Právnická fakulta Masarykovy univerzity Katedra správní vědy, správního a finančního práva
DIPLOMOVÁ PRÁCE
Policie ČR a její charakteristika
Zpracoval: Jan Hrnčář Rok zpracování: 2006
„Prohlašuji tímto, že jsem diplomovou práci na téma: Policie ČR a její charakteristika zpracoval sám a uvedl jsem všechny použité prameny“.
V Brně dne 31. 3. 2006
Na tomto místě bych rád poděkoval vedoucímu své diplomové práce JUDr. Stanislavu Sedláčkovi, Ph. D. za jeho rady a náměty při zpracování.
2
Obsah Obsah .............................................................................................................................3
1.
2.
2. 1.
Úvodní výklady .......................................................................................................6
Vývoj bezpečnostní, resp. policejní správy v proměnách dějin..............................10
Pojem policie a historický vývoj bezpečnostní, resp. policejní správy............10
2. 2.
2. 3. 3.
4.
4. 1.
Obecný pohled na bezpečnostní, resp. policejní správu v současnosti ..............12
Vymezení základních pojmů .............................................................................14
Historický vývoj bezpečnostního aparátu na našem území ...................................16
Ústavněprávní rámec a zakotvení bezpečnostní – policejní správy .......................23
Ústavněprávní vymezení....................................................................................23
4. 2.
Organizační bezpečnostní struktura státu.........................................................24
4. 3.
Současná právní úprava bezpečnostní – policejní správy .................................24
5. 1.
5. 2. 6.
6. 1.
Obecně správní charakteristika systému policejní správy .................................28
Ministerstvo vnitra a jeho vazby a vztahy k Policii České republiky .................29
Policie České republiky a její místo v systému policejní správy ............................31
6. 1. 1.
Základní charakteristika Policie České republiky.............................................31 Policie ČR jako veřejný sbor .........................................................................31
6. 1. 2.
6. 1. 3.
Charakteristika činnosti policie a její právní povaha ....................................32
6. 1. 3. 1. 6. 2.
6. 2. 1. 6. 2. 2.
6. 2. 3.
6. 2. 4. 6. 3.
Právní subjektivita Policie České republiky ..................................................33 Procesní způsobilost ..................................................................................34
Personální stránka policie ...............................................................................36 Služební poměr policistů ...............................................................................36
Význam etiky v činnosti Policie České republiky...........................................38 Edukace a profesní příprava policistů...........................................................40
Policista – veřejný činitel .............................................................................. 42
Financování policie ..........................................................................................43 3
6. 4.
6. 4. 1.
Organizace a řízení policie................................................................................45
Organizace Policie ČR a zřizování jejích složek............................................45
6. 4. 2.
Řízení policie.................................................................................................49
6. 4. 3.
6. 4. 3. 1. 6. 4. 3. 2. 6. 4. 3. 3. 6. 4. 3. 4. 6. 4. 3. 5. 6. 4. 3. 6. 6. 4. 3. 7. 6. 4. 3. 8. 6. 4. 3. 9. 6. 5.
Služby Policie České republiky......................................................................51
Služba pořádkové policie...........................................................................51
Služba kriminální policie a vyšetřování.....................................................55 Služba dopravní policie .............................................................................67
Služba správních činností policie ..............................................................69 Ochranná služba .......................................................................................71
Služba cizinecké a pohraniční policie .......................................................72 Služba rychlého nasazení ..........................................................................75 Služba železniční policie............................................................................76
Letecká služba ........................................................................................... 78
Úkoly Policie České republiky......................................................................80
6. 6.
Prostředky výkonu policejní správy..................................................................83
6. 7.
Povinnosti a oprávnění policistů......................................................................87
6. 6. 1. 6. 7. 1.
6. 7. 2.
7.
Zásady použití prostředků výkonu policejní správy.......................................85 Povinnosti policisty .......................................................................................87
Oprávnění policisty ....................................................................................... 89
Exkurz: Oprávnění požadovat prokázání totožnosti podle ust. § 13 zákona o policii _ 90
7. 1.
Policie České republiky a další články bezpečnostní – policejní správy ................96
Policie ve funkčním pojetí.................................................................................96
7. 2.
Obecní (městská) policie ................................................................................... 96
7. 3.
Vojenská policie .............................................................................................. 100
7. 2. 1. 7. 4.
7. 5.
Vztah Policie ČR k obecní policii a orgánům obcí ........................................98
Vězeňská stráž a justiční stráž......................................................................... 102
Orgány celní správy ........................................................................................ 103 4
7. 6. 7. 7.
8.
Zpravodajské služby ........................................................................................ 104
Veřejné stráže.................................................................................................. 106
Vztahy policie ke státním orgánům, právnickým a fyzickým osobám a dalším
subjektům ................................................................................................................... 107 8. 1.
Vztah Policie ČR a Armády ČR ...................................................................... 108
8. 3.
Vztah Policie ČR k ostatním subjektům .......................................................... 110
8. 2. 9.
9. 1.
Vztah Policie ČR a soukromých bezpečnostních služeb.................................. 109 Kontrola Policie České republiky........................................................................ 111
9. 2. 10.
10. 1.
10. 2.
10. 3. 10. 4.
10. 5. 10. 6. 10. 7.
Kontrola vnitřní .............................................................................................. 111
Kontrola vnější................................................................................................ 112 Mezinárodní policejní spolupráce ................................................................... 115 INTERPOL (ICPO) ................................................................................... 118
Europol – Evropský policejní úřad............................................................. 121
Schengenská spolupráce a SIRENE .......................................................... 126
Eurojust – Evropská jednotka pro soudní spolupráci ................................ 129 Mezinárodní policejní asociace – IPA........................................................ 131
CEPOL – Evropská policejní akademie ..................................................... 133 Dvoustranné mezinárodní smlouvy............................................................ 135
Závěr .......................................................................................................................... 137
Zusammenfassung ..................................................................................................... 143 Příloha........................................................................................................................ 145
Seznam použité literatury ........................................................................................... 146
5
1.
Úvodní výklady Každá společnost, zorganizovaná ve státní útvar, musí mít pro smysluplné
fungování a zajištění bezproblémového chodu tohoto stupně organizace lidského rodu zajištěnou dostatečnou institucionalizaci základních prvků, na nichž je založena a jež jsou výsledkem celospolečenského kompromisu. Maje na mysli zejména akceptaci a zakotvení významných statků jako život, svoboda, majetek, potažmo způsob jejich úpravy a garance - právo, tvoří však jen jednu část této roviny. Tou druhou částí roviny je
bezesporu existence mechanismů, kterými lze těmto určeným hodnotám účinně zajistit faktickou ochranu, a to preventivně, průběžně i následně. Takovým mechanismem je v realitě právního státu tzv. bezpečnostní správa.
Stát nevystupuje pouze jako bytostná entita navenek vůči jiným státům, ale jeho
základním posláním je vytvoření rámce pro subjekty v něm a vztahy mezi nimi vznikající
a zajištění fungování tohoto systému formou správy veřejných záležitostí. Děje se tak ve
veřejném zájmu a jako právem uložená povinnost subjektů, které ji vykonávají. Je to projev realizace výkonné moci ve státě, vykonávající veřejnou správu, jakožto činnosti
výkonného charakteru.1 Pro tento účel je stát vyjádřen institucionální kostrou – státním aparátem – a disponující základním organizačním elementem – mocí, jež se vyznačuje
schopností vnutit vůli, vyjadřující státní (resp. veřejný) zájem, jednotlivcům, sociálním skupinám i celé společnosti.
Ve svém funkčním pojetí se zaměřuje jednak na organizování chodu veřejných
záležitostí a jednak na autoritativní, mocenskou ochranu. Rozsah spektra možných
veřejných záležitostí je široký, proto i samotný systém, dostatečně reflektující tuto pluralitu, rozčleňuje správu na mnoho dílčích úseků, přičemž jedním z nich je bezpečnostní správa, zahrnující i správu policejní, jež tvoří jádro této práce.
Bylo by nereálné si myslet, že lidské společenství, zorganizované ve stát, dokáže
dostatečně směřovat k naplňování a dodržování základních idejí, obsažených v pomyslné
celospolečenské dohodě, za účelem dosažení ideálního stavu ve vztazích v rámci
společnosti, dodržování uznávaných (nejenom stanovených) pravidel chování, zachování
spořádaného společenského soužití apod. Jak praví jedno rčení: Chybovati je lidské. Vystihuje však jen z části problémy, ke kterým v lidském rodu docházelo, dochází a bude
docházet. Proto jsou součástí států celého světa i systémy, jimiž se stát snaží chránit a
napomáhat tomu, co je považováno jako žádoucí, resp. onen „ideální stav“. Neexistence podobných prostředků, jimiž lze účinně zajistit ochranu a čelit negativním tendencím, 1
Průcha, P. Správní právo – obecná část, Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 46.
6
projevům, stavům a poruchám ve společnosti, zcela určitě způsobí nerealizovatelnost funkcí státního celku, což je začátek jeho konce, a historie zná takové případy.
A právě v tom tkví význam specifické činnosti státu, jež prodělala pohnutý vývoj
napříč stoletími, aby se posléze definitivně institucionalizovala pod pojem známý v
současnosti – policie. Tento je zároveň i ústředním termínem správy zvané policejní.
Ovšem samotná existence zmíněných instrumentů neznamená, že k poruchám ve společenství nedochází. Jde o to, jakým způsobem a v jakém rozsahu jsou jejich činnosti a postavení koncipovány, aby mohly adekvátně čelit případným nedostatkům, vzniklým
v důsledku rozličných faktorů. Pouhou policejní správou se zdaleka nevyčerpává výčet
možných nástrojů, jež napomáhají k vytvoření a garanci takového stavu ve státě a
společnosti, označovaného jako „bezpečný“. Proto lze policejní správu subsumovat pod jednu z výsečí veřejné správy – bezpečnostní správu.
Zdravá společnost, složená ze základních článků – jednotlivců a jejich skupin, by
se vždy měla snažit vytvářet stát postavený na demokratických pilířích a zachovávající
úctu a respekt vůči právům a svobodám, tak často těžce zkoušeným. A tato politická
forma organizace společnosti – stát – by se naopak reciprocitně měl snažit působit tak, aby tyto atributy plně respektoval, vytvářel prostředí umožňující její plnohodnotný
pozitivní rozvoj a zasahoval do jejich života pouze v minimálně možné míře, nezbytné
nutné pro ochranu principů, na nichž je systém kooperace státu a společnosti, potažmo občana vybudován. Jenom tehdy ho bude možné vnímat jako tzv. právní stát.
Důležitým indikátorem je naplňování základních funkcí – organizátorské a
mocensko-ochranné. Na druhé jmenované se rozhodujícím způsobem podílí bezpečnostní
– policejní správa, a to zejména orgánem, který slouží jak k ochraně vlastního státu, tak k ochraně práv a právem chráněných zájmů jednotlivců a jejich skupin – policií. Policie
vystupuje jako pomyslná prodloužená ruka státu, resp. nejvyššího orgánu výkonné moci – vlády. Její hlavní funkce zůstává stejná – chránit občany a společnost před hrozícím
nebezpečím, taková ohrožení odvracet a předcházet jim. Domnívám se, že je i do budoucna žádoucí zachovávat dlouhodobě prosazovaný trend, který akcentuje prevenci a
ochranu. Teprve tam, kde jiné prostředky sloužící ochraně veřejného pořádku selžou
nebo jsou neúčinné, má jako prostředek ultima ratio nastoupit represe. Policie je ale i
státní a sociální institucí, zapadající do širšího kontextu společenských podmínek, které její fungování silně ovlivňují. Její činnost by měla být i nadále pojímána jako služba veřejnosti. Může přispívat k předcházení společenských konfliktů a ke zmírňování jejich následků, avšak není v jejích silách odstraňovat jejich hlubinné sociální příčiny – k tomu jsou určeny vhodnější a způsobilejší nástroje. 7
A zvláště zde, v oblasti vztahu policie a občanů, je otázka ingerence veřejné moci
do sféry jednotlivce velmi citlivá a četnost a intenzita zásahů z hlediska každodenní
reality je mnohem vyšší, než je tomu u jiných úseků správy veřejných záležitostí.
V důsledku tohoto zde mohou vznikat a vznikají konflikty. Právě proto je nezbytně nutné co nejpřesněji vytýčit hranice působení a rozsah pravomocí a povinností policie ve vztahu
vůči společnosti, kterou chrání. Účinnou metodou by mohla být nejenom dostatečná precizace znění právních předpisů, ale i schopnost v rámci policie (především celorepublikové) dostát řádné sebereflexe, sebekontroly, transparentnosti rozhodování
řídících představitelů a jejich schopnost převzít zodpovědnost, a v neposlední řadě i zefektivnění její činnosti a kontroly. Dalším problémem je potenciální politizace činnosti
celorepublikové policie, kdy se policie ocitá v centru pozornosti boje politických stran,
přičemž její prostředky a činnost jsou využívány k politickým nebo ryze osobním účelům. Výsledky policejní práce poté slouží k získávání politického kapitálu.
Na straně druhé je zažitým koloritem, že se policie stala pro veřejnost oním
vývěsním štítem vlády a věčným otloukánkem, na kterého se někdy nezaslouženě valí
v pravidelných intervalech vlny kritiky ze strany věčných mediálních a politických
kverulantů, a vzniklé problémy se neúměrně medializují 2 a stávají se častým námětem
politických diskuzí, přičemž její kritika slouží k zastření skutečných sociálních problémů, za něž ve skutečnosti odpovídá někdo jiný. Vyskytnuvší se výtky směřují veskrze na
hlavu celého policejního sboru, nikoliv na hlavy odpovědných, což poté vede k postupné mýtizaci policie a ztrátě důvěry ze strany občanů komplexně. A jelikož policie je
rozhodujícím činitelem na poli vnitřní bezpečnosti a pořádku, nemůže mít nikdy taková
situace kladný dopad na utužení důvěry a jistoty v ní, což se jeví jako jednoznačně
nežádoucí. Pro zamezení takovéto situace přichází v úvahu zvýšený důraz ze strany vládnoucích činitelů na korektní chování policistů vůči občanům, profesionalitu, důslednost a rychlost plnění úkolů. A naopak společnost se musí naučit její poslání
pochopit a sama se vydat cestou větší zodpovědnosti. Úkolem policie není ji to učit, nýbrž chránit společnost před sebe samou. Je proto třeba usilovat o vytvoření vazby na
občanskou společnost, se kterou bude plnohodnotně spolupracovat na vytvoření právního
a bezpečného státu. Vždyť i přes výše uvedené výtky převážná část společnosti uznává, že policie je pro další život společnosti nezbytná, protože je reálnou silou, která se může
kvalifikovaně postavit na odpor oněm zmíněným hrozbám a nebezpečím. Z tohoto vědomí vyplývá společenská akceptace, respekt a prestiž policie a policejní profese.
Názorné příklady medializace představují například zásah PČR na akci CzechTek 2005 a „nezásahy“ na hudebních produkcích příznivců krajní pravice. 2
8
Cílem mé práce je pokus nastínit současný status quo zejména u Policie České
republiky, zhodnotit systém a fungování, popsat, jak se výše uvedené daří a jak se snahy promítají do reality, a v neposlední řadě navrhnout žádoucí změny právní úpravy de lege ferenda.
Pro
jednoznačnější
vymezení
profilu
policie
a
pochopení
jejího
celospolečenského významu jsem v úvodních kapitolách zvolil cestu komplexnějšího
náhledu na bezpečnostní-policejní systém a reálné fungování celého bezpečnostníhopolicejního aparátu v rámci našeho státu. I proto jsem preferoval metodu rozboru pozice
Policie ČR jako integrální součásti vnitrostátních, ale i mezinárodních bezpečnostních struktur, nikoliv jako jejich striktně oddělené části.
9
2.
Vývoj bezpečnostní, resp. policejní správy v proměnách dějin
2. 1. Pojem policie a historický vývoj bezpečnostní, resp. policejní správy
Ač se to může zdát zvláštní, původní význam slova „policie“ vystihoval
v porovnání se současným přístupem poměrně něco jiného. Historický posun v chápání obsahu tohoto slova byl značný. Porovnáme-li období několika tisíciletého vývoje, dospějeme k závěru, že postupně docházelo k postupnému vymezování a specifikaci
pojmu. Docházelo k tomu zejména v závislosti na prohlubování vztahu stát-občan a úrovni vyspělosti tehdejší společnosti. S postupnou profesionalizací a diferenciací činností státu na mnoho úseků správy docházelo i k zužování obsahu pojmu „policie“.
Prapůvod výrazu lze hledat ze starověkém Řecku u slov „polis“, označujícího
„město“ či „městský stát“ a spořádaný stav v něm nebo činnost směřující k jeho dosažení,
a „politeia“, které původně znamenalo příslušnost určité osoby k tomu kterému městu, resp. státu (ale i ústava a řád).3 Obvyklým pojmem pro zajišťování veřejného blaha byla
od 16. a 18. století policie. Původně byla policie pojímána jako veškerá státní činnost
vykonávaná příslušnými úředníky, přičemž její význam se kryl s označením státních záležitostí jako takových. Začaly se vydávat tzv. policejní řády, v nichž se orgánům správy, zejména krajským a městským hejtmanům ukládal dohled na nové a nové úseky
života a za jejich přestoupení se vyhlašovaly tresty. Za vlády Josefa II. byla poprvé vybudována policejní organizace v novodobém pojetí, jejímž úkolem bylo sledování
činnosti úřadů i úředníků i nálady jednotlivých vrstev obyvatelstva i význačných osob.4 Posléze termín zahrnoval státní správu, a za dob Rakousko-uherské monarchie, v období
tzv. policejního (Bachova absolutistického) státu pak byla totožná se státní správou vnitřní, neboť v původním významu znamenala veškerou státní činnost, která nebyla
činností státu na úseku správy obrany, financí, zahraničních věcí a justice. Až do roku 1850 se pro veškerou správní vědu používalo označení policejní věda. Oblast vnitřní správy byla nazývána správou policejní a jejím obsahem byly jak pořádkové činnosti nařizovací povahy, tak i tzv. činnost pečovatelská (např. správa zdravotnictví) a představovala fakticky veškerou vnitřní správní činnost státu s výjimkou uvedených
oblastí. Jinými slovy, do vnitřní správy se zařazovalo vše, co nebylo podřaditelné pod Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 7. 4 K tomu a dalším podrobnostem konstituce policejních úřadů blíže in Hledíková, Z., Janák, J., Dobeš, J. Dějiny správy v českých zemích. Praha: NLN, 2005, s. 11 a 137. 3
10
ostatní oblasti veřejné správy. Tomu odpovídalo i členění policie provedené rakouskou, ale i naší prvorepublikovou právní naukou, která za policii považovala nejenom orgány,
které tuto policejní správu bezprostředně vykonávají, ale především ty činnosti nebo jejich okruhy, které mají být těmito, popř. jinými orgány vykonávány. Policie
představovala činnost státu směrující k odstranění překážek, které brání bezpečnému a normálnímu rozvoji funkcí státu, korporací a jednotlivců, tedy úsek vnitřní stability
státu.5 Neboli konkrétněji byla složkou veřejné správy, jejímž úkolem bylo chránit úkony
vrchnostenskými i nevrchnostenskými určité veřejné statky.6
Vnitřní náplň vnitřní správy, obsahující i bezpečnostní, resp. policejní správu
v dnešním pojetí, se vyvíjela současně s vývojem společensko-politického uspořádání státu. Za dob liberálního státu se z ní postupem času vydělovala nová specializovaná odvětví státní správy a taktéž policejní či bezpečnostní správa ve vlastním slova smyslu se tehdy konstituovala jako relativně samostatná výseč vnitřní správy. V jejím rámci docházelo k diferenciaci mezi pořádkovými funkcemi nařizovací povahy, označovanými
nadále policie, a pečovatelskými funkcemi veřejné správy. Zvláštní kvalifikovanost této
části vnitřní správy oproti správě jiné byla postupně dána jednak speciálními účely, tj.
ochranou stanoveného a sledovaného řádu a odvracením jeho ohrožení a poruch, a jednak
speciálními prostředky, jimiž bylo použití pohrůžky donucení a zejména přímého donucení, jakožto krajního prostředku dosažení onoho zvláštního účelu, což bylo projevem realizace mocensko-ochranné funkce státu.7
I u samotného pojmu policie docházelo dalším vývojem, který započal především
v 15.–16.
století
nejprve
ve
Francii,
k jeho
postupné
institucionalizaci,
kdy
oproti původnímu označení specifické činnosti se začala policie chápat jako specifický
druh veřejné správy, resp. specifická část systému orgánů veřejné správy, resp. bezpečnostních sborů, tedy spíše jako veřejnou správu v organizačním pojetí. Tomu je tak dodnes.
Policie byla členěna na policii populační (vymezení bezpečného základu pro nejrůznější správní funkce – sčítání lidu, matriky); bezpečnostní všeobecnou (účelem bylo čelit hrozící integritě státu, korporací a jednotlivců – otázky hlášení cizinců, zbraně, vyhoštění aj.); bezpečnostní zvláštní (k odvrácení všeho, co by hrozilo bezpečnosti v jednotlivých oblastech lidské činnosti – policie živnostenská, dopravní, silniční, námořní, horní, honební, polní, stavební aj.); mravnostní (zahrnovala předpisy tiskové, divadelní, o prostituci aj.); zdravotní (sloužila k zachování obecného zdraví). K tomu blíže Nedorost, L. Obecní policie. Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 7-8. 6 Hoetzel, J. Československé správní právo. Část obecná. Praha: Melantrich, 1934, s. 14. 7 Průcha, P. a kol. Jak řídit kraj, město, obec. Brno: Masarykova univerzita, 2002, s. 117. 5
11
2. 2. Obecný pohled na bezpečnostní, resp. policejní správu v současnosti
V současné době se pojem správa policie zužuje na státní správu na úseku
veřejného pořádku a bezpečnosti, tedy zejména na ochranu státu před nejrůznějšími poruchami a ohrožením. To je zároveň i hlavním a základním úkolem policie, nikoliv
však jediným. Policie však již není zařazována do správy vnitřní, tvoří relativně samostatné odvětví veřejné správy. A policejní správa se takto jeví jako kvalifikovaná součást širší bezpečnostně-správní platformy, zahrnující i jiné oblasti.
Jelikož bezpečnostní správa nepopiratelně představuje významnou, a navíc
rozsáhlou oblast, jejíž existence je vnímána občany prakticky každodenně, je nutné od ní, nejenom pro účely této práce, oddělit správu policie, vymezit hranice a definovat její postavení ve vztahu k ostatním celkům v rámci správy bezpečnostní.
Bezpečnostní správu v jejím nejširším kontextu lze pojímat jako systém a
zároveň činnost všech orgánů veřejné správy či jiných zmocněných, které byly pověřeny
bezpečnostními funkcemi. Teoretickým náhledem ji lze pojímat jednak z aspektu
organizačního (struktura, systém orgánů) a jednak z funkčního (činnost, úkoly, oprávnění, povinnosti).8 Náhledem systematickým ji lze rozdělit zejména na následující tématické celky: • • •
správa policie – Policie České republiky, obecní policie,
správa obrany státu – Armáda České republiky, Vojenská policie,
zpravodajské služby – civilní – Bezpečnostní informační služba, Úřad pro zahraniční styky a informace,
– vojenské – Vojenské zpravodajství,
•
zajišťování ochrany pořádku a bezpečnosti při výkonu a správě soudnictví –
•
ochrana přírody – tzv. veřejné stráže – stráž přírody, myslivecká stráž, lesní stráž,
•
ochrana bezpečnosti práce – Státní úřad inspekce práce, inspektoráty práce,
rybářská stráž,
•
požární ochrana – Hasičský záchranný sbor, sbory dobrovolných hasičů, požární
•
krizové řízení a integrovaný záchranný systém,
•
8
Vězeňská stráž, justiční stráž,
hlídky aj.,
ochrana utajovaných informací a bezpečnostní způsobilost,
Skulová, S. Správa policie v současné právní úpravě. Brno: Masarykova univerzita, 1993, s. 6.
12
•
problematika soukromých bezpečnostních služeb (ač nejde o součást struktury veřejnoprávních bezpečnostních orgánů, nýbrž o koncesovanou živnost ve smyslu živnostenského zákona v platném znění) aj.
Policejní správa jako její užší součást představuje činnost policejních orgánů,
jimž zákon ukládá především úkoly ochrany ve věcech bezpečnosti a veřejného pořádku, ale i plnění úkolů v jiných specializovaných oblastech. Děje se tak pouze v těch oblastech
a případech, kdy zmíněné úkoly nespadají do působnosti jiných specializovaných
správních orgánů, bezpečnostních sborů, zpravodajských služeb a ozbrojených sil. Proto lze jejich činnost označit jako subsidiární.
Co je však pro policejní správu natolik charakteristické, že zdůvodňuje relativně
nezávislou existenci a výsadní postavení policejní správy v rámci systému správy bezpečnosti, je kvantitativní podíl a intenzita donucovací činnosti, která je pro realizaci
stanovených úkolů běžně používána, za předpokladu dodržení požadavku subsidiarity. To vše je subjekty, vůči nimž směřuje, mnohdy pociťováno jako zásah do jejich soukromé
sféry a vnímáno veskrze negativně. Donucení je sice dominujícím prvkem, ale nadto jsou dále pro účely odlišení se od jiných úseků bezpečnostní správy přesněji specifikovány
vymezené části sledovaného žádoucího řádu, kterými jsou (veřejná) bezpečnost a veřejný pořádek, nutné pro zajištění nerušeného chodu správy veřejných záležitostí.9
Skulová, S. In Jurníková, J. a kol. Správní právo – zvláštní část. 5. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 68. 9
13
2. 3. Vymezení základních pojmů Jak již bylo zmíněno, zejména oblasti policejní, ale rámcově taktéž i oblasti
bezpečnostní správy jsou více než vlastní některé základní pojmy a hodnotové cíle,
k nimž správní činnost výše zmíněných subjektů v rozsahu jejich působnosti na daných úsecích směřuje a jež jsou mnohdy jádrem právních předpisů, danou oblast regulujících. Jsou jimi:
1) Bezpečnost (veřejná bezpečnost), představující ochranu společnosti a jednotlivců před nebezpečím ohrožujícím
a) vnitřní pořádek ve státě – bezpečnost státu, jeho institucí a nerušený výkon funkcí
státu neboli zajištění svrchovanosti, územní celistvosti, ochrany demokratických základů státu,
b) život, zdraví, svobodu, lidskou důstojnost a osobní čest jednotlivce, c) majetek.
Pojem bezpečnost není nikde legálně definován a bývá vysvětlován v kontextu s
pojmem nebezpečí. Je to stav, který objektivně obsahuje možnost vzniku škody nebo
vznik škody přímo hrozí, popř. lze již očekávat, že bezprostředně nastane. 10 Stav bezpečnosti lze taktéž definovat pozitivně pomocí jakéhosi stavu ve společnosti
považovaného za normální, kdy jsou zachovávána pravidla občanského soužití, stanovená obecně závaznými právními předpisy, a je vůbec dodržován právní řád České
republiky. Bezpečnost jak představuje jak kompetenční, tak i materiálně právní základ pro činnost policie.11
2) Veřejný pořádek – představuje právním předpisem obsahově nevymezený výraz neboli tzv. neurčitý pojem, byť právními předpisy často zmiňovaný, a jehož obsah je naplňován především praxí příslušných orgánů.12 Lze jej chápat ve dvojím smyslu:
a) v užším pojetí – jako ochranu pravidel a zásad chování na veřejnosti, jež sice
nejsou výslovně formulována v právních normách, ale jejich zachování je podle
panujících obecných názorů a morálního přesvědčení v určitém místě a čase nutnou podmínkou spořádaného společenského soužití. Tato neformalizovaná pravidla chování
Existují i další definice stavu nebezpečí, viz § 3 zák. č. 240/2000 Sb., (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. 11 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 16. 12 Například bývalý soudce Ústavního soudu Vlastimil Ševčík definoval veřejný pořádek jako „vyvážený stav společenských vztahů respektující vžitá či v místě uznávaná pravidla způsobu života a společenského chování (slušnosti) vycházející z poměrů daného místa a z tam obecně přijímaných zásad a pravidel morálky“. In Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích – komentář. 2. vydání, Praha: Linde, 2004. 10
14
jsou právně závazná (a tedy sankcionovatelná) pouze v mezích právní normy, která obsahuje výslovně termín „veřejný pořádek“.
b) v širším pojetí – jako ochrana pravidel a zásad chování jak obsažených výslovně
v právních normách, tak i pravidel chování, jež nejsou výslovně formulována v právních
normách. Není sem zahrnuta ochrana zachovávání pravidel chování obsažených ve všech normách právního řádu, ale právě jen pravidel souvisejících se zachováváním spořádaného soužití ve společnosti.
Jeho zajišťování je svěřeno zejména obcím, ale i jiným subjektům veřejné správy.
V této oblasti plní obce jednu ze svých policejních funkcí a při nedostatku zákonné opory
se snaží vydáváním obecně závazných vyhlášek stanovit zákazy určitého chování, které
považuje za škodlivé a které přitom není regulováno platnými zákony.13 Policie na tomto poli pouze spolupůsobí, ačkoliv zde plní svůj základní a charakteristický úkol a je
základem policejní činnosti. Dodržování veřejného pořádku znamená, že každému členu společnosti jsou ukládána jistá omezení, bez nichž by existence společnosti a její
fungování nebyly možné. Ovšem omezení by neměla vzhledem k sledovaným účelům a cílům překračovat nezbytně nutnou míru, proto by měla být maximálně přiměřená.
Jak bezpečnost, tak i veřejný pořádek jsou z hlediska vymezení obsahu součástmi
záležitostí tvořících oblast tzv. vnitřních věcí státu, pro něž je ústředním orgánem státní správy Ministerstvo vnitra.14
3) Veřejný zájem je druhem zájmu, který je obecně prospěšný (zejména zájem státu či
jiné veřejnoprávní korporace), opak čistě soukromého zájmu. Uplatňuje se v tvorbě, interpretaci a v aplikaci práva, zvláště jako jeden ze dvou důvodů zákonné limitace základních práv a svobod (např. u institutu vyvlastnění). Protože se jedná o jeden z
právních pojmů s neostrým významem, měl by být v zákonech blíže specifikován či definován.
Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích – komentář. 3. vydání. Praha: Linde, 2005, s. 31. Viz ust. § 12 odst. 1 písm. a) zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR (kompetenční zákon), ve znění pozdějších předpisů. 13
14
15
3.
Historický vývoj bezpečnostního aparátu na našem území O vývoji pojmu policie a její správy již bylo zmíněno, zbývá pro úplnost vykreslit,
jak se policie a její nominální odchylky jako specifické sbory vyvíjely, jaký byl jejich
společenský význam a dopad, a jakými specifickými úkoly byly za různých dějinných
období pověřovány. S ohledem na dostatek tématických pramenů a dějinný rozsah by byl
komplexnější popis vývoje policie nad rámec záměru této práce, proto se zaměřím toliko na vybrané aspekty historické etapy samostatného československého státu. Zrod
Území našeho státu patřilo do roku 1918 do rakouské části habsburské monarchie,
čímž byl samozřejmě ovlivněn i vývoj organizace bezpečnostní služby na našem území.
Snahy státu o systematické řešení otázek spojených s bezpečnostní službou spadají do
druhé poloviny 19. století, kdy po revolučních událostech v letech 1848-1849 došlo ke
změně právní úpravy činnosti státních policejních úřadů, zavedení četnictva po lombardském vzoru a o několik let později, po pádu absolutismu představovaného
Alexandrem Bachem, byla zavedena samospráva, v rámci níž mohla působit komunální policie.
Vzhledem k tomu, že samostatný československý stát při svém vzniku v říjnu
1918 recipoval stávající právní řád a v souvislosti s tím i stávající právní systém, přešla do jeho služeb rakouská organizace státních policejních úřadů, četnictva i komunální
policie. Ministerstvo vnitra mělo jako nejvyšší instance politické správy velice širokou působnost. Zabývalo se záležitostmi státní správy, bezpečnostními otázkami a dalšími
velice rozličnými agendami, které nebylo možno začlenit do jiných resortů. Z hlediska místní působnosti udržovalo veřejný pořádek a veřejnou bezpečnost na celém území
četnictvo. Výjimkou byla statutární města, v nichž fungovaly státní policejní úřady. Na území spravovaném četnictvem mohli v rámci samostatné působnosti jednotlivých obcí pečovat o bezpečnost osob a majetku členové komunální policie.
Četnictvo bylo vojensky organizovaným strážním sborem, podléhajícím
vojenským trestním zákonům a soudům. Ve výkonu bezpečnostní služby bylo podřízeno politickým úřadům, po stránce výcviku, vyučování, kázně, kontroly služby, ve věcech
správních a hospodářských pak četnickým důstojníkům. V poslední instanci v obou směrech podléhalo ministerstvu vnitra. Pro každou zemi bylo zřízeno zemské četnické velitelství v sídle zemského úřadu. Jeho obvody se dělily na četnická oddělení, ta pak na
dvě a více okresní četnická velitelství a na četnické stanice ve městech nebo větších 16
obcích. Tato organizace četnictva ověřená lety praktického fungování byla v letech 1919
- 1920 zavedena i na území Slovenska a Podkarpatské Rusi. Během prvních dvaceti let existence samostatného československého státu doznala původní rakouská organizační struktura četnictva nebývalého rozmachu a zdokonalení. Byly zaváděny nové metody
činnosti i nové technické prostředky, kterými disponovaly nově se utvářející specializované útvary na jednotlivých stupních řízení. Působily na větších územních
obvodech, doplňovaly výkon služby zajišťovaný četnickými stanicemi. Jejich činnost umožnilo a ulehčilo i zavedení spojovacích a dopravních prostředků, čímž se zvýšila
operativnost a akceschopnost četnického sboru. Zemská četnická velitelství tak vytvářela speciální organizační celky často dočasné, jako byly kontrolní pohraniční stanice, polní četnictvo, četnické pohotovostní oddíly. Dalšími speciálními útvary byly četnické silniční
kontrolní stanice (1. 5. 1935), četnické letecké hlídky (1. 7. 1935) a pro pátrání po kriminálních delikventech od roku 1928 po celém území státu budované četnické pátrací stanice.
Nový samostatný Československý stát recipoval při svém vzniku i řídkou
soustavou státních policejních úřadů. Šlo o dvě policejní ředitelství - v Praze a v Brně a
dvě policejní komisařství - v Plzni a v Moravské Ostravě. Ke zřizování dalších byla
zákonem č. 165/1920 Sb. z. a n. zmocněna vláda, jež je mohla řídit „kdekoliv toto sezná potřebu“.
Pokud nebyla při zřízení úřadům ustanovena užší působnost, převzaly obor
působnosti obecní, pokud se týkalo policie bezpečnostní, mravnostní a čelední a
dosavadní obor působnosti okresní správy politické ve věcech správy policejní. Pod tlakem zhoršující se mezinárodní situace se začala státní policejní správa sjednocovat, k čemuž napomohlo vládní nařízení č. 51/1936 Sb. z. a n. Policejní úřady vznikaly podle
potřeby a bez ohledu na souhlas obce, takže v roce 1938 u nás bylo již přes sto policejních úřadů.
Výkonnou složkou každého státního policejního úřadu byl Sbor stráže
bezpečnosti, jenž byl tvořen Sborem neuniformované stráže bezpečnosti, organizované
na zásadě moci představenské. Jeho členové vykonávali zpravodajskou, vyšetřovací, dohlížecí, pátrací a administrativní činnost, při jejímž výkonu se prokazovali služební
legitimací nebo služebním odznakem. Sbor uniformované stráže bezpečnosti byl organizován na zásadě velitelské podřízenosti a jeho členové konali hlídky a pochůzky, eskortovali a hlídali vězně, poskytovali první pomoc, konali telefonní a telegrafní službu a všechny další úkoly, které vyplývaly z předpisů či příkazů. 17
Policejní ředitelství v Praze bylo podřízeno ministerstvu vnitra, a také zemské
správě politické v Čechách. Během dvacátých a třicátých let se jeho působnost postupně rozšířila na okolní obce a vznikala nová policejní komisařství. Policejní expozitury byly
na čtyřech pražských nádražích a k policejnímu ředitelství v Praze patřilo pohraniční
komisařství v Podmoklech s policejní expoziturou v Děčíně. Reorganizace byla provedena ve dvacátých letech v souvislosti s rozšiřováním úřední agendy a vzniku nových odvětví policejní správy.
Ke konci dvacátých let se tak policejní ředitelství v Praze, v jehož čele byl
policejní prezident, členilo na prezídium, jemu přičleněná oddělení, samostatná odborná oddělení,
zvláštní
ústředny
s
celostátní
působností,
sbory
uniformované
a
neuniformované stráže bezpečnosti. Policejní prezídium provádělo inspekci policejních
úřadů, vedlo osobní záležitosti všech kategorií zaměstnanců policejního ředitelství,
dohlíželo na chod služby u ostatních oddělení, obstarávalo písemný styk s úřady, zastupitelstvími cizích států, přijímalo intervence, deputace, řídilo administrativu při
demonstracích, táborech lidu, veřejných schůzích politického rázu atd. Vytvářelo situační zprávy pro zemský úřad a ministerstvo vnitra. Úředník prezidia byl velitelem parlamentní
stráže. Při prezídiu působila disciplinární komise a komise kvalifikační pro členy sborů uniformované a neuniformované stráže bezpečnosti. V roce 1919 vzniklo z iniciativy
ministra vnitra A. Švehly zpravodajské oddělení, jež vedlo státně politickou agendu a evidenci cizinců. K prezídiu patřila i zpravodajská ústředna pro státní působnost a její pobočka pro Čechy.
Místo čtyř oddělení policejního ředitelství v době Rakouska-Uherska vznikl za
první republiky větší počet samostatných odborných oddělení: tiskové, spolkové a divadelní, dopravní, oddělení pro zbrojní pasy, úřadovna pro potírání lichvy a oddělení pro poříční policii, které podle potřeby působilo samostatně nebo jako součást oddělení pro zbrojní pasy.
