. Namísto toho, aby z daného přístupu profitovala nějaká krajská agentura či úřad na úkor všech řidičů, by občané každého města měli přínos z mýtného uvalovaného na motoristy přijíždějící z oblastí za hranicemi těchto měst. Přestože takové rozlišení je spíše otázkou vnímání než reality (motoristé ze sousedních měst by jen přestali dotovat vzájemné veřejné statky), způsob, jakým dochází k formování takových výběrů a politik, ve značné míře závisí na politickém rozhodování (Bertrand a spol., 2005). Obdobně též rozdělování peněz městům znamená, že výnosy z mýtného by byly vynakládány lokálním způsobem, ale vybírány na úrovni celého regionu, což by umožňovalo místním představitelům nárokovat zásluhy za poskytování nových přínosů při současném chránění těchto představitelů před záští spojenou s náklady na zpoplatnění kongescí. Nevylučujeme jiné nárokovatele z těchto výnosů, ani netvrdíme, že politické aspekty jsou jediné faktory, na nichž záleží. Jakmile dojde k mobilizaci měst tímto směrem, tak bude docházet nepochybně k jánabráchismu a obchodování s hlasy na cestě ke schválení zpoplatnění, a může se zcela dobře stát, že se města budou muset podělit o výnos z mýtného s dopravními úřady a agenturami, aby si zajistila jejich podporu nebo alespoň utišila jejich odpor. A v závislosti na konkrétním kontextu každého regionu je možno provádět různá rozšíření a úpravy u rozdělení výnosů, jež budou založeny na zásadě spravedlnosti nebo na plánování. Ale politická podpora pro zpoplatnění kongescí bude záviset na tom, kdo získá výnosy z mýtného, a nikdo žádný takový výnos nezíská, dokud nebude přijato zpoplatnění kongescí. Jedna závěrečná poznámka předtím, než půjdeme dál: jestliže náš návrh vyznívá jako vyžadování nájemného, je tomu skutečně tak. Městské samosprávy budou lobovat za regulaci (zpoplatnění kongescí), protože jim přinese přítok výnosů. Termín „vyžadování nájemného“ je obvykle používán v pejorativním významu a pro tuto oblast to platí též o termínu „klientská politika“ – Wilson vytvořil daný termín, ale o této praxi nepsal příliš souhlasným tónem. Jednotlivci nebo skupiny, které vyžadují nájemné, tak obecně činí, aby sami sebe chránili před působením trhu. Konkurování formou regulací namísto inovacemi promrhává jinak produktivní zdroje a dusí průmyslový rozvoj; společnost, která utrácí své peníze lobováním za ochranný tarif namísto zlepšování svých produktů, je brzdou a nikoliv motorem pro širší ekonomiku (Tullock a spol., 2002). V tomto případě však města, která vyžadují nájemné (neboli „mýtné vyžadující města“), budou určitý tržní mechanismus spíše zavádět než redukovat. Zpoplatnění kongescí může být předzvěstí k účinnému vyžadování nájemného. Ve zbývající části tohoto článku nejprve zařadíme náš návrh na rozdělování výnosů do politické a ekonomické teorie s využitím koncepcí klientských politik a odporu vůči ztrátám. Poté přistoupíme k vyhodnocení dalších navrhovaných nárokovatelů na výnosy z mýtného ve světle těchto teorií. V dalším kroku pak načrtneme důvody, proč dávat výnosy městům, a poté budeme ilustrovat, jak by takový distribuční program mohl fungovat. V Los Angeles by rozdělování peněz městům s dálničními komunikacemi bylo jak progresivním nástrojem, tak politicky prospěšným prostředkem. V St. Paul a Minneapolis navrhujeme rozdělení, které odráží stávající závazek regionu k regionálnímu přerozdělování. Významným bodem v této souvislosti je, že koalice místních samospráv by měla sílu a inspiraci k vytvoření politického rozjezdu programu zpoplatnění kongescí. 3. Politika zpoplatnění kongescí
Zpoplatnění kongescí bude znamenat dvě věci: omezení kongescí a generování výnosů. Nemůžeme tak předpovídat, kdo bude získávat čistý přínos ze zpoplatnění kongescí, dokud nebudeme vědět, jak se budou výnosy z mýta používat. V jedné studii pilotního programu zpoplatnění kongescí (Stockholm, 2006) byl proveden odhad, že výnos z mýta je zhruba trojnásobkem přínosu představovaného snížením kongescí. To zhruba řečeno znamená, že motoristé platí 3 dolary mýtného za každý 1 dolar přínosu, který získávají z uvolnění kongescí. Aby bylo dosaženo spravedlnosti, je proto rozdělení výnosů z mýtného důležitější než rozdělení přínosů z uvolnění kongescí. Ještě před jakýmkoliv rozdělováním výnosů bude zpoplatnění kongescí vytvářet čistý přínos pro dvě skupiny z důvodu zlepšeného dopravního toku: 1. Řidiči, jejichž uspořený čas má větší hodnotu než mýtné, které platí. 2. Lidé, kteří již používají veřejnou dopravu a nebudou platit mýtné, ale budou cestovat rychleji. Opět ještě před zvažováním využití výnosů poznamenejme, že zpoplatnění kongescí bude vytvářet čistou ztrátu pro další tři skupiny: 3. Řidiči, jejichž uspořený čas má menší hodnotu než mýtné, které platí. 4. Řidiči, kteří přejdou na méně vhodnou trasu, aby se vyhnuli mýtnému. 5. Lidé cestující na trasách, jež nebudou zpoplatněny mýtným a jejichž dopravní objem vzroste, když řidiči ze skupiny 4 přejdou na jejich silnice. Členové skupin 1 a 2 jsou na tom lépe bez ohledu na to, zda dostávají nějaký přínos z výnosů z mýtného či nikoliv, zatímco členové skupin 3 až 5 na tom budou lépe pouze tehdy, když budou dostávat přínosy z výnosů mýtného, které vyváží mýtné, jež zaplatí. Pokud se zaměříme pouze na to, jak zpoplatnění kongescí ovlivňuje řidiče a pokud odhlédneme od potenciálně velkého počtu lidí, kteří budou mít přínos z výnosů z mýtného ve svém postavení rezidentů měst dostávajících výnosy, uvidíme, že počet těch, kteří zde budou ztrácet, zcela jistě přesáhne počet potenciálních vítězů. Pokud však budeme brát v úvahu také přínosy pro rezidenty z veřejných služeb (nebo daňová snížení) financovaných výnosem z mýtného, uvidíme, že zpoplatnění kongescí může vést k mnohem většímu počtu těch, kteří něco získají, než je počet těch, kteří budou ztrácet. Přestože zpoplatnění může poškodit většinu řidičů, žádná z těchto osob není pouze řidičem. To znamená, že mnoho lidí ve skupinách 3 až 5 může získat více ve svém postavení rezidentů, jimž se dostane dalších veřejných služeb, než tito lidé ztratí ve svém postavení řidičů. Politické výsledky zpoplatnění kongescí tudíž silně závisejí na tom, jakým způsobem budou výnosy z mýtného vynaloženy. Zvažujme například možné výsledky pro členy skupiny 3. Předpokládejme, že každý z nich bude platit 100 USD měsíčně na mýtném, ale ušetří čas, který má hodnotu jen 60 USD za měsíc. Mýtné tak představuje čisté náklady ve výši 40 USD měsíčně pro tyto osoby v jejich postavení řidičů. Nyní předpokládejme, že platby z výnosů mýtného orientované na rozšíření veřejných služeb budou podle těchto řidičů mít hodnotu 50 USD měsíčně v jejich postavení rezidentů. Výsledkem mýtného z kongescí a přidaných služeb financovaných výnosy z kongescí je čistý přínos v hodnotě 10 USD měsíčně pro všechny členy skupiny 3, i když díky mýtnému jsou na tom hůře ve svém postavení řidičů. Když vezmeme v úvahu hodnotu přidaných veřejných služeb financovaných z mýtného, může zpoplatnění kongescí obdobným způsobem zajistit, že i členové skupin 4 a 5 na tom budou lépe. A členové skupin 1 a 2 jsou na tom rovněž lépe i bez přidaných veřejných služeb. Ve Stockholmu například Eliasson a Mattson (2006, s. 618) odhadují, že zpoplatnění kongescí by vytvořilo čisté náklady na rezidenta ve výši 482 švédských korun ročně před zvažováním využití výnosů, ale čistý přínos 222 korun ročně po zvážení využití výnosů z mýtného ve výši 704 korun ročně. Při zvažování perspektiv na zpoplatnění kongescí v kraji Los Angeles, který je charakterizován nejhoršími dopravními kongescemi ve Spojených státech (Texas Transportation Institute, 2005). Giuliano (1992) uvádí, že v regionech závislých na automobilové dopravě, jako je např. Los Angeles, zpoplatnění kongescí zpočátku bude znamenat, že si mnoho řidičů pohorší. Poptávka po automobilové dopravě v Los Angeles (obdobně jako u většiny jiných městských oblastí v USA) je vysoce neelastická, a proto většina lidí konfrontovaná se zpoplatněním kongescí skončí u placení mýtného nebo bude jezdit po méně vhodných trasách namísto toho, aby přešla na jiný druh dopravy nebo na
cestování v jinou dobu. Los Angeles má jinými slovy neúměrný počet osob ve skupinách 3 až 5. Pokud odhlédneme od přínosů přidaných veřejných služeb financovaných výnosy z mýtného, bude to znamenat, že zpoplatnění kongescí zhorší situaci těchto lidí. Jedna studie pravděpodobných dopadů zpoplatnění kongescí ve městech St. Paul a Minneapolis došla k obdobnému závěru: pro všechny skupiny uživatelů až na dvě malé skupinky (uživatelé veřejné dopravy a bohatí řidiči) by platby mýtného přesahovaly časové úspory (Anderson a Mohring, 1997). Důkazy získané z průzkumu, který provedli Colfee a Winston (1998), rovněž naznačují, že většina řidičů ve Spojených státech nezhodnotí dostatečně časové úspory, aby získali čistý přínos z mýtného, které by zaplatili. Bude zpoplatnění kongescí politicky úspěšné pouze tehdy, když vytvoří větší počet vítězů než poražených? Počet vítězů přesáhl počet poražených v Londýně, Singapuru a Stockholmu, které mají tři z nejprominentnějších programů pro zpoplatnění kongescí. Když Singapur zavedl zpoplatnění kongescí v roce 1975, bylo v tomto městě pouze jedno auto na 16 lidí, a tudíž jen malá menšina platila mýtné (Cervero, 1998, s. 171). Když Londýn zavedl zpoplatnění kongescí v roce 2003, bylo pouze 12 % veškerého dojíždění do ohraničené oblasti prováděno osobními automobily (Transport for London, 2003). Předtím, než Stockholm zahájil své zkoušky se zpoplatněním kongescí v roce 2006, bylo pouze 33 % cest z řad domácností do zóny mýtného prováděno automobilem a 59 % těchto cest bylo prováděno veřejnou dopravou (Armelius a Hultkrantz, 2006, s. 167). Vzhledem k tomu, že všechna tři města používala výnosy z mýtného pro zlepšení veřejné dopravy, dopadlo břemeno mýtného na menšinu jezdící automobilem, zatímco přínosy byly směrovány na většinu používající veřejnou dopravu. Jelikož motoristé jsou malou menšinou v rozvojových zemích, kde automobilová doprava brání rozvoji veřejné dopravy, kterou používá velká většina, mohlo by se zdát překvapujícím jevem, že zde dosud nebylo široce zavedeno zpoplatnění kongescí. Nemotorizovaná většina by měla napomoci při přijetí mýtného z kongescí, ale je zřejmé, že na to nestačí. A vzhledem k tomu, že motoristé jsou ve Spojených státech velkou většinou, mohlo by se zdát ještě překvapivější, pokud by v této zemi mělo vůbec někdy být přijato zpoplatnění kongescí. Abychom mohli vysvětlit jak absenci zpoplatnění kongescí v přeplněných městech s menšinou motoristů, tak vyhlídky na zpoplatnění kongescí v městech s většinou motoristů, budeme se zabývat dvěma významnými politickými překážkami, jež stojí v cestě zpoplatnění kongescí: odpor vůči ztrátám a problém pasivního vyčkávání. Poté navrhneme způsoby, jak tyto překážky překonat. 3.1 Odpor vůči ztrátám Jedním z vysvětlení pro neoblíbenost zpoplatnění kongescí je, že jeho praktické výhody jsou rovněž politickými závazky: výběr mýtného je jak lokální, tak transparentní. Na zpoplatněné komunikaci dochází k tomu, že s tím, jak řidiči platí mýtné, rovněž mění své chování, neboť čelí novým nákladům. Jak řekl vedoucí pracovník singapurského systému jednomu novináři, zpoplatnění silnic funguje, protože řidiči „pociťují bolest“ (Baum, 2001). Transparentnost zpoplatnění kongescí znamená, že toto zpoplatnění je náchylné k averzi vůči ztrátám. Averze vůči ztrátám je neochota rozloučit se s výhodou, kterou člověk již má, a tendence považovat novou výhodu – i když by byla stejná nebo dokonce větší hodnoty – za méně žádoucí, než je stávající výhoda, které se má člověk vzdát. Jestliže vyhnutí se ztrátě je důležitější než získání přínosu, tak jev averze vůči ztrátám vede jednotlivce jednak k tomu, aby platili více za udržení něčeho, co mají, než by zaplatili za nákup jiného přínosu, a k tomu, aby více bojovali za ochranu nějakého stávajícího přínosu než za získání nového přínosu o souměřitelné hodnotě. „Zbytečnost související se ztrátou nějakého přínosu,“ jak vysvětloval Kahneman a spol. (1991, s. 194), „je větší než užitek související s jeho získáním.“ Nebo, abychom citovali Adama Smithe: „Bolest je … v téměř všech případech sžíravějším pocitem, než opačná a odpovídající radost.“ V souvislosti se zpoplatněním kongescí averze vůči ztrátám navozuje dojem, že úsilí vynaložené na uklidnění řidičů tím, že se jim vrátí výnosy z mýtného, nebude fungovat. Ztráta volného přístupu na silniční komunikace bude vážit více, než jakékoliv přínosy z výnosů mýtného. I kdyby byly veškeré výnosy vráceny řidičům formou nižších registračních poplatků za vozidla nebo nižších daní z benzínu, považovala by pravděpodobně i přesto většina řidičů zpoplatnění kongescí za ztrátu. To, co ekonomové považují za přijatelný obchod, je místo toho odmítnuto jako netolerovatelné a nepoctivé.
Mýtné je viditelným a opakujícím se novým nákladem, zatímco sleva za registrační poplatek je nepříliš častým a skrytým přínosem – dojde k ní jednou za rok a je skrytá v nejrůznějších detailech velkého účtu, který většina lidí zkoumá jen zřídka. Totéž by se mohlo říci o snížení daně z benzínu. V porovnání s každodenním úkolem platit za přístup na silnici by se mírný pokles daně z benzínu vůbec nezdál jako jakákoliv kompenzace, i když by výkyvy trhu v ceně benzínu nepotopily žádné cenové snížení, jež by vyplynulo ze snížení daně. Averze vůči ztrátám pomáhá vysvětlit, proč je nepravděpodobné, že by většina lidí na začátku podporovala zpoplatnění kongescí. Avšak literatura zabývající se averzí vůči ztrátám rovněž uvádí, že je pravděpodobné, že by počáteční odpor byl mnohem silnější než následná opozice. Jednotlivci budou platit mnohem více z hlediska času či energie, aby si udrželi nějakou výhodu, než by byli ochotni platit za účelem opětného získání dané výhody, jakmile ji ztratí (Kahneman a spol., 1991; Haneman, 1991). Primární politickou výzvou pro zpoplatnění kongescí tedy není maximalizovat počet vítězů, ale spíše překonat počáteční odpor vůči dané myšlence. Jakmile se zpoplatnění stane daným stavem, jeho politické problémy se budou stále zmenšovat, neboť bude mít prospěch ze stejné politické setrvačnosti, jako je ta, která nyní působí proti němu. 3.2 Problém pasivního vyčkávání Ve svém výzkumu politiky mýtného z kongescí Deakin a Harvey (1996, s. 5-15) poznamenávají: „U těch, co na zpoplatnění vydělají, bude často obtížnější provést jejich politickou mobilizaci, než tomu bude v případě těch, co na něm budou tratit; například ti, kteří by sdíleli přínosy z výnosů mýtného, mohou být určitou velkou skupinou, ale přínosy jednotlivců mohou být poměrně malé.“ Averze vůči ztrátám často brání řidičům v pochopení toho, že by mohli získat (nebo by alespoň nemuseli tratit) ze zpoplatnění kongescí. Avšak i když dojde k pochopení přínosů, nebudou často tyto přínosy dostatečně velké na to, aby přesvědčily jednotlivce k tomu, aby zmobilizovali své síly a lobovali pro mýtné. Vyvstává zde problém parazitujících: i když se většina řidičů domnívá, že by na tom byli lépe v případě mýtného z kongescí, nikdo by na tom nebyl natolik lépe, aby se ujal vedení a postavil se za realizaci daného programu. V práci The Logic of Collective Action Olson (1963) vysvětlil paradox, že široce rozšířený zájem jednotlivců nemusí nutně vést ke skupinové akci. „Odsud nevyplývá,“ napsal Olson, „že z toho důvodu, že by všichni jednotlivci ve skupině získali určitý prospěch, kdyby dosáhli svého skupinového cíle, šli by jednat za účelem dosažení takového cíle, ani kdyby všichni byli racionální a sledovali svůj zájem.“ (1963, s.2) Olson dále uvedl, že s tím, jak dochází ke zvětšování skupiny, dochází též k poklesu pravděpodobnosti, že by se tato skupina zapojila do nějaké kolektivní akce, neboť průměrné výhody pro jednotlivé členy taktéž klesají. Členové skupin, kteří si zvykli na pasivní vyčkávání, prosazují své individuální zájmy na úkor svých kolektivních zájmů. Setrvačnost velkých skupin otvírá dveře k tomu, co Olson nazývá „vykořisťování velkého malým“ (1963, s. 3). Malé skupiny jsou méně náchylné k pasivnímu vyčkávání, snadněji se organizují a mají větší pobídku k tomu, aby se zapojily do politické činnosti, neboť to vede k větším přínosům pro jednotlivé členy skupiny. Tak je možno přijímat pravidla, když nějaká malá avšak dobře zorganizovaná skupina podporovatelů je schopna vyšachovat velkou ale špatně organizovanou skupinu oponentů. 3.3 Klientská politika Teorie klientské politiky Jamese Q. Wilsona rozšiřuje práci Olsona. Jádrem klientské politiky je, že malé skupiny se mohou politicky zmobilizovat a dosáhnout svého pouze tehdy, když mají silnou pobídku k vítězství. Úspěch není určován absolutním počtem vítězů a prohrávajících, nýbrž relativní snadností kolektivní akce a rozsahem, v jakém vítězi zvítězí. Tak je tomu i v případě dobře zdokumentovaného kalkulu u politik lehkých železnic. Mnoho železničních projektů je politicky životaschopných zčásti díky tomu, že jejich přínosy se soustřeďují mezi dodavatele, odborové svazy a místní politiky, zatímco velký podíl jejich nákladů je široce rozprostřen mezi všemi federálními daňovými poplatníky (Castelazo a Garret, 2004; Richmond, 2004; Altshuler a Luberoff, 2003). Lokální příjemci prospěchu z federálně dotovaných železničních projektů byli motivováni k tomu, aby