Vznikl také Ústřední přihlašovací úřad a pasové oddělení, jenž měl v kompetenci vydávání cestovních pasů, občanských legitimací, plavebních knížek. Dále evidoval
osoby, které přišly do Prahy z míst postižených nakažlivými chorobami. Bezpečnostní oddělení se zabývalo všeobecnou agendou veřejné bezpečnosti a dělilo se na několik
dalších speciálních útvarů, jako např. železniční oddělení, poštovní, mravnostní, evidenční, oddělení krádeží, korespondenční oddělení, oddělení pro stíhání kapesních
zlodějů, oddělení pro stíhání padělatelů platidel, šeků a cenných papírů, zajišťovací úřad, trestní rejstřík, oddělení ztrát a nálezů, oddělení pro správu policejních věznic, stanice
policejních psů, redakce policejních tisků. V roce 1929 byla při bezpečnostním oddělení 18
zřízena Všeobecná kriminální ústředna s celostátní působností. Ta vedla ústřední evidenci
zločinců, pátrala po nezvěstných osobách, poskytovala pomoc úřadům při stíhání zločinců, při identifikaci mrtvol, měla na starost výcvik bezpečnostních orgánů v organizaci pátrání. Stejně jako jinde byly výkonnými orgány policejního ředitelství sbory uniformované a neuniformované bezpečnosti. Poválečné období
V roce 1945 se základem nové státotvorné činnosti v osvobozeném
československém státě se stal Košický vládní program, přijatý dne 5. 4. 1945 první
československou vládou Národní fronty Čechů a Slováků v Košicích. Ještě před
jmenováním vlády Národní fronty 4. 4. 1945 vydal prezident ústavní dekret č. 1/1945 ze dne 2. 4. 1945 o nové organizaci vlády a ministerstev v době přechodné, v němž v § 2 je v čele státní správy vedle jiných ministerstev uvedeno i ministerstvo vnitra. Posláním
ministerstva vnitra jako správního úřadu bylo řízení národních výborů a výkon
bezpečnostních úkolů, vyplývajících z Košického vládního programu. Dne 17. 4. 1945 schválila vláda hlavní zásady výstavby nového bezpečnostního aparátu. Směr výstavby nového bezpečnostního sboru formuloval ministr vnitra takto:
1. Četnictvo a policii nerozpouštět, ale očistit a ponechat ve výkonu služby, protože je zatím nemůžeme nahradit novými vycvičenými orgány;
2. podchytit ozbrojenou masu občanstva a snažit se urychleně začlenit mladé a vhodné lidi do bezpečnostní služby;
3. utvořit zvláštní pohotovostní jednotky jako zálohy pro pohraničí.
Jiná byla v této době situace na Slovensku. Zde ovlivňují charakter nové
organizace bezpečnostních útvarů zejména dva zákonné akty:
1. Nařízení SNR č. 6/1945, o rozpouštění četnických a policejních organizací a
formací, které počítalo s tím, že prověření příslušníci mohou být převzati do služeb Národní bezpečnosti v rámci Pověřenectva SNR pro věci vnitřní.
2. Nařízení SNR č. 7/1945, které stanovilo organizaci bezpečnostní služby na
Slovensku, tvořenou sborem Národní bezpečnosti (NB), složeným z velitelů a členů, kteří byli zaměstnanci Pověřenectva pro vnitřní věci.
V Čechách a na Moravě ve stejné době existovaly již tři druhy bezpečnostních
složek - revoluční oddíly (Revoluční gardy, Národní milice apod.), na závodech Závodní
milice a policejní a četnický aparát. Z těchto všech složek byli vybírání příslušníci pro nový Sbor národní bezpečnosti. V řízení SNB se v tomto období uplatnila zásada dvojí
podřízenosti – Národním výborům v otázkách zaměřených k bezpečnostní službě a
velitelům v otázkách odborných, výcviku, správních, kázeňských apod. Dvojí podřízenost 19
vyplývala z požadavku, že nový bezpečnostní aparát bude budován jako „orgán lidu“. Postupnou výstavbou bezpečnostního aparátu se v období do vydání zákona o národní bezpečnosti vytvořily organizačně samostatné bezpečnostní složky.
Nový Sbor národní bezpečnosti, na rozdíl od předmnichovských sborů, dostal
novou politickou i pracovní náplň – byla zlikvidována jeho nepolitická povaha. Politizace byla důsledkem naplňování Košického vládního programu. V červnu 1945 byla vyhlášena nová organizace Sboru národní bezpečnosti, která měla odstranit odlišný vývoj
v jednotlivých částech republiky, přičemž do Sboru byly začleněny všechny dosavadní
bezpečnostní uniformované složky, tj. četnictvo, uniformovaná státní a obecní policie.
Došlo k vytvoření tzv. zemských odborů bezpečnosti (ZOB), působících při zemských národních výborech v Praze a Brně a expozitury brněnského ZOB v Ostravě. Zemské
odbory bezpečnosti měly za úkol organizovat a řídit všechny složky vnitřní národní bezpečnosti v Čechách. Jejich vlastní organizaci tvořily čtyři oddělení: • • •
ZOB I - vnitro (vedení, řídilo SNB, StB a kriminální službu) ZOB II - zpravodajský úsek
ZOB III - právní a správní úsek
•
ZOB IV - dopravní úsek
•
Pořádková služba - většinou příslušníci bývalého četnictva a policie
Jednotlivé složky bezpečnosti tvořily: • • • •
Kriminální služba - specializovaní příslušníci, také většinou staří příslušníci ZOB II - zcela nová zpravodajská složka Státní bezpečnost
Pohotovostní pluk 1 NB - zcela nový útvar, v němž většinu tvořili nově přijatí příslušníci.
Podstatné organizační změny týkající se československé bezpečnosti proběhly na
počátku padesátých let. Na základě vládního nařízení č. 48 z roku 1950 došlo k rozdělení
původního ministerstva vnitra na dvě nová ministerstva. Ministerstvo národní
bezpečnosti, které se stalo ústředním řídícím orgánem pro Sbor národní bezpečnosti, a ministerstvo vnitra, které mělo na starosti vnitřní správu, včetně národních výborů. Hlavním cílem nových organizačních opatření mělo být zkvalitnění a zvýšení
operativnosti řídící práce. Řízení národních výborů pak mělo být dle možností oproštěno od bezpečnostní problematiky. Výkonnými orgány ministerstva národní bezpečnosti se stala Velitelství Státní bezpečnosti a Velitelství Veřejné bezpečnosti. Neúspěch a závažné
nedostatky reformy vyvrcholily další reorganizací na podzim roku 1953. Ta spočívala ve 20
zrušení ministerstva národní bezpečnosti. Veškeré úkoly přešly pod ministerstvo vnitra, které počínaje 1. říjnem 1953 odpovídalo za řešení všech bezpečnostních úkolů s tím, že úkoly týkající se státní správy a řízení národní výborů řídila od roku 1953 přímo vláda.
V lednu 1954 vešla v platnost nová organizační struktura československé
bezpečnosti. Řídícím orgánem Veřejné bezpečnosti se stala Hlavní správa Veřejné
bezpečnosti. Té byly podřízeny krajské správy a okresní oddělení ministerstva vnitra. Pro boj proti trestné činnosti byly zřízeny nové odbory podléhající Hlavní správě VB.
Na přelomu 50. a 60. let podstatně ovlivnila činnost československé bezpečnosti
nová územní organizace státu. Místo původních 19 krajů, členěných na 306 okresů a 14 807 obcí, bylo nově vytvořeno 10 krajů se 108 okresy a hlavní město Praha s 10 obvody. V této souvislosti bylo utvořeno 10 krajských správ MV a u každé z nich správa VB. Na jednotlivých okresech byla vytvořena okresní oddělení MV, v jejichž rámci pracovala
oddělení VB. Nová organizace vešla v platnost od 1. 4. 1960. Koncentrace činnosti do sídel okresů mělo negativní dopad zejména v tom, že výkon služby se neustále vzdaloval od přímých potřeb lidí.
Počínaje 1. lednem 1964 byla postupně zřizována oddělení VB jako základní
organizační článek Veřejné bezpečnosti. Jejich úkolem bylo zabezpečit veřejný pořádek, ochranu vlastnictví, život a zdraví občanů, bezpečnost a plynulost silničního provozu apod.
Další významnou organizační změnu zaznamenalo vydání rozkazu ministra vnitra
č. 12 z 24. 3. 1966, na jehož základě byly zrušeny krajské správy MV a okresní oddělení MV. Zřízeny byly krajské správy SNB a okresní oddělení VB.
K dalším zásadním změnám v postavení a systému Sboru národní bezpečnosti
došlo v letech 1968 - 1969. Ústavním zákonem č. 143/1968 vznikla československá
federace. Tento zákon stanovil, že otázky vnitřního pořádku a bezpečnosti státu jsou ve společné působnosti ČSSR a obou republik. Otázky bezpečnosti byly svěřeny
federálnímu ministerstvu vnitra a ministerstvům vnitra obou republik. Realizace principů
federativního státoprávního uspořádání byla dána v novém zákoně o SNB ze dne 24. 4.
197415. Rozhodnutím vlády byly zřízeny také pohotovostní útvary VB. Koncepce zákona
byla poplatná tehdejší politicko-společenské realitě - vedoucí úloze KSČ, jednotě SNB a prioritní ochraně majetku v socialistickém vlastnictví. Organizace, systém a řízení SNB
vycházely z principu jednoty SNB a jeho podřízenosti ministru vnitra ČSSR.
Zdůrazňování jednoty SNB se využívalo k vydávání různých pokynů krajským a
okresním správám SNB bez vědomí ministerstev vnitra republik, přestože šlo v mnohých 15
Zákon č. 40/1974 Sb., o Sboru národní bezpečnosti.
21
případech o jejich výlučnou působnost. To vedlo k dvojkolejnosti řízení. Soustavně byl také vyvíjen tlak na útvary Veřejné bezpečnosti, aby plnily i úkoly příslušející státní bezpečnosti, což bylo v rozporu se společenským postavením a posláním složky Veřejné bezpečnosti.
Od vzniku SNB přecházely do Veřejné bezpečnosti z různých resortů státní
správy jednotlivé správní agendy. Ty byly dosud vedeny národními výbory s výjimkou agendy zbraní, která byla orgány SNB vedena již od roku 1946. Postupně vznikající agendy byly v roce 1963 sloučeny a vznikl správní odbor Hlavní správy VB, správní
oddělení na krajích a skupiny na okresech. V polovině 60. let vznikla správní služba, která měla na starosti veškerou agendu k občanským průkazům, hlášení a evidenci
pobytu občanů, povolovací režim kulových zbraní, zbrojní průkazy a ověřování adres osob v příslušném obvodu. Dějinný vývoj organizace a činnosti Sboru národní bezpečnosti byl ukončen revolučními změnami ve státě a společnosti, které započaly 17.
listopadu 1989. 16 Celý bezpečnostní aparát byl do té doby oprávněně považován za
represivní nástroj státu a politické oligarchie, proto se po těchto negativních historických
zkušenostech jevilo zcela nezbytným tehdejší Sbor národní bezpečnosti odideologizovat a vytvořit apolitickou policejní instituci sloužící občanům a společnosti, a zároveň ochraňující nové demokratické změny. Sbor národní bezpečnosti zanikl v červenci 1991, kdy nabyl účinnosti zákon ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, kterým byla zřízena Policie České republiky.
16
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/historie.html [cit. 7. února 2006].
22
4.
Ústavněprávní rámec a zakotvení bezpečnostní – policejní správy
4. 1. Ústavněprávní vymezení Elementárním základem každého právního státu je existence normativních
pravidel, jež vyjadřují celospolečenskou dohodu a jejímž pravidelným vyjádřením je konstitutivní kostra, vesměs nazývaná ústavou, která z hlediska hierarchie právní síly
zaujímá výsostnou pozici vůči ostatním právním předpisům, odvozujícím přímo či nepřímo svou platnost právě z ní. Nejinak tomu je i České republice, kde v užším pojetí pozici nejvyššího zákona státu zaujímá Ústava 17 , upravující zejména základní právní
vztahy a principy, uspořádání státu, nejvyšší orgány státní moci, jejich pravomoci a dělbu
moci na tři samostatné a na sobě nezávislé složky – moc zákonodárnou, výkonnou a soudní. Na Ústavu navazují a dotvářejí širší rámec v rovině ústavního práva další ústavní
zákony, z nichž problematiku bezpečnosti a její správy reflektuje především ústavní zákon o bezpečnosti.18 V jeho dikci leží plnění základních úkolů v oblasti bezpečnosti na
bedrech státu jako jeho základní povinnost.19 Vlastní realizace je v prvé řadě zajišťována ozbrojenými silami, ozbrojenými bezpečnostními sbory, záchrannými sbory a havarijními
službami. Mimo to je tato povinnost uložena i státním orgánům, orgánům územních
samosprávných celků a právnickým a fyzickým osobám, a to v rozsahu stanoveného zákonem.20
Navíc je pamatováno na situace, kdy je bezprostředně ohrožena svrchovanost,
územní celistvost, demokratické základy České republiky nebo ve značném rozsahu
vnitřní pořádek a bezpečnost, životy a zdraví, majetkové hodnoty nebo životní prostředí anebo je-li třeba plnit mezinárodní závazky o společné obraně. Tehdy je možné vyhlásit
podle intenzity, územního rozsahu a charakteru situace tzv. nouzový stav, stav ohrožení státu nebo válečný stav.21 Pro tento účel na ústavní zákon bezpečnosti obsahově navazují
zák. č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), a
zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů.
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 19 Viz tamtéž čl. 1: „Zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot je základní povinností státu.“ 20 Tamtéž viz čl. 3 odst. 2. 21 Tamtéž viz čl. 2 odst. 1. 17 18
23
4. 2. Organizační bezpečnostní struktura státu Pro co nejkomplexnější a co nejúčinnější plnění úkolů v oblasti bezpečnosti byla
vytvořena rozsáhlá organizační struktura, označovaná jako bezpečnostní systém, jehož cílem je krom zajišťování bezpečnosti ČR širší spektrum úkolů. Pro zabezpečení
fungování bezpečnostního systému jsou na všech jeho úrovních stanoveny jednotné a koordinované postupy, které vycházejí z platné legislativy a respektují mezinárodní smlouvy, politické principy a závazky ČR. Bezpečnostní systém je tvořen prvky
disponujícími příslušnými kompetencemi stanovenými platnými zákony. Tyto prvky jsou
centrálně řízeny a koordinovány, případně na jednotlivých úrovních působí i samostatně v rozsahu své působnosti. Bezpečnostní systém působí v rámci ČR, ale současně je úzce
propojen s NATO a EU a dalšími mezinárodními institucemi, což zabezpečuje jeho kompatibilitu a interoperabilitu s aliančními a dalšími, především evropskými bezpečnostními systémy. Policie České republiky má v této hierarchii pevné a důležité postavení.
Bezpečnostní systém je, odpovídaje obsahu úst. zákona o bezpečnosti, tvořen
příslušnými prvky zákonodárné, výkonné a soudní moci, územní samosprávy, ale i
právnickými a fyzickými osobami, které mají odpovědnost za zajištění bezpečnosti ČR.
Struktura bezpečnostního systému zahrnuje zejména prezidenta republiky, Parlament ČR, vládu, Bezpečnostní radu státu (BRS) a její pracovní orgány, ústřední správní úřady, krajské a obecní úřady a jejich výkonné orgány krizového řízení, a dále ozbrojené síly,
ozbrojené bezpečnostní sbory, zpravodajské služby, záchranné sbory, záchranné služby a havarijní služby, které jsou jeho hlavními výkonnými prvky.22
4. 3. Současná právní úprava bezpečnostní – policejní správy Rozhodující slovo na poli bezpečnostní – policejní správy má vláda České
republiky, která je vrcholným orgánem výkonné moci, jakož i nejvyšším a ústředním
subjektem bezpečnostní správy. Vláda je odpovědná za řízení a funkčnost celého bezpečnostního systému. Prostřednictvím zákonem pověřených institucí nepřetržitě
Bezpečnostní strategie ČR, schválená vládou usnesením ze dne 10. 12. 2003. Dostupné z http://wtd.vlada.cz/vrk/vrk.htm [cit. 7. února 2006]. 22
24
analyzuje situaci v oblasti vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku na území ČR, identifikuje hrozby, posuzuje rizika a iniciuje návrhy na jejich účinnou eliminaci a usiluje
o prosazování strategií a efektivních opatření nelegislativní i legislativní povahy. Nejen
v této, ale v mnohem širší oblasti se vláda snaží aktivně vytvářet a realizovat tzv. bezpečnostní politiku, pojímanou jako souhrn opatření směřujících k prevenci a eliminaci
rizik a z nich vyplývajících hrozeb a k zajištění bezpečnosti, obrany a ochrany občanů a státu. Institucionálním nástrojem pro tvorbu a realizaci bezpečnostní politiky ČR je právě
bezpečnostní systém, který vytváří kvalifikované podklady pro aktualizaci bezpečnostní
politiky státu a pro rozhodování jeho jednotlivých prvků. Česká republika zajišťuje svou bezpečnost výkonem zahraniční, obranné, vnitřně bezpečnostní a hospodářské politiky,
které jsou vzájemně soudržné, podpůrné a mají rovnocenné postavení. K úspěšnému
naplnění cílů bezpečnostní politiky je nezbytné dosažení shody politické reprezentace a
občanů na těchto cílech a způsobech jejich dosahování. 23 Otázky vnitřního pořádku a
bezpečnosti zaujímají pouze segment tohoto koncepčního záměru vlády, avšak vnitřně provázaného s jinými úseky její politiky a napojeného na mezinárodní struktury. Jedním
z předpokladů zlepšování vnitřní bezpečnosti je totiž uplatnění standardů a postupů mezinárodních organizací, jichž je Česká republika členem, a integrace České republiky
do transatlantických a evropských politických, ekonomických a vojenských struktur. Při
zajišťování vnitřní bezpečnosti je snahou soustřeďovat se na opatření dlouhodobější a
systémová, která jsou zaměřena na zlepšení bezpečnostní situace na území České republiky a směřují k posilování represivního a preventivního působení státu. Jejich cílem
je zachování ústavního pořádku a demokracie a udržení vnitřní politické stability. 24 Konkrétní koncipování své vnitřní bezpečnostní politiky vychází z analýz stavu a vývoje kriminality a jejich dopadů na společnost a na postavení České republiky mezi demokratickými státy.25
Ačkoli je za zajišťování bezpečnosti primárně odpovědná vláda, pro snižování
rizik realizace hrozeb je žádoucí aktivní spolupráce občanů ČR a orgánů veřejné správy.
Záměrem vlády tedy je i nadále vytvářet podmínky pro aktivní spoluúčast občanů při zajišťování bezpečnosti státu. Za tímto účelem zajišťují zákonodárná, výkonná a soudní
moc a instituce územní samosprávy podrobnější a systematičtější informovanost občanů Tamtéž Tamtéž. 25 Pravidelnými výstupy zhodnocujícími otázky bezpečnosti na území ČR za uplynulá období, ale i vyjadřující určité záměry pro futuro jsou zejména výroční Zprávy o bezpečnostní situaci na území České republiky, Zprávy o korupci, Národní akční plány boje proti terorismu, Zprávy o problematice extremismu, drog, Bezpečnostní strategie ČR, Aktualizovaná koncepce boje proti organizovanému zločinu, Národní strategie boje proti obchodování s lidmi aj. 23 24
25
ČR o bezpečnostní situaci v zemi. Pro úspěšné naplňování záměrů v oblasti vnitřní
bezpečnosti je důležitá podpora veřejnosti, spolupráce s nevládními organizacemi a
bezpečnostní komunitou, a to zejména ve sféře prevence kriminality. Vláda v tomto ohledu podporuje především aktivity měst při vytváření programů, které si kladou za cíl zvýšení bezpečnosti jejich obyvatel.
Pro koordinaci problematiky bezpečnosti České republiky a přípravu návrhů
opatření k jejímu zajišťování vládě ve stanoveném rozsahu byla vytvořena Bezpečnostní rada státu jako stálý pracovní orgán vlády. Tvoří ji předseda vlády a další členové vlády
podle rozhodnutí vlády. 26 V rámci Bezpečnostní rady státu taktéž působí několik
pracovních výborů.
Na úrovni ministerské je specializovaným ústředním správním úřadem pro
veřejný pořádek a další věci vnitřního pořádku a bezpečnosti ve vymezeném rozsahu
Ministerstvo vnitra. 27 Vláda České republiky činnost ministerstva řídí, kontroluje a sjednocuje.
Klíčovou roli v systému vnitřní bezpečnostní organizace hraje Policie České
republiky, zřízená jako ozbrojený bezpečnostní sbor, jež je prodlouženou rukou a výkonným nástrojem pro vlastní realizaci úkolů bezpečnostní politiky a plnění dalších stanovených úkolů na celorepublikové úrovni. Za určitých situací 28 lze však pro policejní
– bezpečnostní účely k plnění úkolů policie použít ozbrojených sil, pokud síly a
prostředky policie nebudou dostatečné k zajištění vnitřního pořádku a bezpečnosti státu.29 Hovoříme zde o tzv. vojenské asistenci, podléhající však rozhodnutím civilní autority a
dalším zákonným limitům.
V oblasti zpravodajských služeb státu v civilních záležitostech působí jako
ozbrojená zpravodajská služba Bezpečnostní informační služba a vedle ní Úřad pro zahraniční styky a informace, za jejichž činnost odpovídá a koordinuje je vláda.30
Bezpečnostní rada státu má 9 členů. Kromě předsedy vlády také ministr vnitra, zahraničních věcí, obrany, financí, průmyslu a obchodu, místopředseda vlády a ministr dopravy, zdravotnictví, informatiky. Schůze BRS se dále účastní guvernér České národní banky, předseda Správy státních hmotných rezerv, vedoucí Úřadu vlády České republiky a ředitel sekce předsedy vlády. Prezident republiky má právo účastnit se schůzí Rady, vyžadovat od ní a jejích členů zprávy a projednávat s ní nebo s jejími členy otázky, které patří do jejich působnosti. 27 Viz ust. § 12 zák. č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů. 28 Ochrana státních hranic, plnění úkolů služby pořádkové policie nebo ochranné služby. 29 Viz § 50a odst. 1 zák. č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále ZoP). 30 Viz § 7 zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky, ve znění pozdějších předpisů. 26
26
Pro účely výkonu státní správy v úseku ochrany utajovaných informací a o
bezpečnostní způsobilosti byl jako ústřední správní úřad zřízen Národní bezpečnostní úřad.31
Nezanedbatelnou úlohu mají v tomto systému i jiné orgány činné v trestním řízení,
a to soudy a státní zastupitelství.
V neposlední řadě mohou být aktivity státních orgánů v oblasti zajišťování vnitřní
bezpečnosti doplňovány činností soukromých bezpečnostních institucí či služeb, jejichž působnost je zákonně vymezena.
Záležitosti (vnitřní) bezpečnosti a veřejného pořádku nepředstavují abstraktní
stránku výkonu veřejné správy ve vztahu ke společnosti, ale týkají se především adresátů v konkrétních oblastech a místech – občanů obcí a krajů. Proto stát prostřednictvím
právních předpisů, jakož i určitých ekonomických prostředků a nástrojů svěřuje některé
úkoly v oblasti zajišťování bezpečnosti a veřejného pořádku obcím a krajům. Zahrnuje to úkoly v oblastech krizového řízení, integrovaného záchranného systému a v některých
dalších. K hlavním právním prostředkům obcí k plnění těchto úkolů v samostatné působnosti náleží zejména pravomoc upravovat otázky veřejného pořádku obecně
závaznými vyhláškami a možnost, nikoliv povinnost zřizovat obecní (městskou) policii.
Obecní policie představuje veřejný ozbrojený sbor pro zabezpečování zejména místních
záležitostí veřejného pořádku v obci. Významná je rovněž pravomoc obcí projednávat některé přestupky32, ukládání pokut33 a další.
Viz § 136 odst. 1 zákona č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti. 32 Viz § 53 zák. č. 200/1990 Sb., přestupkový zákon, ve znění pozdějších předpisů. 33 Viz § 58 zák. č. 128/2000 Sb. o obcích, ve znění pozdějších předpisů. 31
27
5.
Systém policejní správy v České republice
5. 1. Obecně správní charakteristika systému policejní správy
Pohledem obecně správní nauky lze systém policejní správy a organizační vztahy
v jeho rámci považovat za poměrně rigorózní a přísně hierarchické. Tyto se praktikují a
svou povahou se koncepčně blíží, ne-li přímo vychází z vojenského uspořádání vnitřní organizace, uspořádání a vztahů uvnitř systému. U Policie ČR je tomu tak proto, že je
ozbrojeným bezpečnostním sborem, který má hlavní slovo na poli vnitřní bezpečnosti a pořádku, a jehož faktická rozvětvenost a rozsáhlost uvnitř státu hraje pro zachování a
udržení bezpečnosti nesporně rozhodující roli. Výstavba této výseče veřejné správy je postavena na několika specifických organizačních principech. Převažují zde vertikální
vztahy nadřízenosti a podřízenosti (subordinační vztahy), principy centralizace, dekoncentrace (Policie ČR) i koncentrace (Ministerstvo vnitra), systém územní (Policie
ČR) i resortní (Ministerstvo vnitra), systém jmenovací a monokratického rozhodování. Uplatňuje se zde taktéž správně právní odpovědnost disciplinární.
U samotné Policie ČR lze organizaci spatřovat ve dvou základních rovinách, a to
v rovině vertikální a v rovině horizontální. Jak již bylo zmíněno, pro rovinu vertikální platí vztahy nadřízenosti a podřízenosti, tj. z hlediska základní osy: - policejní prezident,
- ředitelé služeb a útvarů s celorepublikovou působností,
- ředitelé správ policie v jednotlivých krajích, včetně Správy hlavního města Prahy,
- ředitelé okresních, městských (Brno, Ostrava, Plzeň) a obvodních (Praha) ředitelství policie.
Naopak pro rovinu horizontální platí v rámci policie vztahy vzájemné součinnosti
a spolupráce, což je patrné mezi jednotlivými službami a útvary na Policejním prezidiu České republiky, mezi těmito službami na úrovni správ krajů nebo okresních ředitelství.34
Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 35-36. 34
28
5. 2. Ministerstvo vnitra a jeho vazby a vztahy k Policii České republiky
Ministerstvo vnitra je smyslu kompetenčního zákona ústředním orgánem státní
správy pro vnitřní věci, kdy problematika veřejného pořádku a bezpečnosti zahrnuje pouze jednu z mnoha částí oblasti vnitřních věcí, byť tu nejdůležitější. Protože plní celé
spektrum úkolů, člení se i na mnoho specializovaných odborů, z nichž jeden – bezpečnostní politiky – se v rámci vymezené působnosti zaměřuje na vnitřní
bezpečnostní politiku státu. Hlavním úkolem odboru je analyzovat vnitřní bezpečnostní situaci v ČR, identifikovat rizikové faktory a poté formulovat priority politiky v oblasti
veřejného pořádku a vnitřní bezpečnosti. K zajištění vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku vytváří Ministerstvo vnitra koncepční systémy, jejichž hlavním cílem je
zvyšování bezpečnosti občanů a zajišťování ochrany společnosti proti kriminalitě ve
všech jejích formách. Zároveň se snaží přispívat ke koncipování činnosti policie jako služby občanům. Odbor gestoruje přípravu navzájem provázaných strategických programových dokumentů (vládních a resortních), které se dotýkají činnosti policie a
dalších bezpečnostních složek. Na základě analýzy bezpečnostní situace jsou ve
výročních zprávách o situaci v oblasti vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku, které každoročně projednává Vláda ČR, Parlament a Bezpečnostní rada státu, stanovovány
nejzávažnější problémy vyžadující mimořádnou pozornost. Odbor dále garantuje rozpracování těchto strategií a poznatků do organizačně legislativních opatření.35
Základní normativní vyjádření vztahu Policie ČR a Ministerstva vnitra je poměrně
strohé, neboť pouze obecně uvádí, že je Policie podřízena Ministerstvu 36 , ovšem
v několika oblastech jsou vzájemné vztahy provázanější a právní úprava konkrétnější.
Jedná se o některé otázky řízení, financování, kontroly a organizačního uspořádání, popř.
podmíněnosti rozhodovací činnosti ministra vnitra návrhy policejního prezidenta37, které zasahují do sféry policejní činnosti, a tudíž se zde nedá hovořit o relativně nezávislém
postavení Policie České republiky. Je to dáno vztahem nadřízenosti ministerstva vůči
policii a zároveň plné odpovědnosti ministra vnitra Vládě ČR za činnost policie jako
celku a v rámci kontroly veřejné správy i Poslanecké sněmovně ČR, přičemž ono oprávnění (spolu)rozhodovat o organizaci a způsobech řízení policie Ministerstvem lze považovat za významný právní nástroj. Důsledkem podřízení policie Ministerstvu je, že
ministr vnitra je přímým nadřízeným policejního prezidenta, avšak z jeho strany Dostupné na http://www.mvcr.cz/bezpecnost/index.html [cit. 9. února 2005]. Viz ust. § 3 odst. 1 ZoP. 37 Tyto vazby a vztahy jsou patrné zejména v ust. §§ 2 a 3, ale blíže se jimi budu zabývat v následujících kapitolách. 35
36
29
nedochází k řízení policie při plnění úkolů (to je věcí policejního prezidenta), ale pouze k usměrňování. Toho dosahuje především prostřednictvím vydávání obecně závazných předpisů (např. vyhlášky, nebo iniciuje vydání nařízení vlády) a v jejich mezích interními
normativními akty (např. nařízení Ministerstva vnitra), ale nezasahuje do užití forem a
metod práce při plnění úkolů policie. Někdy ovšem může ministr vnitra rozhodovat, a to na základě zákonného zmocnění.38
Domnívám se, že podrobnější vymezení vazby ministerstvo-policie by přišlo vhod,
a to minimálně sjednocením jejich stykových bodů, které jsou roztroušeny napříč celým
zákonem, do jednoho ustanovení. To stejné platí i pro ministra, jeho oprávnění a úkolů směrem k policii.39
Kontrola policie je v tomto vztahu zajišťována Inspekcí ministra vnitra, která je
útvarem Ministerstva vnitra a která je přímo řízena ministrem vnitra. Toto specifické postavení zaručuje inspekci její nezávislost na Policii České republiky, a to jak
organizační, tak ekonomickou a personální. Službu v inspekci konají policisté. Ti však nepodléhají řídící pravomoci žádného služebního funkcionáře Policie České republiky, a
to ani policejního prezidenta. Tím je v jisté míře zaručena nezávislost a objektivita při prověřování trestné činnosti páchané policisty. Policisté konající službu v inspekci jsou za tím účelem vyčleněni z Policie České republiky a povoláni ministrem k plnění úkolů Ministerstva vnitra.
Takto fungující kontrolu považuji ale za relativně účinnou, neboť vykonávají-li
policisté po nějakou dobu službu v řadách policie a teprve poté jsou vyčleněni, lze
předpokládat, že jejich schopnost dostát žádoucího odstupu a nadhledu při prošetřování možné trestné činnosti jejich bývalých kolegů-policistů (v širším významu) bude
narušena a negativně zkreslena. Otázkou však zůstává, zda by místo nějakého vyčleňování z řad Policie nebylo vhodnější vytvořit na policii (především personálně)
nezávislou instituci, tvořenou alespoň valné zčásti osobami z jiných úseků bezpečnostnípolicejní správy, např. ze specializovaných oddělení Bezpečnostní informační služby,
Nejvyššího bezpečnostního úřadu, Ministerstva vnitra a státních zastupitelství, a obohacená metodami a prostředky specifickými pro tu kterou z oblastí. Ta by mohla buď
zcela nahradit Inspekci ministerstva vnitra, nebo by inspekce mohla být v tomto duchu modifikována, byť by i nadále zůstala podřízena Ministerstvu vnitra.
Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion. 2005, s. 35. 39 Nejlépe vyjádřeno formou taxativního vyjmenování konkrétních bodů. 38
30
6.
Policie České republiky a její místo v systému policejní správy
6. 1. Základní charakteristika Policie České republiky 6. 1. 1.
Policie ČR jako veřejný sbor
Policie ČR byla zřízena zákonem ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky,
jako ozbrojený bezpečnostní sbor. Patří do kategorie tzv. veřejných sborů, mezi které dále patří Vojenská policie, Vězeňská služba ČR, obecní (městská) policie, Celní správa
ČR a Hasičský záchranný sbor ČR a které jsou součástí státu, obce nebo jiné právnické
osoby veřejného práva a výkonnou složkou veřejné správy převážně operativního, resp. zásahového charakteru. Objektem působení těchto sborů jsou činnosti lidí nebo
objektivně vzniklé události, které vyvolávají výraznější ohrožení veřejného pořádku a bezpečnosti, života a zdraví lidí a veřejného nebo soukromého majetku. Posláním sborů je těmto činnostem a událostem předcházet, popř. minimalizovat nebezpečí a škody z nich vznikající. Od orgánů veřejné správy se sbory liší mimo jiné tím, že jako celek nemají pravomoci, ty se zpravidla přikazují jednotlivým fyzickým osobám-příslušníkům
sborů (např. policistům, strážníkům), jimž zákon přímo stanoví oprávnění a povinnosti,
potřebné k naplňování úkolů sboru. Povaha činnosti sboru vyžaduje, aby jeho vnitřní
uspořádání a řízení byla budována na principu vojenské organizace.40 Veřejné sbory lze
dělit na ozbrojené, mezi které patří Policie ČR, a neozbrojené (Hasičský záchranný sbor), a dále na sbory policejní a sbory, které vedle svých hlavních funkcí plní některé funkce
policie. S ohledem na toto členění lze Policii ČR považovat za ozbrojený policejní sbor,
vykonávající svoji působnost na území celé České republiky. 41 Ve smyslu zákona o
služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů 42 je Policie ČR považována za
bezpečnostní sbor, vedle Hasičského záchranného sboru ČR, Celní správy ČR, Vězeňské
služby ČR, Bezpečnostní informační služby a Úřadu pro zahraniční styky a informace, z čehož je patrný záměr zákonodárce vytvořit jednotný právní základ roztříštěné úpravy služebního poměrů některých složek bezpečnostního systému ČR.
Viz pojem „sbor veřejný“. In Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Praha: C. H. BECK, 2003. 41 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 10. 42 Viz ust. § 1 odst. 1 zák. č. 361/2003 Sb., ve znění pozdějších předpisů, kterým byl nahrazen zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, ve znění poslední novely. 40
31
6. 1. 2.
Charakteristika činnosti policie a její právní povaha
Hlavní náplní činnosti Policie ČR je plnění úkolů ve věcech ochrany veřejného
pořádku, vnitřní bezpečnosti státu, ochrany života, zdraví a majetku osob. Z hlediska
správní teorie vykonává především dozor, a to tzv. dozor pořádkový a zásahovou činnost, kterou typicky uskutečňuje zejména faktickými pokyny a bezprostředními zásahy 43 , tedy činností směřující k odvrácení nebezpečí, které ohrožuje nebo poškozuje právem
chráněný zájem. Z hlediska forem činnosti veřejné správy jde o tzv. faktický úkon
s přímými právními následky 44 ), spočívající v účinném donucení omezujícím práva
rušitele chráněného zájmu nebo třetí osoby. Zásahy se uskutečňují v konkrétní situacích vůči konkrétním osobám při splnění dalších zákonných podmínek. Na rozdíl od správních
aktů však nejsou výsledkem předcházejícího řízení, neboť rozhodnutí o zásahu a jeho faktické provedení často splývají 45 a mají obvykle subsidiární povahu. Tím je adresátu takového zásahu znemožněno zúčastnit se jako účastník řízení a uplatnit svá práva. Bezprostřední zásah nelze proto považovat za formu exekuce ani trestání. Při výkonu svých činností jsou policisté vybaveni donucovacími prostředky a zbraněmi, jejichž použití je bezprostředním zásahem, ale jež mohou použít pouze při splnění zákonem
stanovených podmínek a za zvážení přiměřenosti zásahu, protože je jimi intervenováno mnohdy i do základních práv. Zákonné zmocnění tak představuje zákonnou licenci oprávněnosti zásahů. Mimoto může Policie ČR, resp. její složky vydávat na základě delegace pravomocí i formální správní akty. 46 Jako prostředek řízení a fungování
interních záležitostí v rámci policie slouží individuální služební pokyny (interní individuální akty), přičemž typickými jsou jmenovací akty.47
Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 10. 44 Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 50. 45 Viz pojem „zásah bezprostřední“. In Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Praha: C. H. BECK, 2003. Obdobně taktéž Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 178 an.; Průcha, P. Správní právo – obecná část. 6. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 251. Konkrétně viz ust. § 21 odst. 1 ZoP. 46 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha Linde, 2004, s. 10. 47 Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, 2005, s. 111. 43
32
6. 1. 3.
Právní subjektivita Policie České republiky
Policie ČR je součástí státu a dle ust. § 3 zák. č. 219/2000 Sb., o majetku ČR a
jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů, netvoří policie tzv. organizační složku státu.48 Policie České republiky tedy není samostatnou institucí a její práva a povinnosti se tedy odvíjejí od českého státu - ministerstva vnitra.49 Z hlediska
právní subjektivity není Policie České republiky považována za právnickou osobu, a to ani dle ust. § 18 odst. 2 písm. d) ObčZ, ani podle zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů, a zákon ji nepřiznává ani způsobilost být účastníkem řízení před soudem. Totéž platí i o jejích organizačních složkách.
Zákon může stanovit, že určitý subjekt je právnickou osobou, nejen tím, že onen
subjekt ve svém ustanovení za právnickou osobu prohlásí, nýbrž i tím, že danému
subjektu - přestože jej za právnickou osobu výslovně neoznačuje - přizná vlastnosti,
kterými se právnické osoby charakterizují. K těmto vlastnostem patří určení názvu a sídla, vlastní organizační struktura, vymezení orgánu, který je oprávněn právnickou osobu řídit a jednat jejím jménem v právních vztazích (statutárního orgánu), a zejména vymezení
vlastního majetku, sloužícího k plnění jejích úkolů (k její činnosti) a vlastní odpovědnost za majetkovou újmu způsobenou jinému.
Zákon policii za právnickou osobu výslovně neprohlašuje a ze žádného z jeho
ustanovení ani z ustanovení jiného zákona nelze dovodit, že by jí byly přiznány vlastnosti, které musí mít právnická osoba, má-li být samostatným právním subjektem. Z vlastností,
které charakterizují právnické osoby, policie splňuje pouze požadavky na určení názvu a
vlastní organizační struktury. Ostatní vlastnosti typické pro právnické osoby zákon č.
283/1991 Sb. policii nepřiznává. Zákonem č. 283/1991 Sb. nebylo v první řadě stanoveno sídlo policie. Policie rovněž nemá vlastní orgán, který by byl oprávněn řídit veškerou její činnost. Vrcholným orgánem policie je sice Policejní prezidium České republiky, v jehož čele stojí policejní prezident, to je však oprávněno řídit policii jen tehdy, nestanoví-li
zákon jinak. Policejní prezidium není také oprávněno řídit policisty povolané k plnění
úkolů v Ministerstvu vnitra a vyšetřovatele policie a nepřísluší mu ani povolávání
příslušníků policie k plnění úkolů v Úřadu pro zahraniční styky a informace, které
provádí ministr vnitra50 a další. Jak jsem již uvedl, funkční vazbu vyjadřuje § 3 odst. 1 zákona podřízeností Policie ČR Ministerstvu vnitra. Pro určení subjektivity policie dále
Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha Linde, 2004, s. 10. 49 Fryšták, M. Policie České republiky a její právní subjektivita. Policista, 2001, č. 9, s. 30-31. 50 Viz ust. § 17 zák. č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách ČR. 48
33
absentuji stanovení orgánu Policie České republiky, který by byl oprávněn v právních vztazích jejím jménem jednat. Ač z hlediska prezentace policie navenek do popředí vystupuje a je jakýmsi pomyslným vývěsním štítem Policejní prezidium, platná právní
úprava ho v ust. § 3 odst. 4 citovaného zákona zásadně pověřuje pouze řízením činnosti policie při plnění jejích úkolů podle zákona, nikoliv samotným jednáním v právních vztazích jejím jménem.