za tyto projekty bojovali, zatímco ti, kteří platí, mají jen malou motivaci proti tomu bojovat a ve skutečnosti ani nemusejí vědět, že platí. Zpoplatnění kongescí se nikdy samozřejmě nebude těšit všem politickým výhodám městských železnic, neboť náklady tohoto zpoplatnění jsou transparentní, zatímco náklady u uvedené železnice mohou být skryté. Řidiči na zpoplatněných silnicích na rozdíl od daňových poplatníků, kteří platí za železniční dopravu, budou vždy vědět, kolik platí. Ale pro řidiče, obdobně jako pro daňové poplatníky, kteří platí za železnice, může být obtížné se zorganizovat. Stejný problém pasivního vyčkávání, který brání řidičům v podpoře zpoplatnění kongescí, může rovněž bránit v jejich sjednocení proti němu. Klíč k politickému úspěchu u zpoplatnění kongescí nespočívá v obrácení rozptýlených nákladů do rozptýlených přínosů ani v jiném úsilí zaměřeném na vytvoření širokosáhlé podpory. Zpoplatnění kongescí bude politicky životaschopné, když bude mít dobře zorganizované vítěze, kteří budou vidět rozsáhlé výhody, a tyto rozsáhlé výhody budou nalezeny ve výnosech z mýtného. 3.4 Dřívější návrhy v oblasti výnosů Jak Goodwin (1989), tak Small (1992) nabízeli návrhy na vynakládání výnosů z mýtného z kongescí způsoby určenými k maximalizaci politické podpory. Přestože jsou v určitých ohledech tyto nabídky obdobné, jejich návrhy nesdílejí stejnou logiku. Tam, kde je Goodwinův přístup zaměřen na vytvoření kruhů, které by měly prospěch ze zpoplatnění, zamýšlí Smallův přístup zabránit odporu těch, kteří by ztráceli. Goodwin tvrdí, že zpoplatnění kongescí netrpí nedostatkem zastánců, ale že ve skutečnosti trpí vnímáním skutečnosti, že tito zastánci vzájemně jeden druhého vyčleňují. Zastánci chtějí, aby mýtné bylo zavedeno jejich způsobem, což jinými slovy znamená, že budou podporovat zpoplatnění pouze tehdy, když získají výnosy. Odsud plyne, že zpoplatnění ztrácí podporu s tím, jak se posouvá blíže k realitě, protože s tím, jak dochází k postupné eliminaci potenciálních kandidátů na získání výnosů, klesá i počet zájmových skupin ochotných takový projekt podporovat. Goodwinovým řešením tohoto dilematu je jeho „Pravidlo třetin“, které volá po rozdělení výnosů z mýtného způsobem, který zachová nejširší možnou skupinu podporovatelů. Navrhl, aby třetina výnosů z mýtného byla směrována na zlepšení silniční infrastruktury, další třetina šla na veřejnou dopravu a konečně poslední třetina putovala do obecného fondu města nebo státu. Toto pravidlo třetin je tedy zamýšleno tak, aby vytvořilo politické příjemce i tak, aby současně kompenzovalo cestující, kteří platí mýtné. Small oponoval Goodwinovu návrhu na základě zdůvodnění, že tento návrh posílá příliš mnoho peněz do silnic a veřejné dopravy. Small navrhl svůj vlastní třícestný systém pro rozdělení výnosů: jedna třetina by měla být směrována k „cestujícím jakožto skupině“; další třetina na snížení obecných daní, které financují dopravu; a konečně poslední třetina by měla být zaměřena na nové dopravní služby, ať již veřejné či soukromé. Specifické kroky pro splnění těchto cílů by mohly zahrnovat nižší poplatky za registraci vozidel a nižší daně z benzínu; snížení DPH a majetkových daní v souvislosti s dopravou; a poskytování podpory pro dojíždějí hromadnou dopravou. Smallův plán je poněkud sporný v souvislosti s tím, co víme o averzi vůči ztrátám; pokus o určitou variaci jeho navrhovaného rozdělení byl učiněn v roce 1984 a neuspěl. V roce 1984 se vláda Hongkongu snažila prodat program zpoplatnění kongescí ujišťováním Automobilové asociace Hongkongu (HKAA), že výběr mýtného bude doprovázen souměřitelným snížením poplatků za registraci vozidel. Avšak příslib neutrality výnosů nepřesvědčil ani HKAA ani širokou veřejnost. HKAA, která je rozumným zástupcem „řidičů jakožto skupiny“, daný plán odmítla a Hongkong zpoplatnění kongescí nepřijal (Borins, 1988). Další návrhy na rozdělení výnosů z mýtného přímo řidičům se snaží řešit problém averze vůči ztrátám, avšak vůbec neřeší problém pasivního vyčkávání. Za účelem rozprostření výnosů na největší skupinu osob Kockelman a Kalmanje (2005) navrhují, aby výnosy z mýtného byly přidělovány jako zápočty všem řidičům s řidičským průkazem a aby tyto zápočty byly používány na zpoplatněných silnicích. Řidiči by z vlastní kapsy platili za mýto pouze tehdy, pokud by překročili svůj obdržený zápočet, a řidiči s nevyužitými zápočty by je mohli vyměnit za hotovost (transakční náklady na výběr a rozdělení mýtného však znamenají, že řidiči by dostali zpět méně než platí). Anderson a Mohring
(1996) rovněž diskutovali tento druh rozdělování jakožto součást návrhu na zpoplatnění kongescí pro oblast měst St. Paul a Minneapolis. Ale i kdyby byl program vracení všem řidičům finančně životaschopný (a některá zjištění Andersona a Mohringa naznačují, že by nebyl), rozšíření výnosů z mýtného v takto širokém pojetí by znamenalo jen málo pro mobilizaci řidičů k tomu, aby bojovali za počáteční implementaci zpoplatnění. Silní obhájci zpoplatnění by se mohli rekrutovat jen z perspektivy koncentrovaných přínosů. Zainteresované skupiny navržené Goodwinem skutečně mají rozumný nárok na výnosy z mýtného. Na první pohled se zdá, že veřejná doprava je rozumným nárokovatelem výnosů z mýtného, zvláště vzhledem k tomu, že programy zpoplatnění v Londýně a Singapuru sypou velkou část svých výnosů do regionálních dopravních systémů. Ve Spojených státech však, kde je veřejnou dopravou uskutečňováno méně než 3,5 % všech cest, nemá veřejná doprava jednoduše dostatečný počet cestujících, kteří by znamenali, že veřejná doprava je politicky průchodným nárokovatelem výnosů z mýtného. Tím nechceme navrhovat, aby podniky veřejné dopravy neměly žádný podíl na debatách o zpoplatnění kongescí. Zpoplatnění kongescí bude příznivým jevem pro veřejnou dopravu i tehdy, když žádné peníze takto získané nepůjdou do dopravních podniků. Zpoplatněné silnice způsobí, že někteří řidiči přejdou na veřejnou dopravu a veřejná doprava zejména ve Spojených státech potřebuje více nové cestující než nové dotace. Méně přeplněné silnice rovněž napomohou k tomu, aby autobusy jezdily rychleji, dojde ke zlepšení kvality veřejné dopravy a ke snížení jejich vysokých časových nákladů. Small (2005) předložil určitý scénář, v němž zpoplatnění kongescí vytváří magický kruh pro veřejnou dopravu i tehdy, když žádné výnosy z mýtného nebudou směrovány na zlepšení služeb veřejné dopravy. Zdůrazňuje, že automobilové mýtné v dopravní špičce zvýší počet cestujících ve veřejné dopravě a nižší kongesce urychlí veřejnou dopravu, která sdílí silniční síť s osobními automobily. Rychlejší veřejná doprava dále zvýší počet cestujících a vyšší rychlosti sníží náklady na jízdu. Vyšší počet cestujících a nižší náklady umožní poskytovatelům veřejné dopravy zvýšit četnost spojů a nižší náklady též umožní snížit jízdné, přičemž oba tyto faktory povedou k dalšímu zvýšení počtu cestujících. S tím, jak bude více cestujících přicházet z řad osob, které dříve používaly osobní automobily, dojde k dalšímu snížení kongescí a magický kruh tak pokračuje dál. Small odhaduje, že zpoplatnění kongescí v typickém městě USA by zvýšilo počet cestujících v autobusech o 30 % a také by zvýšilo jízdní rychlosti autobusů o 9 %; rovněž by mohlo snížit jízdné v autobusech o 26 %. Avšak tyto přínosy budou generovány ve prospěch veřejné dopravy pouze tehdy, když bude schváleno zpoplatnění kongescí, a zpoplatnění kongescí nebude schváleno, jestliže budou výnosy z mýtného přidělovány veřejné dopravě. Prostřednictvím zpoplatnění kongescí získá veřejná doprava nikoliv formou větších dotací, nýbrž větším počtem cestujících a vyšší efektivitou. Zlepšení silniční infrastruktury obdobně jako sektor veřejné dopravy na první pohled vypadá jako dobrý kandidát pro získávání výnosů z mýtného. Obdobně jako v případě veřejné dopravy však zpoplatnění kongescí může zlepšit cestování po silnici i tehdy, když nebudou do zlepšování silniční infrastruktury investovány žádné výnosy z mýtného. V první řadě může odstranění několika automobilů ze silnic významně snížit kongesce. Zvýšením cestovní rychlosti a dopravního toku může při výběru mýtného v dobách, kdy dochází ke kongescím, dojít k vyvolání stejného efektu, jakým je přidání jízdních pruhů na dálnicích (Garrison a Ward, 2000). V druhé řadě pak může mýtné odhalit místa, kde je zlepšení silnic nejvíce opodstatněné, a tím může vést k zefektivnění často rozhazovačného investičního procesu. Na specifických úzkých hrdlech by mýtné mohlo být mimořádně vysoké a tyto vysoké ceny mýtného budou poskytovat vynikající vodítko pro rozhodování o investicích na dálničních komunikacích. Ve Spojených státech, kde jsou silnice financovány především prostřednictvím daní z benzínu, může zpoplatnění kongescí znamenat zefektivnění výdajů v oblasti daně z benzínu tím, že dojde k odhalení, kde jsou rozšíření silničních kapacit nejproduktivnější. Může být politicky moudré vydělit určitou část výnosů z mýtného na rozšíření sítě, avšak jednoduše za účelem eliminace podezření, že města budou ponechávat úzká hrdla netknutá, aby z nich mohla získávat maximální výnosy. Existuje však jen malá politická výhoda v souvislosti se směrováním velké části výnosů z mýtného na zlepšení silniční infrastruktury. Takový postup by jen nepravděpodobně snížil odpor řidičů, a i kdyby se mu to podařilo, tak snížení odporu řidičů vůči zpoplatnění není totéž jako přesvědčení řidičů, aby se za něj postavili.