Důležitým aspektem, charakterizujícím právnickou osobu, je existence majetku a
možnosti dispozice s ním. Policii však takový majetek zákonem přiznán nebyl, jakož
nebylo v její prospěch založeno oprávnění s ním při plnění svěřených úkolů samostatně nakládat. Oprávnění v tomto směru svědčí ministrovi vnitra, jenž ač vázán návrhem
policejního prezidenta, stanovuje způsob hospodářského zabezpečení policie, včetně jejích útvarů a služeb. 51 Dalším ukazatelem majetkové nesamostatnosti policie je
odpovědnost státu, tj. České republiky za vzniklou škodu osobě, která poskytla pomoc
policii nebo policistovi na jeho žádost nebo s jeho vědomím; za škodu, kterou tato osoba způsobila v souvislosti s pomocí poskytnutou policii nebo policistovi; a za škodu způsobenou policií nebo policistou v souvislosti s plněním jejich úkolů. Náhradu škody
poskytuje za stát v jeho zastoupení Ministerstvo vnitra (§ 49 ZoP). Stejně tak i za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím policejního orgánu nebo jeho nesprávným
úředním postupem odpovídá stát, jehož jménem vystupuje Ministerstvo vnitra.52 Policii
České republiky a její organizační složky nelze tedy z uvedených důvodů považovat za právnickou osobu.53
6. 1. 3. 1.
Procesní způsobilost
Způsobilost mít práva a povinnosti, jakož i způsobilost být účastníkem řízení, má
ve věcech týkajících se Policie České republiky stát, tj. Česká republika. Jménem České
republiky jedná (činí právní úkony) ve věcech týkajících se Policie České republiky státní orgán, jehož se věc týká. Tímto orgánem jsou v záležitostech souvisejících se služebním
poměrem policistů (s výjimkou policistů povolaných k plnění úkolů v Ministerstvu vnitra nebo v jiných orgánech, institucích a právnických osobách) Policejní prezidium České republiky (s výjimkou vyšetřovatelů policie) a příslušné útvary Policie České republiky;
v ostatních záležitostech je tímto orgánem Ministerstvo vnitra. Před soudem za Českou Viz ust. § 3 odst. 9 ZoP. Viz ust. § 3 písm. b), § 5 písm. b), § 6 odst. 1 písm. b) zák. č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. 53 Viz zásadní stanovisko pléna Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 1997, sp. zn. Plsn 2/96 (R 11/97). 51 52
34
republiku jedná ve věci týkající se Policie České republiky zaměstnanec nebo policista pověřený Ministerstvem vnitra, Policejním prezidiem České republiky, popřípadě
příslušným útvarem Policie České republiky, podle toho, kterého z těchto orgánů se věc týká. Uvedené orgány mohou pověřit jednáním za stát též zaměstnance nebo policistu působícího u jiného orgánu, popřípadě i zaměstnance jiného státního orgánu.54
Uvedený obsah právní názoru Nejvyššího soudu dopadá pouze na oblast vztahů
soukromoprávních, nikoliv na oblast spadající do režimu správního soudnictví dle zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů. V části o řízení o ochraně před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je dle ust. § 83 žalovaným správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah, přičemž
jde-li o zásah veřejného ozbrojeného sboru (Policie ČR), je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.
Ústavní soud opakovaně dospěl k závěru, že ačkoliv Policie ČR není právnickou
osobou, neznamená to, že nejsou přezkoumatelná rozhodnutí orgánů veřejné správy,
protože není rozhodující existence osoby v právním smyslu (V tomto případě Policie ČR), nýbrž z hlediska veřejnoprávního postačí existence nositele pravomocí, na základě kterých bylo vydáno to které rozhodnutí.55
Tamtéž. K tomu blíže viz nálezy Ústavního soudu České republiky ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. I. ÚS 355/97, a 2. 3. 2000, sp. zn. III. ÚS 269/99 54 55
35
6. 2.
Personální stránka policie
Smysluplná a faktická existence policie je pochopitelně vázána na personální
složku, kterou tvoří příslušníci policie, neboli „policisté“ dle zákonem používané
legislativní zkratky, jež plní úkoly stanovené zákonem o policii. Za policisty jsou
zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostním sborů, považovány fyzické osoby, které v bezpečnostním sboru, zde tedy v Policii ČR, vykonávají službu. Žádoucí početní stav policistů určuje vláda nařízením na základě
návrhu ministra vnitra. Na konci roku 2004 činil početní stav Policie ČR celkem 48 273 policistů.56
6. 2. 1.
Služební poměr policistů
Zvláštní postavení Policie ČR jako hlavního garanta bezpečnosti a veřejného
pořádku ve státě se promítá i do otázek právního režimu osob působících v jejích řadách a vazeb k ní. Policisté jsou k českému státu ve služebním poměru, a to prostřednictvím
Policie ČR. Jeho prostřednictvím se podílejí na plnění úkolů, které směřují k ochraně státního zřízení, veřejného pořádku, bezpečnosti osob a majetku. Služební poměr je
samostatným, zvláštním pracovněprávním vztahem s prvky vztahu státněslužebního. Odlišnosti služební poměru od pracovního poměru se u Policie ČR projevují především
uplatňováním přísného centralismu v řízení, zásadou nedílné velitelské pravomoci a
odpovědnosti, podřízeností a nadřízeností subjektů služebního poměru, přísnější kázeňskou odpovědností, vyloučením uplatňování některých práv (členství v politické straně, stávka) aj.57
Právní úprava byla dosud obsažena v zákoně č. 186/1992 Sb., o služebním
poměru příslušníků Policie ČR, a ve vyhlášce ministerstva vnitra č. 287/2002, kterou se upravují některé podrobnosti služebního poměru příslušníků Policie ČR, ve znění pozdějších předpisů. Zatím posledním výsledkem mnoholetých živoucích debat na
parlamentní půdě je již několikátý odklad účinnosti normy, nahrazující uvedený zákon, který měl být původně pozbýt účinnosti dovršením 31. prosince 2004. Nový zákon
č. 361/2003, o služebním poměru příslušníků bezpečnostním sborů, komplexně
nahrazující dosud roztříštěnou a zastaralou právní úpravu služebních poměrů (včetně Policie ČR), má vstoupit v účinnost až 1. ledna 2007.
Dostupné na http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#pp [cit. 10. února 2006]. Podle nedatovaných údajů, dostupných na stránce CEPOLu (http://www.cepol.net/KIM/), je počet policistů již 48 586. 57 Nový, K. a kol. Služební poměr příslušníků Policie České republiky. Praha: Linde, 1999, s. 79-80, 91. 56
36
Z chování politických představitelů v posledních letech je nesporné, že místo aby
citovaný zákon již nějakou dobu plnil svůj účel, stal se předmětem politických střetů, a to především v rámci procesu schvalování státního rozpočtu.
Vedle osob ve služebního poměru jsou u policie zaměstnány osoby v pracovním
poměru,
vykonávající
činnosti
převážně
technicko-servisní
povahy,
obsahově
nesouvisející s meritem činnosti policie. Pro úplnost zbývá dodat, že právě existence
služebního poměru příslušníků Policie ČR představuje jednu ze stěžejních odlišností od strážníků obecní policie, kteří jsou v pracovním poměru k obci, pracovněprávní otázky se s určitými odchylkami řídí zákoníkem práce.
37
6. 2. 2.
Význam etiky v činnosti Policie České republiky
Již v úvodu jsem uvedl nutnost kooperace policie a společnosti pro účinnější
naplňování sociálních funkcí policie a vytváření právního a bezpečného státu. V takovém
státu je mimořádně důležitá otázka vztahu a důvěry veřejnosti k policii. Má pro její
činnost klíčový význam a je prvořadý faktor pro úspěšné plnění jejích úkolů. Tam, kde veřejnost policii nedůvěřuje a kde ji považuje za zkorumpovanou a porušující zákon, nemůže policie řádně plnit své základní funkce vyplývající z příslušných ustanovení
právních norem. Spolupráce s veřejností nevzniká sama od sebe. Je budována dlouhodobě na vzájemné důvěře a vztahu, který zejména závisí na korektním chování a
jednání policistů. Úvaha o morálních a právních povinnostech policistů se opírá
především o filozofické, náboženské, mravní a v neposlední řadě i právní postuláty vyslovované občanskou společností a jednotlivým občanem vůči činnosti policie a jejím
příslušníkům. Morální a právní povinnosti policistů vycházejí z poslání policie jako veřejné služby občanům, která má za úkol chránit veřejný pořádek a bezpečnost opírající
se nejen o pozitivní platné právo, ale o vyšší principy a hodnoty. Právě policie a policista
by měli být strážcem kázně a veřejného pořádku. Proto se právem očekává, že budou příkladem nejen v dodržování norem právních, ale i mravních. Pokud tomu tak není, zcela jistě to neposílí důvěru veřejnosti v policii. Policie a policisté často musí mnohdy
při výkonu služby zasahovat ve ztížených podmínkách, v nebezpečných situacích nebo pod přímým dohledem a tlakem veřejnosti. Pokud nejsou naprosto explicitně stanovena pravidla chování policisty, je úloha policie velmi složitá. Pevně stanovené etické normy jsou nesporně dosti důležité pro formování myšlení policisty.58
Na mezinárodní úrovni existuje několik právních norem, které formují představu
o žádoucím přístupu policistů, pro něž konkrétně vymezují kritéria a mantinely jejich chování a jednání. Jedná se o: •
Úmluvu o ochraně základních lidských práv a svobod - Úmluva usiluje o ochranu
poměrně širokého okruhu občanských a politických práv, přičemž se netýká pouze policistů,
•
Evropskou úmluvu o zabránění mučení a nelidskému zacházení či ponižujícímu
•
Deklaraci o policii - přijatá rezolucí Rady Evropy č. 690/1979 a formulující etické
58
zacházení nebo trestání,
povinnosti policistů v demokratické části Evropy,
Fryšták, M. Kodex policejní etiky. Kriminalistika, 2004, č. 1, str. 42-50.
38
•
Etický kodex policisty - vypracován výkonným výborem IACP (International
•
Evropský kodex policejní etiky – přijat jako doporučení Rady Evropy č. 10/2001.
Association of Chiefs of Police) v roce 1989 v USA,
V české právní úpravě jsou etické principy policejní práce upraveny dílčím
způsobem formou normativně stanovených povinností, a to jak v zákoně o policii, tak v zákoně o služebním poměru příslušníků Policie ČR či nově v zákoně o služebním poměru příslušníků bezpečnostním sborů.59 Pravidla chování a zdravení v Policii ČR obsahuje interní akt řízení, a to nařízení ministra vnitra č. 36/1999.
Dlouho chybějící kodex již existuje od počátku roku 2005 pod názvem Etický
kodex Policie České republiky a byl vydán jako rozkaz policejního prezidenta č. 1/2005. Vymezuje základní cíle Policie ČR, vychází z určitých hodnot, jako jsou profesionalita, nestrannost, odpovědnost, ohleduplnost a bezúhonnost, zakotvuje její závazky vůči společnosti, jakož i vůči ostatním policistům. Nakonec klade důraz na osobní a
profesionální přístup policistů. Význam a smysl kodexu tkví v tom, že svou existencí vytváří zcela jasná pravidla policejní etiky pro chování a jednání policistů. Napomáhá veřejnosti, aby si mohla udělat konkrétní představu o tom, jaký morální profil by měla a může očekávat od policie a samotného policisty.
Srovnej například ust. §§ 6, 38, 39 a 52 zák. č. 283/1991 Sb., § 28 zák. č. 286/1992 Sb. a § 45 zák. č. 361/2003 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 59
39
6. 2. 3.
Edukace a profesní příprava policistů
Pro kvalitní plnění stanovených úkolů policií na všech úsecích činnosti musí
existovat nejenom objektivní podmínky, tj. adekvátní právní prostředí, technické
prostředky a materiální zázemí, ale i podmínky subjektivní – dostatečně morálně vyspělé,
teoreticky vzdělané i prakticky (fyzicky) připravené policisty, bezprostředně a efektivně schopné čelit všem úskalím jejich služby.
Primárně musí uchazeč-budoucí policista splňovat pro přijetí do služebního
poměru několik základních podmínek. Jsou jimi české občanství, věk nad 18 let, bezúhonnost, minimálně střední vzdělání s maturitní zkouškou, fyzickou, zdravotní a osobnostní způsobilost k výkonu služby. V fázi přijímacího řízení jsou vybráni pouze ti
jedinci, kteří úspěšně absolvují psychologické vyšetření, prověrku fyzické zdatnosti a zdravotní prohlídku, čímž jsou alespoň v nezbytně nutné míře zajištěny výše uvedené požadavky na žádoucí profil policisty. Nově přijatí policisté jsou po přijetí do služebního poměru vysláni k absolvování základní odborné přípravy, kterou v rámci policejního školství poskytují střední policejní školy Ministerstva vnitra v Praze, Brně, Jihlavě a v Holešově, školní policejní střediska a výcviková střediska policie či jednotliví
instruktoři útvarů Policie ČR. Základní příprava je rozčleněna na část realizovanou ve
výše uvedených středních policejních školách v trvání 12 měsíců a část řízené praxe realizované ve školním policejním středisku a na vybraných útvarech správy policie příslušného kraje v trvání 6 měsíců. Taktéž i uchazeči s vysokoškolským vzděláním, kteří jsou zařazeni do základních útvarů přímého výkonu služby 60 , jsou rovněž povinni
absolvovat základní odbornou přípravu, přičemž studium v délce 10 měsíců probíhá
dálkovou formou. Základní odborná příprava poskytuje nově nastupujícím policistům základní znalosti, dovednosti, návyky a postoje potřebné pro výkon služby. Vzdělávání v rámci vysokého policejního školství zajišťuje Policejní akademie České republiky.
Edukace policistů je koncipováno jako celoživotní systém přípravy policisty,
který je velmi úzce spjat s řízením lidských zdrojů v Policii ČR a probíhá po celou dobu
výkonu služby v uvedených vzdělávacích institucích. V rámci dalšího odborného vzdělávání policistů je vytvořen systém specializačních kurzů, jejichž absolvování je
povinné v případě potřeby výkonu činností na konkrétní funkci, na níž je policista ustanoven.61 Mimo jiné je, výhledově s účinností zákona o služebním poměru příslušníků
bezpečnostních sborů, jednou z povinností každého policisty prohlubovat svoji odbornost 60 61
Jedná se o služby pořádkové, železniční, dopravní, cizinecké a pohraniční policie Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/brozurauup.html [cit. 11. února 2006].
40
a udržovat svoji fyzickou zdatnost potřebnou pro zastávané služební místo a podrobovat se jejímu ověřování služebním funkcionářem (např. požadavek pravidelné střelecké a kondiční přípravy). 62 Cílem celého systému je vybudovat „novou image policisty“ – profesionálního, kvalifikovaného, motivovaného policistu, disponujícího vysokým
etickým standardem a reflektujícího, že policejní práce musí být především službou občanům. Institucionálním článkem zabezpečujícím celý systém řízení, koordinaci či
koncepční otázky edukace a jiných personálních záležitostí je Odbor vzdělávání a správy
policejního školství MV a odborný útvar Policejního prezídia. V oblasti vzdělávání a výcviku policistů probíhá velice intenzivní zahraniční spolupráce, a to v rámci
multilaterálních a bilaterálních vztahů smluvního charakteru (např. v rámci CEPOL, MEPA, EPLN aj.63).
Domnívám se, že právě v této oblasti je mnoho co zlepšovat, protože nedostatky
v odborné a praktické přípravě každého policisty po stránce profesní i osobnostní,
zejména u služebních funkcionářů, mohou ve svých důsledcích (a taky tomu tak pravidelně je) vést k závažných následkům, ne-li tragickým. Zbývá jen doufat, že aplikace nové právní úpravy služebního poměru vymezí optimální mantinely a přispěje k pozitivním trendům v práci policie, které překlenou uvedené problémy.
Srovnej ust. § 45 odst. 1 písm. d) zák. č. 361/2003 Sb., ve znění pozdějších předpisů. K tomu a jiným vzdělávacím projektům, jichž se Policie ČR účastní, http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#vpps [cit. 11. února 2006].
62 63
41
blíže
na
6. 2. 4.
Policista – veřejný činitel
Důležitým aspektem práce policie je to, že její příslušníci podle ust. § 89 odst. 9
trestního zákona vystupují jako veřejní činitelé. Zjednodušeně řečeno je veřejný činitel
fyzická osoba podílející se na plnění významných úkolů státu a společnosti a používající
pravomoci, která mu byla v rámci odpovědnosti za plnění těchto úkolů svěřena,
přičemž toto kvalifikovanější právní postavení se odráží v zvláštní trestněprávní (i správněprávní) ochraně, resp. postihu a trestněprávní odpovědnosti. Trestní zákon na ně
pamatuje zejména v Hlavě třetí několika zvláštními skutkovými podstatami trestných
činů, k jejichž páchání v reálu policejní činnosti dochází. Jedná se zejména útok na veřejného činitele, zneužívání pravomocí veřejného činitele 64, maření úkolu veřejného
činitele z nedbalosti, úplatkářství 65 aj. Význam jejich postavení je právním titulem pro přísnější trestněprávní postih veřejných činitelů než u jiných osob, resp. naopak, přičemž
uvedená trestná činnost je vázána na zákonný požadavek, aby byla spáchána v souvislosti s vymezenou pravomocí a odpovědností. Z hlediska správního práva trestního je postavení policistů jako veřejných činitelů zohledněno v ust. § 47 odst. 1 písm. a)
přestupkového zákona, kdy se přestupku dopustí ten, kdo neuposlechne výzvy veřejného činitele při výkonu pravomoci.
Podle policejních statistik za rok 2005 tento trestný čin (§ 158 TrZ) představuje 31,69 % (tj. 90) všech policisty spáchaných trestných činů a co do četnosti, tak i do uvedeného podílu výrazně dominuje. 65 Srovnej ust. §§ 155 až 162a trestního zákona. 64
42
6. 3. Financování policie
Důležitým kritériem pro vyhodnocení postavení Policie České republiky, zejména
pak vůči ostatním subjektům, je majetkový aspekt a její materiálové zázemí, podtržené dynamickou složkou – financováním. Pevná vazba Policie ČR na stát se projevuje tím, že
je jeho součástí, nikoliv však organizační složkou státu ve smyslu zákona č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších
předpisů, který vedle jiného upravuje způsoby a podmínky hospodaření s majetkem státu a jeho vystupování v právních vztazích. V opačném případě by jinak byla správcem rozpočtové kapitoly, jež je částí státního rozpočtu a jež obsahuje finanční prostředky státního rozpočtu. Zákon o policii jí vedle toho nesvěřuje ani žádný majetek.
Financování a hospodaření policie je stejně jako z hlediska kontrolně-řídícího a
odpovědnostního determinováno základní linií vláda-ministerstvo vnitra-Policie ČR. Ustanovení § 3 odst. 9 citovaného zákona uvádí, že způsob hospodářského zabezpečení
stanoví na návrh policejního prezidenta ministr vnitra, čímž je i zde promítnuta funkční
provázanost na ministerstvo vnitra. Ministerstvo vnitra je jako ústřední orgán státní správy v postavení správce kapitoly, disponující samostatnou kapitolou ve státním
rozpočtu.66 A právě z tohoto zdroje vychází i financování policie, která je na rozpočet ministerstva napojena.67 Bližší specifikaci přináší příloha vyhlášky ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, která třídí příjmy a výdaje z hlediska odpovědnostního, druhového, odvětvového a konsolidačního. Podle odvětvového třídění
jsou výdaje na policii zařazeny do skupiny bezpečnost státu a právní ochrana, a to zejména do oddílu bezpečnost a veřejný pořádek. Dle odpovědnostního třídění spadá
policie do rozpočtové kapitoly Ministerstva vnitra. Zákonem o státním rozpočtu na rok 2006 byly celkové výdaje Policie ČR stanoveny na 32,5 miliard Kč.
Financování – Výdajový blok celé Policie ČR je tedy stanoven Ministerstvem
vnitra ČR, v němž jsou stanoveny závazné limity, které upravuje správa kapitoly MV ČR.
Policie ČR tyto závazné limity toliko přerozděluje podle analýz potřeb a priorit na
jednotlivá územní pracoviště (krajské správy). Ředitelé územních pracovišť (krajských správ) rozdělují přidělené finanční prostředky na konkrétní druhy výdajů v rámci
organizační struktury. Podrobně jsou otázky vnitřního financování upraveny nařízením Viz ust. § 3 písm. g) zák. č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. 67 Zákon o státním rozpočtu České republiky na rok 2006, jehož součástí je také rozpočet kapitoly 314 Ministerstvo vnitra, schválila Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky dne 2. prosince 2005 a byl vyhlášen ve Sbírce zákonů pod číslem 543/2005 Sb. 66
43
ministra vnitra ČR č. 73/2001, o řízení, organizaci a výkonu ekonomické činnosti, ve znění pozdějších předpisů.68
Ze státního rozpočtu jsou poskytovány prostředky zejména na platy příslušníků
Policie ČR a občanských zaměstnanců, pojistné, FKSP, ostatní provozní výdaje, sociální dávky, výzkum a vývoj a programové financování (investiční a neinvestiční výdaje).69
Interní akt řízení je dostupný na Ministerstvu vnitra ČR nebo u Policie ČR. Dle sdělení náměstka policejního prezidenta pro ekonomiku ze dne 24. 3. 2006 na základě mé žádosti o informace podle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím, ve znění pozdějších předpisů. Nepublikováno. 68
69
44
6. 4.
Organizace a řízení policie S ohledem na výše uvedené, především v kapitolách 4. 3. a 5. 2., pominu při
popisu organizace a řízení policie některé již dříve uvedené vztahy a vazby na další články bezpečnostní-policejní správy – Vládu České republiky a Ministerstvo vnitra.
6. 4. 1.
Organizace Policie ČR a zřizování jejích složek
Výchozí normativní zakotvení základní organizační kostry je na zákonné úrovni
uvedeno v ust. § 3 zákona o policii. Lze na ni nahlížet pohledem teritoriálním, nebo věcným, přičemž oba přístupy jsou vzájemně provázány a smíšeny. Z teritoriálního
hlediska je kostra Policie České republiky tvořena taxativně stanovenými složkami, kterými jsou: • • •
Policejní prezidium České republiky
útvary s působností na celém území ČR
útvary s územně vymezenou působností
Územní členění Policie ČR odpovídá z hlediska výkonu svých kompetencí stejné
územní struktuře jako soudy či státní zastupitelství, která je vymezena v příloze zákona
č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích, ve znění pozdějších předpisů, což nekoresponduje se
současným krajským uspořádáním. Dochází tak i k situaci, že některé vyšší územně
samosprávné celky (kraje) zasahují do územních obvodů několika krajských správ PČR.70 Daný stav je reflektován a jsou činěny kroky k odstranění některých problémů.71
Policejní prezidium je jakýmsi policejním ústředním centrem na celorepublikové
úrovni se sídlem v Praze, ač jak je z výčtu patrné, nelze jej považovat za policejní útvar.
A taktéž i samotné Policejní prezidium svou skladbou poskytuje plně funkční zázemí pro další prvky policejní organizační struktury, neboť obsahuje řadu základních článků – ředitelství, oddělení, odborů, skupin, sekretariátů aj. 72 Jejich zřízení bylo vázáno na
vydání interních normativních aktů.
Např. kraj Vysočina – PČR správa Jihočeského kraje, PČR správa Východočeského kraje, PČR správa Jihomoravského kraje. 71 Srovnej Návrh optimalizace současného bezpečnostního systému ČR, který má představovat jakousi revizi Bezpečnostního systému ČR. Dostupné z http://www.mvcr.cz/2003/odbor/obp/bezp_syst.pdf [cit. 12. února 2006]. 72 Příkladmo uvádím jen některé: ředitelství služby pořádkové policie, Hudba Hradní stráže a Policie ČR, oddělení kontroly a stížností, pyrotechnický odbor, skupina specializovaných činností a koordinace ekonomických útvarů, sekretariát policejního prezidenta. 70
45
Pro zřízení jednotlivých útvarů policie je stanovena povinnost policejního
prezidenta předložit návrh na zřízení takového útvaru ministrovi vnitra, aby ten posléze
mohl, avšak nutně nemusel návrhu vyhovět, neboť mu svědčí diskreční oprávnění. Akceptuje-li návrh, tak pak učiní zpravidla interním aktem řízení.73
Útvary policie s působností na celém území České republiky jsou: 74
• • • • • • • • • • • •
Kriminalistický ústav Praha
Úřad dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu služby kriminální policie a
vyšetřování (dále jen SKPV)
Útvar odhalování organizovaného zločinu SKPV
Útvar odhalování korupce a finanční kriminality SKPV
Útvar odhalování nelegálních výnosů a daňové kriminality SKPV – finanční policie
(FIPO)
Národní protidrogová centrála SKPV Útvar speciálních činností SKPV Útvar zvláštních činností SKPV
Útvar pro ochranu ústavních činitelů ochranné služby
Útvar pro ochranu prezidenta České republiky ochranné služby Letecká služba
Služba cizinecké a pohraniční policie
•
Útvar rychlého nasazení (tzv. URNA)
•
správy krajů (celkem 7),
• • • •
Útvary policie s územně vymezenou působností75 jsou:
správa hlavního města Prahy,
okresní ředitelství (celkem 73),
městská ředitelství Brno, Ostrava a Plzeň,
obvodní ředitelství Praha I (obvody 1, 6, 7), Praha II (obvody 2 a 5), Praha III
(obvody 3, 8, 9) a Praha IV (obvody 4 a 10)
Na území České republiky tedy existuje celkem osm krajských správ Policie ČR
(včetně správy hlavního města Prahy), které jsou podřízeny Policejnímu prezidiu. Na
Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 30-31. 74 Vycházím-li z organizačního schématu zveřejněného na www stránkách ministerstva vnitra http://www.mvcr.cz/policejni/prezentace/schema.pdf [cit. 12. února 2006]. 75 Jedná se o zvláštní, specializované, územně dekoncentrované orgány státní správy. In Průcha, P. Správní právo – obecná část. 6. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 163. 73
46
jejich teritoriích působí okresní policejní ředitelství a na jejich území obvodní policejní oddělení.
Vedle teritoriálního náhledu lze k policejní organizační struktuře přistupovat za
použití kritéria věcného. V rámci policie totiž působí několik tzv. služeb, které nelze chápat jako organizační útvary či jednotky policie, nýbrž je nutné je považovat jako za
několik základních činností. V průběhu času došlo u několika z nich za použití organizačního řádu policie k postupné institucionalizaci – např. Ředitelství služby
pořádkové policie, Ředitelství služby správních činností, Ředitelství služby dopravní policie.
V rámci policie tedy působí tyto služby:
• • • • • • • • •
služba pořádkové policie,
služba kriminální policie a vyšetřování, služba dopravní policie,
služba správních činností, ochranná služba,
služba cizinecké a pohraniční policie, služba rychlého nasazení,
služba železniční policie a letecká služba.
Jelikož je zákonem 76 uvedený výčet služeb taxativní, jiné služby než uvedené
nemohou být zřizovány, a to podzákonným právním předpisem či interním aktem řízení,
z čehož je patrná odlišnost od způsobu zřizování útvarů policie dle ust. § 3 odst. 2 zákona
o policii. Mohou být však zřizovány útvary k plnění činností ze služeb vyplývajících, kdy
u některých služeb se na jejich plnění může podílet vícero útvarů. 77 To se jeví jako značně efektivní zejména tehdy, objeví-li se naléhavá potřeba vnitřně-organizačně reagovat na zjištění a změny ve sféře policejní práce a činností při realizaci její
působnosti ve společnosti, a pro tento účel v rámci určité služby vytvářet nové specializované útvary a měnit stávající strukturu. Ať se již jedná živelný rozvoj některých
druhů kriminality a sociálně patologických jevů a projevů ve společnosti – terorismus, organizovaný zločin cizojazyčných enkláv, počítačová kriminalita, problematika
Viz ust. § 3 odst. 3 ZoP. Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 37. 76 77
47
rozsáhlých daňových úniků, divácké násilí aj., nebo změny z vnitřního podnětu.78 Pro
případná legislativní opatření naopak mnohdy schází dostatečná vůle napříč politickým spektrem, a pokud existuje, schází žádoucí rychlost.
Může se například jednat o plánované organizační změny v souvislosti s nástupem nového policejního prezidenta, který je po nástupu avizuje. Dále může být na základě výsledků personálního auditu vznesen záměr zredukovat resort Ministerstva vnitra a s ním i stav Policie a počet jejích útvarů. 78
48
6. 4. 2.
Řízení policie
Obecně je dle zákona primárním řídícím orgánem policie Policejní prezidium, jež
má řídit činnost policie při plnění úkolů za předpokladu, že tentýž zákon nestanoví jinak. V jeho čele stojí policejní prezident, odpovědný za plnění úkolů a činnost policie
ministrovi vnitra, který jej zároveň jmenuje a odvolává. Tento krok je však podmíněn
souhlasem vlády 79, jíž ministr jako přímý nadřízený policejního prezidenta taktéž přímo
podléhá a je jí z titulu výkonu své funkce odpovědný.
Policejní prezident je považován za představeného všech policistů, spadajících do
těch složek policie, u nichž je dána působnost Policejního prezidia. 80 Výjimky tvoří
policisté povolaní k plnění úkolů Ministerstva vnitra81 nebo Úřadu pro zahraniční styky a
informace. Policejnímu prezidentovi v současné době podléhají čtyři náměstci
82
.
Prezident se však i přes rozdělení agendy řízení určitých oblastí mezi tyto své náměstky
nezbavuje odpovědnosti vůči ministru vnitra. Není-li prezident ustaven poté, co došlo ke skončení výkonu funkce stávajícího, lze zpravidla očekávat, že bude vládou k vedení policejního prezidia pověřen některý z náměstků.83
Vedle náměstků existují pro jednotlivé výše uvedené služby funkce ředitelů, které
pro tento účel jmenuje (popř. výkonem funkce pověřuje) a odvolává policejní prezident. Takovéto oprávnění, aniž by bylo podmíněno akty jiných subjektů, vyjadřuje odpovědnostní vztah policejního prezidenta za řízení celé policie ministrovi, ovšem
s jednou výjimkou. U ředitele útvaru pro ochranu prezidenta České republiky ochranné služby (osobní ochrana a ochrana objektů, v nichž pobývá) je pro jmenování a odvolání krom toho nutný i souhlas prezidenta ČR.84
Přesto je významnost spolupůsobení ministerstva více než zřejmá, neboť při
konkrétnější specifikaci organizace policie, a to zejména pro řízení jejích útvarů a služeb,
součinnosti mezi nimi a způsobu jejich hospodářského zabezpečení, zákon přiznává možnost finálního rozhodnutí ministrovi, byť podloženého návrhem policejního
S účinností zákona č. 362/2003 Sb. od 1. ledna 2007 však dochází k vypuštění některých ustanovení zákona o Policii ČR, která dosud upravují pravomoc ke jmenování a odvolávání z funkcí. Důvodová zpráva uvádí, že tato ustanovení nekorespondují s novým způsobem obsazování služebních míst podle zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů. 80 Zákon o policii sice explicitně nestanoví, že policejní ředitel stojí v čele Policie ČR, ale z logiky ust. § 3 odst. 5 citovaného zákona tak nesporně vyplývá. Navíc zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů, který má nabýt účinnosti k 1. 1. 2007, to přímo uvádí. 81 Např. v útvaru Inspekce ministra vnitra. 82 Pro trestní řízení, pro uniformovanou policii, pro ekonomiku a pro koordinaci a koncepční řízení. 83 Například po odstoupivším policejním prezidentovi Jiřím Kolářovi byl v srpnu 2005 takto vládou pověřen jeho tehdejší náměstek pro uniformovanou policii Vladislav Husák. 84 K tomu srovnej poznámku č. 79 79
49
prezidenta, od kterého se ale může odchýlit. To bych ovšem nepovažoval za žádoucí, protože jejich vztahy by měly být postaveny (i přes vztahy nadřízenosti a podřízenosti) na kooperaci, neboť zejména policejní prezident lépe reflektuje policejní realitu, její potřeby
a není natolik dotčen politickými děním a tlaky jako naopak ministr, proto je ve věcně-
funkčním smyslu ministrovi spíše roven. A vedle toho už vůbec nesdílím názor, že
ministr může vykonávat tato oprávnění i bez návrhu podaného prezidentem.85 Mám za to,
že
podmíněnost
návrhem
je
obligatorní,
protože
obcházením
prezidenta
a
autonomistickým přístupem ministra ve vztahu k němu by docházelo k narušování sféry
působnosti Policejního prezidia v čele s prezidentem, což by je mohlo deklasovat na úroveň pouhopouhého výkonného nástroje v rukou ministra bez významnějších samostatných rozhodovacích možností.
Viz komentář k § 3 odst. 8, in Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 32. Můj názor podporuje i to, že ačkoliv znění ust. § 3 odst. 2, věty druhé, je významově totožné jako u odst. 9, zmíněný komentář k němu neuvádí nic o tom, že by i zde mohl ministr obcházet policejního prezidenta tím, že zřizuje útvary policie bez ohledu na návrhy policejního prezidenta. 85
50
6. 4. 3.
Služby Policie České republiky
Základní informativní přehled o existenci tzv. služeb Policie ČR byl již uveden
výše, proto je zde vhodné přistoupit k podrobnějšímu rozboru jejich dílčích částí. Nutno však podotknout, že členění policie dle věcného kritéria, tj. na jednotlivé služby, má
relevanci pouze ve vnitroorganizačních vztazích uvnitř policie, protože některá oprávnění zákon svěřuje pouze policistům zařazeným v konkrétních policejních
službách. 86 Většího významu naopak pozbývá ve vztazích policie navenek, a to vůči fyzickým a právnickým osobám, jiným státním orgánům a územním samosprávným
celkům, protože zákon primárně nahlíží na policii jako na celek, jemuž je plnění úkolů
uloženo komplexně, nikoliv již konkrétním službám. Samotný výkon agendy činností tou kterou službou policie je věcí druhou. Každý je totiž oprávněn obrátit se na policistu
a policejní útvary se žádostí o pomoc, přičemž ti jsou povinni v rozsahu své působnosti tuto pomoc poskytnout. Oprávnění a zároveň povinnost žadatele obracet se přímo na
příslušnou službu policie není zákonem stanovena. Nerespektováním uvedeného by byl
dotčen význam policie jako nejdůležitějšího činitele při plnění úkolů na poli vnitřního pořádku a bezpečnosti, jehož průvodním rysem by měla být především rychlá operativnost a okamžitá reakce na žádost o pomoc.
6. 4. 3. 1.
Služba pořádkové policie
Služba pořádkové policie je tradiční uniformovanou policejní službou a je jednou
ze základních a nejdůležitějších služeb Policie České republiky. U této služby bylo
k srpnu roku 2002 zařazeno přes 16 tisíc příslušníků policie, což bylo přibližně 30 % celkového počtu policistů. Rozsahem se jedná o faktický pilíř policie, jež je každodenně
v bezprostředním kontaktu se společenskou realitou, protože policisté zařazení k této službě jsou v přímém kontaktu s občany, orgány obce, města a právnickými a fyzickými
osobami. Jádro činnosti tvoří plnění základních úkolů, uložených zákonem o policii,
především pak zajišťování bezpečnosti a ochrany veřejného pořádku. Případně jsou tyto úkoly specifikovány dalšími zákony 87, právními normami a resortními předpisy. Mezi základní úkoly služby pořádkové policie patří zejména: •
ochrana bezpečnosti osob a majetku,
Viz ust. § 19, § 20e, § 42h zákona o policii. Například zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů; zák. č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů. 86 87
51
•
spolupůsobí při zajišťování veřejného pořádku a byl-li porušen, činí opatření k jeho
•
boj proti kriminalitě,
• • • •
obnovení,
přijímání, evidování a prošetřování oznámení osob, plnění úkolů v trestním a přestupkovém řízení,
dohled nad bezpečností a plynulostí silničního provozu, některé správní činnosti.
Služba pořádkové policie zajišťuje formou dozorčí služby nepřetržitou
akceschopnost svých útvarů. V určených obvodech vykonávají policisté obchůzkovou a hlídkovou službu, plní dílčí úkoly kriminalisticko - technických činností, zabezpečují
výkon služební kynologie a hipologie a podílejí se na služební potápěčské činnosti policie. Dochází i ke spolupráci služby pořádkové policie s policejními sbory jiných států, kooperace příslušníků Policie ČR na bezpečnostních opatřeních na mistrovství Evropy v kopané 2000 v Belgii a Holandsku nebo při výstavě EXPO 2000 v Hannoveru.88
Rozsah a charakter úkolů činnosti služby pořádkové policie k jejich zajištění v
zásadě omezuje možnost užší specializace oproti jiným útvarům specializovaných služeb
a činí to službu pořádkové policie v podstatě univerzální platformou. Projevuje se to i
v tom, že tato služba je jakousi základnou pro výběr policistů do jiných specializovaných
a odborných služeb policie.
Služba pořádkové policie není řízena liniově, ale je organizována na principu
územního řízení. Její organizační struktura má tři úrovně: •
Ředitelství služby pořádkové policie Policejního prezidia České republiky, které
•
odbory pořádkové a železniční policie na Policii České republiky správách krajů a
vykonává odbornou řídící, organizátorskou, metodickou a kontrolní činnosti,
Správě hlavního města Prahy, které provádějí zejména koordinační, kontrolní a metodickou činnost, a v omezeném rozsahu plní výkonné činnosti,
•
obvodní (v Praze místní) oddělení policie, jako součásti Policie České republiky
okresních (obvodních, městských) ředitelství, kde je prováděn přímý výkon služby a plněny všechny níže uvedené úkoly služby pořádkové policie.
Jak je z nastíněné struktury patrné, plněním základních úkolů služby pořádkové
policie je pověřen a zabývá se jimi především nejnižší úroveň organizační struktury, jinými slovy základní útvary policie jako specializované subjekty pořádkové služby.
Základními útvary služby pořádkové policie jsou obvodní (v Praze místní) oddělení 88
K tomu viz blíže http://www.mvcr.cz/policie/poradkova/info.html [cit. 15. února 2006].
52
policie. V roce 2004 bylo v městech a obcích České republiky celkem 614 základních
útvarů.89 I ty snesou další členění dle kritéria kvantitativního, a to dle počtu policistů.
Vychází se ze čtyř základních typů:
- 1. typu (s počtem nad 60 policistů),
- 2. typu (s počtem od 30 do 60 policistů),
- 3. typu (s počtem od 15 do 30 policistů) a
- 4. typu (s počtem policistů nižším než 15).90
U některých základních útvarů jsou zřízeny na dalších místech ještě policejní
stanice, které jsou povahou spíše malými pobočkami, z pohledu veřejného pořádku a bezpečnosti však plní úkoly na žádoucích a vhodných místech. 91 Dalším rozšířením
základní tříliniové struktury je, vedle územního rozšíření (policejní stanice), zřizování jiných speciálních útvarů služby pořádkové policie k plnění některých zvláštních úkolů: • • • • • • • • •
poříční oddělení,
oddělení hlídkové služby,
pohotovostní motorizovaná jednotka (Praha, Plzeň, Brno a Ostrava),
pohotovostní pořádkový odbor,
oddělení jízdní policie (Praha, Brno, Zlín),
oddělení METRO (Praha),
vězeňsko eskortní oddělení,
zásahová jednotka,
stálá pořádková jednotka.