4. Města jako nárokovatelé
Posledním ze tří nárokovatelů na výnosy z mýtného podle Goodwina je město nebo státní obecný fond. Předávání peněz státu končí neúspěchem ze stejného důvodu, jako bylo neúspěšné předávání peněz krajskému úřadu: je nepravděpodobné, že by nějaký státní program byl vyhodnocen tak vysoko jako nezpoplatněné silnice, alespoň co se týče hodnocení typu ex ante. Města však mají výhodu v tom, že se jedná o srozumitelně definované subjekty se zavedeným vlivem a pravomocemi. Města již mají své lobbyisty a představitele, jejichž explicitním účelem je podporovat jejich zájmy a kteří mohou být efektivními advokáty na státní a národní úrovni. Například Los Angeles je jedním z největších lobbyistů v Kalifornii a mezivládní lobování je jednou z největších kategorií lobbyistické činnosti státu. Města, kraje a městské svazky – všechny tyto subjekty aktivně lobují na vyšších úrovních vlády a studie místních představitelů, jako jsou například manažeři měst, ukazují, že pracují efektivně jako lobbyisté de facto prostřednictvím svých pracovních kontaktů s představiteli na jiných úrovních vlád (Cammisa, 1995; Agranoff a McGuire, 1998; Marlowe, 2003). Na rozdíl od milionů rozptýlených řidičů jsou města již organizovaná a jejich relativně malý počet jim přiřazuje vysoký individuální potenciál přínosů z výnosů mýtného – což je významná motivace pro kolektivní akci. Vzhledem k tomu, že lokální vlády jsou omezeny ve své schopnosti získávat nový výnos, budou mít silný zájem o to, aby se ze zpoplatnění silnic stala realita. Vedoucí představitelé měst mohou mít vliv na úředníky na vyšších úrovních vlády a rovněž mohou s sebou přivést voličstvo, které zastupují. Lokální vedoucí představitelé jsou naladěni na ty veřejné statky a služby, které jejich voliči chtějí, a mohou přidělit svůj podíl z výnosů z mýtného na zajištění těchto statků a služeb. Na místní úrovni je větší pravděpodobnost, že tyto statky a služby budou považovány za přiměřenou kompenzaci za ztrátu volného přístupu na dálniční komunikace. Bohaté a chudé obce regionu by se pravděpodobně nikdy nedohodly na vlastním způsobu vynakládání výnosů z kongescí. Avšak pokud by bohatší obec mohla věnovat své prostředky na větší úklid ulic nebo podzemní elektrická vedení, zatímco chudší obec by mohla platit nové parky nebo mimoškolní programy a každá obec by měla (správně) pocit, že její programy byly financovány v převážné míře řidiči z jiných měst – poté by se určitá politická opozice vůči zpoplatnění kongescí mohla vypařit. Z toho vyplývá, že výnosy z mýtného by měly mít jen minimální striktně dané způsoby toho, jak utrácet peníze (na základě skutečnosti, že každá jurisdikce bude nejlépe vědět, jak utratit vlastní peněžní prostředky), ale měly by mít přísné kontrolní požadavky (audit pro zajištění toho, aby nedocházelo ke zpronevěře výnosů). Odsud rovněž plyne, že využití výnosů z mýtného se bude široce měnit, a to jak v rámci regionů, tak napříč regiony. Taková otevřenost je podstatná pro vytváření místní politické podpory. Vynakládání výnosů z mýtného pro regionální účely, jako je například veřejná doprava, by oproti tomu s největší pravděpodobností ztroskotalo na heterogenních preferencích rezidentů příslušného regionu. To nás vede ke konečnému důsledku našeho návrhu: je možné překonat problémy v oblasti politické spolupráce v rozštěpených metropolitních oblastech. Rozštěpená metropolitní vláda vytváří fiskální disproporce a komplikuje pravidla pro regionální rozvoj. Vzhledem k tomu, že malé lokální vlády mají tendenci být vnitřně homogenní, mohou dosáhnout snadněji konsensu o tom, jak vynakládat potenciální výnosy z mýtného. Dále pak zde vzniká velký problém s rozštěpenými regiony v tom smyslu, že města nemají stejné zdroje pro financování veřejných služeb (Orfield, 1997). Náš návrh rozděluje dodatečný výnos mezi města takovým způsobem, který neohrožuje stávající zdroje pod místní kontrolou, jako jsou například majetkové daně. Návrh deklarující města jako příjemce mýtného se rozchází s většinou dopravního výzkumu, kde je fragmentace často odsuzována jako překážka zdravé regionální politiky. Zdá se, že důkazy jsou v tomto ohledu smíšené, ale fragmentace zde pravděpodobně bez ohledu na související zásluhy a problémy bude zřejmě přetrvávat a odborníci na dopravní plánování by pravděpodobně udělali lépe, kdyby se obrátili k jejím výhodám spíše, než aby doufali, že jednou zmizí. Gómez-Ibáñez (1992) tvrdil, že fragmentace by mohla být překážkou při zpoplatnění kongescí. Přesto předpokládal, že výnosy z mýtného vybíraného z kongescí z nějakého rozštěpeného regionu by byly předávány do centrálního města nebo metropolitnímu dopravnímu podniku, jehož cestující jsou v nepoměrném zastoupení rezidenti centrálního města. V takových případech by mýtné mohlo být interpretováno jako určitá daň za předměstské dojíždění a dotace městské samosprávě, která hraje malou roli v životě většiny dojíždějících. Hledisko, jež zastává Gómez-Ibáñez, je zdravé, avšak poučení, které je třeba
odsud čerpat, není, že fragmentace škodí politickým perspektivám zpoplatnění. Příslušným poučením je, že nemůžeme rozdělovat výnos z mýtného do rozštěpených regionů stejným způsobem, jakým bychom tak činili v oblastech s malým počtem jurisdikcí. Předměstí musí nejen dostávat peníze, ale rovněž jim musí být umožněno tyto prostředky vynakládat na takové služby, jaké jsou důležité pro jejich rezidenty. Velký počet předměstských obvodů má jen málo spojů s centrálními městy v jejich regionech a my nemůžeme předstírat, že budou sdílet preference rezidentů centrálního města, ani že budou s radostí odvádět své platby mýtného do jurisdikce, která se o ně stará jen málo. Namísto toho bychom měli dovolit, aby několik vlád v daném regionu vynakládalo příslušné výnosy několika způsoby. 5. Precedens: kraj San Diego
Tvrdili jsme, že je nepravděpodobné, že by zpoplatnění kongescí bylo politicky úspěšné, pokud by z výnosů mýtného neměli prospěch mocní nárokovatelé. Dokonce i v Londýně, kde jsou výnosy z kongescí vynakládány téměř v plném rozsahu na veřejnou dopravu, nebyl hnací silou stojící na pozadí zpoplatnění kongescí Transport for London, který je dopravním podnikem tohoto města, nýbrž Ken Livingston, proslulý starosta Londýna. Obdobný příklad, jako je Londýn, je možno nalézt v Jižní Kalifornii v případě koridoru I-15 FasTrak v kraji San Diego. Program FasTrak změnil stávající, ale poměrně málo používaný jízdní pruh pro vozidla s vysokou obsazeností (HOV) na jízdní pruh s vysokou obsazeností/mýtným (HOT). Na rozdíl od pruhu HOV, který nedovoluje použití žádnému vozidlu, ve kterém nejedou alespoň dvě osoby, umožňuje jízdní pruh HOT v San Diegu, aby lidé sdílející osobní automobil po něm jezdili zdarma, a současně aby vozidla s pouze jednou osobou po něm též mohla jezdit, pokud budou platit mýtné. Mýtné se mění s úrovní kongescí a je upravováno každých 6 minut. Převedení jízdního pruhu typu HOV na jízdní pruh typu HOT není politicky tak obtížné jako zavedení plnohodnotného zpoplatnění kongescí. Averze vůči ztrátám není překážkou; ve skutečnosti tím, že bude dovoleno sólovým řidičům zakoupit si svou jízdu v pruzích, z nichž byli předtím tito řidiči vyčleněni, spíše příslušné možnosti získají, než by je ztráceli. Přesto zde ve velké míře stále ještě přetrvává problém pasivního vyčkávání: výběr mýtného na jízdním pruhu, který projíždí několika jurisdikcemi, vyžaduje silnou motivaci k organizaci a spolupráci, protože mnoho lidí se staví proti mýtnému, a to dokonce i mýtnému na jízdním pruhu HOV. Stojí za to přezkoumat politickou podporu pro vytvoření jízdního pruhu HOT, zejména když (jak tvrdí Fielding a Klein (1997)) mohou jízdní pruhy HOT fungovat jako kamufláž pro plně zpoplatněné dálnice – v tom smyslu, že nejprve můžeme vybírat mýtné z jednoho pruhu, poté z dalšího pruhu, dokud nám postupné rozšiřování jízdních pruhů typu HOT nezajistí „zpoplatnění kongescí, vždy po jednom pruhu“. Evans a spol. (2007) vysvětluje, že přání lehké železnice bylo ironicky politickým impulsem pro jízdní pruh typu HOT na I-15. Hlavním zastáncem tohoto pruhu byl Jan Goldsmith, který byl v roce 1991 starostou malého města Poway. V roce 1991 San Diego Association of Governments (SANDAG), která je agenturou regionálního územního rozvoje pro San Diego, přidělila peníze na provoz lehké železnice jižnímu obvodu San Diega, avšak nikoliv pro města na severu daného regionu s odůvodněním, že finančních zdrojů je nedostatečné množství. Goldsmith chtěl peníze na dopravu pro své město („neměl jsem žádné peníze na dopravu a tuto skutečnost jsem náležitě zhodnotil,“ prohlásil později), ale po setkání se zástupci asociace SANDAG nabyl přesvědčení, že uvedená agentura skutečně nemá další finance na dopravu. To, co však agentura učinila, byl přístup k federálním financím za účelem vyzkoušení jízdního pruhu typu HOT. Goldsmith a plánovači z asociace SANDAG se rozhodli navrhnout přetvoření jízdních pruhů typu HOV na I-15 na jízdní pruhy typu HOT – v podstatě se jednalo o rozprodej přebývajícího prostoru HOV – a poté věnovat výnosy na veřejnou dopravu. Přání Goldsmithe spočívající ve vytvoření lehké železnice z něj učinilo vítěze zpoplatnění kongescí. Vedl agresivní kampaň na podporu jízdního pruhu typu HOT a přestože věnoval značné úsilí na prodej své myšlenky veřejnosti (prostřednictvím otevřených diskusí a veřejných projednávání), říká se, že většina jeho politikaření byla orientována na zastupitele zvolené spolu s ním: Zkontaktoval jsem všechny své kolegy v kraji San Diego, starosty všech dotčených měst, krajské inspektory a všechny tvůrce legislativy. Měl jsem jednání vedená tváří v tvář a zorganizoval jsem