Obvodní oddělení policie vykonávají svou činnost především následujícími
formami: •
Dozorčí službou, která je vykonávána nepřetržitě, zajišťuje akceschopnost oddělení a
navazuje na činnost operačního střediska okresního (obvodního či městského) ředitelství policie. Dozorčí službou je zajištěn nepřetržitý styk základních útvarů se státními orgány, organizacemi a občany, neboť dozorčí služba je zpravidla prvním místem, kam se obracejí se svými stížnostmi, žádostmi, podněty či oznámením o trestném činu.
•
Obchůzkovou službou, vykonávanou v určených částech území obvodního (místního)
oddělení, která je zaměřena zejména na dohled nad dodržováním veřejného pořádku, na ochranu bezpečnosti osob a jejich majetku, předcházení a
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/poradkova.html [cit. 15. února 2006]. Podle pořadí jednotlivých typů jich v srpnu 2002 bylo celkem 36, 157, 270 a 143. 91 Těchto bylo v srpnu 2002 celkem 43 a působilo na nich 131 policistů. 89
90
53
zabraňování páchání trestné činnosti, odhalování trestných činů a přestupků,
pátrání po osobách a věcech a provádí prvotní opatření na místě činu.
•
Hlídkovou službou, která je vykonávána v určitých úsecích nebo na stanovištích s
cílem chránit bezpečnost osob a jejich majetku, předcházet a zabraňovat porušování veřejného pořádku a páchání trestné činnosti, zakročovat proti osobám
dopouštějícím se protiprávního jednání, řeší přestupky a dohlíží na bezpečnost a plynulost silničního provozu a činí opatření při jeho porušení.
•
Preventivní činností, spoluprací a součinností s dalšími orgány a organizacemi, jako např. orgány činnými v trestním řízení, některými správními orgány, obecními
úřady a jejich orgány pro ochranu veřejného pořádku, např. obecní (městskou) policií apod.92
Pravidelně bývají k plnění úkolů Policie ČR při zajišťování ochrany veřejného
pořádku na území České republiky povoláváni vojáci Armády České republiky, kteří posilují službu pořádkové policie, a to zejména v souvislosti s vývojem mezinárodní politické situace.93
92 93
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/poradkova.html [cit. 15. února 2006]. K tomu blíže kapitola 8. 1.
54
6. 4. 3. 2.
Služba kriminální policie a vyšetřování
Neméně významnou je i služba kriminální policie a vyšetřování, plnící úkoly
zejména při odhalování a objasňování úmyslné trestné činnosti. Pro její význam má vypovídací hodnotu i počet sloužících policistů – více než 11 000.
S účinností k 1. lednu 2002 došlo v souvislosti s reformou trestního řízení ke
zrušení dualistického přístupu, kdy byly sloučeny dřívější úřady vyšetřování Policie ČR
se službou kriminální policie, službou pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti v jeden celek. Současná právní úprava v § 3a zákona o policii stanoví, že
v rámci policie provádí vyšetřování služba kriminální policie a vyšetřování (dále jen SKPV) v útvarech policie s územně vymezenou působností.
Ale i zde se projevuje přesah kompetentního ministerstva do sféry právní
působnosti policie a jejích útvarů, neboť ministrovi vnitra svědčí oprávnění pověřit vyšetřováním trestných činů i jiné policejní útvary a zároveň v mezích zákona stanovit
jejich působnost. Svým pokynem č. 45 ze dne 19. července 2003 pověřil vyšetřováním
Policejní prezidium ČR a některé útvary policie s působností na celém území ČR, jako např. útvar pro odhalování organizovaného zločinu SKPV, útvar dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu SKPV a útvar odhalování korupce a finanční kriminality SKPV.94
Nižší organizační články služby kriminální policie a vyšetřování (odbory,
oddělení a skupiny) existují na útvarech Policie ČR s územně vymezenou působností (na okresních, městských a obvodních ředitelstvích, na správách krajů a správě hlavního
města Prahy). Ke službě kriminální policie a vyšetřování dále patří několik útvarů s působností na celém území ČR a úřad služby kriminální policie a vyšetřování (dále jen
„úřad”) jako organizační článek Policejního prezidia ČR. Úřad odpovídá za vytváření podmínek pro výkon služby kriminální policie a vyšetřování (dále jen „služba). Za tím
účelem v rámci své působnosti vykonává řídící (analytické, koncepční, koordinační,
metodické, organizační, servisní a kontrolní) činnosti na všech úrovních řízení služby. Ředitel úřadu přímo řídí ředitele útvarů služby s působností na celém území ČR. Jedná se zejména o ředitele:
a. útvaru pro odhalování organizovaného zločinu, b. národní protidrogové centrály,
c. útvaru odhalování korupce a finanční kriminality. Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 33. 94
55
Úřad se člení na pět nižších organizačních článků, kterými jsou odbor obecné
kriminality, odbor hospodářské kriminality, odbor kriminálních analýz a informací, skupina cíleného pátrání a kancelář úřadu.95 Novela trestního řádu
96
přinesla významnou změnu v organizaci policie
vytvořením jednolité Služby kriminální policie a vyšetřování, která v sobě spojila tehdejší
službu kriminální policie, službu pro odhalování korupce a závažné hospodářské činnosti a úřady vyšetřování. Tato organizační změna byla přímým důsledkem vypuštění
procesního institutu vyšetřovatele. Nezanikl tím v žádném případě institut vyšetřování,
zanikly pouze strukturálně úřady vyšetřování.97 Došlo k odstranění duplicity a urychlilo se zpracování případů, které se do té doby složitě předávaly mezi složkou předprocesní,
tedy kriminální policií a vyšetřovateli. Obě tyto složky pracují na rozdíl od stavu před
novelou od počátku šetření na případu společně, což má v konečné fázi význam pro zjednodušení a zrychlení trestního řízení. Novelou byl posílen význam stadia řízení před
soudem na úkor přípravného řízení a také posíleno postavení státního zástupce při
výkonu dozoru a rozhodování v přípravném řízení, což usnadňuje práci policie, která se tak může zaměřit například na zajišťování zásadně prvotních, neodkladných úkonů či vyhledávání relevantních důkazů, a to pro účely jejich provedení až v řízení před soudem.
Pro SKPV byl zvolen model věcného dělení vnitřní struktury společné služby s
cílem odstranit komunikační a institucionální bariéry mezi vyšetřovateli a kriminalisty a
naopak je co nejtěsněji pracovně provázat. Model věcného dělení vnitřní struktury znamená, že se společná služba dělí na všech úrovních na linii obecné kriminality a linii
kriminality hospodářské. I nadále je zachována profesní specializace pracovníků společné služby a proto v rámci odborů hospodářské i obecné kriminality existují oddělení odhalování a oddělení vyšetřování. Kriminalisté a vyšetřovatelé již nejsou striktně procesně a institucionálně oddělováni, ačkoliv zůstala zachována určitá specifika jejich činnosti. Věcné členění společné služby na linie obecné a hospodářské kriminality je
dodrženo na všech stupních. Tomu odpovídá i organizace Úřadu SKPV, který je součástí Policejního prezidia ČR, ale i způsob řízení útvarů s celorepublikovou působností.98
Hlavním úkolem složky kriminální policie je odhalování, objasňování trestních
činů a odhalování jejich pachatelů, vedení boje proti terorismu, organizovanému zločinu,
pátrání po pohřešovaných a hledaných osobách a odcizených věcech, spolupráce při Dostupné na http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#uskpv [cit. 17. února 2006]. Zákon č. 265/2001 Sb. 97 Linhartová, D. Služba kriminální policie a vyšetřování. Policista, 2001, č. 10. 98 Mazel, M., Bačkovský, K. Služba kriminální policie a vyšetřování – další poznámky k novele trestního řádu z pohledu resortu vnitra. Kriminalistický sborník, 2002, č. 1, str. 3-5. 95
96
56
zjišťování příčin provozních havárií, výbuchů a požárů, sběr důkazních prostředků a předprocesní dokumentace trestné činnosti.
Složka vyšetřování se podílí na vyšetřování způsobem daným trestním řádem, je
od počátku přítomna při všech úkonech, které provádějí kriminalisté, a podílí se na
objasnění trestného činu, odhalení pachatelů a shromáždění důkazů a připravení spisového materiálu pro státní zástupce. Kriminalisté využívají při své práci policejní
evidence, pomoc odborných kriminalistických pracovišť a spolupracují při vyšetřování trestných činů se zahraničními policejními sbory.
Trestní řízení svou povahou modifikuje i vztahy v rámci služební hierarchie,
neboť policista není při provádění úkonů trestního řízení vázán pokyny svého nadřízeného, nýbrž pouze pokyny státního zástupce, který je může dávat přímo
policistovi nebo příslušnému útvaru. To ovšem neplatí u ostatních služebních věcí, kde se uplatní zásada podřízení se pokynu nadřízeného.99
Na rozdíl od služby pořádkové policie chodí všichni policisté zařazení ke službě
kriminální policie a vyšetřování zásadně v civilním oděvu, svou příslušnost k policii však kromě služebního průkazu policisty Policie ČR prokazují i odznakem kriminální policie. Věcná struktura (základní) je následující:
- 1. úsek 100 - obecná kriminalita - se zabývá především vyšetřováním závažných a sériově páchaných trestných činů v oblasti kriminality obecné, majetkové, násilné a mravnostní, kriminalitou páchanou mládeží a na mládeži. Dále se
zaměřuje na odhalování a objasňování závažné trestné činnosti spáchané na
kulturním dědictví, vede některé speciální evidence, garantuje ohledání míst
trestné činnosti kriminalistickým technikem, příp. psovodem, a zajišťuje řadu dalších činností.
- 2. úsek - hospodářská kriminalita - vyšetřuje trestné činy hospodářského, případně souvisejícího majetkového charakteru. Jedná se příkladně o krádeže, zpronevěry, podvody, krácení daní, porušování autorských práv a řadu dalších trestných činů.
Často jsou v jednotlivých útvarech činné i jiné úseky, například: - skupina kriminalistické techniky 101,
- skupina technické ochrany – zajišťuje činnost, související s napojením různých objektů obchodu, služeb, bank apod. na tzv. Pult centralizované ochrany objektů, tedy
Viz ust. § 3 odst. 3 ZoP. Nominální označení se v rámci jednotlivých útvarů liší. Např. Okresní ředitelství Znojmo používá „oddělení“, kdežto Městské ředitelství Brno „odbory“. 101 Např. Okresní ředitelství Znojmo, k tomu blíže http://www.policieznojmo.cz/main.php3?ID=krimi&ARTICLE_NR=397 [cit. 18. února 2006]. 99
100
57
automatizované dálkové elektronické střežení. Oddělení vykonává i další
specifické činnosti.102
- odbor odhalování závažné obecné kriminality, - skupina analytiky a informatiky, - organizační skupina,103
- odbor operativní dokumentace.104
Pokrok v oblasti informačních technologií a s tím související dynamika trestné
činnosti byly impulsem pro to, aby v rámci ÚSKPV PP ČR vzniklo ke dni 1. 11. 2004 nově koncipované pracoviště specializované pro boj s informační kriminalitou –
oddělení informační kriminality. Jeho úkolem je postihovat trestnou činnost páchanou za využití informačních technologií, zejména v počítačové síti Internet.105
Standardní úkoly služby zajišťují útvary SKPV s územně vymezenou působností
v rámci okresních ředitelství a krajských správ Policie ČR. Specifickými formami trestné činnosti se zabývají speciální útvary SKPV s působností na celém území ČR, jejichž
činnost bude dále popsána. Spolupráci uvedených útvarů zajišťuje skupina koordinace
útvarů SKPV Policejního prezidia ČR. Konkrétnější úpravu postupu Policie České republiky při plnění úkolů v trestním řízení obsahuje závazný pokyn policejního
prezidenta č. 130 ze dne 30. 11. 2001, který nabyl účinnosti k 1. 1. 2002. Ten dopadá nejenom na službu kriminální policie a vyšetřování a její specializované útvary, ale i jiné organizační jednotky policie. V těchto záležitostech je jednotlivým policejním orgánům při plnění úkolů stanovena povinnost spolupracovat.106
Součástí služby kriminální policie a vyšetřování je též Úřad dokumentace a
vyšetřování zločinů komunismu, o kterém bude pojednáno dále.
Útvar odhalování nelegálních výnosů a daňové kriminality SKPV
Jako reakce na vznik a dynamický rozvoj některých nových či staronových, avšak
závažných druhů kriminality a trestné činnosti se objevila potřeba zřizovat specializované
organizační jednotky, používající specifické prostředky a metody práce ze strany odborně
zdatných a vyškolených kriminalistů-specialistů. Takto postupně vznikaly např. útvar pro Prezentace brněnského městského ředitelství a jejího členění SKPV na stránkách http://www.mvcr.cz/aktualit/regiony/brno/mesto/prezent/index.html. 103 Např. správa hlavního města Prahy, k tomu blíže http://www.mvcr.cz/regiony/praha/utvary/index.html [cit. 18. února 2006]. 104 Např. správa Jihočeského kraje. 105 Srovnej Zprávu o bezpečnostní situaci na území České republiky za rok 2004. Dostupné na http://www.mvcr.cz/2003/odbor/obp/bs2004.pdf [cit. 20. února 2006]. 106 K tomu blíže – Šámal, P. a kol. Přípravné řízení trestní. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 141-146. 102
58
odhalování organizovaného zločinu, útvar odhalování korupce a finanční kriminality nebo národní protidrogová centrála.
Posledním v řadě nově zřízených útvarů se prozatím stal Útvar odhalování
nelegálních výnosů a daňové kriminality služby kriminální policie a vyšetřování, pracovně označený jako „Finanční policie“ a používající zkratku „FIPO“, jehož vznik je
datován k 1. červenci 2004. Prvopočátkem bylo usnesení vlády ČR č. 829 („Návrh na zřízení finanční policie”) ze dne 6. srpna 2003. Realizaci tohoto usnesení provedl ministr vnitra nařízením Ministerstva vnitra č. 22/2004 ze dne 6. 5. 2004.107
Finanční policie je konstituována jako útvar Policie ČR s celorepublikovou
působností, avšak na rozdíl od jiných útvarů služby kriminální policie a vyšetřování
podléhá přímo náměstkovi policejního prezidenta pro trestní řízení, což dle mého názoru dává prostor k větší samostatnosti a efektivitě, protože odpadá mezičlánek řízení. Útvar je postaven jako elitní policejní jednotka, specializující se na odhalování a vyšetřování
závažné daňové kriminality 108 v rozsahu věcné příslušnosti útvaru, 109 na boj proti legalizaci výnosů z trestné činnosti (včetně „praní špinavých peněz”) a současně se
specializující na vyhledávání, dokumentaci, zajišťování výnosů ze závažné trestné
činnosti a na boj proti financování terorismu. Proto sdružuje a analyzuje informace o zájmech a cílech, ale i formách a metodách této trestné činnosti s cílem jí předcházet, odhalovat a zjišťovat její pachatele.110 Plní i další úkoly, spolupracuje a poskytuje jiným
útvarům policie a jiným orgánům 111 součinnost. Práci útvaru usnadňuje i významné
oprávnění pracovníků FIPO k tzv. „průlomu do daňového tajemství“ 112, což znamená, že
Zřízením útvaru bylo zároveň využito potenciálu (personálního a finančního), který se nabízel souvislosti s ukončením výkonu některých činností celní správy po vstupu ČR do Evropské unie. 108 Za závažnou daňovou kriminalitu jsou považovány případy, kdy způsobená škoda přesahuje 5 mil. Kč. K tomu blíže viz: http://www.mvcr.cz/2003/aktualit/2004/financnipolicie_policie.html.[cit. 20. února 2006]. 109 Viz § 17 zákona č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů a § 15 vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č. 23/1994 Sb., o jednacím řádu státního zastupitelství, zřízení poboček některých státních zastupitelství a podrobnostech o úkonech prováděných právními čekateli, ve znění pozdějších předpisů. 110 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/uonvdk.html [cit. 20. února 2006]. 111 Každodenní spolupráce probíhá s útvary Policie ČR s územně vymezenou působností (okresní ředitelství PČR, správy krajů PČR), nejčastěji však spolupracuje se specializovanými útvary s působností na celém území republiky (Národní protidrogová centrála SKPV, Útvar pro odhalování organizovaného zločinu SKPV, Útvar odhalování korupce a finanční kriminality SKPV), které zpracovávají nejzávažnější případy trestné činnosti. FIPO také úzce spolupracuje s Bezpečnostní informační službou, Úřadem pro zahraniční styky a informace a Vojenským zpravodajstvím ČR. Strategickými partnery FIPO v boji s finanční kriminalitou jsou pak Ústřední finanční a daňové ředitelství a Generální ředitelství cel, včetně svých podřízených organizačních součástí a také Finanční analytický útvar MF ČR. Dostupné z http://www.mvcr.cz/2003/aktualit/2005/finpol0628_policie.html [cit. 21. února 2006]. 112 Linhartová, D. Zločin se nesmí vyplácet. Policista, 2005, č. 7. K tomu blíže viz http://www.mvcr.cz/casopisy/policista/2005/07/fipo.html [cit. 21. února 2006]. K „prolomení“ došlo novelou zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní poplatků. 107
59
při řešení případů v působnosti útvaru neplatí vůči policistům FIPO povinnost správce
daně zachovávat mlčenlivost. Z povahy této trestné činnosti je navíc zřejmé, že často dochází k jejímu páchání bez ohledu na hranice jednotlivých států, a proto se útvar zapojil do aktivní spolupráce a poskytování informací v dané oblasti v rámci organizace EUROPOL. V rámci své působnosti odpovídá především za plnění úkolů při odhalování a vyšetřování trestných činů spadajících do věcné a funkční příslušnosti útvaru.
Vnitřní organizační struktura útvaru zahrnuje centrálu se sídlem v Praze a šest
expozitur se sídly v dalších městech. Centrála se podle zaměření činnosti skládá z odboru výnosů a praní peněz, odboru přímých daní a odboru nepřímých daní, organizačního
oddělení, oddělení strategických expertiz, oddělení mezinárodní spolupráce a financování terorismu.
Útvar odhalování korupce a finanční kriminality SKPV
Počínaje dnem 15. 3. 2003 působí v rámci služby kriminální policie a vyšetřování
Policie ČR Útvar odhalování korupce a finanční kriminality (dále jen „ÚOKFK“) jako
útvar s působností na celém území České republiky, a to na základě nařízení ministra
vnitra ze dne 24. 2. 2003. Tento krok následoval po zrušení dvou předcházejících útvarů, a to Úřadu finanční kriminality a ochrany státu SKPV (ÚFKOS) a Útvaru pro odhalování korupce a závažné hospodářské trestné činnosti SKPV.
ÚOKFK má představovat vysoce specializovanou, odborně zdatnou, maximálně
flexibilní a mobilní policejní složku zaměřenou na boj s nejnebezpečnějšími formami
korupce a závažné hospodářské a finanční kriminality, která i nadále zůstává
nejnebezpečnějším prvkem ohrožujícím řádné fungování ekonomických procesů demokratické společnosti v České republice. Vlastní výstupy činnosti a analýzy relevantních informací jsou využívány pro: -
rozhodovací procesy státních orgánů v oblasti předcházení ekonomické
-
zefektivnění a zkvalitnění průběhu a výsledků v oblasti trestního řízení,
-
kriminalitě,
zajištění co největšího objemu výnosů ze závažné trestné činnosti a majetku pachatelů, pro náhradu škod a případný trest propadnutí majetku nebo věci.113
Samotná existence závažné hospodářské a finanční kriminality a korupčního
jednání je vázána především na větší centra hospodářského a společenského života, a determinuje tak i organizační strukturu ÚOKFK, která byla navržena tak, aby umožňovala co nejefektivnější plnění výše uvedených úkolů. Byla zachována územní 113
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/uokfk.html [cit. 23. února 2006].
60
dislokace expozitur útvaru v Praze a v bývalých krajských městech (celkem 7), v nichž jsou i soustředěny řídící státní a regionální orgány, s nimiž orgány činné v trestním řízení
udržují spolupráci při prošetřování trestné činnosti. Vedle nich byly v nových krajských městech zřízeny satelitní pracoviště expozitur.
Vnitřní členění útvaru zahrnuje odbor řízení odhalování korupce a finanční
kriminality, organizační oddělení útvaru, oddělení speciálních projektů a zahraniční spolupráce a oddělení vnitřních záležitostí.114 V čele jako u jiných útvarů stojí ředitel.
Přes všechno se protikorupční policie potýká s personálními problémy a dochází
k postupnému ochromování akceschopnosti útvaru, neboť služba je paralyzována odchodem mnoha zkušených detektivů a delší dobu nemá řádného ředitele.115 Útvar pro odhalování organizovaného zločinu SKPV
Útvar pro odhalování organizovaného zločinu představuje speciální policejní
složku, existující od 1. 1. 1995116, která patří ke stěžejním aktérům boje s organizovaným
zločinem 117 v České republice. Jedná se též o útvar s celorepublikovou působností
spadající pod gesci služby kriminální policie a vyšetřování. Na rozdíl od předchozích útvarů, jejichž věcný záběr je poměrně úzký se specializací, se ÚOOZ zaměřuje na širokou škálu existujících druhů především závažné trestné činnosti, které se stávají tím
nebezpečnější, že je u nich zřejmý aspekt organizovanosti a systematičnosti. Právě proto je na ně v trestněprávní úpravě pamatováno přísněji, 118 neboť organizovaný zločin představuje jedno z nejzávažnějších bezpečnostních ohrožení státu, jeho fungování, národní ekonomiky a společnosti.
Věcná působnost, koncepčně vycházející z Aktualizované koncepce boje proti
organizovanému zločinu,119 se orientuje zejména na následující problematické oblasti: •
oblasti násilné kriminality, zejména odhalování a vyšetřování případů vražd, loupeží,
vydírání, vymáhání pohledávek, braní rukojmí a problematiku nástražných výbušných systémů, včetně anonymních výhrůžek o jejich použití,
114
8.
Tamtéž nebo také in Linhartová, D. Útvar odhalování korupce a finanční kriminality. Policista, 2003, č.
Rozklad započal poté, co detektivům útvarů uprchl miliardář Radovan Krejčíř, aby byl posléze odvolán šéf protikorupční policie. Bližší informace lze nalézt v Mladé frontě Dnes z 24. 11. 2005. 116 Budka, I. a kol. Zisk produkovaný organizovaným zločinem, jeho legalizace a opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti. Kriminalistika, 2000, č. 4, s. 273-283. 117 Organizovaný zločin je druh skupinové závažné organizované trestné činnosti páchané více nežli dvěma osobami, vyznačující se dlouhodobostí, rozdělením činností, plánovitostí, konspirativností a mezinárodním propojením, s orientací na dosažení maximálních zisků nebo na získání vlivu na veřejný život ve společnosti bez ohledu na použité prostředky. 118 Viz zejména ust. § 89 odst. 17 (zločinné spolčení), § 163a odst. 1 (účast na zločinném spolčení) trestního zákona. 119 Usnesení vlády ČR č. 1044 ze dne 23. 10. 2000.
115
61
•
oblasti nelegálního obchodování se zbraněmi, střelivem, výbušninami, vojenským
•
oblasti konkrétních aktivit zločineckých struktur na celém teritoriu ČR, které
•
oblasti obchodování s lidmi, zejména organizování nelegální migrace, obchodu se
•
oblasti padělání či pozměňování domácí i zahraniční měny, šeků, platebních karet,
•
v oblasti projevů mezinárodního terorismu či trestné činnosti související s
materiálem a dalšími nebezpečnými látkami,
souvisejí s mezinárodním organizovaným zločinem, ženami, dětmi či lidskými orgány,
cenných papírů a dalších platebních prostředků, extremismem na území ČR.
Výše uvedený výčet je doplněn i dalšími důležitými činnostmi spočívajícími v: •
průběžném monitorování působení zločineckých struktur na našem území v
•
zjišťování a dokumentaci jejich případných zpravodajských aktivit, mapování
komplexním měřítku, organizační
struktury
jednotlivých
skupin,
jejich
mezinárodního
propojení,
finančního, materiálního a technického zázemí, složení z hlediska národnostního a etnického původu jejich členů nebo vazeb těchto struktur na domácí či zahraniční teroristické a extremistické organizace, •
získávání,
soustřeďování,
vyhodnocování
analýzu
všech
kriminalisticky
relevantních informací majících souvislost s problematikou organizovaného zločinu a aktivitami jeho struktur u nás i ve světě,
•
a
součinnosti
či
spolupráci
s
ostatními
domácími
i
zahraničními
subjekty
zainteresovaným v boji s organizovaným zločinem, včetně vzájemné výměny kriminalistických a zpravodajských informací,
•
provozování a průběžné aktualizaci kriminalistických informačních a zpravodajských
•
plnění úkolů v oblasti činností souvisejících s krizovými situacemi, mimořádnými
analytických systémů jako podpůrných prostředků k plnění výše naznačených úkolů,
bezpečnostními stavy a akcemi, při nichž může dojít k narušení či ohrožení vnitřní bezpečnosti nebo veřejného pořádku.120
Protože organizovaný zločin představuje globální bezpečnostní riziko a expanze
tohoto fenoménu může vést k destabilizaci světového ekonomického i politického systému, boj proti nebezpečím vyplývajícím z aktivit organizovaného zločinu nelze vést v současné době již pouze na úrovni národních států, ale je nutná mnohem širší, 120
http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/uooz.html [cit. 24. února 2006].
62
celoevropská i mezinárodní spolupráce. Aktuálním a potřebným se to jeví zejména
v současné době – době, kdy se nebezpečí terorismu pomalu stává běžnou světovou
realitou.121 Mezinárodní policejní komunita si je vědoma výše uvedených rizik, a za tímto
účelem podniká společné právní a faktické kroky k jejich eliminaci. Jejich základem pro
úspěšnou realizaci všech opatření v oblasti boje s organizovaným zločinem na evropské a mezinárodní úrovni jsou některé dohody, konvence a úmluvy, které byly přijaty v posledních letech, z nichž uvádím ty nejdůležitější: •
Úmluva OSN proti nadnárodnímu organizovanému zločinu (2000)
•
Konvence členských států Rady Evropy o praní, vyhledávání, zadržování a konfiskaci
•
Úmluva o zřízení Evropského policejního úřadu - Úmluva o EUROPOLU (1995)
• •
výnosů ze zločinu (1990)
Akční plán boje proti organizované kriminalitě Rady EU (1997)
Usnesení Rady EU o prevenci organizované trestné činnosti zavedením celkové strategie pro boj proti ní (1998)122
Na domácí frontě byly v oblasti boje proti organizovanému zločinu vytvořeny
následující programové dokumenty a koncepce, představující nejenom pro ÚOOZ závazné vodítko cílů činnosti: • • • •
Aktualizovaná koncepce proti organizovanému zločinu (1997)
Vládní program boje proti korupci v České republice (1999)
Informace o stavu organizovanému zločinu na území České republiky (2000)
Národní akční plán boje proti terorismu (2003, 2005)
Současná struktura Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu se odráží od
rozmanitosti spektra bezpečnostních rizik, kdy v útvaru působí oddělení zaměřené na: -
-
-
-
-
-
Násilnou trestnou činnost
Zbraně, výbušniny
Obchodování s lidmi
Zločinecké struktury
Terorismus a extremismus
Padělání
Územně je útvar členěn do expozitur v sedmi velkých městech. Expozitury jsou na jednotlivých krajích při krajských správách, ale nepodléhají krajským ředitelům, nýbrž
pražské centrále.123 Součinnost a spolupráce jsou uvnitř útvaru realizovány jednak mezi A český právní řád jej zohlednil novelizacemi trestního zákona. Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/uooz.html [cit. 24. února 2006]. 123 Linhartová, D. Otázky pro… . Policista, 2006, č. 1, s. 18-19.
121
122
63
gesčními odbory a teritoriálními expoziturami, kde je uplatňován liniový způsob řízení se
zachováním územní samostatnosti expozitur. Mimo to probíhá součinnost a spolupráce s
ostatními domácími zainteresovanými subjekty124, zejména s útvary Ministerstva vnitra a
součástmi Policie ČR, a na mezinárodní policejní úrovni.125
Závěrem nelze bohužel nezmínit, že ač jistě povahou elitní útvar, vyskytly se
případy, kdy se příslušníci útvaru namísto aktivního úsilí na potírání organizovaného zločinu na území našeho státu sami do jeho řad zapojili, což pochopitelně vrhá stín na práci celého útvaru jako celku.126
Národní protidrogová centrála SKPV
Dalším specializovaným útvarem služby kriminální policie a vyšetřování
s působností na celém území České republiky je Národní protidrogová centrála. Její
počátky lze hledat v roce 1991, kdy byla tehdy ještě na federální úrovni zřízena
Protidrogová brigáda Federálního policejního sboru, představující zároveň vůbec první
samostatný a specializovaný výkonný útvar policie s celostátní působností. Impulsem pro
vznik byl nebývalý rozmach drogové scény a kriminality s ní spojené, které v polistopadové éře nastaly v důsledku uvolnění společenských poměrů. Po vzniku
samostatné České republiky došlo několikrát k reorganizaci policie i její protidrogové složky, aby byla dnem 15. ledna 2001 Národní protidrogová centrála (NPC) rozkazem policejního prezidenta definitivně vyjmuta z organizační struktury Útvaru pro odhalování
organizovaného zločinu a stala se samostatnou specializovanou jednotkou, odpovědnou především za odhalování a dokumentování organizované drogové kriminality v ČR. V souvislosti s významnou trestněprávní novelou, účinnou od 1. ledna 2002, došlo k faktickému spojení NPC s oddělením vyšetřování dřívějšího 5. odboru Úřadu vyšetřování
pro Českou republiku a tímto vznikla společná služba kriminální policie a vyšetřování NPC, aby se tak organizačně dospělo k ideálnímu modelu policejní složky ve skutečně efektivním boji proti drogové kriminalitě.
Vnitřní teritoriální výstavba vedle centrálních výkonných pracovišť se sídlem
v Praze zahrnuje celkem šest expozitur se sídly v Českých Budějovicích, Plzni, Ústí nad
Labem, Hradci Králové, Brně a Ostravě, díky čemuž je NPC v současné době schopna Jedná se o státní zastupitelství, BIS, Vojenské zpravodajství a Vojenskou policii, Ministerstvo obrany, Ministerstvo zahraničních věcí, Českou národní banku, Státní ústav pro jadernou bezpečnost, Ministerstvo průmyslu a obchodu, Národní bezpečnostní úřad, Generální ředitelství cel, Úřad pro ochranu osobních údajů. 125 Jde zejména o spolupráci a výměnu poznatků prostřednictvím nadnárodních policejních organizací INTERPOL a EUROPOL. 126 Mám na mysli zejména tzv. kauzu Berdychova gangu, který zahrnoval mnoho příslušníků útvaru a dalších policistů. 124
64
monitorovat dynamiku drogové trestné činnosti v rámci celé ČR a reagovat na ni. Věcná
výstavba na centrálních výkonných pracovištích NPC zahrnovala původně 6 operativních
oddělení, primárně odpovědných za oblast trestné činnosti podle etnického původu pachatelů a sekundárně dle jednotlivých druhů. Od 1. 7. 2004 došlo k redukci do dvou větších organizačních celků s vymezením věcné příslušnosti podle základního dělení omamných a psychotropních látek:
- 1. oddělení zpracovává problematiku přírodních a polosyntetických drog,
- 2. oddělení zpracovává problematiku syntetických drog a prekurzorů.
Cílem této reorganizace bylo umožnění sdružení sil a prostředků, schopnost pružně
reagovat na změny způsobů páchání drogové trestné činnosti organizovanými skupinami
pachatelů, vytváření kauzálních týmů - task force a zaměření aktivit na nejzávažnější
formy organizované drogové trestné činnosti. Expozitury a dvě specializované oddělení doplňuje dalších 5 pracovních skupin v rámci útvaru – sk. informačních technologií a
správy dat, sk. analýz a National Focal Point, sk. metodiky a prevence, sk. operačního střediska a sk. speciální a vnitřní koordinace.
NPC reprezentuje a zastupuje policii mimo resort, spolupracuje s Radou vlády pro
koordinaci protidrogové politiky a dalšími ústředními orgány státní správy. 127 Vlastní
činnost útvaru, tj. odhalování a dokumentování organizované drogové kriminality, je
fakticky korunována policejními zásahy 128 proti pachatelům (především organizovaným
skupinám) zmíněné trestné činnosti. Tyto akce představují pravidelné výstupy práce
útvaru a jsou realizovány v úzké součinnosti se zásahovými jednotkami policie.
Nezanedbatelnou roli hraje útvar taktéž v oblasti realizace protidrogové politiky státu prostřednictvím lektorské, vzdělávací, metodické, prevenční a publikační činnosti, podílí
se na návrzích a přípravách legislativních opatření souvisejících s problematikou omamných a psychotropních látek.
Velmi významnou je mezinárodní spolupráce, jíž je NPC v této oblasti garantem,
zejména s ohledem na mezinárodní smlouvy, jejichž signatářem je Česká republika.
Spolupráce se zahraničím představuje v činnosti NPC naprosto klíčovou oblast. Vzhledem k vysoce mezinárodnímu charakteru nelegálního obchodu s drogami je rozměr
kooperace na mezinárodní úrovni nezbytný. Spolupráce se zahraničními partnery probíhá
na úseku vzájemné výměny informací k jednotlivým případům a taktéž při prověřování a
K tomu blíže http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/npdc.html#bulletin a http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#npdc [cit. 24. února 2006]. 128 NPC pravidelně ke každé akci vydává tiskové prohlášení, blíže viz http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/npdc.html#bulletin [cit. 24. února 2006].
127
65
vyšetřování v jednotlivých trestních spisech, zejména pak ve formě žádostí o právní pomoc. Někdy dochází i k poskytování výcvikových možností v různých oblastech.129 Úřad dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu SKPV
Úřad dokumentace a vyšetřování zločinů komunismu SKPV (dále jen ÚDV)
vznikl rozhodnutím ministra vnitra 1. 1. 1995 sloučením Úřadu pro dokumentaci a vyšetřování činnosti StB, který byl součástí Ministerstva vnitra, se Střediskem
dokumentace protiprávnosti komunistického režimu, které pracovalo pod Generální
prokuraturou a později bylo převedeno pod Ministerstvo spravedlnosti. Na rozdíl od výše
uvedených útvarů služby kriminální policie a vyšetřování má ÚDV přímou zákonnou
oporu v ust. § 3a odst. 2 zákona o policii, kdy počínaje 1. lednem 2002 tvoří součást služby kriminální policie a vyšetřování. Taktéž není podřízen náměstkovi policejního
prezidenta pro trestní řízení, ale náměstkovi pro koordinaci a koncepční řízení, protože hlavní záběr vykonávané činnosti, resp. povaha a způsoby vyšetřování jsou od ostatních útvarů odlišné. Ovšem domnívám se, že ne natolik, aby útvar nespadal pod agendu Úřadu
služby kriminální policie a vyšetřování. Má celostátní působnost a sídlí v Praze a pro efektivnější práci bylo zřízeno detašované pracoviště v Brně.
ÚDV zejména odhaluje a stíhá trestné činy spáchané v období let 1948–1989, u
kterých nedošlo z politických důvodů k pravomocnému rozhodnutí. Provádí i dokumentační činnost, která spočívá zejména ve shromažďování a vyhodnocování
materiálů, informací a dokumentů dokládajících zločinnost komunistického režimu a jeho
represivního aparátu v období od roku 1945 do nástupu komunistů k moci v únoru 1948. Výsledky činnosti – získané materiály a informace – jsou jednak využívány pro vyšetřovací práci policistů a zároveň jsou vhodným způsobem zpřístupňovány široké
veřejnosti. Jako policejní orgán se ÚDV podílí i na provádění bezpečnostních prověrek
fyzických osob ve smyslu zákona o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti, protože jeho výstupy jsou důležitým podkladem pro vydávání osvědčení Národního bezpečnostního úřadu.130
129 130
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/npdc/r2004_policie.html#08 [cit. 24. listopadu 2006]. Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/udv.html [cit. 24. listopadu 2006].
66
6. 4. 3. 3.
Služba dopravní policie
Jedním z úkolů Policie České republiky je i dohled nad bezpečností a plynulostí
silničního provozu. 131 Konkrétní úkoly policie při výkonu dohledu na bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích však stanoví zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, a prováděcí
vyhlášky k němu. Tyto úkoly plní policie tím, že kontroluje dodržování povinností
účastníků a pravidel tohoto provozu a podílí se na jeho řízení, objasňuje dopravní nehody, vede evidenci dopravních nehod a projednává přestupky v blokovém řízení a ve správním řízení v oblastech svěřené jí zákonem.132
V rámci policejní organizace vykonává tuto činnost služba dopravní policie, která
je jako taková institucionalizována a je řízena Ředitelstvím služby dopravní policie
Policejního prezidia České republiky, které metodicky řídí nižší stupně dopravních inspektorátů na krajské a okresní úrovni. Schéma je tedy následující: •
Ředitelství služby dopravní policie,
•
krajské dopravní inspektoráty – organizační jednotky správ policie jednotlivých
•
okresní (městské) dopravní inspektoráty – jako útvary, pracoviště či organizační
krajů,
jednotky okresních ředitelství policie.
Na policejních správách krajů se dopravní problematikou zabývá odbor dopravní
policie, který řídí činnost dopravního inspektorátu, skupinu silničního dohledu a dálniční
oddělení. Na městských a okresních ředitelstvích policie působí dopravní inspektoráty a
v jejich rámci oddělení a skupiny.133 Dohledem nad bezpečností a plynulostí silničního
provozu se zabývají první skupiny okresních (městských) dopravních inspektorátů, dopravní nehody řeší druhé skupiny okresních (městských) dopravních inspektorátů.134 Dohled je vykonáván nejenom pasivně dohlížecí a preventivní činností v rámci
pořádkového dozoru, ale hlavně aktivními zásahy, zejména kontrolou, 135 pro jejíž účinnou realizaci jsou policisté vybaveni určitými oprávněními.
136
S jakýmsi
komplexnějším využíváním těchto zákonných možností se lze u služby dopravní policie
pravidelně setkávat při pravidelných dopravně bezpečnostních akcích celorepublikového K tomu viz ust. § 2 odst. 1 písm. i) ZoP. K tomu viz ust. § 124 odst. 7 zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů. 133 Dvořáček, Z. Právní základy veřejného pořádku. Praha: Armex, 2004, s. 83. 134 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/dopravni.html [cit. 26. února 2006]. 135 Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 24. 136 Jejich demonstrativní výčet uvádí ust. § 124 odst. 8 zák. č. 361/2000 Sb.