setkání několika odborníků na dopravní plánování, abychom si pohovořili o tomto projektu. To bylo před zavedením příslušné legislativy. V době, kdy jsme zavedli danou legislativu, jsem měl již zajištěnou podporu od každého zvoleného představitele v kraji San Diego, jehož obvod byl tímto dotčen. Na konci roku 1992 byl Goldsmith zvolen do Státního shromáždění, kde sepsal návrh zákona na povolení přetvoření jízdních pruhů typu HOT, a začal tento krok obhajovat v legislativním procesu. Tento návrh měl řadu mocných oponentů, včetně Billa Lockyera, který byl předsedou Státního senátu ProTem; Richarda Katze, předsedy výboru Assembly Transportation Commitee; a Autoklubu Jižní Kalifornie. Lockyer již dříve zablokoval úsilí o zavedení mýtného z kongescí na známem mostě Bay Bridge v San Franciscu. Autoklub za pomoci Katze připojil k návrhu Goldsmithe jedovatý pozměňovací návrh, který povoloval mýtné z kongescí na všech úsecích I-15, nejen na jízdním pruhu typu HOV. Goldsmith byl schopen donutit k ústupu jak Lockyera, tak autoklub, protože si již zajistil podporu místních politiků. Starostové a legislativci v severním San Diegu věděli, že jeho záměrem není vybírat mýtné na všech pruzích komunikace I-15. A Goldsmith zneutralizoval Loskyera argumentací, že jízdní pruh typu HOT je záležitostí místního výsadního práva a nikoliv ideologie. Pokud by všichni zvolení představitelé v jeho obvodě chtěli vybírat mýto u sólových řidičů v jízdním pruhu pro sdílené automobily a vkládat tak peněžní prostředky do veřejných služeb, proč by jim vláda státu měla v takovém případě stát v cestě? Tváří v tvář této argumentaci Loskyer souhlasil s tím, že se proti danému návrhu zákona nepostaví. Legislativní orgán povolil jízdní pruh typu HOT a výnosy z mýtného na I-15 nyní financují expresní autobusový spoj známý jako Inland Breeze, který jezdí po I-15 do centrální oblasti San Diega. Počet cestujících na Inland Breeze je nízký a většina cestujících, kteří využívají tento spoj, již používala veřejnou dopravu i dříve, což znamená, že daný autobus měl malý přímý vliv na kongesce. Z nepřímého hlediska však tento autobus pravděpodobně přispěl významným způsobem ke snížení kongescí, jelikož poskytl motivační sílu, která vedla zvolené představitele k tomu, aby bojovali za variabilně zpoplatněný pruh s mýtným. Skutečně platí, že největším příspěvkem autobusu v boji s dopravou mohla být jeho role při vytvoření jízdního pruhu typu HOT. Zpoplatnění kongescí bylo pro Goldsmithe prostředkem k dosažení cíle, jímž je veřejná doprava. Ale tato veřejná doprava byla též prostředkem k dosažení určitého cíle, a to sice cíle zpoplatnění kongescí. Jízdní pruh typu HOT umožnil daný autobusový spoj právě tak, jako tento autobusový spoj umožnil zpoplatnění kongescí. To, co bylo v tomto ohledu opět důležité, bylo nejen, jakým způsobem byly vynaloženy příslušné výnosy, ale i to kdo dané výnosy chce. 6. Kraj Los Angeles
Můžeme použít příklad kraje Los Angeles pro ilustraci toho, jak by mohl náš návrh fungovat pro zpoplatnění kongescí na všech dálničních komunikacích, nejen na jízdních pruzích typu HOT. Podle Studie městské mobility Texaského dopravního institutu z roku 2005 má Los Angeles nejhorší dopravní kongesce ve Spojených státech a má pět z deseti nejvíce vytížených dálničních uzlů v USA. Sedmdesát procent osob dojíždějících v tomto kraji do zaměstnání, jezdí v autě jako sóloví řidiči (podle sčítání lidu z roku 2000) a pouze 7 % osob používá veřejnou dopravu. Tento kraj je rovněž vysoce rozštěpený: je zde 88 městských samospráv o různé velikosti a fiskálních možnostech. Jedním způsobem, jak zrealizovat náš návrh, je účtovat mýtné z kongescí na dálničních komunikacích LA a rozdělit výsledné výnosy městům s dálnicemi podle počtu obyvatel. Při tomto postupu by došlo k vytvoření silné koalice nárokovatelů tvořené 66 místními samosprávami plus krajem. Geografické členění dálničních komunikací v LA nám však spolu s rozložením obyvatelstva v kraji a fiskálními disproporcemi, jež existují mezi jeho místními samosprávami, umožňuje upravit náš návrh. V Los Angeles můžeme využít výnosy z mýtného k podpoře několika solidárních a ekologických cílů, aniž bychom přišli o politickou podporu. Systém dálničních komunikací kraje Los Angeles o celkové délce 882 mil prochází 66 z 88 měst tohoto kraje a též přes území nepatřící do městské samosprávy (obdobně jako města by tedy i kraj obdržel výnos z mýtného podle počtu obyvatel žijících v oblastech, jež nespadají pod uvedená města). Města s dálnicemi a území nespadající pro městské samosprávy obsahují 97 % obyvatelstva žijícího v daném kraji. Je samozřejmě nepravděpodobné, že by jakýkoliv vzorec pro rozdělení výnosů byl tak
jednoduchý. Bylo by nutno změnit federální i státní zákony, aby se umožnilo zpoplatnění, a podobně jako většina legislativy vytvářející takové výnosy, i návrh zákona na zpoplatnění silnic by nepochybně přišel se svým podílem nejrůznějších výhrad a komplikovaným mechanismem pro rozdělování. Z důvodu ilustrace si však představme jednoduchý systém, kde bude zpoplatněna celá síť dálničních komunikací a všechny výnosy půjdou do měst s dálnicemi. Odhady nákladů na kongesce v kraji Los Angeles se mění, ale výnosy z mýtného by byly podstatné při jakémkoliv opatření. Za použití dopravního modelu, který byl přizpůsoben pro Jižní Kalifornii, odhadli Deakin a Harvey (1996, tabulky 7-14 a 7-18) roční výnosy, které by vyplývaly z mýtného z kongescí v Los Angeles, na 3 miliardy dolarů v roce 1991, přičemž tento údaj se zvýšil na 7,3 mld. USD v roce 2010. Small (1992, 371) odhadl, že mýtné z kongescí v Los Angeles by vytvořilo 3 mld. USD čisté částky po odečtení nákladů na výběr (v roce 1991). Texaský dopravní institut (2005) odhadl, že celkové náklady na dopravní kongesce v Los Angeles byly 8,4 mld. USD v roce 1991 a 12,8 mld. USD v roce 2001. Jedním z významných parametrů rozdělení výnosů z mýtného v Los Angeles je otázka, jak progresivní by toto rozdělení bylo. Podle sčítání lidu z roku 2000 byl průměrný příjem na obyvatele v kraji LA 20 100 USD za rok v 66 městech s dálničními komunikacemi a 35 100 USD za rok ve 22 městech bez těchto komunikací (viz tabulka 1). Mýtné z kongescí bude tak přesouvat peníze od bohatších měst bez dálnic (jako např. Beverly Hills) k chudším městům s dálnicemi (jako např. Compton). Deakin a Harvey (1996, tabulky 8-1 a 8-3) odhadli, že motoristé s vyššími příjmy budou platit většinu mýtného, částečně z toho důvodu, že kvintil s nejvyšším příjmem vlastní 3,1 krát více automobilů než kvintil s nejnižším příjmem a ujede 3,6 krát více vozidlových kilometrů za den. Vzhledem k tomu, že motoristé s vyššími příjmy rovněž řídí více během dob dopravní špičky, bude ve skutečnosti kvintil s nejvyšším příjmem platit zhruba 5 krát více na mýtném než kvintil s nejnižším příjmem (Deakin a Harvey, 1996, tabulka 8-6). Řidiči s vysokými příjmy budou platit za účelem poskytování veřejných služeb pro lidi s nízkými příjmy. Pokud naši definici měst s dálničními komunikacemi poněkud roztáhneme, uvidíme, že rozdělení výnosů je ještě progresivnější. Kraj Los Angeles má čtyři chudá malá města, která ve svých hranicích nemají žádné dálniční komunikace (Cudahy, Huntington Park, La Puente a Temple City), ale která jsou úzce ohraničena dálnicemi alespoň na jedné straně. Je důvodné konstatovat, že tato města nesou škodlivé externí náklady z dálničního provozu. Pokud zahrneme tato čtyři města mezi naše příjemce mýtného, tak by příjem na jednoho obyvatele v této skupině 70 měst přijímacích výnosy z mýtného dosáhl 20 000 USD za rok, kdežto v 18 zbývajících městech by dosahoval 47 000 USD ročně.2 Vzhledem k tomu, že v 70 městech přijímajících výnosy z mýtného a v území nespadajícím pod žádné město, žije 9,2 milionu obyvatel, povede každá 1 miliarda USD mýtného z kongescí k vytvoření výnosu městské pokladny ve výši 110 USD na obyvatele. Pokud by mýtné z kongescí vyneslo 5 mld. USD ročně čistého výnosu po odečtení nákladů na výběr (jedná se o odhad z roku 1991 upravený o inflaci do roku 2005), povede to k vytvoření příjmu zhruba 550 USD na obyvatele pro přijímající města. Obecné výnosy v 70 městech přijímajících výnosy z mýtného v průměru dosahovaly v roce 2001 577 USD na obyvatele, což znamená, že by došlo k téměř zdvojnásobení obecných výnosů z mýtného v těchto městech a nejchudší města by získala nejvíce v poměrném vyjádření k jejich výnosům.3
2
3
Odstranění čtyř nejchudších měst ze skupiny „měst bez dálničních komunikací“ povede k prudkému navýšení příjmu na jednoho obyvatele u 18 zbývajících měst, jelikož čtyři nejchudší města mají velký počet obyvatel, zatímco většina bohatších měst má malý počet obyvatel. Obecné výnosy měst jsou převzaty z Výroční zprávy měst za fiskální rok 2000-2001, kterou vydal Úřad auditora Státu Kalifornie. Obecné výnosy jsou definovány jako výnosy, které není možno sdružit s žádným konkrétním výdajem; příklady zahrnují daně z nemovitostí, obratové daně a poplatky z živnostenských licencí.