131 132
67
rozsahu (při zapojení i jiných služeb policie či mimorezortních subjektů), které se stávají
zažitým a opakujícím se koloritem.137 V této souvislosti se nelze nezmínit o posílení a
rozšíření manévrovacího prostoru příslušníků (nejen) dopravní policie novelou zákona o silničním provozu s účinností od 1. července 2006. Nově je opět zaveden institut zadržení řidičského průkazu a zabránění řidiči v jízdě, navíc jsou policisté oprávněni vybírat kauci pro účely pozdějšího přestupkového řízení.138
Výše uvedené ovšem nevyčerpává veškerý rozsah činností služby dopravní
policie, neboť významným úkolem na tomto poli je výkon státní správy ve věcech
bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, jíž je podle zák. č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích vedle Ministerstva vnitra (vede centrální evidenci dopravních nehod) pověřena i Policie ČR.
Výkon správy v rámci policie se odvíjí od výše uvedeného organizačního schématu. Policii lze tedy považovat za výkonný článek státní správy a dozoru nad bezpečností a plynulostí silničního provozu.
Řízení silničního provozu je zajišťováno nejenom policií, ale společně s ní na
tomto úkolu participují i další orgány, zejména Ministerstvo dopravy, krajské úřady a
obecní úřady obcí s rozšířenou působností. Určité pravomoci při řízení silničního provozu mají též obce ve své přenesené působnosti a strážníci obecní policie.139
Za pozitivní signál lze považovat převod agendy evidence vozidel a veškerých
úkonů a kompetencí s ní spojených z resortu Ministerstva vnitra do resortu Ministerstva dopravy a spojů, ke kterému došlo na základě zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu na pozemních komunikacích, k 1. červenci 2001. Z toho vyplývá, že výkonným orgánem evidence vozidel Policie České republiky již není, ale spadá do kompetence
obecních úřadů obcí s rozšířenou působností. Dále dle zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, přešla evidence řidičů z kompetence Policie České
republiky na obecní úřady obcí s rozšířenou působností k 1. lednu 2001.140 Obecně je pro Policii ČR charakteristické a povaha její činnosti ji předurčuje k tomu, aby byla hlavním garantem vnitrostátního pořádku a bezpečnosti, čehož se snaží docílit maximální
připraveností, výkonem aktivního pořádkového dozoru a efektivní zásahovou činností. U
dopravní policie tomu není jinak. Proto je žádoucí přesun těch úkolů, kterými mohou být
Například známé akce „Kryštof“. Srovnej ust. §§ 118a, 118b a 125b zák. č. 361/2000 Sb. ve znění účinném od 1. 7. 2006. 139 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 22. 140 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/dopravni.html [cit. 27. února 2006]. 137 138
68
pověřeny jiné orgány veřejné správy, právě na ně, aby mohlo být učiněno zadost jejímu poslání v rámci státu a společnosti.
6. 4. 3. 4.
Služba správních činností policie
Ve výkonu policejní služby nelze spatřovat pouze operativní, dozorčí a zásahovou
činnost, ale i rozhodování o právních poměrech fyzických a právnických osob, přičemž
vše je plněním úkolů státní správy. K takovému rozhodování je však třeba zákonného zmocnění.141
Typickým příkladem je činnost služby správních činností policie, která představuje další ze služeb státní policie vyjmenovaných v zákoně o Policii ČR a vykonává zejména bezpečnostní správu v oblasti zbraní, střeliva, vojenské munice a střelnic a hlášení pobytu
občanů. Stěžejním úkolem Služby správních činností policie je tedy dohled a dozor nad celou oblastí zbraní, střeliva a výbušnin. Zákonnou oporu lze hledat v zák. č. 119/2002 Sb., o zbraních, ve znění pozdějších předpisů. Dozor na tomto úseku provádí Policie ČR
procesním způsobem, který je upraven zákonem č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, a Služba správních činností má ze zákona rozsáhlá oprávnění. Jako služba Policie ČR
důsledně monitoruje tuto, pro oblast vnitřního pořádku a bezpečnosti citlivou oblast a odhaluje také trestné činy v této oblasti. Kromě nedovoleného ozbrojování podle § 185 trestního zákona sleduje i ostatní, zejména násilnou trestnou činnost se zbraní a odhaluje pachatele. Druhou hlavní činností služby - vedle dohledu a dozoru - je vydávání povolení ve správním řízení.142
Náplní činnosti je tedy zejména: • • •
vydávání zbrojních průkazů, zbrojních oprávnění a průkazů zbraní,
vydávání povolení k dovozům, vývozům a průvozům zbraní a střeliva na území ČR, vydávání povolení k provozu střelnic,
•
zabezpečování dozoru nad dodržováním zákona o střelných zbraních a předpisů
•
plnění úkolů při ohlašování pobytu občanů v hl. m. Praze a Brně a vedení evidence
vydaných k jeho provedení, pobytu občanů.
Dále je věcným gestorem evidencí: •
na úseku zbraní a střeliva:
Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, , 2004, s. 28. 142 Liška, P. Aby se lidé cítili bezpečně. Policista, 2004, č. 6. 141
69
vlastníků registrovaných zbraní, držitelů zbrojních průkazů, držitelů zbrojních oprávnění, zkušebních komisařů, registrovaných zbraní, vydaných průkazů zbraní,
vyvezených a provezených zbraní, zbrojních průvodních listů pro trvalý vývoz a trvalý dovoz
•
na úseku vydávaných dokladů a hlášení pobytu občanů:
ztracených a odcizených dokladů (IS DOKLAD), vyrobených a distribuovaných čistopisů dokladů (zbrojních průkazů, zbrojních oprávnění, průkazů zbraní), evidence pobytu občanů (okresní evidence).
Služba je taktéž odpovědná za správní projednávání přestupků fyzických osob na úseku
omamných a psychotropních látek. Vzhledem k charakteru obsahu činnosti služby to
považuji za poněkud nesystematické, protože věcný záběr byl měl spíše reflektovat danou specializaci na úseku zbraní a střeliva. Problematikou omamných a psychotropních látek, včetně projednávání přestupků v této oblasti, by se měl zabývat spíše jiný orgán veřejné
správy. Obdobně to platí i u agendy týkající se hlášení pobytu občanů. De lege ferenda by
zmíněná agenda mohla přejít pod odbor správních činností ministerstva vnitra. Žádoucím stavem je totiž racionalizace práce policie ve všech směrech, a nikoliv rozmělňování činnosti do oblastí, které s hlavními úkoly policie nesouvisí.
Ústředním orgánem státní správy pro oblast zbraní a střeliva je ministerstvo vnitra,
které prostřednictvím svého odboru bezpečnostní politiky vykonává takzvaný vrchní
dozor nad touto oblastí. Mimo to je nadřízeným správním orgánem Policejnímu prezidiu
- ředitelství služby správních činností. Organizace služby správních činností policie je
třístupňová: nad základními útvary stojí skupiny služby správních činností správ osmi „policejních krajů“ a konečně ředitelství služby v rámci policejního prezidia, které je v Policii ČR současně nejvyšším správním úřadem.143
Struktura služby správních činností policie je následující:
•
Policie ČR okresní (městské, obvodní) ředitelství - oddělení služby správních činností policie
a. skupina agendy zbraní a střeliva,
b. správní orgán - projednávání přestupků a správních deliktů •
Policie ČR správa kraje (správa hl.m. Prahy)
•
Policejní prezidium ČR
143
- skupina (odbor) správních činností policie
Liška, P. Aby se lidé cítili bezpečně. Policista, 2004, č. 6.
70
- ředitelství služby správních činností policie - skupina řízení agendy zbraní a střeliva
- skupina pro dozor na úseku zbraní a střeliva
- skupina řízení agendy osobních dokladů a pobytu občanů - skupina pro zbraně a střelivo diplomatických misí
- skupina řízení agendy přestupků a správních deliktů
6. 4. 3. 5.
Ochranná služba
Dalším složkou s celorepublikovou působností je ochranná služba, zřízená novelou
zákona o policii v roce 1993. Do té doby bylo plnění tohoto úkolu roztříštěno a přiděleno též jiným bezpečnostním sborům.144
Služba podléhá náměstkovi policejního prezidenta pro uniformovanou policii a dělí
se na dva útvary: útvar na ochranu prezidenta České republiky a útvar pro ochranu ústavních činitelů. V čele služby stojí ředitel, ale jeho jmenování, popř. odvolání je výjimkou ze zákonného pravidla, neboť tak dle § 3 odst. 8 zákona nečiní policejní prezident, ale je k tomu oprávněn ministr vnitra se souhlasem prezidenta republiky.
Služba plní jeden ze základních úkolů policie, stanovených zákonem o policii –
ochranu osob a objektů zvláštní důležitosti. Základním úkolem je ochrana určených osob. V současnosti jsou to určení, permanentně střežení ústavní činitelé, příslušníci zahraničních delegací nebo osoby s cizí státní příslušností, k jejichž střežení nás zavazují
mezinárodní dohody145. Jsou to v prvé řadě prezidenti republik, předsedové vlád, ministři
zahraničních věcí a další význačné osobnosti. Okruh chráněných osob může být dle potřeby rozšířen. Prováděcím obecně závazným předpisem na tomto úseku je nařízení
vlády č. 138/1998 Sb., o ochraně ústavních činitelů České republiky, které taxativně vymezuje osoby – ústavní činitele ČR, jimž je poskytována trvalá ochrana. Rozsah ochrany stanoví ministr vnitra. Ochranná služba střeží také objekty, v nichž tyto osoby
pobývají, střeží sídelní objekty důležitých státních institucí, jako je například ministerstvo
vnitra, ministerstvo zahraničních věcí, Národní bezpečnostní úřad apod. Střeží také vytypované objekty zastupitelských úřadů v České republice. Pro rozsah ochrany je možné analogicky využít výše uvedený právní předpis. Ochranná služba nadále zajišťuje
ve spolupráci s dalšími útvary PČR bezpečnostní prohlídky objektů, provádí Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 22. 145 Jedná se především o Vídeňskou úmluvu o diplomatických stycích (vyhláška č. 157/1964 Sb.). 144
71
protizpravodajská opatření.146 Úzká vazba je na službu kriminální policie, která dodává
informace o bezpečnostních rizicích. Hrozba terorismu se po 11. září 2001 stala reálnou a Ochranná služba PČR se stala jedním z článků bezpečnostního systému podílejícího se na
boji proti terorismu. Ochranná služba nemá žádné veřejnosti přístupné úřadovny a přímé služby občanům neposkytuje.
Specifikum Ochranné služby spočívá v tom, že některá oprávnění zákon o policii
svěřuje pouze policistům zařazeným v této službě (oprávnění při zajišťování bezpečnosti
podle § 19 zákona). Ostatní policisté při zajišťování této ochrany mohou využívat pouze
obecná oprávnění stanovená zákonem o policii.147 Navíc tito policisté v souladu s § 39a zákona disponují specifickými donucovacími prostředky a zbraněmi, které nejsou kromě
struktury speciálních jednotek v běžné výbavě policie.
6. 4. 3. 6.
Služba cizinecké a pohraniční policie
Služba cizinecké a pohraniční policie je specializovaný útvar Policie ČR, který
plní zejména úkoly na úseku povolování vstupu a pobytu cizinců, pobytové kontroly, ochrany státních hranic a boje s nelegální migrací. Sférou působnosti služby je
problematika s tzv. mezinárodním prvkem. Služba tedy kumuluje dvě funkce nebo oblasti, a to povolování vstupu a pobytu cizinců na území ČR a ochranu státních hranic, přičemž tyto funkce se v určitých činnostech liší, v některých se navzájem prolínají, čímž je
v porovnání s ostatními službami Policie ČR atypická. 148 Na základě usnesení vlády
č. 733 ze dne 19. července 2000, kterým byl schválen „Návrh na vytvoření útvaru služby
cizinecké a pohraniční policie, který bude pověřen zabezpečováním ochrany státních hranic a odhalováním a dokumentováním nelegálního jednání souvisejícího s narušením
státních hranic“ byla ke dni 1. 1. 2002 změněna organizační struktura služby cizinecké a pohraniční policie.
149
Cílem reorganizace bylo vytvoření specializovaného útvaru
Policie ČR s celorepublikovou působností, odpovědného za plnění úkolů v oblasti
ochrany státních hranic a pobytu cizinců na území republiky.150 Vznikem liniového řízení
služby cizinecké a pohraniční policie tak vznikl útvar, který je svým charakterem
srovnatelný s obdobnými službami v členských zemích Schengenské dohody. Došlo k sloučení referátů cizinecké policie na hraničních přechodech a oddělení pohraniční
Linhartová, D. Ochranná služba PČR. Policista, 2002, č. 1, s. 7 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 31, 63-64. 148 Dvořáček, Z. Právní základy veřejného pořádku. Praha: Armex, 2004, s. 69. 149 Nařízením ministerstva vnitra č. 71/2001, kterým se stanoví organizace Policie ČR. 150 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/cizinecka.html [cit. 28. února 2006]. 146
147
72
policie do referátů cizinecké a pohraniční policie a zřízení oblastních ředitelství s cílem
zabezpečit efektivnější ochranu státní hranice. 151 Právní úprava působnosti cizinecké
policie vychází nejenom ze zákona o policii, ale i zák. č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a zák. č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, a
plní úkoly na základě mezinárodních smluv, vztahujících se k předmětné oblasti činnosti.
Ochrana státních hranic ČR je od 1. 1. 2003 prováděna podle zákona č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic ČR. Tato právní úprava vymezila oprávnění policistů při zajišťování ochrany státních hranic přímo na státních hranicích (hraniční přechody) a ve stanovených vzdálenostech od státních hranic (do 5 km a 25 km) a umožnila účinnější postup při odhalování přeshraniční kriminality.152
Služba cizinecké a pohraniční policie je řízena ředitelem, který je podřízen
náměstkovi policejního prezidenta pro uniformovanou policii Policie České republiky. Samotné ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie je řídícím, metodickým a
kontrolním pracovištěm. Podílí se zejména na plnění úkolů při ochraně státních hranic, kontrole přeshraničního provozu, rozhoduje o povolení vstupu, pobytu nebo vycestování
z území státu, rozhoduje o odepření vstupu, o správním vyhoštění cizinců, zabezpečuje
plnění závazků vyplývajících z mezinárodních smluv, spolupracuje a udržuje součinnost s dalšími službami Policie České republiky a s příslušnými orgány státní správy a
samosprávy, spolupracuje s orgány ochrany státních hranic sousedních států a spolupůsobí při udržování vnitřního pořádku a bezpečnosti. Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie se rovněž podílí na řešení úkolů svěřených do působnosti Policejního prezídia České republiky a Ministerstva vnitra.
Na nižším stupni jsou organizačním článkem oblastní ředitelství služby cizinecké
a pohraniční policie, územně kopírující „policejní kraje“ a spadající pod přímou podřízenost Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, a které přímo řídí další výkonné útvary, a to: • • • •
Referáty cizinecké a pohraniční policie Oddělení cizinecké policie
Odbory pátrání a kontroly pobytu Zařízení pro zajištění cizinců
Referáty cizinecké a pohraniční policie zejména - zajišťují ochranu státních hranic,
151 152
Dostupné na http://www.mvcr.cz/dokumenty/koncepce/2003_6/sprava.html#ei [cit. 28. února 2006]. Dostupné na http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#scpp [cit. 28. února 2006].
73
- kontrolují cestovní doklady a další náležitosti cizinců a občanů ČR z hlediska oprávněnosti vstupu (výstupu) na území ČR a pátrá po hledaných osobách a věcech,
- provádí pohraniční kontrolu osob na turistických stezkách protínajících státní hranice a na přechodech, které jsou určeny výhradně pro malý pohraniční styk, - provádí pobytovou kontrolu osob,
- provádí prvotní úkony ve věcech uprchlíků a žadatelů o azyl.
Oddělení cizinecké policie zajišťují výkon státní správy ve věcech vstupu a pobytu cizinců v rámci své územní působnosti.
Odbory pátrání a kontroly pobytu plní v územní působnosti jednotlivých oblastních
ředitelství zejména úkoly na úseku odhalování a zabraňování nelegální migrace, odhalování trestné činnosti přeshraničního charakteru a porušování pobytového režimu cizinců.
Zařízení pro zajištění cizinců zabezpečuje v souladu se zákonem č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákona č. 140/2001 Sb., komplex činností v oblasti umísťování zajištěných cizinců připravovaných k vyhoštění z území ČR nebo předání podle mezinárodní smlouvy. V současné době fungují celkem 4 záchytná zařízení.153
Do budoucna lze očekávat výrazných změn činnosti cizinecké policie
v souvislosti s úplným zapojením do schengenského prostoru, protože zapojí-li se Česká republika do schengenského prostoru společně s dalšími okolními přistupujícími zeměmi
(Polsko a Slovensko), nebude mít vnější schengenskou hranici. A potom bude nutné
celou strukturu cizinecké a pohraniční policie přizpůsobit těmto podmínkám, protože kontroly na vnitřních hranicích schengenského prostoru nebudou prováděny. Činnost
cizinecké policie se v takovém případě zaměří na kontrolu dodržování pobytového režimu. Poté by existovala pouze jediná vnější hranice, a to na mezinárodním letišti v Praze-Ruzyni.154
Hrozba terorismu měla dopad i na organizaci Služby cizinecké a pohraniční
policie, kde došlo ke zřízení oddělení doprovodu letadel. Ozbrojené bezpečnostní doprovody letadel byly zahájeny 1. července 2004. Oddělení zajišťuje průvozy cizinců
přes letiště Praha-Ruzyně, bezpečnostní prohlídky letadel ČSA směrované do vytypovaných destinací a na základě bezpečnostní analýzy z důvodu možného teroristického útoku i bezpečnostní doprovody vybraných linek ČSA.155
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/cizinecka.html [cit. 28. února 2006]. Linhartová, D. Otázky pro... . Policista, 2004, č. 1. 155 Viz Harmonogram opatření ČR v boji proti terorismu, přijatý usnesením vlády ze dne 19. května 2004 č. 479, k materiálu „Národní akční plán boje proti terorismu“.
153
154
74
6. 4. 3. 7.
Služba rychlého nasazení
Pozici elitního policejního útvaru, určeného zejména pro boj proti terorismu a
projevům organizovanému zločinu, zaujímá Služba rychlého nasazení, známá taktéž pod neoficiální zkratkou URNA. Její počátky lze datovat k 1. lednu 1981, kdy byla zřízena
ministerským rozkazem jako speciální složka proti mimořádným formám trestné činnosti.156 Působnost útvaru se vztahuje na celé území České republiky. Její specifikum oproti jiným službám spočívá v tom, že je přímo podřízena policejnímu prezidentovi,
nikoliv jeho náměstkům. Navíc charakter jeho činnosti, tj. zásahy ve zvlášť složitých a nebezpečných situacích, vyžaduje, aby jejich příslušníci disponovali razantnějšími
donucovacími prostředky a speciálními zbraněmi, které nejsou v práci policie běžně
používány.157 Zákonnou oporou je ust. § 39a zákona o policii. Vedle toho elitní povaha a poslání útvaru klade zvýšené nároky na jeho personální stránku. Příslušníci jednotky musí splnit náročná kritéria pro přijetí v několika fázích, přičemž i po přijetí musí
vykazovat vysokou připravenost a akceschopnost, čehož je dosahováno speciálním a intenzivním průběžným výcvikem. Obecně se URNA více než jiné organizační články
Policie ČR povahou blíží vojenskému vzoru a představuje prvek militarizace stylu policejní práce.
O vysílaní útvaru rozhoduje policejní prezident se souhlasem ministra vnitra. O
nasazení útvaru rozhoduje velitel oprávněný nařídit provedení zákroku pod jednotným
velením. V souladu s vymezenou působností provádí útvar služební zákroky proti teroristům, únoscům osob a dopravních prostředků, nebezpečným pachatelům
organizované trestné činnosti a pachatelům zvlášť závažných úmyslných trestných činů,
zejména při jejich zadržení. Útvar je pevným článkem bezpečnostní struktury pro boj proti terorismu a úzce kooperuje s Útvarem pro odhalování organizovaného zločinu SKPV a Národní protidrogovou centrálou, zejména při zatýkání nebezpečných pachatelů. Struktura Útvaru rychlého nasazení je rozdělena do těchto tří sekcí:
• • •
rychlého nasazení
speciálních služeb
administrativně / logistická158
Od této zásahové jednotky rychlého nasazení je nutné odlišit zásahové jednotky
služby pořádkové policie 159, které jsou zřizovány jako organizační součásti správ policie
Kopic, J. Otázky pro... . Policista, 2001, č. 6. Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 108. 158 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/urna.html [cit. 28. února 2006]. 159 Např. Zásahová jednotka Správy hl.m. Prahy. 156 157
75
v jednotlivých krajích s výjimkou Policejního prezidia ČR. Tyto lze nasadit, na rozdíl od URNY, k ochraně nebo obnovení veřejného pořádku, obnovení pořádku v místech, kde se vykonává vazba nebo trest odnětí svobody, popř. k záchranným akcím při mimořádných situacích (např. živelních pohromách). Taktéž jsou jejich příslušníci oprávněni používat speciální donucovací prostředky a speciální zbraně.160
6. 4. 3. 8.
Služba železniční policie
Historie ochrany železniční dopravy, jejíž institucionální vývoj byl završen
vznikem samostatné Služby železniční policie dne 1. ledna 1994, sahá až do roku 1918. Postupně byly zřizovány jednotky ozbrojené ochrany na železnici, jako Ozbrojené strážní
oddíly železnic, Veřejná bezpečnost na železnici, Ozbrojená ochrana železnic, Sbor ozbrojené ochrany železnic, jež vesměs nebyly policií v dnešním pojetí a spadaly pod resort dopravy. Následovalo zřízení Federální železniční policie a po rozpadu federace přechod pod ministerstvo vnitra.161
Služba železniční policie funguje jako samostatná služba specializovaná na
plnění úkolů policie ve specifických podmínkách železniční dopravy. K 1. lednu 1998
bylo z rozhodnutí policejního prezidenta se souhlasem ministra vnitra přistoupeno k reorganizaci této služby a z liniového řízení přešla na řízení územní. Současná
organizační struktura je postavena na činnosti útvarů s územně vymezenou působností, které zajišťují samotný výkon služby železniční policie, což zahrnuje:
oddělení železniční policie, působící ve velkých železničních uzlech, podřízená
•
okresním (městským, obvodním) ředitelstvím Policie České republiky (celkem 17 oddělení),
oddělení doprovodů vlaků, dislokovaná u správ krajů a Správy hl. města Prahy
•
(celkem 8 oddělení).162
Jedním z úkolů železniční policie je ochrana bezpečnosti osob a majetku. Úkoly
plní formou: • • •
hlídkové a obchůzkové služby v prostorech Českých drah, doprovodů a sledování vybraných zásilek,
odhalováním a objasňováním trestné činnosti,
Viz ust. § 42a-c zákona o policii. K tomu a dalším podrobnostem k historii viz Bukal, M., Nejedlý, J. Pohled do historie železniční policie. Železničář, 2001, č. 33. Dostupné na: http://www.cd.cz/static/old/Zeleznicar/TCD/Tcd2001/33pohled.htm 162 Jejich asistence je pravidelná například u akcí rizikového charakteru s hromadnou účastí osob – fotbaloví rowdies apod.
160 161
76
•
úkonů v trestním a přestupkovém řízení.163
Jádro činnosti železniční policie vychází z toho, že pro železniční dopravu a
přepravu je typická vysoká koncentrace osob a přepravovaného majetku na vymezeném
území (železniční stanice a širá trať). Koncentrace osob určuje i charakteristické
podmínky pro páchání trestné činnosti, přičemž typickou trestnou činností jsou krádeže ke škodě cestujících, krádeže přepravovaného materiálu v nákladní dopravě a narušování veřejného pořádku. Zvýšená pozornost se klade i při přepravě nebezpečných nebo jinak
rizikových materiálů (jedy, zbraně, výbušniny aj.) prováděním doprovodu vlaků a sledováním zásilek. Jako žádoucí lze proto shledávat specifická oprávnění při zajišťování
bezpečnosti železniční dopravy, která mají pouze příslušníci železniční policie podle ust. § 20e zákona o policii.
Ředitelství služby železniční policie představuje zejména analytický, metodický,
kontrolní a koordinační článek Policejního prezídia ČR s vymezenou pravomocí pro
plnění úkolů policie v železniční dopravě. To je významné především tam, kde činnost územních článků při plnění úkolů přesahuje jejich územní nebo věcnou působnost. V otázkách kooperace navenek spolupracuje ve vymezeném rozsahu s Ministerstvem dopravy a spojů, Generálním ředitelstvím Českých drah, Generální inspekcí Českých
drah a s obchodně provozními ředitelstvími Českých drah v oblasti bezpečnosti železniční dopravy. Na mezinárodní úrovni spolupracuje v oblasti ochrany železniční
dopravy s mezinárodní organizací evropských železničních policií a železničních společností COLPOFER (Collaboration des
Polices
Ferroviares - Spolupráce
železničních policií), jejíž zasedání se pravidelně zúčastňuje.164
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/zeleznicni.html [cit. 1. března 2006]. Tamtéž. Bližší informace k organizaci COLPOFER lze nalézt na www stránkách http://www.uic.asso.fr/colpofer/.
163
164
77
6. 4. 3. 9.
Letecká služba
Letecká služba je útvarem Policie ČR s působností po celém území státu. Její
historické počátky sahají až do roku 1935, kdy vzniklo tehdejší bezpečnostní letectvo. Letecká služba je sice pohotovostním útvarem organizačně začleněným v Policii ČR, ale
její úkoly jsou směřovány přibližně z poloviny k zabezpečení úkolů Ministerstva vnitra, především Hasičského záchranného sboru a Integrovaného záchranného systému. Za
akceschopnost Integrovaného záchranného systému jsou odpovědni ministr vnitra a generální ředitel Hasičského záchranného sboru. A Letecká záchranná služba je jeho
součástí.165 Při posouzení merita vykonávaných činností je zřejmý přesun Letecké služby z úzce profilované policejní oblasti do sféry mnohem komplexnější a společensky
užitečnější, v čemž spatřuji žádoucí a efektivní plnění vymezených úkolů státu zejména
v oblasti bezpečnosti a ochrany prioritních společenských hodnot. Po převzetí letecké
přepravy nejvyšších státních a ústavních představitelů od Ministerstva vnitra letectvem Armády ČR se letecká služba tím více specializuje na provádění zásahových a záchranných letů. Obecně lze uvést, že úkoly letecké služby jsou směřovány k plnění
základních povinností státu vůči občanům, ve smyslu příslušné legislativy 166 k ochraně
veřejného pořádku, životů a zdraví občanů, jejich majetku a ochraně životního prostředí. V oblasti zabezpečení základních složek IZS, především policie, hasičů, částečně v
některých oblastech Zdravotnické záchranné služby, ale i u ostatních trvale spolupracujících organizací, zejména Sdružení Horské služby, má letecká služba své
velmi důležité, ale i mimořádně odpovědné místo. 167 Dostatečná akceschopnost je zajištěna 24hodinovou pohotovostí na svých základnách v Praze a Brně (a Hradci Králové – denní provoz), ale v budoucnu má dojít k dalšímu rozmisťování základem na území státu.168 Systém leteckých středisek Ministerstva vnitra je přímo napojen na řídící
strukturu Integrovaného záchranného systému a vrcholové krizové řízení.169 Vedle toho se snaží být připravena na rychlou reakci v případě rozhodnutí vlády o vyslání
Tabach, A. Letecká záchranná služba: Patnáct let ve službě veřejnosti. Veřejná správa, 2002, č. 24. Ve smyslu úst. zák. č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti ČR, zák. č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, zák. č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému, zák. č. 240/2000 Sb. (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů. 167 Podílí se například na realizaci transplantačního programu a repatriaci postižených ze zahraničí. Provádí záchranné a přepravní lety při velkých požárech, záplavách a jiných katastrofách. 168 K tomu blíže viz Nováková, R. Velmi blízké priority. Policista, 2005, č. 9. 169 K tomu blíže Panenka, V. Zapojení Policie ČR letecké služby do integrovaného záchranného systému. 112, 2005, č. 7. Dostupné z http://www.mvcr.cz/casopisy/112/2005/cervenec/panenka.html [cit. 1. března 2006].
165
166
78
mezinárodní záchranné nevojenské mise do okolních států 170 , jakož i poskytnout dostatečně rychlý přesun speciálně vycvičené síly a prostředky do krizových oblastí.171
Základem však stále zůstává a význam pro tuto práci má její prvořadý úkol –
pohotovostní zajištění policejních akcí na záchranu života či odvrácení hrozícího
nebezpečí, pátrání po pohřešovaných osobách, nebezpečných pachatelích a pachatelích závažných trestných činů. Letecká služba provádí hlídkové a průzkumné lety spojené s ostrahou státních hranic, s pátráním po odcizených motorových vozidlech, s dopravním
průzkumem a řízením dopravy či s hledáním důkazů a pořizováním dokumentace při objasňování trestných činů.172
Letecké služby taktéž využívají Bezpečnostní informační služba a orgány celní
správy. V případě potřeby jsou prováděny lety se členy vlády nebo lety požadované vládou.173
Likvidace rozsáhlých požárů v Makedonii a na Slovensku, nebo připravenost pomoci při rozsáhlých záchranných akcích v lavinami zasažených oblastech v Rakousku. 171 Dostupné na http://www.mvcr.cz/aktualit/sdeleni/2003/euletka.html [cit. 2. března 2006]. 172 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/letka.html [cit. 2. března 2006]. 173 Nováková, R. Velmi blízké priority. Policista, 2005, č. 9.
170
79
6. 5.
Úkoly Policie České republiky V návaznosti na obecnou charakteristiku činností policie a její právní povahy,
provedenou v části 6.1.2., je třeba říci, že obsah těchto činností policie je právě vymezován a konkretizován stanovenými úkoly (funkční stránka), od kterých se odvíjí i
organizace policie (organizační stránka - typicky se to projevuje u zaměření jednotlivých
Služeb Policie ČR), kvantitativní stránka či personální nároky na policisty. Úkoly takto vytvářejí tzv. operační prostor činnosti policie. Mám tím na mysli stanovení věcné
působnosti policie, neboli okruhu společenských vztahů, které je policie ze zákona
povolána řešit a ve kterých policie vykonává svoji pravomoc, přičemž za plnění těchto úkolů policie též odpovídá.174 Do určité míry tento rozsah úkolů, a tím i ingerence do života společnosti, tj. do jeho veřejné, ale i privativní sféry, souvisí s problematikou
tvorby policejního státu ve vztahu k státu právnímu. Obecně úkoly představují
konkretizované postupné kroky, které mají přispět ke zlepšení na úseku veřejného pořádku a bezpečnosti a k minimalizaci trestné činnosti.
Spektrum vymezených úkolů PČR lze členit na základní – stanovené policejním
zákonem – a zvláštní – stanovené jinými právními předpisy. Z hlediska jejich plnění lze
rozlišovat, zda je policie monopolním subjektem, či na plnění pouze participuje vedle
dalšího subjektu. 175 A v neposlední řadě nelze přehlédnout, že některé úkoly (a s tím
spojená speciální oprávnění) plní jen určené služby či útvary 176 , některé naopak plní
policie jako celek.
Policie podle ust. § 2 zákona o Policii České republiky plní tyto úkoly:
a) chrání bezpečnost osob a majetku;
b) spolupůsobí při zajišťování veřejného pořádku, a byl-li porušen, činí opatření k jeho obnovení;
c) vede boj proti terorismu;
d) odhaluje trestné činy a zjišťuje jejich pachatele; e) koná vyšetřování o trestných činech;
f) zajišťuje ochranu státních hranic ve vymezeném rozsahu;
Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 14-15. 175 Například ust. § 2 odst. 1 písm.) a, b, d, i, j, k. 176 Ochranná služba - § 19, služba železniční policie - § 20e, služba cizinecké a pohraniční policie - § 20c ZoP. 174
80
g) zajišťuje ochranu ústavních činitelů České republiky a bezpečnost chráněných osob, kterým je při jejich pobytu na území České republiky poskytována osobní ochrana podle mezinárodních dohod;
h) zajišťuje ochranu zastupitelských úřadů, ochranu sídelních objektů Parlamentu, pokud zákon nestanoví jinak, prezidenta republiky, Ústavního soudu, ministerstva zahraničních
věcí, ministerstva vnitra a dalších objektů zvláštního významu pro vnitřní pořádek a
bezpečnost, které určí vláda na návrh ministra vnitra; rovněž zajišťuje ochranu objektů, pro které taková ochrana vyplývá z mezinárodní dohody, kterou je Česká republika vázána;
i) dohlíží na bezpečnost a plynulost silničního provozu a spolupůsobí při jeho řízení; j) odhaluje přestupky;
k) projednává přestupky, pokud tak stanoví zvláštní zákon;
l) vede evidence a statistiky potřebné pro plnění svých úkolů;
m) vyhlašuje celostátní pátrání; přitom je oprávněna zveřejňovat údaje nezbytné k identifikaci hledaných osob;
n) na základě vyrozumění orgány Vězeňské služby České republiky provádí úkony
související s bezprostředním pronásledováním osob, které uprchly z výkonu vazby nebo z výkonu trestu odnětí svobody;
o) zadržuje svěřence s nařízenou ústavní nebo uloženu ochrannou výchovou, kteří jsou na útěku, a spolupůsobí při jejich vyhledávání,
p) zajišťuje pohotovostní ochranu jaderných zařízení, která určí vláda České republiky, a
podílí se na fyzické ochraně jaderného materiálu při jeho přepravě podle zvláštního zákona,
q) kontroluje doklady o pojištění odpovědnosti za škodu způsobenou provozem vozidla podle zvláštního právního předpisu.
Jak již bylo řečeno, vedle hlavních úkolů plní i další, specializované úkoly,
kterými se podílí na výkonu státní správy i v jiných oblastech, než jsou vnitřní pořádek a bezpečnost. Tato věcná působnost je zpravidla založena na základě jiných právních předpisů než zákonem o policii a týká se oblasti tzv. správy vnitřních věcí, pro něž je
ústředním orgánem státní správy Ministerstvo vnitra. Příkladmo se jedná se o dohled na bezpečnost a plynulost silničního provozu, oblast zbraní a střeliva či při povolování
pobytu cizinců, což je vyjádřením podřízenosti Policie ČR Ministerstvu vnitra. Některé z těchto úkolů ovšem považuji za zbytečnou zátěž na bedrech policie, kdy by je snad
mohly lépe vykonávat specializované civilní orgány například v rámci Ministerstva vnitra. Tento stav je důsledkem po staletí se vyvíjející správy státních záležitostí, kdy pod oblast 81
vnitřní správy nyní spadají ty „zbytkové“ záležitosti, které nelze subsumovat pod jiné správní úseky. Krom ministerstva jsou poté delegovány na policii, čímž dochází k rozptylu žádoucího soustředění se na hlavní úkoly. Týká se to zejména Služby
správních činností a Služby pohraniční a cizinecké policie. Otázkou pro futuro je, zda bude pokračovat zužování záběru činnosti policie.
Je-li to nutné, plní policie rovněž úkoly při zabezpečování místních záležitostí
veřejného pořádku177. Primárně zajišťují veřejný pořádek v daném místě obce (městské obvody, části) v rámci své samostatné působnosti, které tak činí zejména vydáváním
obecně závazných vyhlášek nebo zřizováním obecních policií.178 Není-li však obec takto
schopna zajistit vlastními silami či prostředky místní záležitosti veřejného pořádku, je
starosta obce dle ust. § 103 zákona o obcích oprávněn požádat Policii ČR o spolupráci při
jejich zajištění, přičemž policie je povinna požadovanou spolupráci poskytnout, nebráníli ji v tom jiné zákony.179
Policie plní úkoly nejenom v rozsahu a způsobem stanoveným vnitrostátními
právními předpisy, ale při plnění svých úkolů postupuje také podle Parlamentem schválených, ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv, jimiž je Česká republika vázána.
Jedná se oblasti veřejného pořádku, nepřesahující územní obvod obce (městských obvodů a částí). Máme na mysli vyvážený stav společenských vztahů, respektující vžitá či v místě uznávaná pravidla způsobu života a společenského chování, vycházející z poměrů daného místa a z tam obecně přijímaných zásad a pravidel morálky. In Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 28-29. 178 Ke dni 2. 3. 2006 bylo dle dostupných informací zřízeno celkem 372 obecních (městských) policií. K tomu blíže http://www.obecnipolicie.cz/dok_ostatni/abecedniprehled.htm [cit. 2. března 2006]. 179 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 28-29. 177
82
6. 6.
Prostředky výkonu policejní správy Orgánům policejní správy jsou k realizaci jejich úkolů svěřeny, mimo osobních,
věcných a technických, významné právní prostředky. Mezi tyto patří: •
obecné právní prostředky, které zahrnují vydávání normativních správních aktů (vládou, ministerstvem vnitra) a individuálních správních aktů (zejména nižšími složkami policejní organizace)
•
specifické právní prostředky, pro něž platí, že typově charakterizují povahu policejní
správy, odlišují ji od jiných úseků a zároveň jsou nutné pro naplňování jejích úkolů. Jejich uplatnění vyžaduje vždy speciální zmocnění v zákoně.
K takovým specifickým prostředkům řadíme donucovací prostředky, jejichž
taxativní výčet uvádí v ust. § 38 zákon o policii. 180 Pro práci policie v terénu jsou pravidelným a takřka nezbytným nástrojem činnosti tzv. služební zákroky, které mohou být často doprovázeny použitím donucovacích prostředků. Ty směřují proti fyzickým
osobám, ale i věcem (útočící zvíře), ohrožujícím či porušujícím bezpečnost jiných osob a
majetek, popř. veřejný pořádek. Jde o soubor převážně technických a věcných prostředků, jejichž použití přichází v úvahu za předpokladů stanovených zákonem. K jejich nasazení
však nedochází, je-li sledovaná povinnost k tomu vyzvanou osobou splněna
dobrovolně.181 Jejich použití má formu přímého donucení, kdy se fyzická osoba – rušitel
– jimi nutí ke splnění právních povinností. Průvodním znakem přímého donucení je
použití fyzického násilí.182 Jedná se tedy o legální licenci pro jinak nepřípustný zásah do
fyzické integrity osoby při splnění limitujících zákonných požadavků.183
Pro specifičnost policie a její správy má význam i zmíněný služební zákrok, jež
není pojmově legálně definován. Teorie jej chápe jako služební úkon spočívající
v přímém vynucení splnění právní povinnosti nebo v přímém zjednání právního stavu za
užití násilí, jímž policista plní úkoly policie. Nejčastěji se jedná o tzv. bezprostřední
zásah (k tomu viz kap. 6.1.2). Naproti tomu služební úkon je právním úkonem
směřujícím k plnění úkolů policie, taktéž se opírající o konkrétní zákonné zmocnění, Tento výčet je například oproti obdobnému výčtu donucovacích prostředků dle zákona o obecní policii širší, což má jistou vypovídací hodnotu o postavení Policie ČR ve srovnání s obecní policií. 181 K tomu srovnej ust. § 38 odst. 3 ZoP. Snahou je zamezit zbytečně represivnímu přístupu v policejní práci (v tzv. policingu). 182 Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 97. 183 To jsou zejména níže uvedené zásady použití prostředků výkonu policejní správy a zvláštní omezení ve vztahu k chráněné kategorii osob (zdravotní omezení) dle ust. § 41 zákona o policii. 180
83
neužívá se však při něm fyzického a psychického násilí (např. zjišťování totožnosti). Nejčastěji jde o tzv. faktický pokyn.184
Pod kategorii donucovacích prostředků nespadá zbraň185, jejíž použití způsobem,
k jakému je vyrobena (např. mířená střelba u střelné zbraně), je nejzávažnějším zásahem
do integrity fyzických osob v rámci oprávnění policistů, ke kterému může dojít v souvislosti s prováděním služebních zákroků. Jedná se o nejvýznamnější oprávnění
policisty, které zákon chápe jako ultima ratio při výkonu pravomoci. Použití zbraně jiným způsobem naopak spadá pod donucovací prostředky, jelikož zde nedochází k plnému
využití existujícího potenciálu zbraně. 186 Projevem zásady subsidiarity je přípustnost použití zbraně pouze tehdy, jeví-li se použití donucovacích prostředků neúčinné.
Charakter některých činností a operativních zásahů v práci policie, odehrávající se
často ve zvlášť složitých či nebezpečných situacích a v časové tísni s omezenou volbou prostředků, vyžaduje, aby vybraní policisté měli k dispozici razantnější donucovací prostředky než ty, které jsou běžné. Zákon proto v ust. § 39a generálně opravňuje
policisty zařazené do vyjmenovaných útvarů a služeb policie k používání speciálních
donucovacích prostředků a speciálních zbraní tam uvedených. Ostatní policisté jsou v jejich použití omezeni, nikoliv však zcela vyloučeni. Zásady jejich použití se neodchylují od zásad platných u obecných donucovacích prostředků a zbraní.
Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 35-36. 185 Zbraň střelná, bodná, sečná, popř. speciální zbraň podle zákona o policii. Jedná se o speciální ustanovení oproti definici zbraně v trestním zákoně (cokoliv, čím je možno učinit útok proti tělu důraznějším). 186 Srovnej ust. § 38 odst. 1 písm.) k, l, m. 184
84
6. 6. 1.
Zásady použití prostředků výkonu policejní správy
Důležitým indikátorem ingerence policejní činnosti a její správy do života
společnosti, mající vypovídací hodnotu o existenci právního státu, jsou otázky uplatňování prostředků výkonu policejní správy, znějící „kdy“ a „jak“. Úzce se tím
navazuje na článek 2 odst. 3 Ústavy, stanovující, že státní moc slouží všem občanům a lze
ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon187 jako překážka proti svévůli státní moci a garant minimalizace jejích projevů navenek. Při jejich používání v rámci okruhu pravomocí, jimiž disponují
188
, dochází k zásahům do
základních lidských práv, proto jsou vázány na dodržování několika zásad, které plynou z Ústavy ČR (zejména čl. 2), Listiny základních práv a svobod (čl. 2 a 4) a z ustanovení
zákona o policii, vymezujících povinnosti a oprávnění policistů. Jedná se o následující zásady: •
zásada legality – vyjadřuje, že lze použít pouze prostředky uvedené v zákoně a za
•
zásada přiměřenosti – ukládá, aby výběr zákonných prostředků v konkrétní situaci a
•
zásada minimalizace – vyžaduje, aby prostředky co nejméně zasahovaly do
•
zásada účelnosti – vyžaduje, aby i při dodržení zásady minimalizace byl naplněn
podmínek vymezených v zákoně (např. § 38 odst. 1, 2; § 39 odst.1), intenzita jejich použití byly přiměřené (např. § 38 odst. 5; § 41), soukromoprávní sféry (§ 6 odst. 1; § 42d),
stanovený účel, a bylo tak zamezeno excesům (§ 6 odst. 1; § 38 odst. 4; § 42g odst. 1). Vedle tohoto základního členění 189 by se dalo hovořit i o dalších zásadách
limitujících oblast policejní činnosti (policingu) navenek. Domnívám se, že lze dále
dohledat i následující (lze je označit jinak): •
zásada subsidiarity – je vedena snahou vyvarovat se primárně použití fyzického násilí
ze strany policisty použitím donucovacích prostředků, popř. zbraně, ale věc řešit mírnější formou. Souvisí se zásadou minimalizace a přiměřenosti (§ 38 odst. 3; § 39 odst. 4),
•
zásada opatrnosti – omezuje možnost volního jednání policisty v situaci, kdy je
oprávněn použít zbraň, a to tak, aby se vyvaroval zásahu do integrity nezúčastněných
Obdobně též znění čl. 2 odst. 2 Listiny základní práv a svobod. Zejména §§ 12-25 zákona o policii. 189 Členění provedené S. Skulovou. In Jurníková, J. a kol. Správní právo – zvláštní část. 5. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004, s. 89. Jiné členění, byť vztahující se ke strážníkům obecní policie, avšak analogicky použitelné, je uvedeno in Nedorost, L. Obecní policie. Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 16-18. Popřípadě in Dvořáček, Z. Právní základy veřejného pořádku. Praha: Armex, 2004, s. 55-57.
187
188
85
osob, ale i šetřil osobu, proti níž zasahuje, z hlediska následné újmy.190 Souvisí to se
zásadami přiměřenosti, minimalizace a účelnosti (§ 39 odst. 5; § 6 odst. 1; částečně § 39a odst. 4, § 40), •
zásada zakročovací – ukládá povinnost konat, a to i mimo službu, což souvisí
s postavením a vnímáním policistů ve společnosti jako vykonavatelů státní moci,
jejich schopností (odbornou vyškoleností) být připraven k zásahu v každé situaci (§ 7),
•
zásada poučovací (informační povinnosti) – je vedena snahou policie vykonávat svou
práci transparentně a zachovávat legitimitu, aby si osoby, vůči nimž je zasahováno, uvědomovaly, kdo tak proti nim činí, proč a co může nastat, neuposlechnou-li jeho
výzev či varování. S legitimitou souvisí i používání slov „jménem zákona“ (§ 6 odst.
2; § 9; § 10; § 38 odst. 3; 39 odst. 4), •
zásada dokazatelnosti a transparentnosti – sleduje záměr zmapovat a podrobit činnost policie kontrole, aby nedocházelo k excesům, a pokud ano, aby byly
zdokumentovány. A stejně tak má význam pro vyhodnocování policejní práce (§ 40 odst. 2, 3; § 42 odst. 1, § 42f ).
S výjimkou první z nich je lze oproti výše uvedeným považovat za méně
významné, a to s ohledem na jejich menší obecnost, aplikovatelnost a podobnost se stanovenými povinnostmi policistů. Zásada subsidiarity bývá teorií 191 pojímána jako
zásada přiměřenosti (adekvátnosti), přesto bych si dovolil deklarovat její samostatnou existenci a zařadit ji vedle těch nejvýznamnějších, neboť je projevem ultima ratio, který je zejména v práci policie nutno používat obezřetně. Obsahově totiž vychází z existence dvou přísně oddělených fází (v ideálním případě): - 1. fáze – použití prvního prostředku (výzva),
- mezifáze – nesplnění sledované povinnosti (nezanechání protiprávního chování), - 2. fáze – použití donucovacího prostředku, zbraně.
Nejde-li řešit věc jinak, ač snaha o to byla učiněna, lze subsidiárně použít
účinnější prostředky.
Neboli je lepší nestřílet a nechat uprchnout pachatele, než usmrtit 5 nezúčastněných osob a pachatele. Srovnej komentář in Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 105 190
191
86
6. 7.
Povinnosti a oprávnění policistů Vedle úkolů Policie ČR, jež představují její operační prostor činnosti, a
prostředků výkonu policejní správy a zásad jejich použití v tomto rámci, existuje i soubor povinností a oprávnění, jež jsou policistům a policii stanoveny a jimiž disponují. Tento komplexní soubor je determinantem vztahu společnosti a policie jako článku
bezpečnostní-policejní správy a nástroje veřejné moci, vyjadřující hranici možného zásahu do základních práv a svobod, k níž lze pro plnění úkolů nutných pro fungování státu zajít.
6. 7. 1.
Povinnosti policisty
Policisté Policie ČR mají celou řadu povinností, které jsou obsaženy v různých
právních normách, zákonných i podzákonných. Tyto normy obecně ukládají policistům
povinnost něco konat, něčeho se zdržet nebo stanoví způsob, jakým mají policisté jednat
a postupovat. Vyplývají především ze zákona o Policii České republiky, zákona o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů a z dalších právních předpisů a normativních aktů nižší právní síly.
Povinnosti stanovené zákonem o policii a zákonem o služebním poměru
příslušníků bezpečnostních sborů192 jsou zejména následující: •
Policisté jsou povinni dbát cti, vážnosti a důstojnosti osob i své vlastní. Dále
nepřipustit, aby osobám v souvislosti s touto činností vznikla bezdůvodná újma a případný zásah překročil míru nezbytnou k dosažení sledovaného účelu.193 Dále:
• • • • •
dodržovat zákony a další obecně závazné právní předpisy,
plnit úkoly uložené právními předpisy a rozkazy a pokyny svých nadřízených, provést služební zákrok nebo služební úkon,
poučit osoby o jejich právech a použít výzvy,
prokázat svou příslušnost k policejnímu sboru,
•
poskytnout první pomoc a zajistit lékařské ošetření v souvislosti s použitím
•
plnit povinnosti správce a zpracovatele osobních údajů v souvislosti s jejich
donucovacích prostředků či zbraně, zpracováváním aj.,
Srovnej ust. § 45 zák. č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. Užší výčet povinností obsahuje i stávající zákon o služebním poměru příslušníků Policie ČR, jež má být k 1. lednu 2007 nahrazen výše uvedeným zákonem. 193 Srovnej ust. § 6 odst. 1 zákona o policii.
192
87
• •
poskytovat součinnost,
dodržovat při výkonu služby služební kázeň, pravidla služební zdvořilosti,
•
zdržet se jednání, které může vést ke střetu zájmu služby se zájmy osobními a ohrozit
•
vykonávat službu bez vlivu osobního přesvědčení příslušníka,
•
důvěru v nestranný výkon služby,
zachovávat mlčenlivost o skutečnostech, s nimiž se seznámil při plnění úkolů či v souvislosti, a to i po skončení služebního poměru aj.
Kromě stanovených povinností jsou policisté, potažmo příslušníci bezpečnostních
sborů omezeni ve výkonu některých práv, což vyplývá z významu služebního poměru a zájmu na jeho nestranném a nezávislém výkonu.
88
6. 7. 2.
Oprávnění policisty
K úspěšnému plnění úkolů policie a policistů je nutné, aby policisté disponovali
určitými právními prostředky – oprávněními, která jsou stanovena zákonem. Stěžejním předpisem na tomto poli je zákon o policii, ale oprávnění jsou zakotvena i v jiných
právních předpisech.194 Jelikož při jejich realizaci dochází k určitým zásahům do práv a svobod občanů, které jsou garantovány zejména na úrovni ústavního pořádku České republiky, a zasahují tak do privativní sféry osob, je nutné, aby policista při použití jemu
svědčících oprávnění dodržoval zákonné předpoklady, podmínky a jiné náležitosti spojené s jejich realizací. Patří k nim zejména následující oprávnění: • • • • •
oprávnění požadovat vysvětlení,
oprávnění požadovat prokázání totožnosti, včetně eventuelního předvedení,
oprávnění zajistit osobu v taxativně stanovených případech
oprávnění k omezení pohybu agresivních osob,
oprávnění odebrat zbraň,
•
oprávnění provést osobní prohlídku nebo prohlídku objektů, zavazadel, dopravních
•
oprávnění zakázat vstup na určená místa,
• • •
prostředků v taxativně stanovených případech a při plnění určitých úkolů,
oprávnění otevřít byt či jiný uzavřený prostor a činit v něm žádoucí opatření,
oprávnění ke vstupu do živnostenských provozoven,
specifická oprávnění v souvislosti se zajišťováním ochrany státních hranic,
bezpečnosti železniční dopravy a při dohledu nad bezpečností a plynulostí silničního provozu a při jeho řízení,
• •
oprávnění k úkonům v souvislosti s řízením o přestupcích,
oprávnění použít speciálních prostředků v zákony stanovených případech, a to
- podpůrné operativně pátrací prostředky (krycí doklady, konspirativní technika, informátor, sledování osob a věcí, agent aj.)
- donucovací prostředky, zbraň, výbušniny, výbušné předměty,
•
oprávnění při zpracovávání osobních údajů policií.
Domnívám se, že výše uvedený souhrn povinností a oprávnění policie a policistů
je ve své stručnosti dostatečný a jeho detailní rozbor by vzhledem k záběru práce, přesahujíc její žádaný rámec, postrádal účelnost a přehlednost. Přesto si však neodpustím
Jedná zejména o zák. č. 140/1961 Sb., trestní zákon; zák. č. 141/1961 Sb., trestní řád; zák. č. 200/1990 Sb., o přestupcích; zák. č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, ve znění pozdějších předpisů.
194
89
učinit několik poznámek k jedné z oblastí a pokusím se nastínit některá úskalí, která se mohou vyskytnout nejenom v praxi policejní práce v souvislosti s aplikací příslušných ustanovení zákona o policii, ale i v rámci bezpečnostní správy jako takové. Budu se zde dále podrobněji zabývat problematikou prokazování totožnosti.
Exkurz: Oprávnění požadovat prokázání totožnosti podle ust. § 13 zákona o policii
Jedním z důležitých právních instrumentů policistů 195 jako veřejných činitelů,
mnohdy rozhodujícím způsobem napomáhající k úspěšnému provedení služebního úkonu či zákroku, je veřejnoprávní oprávnění požadovat prokázání totožnosti. Zjišťování totožnosti je specifický postup s cílem zjistit identitu konkrétní fyzické osoby, aniž by ji
šlo zaměnit s jinou. Totožnost fyzické osoby je tvořena řadou osobních údajů a jiných
identifikačních znaků (fyzioanatomických), především však jménem a příjmením, datem
narození či podobou. Prakticky jediným konstantním údajem je datum narození. Na rozdíl od většiny právních předpisů, upravujících zjišťování a prokazování totožnosti bez bližší konkretizace toho, co lze považovat za totožnost, zákon o policii pro její zjištění
přímo vyžaduje prokázání jména, příjmení, data narození a trvalého pobytu, popř. přechodného pobytu osoby196. Zákonná úprava však nikde neobsahuje způsob a jakými
prostředky je třeba se prokázat. Z toho vyplývá, že se lze prokázat i jinými doklady či
způsoby (např. cestovní doklad, řidičský, zbrojní či služební průkaz), než je občanský
průkaz, který je ovšem pro tento účel nejvhodnější, protože je veřejnou listinou, která kromě výše uvedených údajů obsahuje mnohé další a navíc i fotografii osoby, a jako
taková má přednost. Možná je i vzájemná kombinace několika samo o sobě
nedostačujících průkazů. Totožnost lze např. prokázat i prohlášením třetí osoby, která dosvědčí zmíněné údaje osobě další. Platí však obecná zásada, že v závislosti na tom, jak
je závažný důvod zjišťování těchto údajů, provádí se kontrola a ověřování s určitou spolehlivostí. Čím je takový důvod závažnější, tím by měly být použity spolehlivější
Okruh osob oprávněných požadovat prokázání totožnosti je mnohem širší. Příkladmo se to týká tzv. veřejných stráží, byť v omezenějším rozsahu. 196 Institut přechodného pobytu se již v platné právní úpravě nevyskytuje, proto je tato část ust. § 13 odst. 1, věty první obsoletní. De lege ferenda bych jej navrhoval vypustit i zde. 195
90
prostředky. Totožnost se má za prokázanou, jsou-li všechny výše uvedené údaje spolehlivě zjištěny.197
V rámci zjišťování a prokazování totožnosti dochází k zasahování do soukromí
osoby, proto je nezbytné, aby byl tento postup orgánů veřejné moci ústavněkonformně198 podepřen výslovným a konkretizovaným zákonným zmocněním a nebyl to odraz jejich libovůle. Podle § 13 zákona o Policii ČR (u strážníků je situace obdobná) je tedy policista oprávněn vyzvat k prokázání totožnosti osobu, -
-
-
-
-
-
-
-
přistiženou při jednání, které má znaky trestného činu nebo přestupku,
od které je požadováno vysvětlení,
která odpovídá popisu hledané nebo pohřešované osoby,
která se bezdůvodně zdržuje v bezprostřední blízkosti chráněných objektů,
která má na místě veřejně přístupném zbraň a je důvodné podezření, že zbraně může
být užito k násilí nebo pohrůžce násilím,
která se zdržuje v blízkosti místa, kde došlo ke spáchání trestného činu, k dopravní
nehodě, požáru nebo jiné mimořádné události, aby prokázala svou totožnost;
která má být předvedena na žádost příslušného orgánu podle zvláštních předpisů,
která je oznamovatelem (trestného činu, přestupku),
na žádost jiné osoby, jestliže tato osoba má na zjištění totožnosti právní zájem, jakož
osobu, která o prokázání totožnosti žádá (typicky revizor nebo poškozená osoba, která požaduje pro účely náhrady škody identifikaci „škůdce“).
Vedle uvedeného je toto oprávnění Policie ČR založeno i jinými zákony. Např.
dle zákona o ochraně státních hranic199 je policista v blízkosti hranic oprávněn vyzvat k
prokázání totožnosti osobu, má-li důvodné podezření, že páchá trestný čin nebo
přestupek v souvislosti s ochranou hranic. Osoba je povinna výzvě vyhovět. Neuposlechnutím se dopouští přestupku dle § 47 odst. písm. 1 přestupkového zákona
neuposlechnutí výzvy veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci. Nutno dodat, že se to vztahuje na případy, kdy totožnost prokázat můžete, ale nechcete. Vrátíme-li se zpět
k důvodům dle zákona o policii, jejichž výčet je taxativní, lze při podrobném rozboru a aplikaci v prostředí policejní praxe dospět k určitým závěrům.
Podrobněji k této problematice: Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005, s. 54-59 stará.; Hrnčář, J. Občanský průkaz a prokazování totožnosti. Uveřejněno 22. 4 . 2005 na webových stránkách epravo.cz; Mates, P. a kol. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 49-52; Mates, P. Ochrana soukromí ve správním právu. Praha: Linde, 2004, s. 91 an; Mates, P. Zjišťování totožnosti ve správním právu. Právní rozhledy, 2002, č. 12, s. 607 an. 198 Srovnej znění čl. 2 odst. 2 Listiny a čl. 2 odst. 3 Ústavy. 199 Viz ust. § 4 odst. 2 písm. a) zák. č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic ČR a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějšího předpisu 197
91
Zběžným úsudkem se dá předpokládat, že do výše uvedených presumovaných
situací se osoba běžně nedostane, proto není dán žádný zákonný důvod k zjištění její totožnosti. Přesto je jedno „gumové“ ustanovení, které lze použít jako univerzálně
platnou zákonnou oporu pro zjištění (kontrolu) totožnosti osoby prakticky kdykoliv.
Dikce ustanovení zní: „odpovídá popisu hledané nebo pohřešované osoby“ (obecní
policie může pouze tehdy, odpovídá-li popisu hledané osoby). Při podrobnějším zamyšlení evidentně vyplývá z technického hlediska zjevná nereálnost toho, aby si
policisté či strážníci pamatovali podoby všech osob, které jsou v dané chvíli na seznamu
pohřešovaných a hledaných, pokud by se je neučili zpaměti. Je tedy jakousi zástěrkou pro kontrolu kohokoliv, zejména potenciálně problémových či jinak podezřelých osob, popř. osob vyskytujících se na nevhodném místě v nevhodný čas, a často tak dochází alespoň k jejich znejistění či preventivnímu zastrašení. V reálu dochází k nadužívání
tohoto ustanovení, které bych se nebál označit za šikanózní ve vztahu ke kontrolovaným osobám.
Domnívám se, že právě v důsledku výše nastíněné slabé stránky je tato část
ustanovení nejenom nadužívána, ale taktéž záměrně využívána k jiným účelům, než je
určena, lze v něm shledávat především postup in fraudem legis a taxativnost
„pokulhává“. Policisté tak mohou zejména účelově zjistit, kdo se v daném prostoru nachází, což má význam především evidenční. Zjištěné poznatky se využívají zejména
v práci Služby kriminální policie a vyšetřování. Jako opora pro toto tvrzení může
například sloužit fakt, že pravidelným výstupem resortů Ministerstva vnitra a spravedlnosti jsou Zprávy o problematice extremismu na území ČR za konkrétní roky,200 které uvádějí konkrétní počty příslušníků hnutí skinheads a anarchoautonomů
v jednotlivých oblastech, ač se má jednat o pouhý odhad, o čemž lze polemizovat, protože jde o velice podrobná čísla, k nimž nelze dospět tzv. odhadem, ale podrobným
monitoringem situace příslušnými orgány. V Policii ČR je jím Útvar pro odhalování
organizovaného zločinu SKPV, který pro to využívá všech adekvátních prostředků, a to i zjištěných identit osob z účelově provedených kontrol totožnosti. Nelze pominout využití
těchto poznatků orgány činnými v trestním řízení ve fázi dokazování určitého statu quo konkrétní osoby v rámci trestního řízení.201
Srovnej například Zprávu o problematice extremismu na území České republiky v roce 2002. Dostupné na http://www.mvcr.cz/extremis/2002/pril_3a.xls [cit. 7. března 2006]. Zpráva z roku 2003 výše uvedené nepřímo potvrzuje (srov. str. 12), stejně jako Zpráva z roku 2004 (str. 11). 201 Týká se to například dokazování příslušnosti osoby k určité skupině obyvatel na základě zjištěné totožnosti v konkrétním čase a místě, na kterém se nacházely další osoby hlásící se k této skupině.
200
92
Dalším aspektem je to, že zákon ani nestanoví policistům povinnost apriori či ex
post sdělit kontrolované osobě důvod zjišťování její totožnosti, a to ani na dodatečnou
žádost. Přesto jsou tyto osoby povinny totožnost prokázat, přičemž mohou být v krajním
případě při neposkytnutí součinnosti dokonce proti své vůli zajištěny za účelem zjištění
totožnosti a řádného objasnění věci. Z hlediska uplatňování práv panuje tedy jistá
disproporce. Lze proto pouze dovozovat logickou komplementárnost, a to, že povinnosti prokázat totožnost na straně jedné odpovídá povinnost sdělit důvod kontroly na straně
policistů. Jistou obranou by mohlo být podání stížnosti proti tomuto postupu policistů202, kteří odmítají sdělit důvod kontroly, což však lze logicky učinit pouze ex post, proto je
z hlediska účinného hájení svých práv (tj. odmítnutí zásahu do svého soukromí) bezvýznamné. Navrhoval bych proto zakomponovat do ust. § 13 zákona, příp. dalších
zákonů výslovnou povinnost policistů sdělit na žádost kontrolovaného zákonný důvod, na jehož základě je vyzýván k prokázání totožnosti.
Taktéž může nastat hypotetická situace, kdy nebude pohřešován ani hledán nikdo,
tudíž při neaplikovatelnosti ostatních zákonných důvodů pro žádoucí perlustraci nebude policista moci požadovat prokázání totožnosti…
S dalším teoretickým problémem, resp. nejasností se lze setkat za situace
předvídané v ust. § 13 odst. 3 písm. c) zákona, kdy je policista oprávněn vyzvat
k prokázání totožnosti osobu na žádost jiné osoby, jestliže tato osoba má na zjištění
totožnosti právní zájem, jakož i osobu, která o prokázání totožnosti žádá. Je tak pamatováno na případy, kdy osoba, která poškodila jinou osobu, odmítá v rámci náhrady
škody prokázat svoji totožnost. Při srovnání s ostatními zákonnými důvody, zprostředkovaně reflektujícími především zájem na ochraně veřejného pořádku, je zde
patrný zájem na ochraně vztahů soukromoprávní sféry. V praxi se to může jevit aktuálním kupříkladu při práci tzv. revizorů v MHD, proto bych zde zastavil a učinil několik poznámek k věci.
Revizora lze považovat za osobu mající na zjištění totožnosti právní zájem ve
smyslu výše uvedeného ustanovení, ovšem pouze za situace, kdy přepravní kontrola
neprobíhá podle představ a kontrolovaná osoba nemá platný jízdní doklad (je tedy tzv.
černým pasažérem), odmítá uhradit požadovanou částku (jízdné a přirážku), popř. poskytnout osobní údaje nutné k vymáhání jízdného a přirážky a další povinnosti203. Z
V rámci struktury Policie ČR spadá vyřizování stížností pod Odbor vnitřní kontroly na Policejním prezidiu. 203 Srovnej znění § 37 odst. 4, 5 zák. č. 266/1994 Sb., o drahách, a § 18a odst. 2 zák. č. 111/1994 Sb. o silniční dopravě, ve znění pozdějších předpisů, kde jsou uvedeny i další povinnosti. 202
93
hlediska právního postavení jsou považováni
204
za subjekty soukromého práva,
kontrolující ve stanoveném teritoriu plnění povinností z přepravní smlouvy a požívající
určitých s přepravou souvisejících oprávnění, avšak správněprávní předpis jim - jakožto zaměstnancům DP - dává v konkrétním okamžiku přepravní kontroly (nikoliv obecně) veřejnoprávní oprávnění vyžadovat osobní údaje přepravované osoby205, tedy fakticky
oprávnění požadovat prokázání totožnosti. Toto oprávnění se sice rámcově jeví obdobně jako oprávnění policistů dle § 13 zákona o policii, ale zdánlivá právní paralela silně
pokulhává a považovat je za „policisty ve veřejné dopravě“ nepřichází v úvahu. Jednak není revizor na rozdíl od policistů (strážníků) v postavení veřejného činitele (a s tím
souvisí ochrana právního postavení a spektrum oprávnění) a jednak nemůže zjišťovat totožnost
černého
pasažéra
proti
jeho
vůli,
tj.
využít
oprávnění
předvést
„nespolupracující“ osobu, příp. podrobit ji provedení nezbytných služebních úkonů za účelem zjištění totožnosti. 206 Nedisponují na rozdíl od nich žádnými donucovacími
prostředky, jimiž by mohli plnění v zákonech uvedených povinností vynucovat, v jistém
ohledu mohou použít pouze svépomoci (§ 6 ObčZ). Právě proto se optimálním pro výkon jejich práce a ochranu z přepravní smlouvy plynoucích práv jeví součinnost s policisty při kontrole cestujících. Neplní-li cestující stanovené povinnosti, neposkytuje součinnost revizorovi a ten se obrátí na policistu, je policista oprávněn po cestujícím požadovat prokázání totožnosti na základě žádosti revizora, jelikož ten je, jak již bylo uvedeno, osobou, která má na prokázání totožnosti právní zájem – pro účely vymáhání
jízdného a přirážky. Odmítne-li, je oprávněn osobu předvést, aby finálně zjistil jeho
totožnost, resp. údaje nutné k vymáhání jízdného a přirážky. Zdá se to být bezproblémové, ale domnívám se, že to zahrnuje jen jednu stránku nápomoci při
přepravní kontrole, tj. zjištění žádoucích údajů (totožnosti) černého pasažéra policisty (strážníky).
Druhou stránkou je poskytnutí takto zjištěných údajů revizorům pro uplatnění práv
jejich zaměstnavatele - přepravce při porušení smlouvy o přepravě osob podle § 760 – 764 Občanského zákoníku ze strany cestujícího, což explicitně žádný právní předpis
neřeší, zejména ne zákon o Policii ČR. Jedná se spíše o nejasnost v zákoně, kterou praxe marginalizovala a nečiní výraznější potíže, přesto bych se jí chtěl zabývat.
Podrobněji k tomu viz Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003, s. 374 an.; Mates, P. Ochrana soukromí ve správním právu. Praha: Linde, 2004, s. 101-102. 205 Podrobněji se problematikou postavení revizorů a černého pasažérství zabývám zde: Hrnčář, J. Přepravní kontrola v MHD versus černý pasažér. Uveřejněno 26. 5. 2005 na webových stránkách epravo.cz. Dostupné http://www.epravo.cz/v01/index.php3?s1=1&s2=X&s3=X&s4=X&s5=S&s6=1&m=1&recid_cl=32412&ty p=clanky [cit. 9. března 2006]. 206 Srovnej ust. § 13 odst. 5, 6 zákona o Policii České republiky ve znění pozdějších předpisů.
204
94
Jak bylo uvedeno, v žádném právním předpise není výslovně zmíněna povinnost
policistů poskytnout zjištěné osobní údaje černého pasažéra207 revizorovi, proto je nutné
pro objasnění využít interpretačních metod. Teleologickým výkladem lze dospět k závěru, že účelem ust. § 13 odst. 3 písm. c) zákona o policii je zajisté poskytnout ze strany policie účinnou a důslednou ochranu oprávněným zájmům osob vůči chování
jiných osob (v tomto případě vůči nesoučinnosti černého pasažéra) tam, kde by policisté do těchto vztahů jinak nezasahovali, nikoliv ochranu tak zvaně na půl cesty. Policista by
měl vždy posoudit, zda takto učiněná žádost vychází ze skutečně oprávněného zájmu. Revizoři jsou v tomto ohledu jakousi privilegovanější skupinou, protože jejich právní
postavení a oprávnění zjistit osobní údaje „černého pasažéra“ v souvislosti s přepravní
kontrolou se opírá o úpravu v předpisech veřejného práva.208 Proto jsem přesvědčen, že předání jeho osobních údajů, v rozsahu stanoveném citovanými zvláštními zákony,
revizorovi policistou (strážníkem) je legitimní.209 Logickým výkladem lze dovozovat, že
s oprávněním zjistit osobní údaje, o něž někdo žádá, je spojeno i poskytnutí na takovou
žádost zjištěných údajů. A contrario by takové oprávnění totiž postrádalo smysl, neboť
obecně zjišťování totožnosti z tohoto důvodu je policistovi (strážníkovi210) k ničemu, a
proto možnost postoupit takto zjištěné údaje revizorům vystihuje logiku a smysl
citovaného ustanovení. I samotná dikce zákona o drahách a o silniční dopravě se žádoucím výsledkem počítá (tzn. zjištění a předání údajů), byť je vyjádřen nepřímo.211
Celkově bych onu nejasnost chápal jako výsledek nedůslednosti zákonodárce
v této oblasti, proto bych de lege ferenda navrhoval za tohoto stavu příslušná ustanovení
zákona o Policii ČR a zákona o obecní policii pozměnit či doplnit na jednoznačnější a vhodnější znění.
Zákon o policii sice obsahuje ustanovení § 42k, které upravuje předávání osobních údajů policií jiným orgánům či osobám, zmíněné důvody se však pro tento případ neaplikují. 208 A to na základě zmiňovaného zákona o drahách a zákona o silniční dopravě, ale i zákona č.200/1990 Sb., o přestupcích (srovnej znění § 23 odst. 1 písm. z). 209 V tomto se ztotožňuji s názorem Úřadu na ochranu osobních údajů k této věci, který byl výsledkem emailové korespondence mezi mnou a Úřadem (e-mail Úřadu ze dne 25. 10. 2005 – nepublikováno). 210 Situace u strážníků je analogická. Obsahově odpovídající oprávnění k prokázání totožnosti na žádost jiného je zakotveno v ust. § 12 odst. 2 písm. e) zák. č. 553/1991Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů. Vedle výše nastíněných argumentů tento fakt podepírá i znění ust. § 1 odst. 3 zákona: „Každý má právo obracet se na zaměstnance obce zařazené do obecní policie (dále jen "strážník") se žádostí o pomoc; strážníci jsou povinni v rozsahu svých úkolů požadovanou pomoc poskytnout.“ 211 Srovnej dikci „(...) cestujícící je povinen (...) na výzvu pověřené osoby ji následovat na vhodné pracoviště veřejné správy ke zjištění totožnosti, anebo na výzvu pověřené osoby setrvat na vhodném místě do příchodu osoby oprávněné zjistit totožnost cestujícího,(...).“
207
95
7.
Policie České republiky a další články bezpečnostní – policejní správy
7. 1.
Policie ve funkčním pojetí
Již prvorepubliková škola správního práva vycházela jak z organizačního pojetí
policie, tak zohledňovala existenci policie ve funkčním smyslu, navazujíc tak z právně-
teoretického pohledu na právní nauku Rakouska-Uherska, což přetrvalo dodnes, ač
význam organizačního pojetí policie vzrostl na úkor funkčního.212 Pod pojmem policie ve
funkčním pojetí lze rozumět ,,správní činnost, která má za úkol chránit řád či odvracet od
něho nebezpečí a poruchy a užívá přitom pohrůžky nebo přímé donucení“. 213 Tato
správní činnost specifického druhu plní specifickou správní funkci – chránit preventivně nebo represivně právní statky jako jsou veřejný pořádek a veřejná bezpečnost. Nejedná se primárně ani tak o řešení otázky „kdo chrání“, ale spíše „co“. Výsadní postavení Policie ČR sice zůstává zachováno, avšak na ochraně uvedených statků participují i další články
správy bezpečnostní – policejní v rámci vymezených působností, dá se tak hovořit o systému bezpečnostních složek a sborů představujících policie ve funkčním smyslu. Jsou jimi krom Policie ČR zejména: • • • • • •
Obecní (městská) policie Vojenská policie
Vězeňská stráž a justiční stráž
Ozbrojené složky v celní správě Zpravodajské služby Veřejné stráže
7. 2. Obecní (městská) policie
Obecní policie je speciální ozbrojená složka zřizovaná obcemi v samostatné
působnosti k zabezpečování zejména místních záležitostí veřejného pořádku na území obce. Právním základem je zákon č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších
předpisů. Obce ke zřizování obecní policie přistupují podle místních podmínek, takže
obecní policie nemusí být zřízena ve všech obcích.214 Ve městech, statutárních městech a
hl. městě Praze plní úkoly obecní policie městská policie. Obecní policie je zřizována a
K tomu blíže Nedorost, L. Obecní policie. Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 7. Merkl, A. Obecné právo správní. Orbis: Praha, 1932, str. 76. 214 K počtu srovnej poznámku pod čarou č. 178. Zřizování obecní policie v obci je nutné chápat jako možnost, nikoliv jako povinnost obce. 212
213
96
zrušována zastupitelstvem obce obecně závaznou vyhláškou, přičemž nerozhodne-li
zastupitelstvo obce jinak, řídí obecní policii starosta. Z tohoto důvodu jen nutné obecní policii chápat nikoliv jako státně-bezpečnostní složku policejní správy, nýbrž jako výraz
bezpečnostní politiky samosprávných obcí na úseku prosazování samosprávných zájmů
obcí. Představuje tedy realizační a výkonný nástroj-instituci obce, resp. obecních orgánů, zajišťující klid a pořádek na území obce, nikoliv orgán obce. Omezený výkon územní
působnosti pouze na území zřizující obce lze modifikovat tzv. koordinační veřejnoprávní smlouvou. Tu lze uzavřít mezi obcí, která obecní policii zřídila, a jinou obcí (obcemi) v témže kraji, na jejímž území bude obecní policie vykonávat svou činnost.
Působnost obecní policie v žádném případě nenahrazuje činnost Policie ČR z toho
důvodu, že na obce nebylo možné přenést některé záruky, které je občanům schopen garantovat pouze stát. Činnost obecní policie se odvíjí pouze z řídícího fenoménu obce a
postrádá jakýkoliv nadřízený, příp. i organizačně sjednocující prvek, jako tomu je u policie státní.215
Rozdílů mezi obecní policií a Policií ČR je celá řada a samotná povaha jako
„lokalizované“ policie ovlivňuje i rozsah oprávnění, donucovacích prostředků, stanovených úkolů aj., které jsou často v základu částečně či zcela identické 216 .
Působnost je ovšem zásadně omezena, pokud se týká místních záležitostí veřejného pořádku (jakožto určité podmnožiny veřejného pořádku), pouze na samostatnou
působnost, která je zajišťována především při výkonu tzv. pořádkového dozoru. Mimo to
může plnit i další zákonem stanovené úkoly, a to i v oblasti státní správy.217 Pro úplnost
je vhodné dodat, že na rozdíl od Policie ČR není Ministerstvo vnitra jako ústřední orgán
státní správy oprávněno v oblasti obecní policie jakýmkoliv způsobem zasahovat,
s výjimkou zákonem stanovených případů218, protože zřizování těchto policií spadá pod rámec samostatné působnosti obcí.
Zaměstnanci obce zařazení do obecní policie se označují jako strážníci a jsou
v pracovním poměru k obci 219; plně se na ně vztahuje zákoník práce a jeho prováděcí
předpisy. Strážníkem se může stát bezúhonný občan ČR starší 21 let, který je tělesně a Nedorost, L. Obecní policie. Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 10-11. Srovnej kupříkladu znění § 6 – § 17 zákona o Policii ČR a zákona o obecní policii. 217 Např. dle zák. č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, nebo ukládat pokuty za přestupky v blokovém řízení. In Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 165. 218 Například stanovováním náplně odborných předpokladů strážníků, organizací a ověřováním odborné způsobilosti strážníků; výkonem státní správy v oblasti správního řízení o pozastavení platnosti osvědčení o odborné způsobilosti strážníka resp. o jeho odnětí nebo vrácení aj. 219 Na rozdíl od služebního poměru u příslušníků Policie ČR, ačkoliv je obecní policie považována za veřejný ozbrojený sbor.
215
216
97
duševně způsobilý k výkonu povinností a oprávnění podle zákona o obecní policii. Vykonávat povinnosti a oprávnění však strážník smí, až získá platné osvědčení o splnění
stanovených odborných předpokladů. Strážníci mají při výkonu svých úkolů postavení veřejných činitelů ve smyslu ust. § 89 odst. 9 trestního zákona.
7. 2. 1.
Vztah Policie ČR k obecní policii a orgánům obcí
Policie ČR podle ust. § 2 odst. 1 písm. b) zákona o policii spolupůsobí při
zabezpečování veřejného pořádku, příp. činí opatření k jeho obnovení v případě, že obec není schopna zajistit zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku vlastními silami,
a starosta obce požádal Policii ČR o spolupráci při tomto zabezpečení. 220 Zákonná
hranice je dána tím, že Policie plní úkoly ve věcech místních záležitostí veřejného pořádku jen tehdy, stanoví-li to zákon o obcích, kdežto obecní policie je k tomu přímo zřízena a povolána.221 V této oblasti se tedy vychází ze subsidiarity působení Policie ČR.
Podrobnou úpravu vztahů Policie ČR k obecní policii a orgánům obcí obsahuje
nařízení vlády č. 397/1992 Sb. Citované nařízení, provádějící ust. § 45 odst. 2 zákona o policii, vymezuje způsob spolupráce mezi policií, orgány obcí a obecní policií. Upravuje
oprávněnost policejních útvarů vyjadřovat se k návrhům obecně závazných vyhlášek a jiných opatření obce nebo takováto opatření doporučovat. Policejním útvarům je uloženo
předložit nejméně jedenkrát ročně radě obce písemnou zprávu hodnotící stav veřejného pořádku v teritoriu okresního ředitelství nebo obvodního ředitelství policie a kvalitu spolupráce s obecní policií, je-li zřízena. Jestliže policejní útvar plní úkoly uložené mu radou obce, pak o způsobu provádění těchto úkolů, pokud je plní společně s obecní
policií, rozhoduje ředitel (vedoucí) tohoto policejního útvaru. Současně je zmocněn
dohodnout společný postup s osobou, která řídí obecní policii nebo je touto činností pověřena. Kooperace probíhá i oblasti prevence výchovy.