Tabulka 1 Výnosy měst v kraji Los Angeles na jednoho obyvatele (v USD na osobu a rok) 66 měst s dálnicemi Město Agoura Hills Alhambra Arcadia Artesia Azusa Baldwin Park Bell Bell Gardens Bellflower Burbank Calabasas Carson Cerritos Claremont Commerce Compton Covina Culver City Diamond Bar Downey Duarte El Monte
Příjem na Město obyvatele 39 700 El Segundo 17 500 Gardena 28 400 Glendale 15 800 Glendora 13 400 Hawaiian Gardens 11 600 Hawthorne 9900 Industry 8400 Inglewood 16 000 Irwindale 25 700 La Canada Flintridge 48 200 La Mirada 17 100 La Verne 25 200 Lakewood 28 800 Lancaster 11 100 Lawndale 10 400 Long Beach 20 200 Los Angeles 29 000 Lynwood 25 500 Maywood 18 200 Monrovia 19 600 Montebello 10 300 Monterey Park
22 měst bez dálnic Příjem na Město obyvatele 34 000 Norwalk 17 300 Palmdale 22 200 Paramount 26 000 Pasadena 10 700 Pico Rivera 15 000 Pomona 9900 Redondo Beach 14 800 Rosemead 13 100 San Dimas 52 800 San Fernando 22 400 San Gabriel 26 700 Santa Clarita 22 100 Santa Fe Springs 16 900 Santa Monica 13 700 Signal Hill 19 100 South EI Monte 20 700 South Gate 9500 South Pasadena 8900 Torrance 21 700 Vernon 15 100 West Covina 17 700 Westlake Village Průměr
Příjem na obyvatele 14 000 16 400 11 500 28 200 13 000 13 300 38 300 12 100 28 300 11 500 16 800 26 800 14 500 42 900 24 400 10 100 10 600 32 600 28 100 17 800 19 300 49 600 20 1 00
Město Avalon Beverly Hills Bradbury Cudahy Hermosa Beach Hidden Hills Huntington Park La Habra Heights La Puente Lomita Malibu Manhattan Beach Palos Verde Estates Rancho Palos Verdes Rolling Hills Rolling Hills Estates San Marino Sierra Madre Temple City Walnut West Hollywood Whittier Průměr
Příjem na obyvatele 21 000 65 500 57 700 8 700 54 200 94 100 9300 47 300 11 300 22 100 74 300 61 100 69 000 46 300 111 000 51 800 59 200 41 100 20 300 25 200 38 300 21 400 35 100
Zdroj: Sčítání lidu v USA 2000. Průměrné příjmy daných dvou skupin jsou váženy podle počtu obyvatel příslušných měst.
20 % obyvatel, kteří žijí ve 33 nejchudších městech, získává 12 % příjmu kraje, ale bude na ně připadat 21 % výnosů z mýtného. Oproti tomu 20 % obyvatel, kteří žijí ve 43 nejbohatších městech, získává 30 % příjmu kraje, ale bude na ně připadat jen 17 % výnosů z mýtného. 1 % obyvatel, kteří žijí v 8 nejbohatších městech, získává 4 % příjmu kraje, ale nepřipadá na ně žádný výnos z mýtného. Vzhledem k tomuto rozdělení je rozumné položit otázku, zda by se motoristé s vysokými příjmy, kteří pravděpodobně představují politicky nejvlivnější segment kraje, postavili proti jakémukoliv pokusu o zpoplatnění silnic. To je samozřejmě možné, ale motoristé s vysokými příjmy jsou rovněž charakterizováni tím, že čas má pro ně vysokou hodnotu. I když mohou neúměrně platit mýtné, budou mít též neúměrně vysoký přínos ze snížení kongescí; je skutečností, že výše uvedený výzkum dochází k závěru, že motoristé s vysokými příjmy jsou jednou z mála skupin, která bude mít okamžitý přínos, jakmile bude zahájen výběr mýtného. Obdobně jako všichni motoristé, se nepochybně i mnoho dotčených řidičů postaví proti mýtnému ještě předtím, než dojde k jeho zavedení, ale tento odpor opět poukazuje na potřebu silných nárokovatelů v počátečních fázích politické kampaně. Jakmile již bude mýtné zavedeno, zdá se nepravděpodobné, že by dobře situovaní řidiči chtěli nebo byli schopni toto mýtné rozbít. 7. St. Paul a Minneapolis
Rovněž můžeme použít příklad souměstí St. Paul a Minneapolis pro ilustraci toho, jak by rozdělování výnosů z mýtného městům mělo vliv na politický kalkul zpoplatnění kongescí. Region St. Paul a Minneapolis, který má 13 samospráv na 100 000 lidí, je jednou z nejrozštěpenějších
metropolitních oblasti ve Spojených státech. Anderson a Mohring (1996) odhadli, že mýtné z kongescí by mohlo v tomto souměstí vést k vygenerování zhruba 250 milionů USD ročně, neboli přibližně 90 USD na obyvatele a rok pro 2,7 milionů rezidentů.4 Mýtné z kongescí by vedlo k mnohem menším výnosům v souměstí St. Paul a Minneapolis než Los Angeles kvůli menšímu počtu obyvatelstva a nižším úrovním kongescí. A na rozdíl od Los Angeles by rozdělení výnosů z mýtného městům s dálnicemi nevedlo k významnému snížení fiskálních disproporcí v tomto souměstí. Průměrný roční příjem je 26 500 USD na osobu v 70 městech s dálničními komunikacemi a 27 700 USD ve 112 městech bez dálničních komunikací. Fiskální vlivy v Los Angeles, kde by každé chudší město získalo výnosy z mýtného a žádné z nejbohatších měst by nic neobdrželo, by se v oblasti souměstí St. Paul a Minneapolis neopakovaly. Rovněž by rozdělení výnosů městům s dálničními komunikacemi nevytvořilo většinovou koalici místních vlád na podporu zpoplatnění: mnohem více měst zde dálniční komunikace postrádá, než je počet měst, které tyto komunikace mají. Region souměstí St. Paul a Minneapolis však má určitý stávající systém sdílení daňových výnosů pro omezení fiskálních disproporcí a výnosy z kongescí by se mohly použít na zvýšení nebo nahrazení tohoto stávajícího mechanismu přerozdělování. Podle zákona o metropolitních fiskálních disproporcích tohoto regionu se 40 % růstu vyměřované hodnoty komerčního a průmyslového majetku v každém z těchto měst odehrává v regionálním celku sedmi oblastí (Orfield, 1997). Vyměřovaná hodnota regionálního souhrnného daňového základu je zdaňována jednotnou sazbou ve výši 1 % a příslušný výnos je rozdělován městům podle jejich obyvatelstva a fiskálních možností. V roce 2004 bylo podle zákona o fiskálních disproporcích převedeno 74 milionů USD z 51 „přispěvatelských“ měst ve prospěch 131 „přijímajících“ měst. Průměrná hodnota příjmu na osobu byla 32 300 USD v přispěvatelských městech a 23 900 USD v přijímajících městech. Přispěvatelská města zaplatila v průměru 79 USD na osobu do tohoto souhrnu, ale přijímající města obdržela v průměru pouze 41 USD na osobu, protože celkový počet obyvatel u přijímajících měst (1,8 milionů) byl téměř dvojnásobný, než tomu bylo v případě přispěvatelských měst (934 000). Zákon o fiskálních disproporcích zaznamenal úspěch při snižování regionálních fiskálních disproporcí (Hinze a Baker, 2005), ale činí tak převodem výnosu z daně z majetku z měst s větším růstem podnikatelského a průmyslového majetku do měst s menším růstem. Výnosy z kongescí mohou oproti tomu snížit fiskální disproporce vyrovnáním směrem nahoru, nikoliv dolů. Spíše než k odebrání prostředků jedné vládě a poskytnutí těchto prostředků jiné vládě dochází k tomu, že mýtné odebírá prostředky řidičům (za účelem snížení kongescí) a předává je daňově chudým městům. Žádné město není nuceno vzdát se svého stávajícího přítoku výnosů. Předpokládejme, že by výnosy mýtného z kongescí ve výši 250 milionů USD ročně byly využity k nahrazení částky 74 milionů USD ročně, která je nyní redistribuována prostřednictvím zákona o fiskálních disproporcích. 51 přispěvatelských měst by již neplatilo 79 USD na osobu do souhrnného daňového základu, a přesto by 131 přijímajících měst dostávalo 136 USD na osobu formou mýtného s kongescí, neboli o 95 USD na osobu více než nyní dostávají z uvedeného souhrnného základu. Využití mýtného z kongescí za účelem nahrazení sdílení daňového základu by tudíž napomohlo všem městům v regionu, ale chudším městům by pomohlo ještě více než městům bohatším. To, co má příklad souměstí St. Paul a Minneapolis společného s příklady Los Angeles a koridoru I-15, je logika využití místních samospráv jakožto nárokovatelů. Tato logika je základem, který poskytuje politickou podporu pro zpoplatnění kongescí. Vlastní program zpoplatnění kongescí může být vybudován na tomto základě, přičemž bude v sobě zahrnovat solidární a ekologické cíle, které jsou vhodné pro příslušný region, pokud žádná rozšíření, jež budou provedena, nebudou podkopávat politický základ nebo způsobovat jeho zhroucení. Je nepravděpodobné, že by jakékoliv dva programy pro zpoplatnění kongescí byly úplně stejné; to, co však budou sdílet, je výchozí perspektiva dostatečných výnosů pro dostatečný počet měst, aby bylo možno vytvářet podporu pro variabilně zpoplatněné silniční komunikace.