Vztahy mezi Policií ČR a obecní policií nejsou založeny na principu nadřízenosti
a podřízenosti, ale koordinace, součinnosti a spolupráce. 222 Mezi policejními orgány a
orgány obce se předpokládá i vzájemná informační povinnost pro účely řádného plnění stanovených úkolů.
Celkově lze konstatovat, že zejména v několika posledních letech byly v oblasti
obecní policie patrné legislativní aktivity, na jejichž základě došlo k rozšíření oprávnění
obecních policií a strážníků. Zatím poslední je zřejmě výše uvedená novela zákona o Srovnej též ust. § 103 odst. 4 písm. d) zákona o obcích ve znění pozdějších předpisů. Nedorost, L. Obecní policie. Brno: Masarykova univerzita, 1995, s. 11. 222 Viz pojem „obecní policie“. In Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Praha: C. H. BECK, 2003.
220
221
98
silničním provozu 223 , opravňující obecní policii zastavovat vozidla při podezření z
dopravního přestupku a umožňující v součinnosti s PČR měření rychlost i mimo území
obce (města). Stejně tak zákon dává strážníkům nově možnost kontrolovat řidiče motorových vozidel, zda mají stanovené doklady. To by mohlo svádět k závěrům, že
rozsahem operačního prostoru a právních prostředků dle platné právní úpravy lze obecní policii stavět na roveň policii státní (především služby pořádkové policie), a proto by kupříkladu mohla časem činnost obecních policií suplovat pořádkovou činnost Policie ČR s tím, že složky státní policie by plnily úkoly ostatní. Domnívám se, že je naopak
žádoucí, aby obecní policie zůstaly ve vztahu k policii státní kooperujícím partnerem,
který ji doplňuje při zajišťování žádoucího stavu bezpečnosti a veřejného pořádku ve společnosti, a to zejména v oblastech, které Policie ČR svou činností není schopna
efektivně pokrýt. 224 V opačném případě by jejich existence byla zbytečná. Nerovné postavení navíc vyplývá i z rozdílné úrovně výcviku, vzdělání a kladených požadavků na
připravenost policistů a strážníků, jakož i vyšší profesionality Policie ČR, která by měla zůstat hlavním garantem prosazování bezpečnostní politiky „v poli“.
223 224
Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a změnách některých zákonů. Týká se to zejména pořádkové a dopravní oblasti.
99
7. 3. Vojenská policie
Po společensko-politických změnách koncem roku 1989 došlo ke zrušení
bezpečnostních složek i v Československé armádě. Potřeba vybudovat v armádě instituce obvyklé v ozbrojených silách vyspělých západních demokracií vedla k rozhodnutí zřídit novou armádní policejní složku, která by navázala na tradice vojenské policie a polního
četnictva první republiky a jednotek bojujících v československých zahraničních armádách.
K policejní ochraně Československé armády (ČSA) byla rozkazem ministra obrany
ČSFR č. 76/1990 k 21. 1. 1991 zřízena vojenská policie ČSA. Svoji činnost zahájila od dubna 1991. Při zahájení praktické činnosti VP ČSA vydal náčelník Generálního štábu
ČSA Prozatímní organizační řád a Směrnice pro výkon služby vojenské policie.225 Těmito
dokumenty se vojenská policie řídila až do roku 1992, kdy byl přijat zákon číslo
124/1992 Sb., o Vojenské policii, na jehož základě byla zřízena Vojenská policie jako služba armády České republiky. Jejím úkolem je poskytovat policejní ochranu
ozbrojeným silám, vojenským objektům, vojenskému materiálu a ostatnímu majetku státu, s nímž hospodaří Ministerstvo obrany, přičemž z této věcné působnosti je patrné, že ji nelze považovat pouze za službu Armády České republiky. Vedle toho se její činnost řídí platnými právními předpisy branného zákonodárství ČR, trestním zákonem, trestním
řádem, zákonem o přestupcích. Vztahy Vojenské policie k velitelským orgánům a
příslušníkům ozbrojených sil jsou konkretizovány interními normativními akty Ministerstva obrany České republiky.
Vojenská policie působí vůči vojákům v činné službě a osobám, které se nacházejí
ve vojenských objektech a v prostoru, kde probíhají vojenské akce, a dále vůči osobám,
které páchají trestnou činnost či přestupky spolu s vojáky nebo proti majetku Armády ČR a majetku státu spravovaného nebo užívaného Ministerstvem obrany.226
V čele Vojenské policie stojí náčelník Vojenské policie, kterého jmenuje a
odvolává ministr obrany po projednání ve výboru Poslanecké sněmovny příslušném ve věcech obrany. Náčelník Vojenské policie je přímo podřízen ministru obrany. Vojenská
policie je organizována na základě teritoriálního principu 227 , vychází z organizační
struktury ozbrojených sil a vnitřně se člení na službu odhalování a dokumentace trestné Vojenská policie 1991-2006. Ministerstvo obrany České republiky – AVIS, 2005. Dostupné na http://www.army.cz/images/id_7001_8000/7189/vo.pdf [cit. 10. března 2006]. 226 Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 361-362. 227 Organizační struktura, platná od 1. 11. 2004, je následující: Hlavní velitelství VP Praha, Velitelství VP Stará Boleslav, Velitelství ochranné služby VP Praha, Velitelství VP Tábor, Útvar speciálních operací VP, Velitelství VP Olomouc. 225
100
činnosti a na dopravní, pořádkovou a ochrannou službu. Dále jsou v rámci Vojenské
policie vytvořena specializovaná pracoviště odpovídající za určité úseky činnosti – například pracoviště informačně-analytická, výstavby a provozu informačního
systému, logistického zabezpečení, technické ochrany objektů a další. Všechny podstatné činnosti Vojenské policie jsou upraveny odpovídajícími zákonnými a vnitřními normativními akty.228 Vojenským policistou může pouze voják z povolání.
Vojenská policie se podílí zejména na zabezpečování kázně a pořádku vojáky na
veřejnosti i ve vojenských objektech, odhaluje trestnou činnost v armádě a zjišťuje její
pachatele, působí jako policejní orgán v řízení o trestných činech příslušníků ozbrojených
sil a šetří přestupky vojáků. Také dohlíží nad bezpečností provozu vozidel ozbrojených sil a nad bezpečností provozu ostatních dopravních prostředků ve vojenských objektech a zajišťuje ochranu a doprovod určených osob (např. ministra obrany). Rozsah oprávnění a
okruh donucovacích prostředků dle zákonné úpravy je koncipován úžeji než u Policie ČR, meritorně však obdobně.
Vojenská policie při plnění svých úkolů spolupracuje s Policií České republiky a
obecní policií, přičemž nezasahuje do jejich působnosti. Obsah spolupráce, součinnost a vzájemné vztahy upravuje smlouva. 229 Vedle toho probíhají zahraniční spolupráce a styky s vojenskými policiemi jiných států. Vojenští policisté se taktéž pravidelně účastní vojenských mírových a pozorovatelských misí ve světě.230
Současnou organizační strukturu Vojenské policie stanoví rozkaz ministra obrany č. 35/2003, ve znění rozkazu č. 29/2004. Blíže publikace Vojenská policie 1991-2006, s. 19. 229 Smlouva o součinnosti, spolupráci a vzájemných vztazích mezi Vojenskou policií a Policií České republiky; ze srpna 1992, která je významná v rámci spolupráce Ministerstva obrany a Ministerstva vnitra. 230 Nejznámější misí je patrně Irák, kde se po dobu její účasti vystřídalo již 9 kontingentů VP. K dalším patřily Kuvajt, Afghánistán, Bosna a Hercegovina, Chorvatsko, Kosovo. V této souvislosti lze očekávat, že bude ustavena speciální jednotka pro mezinárodní prapor vojenské policie se sídlem v Polsku. 228
101
7. 4. Vězeňská stráž a justiční stráž
Výkon správy policie na úseku vězeňství a ochrany justice provádí Vězeňská a
justiční stráž jako součást Vězeňské služby, zřízená zákonem č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži České republiky. Vězeňská služba zajišťuje zejména výkon vazby a výkon trestu odnětí svobody a v rozsahu stanoveném výše zmíněným
zákonem ochranu pořádku a bezpečnosti při výkonu soudnictví a správě soudů a při činnosti státních zastupitelství a Ministerstva spravedlnosti. Vězeňská stráž a justiční
stráž jsou ozbrojenými bezpečnostními sbory. Vězeňskou službu řídí generální ředitel Vězeňské služby, kterého jmenuje a odvolává ministr spravedlnosti, jemuž je generální ředitel odpovědný.
Vězeňská stráž střeží, předvádí a eskortuje osoby ve výkonu vazby a ve výkonu
trestu odnětí svobody, střeží vazební věznice, věznice a věznice pro místní výkon trestu a při této činnosti a v uvedených místech zajišťuje stanovený pořádek a kázeň. Pro potřeby
ochrany justice a především zaměstnanců soudů působí Justiční stráž, zajišťující pořádek
a bezpečnost v budovách soudů a státních zastupitelství a v jiných místech činnosti soudů a Ministerstva spravedlnosti a v rozsahu stanoveném zákonem zajišťující bezpečnost výkonu pravomocí soudů a státních zastupitelství. 231 Eskorty vězněných osob provádí
uniformovaná, ozbrojená součást oddělení vězeňské a justiční stráže – eskortní služba.
Na základě příslušných součinnostních dohod se v případě potřeby, v rámci mimořádných bezpečnostních opatření, využívá spolupráce se specializovanými útvary Policie ČR, které mají k těmto účelům i zvláštní vybavení (např. vrtulník).232
Vzájemný vztah Vězeňské služby a Policie ČR je upraven v ust. § 50b zákona o
policii a § 24a zákona o vězeňské službě. Za situace, kdy síly a prostředky Policie ČR
nebudou dostatečné k zajištění vnitřního pořádku a bezpečnosti, mohou být příslušníci
Vězeňské služby ČR povoláni vládou na dobu nezbytně nutnou k plnění úkolů služby pořádkové policie anebo ochranné služby. Takto povolaní příslušníci Vězeňské služby
ČR mají oprávnění a povinnosti jako policisté, přičemž se jedná o analogickou úpravu
jako při povolávání vojáků k plnění úkolů policie podle ust. § 50a zákona o policii. Jedním z úkolů Policie ČR je rovněž pátrání po osobách, které uprchly z výkonu vazby
na výkonu trestu odnětí svobody (tzv. hledané osoby 233 ), na základě vyrozumění
http://www.vscr.cz/clanky/?cl_id=460 [cit. 11. března 2006]. Koncepce bezpečnosti Vězeňské služby. Dostupné na http://www.vscr.cz/clanky/?cl_id=446 [cit. 11. března 2006]. 233 Srovnej ust. § 13 odst. 2 písm. c) zákona o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů.
231 232
102
Vězeňské služby. V případě zajištění uprchlé osoby je tato následně předána zpět orgánům Vězeňské služby.
7. 5. Orgány celní správy
V širším smyslu lze mezi orgány policie řadit celní správu, resp. její příslušníky.
Celní správa ČR je bezpečnostním sborem234 a její činnost zapadá do systému celního
dohledu nad zbožím v rámci jednotného celního území EU. Orgány celní správy mají
postavení policejního orgánu, tedy orgánu činného v trestním řízení, týká-li se vybraných
trestných činů.235 Celníci zařazení do ozbrojené složky v celní správě mají velmi obdobná
oprávnění jako policisté, jejich působnost je však omezena na okruh věcí, které patří do
působnosti celních orgánů.236 Celní zákon237 stanoví v ust. § 23 an. základní povinnosti celníků, jakož i oprávnění, z nichž jsou některá obsahově totožná či obdobná, jako je
tomu v zákoně o policii. Jsou oprávněni v rámci své působnosti požadovat vysvětlení, prokázání totožnosti, zajistit osobu, odebrat zbraň, používat podpůrně operativní
prostředky a další. Zákon rovněž celníkům vymezuje meze použití donucovacích prostředků, jejichž okruh je užší a úprava méně podrobná než u policistů. Je třeba zmínit, že po zrušení celních kontrol na hraničních přechodech se změnila náplň jejich činnosti.
Celníci mohou např. podle zákona č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, zjišťovat, zda není převáženo zboží, které uniklo celnímu dohledu, tedy to, které bylo na
území EU propašováno a nyní se pohybuje po našem území. Celníci mohou zastavovat vozidla také v souvislosti s jinými svými úkoly, např. mohou kontrolovat dálniční
známky, dohlížet na dodržování veterinárních předpisů. Tuto svou novou pravomoc mohou uplatnit pouze tehdy, pokud podle určitého zákona mají na určitou oblast dohlížet.
Výslovně je za bezpečnostní sbor považována zákonem č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů. 235 Dostupné na http://www.cs.mfcr.cz/CmsGrc/Celni-sprava-CR/O-ceske-CS/ [cit. 13. března 2006]. 236 Bílek, P. Demokratický právní stát ve světle práva na bezpečnost. Praha: PA ČR, 2003, str. 106. 237 Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů. 234
103
7. 6. Zpravodajské služby
Zpravodajské služby jsou státní orgány pro získávání, shromažďování a
vyhodnocování informací důležitých pro ochranu ústavního zřízení, významných ekonomických zájmů, bezpečnost a obranu České republiky. Těžiště právní úpravy je
obsaženo v zákoně č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách České republiky,
v platném znění. V rámci zpravodajských služeb se rozlišují na civilní a vojenské.
Civilními zpravodajskými službami jsou Bezpečnostní informační služba a Úřad pro zahraniční styky a informace. Vojenské zpravodajství naopak představuje vojenskou
zpravodajskou službu.238 Od Policie ČR jsou organizačně odděleny a výrazně se od ní liší
i svou funkcí a pravomocí.239 Bezpečnostní
zpravodajskou službu
informační
240
služba
představuje
samostatnou
ozbrojenou
a jako státní zpravodajská instituce České republiky chrání
národní zájmy, demokracii a svobodu a brání občana i stát před nejzávažnějšími formami
zločinu. Vedle spolupráce s ostatními zpravodajskými službami spolupracuje i s českou policií, zejména v oblasti problematiky terorismu a extremismu.241 Výměnu informací a
kontakty s policejními útvary navíc zastřešuje rámcová smlouva z roku 1995, kterou podepsali ředitel BIS, ministr vnitra a policejní prezident. Tato smlouva definuje základní oblasti spolupráce a v rámci stanoveného režimu dává nižším organizačním celkům (útvarům a službám Policie ČR) možnost uzavírat dílčí, konkrétní dohody.242
Prvořadým cílem snahou a posláním Úřadu pro zahraniční styky a informace je
zabezpečovat pro ústavní činitele a orgány státní správy České republiky včasné, objektivní a kvalitní zpravodajské informace, které mají původ v zahraničí a jsou důležité
pro bezpečnost a ochranu zahraničně politických a ekonomických zájmů České republiky.Úřad je samostatnou organizační složkou státu, byť je rozpočtově napojen na kapitolu Ministerstva vnitra.
Vojenské zpravodajství je jednotná ozbrojená zpravodajská služba České
republiky
243
, působící jako součást Ministerstva obrany. Především zabezpečuje
informace o záměrech a činnostech představujících vojenské ohrožení České republiky, o Před účinností zákona č. 289/2005 Sb. bylo Vojenské zpravodajství tvořeno Vojenskou zpravodajskou službou a Vojenským obranným zpravodajstvím. 239 Bílek, P. Demokratický právní stát ve světle práva na bezpečnost. Praha: PA ČR, 2003, str. 104. 240 Právní úprava je obsažena v zákoně č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů 241 Srovnej například výroční zprávy BIS a zprávy o problematice extremismu na webovém serveru mvcr.cz. 242 Dostupné na http://www.bis.cz/frame_3.html [cit. 11. března 2006]. 243 Právní úprava je obsažena v zákoně č. 289/2005 Sb., o Vojenském zpravodajství. 238
104
zpravodajských službách cizí moci v oblasti obrany, o záměrech a činnostech namířených proti zabezpečování obrany České republiky a dále o činnostech ohrožujících utajované skutečnosti v oblasti obrany České republiky.
Zpravodajské služby mají sloužit ochraně demokratického právního státu a jejich
působnost je proto podrobně upravena v zákoně. Zákon o zpravodajských službách jim ukládá povinnost předávat policejním a jiným státním orgánům informace o zjištěních,
která náleží do oboru jejich působnosti. Na druhou stranu Policie ČR poskytuje informace, shromážděné při plnění jejích úkolů, krom ministerstva a Vojenské policie i
Bezpečnostní informační službě a Vojenskému zpravodajství. Za činnost zpravodajských služeb odpovídá vláda, která je také koordinuje a vedle Parlamentu ČR kontroluje.
105
7. 7. Veřejné stráže
Jedná jsou fyzické osoby, které jsou jednotlivě pověřeny plnit úkoly státní správy
při ochraně veřejného zájmu v oblastech bytostně spojených s životním prostředím. V jistém smyslu tedy představují „policii v přírodě“. V současnosti jde o: • • • •
stráž přírody,
rybářskou stráž, lesní stráž,
mysliveckou stráž.
Tyto fyzické osoby při výkonu oprávnění a pravomocí podle zvláštních právních
předpisů se na ně vztahujících mají postavení veřejných činitelů (§ 89 odst. 9 trestního zákona). Příslušné zákony 244 stanoví předpoklady pro výkon funkce, povinnosti při
výkonu funkce, jakož i odpovědnost státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem
funkce, nebo při poskytování pomoci. 245 Jako takovým jim náleží některá významná
veřejnoprávní oprávnění jako v určitých situacích zjišťovat totožnost osob, ukládat a vybírat blokové pokuty na tomto úseku. Funkční vazba na Policii ČR je dána jednak oprávněním zadržet osoby pro účely zjištění totožnosti Policií ČR a jednak oprávněním
požadovat pomoc a součinnost orgánů Policie ČR, případně obecní policie, nemohou-li splnění svých povinností zajistit vlastními prostředky a silami.
Jako problémová se jeví nejednotná úprava, obsažená v několika zákonech, která
navíc jednotlivým strážím dává v dílčích otázkách větší či menší rozsah pravomocí. Dále příslušné zákony neřeší otázky omezení osobní svobody a použití donucovacích prostředků v případě nesoučinnosti osoby. To se jeví praktické za situace, kdy dotyčný odmítne nechat se předvést či setrvat na místě do příchodu policie, a ačkoliv další
žádoucí postup implicitně zahrnuje omezení osobní svobody a použití donucovacích
prostředků, tyto v důsledku absence právní úpravy nepřichází v úvahu, ač jsou stráže veřejnými činiteli. Optimálním krokem de lege ferenda v této oblasti by byl jednotný zákon o veřejných strážích, který by odstranil uvedenou roztříštěnost a podrobněji
formuloval nastíněné problematické otázky, popř. strážím umožnil používat donucovací prostředky, aby tak byly překlenuty zjevné nedostatky stávající právní úpravy.
Právní úprava je obsažena v zákonech č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, č. 99/2004 Sb., o rybářství, č. 289/1995 Sb., o lesích, č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů. 245 Viz pojem „veřejné stráže“. In Hendrych, D. a kol.: Právnický slovník. 2. vydání. Praha: C. H. BECK, 2003.
244
106
8.
Vztahy policie ke státním orgánům, právnickým a fyzickým osobám a dalším subjektům
Policie a její správa není izolovaným ostrůvkem ve státě, ale naopak představuje
službu veřejnosti či sociální a státní instituci, která pro svůj efektivní výkon musí
spolupracovat s dalšími subjekty veřejné správy a právnickými a fyzickými osobami. To zahrnuje komplexnost vztahu, tj. poskytovat a požadovat. V některých oblastech (např. na úseku boje proti trestné činnosti) je totiž činnost policie nezastupitelná, proto je žádoucí součinnost.
Obecně je každá fyzická i právnická osoba oprávněna se obrátit na policistu a
policejní útvary se žádostí o pomoc, přičemž ti jsou povinni v rozsahu své působnosti
tuto pomoc poskytnout. Okruh záležitostí, s nimiž se lze obrátit na policii s žádostí o
pomoc, není zákonem o policii vymezen. Musí se však jednat o záležitost, která spadá do věcné působnosti policie ve smyslu ust. § 1 a § 2 policejního zákona, tj. především ve
věcech vnitřního pořádku a bezpečnosti Zákon o policii nestanoví, že žadatel je povinen obrátit se přímo na příslušnou službu policie. Pokud by se tedy obrátil na službu věcně či
místně nepříslušnou, je povinna jej poučit o tom, kam se má obrátit. 246 Ovšem jak
vyplývá ze závěrů Ústavního soudu247, možnost poskytovat pomoc však končí tam, kde začíná ústavně garantovaná svoboda jednotlivce. Policie tedy nesmí zasahovat tam, kde
nehrozí nebezpečí zákonem chráněným statkům.
Na druhou stranu jsou policejní orgány oprávněny při plnění svých úkolů
požadovat pomoc od státních orgánů, orgánů obcí a právnických a fyzických osob, a to zejména ve formě podkladů a informací, přičemž všechny tyto subjekty jsou povinny policii pomoc poskytnout. Poskytnutí pomoci mohou odepřít, pokud jim v tom brání
povinnost, kterou jim ukládá jiný obecně závazný právní předpis (např. povinnost mlčenlivosti). Bez zákonného omluvného důvodu je možné odepření poskytnutí pomoci
kvalifikovat jako přestupek proti veřejnému pořádku, konkrétně neuposlechnutí výzvy
veřejného činitele při výkonu jeho pravomoci podle ust. § 47 odst. 1 písm. a) přestupkového zákona. 248 Zákon o policii přiznává policii pro plnění jejích úkolů významná oprávnění při získávání dat a informací o relevantních skutečnostech a
Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 130. 247 Srovnej nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 639/2000 ze dne 18. 5. 2001. 248 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 136. 246
107
zejména konkrétních osobách. Aktuálně se to týká zejména problematiky tzv. odposlechů či průlomu do daňového tajemství 249.
8. 1. Vztah Policie ČR a Armády ČR
Armáda je bytostným základem ozbrojených sil a plní základní úkoly svěřené
ozbrojeným silám zákonem č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, a to především úkol připravovat se k obraně České republiky a bránit ji proti vnějšímu
napadení. Plní též úkoly vyplývající z z mezinárodních smluvních závazků ČR o společné obraně proti napadení. Jelikož způsob organizace a principy organizační
výstavby, stejně jako zde uplatňované subordinační vztahy odpovídají povaze ozbrojeného bezpečnostního sboru, jakým je Policie ČR, lze použít síly armády na dobu
nezbytně nutnou i k plnění některých úkolů policie. Protože jde o opatření svou povahou nestandardní, povolávat vojáky v činné službě k plnění úkolů policie je možné jen
v mimořádných situacích v zákonem stanovených případech. Jedná se o tzv. vojenskou
asistenci250, podléhající rozhodnutím civilní autority a dalším zákonným limitům. Této
pomoci lze využít při zajišťování ochrany státních hranic a plnění úkolů služby
pořádkové policie a ochranné služby za situace, kdy síly a prostředky policie nejsou dostatečné k zajištění vnitřního pořádku a bezpečnosti 251 (např. při nepokojích či
živelních pohromách). Posouzení, zda taková situace nastala, je v pravomoci vlády.252
Příslušný návrh zpravidla podává vládě253 na návrh policejního prezidenta ministr vnitra v součinnost s ministrem obrany. 254 Vojáci Armády ČR mají při plnění úkolů policie oprávnění a povinnosti policistů, pokud vláda rozsah těchto oprávnění neomezí. Naopak
je nelze rozšířit, což zabraňuje případnému zneužití armády. Prokazování příslušnosti
Podle § 24 odst. 5 zákona o správě daní a poplatků se nelze dovolávat povinnosti mlčenlivosti v daňovém řízení, což usnadňuje práci policie, zejména Útvaru odhalování nelegálních výnosů a daňové kriminality SKPV neboli finanční policii (FIPO). 250 Protože tento pojem současná právní úprava nepoužívá (ani žádný jiný), lze tuto činnost označit jako nebojovou činnost armády. 251 K tomu srovnej ust. § 50a zákona o policii a § 14 zákona o ozbrojených silách ČR. 252 Což bylo například povolání vojáků v souvislosti s vývojem bezpečnostní situace na Blízkém východě (válka v Iráku) nebo ochranou Rádia Svobodná Evropa proti možné hrozbě teroristického útoku. Vůbec poprvé však bylo tohoto ustanovení využito v souvislosti se zasedáním MMF v Praze v roce 2000. Stalo se tak na základě nařízení vlády č. 276/2000 Sb., kdy bylo povoláno k plnění úkolů policie 1600 vojáků v činné službě. Blíže se tématem zabývá Salák, P. Pomoc armády při plnění úkolů policie - ozbrojená asistence? Časopis pro právní vědu a praxi, 2003, č. 2, s. 165-171. 253 Je-li návrh akceptován, vydá jej vláda formou nařízení, což činí zpravidla jednou ročně. Posledním v řadě bylo nařízení vlády č. 518/2005 Sb., o povolání vojáků Armády ČR k plnění úkolů Policie ČR v období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2006, kterým bylo vyčleněno 100 vojáků. 254 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 150. 249
108
vojáků povolaných k plnění úkolů policie upravuje § 11 vyhlášky č. 25/1998 Sb., o vnějším označení policie a prokazování příslušnosti k policii.
8. 2. Vztah Policie ČR a soukromých bezpečnostních služeb
Aktivistickým příspěvkem společnosti na poli ochrany práv a svobod občanů,
jejich životů, zdraví, majetku, ale i pořádku a bezpečnosti je existence soukromých bezpečnostních služeb (dále SBS). Některé jejich činnosti nejsou nepodobné činnosti
policie, nelze je proto ignorovat, ač jako představitelé úseku komerční bezpečnosti jednají vlastním jménem a jako osoby soukromého práva.
Právní postavení SBS není upraveno žádným veřejnoprávním předpisem, který by
vymezoval další související otázky působnosti a činnosti. Pouze na obecné úrovni jsou regulovány živnostenským zákonem 255 , který je tímto považuje za pouhou komerční
záležitost na bázi živnostenského podnikání, nelze je tedy chápat jako službu veřejnosti
jako u Policie ČR. Stát si jistou míru kontroly nad SBS ponechal tím, že je řadí do
kategorie koncesovaných živností, kde je vyžadována větší odbornost a připravenost k provozování živnosti, proto je jejich právní existence vázána na vydání koncese. Podle přílohy č. 3 zákona je možno soukromé bezpečnostní činnosti dělit na: • • •
poskytování technických služeb k ochraně majetku a osob služby soukromých detektivů
podniky zajišťující ostrahu majetku a osob.
Zde jsou taktéž uvedeny podmínky, které musí žadatel o koncesi splňovat.
Vztah SBS a Policie ČR není formálně nijak upraven, ačkoliv v praxi SBS není
subsidiární policejní asistence nikoliv neznámým jevem. Je tomu tak proto, že pracovníci
SBS nejsou veřejnými činiteli, nedisponují veřejnoprávními oprávněními a prostředky
jako policisté, a nejsou tudíž oprávněni zasahovat do práv jiných osob z titulu svého právního postavení, ač si v praxi často myslí opak. V rámci své činnosti mohou využít
svépomoci (§ 6 ObčZ), ačkoliv je nutné, aby při zásazích do práv a svobod fyzických a právnických osob jejich veškerá činnost vyhovovala podmínkám nutné obrany či krajní nouze.
Domnívám se, že v této oblasti by byla žádoucí adekvátní úprava například
formou zákona o komerčních bezpečnostních činnostech, který by zohlednil výrazný
bezpečnostní aspekt SBS a z hlediska gesce nad touto oblastí je podřadil pod působnost Ministerstva vnitra, které by řešilo otázky poskytování případných licencí k zahájení 255
Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů.
109
činnosti a kontroly nad výkonem činnosti a dodržováním stanovených povinností. Stejně
tak se pro účely právní jistoty jeví příhodným podrobněji vymezit některá práva a povinnosti zaměstnanců bezpečnostních služeb a otázky součinnosti s policií či jinými
státními orgány, neboť právní povědomí občanů o jejich možnostech a postavení při zákroku vůči jiným osobám (např. problematika zadržení a následná pacifikace osoby při krádeži v obchodě) není velké.
Existence SBS je veskrze žádoucí, protože je projevem snahy soukromého sektoru
a občanů bránit své statky a působit jako preventivní prostředek kriminality, a celkově tak přispívat k dotváření účinnější bezpečnostní sítě.
8. 3. Vztah Policie ČR k ostatním subjektům
Ochrana ze strany policie je poskytována i tzv. vykonavatelům, tj. osobám
pověřeným výkonem rozhodnutí a prováděním jednotlivých konkrétních úkonů. Smyslem této asistence je zajistit, aby při provádění výkonu rozhodnutí byl zachován
pořádek. Týká se to soudních exekutorů při výkonu exekuční činnosti nebo například
správců konkurzní podstaty při výkonu jejich pravomocí. Při jejich činnosti dochází často k verbálním i fyzickým útokům ze strany těch, vůči nimž výkon rozhodnutí směřuje.
V této souvislosti bych zmínil chystanou novelu zákona o odpadech
256
,
momentálně procházející legislativním procesem, která byla promptní reakcí na zavážku německého odpadu na území ČR a která rozšiřuje záběr činnosti Policie ČR tím, že má
v určité vzdálenosti od hranic zaznamenávat a dokumentovat podezřelé jevy a okolnosti
nasvědčující nelegální přeshraniční přepravě odpadů do České republiky, předávat zjištěné podněty orgánům inspekce a celních úřadů k provedení vlastních nápravných opatření a spolupracovat a v rámci součinnosti poskytovat odbornou pomoc a přiměřené podmínky orgánům inspekce a celních úřadů.
256
Sněmovní tisk č. 1087.
110
9.
Kontrola Policie České republiky Efektivní proces realizace veřejné správy má být ve své komplexnosti dovršován
nedílnou fází – kontrolou, která zahrnuje zjišťování a hodnocení, jakým způsobem
naplňuje veřejná správa své poslání a zda vykonavatelé veřejné správy plní stanovené povinnosti, neboli nakolik odpovídá existující stav veřejné správy tomu, co býti mělo
nebo co býti má, zjišťují se příčiny případných nedostatků, vyvozují se závěry a stanovují
se příslušná opatření k nápravě. 257 Nejinak tomu je i v práci policie, která jako vykonavatel veřejné správy podléhá vnějším, resp. rezortním kontrolním mechanismům,
stejně jako si vytváří vlastní. Z povahy postavení ozbrojeného bezpečnostního sboru, disponujícího značnými pravomocemi a účinnými prostředky (např. zbraně), a vystupujícího jako faktické „nárazníkové pásmo“ mezi veřejnou mocí a občany, pramení
celá škála možných rizik. Tou nejzávažnější hrozbou je zcela jistě selhání lidského
faktoru. Proto se taková kontrola jeví naprosto nezbytnou, přičemž pro dosažení co nejúčinnějších výsledků neprobíhá
jednostranně
limitovaná kontrola, nýbrž o
vícesložkovou a komplexněji pojatou kontrolu ze strany více subjektů. Primárně je však z
hlediska postavení subjektu vykonávajícího kontrolu aplikovatelné rozlišování kontroly vnitřní a vnější.
9. 1. Kontrola vnitřní
Pro účely vnitřní kontroly v rámci Policie ČR existuje při Policejním prezidiu
Odbor vnitřní kontroly, jež představuje kontrolní útvar policejního prezidenta. V rámci
svého postavení je vybaven všeobecnou působností. Zabývá se jak kontrolou výkonu služby, tak souvisejícími činnostmi příslušníků a útvarů policie v podřízenosti policejního
prezidenta. Občané touto cestou mohou vykonávat kontrolu činnosti policie. Občan, který se domnívá, že se setkal s nevhodným, popřípadě až protizákonným jednáním příslušníka nebo zaměstnance policie, může vznést u příslušného útvaru policie stížnost proti jednání
konkrétního policisty. Má taktéž možnost požádat nadřízený útvar policie, aby přešetřil
způsob vyřízení stížnosti, není-li řádně vyřízena. 258 Funkčně je tedy sice vázán na podněty z vnějšku, samotný proces prošetření podnětu však probíhá vlastními silami.
Prvek jisté nezávislosti zde může představovat ono posouzení nadřízeným útvarem.
Právní úprava řešící podávání stížností obecně je sice upravena vládní vyhláškou 257 258
Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998, s. 88 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/stiznost.html [cit. 15. března 2006].
111
č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících, což se však nadále jevilo nedostačujícím, proto s účinností nového správního řádu259 od 1. ledna 2006
postupuje policie při vyřizování stížností podle § 175 citovaného zákona, jehož obsah je užší než předmět vyhlášky.260
Za specifický projev preventivní nepřímé vnitřní kontroly lze například považovat
znění zákona o služebním poměru příslušníků Policie ČR, zakazující policistům členství
v politické straně či konání v jejich prospěch261 a další tam obsažená omezení. Policisté jsou tak nuceni alespoň formálně zachovávat navenek dekórum nezávislých osob, jež při
výkonu služby řádně plní stanovené povinnosti, aniž by se, vedeni jiným zištným
záměrem (z ideologických či majetkových pohnutek), úmyslně dopouštěli nezákonných
praktik. Obdobný význam mají sankční mechanismy v podobě kázeňských postihů v rámci služebního poměru.
9. 2. Kontrola vnější
Institucionálně nejvýznamnější postavení v rámci jednotlivých typů kontrolních
mechanismů má Inspekce Ministerstva vnitra, která je útvarem Ministerstva vnitra a je
přímo řízena ministrem vnitra. V souladu s výkladovým stanoviskem Nejvyššího státního
zastupitelství Inspekce má podle ust. § 12 odst. 2 trestního řádu postavení policejního
orgánu se zvlášť vymezenou působností262, přičemž základní předmět činnosti inspekce
je stanoven ust. § 2 odst. 4 zákona o policii. Zákon o policii v citovaném ustanovení stanoví její hlavní úkol, kterým je odhalování trestné činnosti policistů a zjišťování jejích
pachatelů. K plnění tohoto úkolu inspekce rozkrývá vlastní kriminalisticko taktickou činností delikty páchané policisty (lze ji proto označit za policii v policii), k čemuž
využívá běžných i specifických kriminalistických metod, a vede proti delikventům trestní
řízení v rozsahu příslušejícímu podle trestního řádu policejnímu orgánu.263 Inspekce dále
prověřuje podle trestního řádu podněty fyzických a právnických osob, jejichž obsahem je
podezření ze spáchání trestné činnosti policistou a v neposlední řadě získává poznatky od útvarů policie a jiných orgánů. V uvedených věcech je působnost inspekce výlučná. To znamená, že žádný jiný policejní orgán není oprávněn vést trestní řízení proti
Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Srovnej předpisy, podle kterých postupují kontrolní pracovníci policie. Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/stiznost.html#predpisy [cit. 15. března 2006]. Odbor vnitřní kontroly je nucen se v posledních letech zabývat více než 5000 podání ročně. 261 Srovnej ust. § 152 zák. č. 186/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, popř. ust. § 47-48 zák. č. 361/2003 Sb., ve znění pozdějších předpisů. 262 V souladu s výkladovým stanoviskem Nejvyššího státního zastupitelství č. 10/1999. 263 http://www.mvcr.cz/odbor/inspekce.htm [cit. 15. března 2006]. 259
260
112
policistovi.264 Na rozdíl od odboru vnitřní kontroly, nikterak organizačně odděleného od
Policie ČR, který je projevem jakéhosi self-controllingu (byť vázaného na aktivitu stěžovatelů) v rámci organizačního schématu policie, má Inspekce na Policii ČR
nezávislé postavení a je organizačně, ekonomicky a personálně oddělena, ač jde o z policie vyčleněné policisty. Je tomu tak proto, že povaha Inspekcí sledovaných a
kontrolovaných činností v rámci policie, tj. trestné činnosti, je velmi závažná, protože ji
páchají policisté. Inspekce při odhalování trestné činnosti páchané policisty a při zjišťování pachatelů z řad policistů jedná v součinnosti s útvary Policie ČR spolupracuje
s Policejním prezidiem při tvorbě a realizaci koncepcí a programů předcházení a
zamezování trestné činnosti páchané policisty.265 Dalšími aspekty této problematiky se zabývám v kapitole 5.2. S ohledem na výše uvedené jsem přesvědčen, že Inspekci nelze považovat za projev kontroly vnitřní, nýbrž naopak relativně vnější, respektive je nejvhodnější označení tzv. rezortní.
Ožehavou a aktuální otázkou dnešních dnů je používání odposlechů a záznamů
telekomunikačního provozu ze strany policie, jakož i sledování osob a věcí podle
trestního řádu266, protože jimi dochází k zásahu do práva na ochranu osobnosti a hrozí
reálné riziko jejich zneužití. Proto byla v souvislosti s významnou novelou trestního řádu
č. 265/2001 Sb. normativně zakotvena v ust. § 53a zákona o policii kontrola těchto
praktik a postupů Poslaneckou sněmovnou, která k tomuto účelu zřizuje kontrolní orgán,
skládající se z pěti poslanců výboru určeného Sněmovnou. Ministr vnitra má povinnost nejméně dvakrát ročně a navíc na žádost orgánu předkládat veškeré požadované informace o použití uvedených prostředků.
Za dosud bagatelizovanou, avšak do budoucna jistě co do významu vzrůstající lze
považovat nezávislou kontrolu ze strany Veřejného ochránce práv. Zákon o Veřejném
ochránci práv267 vymezuje jeho působnost i na Policii ČR a dává mu určitá oprávnění,
která mu ve svém důsledku při neprovedení žádoucích opatření ze strany Policie ukládají,
aby upozornil nadřízený úřad, popř. vládu na zjištěné nedostatky. Je dokonce oprávněn
provinilce vystavit veřejnému „pranýři“ tím, že o svých zjištěních informuje veřejnost včetně sdělení jména a příjmení osob oprávněných jednat jménem úřadu.
268
Dostupné na http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#imv [cit. 17. března 2006]. Tamtéž. 266 Srovnej ust. § 88 a § 158d odst. 3 zák. č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů. 267 Zákon č. 349/1999 Sb., o veřejném ochránci práv, ve znění pozdějších předpisů. 268 Srovnej zejména ust. § 15 citovaného zákona.
264
265
113
Nezanedbatelný společenský, ale i politický ohlas mělo kupříkladu jeho stanovisko k postupu Policie ČR proti účastníkům CzechTeku 2005 269.
Další, specifický typ kontroly představuje finanční kontrola hospodaření
s veřejnými prostředky policií podle zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole v platném znění.