4
Anderson a Mohring (1996) odhadli, že řidiči ze souměstí St. Paul a Minneapolis zaplatí 940 000 USD denně za mýtné ve špičce (1996, tabulka 11). Provedli jsme úpravu tohoto údaje pro inflaci až na 1 milion USD denně pro náš hypotetický příklad.
8. New York a San Francisco
Pro ilustraci našeho návrhu můžeme využít příklady dvou dalších měst. Nejprve uvažujme město New York City, kde dopravní ekonomové již dlouhou dobu obhajují mýtné z kongescí pro mosty a tunely mezi pěti obvody města. Zvolení představitelé v odlehlých obvodech, jako jsou Brooklyn a Queens, silně oponují mýtnému v době dopravní špičky, neboť většinová část tohoto mýtného by byla placena jejich voliči, kteří dojíždějí do Manhattanu. „Pohlížíme na takový nástroj jako na daň uvalenou na ostatní obvody (situované mimo Manhattan),“ řekl radní David Weprin z Queensu. Prezident obchodní komory Queensu k tomu přitakal: „Rezidenti a podniky z obvodů Queens, Brooklyn, Staten Island a Bronx … by tímto plánem utrpěly nejvíce.“5 Předpokládejme však, že by se výnosy z mýtného z kongescí vrátily do každého obvodu v poměru odpovídajícímu podílu výnosů z mýtného, jež byly zaplaceny jeho rezidenty. Pokud by 35 % rezidentů New York City, kteří platí mýtné z kongescí, žilo například v Queensu, vrátilo by se 35 % výnosů z mýtného do Qeensu za účelem rozšíření veřejných výdajů v Queensu. Elektronický systém mýtného typu E-Z Pass nebo určitý vzor státních poznávacích značek by mohly určovat rezidentní příslušnost k obvodům u plátců mýtného. Vzhledem k tomu, že by řidiči žijící mimo New York City rovněž platili mýtné z kongescí, které bude rozděleno mezi daných pět obvodů, dostával by každý obvod větší výnos z mýtného, než je objem zaplacený jeho rezidenty. Například rezidenti z New Jersey, kteří dojíždějí do Manhattanu, budou platit mýtné z kongescí, které budou sdílet všechny obvody. Každý obvod může rozhodovat o tom, jak utratit vlastní výnosy z mýtného. Brooklyn by mohl vynakládat část svých prostředků na úklid stanic podzemní dráhy, zatímco Staten Island by mohl dát přednost opravě svých chodníků. Pokud bude každý obvod moci vynakládat své výnosy z mýtného na ty rozšířené veřejné služby, které nejvíce oceňuje, vytvoří vrácení výnosů z mýtného do těchto pěti obvodů největší politickou podporu pro zpoplatnění kongescí. Dalším příkladem je zpoplatnění kongescí na mostech v oblasti zátoky v San Franciscu. Mosty Golden Gate a Bay Bridge podléhají mýtnému, avšak jeho sazba se nemění spolu s kongescemi. Logickým prvním krokem na cestě ke zpoplatnění kongescí v oblasti této zátoky by bylo převést stávající mýtné vybírané na uvedených mostech na mýtné z kongescí. Příměstské oblasti, které dodávají většinu osob jezdících po těchto mostech, by proti tomu nepochybně vznesly námitky, neboť by se mýtné na těchto mostech stalo, jak již varoval Gómez-Ibáñez (1992), určitým trestem za příměstské dojíždění. Pokud by však každé město v daném regionu dostávalo všechny zvýšené výnosy z mýtného placené jeho vlastními rezidenty, mohly by zvolení představitelé daných měst a obvodů podpořit zpoplatnění kongescí. Opět i v tomto případě by elektronická data o mýtném v rámci systému FasTrak nebo vzor státních poznávacích značek aut platících mýtné vytvořily přesný obraz plateb mýtného od řidičů v každém městě z oblasti zátoky. A obdobně jako v případě New Yorku by vzhledem k tomu, že určitá část denní dopravy pochází též z oblasti mimo zátoku San Francisca, výnosy z mýtného překračovaly částku, kterou rezidenti z této zátoky zaplatí. Vzhledem k tomu, že mosty jsou již nyní zpoplatněny, byly by náklady na výběr nového mýtného z kongescí minimální a systém by mohl být rychle zaveden. 9. Anglie
Nejambicióznější návrhy na zpoplatnění kongescí jsou nyní projednávány ve Velké Británii. Glaister a Graham (2006) odhadují, že určitý celostátní systém mýtného z kongescí v Anglii by býval vynesl v roce 2000 zhruba 11,5 mld. GBP neboli 23 GBP na obyvatele. Rovněž upozorňují na problém se snížením jiných poplatků uvalovaných na uživatele silničních komunikací za účelem dosažení toho, aby mýtné z kongescí bylo výnosově neutrální: Politika neutrality výnosů na celostátní úrovni vytváří těžkosti. Přestože může být neutrální pro uživatele silniční infrastruktury jakožto celek, nebude neutrální z hlediska většiny jednotlivců. Osoby žijící v hustě obydlených oblastech trpících kongescemi (především v městských oblastech) by pravděpodobně zaplatily více a lidé, kteří bydlí ve venkovských oblastech nebo kteří využívají časy 5
New York Daily News, článek „Biz panel rips congestion pricing plan“ (Podnikové kruhy zavrhují plán na zpoplatnění kongescí), 2. března 2006
mimo dopravní špičku, by zaplatili méně. Široce řečeno to znamená, že by podstatný objem peněžních prostředků byl přesunut z aglomerací a směřoval by do venkovských oblastí … Bez ohledu na to, jaká politika bude přijata k neutralitě výnosů na celostátní úrovni, se zdá pravděpodobné, že zpoplatnění používání silniční infrastruktury bude vytvářet tlak na přizpůsobení peněžním tokům způsobený současným finančním režimem místních vlád za účelem zmírnění odporu obcí, které by jinak na daném projektu ztrácely. A tento vývoj přesune debatu o zpoplatnění uživatelů silničních komunikací na mnohem nejasnější a méně tvárnou půdu (s. 1415-1416). Aby bylo možno vypořádat se s geografickým problémem vytvořeným vracením výnosů z mýtného motoristům, zvažujme namísto toho vracení výnosů z mýtného: (1) městům, ve kterých se odehrává platba mýtného; (2) městům, v nichž žijí plátci mýtného; nebo (3) určité kombinaci těchto dvou možností. Pokud budou navrhovatelé mýtného velmi veřejně hovořit o tom, kolik přesně výnosů by každé město nebo jiná místní samospráva získaly z mýtného, mohli by si zajistit podporu velkého počtu místních politických vůdců v celém státě. Mýtné by bylo koncipováno tak, aby docházelo k jen malému přerozdělování (pokud vůbec nějakému) výnosů z měst do venkovských oblastí. Osoby, které by jezdily v době špičky, by platily více než ty, které by v této době nejezdily, ale rovněž by měly větší přínos z omezení kongescí. Vrácení výnosů z mýtného městům by mohlo posunout debatu o zpoplatnění kongescí na mnohem jasnější a tvárnější půdu. 10. Závěr
„Tvůrci politiky nevytvářejí neefektivity pouhou náhodou,“ napsali Winston a Shirley (1998, s. 68). „Když ekonomové odhadují velké ztráty bohatství plynoucí z veřejných politik, jakoby dané ztráty byly jednoduchými přehledy, které by úředníci mohli korigovat užším zaměřením na to, co dělají, jsou to ekonomové a nikoliv úředníci, kdo tomu nevěnuje žádnou pozornost.“ Ekonomové frustrovaní nedostatkem politické podpory pro zpoplatnění kongescí by si měli pamatovat varování, jež uvedli Winston a Shirley. Velkou chybou tvůrců politiky v souvislosti s tímto opomíjením – tedy v souvislosti s tím, že nedochází ke zpoplatnění silničních komunikací – není důsledek necitlivé nekompromisnosti nebo jejich neschopnosti to „prosadit“. Zpoplatnění kongescí vypadá dobře pouze z ekonomického hlediska. Z politického hlediska se jeví riskantním a případně i katastrofálním. Nemůžeme předpokládat, že lidé budou hlasovat ve prospěch zpoplatnění kongescí prostě proto, že je to ekonomicky efektivní nástroj. Řešením není přimět řidiče, aby chtěli zpoplatnění kongescí.Dobré myšleny vyžadují zastánce a úspěšnými zastánci jsou jen zřídka ti, kteří platí příslušné náklady. Silné zastánce vytvoří pouze perspektiva významných přínosů. Většina diskusí o politické přijatelnosti zpoplatnění kongescí se točí kolem využití výnosů z mýtného k vybudování tichého souhlasu řidičů, ale takový tichý souhlas nevytvoří silnou politickou podporu a navíc je v každém případě vysoce nepravděpodobný. Přestože se motoristé domnívají, že zpoplatnění jim bude ku prospěchu, je nepravděpodobné, že by se zorganizovali a uspořádali křížovou výpravu za jeho prosazení. Absence lidové podpory však neodsuzuje zpoplatnění kongescí k osudu často diskutovaného ale jen zřídka vyzkoušeného nástroje. Idea, že nějakou politiku není možno schválit při absenci lidové podpory, je sporná vzhledem ke způsobu, jakým jsou politiky ve skutečnosti prosazovány. Ne každá navrhovaná politika je sama charakterizována počáteční popularitou a některé již dlouhou dobu fungující politiky nebyly populární vůbec nikdy. Ale politiku, která nebude populární na samém začátku, není možno provádět tak, jakoby populární byla. Zpoplatnění kongescí není možno prodávat jako politiku, která vůbec nikoho nepoškodí, nebo dokonce jako politiku, která každému trochu pomůže. Je však možno ji představovat jako politiku, která bude ku značnému prospěchu významným politickým aktérům. Její úspěch závisí, abychom parafrázovali Machiavelliho, nikoliv na přesvědčení těch, kteří mají prospěch ze stávajícího stavu, nýbrž na nalezení dalších, kteří „se budou mít dobře i za nového pořádku“. Tvrdíme, že směrování výnosů z mýtného může učinit zpoplatnění kongescí politicky úspěšným. Nemáme nyní na mysli konvenční rozčlenění pro specifické programy nebo účely, jako jsou veřejná doprava nebo zlepšení silniční infrastruktury. Namísto toho hovoříme o směrování výnosů na specifická místa a ke specifickým lidem. Tvrdíme, že výnosy z mýtného by mohly být směrovány do měst, a pokud možno do těch měst, které jsou protkány dálničními komunikacemi. Města jsou dobře organizována a jsou dostatečně velká na to, aby byla silná, ale zároveň jsou dostatečně malá na to, aby
zajistila konsensus mezi svými obyvateli ohledně toho, jak vynaložit peněžní prostředky. Výnosy z mýtného mohou znamenat prosazení ekologických i solidárních cílů za předpokladu, že tyto cíle nebudou podkopávat politické pobídky pro místní samosprávy, aby prosadily zpoplatnění kongescí. V Los Angeles by výnosy ze zpoplatnění kongescí mohly být využity ke kompenzaci měst se zaměřením na různé náklady v oblasti životního prostředí a veřejného zdraví, jež dálniční provoz vytváří. Věříme též, že obdobné, i když pravděpodobně nikoliv identické, strategie by mohly být přijaty v jiných regionech. Dominujícím faktorem v naší argumentaci však není jakási abstraktní reálnost, nýbrž politická kalkulace. Je možno vznášet argumenty o reálnosti podkladů pro jakýkoliv počet nárokovatelů výnosů ze zpoplatnění kongescí. Avšak nikdo nebude dostávat žádné výnosy, jestliže zpoplatnění kongescí nebude existovat. Zrovna tak, jako platí, že prvořadým cílem jakékoliv politika musí být jeho zvolení, tak prvořadým cílem jakéhokoliv rozdělování výnosů z mýtného musí být zajištění počátečního schválení zpoplatnění kongescí. Z tohoto důvodu cesta ke zpoplatnění kongescí nevede přes dopravní podniky nebo silniční byrokracii a rovněž v sobě nezahrnuje snahu o korupci motoristů. Namísto toho spočívá v podnícení vlastního zájmu měst. Jen tehdy, když nabídne koncentrované přínosy silným politickým silám, získá si každého pro boj za zpoplatnění kongescí. Poděkování
Jsme vděčni Dopravnímu centru Kalifornské univerzity za finanční podporu pro náš výzkum. Rovněž bychom rádi poděkovali kolegům Stephen Crosley, Alexandra Evans, Joseph Holmes, Hiro Iseki, George Kosovich, Anne McCauley, Andrew Mondschein, Eric Morris, Paul Philley, Adina Ringler, Diana Varat a dvěma anonymním recenzentům za celou řadu cenných podnětů ke způsobům, jak vylepšit tento příspěvek. Tento příspěvek vychází z výzkumu uvedeného v příloze G v práci Shoup (2005). Literatura
Altshuler, A., Luberoff, D., 2003. Mega-Projects. Brookings Institution, Washington, DC. Agranoff, R., McGuire, M., 1998. The intergovernmental context of local economic development. State and Local Economic Development Review 30 (3), 150-164. Anderson, D., Mohring, H., 1996. Congestion costs and congestion pricing for the twin cities. Minnesota Department of Transportation, Report No. 96-32. Anderson, D., Mohring, H., 1997. Congestion costs and congestion pricing. Publikováno v: Greene, D.L., Jones, D.W., Delucchi, M. (Eds.), Full Costs and Benefits of Transportation. Springer Press, Berlin. Armelius, H., Hultkrantz, L., 2006. The politico-economic link between public transport and road pricing: an ex-ante study of the Stockholm road-pricing trial. Transport Policy 13 (2), 162-172. Baum, D., 2001. The ultimate jam session. Wired 9 (11) www.wired.com/wired/archive/9.11/Singapore_pr.html. Bertrand, M., Karlin, D., Mullainathan, S., Shafir, E., Zinman, J., 2005. Whaťs Pyschology Worth? A Field Experiment in the Consumer Credit Market. Národní úřad hospodářského výzkumu, pracovní materiál 11892, http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/11892.html) Borins, S., 1988. Electronic road pricing: an idea whose time may never come. Transportation Research A 22 (1), 37-44. Calfee, J., Winston, c., 1998. The value of automobile travel time: implications for congestion policy. Journal of Public Economic 69, 83-102. Cammisa, A.M., 1995. Governments as Interest Groups. Praeger, London. Castelazo, M., Garret, T., 2004. Light rail: boon or boondoggle? The Regional Economist, červenec, 12-13. Cervero, R., 1998. Transit Metropolis. Island Press, Washington, DC. Deakin, E., Harvey, G., 1996. Transportation Pricing Strategies for California: An Assessment of Congestion, Emissions, Energy and Equity Impacts: Final Report. California Air Resource Board. Eliasson, J., Mattsson, L., 2006. Equity effects of congestion pricing: quantitative methodology and a
case study for Stockholm. Transportation Research A 40 (7), 602-620. Evans, A., Gougherty, M., Morris, E., Smirti, M., 2007. Politics, public opinion, and project design in California. Předloženo na 86. výročním zasedání Rady dopravního výzkumu ve Washingtonu, DC. Fielding, G.J., Klein, D.B., 1997. Hot lanes: introducing congestion pricing one lane at a time. Access 11 (Fall), 10-15. Garrison, W.L., Ward, J.D., 2000. Tomorrow's Transportation: Changing Cities, Economies and Lives. Artech House, Boston. Giuliano, G., 1992. An assessment of the political acceptability of congestion pricing. Transportation 19 (4), 335-358. Glaister, S., Graham, D., 2006. Proper pricing for transportation infrastructure and the case of urban road congestion. Urban Studies 43 (8), 1395-1418. Gómez-Ibáñez, J., 1992. The political economy of highway tolls and congestion pricing. Transportation Quarterly 46 (3), 343-360. Goodwin, P., 1989. The rule of three: a possible solution to the political problem of competing objectives for road pricing. Traffic Engineering and Control 30 (10). Goodwin, P., 1997. Solving Congestion: Inaugural Lecture of the Professorship of Transport Policy, University College London. K dispozici online na http://www.cts.ucl.ac.uk/tsu/pbginau.htm (Accessed October 8, 2006). Haneman, M., 1991. Willingness to pay and willingness to accept: how much can they differ? American Economic Review 81 (3), 647-653. Hinze, S., Baker, K., 2005. Minnesota's Fiscal Disparities Programs: Twin Cities Metropolitan Area and lron Range: Minnesota State House Research, January 2005. Kahneman, D., Knetsch, J.L., Thaler, R., 1991. Anomalies: the endowment effect, loss aversion, and the status quo bias. Journal of Economic Perspectives 5 (I), 191-206. Kockelman, K.M., Kalmanje, S., 2005. Credit-based congestion pricing: a policy proposal and the public's response. Transportation Research A 39, 671-690. Marlowe, J., 2003. City management and the myth of policy neutrality. Příspěvek přednesený na výročním zasedání Politologické asociace Středozápadu, 3.-6. dubna , Chicago, IL. Olson, M., 1963. The Logic of Collective Action. Harvard University Press, Cambridge. Orfield, M., 1997. Metropolitics: A Regional Agenda for Community and Stability. Brookings Institution, Washington, DC. Richmond, J., 2004. Transport of Delight: The Mythical Conception of Rail Transit in Los Angeles. University of Akron Press, Akron. Shoup, D., 2005. The High Cost of Free Parking. Planners Press, Chicago. Small, K., 1992. Using the revenues from congestion pricing. Transportation 19 (4), 359-382. Small, K., 2005. Road Pricing and Public Transit: Unnoticed Lessons from London. Access 26 (3), 1015. Texas Transportation Institute, 2005. 2005 Urban Mobility Study, http://mobility.tamu.edu/ums/report/. Transport for London, 2003. Impacts Monitoring: First Annual Report (Monitorování vlivů: první výroční zpráva) http://www.tfl.gov.uk/tfl/cclondon/cc_monitoring-1st-report.shtml. Tullock, G., Seldon, A., Brady, G., 2002. Government Failure. Cato Institute, Washington, DC. Wachs, M., 1994. Will congestion pricing ever be adopted? Access 4, 15-19. Wilson, J.Q., 1980. The Politics of Regulation. Basic Books, New York. Winston, C., Shir1ey, C., 1998. Alternate Route: Toward Efficient Transportation. Brookings Institution, Washington, DC.
Název originálu: The political calculus of congestion pricing Zdroj: Transport Policy 14 (2007), s. 111-123 Překlad: Petr Zavadil Jazyková korektura: ODIS