Dostupné na http://www.ochrance.cz/dokumenty/dokument.php?back=/cinnost/hledej.php?oblast=208&doc=361 [cit. 17. března 2006]. 269
114
10. Mezinárodní policejní spolupráce Všechna dosud probíraná tématika měla jednu pomyslnou vadu na kráse –
orientovala se pouze směrem dovnitř a na charakteristiku Policie ČR jako ryze sociálně-
společenské instituce působící pouze na území českého státu a vesměs vůči jeho občanům. Zločin však nikdy neznal hranic a zcela zásadní společensko-politické změny na přelomu
80. a 90. let minulého století v evropské oblasti (s dopadem na celý svět) mu daly zelenou
a odstartovaly nevídaný nárůst mezinárodní (především organizované) zločinnosti, se níž
byly státy nuceny se relativně nově potýkat. Logickou nutností bylo přehodnocení dosavadní praxe na úseku mezinárodní policejní spolupráce. Česká republika nezůstala stranou a aktivně se zapojila do různých forem této spolupráce, jež se jeví pro relativně úspěšný boj s nejzávažnějšími projevy nadnárodní trestné činnosti jako jediné možné řešení. Proto považuji za žádoucí i další prohlubování této policejní součinnosti, ať již
v oblasti existujících organizačních struktur (Interpol, Europol), vytváření společných
policejních a vyšetřovacích týmů v rámci projektů či získávání zkušeností a vzdělávání jednotlivců, neboť v organizovaném zločinu lze spatřovat výrazný anticivilizační prvek.
Tento zvolený trend se ukázal jako zcela správným poté, co se na scéně objevil
strašák mezinárodního terorismu. Události počínaje 11. zářím 2001 ve Spojených státech
a dalších městech světa byly významným historickým mezníkem pro celosvětovou bezpečnost a impulsem pro rozvoj mezinárodní spolupráce nejenom v policejní oblasti.
V české právní úpravě je výchozím bodem mezinárodní spolupráce ve vztahu k
Policii ČR ustanovení § 48a zákona o policii 270, podle kterého je policie při plnění úkolů
oprávněna spolupracovat s mezinárodní organizací Interpol a s jinými mezinárodními
organizacemi a zahraničními bezpečnostními sbory.
Potřeba mezinárodní spolupráce mezi institucemi prosazujícími právo při
aktivním potírání nadnárodního organizovaného zločinu vyvolala nutnost sjednocení
postupů policie se zahraničními policejními složkami, což se odrazilo i v potřebě uvedené promítnout do organizační struktury Policie ČR. Proto byl ke dni 1. 12. 1999 v rámci Policejního prezidia zřízen nový Odbor mezinárodní policejní spolupráce, který vznikl
s cílem vytvořit organizační předpoklady pro zabezpečení komplexní a účinné
mezinárodní spolupráce a rychlé výměny kriminálně-policejních informací pro Ustanovení je v zákoně o policii zařazeno od 19. 12. 2001 s účinností tzv. euronovely č. 60/2001 Sb., kterou se především reagovalo na absenci právní úpravy ochrany osobních údajů v policejním sektoru. Srovnej důvodovou zprávu k zákonu.
270
115
systematické potírání trestné činnosti páchané nadnárodním organizovaným zločinem na
mezinárodní úrovni při současném dodržení kompatibility s postupy zahraničních složek a s instituty mezinárodního práva vztahujícím se k předávání informací. Je v přímé podřízenosti policejního prezidenta.271
Odbor mezinárodní spolupráce se skládá z: • • • •
Národní ústředny Interpolu,
Národní jednotky Europolu, kanceláře Sirene,
oddělení pro zahraniční styky.
Oddělení pro zahraniční styky plní funkci odborného pracoviště v oblasti mezinárodní
spolupráce, kdy zejména zajišťuje a zastřešuje součinnost se zahraničím v rámci
evropských bezp. iniciativ (Rada Evropy, mezinárodní smlouvy, komunitární právo, OSN), spolupracuje se zahraničními diplomatickými sbory či organizuje účasti Policie ČR na zahraničních misích. O dalších sekcích je pojednáno níže.
Mimo Policejní prezidium se v rámci dalších organizačních článků v Policii ČR
velice intenzivně na mezinárodní policejní spolupráci podílí Služba kriminální policie a vyšetřování, a to svými jednotlivými útvary, které se potýkají s nejvyspělejšími formami
organizovaného zločinu a kriminality. Jedná se především o Útvar pro odhalování
organizovaného zločinu, Národní protidrogová centrála, FIPO, Útvar na odhalování korupce a finanční kriminality.
Postup policejních orgánů v rámci mezinárodní spolupráce při právním styku s
cizinou ve věcech trestních, a to zejména ve věcech extradice, převzetí trestní věci z ciziny, vyžadování a poskytnutí právní pomoci, doručování písemností a předávání
zajištěných věcí v souvislosti s trestním řízením, právního styku s cizozemskými konzulárními úřady v České republice a při trestním stíhání za účasti cizinců, je upraven
Závazným pokynem policejního prezidenta č. 41 ze dne 4. 3. 2002. Neopominutelné
postavení v otázkách mezinárodní policejní spolupráce má Ministerstvo zahraničních věcí ČR, které na základě shora uvedeného pokynu ve spolupráci s Policejním prezidiem zajišťuje dílčí úkoly.272
Internalizace organizovaného zločinu vyvolává potřebu účinně reagovat a učinit
z policistů do určité míry policisty „bez hranic“ s adekvátními oprávněními. Zákon tedy pro účely posílení policejní spolupráce rámcově umožňuje, aby na území České republiky
působil cizí policista, resp. příslušník jiného zahraničního bezpečnostního sboru, a to na 271 272
Srovnej http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/omps.html#ozs [cit. 17. března 2006]. Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13.
116
za podmínek, v rozsahu a způsobem, stanoveným mezinárodní smlouvou. Není-li
uzavřena příslušná smlouva, je tento policista oprávněn plnit úkoly policie na našem
území pouze se souhlasem policejního prezidenta a příslušného orgánu cizího státu, a to pouze v taxativně limitovaném rozsahu dle zákona o policii nebo zvláštního zákona.273
Zahraniční policisté budou mít při provádění stanovených úkonů oprávnění a povinnosti policistů podle zákona o policii.
Na druhé straně je oprávnění policisty Policie ČR působit na území cizího státu
vázáno na existenci vztahující se mezinárodní smlouvy, zároveň stanovující podmínky,
rozsah a způsob působení 274, na rozhodnutí vlády nebo ministra vnitra se souhlasem nebo
na žádost příslušného orgánu cizího státu. Dílčí otázky vysílání do zahraničí jsou upraveny zákonem o služebním poměru příslušníků Policie ČR v platném znění.
Srovnej ust. § 48b zákona o policii Příkladem takovéto smlouvy je dohoda mezi EU a ČR o účasti ČR v policejní misi EU (EUPM) v Bosně a Hercegovině (sdělení Ministerstva zahraničních věcí č. 73/2003 Sb. m. s.), kdy bylo vysláno pět českých policistů.
273 274
117
10. 1. INTERPOL (ICPO)
Nepochybně nejznámější globálněji působící policejní strukturou je Mezinárodní
organizace kriminální policie (International Criminal Police Organization – INTERPOL), založená v roce 1923, která se zabývá bojem proti trestné činnosti v mezinárodním kontextu.
Lze ji charakterizovat jako mezivládní organizaci zajišťující spolupráci
policejních složek jednotlivých členských států275. V současnosti čítá členská základna celkem 184 států. 276 Sídlem je od roku 1989 francouzský Lyon. Cílem Interpolu je
zajišťovat a rozvíjet co nejširší vzájemnou pomoc všech úřadů kriminální policie v rámci
zákonů stávajících v různých zemích a duchu Všeobecné deklarace lidských práv. Dále zřizovat a rozvíjet veškeré instituce, schopné účinně přispívat k prevenci a stíhání obecně kriminálních zločinů a deliktů.277
Významné postavení Interpolu se odrazilo i v mezinárodním právu, když v roce
1971 došlo k podpisu „zvláštní úpravy o spolupráci“ s OSN a Interpol byl uznán za mezivládní organizaci. V roce 1994 Interpol přijímá usnesení, které mu dovoluje
pomáhat Mezinárodnímu trestnímu tribunálu v Haagu zatčením "původců vážného porušování mezinárodního humanitárního práva" např. v bývalé Jugoslávii. V roce 1996
v rámci 51. Valného shromáždění OSN v New Yorku je Interpolu přiznán statut stálého pozorovatele při OSN.278 Organizace Interpolu
Organizační strukturu Interpolu upravují jeho Stanovy (čl. 5-37), které byly
přijaty jeho 25. Valným shromážděním v roce 1956. Nejvyšším orgánem Interpolu je Valné shromáždění, skládající se z delegátů jmenovaných jednotlivými členskými
zeměmi. Valné shromáždění se schází každoročně
279
, aby přijalo nejzávažnější
rozhodnutí o mezinárodní spolupráci, pracovních metodách, financování, programu činnosti a organizačních záležitostech. Realizace těchto rozhodnutí je sledována
Výkonným výborem, který se schází třikrát do roka a je tvořen prezidentem 280 , třemi
viceprezidenty a devíti členy. Jeho složení odpovídá geografickému principiu zastoupení jednotlivých kontinentů. Výkonný výbor dohlíží na výkon rozhodnutí přijatých na Valném shromáždění a připravuje jeho program.
Greilsamer, L. INTERPOL. Praha: Themis, 1998, s. 5. Seznam členských států je uveřejněn na webových stránkách INTERPOLu http://www.interpol.int/Public/ICPO/Members/default.asp [cit. 17. března 2006]. 277 Viz čl. 2 Stanov (Statutu) Interpolu. Anglické znění textu je dostupné na http://www.interpol.int/Public/ICPO/LegalMaterials/constitution/constitutionGenReg/constitution.asp. 278 Greilsamer, L. INTERPOL. Praha: Themis, 1998, s. 264-265. 279 Posledním bylo 74. Valné shromáždění, jež se konalo ve dnech 19.-22. 9. 2005 v německém Berlíně. 280 Na období 2004–2008 byl zvolen prezidentem Jihoafričan Jackie Selebi.
275 276
118
Generální sekretariát v čele s generální tajemníkem představuje základní centrálu Interpolu, fungující jako ústřední koordinační úřad, který zabezpečuje administrativní a
technické záležitosti organizace. Základním článkem struktury Interpolu jsou národní ústředny (NCB - National Central Bureaus), umístěné v každé členské zemi. Jsou
nepřetržitým spojovacím článkem mezi policií a policejními orgány členských zemí.281 NCB přijímá a centralizuje veškeré informace a dožádání ze zahraničí a poskytuje je nebo předává příslušným policejním nebo jiným orgánům.282 Konzultativní funkci mají
v organizační struktuře tzv. Poradci. Činnost Interpolu
Determinantem činnosti je vlastní kriminalita v jednotlivých členských státech,
jejichž národní ústředny poskytují ostatním ústřednám a ústředí Interpolu informace o nejzávažnějších projevech trestné činnosti často s mezinárodním podtextem a jejích
pachatelích. Policejní spolupráce v rámci Interpolu se realizuje ve všech sférách a
oblastech policejní činnosti mimo oblasti charakteru vojenského, náboženského, rasového a politického, a to především v oblastech boje proti mezinárodnímu terorismu, padělání
měn, finanční kriminalitě, majetkové trestné činnosti, násilné trestné činnosti. Jednou z nejvýznamnějších a nejčastějších činností Interpolu je pátrání po osobách a věcech, kdy
se spolupráce mezi policejními a jiným příslušnými orgány provádí prostřednictvím národních ústředen Interpolu.283 Česká republika a Interpol
ČSR patřila mezi zakládající členy Interpolu. Z politických důvodů z této
organizace v roce 1952 vystoupila, aby své členství obnovila v roce 1990. Opětovný
vstup ČSFR do Interpolu byl reakcí na nutnost zapojení naší republiky do společného
postupu v boji proti mezinárodnímu zločinu. Poloha naší země uprostřed evropského kontinentu ji činí důležitou křižovatkou pro mezinárodně zaměřené zločinecké aktivity. Po rozdělení ČSFR došlo k formálnímu zániku jejího členství v Interpolu. Obě nově
vzniklé republiky byly do Interpolu přijaty na 62. Valném shromáždění v říjnu roku 1993.284
Základním článkem Interpolu na národní úrovni byla Národní ústředna Interpolu
Praha, která byla zřízena rozkazem ministra vnitra č. 66/1992. Byla činná jako útvar policie s působností na celém území České republiky. Od 1. 12. 1999 je nástupnickým
Dostupné na http://www.interpol.int/Public/Region/Default.asp [cit. 18. března 2006]. Bezproblémové předávání osobních údajů Interpolu explicitně umožňuje ust. § 42k odst. 6 zákona o policii. 283 Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13. 284 Greilsamer, L. INTERPOL. Praha: Themis, 1998, s. 5-6.
281
282
119
pracovištěm Národní ústředny Interpol Praha Odbor mezinárodní spolupráce Policejního
prezidia. Interpol Praha je pověřen plněním úkolů vyplývajících z členství České
republiky v mezinárodní organizaci kriminální policie ICPO-INTERPOL. Jeho působnost vychází ze Stanov Interpolu, z obecně závazných právních předpisů, z interních normativních aktů řízení a ze závazků plynoucích z mezinárodních smluv. Interpol Praha
je pověřen plnit úlohu komunikačního a koordinačního centra v oblasti mezinárodní spolupráce týkající se policejní a trestní problematiky a je z tohoto důvodu oprávněn požadovat od ostatních útvarů Policie ČR potřebnou součinnost. Zprostředkovává a
koordinuje požadavky na operativní spolupráci a informační činnost ve směru do a ze zahraničí především v oblasti boje proti mezinárodnímu terorismu, mezinárodnímu
obchodu s drogami, organizované kriminalitě a další závažné kriminalitě s mezinárodním
prvkem. Vedle toho také zabezpečuje mezinárodní pátrání po pachatelích trestné činnosti, pohřešovaných osobách a odcizených věcech. Taktéž napomáhá při počátečních úkonech ve věcech trestních ve smyslu Evropských úmluv a v souladu s nimi zajišťuje informační
tok mezi dožadující zahraniční stranou a orgány činnými v trestním řízení a rovněž zajišťuje výkon extradic.285 Součinnost mezi Interpolem a útvary Policie a organizačními
články Policejního prezidia je upravena Závazným pokynem policejního prezidenta č. 56
ze dne 25. 5. 2001. 286 Interpol Praha vedle toho využívá pro spolupráci i styčných důstojníků Policie ČR, kteří jsou etablováni v Moskvě, Kyjevě, Bratislavě a Lyonu. Spolupracuje se styčnými důstojníky zahraničních policejních sborů.287
Šturma, P., Ondřej, J. Mezinárodní organizace pro policejní spolupráci. Správní právo, 2000, č. 3, s. 187-191. 286 Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13. 287 Srovnej Zprávu o bezpečnostní situaci na území České republiky za rok 2004. Dostupné na http://www.mvcr.cz/2003/odbor/obp/bs2004.pdf [cit. 18. března 2006]. 285
120
10. 2.
Europol – Evropský policejní úřad
Europol je organizace Evropské unie, která byla vytvořena za účelem efektivního
působení a vzájemné spolupráce orgánů prosazujících právo při prevenci a boji proti
nejzávažnějším formám organizované trestné činnosti s mezinárodním prvkem.288 O jeho
založení bylo rozhodnuto v Maastrichtské smlouvě o EU ze dne 7. února 1992 (platnost k 1. 1. 1993). Svoji, zpočátku jen omezenou, činnost zahájil Europol dne 3. ledna 1994 jako protidrogová jednotka Europol (Europol Drugs Unit - EDU). Jeho činnost spočívala
pouze v boji proti drogám. Postupně se rozrůstala o další důležité oblasti potírání kriminality. Definitivní právní základ činnosti celého Europolu byl položen uzavřením
Úmluvy o založení Europolu ze dne 18. 7. 1995 289, kterou následně ratifikovaly všechny
členské státy EU a smlouva vstoupila v platnost 1. 10. 1998. Úmluva o Europolu nijak
nerozšiřuje ani nemění materiální právo k potlačování organizovaného zločinu. Naopak odkazuje na příslušné mezinárodní instrumenty, jako Úmluvu OSN proti nedovolenému obchodu s omamnými a psychotropními látkami z roku 1988. 290 Svou činnost zahájil
Europol v plném rozsahu 1. 7. 1999. Jeho sídlem se stal nizozemský Haag. Dne 1. května 1999 vstoupila v platnost Amsterodamská smlouva, kterou byla Europolu v rámci
III. pilíře Evropské unie (policejní a soudní spolupráce v trestních věcech) přisouzena
jedna z rozhodujících úloh při realizaci prostoru svobody, bezpečnosti a práva291, a to vedle přímé unijní podpory pro užší spolupráci mezi policejními sbory, celními orgány a jinými orgány členských států.292 Cíle a činnost Europolu
Cílem Europolu je zlepšit účinnost a spolupráci příslušných policejních orgánů
členských států Evropské unie při předcházení závažným formám mezinárodní trestné
činnosti 293 a boje proti nim tam, kde jsou konkrétní známky, že jde o organizovanou
kriminální strukturu a nejméně dva členské státy jsou takovou trestnou činností
dotčeny. 294 Nejdůležitějším úkolem Europolu je podpora probíhajících vyšetřování
organizované kriminality v jednotlivých členských státech, především zavedením stálé,
spolehlivé a intenzivní vzájemné výměny a analýzy informací kriminálního zpravodajství, Dostupné na http://www.mvcr.cz/eunie/policejni.html [cit. 18. března 2006]. Vyšla v Úředním věstníku ES pod číslem OJ C 316 dne 27. listopadu 1995. 290 Viz sdělení FMZV č. 462/1991 Sb. 291 Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/omps.html [cit. 18. března 2006]. 292 Srovnej čl. 29 Amsterdamské smlouvy. 293 Za tu jsou považovány terorismus, nelegální obchod se zbraněmi a výbušninami, trestná činnost spojená s nelegální migrací lidí, drogová kriminalita, finanční kriminalita a praní špinavých peněz, penězokazectví a majetková kriminalita. 294 Srovnej čl. 2 odst. 1 Úmluvy o Europolu.
288
289
121
technickou pomocí, koordinací vyšetřování, podporou a účastmi na společných vyšetřovacích týmech. Záběr činnosti lze promptně rozšířit i na další závažné případy
mezinárodního organizovaného zločinu. Europol lze tedy charakterizovat jako organizaci činnou v trestněprávním postupu, zaměřenou na zvyšování efektivnosti a zlepšení
spolupráce příslušných orgánů členských států EU. Z hlediska členství je Europol uzavřenou regionální bezpečnostní s určitou výjimkou pro asociované země, které mají
statut přidružení. Plnoprávné členství mají však pouze členské státy Unie. Má právní
subjektivitu, nemá však žádné nadstátní výkonné pravomoci a funguje na základě
mezivládní spolupráce. Jedná se o výraz převažujícího přístupu členských států, které dosud stále preferují mezivládní charakter boje s trestnou činností. Nelze ji však
považovat ze „evropskou FBI“, protože Úmluva o Europolu a ani Smlouva o EU nepředpokládají, že by mohla působit jako výkonná operativní složka s exekutivními
pravomocemi, a současně nepřipouštějí, aby přebíral úlohu národních policejních služeb.
Rovněž v případech společných vyšetřovacích nebo operativních týmů působí pracovníci
Europolu pouze jako pomocná odborná a koordinační složka, a nemají tudíž žádné autonomní rozhodovací pravomoci.295 Posláním Europolu je tedy významným způsobem
přispívat k prosazování zákonů v Evropské unii, a působit tak proti organizovanému
zločinu se zvláštním důrazem na zločinecké organizace.296
Organizační struktura Europolu
Organizační struktura Europolu je upravena v čl. 27 a následujících Úmluvy.
Europol je odpovědný Radě ministrů spravedlnosti a vnitřních věcí, která má na starosti
hlavní kontrolu a řízení funkcí Europolu. Rada ministrů jmenuje ředitele Europolu a jeho zástupce a přijímá rozpočet. Skutečnost, že v této Radě ministrů jsou zastoupeny všechny
členské státy Europolu, tak požadavek jednomyslného schválení rozhodnutí jsou zárukou jeho demokratické kontroly. Hlavním orgánem Europolu je Řídící rada, ve které má
každý členský stát jednoho zástupce s jedním hlasem. Tento orgán se schází minimálně
2x za rok a má obecný úkol dohlížet na činnost Europolu, projednává taktéž širokou paletu otázek týkající se současné činnosti Europolu a jeho budoucích aktivit. V čele
Europolu stojí jeho Ředitel 297 , který je jmenován na pět let Radou ministrů. Je zodpovědný za běžný každodenní chod Europolu a zastupuje jej navenek. Rada ministrů
jmenuje taktéž na čtyři roky jeho zástupce. Dalšími orgány jsou kontrolor financí a
finanční výbor.
Pikna, B. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 234. 296 Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13. 297 V současnosti je jím Max-Peter Ratzel.
295
122
Budoucnost Europolu
V čl. 30 Amsterdamské smlouvy se potvrzuje budoucí operativní role této
organizace zejména tím, že Rada ministrů musí podporovat spolupráci zemí Europolu tak, že: •
umožní Europolu, aby usnadňoval a podporoval přípravu, prosazoval spolupráci a
prováděl konkrétní kroky při vyšetřování vedeném kompetentními orgány členských států,
•
přijme opatření, která umožní Europolu požadovat po kompetentních orgánech
•
bude podporovat kontakty mezi soudními a vyšetřujícími orgány, které se specializují
•
zřídí síť pro výzkum, dokumentaci a statistiku týkající se přeshraniční trestné činnosti.
členských států, aby prováděly a koordinovaly vyšetřování konkrétních případů, na boj proti organizovanému nadnárodnímu zločinu,
Na Amsterodamskou smlouvu o EU navazují další důležité dokumenty -
Vídeňský akční plán, závěry summitu Evropské rady v Tampere či Akční plán Evropské
unie boje proti drogám na období 2000 – 2004, stejně jako Akční plán boje proti terorismu, reagující na fenomén terorismu po útocích na USA 21. září 2001. Vztahy Europolu navenek a k České republice
Dne 5. 12. 2001 byla v Bruselu podepsána Smlouva o vzájemné spolupráci mezi
Interpolem a Europolem zaměřená na boj proti závažným formám mezinárodního organizovaného zločinu.
298
Interpol zprostředkovává žádosti o pátrání a vyměňuje
informace v celosvětovém měřítku, přičemž tato spolupráce je nastavena tak, aby byla
proveditelná ve všech členských státech. Europol je zaměřen pouze na nejzávažnější organizovanou trestnou činnost týkající se členských států EU, což ovšem umožňuje sdílení operativních (utajovaných) informací. Europol a Interpol však deklarují co nejužší
spolupráci. Interpol je navíc první mezinárodní organizací, se kterou Europol podepsal bilaterální smlouvu. Europol pracuje s principy některých vymezení činností na vymezeném území, která jsou dána zaměřením na organizovaný zločin a samozřejmě na
zapojení nejméně dvou členských států do šetření. Výrazným rozdílem k celosvětovému
Interpolu je silná analytická podpora ze strany Europolu směrem k vyšetřovacím týmům. Další silnou devizou Europolu je ve srovnání s Interpolem práce s ověřenými
operativními informacemi, které jsou předpokladem pro efektivní spolupráci. Je nutno konstatovat, že jak Interpol, tak i Europol mají přes řad odlišností své výrazné a
Smlouva počítá s výměnou operativních, strategických a technických informací a taktéž s výměnou styčných úředníků. Ve stejný den byla mezi těmito organizacemi podepsána taktéž smlouva zaměřená na boj proti padělání společné evropské měny. 298
123
nezastupitelné postavení v rámci mezinárodní policejní spolupráce v boji proti zločinu v
jakékoli jeho formě, které je navíc u Interpolu podtrženo jeho dlouho historií a zkušenostmi.299
Významným partnerem Europolu se na základě Smlouvy o vzájemné spolupráci
mezi Europolem a USA (prosinec 2001) staly Spojené státy300. Celkově Europol zlepšil
svou mezinárodní spolupráci v oblasti prosazování práva tím, že vyjednal řadu bilaterálních operativních nebo strategických dohod s dalšími státy a mezinárodními
organizacemi.301 Například ve vztahu k potírání mezinárodního organizovaného zločinu a terorismu byla v roce 2001 podepsána např. Smlouva o vzájemné spolupráci mezi
Europolem a Norskem a Islandem.
Každý členský stát je povinen zřídit nebo určit národní jednotku Europolu
pověřenou prováděním určených úkolů a současně přidělit k Europolu alespoň jednoho styčného důstojníka, aby na základě pověření národní jednotky zastupoval její zájmy. Národní jednotka je jediným styčným bodem mezi Europolem a příslušnými orgány členských států.302
V České republice nejprve po předchozím smluvním ujednání 303 zahájila formálně
od 7. září 2002 činnost skupina Europol a spolupráce probíhala na smluvním základě. Od
1. září 2004 se ČR stala právoplatným členem Europolu 304 a vznikla plnohodnotná Národní jednotka Europolu (NJE) jako samostatné pracoviště, začleněné v Odboru mezinárodní policejní spolupráce, které bylo zřízeno na základě operativní smlouvy
České republiky s Europolem jako kontaktní místo pro mezinárodní výměnu informací
charakteru kriminálního zpravodajství. NJE zajišťuje komunikaci odpovědných českých orgánů s Europolem cestou styčného důstojníka, který je u v centrále Europolu v Haagu
dislokován od 15. září 2002. 305 Mezi jeho hlavní úkoly patří zejména podporovat a koordinovat vzájemnou spolupráci. Ve vztahu k Europolu je považován za formálního
Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13. Cílem smlouvy je zlepšení výměny strategických a technických informací týkajících se prevence, odhalování a vyšetřování závažných forem mezinárodního terorismu a organizovaného zločinu. Smlouva taktéž počítá s výměnou styčných důstojníků. Od 30. 8. 2002 působí ve Washingtonu úřad styčného důstojníka Europolu v USA. 301 Jejich přehled je dostupný na stránkách Europolu http://www.europol.eu.int/index.asp?page=agreements [cit. 20. března 2006]. 302 Srovnej čl. 4 a 5 Úmluvy o Europolu. 303 Smlouva o spolupráci mezi Českou republikou a Evropským policejním úřadem ze dne 5. března 2002, publikovaná pod č. 108/2002 Sb. m. s. 304 Srovnej sdělení ministerstva zahraničních věcí č. 72/2005 Sb.m.s., o přistoupení ČR k Úmluvě o Europolu. 305 Dostupné na http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#omps [cit. 20. března 2006]. V současnosti u Europolu působí dva čeští styční důstojníci.
299
300
124
zástupce České republiky, řídí se vnitřními pravidly Europolu, aniž by tím byly dotčeny české vnitrostátní právní předpisy.
Úkoly národní jednotky lze vymezit takto:
• • • • • • •
poskytovat Europolu z vlastního podnětu potřebné informace a poznatky, reagovat na žádosti Europolu o informace, poznatky a konzultace, aktualizovat informace a poznatky,
poskytovat informace a poznatky příslušným orgánům,
zasílat Europolu žádosti o konzultace, informace, poznatky a analýzy,
poskytovat Europolu informace k ukládání údajů do počítačových systémů,
zajistit soulad s právními předpisy při každé výměně informací mezi ní a Europolem.306
Vedoucí národních jednotek Europolu se scházejí podle potřeby na pracovních
schůzkách (tzv. HENU Meetings). Nejtěsnější spolupráce mezi Europolem a českou
policií probíhá mezi úrovni Národní protidrogové centrály SKPV a Útvaru pro odhalování organizovaného zločinu SKPV - odboru padělání, odboru obchodu s lidmi a odboru terorismu a extremismu.
307
V Poslanecké sněmovně je v současné době
projednávána vládní novela trestního řádu, 308 která pro účely právní jistoty ustavuje Policejní prezidium ČR příslušným k plnění úkolů svěřených Národní jednotce.
Srovnej čl. 4 odst. 4 Úmluvy o Europolu. Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/omps.html [cit. 22. března 2006]. 308 Sněmovní tisk č. 1024.
306 307
125
10. 3.
Schengenská spolupráce a SIRENE
Koncept tzv. schengenské spolupráce představuje soubor opatření k zajištění
skutečně volného fyzického pohybu osob a věcí v teritoriu Evropy - zásadní doplněk systému Evropských společenství, který uvolnil pohyb osob, zboží a služeb, ale jen z
ekonomicko-hospodářského hlediska. Pro policisty je účinným prostředkem v boji proti
zločinu kdekoliv v „schengenském teritoriu“. Právní rámec představuje soubor evropských předpisů, souhrnně označovaných jako Schengenské acquis. Schengenské acquis tak představují v procesu evropské integrace užší spolupráci v oblasti justice a
vnitřních věcí. Pro každodenní praxi je nezbytná Schengenská prováděcí úmluva, která vstoupila v platnost 26. března 1995.309 Principem této spolupráce je zrušení kontrol na
společných hranicích při současném a průběžném vývoji a zavádění do praxe takových
kompenzačních opatření, aby nebyla snížena úroveň bezpečnosti v účastnických státech, přičemž pro nově přistupující státy k EU je již povinná v plném rozsahu.310 Obsahem
policejní spolupráce v rámci Schengenu jsou: •
obecná policejní spolupráce - výměna kriminálně relevantních informací (prověrky,
•
přeshraniční sledování a pronásledování (státní hranice již nebrání činnosti policie),
dotazy do evidencí apod.), poskytování informací i bez vyžádání,
•
spolupráce v příhraničních oblastech (přímá komunikace), vysílání styčných
•
pátrání cestou Schengenského informačního systému,
•
důstojníků, spolupráce v oblasti drog a zbraní,
spolupráce v cizineckých věcech a nelegální imigraci a justiční spolupráce (především přímý styk justičních orgánů).
Posílení policejní spolupráce patří mezi nejvýznamnější opatření kompenzující
objektivní snížení vnitřní bezpečnosti a nárůst „migrující kriminality“ v členských státech Unie, spojené s nelegální migrací, terorismem, obchodováním s drogami a dalšími
formami zvláště organizované a přeshraniční kriminality jako důsledku zrušení kontrol na vnitřních hranicích.311
Důležitým prostředkem usnadňujícím boj evropských policejních orgánů nejenom
proti mezinárodní organizované kriminalitě je SIRENE 312. Existence SIRENE je právně Weiss, M. Itinerář do Schengenu. Policista, 2005, č. 3. Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13. 311 Pikna, B. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu. 2. vydání. Praha: Linde, 2004, s. 211. 312 Jedná se o akronym anglických slov Supplementary Information Request at National Entry (Žádost o doplňující informace k národnímu záznamu), který jednoznačně vyjadřuje hlavní úkol útvaru -
309 310
126
zakotvena v čl. 92 a 108 Schengenské prováděcí úmluvy. Její činnost se řídí touto úmluvou, dalšími normami tzv. schengenského acquis a především Manuálem
SIRENE313. Uvedené normy jsou součástí práva EU a jako takové jsou závazné i pro ČR.
Pracoviště SIRENE plní v jednotlivých členských státech schengenského prostoru úlohu centrálního komunikačního bodu314, jehož hlavním úkolem je podpora sledování a pátrání
po hledaných osobách a věcech důležitých pro trestní řízení cestou Schengenského informačního systému (SIS), jakési evropské pátrací databáze, dostupné přímo všem
bezpečnostním a justičním složkám členských států. SIRENE, jako ústřední místo právě pro SIS, také zajišťuje výměnu kriminálně relevantních informací a další činnosti
(přeshraniční sledování apod.) s cílem kompenzovat otevření hranic v schengenském prostoru, na jehož území je činnost SIRENE zaměřena.
Česká republika dosud členem Schengenu není, připojení se však očekává v druhé
polovině roku 2007. Proto na Odboru mezinárodní policejní spolupráce vznikla jako
specializované pracoviště Národní centrála SIRENE v ČR, aby k 1. listopadu 2004 definitivně zahájila operativní činnost. Národní centrála SIRENE (NC SIRENE) je
národním ústředním bodem pro výkonnou schengenskou spolupráci a především pro pátrání cestou SIS. 315 NC SIRENE tak nyní zajišťuje veškerou agendu související s
evropským zatýkacím rozkazem včetně realizace, zajišťuje vyhlašování pátrání po
hledaných osobách do EU i za účelem extradice, zprostředkovává výměnu informací dle Schengenské prováděcí úmluvy, je ústředním bodem pro přeshraniční sledování a je spoluzodpovědná za přípravu na schengenskou spolupráci.316 NC SIRENE tedy při plnění
svých úkolů úzce spolupracuje nejenom s policejními útvary všech úrovní v ČR a policisty v zahraničí, ale i justičními složkami - státními zastupitelstvími včetně
mezinárodního odboru Nejvyššího státního zastupitelství, soudy, mezinárodním odborem
Ministerstva spravedlnosti a jejich partnery v členských státech. Pracovníci NC SIRENE zastupují ČR na jednáních příslušných pracovních skupin Rady EU a výborů EK a účastní se jednání dalších orgánů schengenské spolupráce (např. tzv. HOS - Head of
SIRENEs - Zasedání ředitelů SIRENE). Po připojení k Schengenskému informačnímu systému bude NC SIRENE výlučně zajišťovat všechny druhy pátrání a výměnu informací
v schengenském prostoru. Ulehčí tak Národní ústředně Interpolu, s níž dosud zajišťuje
nepřetržitou službu. Mnohonásobně vzroste efektivita mezinárodního pátrání, neboť zprostředkovávat doplňující informace k velmi stručným záznamům v Schengenském informačním systému. 313 SCH/Com-ex (99) 5 z 28. dubna 1999. 314 Weiss, M. Itinerář do Schengenu. Policista, 2005, č. 3. 315 Dostupné na http://www.mvcr.cz/eunie/policejni.html [cit. 23. března 2006]. 316 Weiss, M. Itinerář do Schengenu. Policista, 2005, č. 3.
127
Schengenský informační systém je přímo dostupný všem bezpečnostním složkám členských států.317
317
Dostupné na http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/omps.html#sirene [cit. 24. března 2006].
128
10. 4.
Eurojust – Evropská jednotka pro soudní spolupráci
Eurojust jako orgán EU byl založen rozhodnutím Rady o zřízení Evropské
jednotky pro soudní spolupráci (Eurojust) z 28. února 2002 a spolu s Europolem představuje
část
třetího
pilíře
EU.
Zřízení
jednotky
Eurojust
je
jedním
z nejvýznamnějších projektů, který Evropská unie v poslední době realizovala v oblasti
spolupráce mezi členskými státy ve věcech trestních. Podle článku 31 Niceské smlouvy o EU z roku 2003 má Rada EU podporovat spolupráci prostřednictvím Eurojustu tím, že
umožňuje Eurojustu přispívat k dobré koordinaci mezi orgány členských států Unie
činných v trestním řízení, podporuje pomoc poskytovanou Eurojustem při vyšetřování
závažné přeshraniční trestné činnosti. Zejména jde o případy organizované trestné činnosti, zvláště s ohledem na rozbory provedené Europolem, nebo usnadňování úzké
spolupráce Eurojustu s Evropskou soudní sítí.318 Založení Eurojustu je nutno chápat jako
významný krok vpřed. Jeho přínos je spojen s novou dimenzí justiční spolupráce, která spočívá v koordinaci a podpoře soudní spolupráce spojené s vyšetřováním a trestním stíháním závažné přeshraniční a organizované trestné činnosti, a to za účasti dvou a více
členských států Unie nebo členského státu a Evropské komise (OLAF319) v případech ve
spojení s trestnou činností proti finančním zájmům Společenství nebo členského státu a třetí země podle dohody, kterou schválila Rada EU. Není tedy vybaven operativní působností.
Podle článku 2 Rozhodnutí se Eurojust skládá z národních členů přidělených po
jednom z každého členského státu z řad státních zástupců, soudců či policejních úředníků
s obdobnými pravomocemi a má společné sídlo v nizozemském Haagu. 320 Zástupcem České republiky ve funkci národního clena Eurojustu je státní zástupce mezinárodního
odboru Nejvyššího státního zastupitelství. 321 Eurojust vykonává svoji činnost buď prostřednictvím svých národních členů, anebo jedná jako Kolegium.
Eurojust může v odůvodněných případech v rámci svého zmocnění požádat
příslušné orgány dotčených členských států Unie, aby: • •
zahájily vyšetřování nebo stíhání určitých činů,
souhlasily s tím, že jeden z nich je lépe schopen vést vyšetřování nebo stíhání určitých činů,
Dostupné na http://www.polac.cz/eu/zakl_term/cast_6.html#30 [cit. 24. března 2006]. OLAF - Evropský úřad pro potírání podvodných jednání - je především nástrojem administrativního vyšetřování Evropské komise k zajištění ochrany finančních zájmů Společenství. 320 Dostupné na http://portal.justice.cz/nsz/hlavni.aspx?j=39&o=29&k=2704&d=18981 [cit. 24. března 2006]. 321 Národní akční plán boje proti terorismu - aktualizované znění za období 2005 – 2007, s. 28.
318
319
129
• • •
koordinovaly svou činnost s příslušnými orgány dotčených členských států,
na základě příslušných mechanismů spolupráce sestavily společný vyšetřovací tým, poskytly Eurojustu jakékoliv informace nezbytné k vykonávání jeho úkolů.
Vedle toho je Eurojust oprávněn pomáhat při zajišťování co nejlepší koordinace vyšetřování a stíhání aj. Eurojust
navázal
těsnou
spolupráci
s
Evropskou
soudní
sítí
(ESS),
decentralizovanou sítí prokurátorů a soudců EU pracujících na kriminálních případech.
ESS má ve všech členských státech kontaktní místa, na jejichž specialisty je možno se obrátit se žádostí o radu. Eurojust společně s Europolem pomáhá bojovat proti většině
typů evropské kriminality, a v případě zneužití rozpočtu EU také společně s OLAF, Evropským útvarem pro odhalování podvodu uvnitř orgánů EU.
130
10. 5.
Mezinárodní policejní asociace – IPA
Mezinárodní policejní asociace (International Police Association) - IPA byla
založena 1. 1. 1950. IPA má postavení nevládní organizace, která má od 5. 6. 1967 poradní statut u Ekonomické a sociální rady OSN a od 25. 7. 1977 je zapsána u Rady Evropy s poradním statutem na listině nestátních mezinárodních organizací. IPA tak v
současné době představuje největší mezinárodní sdružení policejních úředníků bez rozdílu postavení, hodnosti, pohlaví a jiných kritérií, která má za cíl: •
podporovat vzájemné vztahy a vzájemnou pomoc mezi policejními úředníky,
•
napomáhat a podporovat výměnu zkušeností v policejní oblasti a přispět tak k
•
spoluprácí s veřejností ovlivňovat obraz a představy o policii a tak pozitivně působit
•
v rámci svých možností být činná a pomáhat v sociální oblasti,
• •
ulehčení mezinárodní policejní spolupráce, na vztahy mezi občany a policií,
napomáhat k vzájemné toleranci a přispívat k porozumění mezi národy a udržení míru, posilovat úctu před zákonem a dodržování veřejného pořádku.
V současné době je členem IPA 62 zemí s počtem 280.000 registrovaných členů.
Organizační struktura IPA
Organizační struktura IPA je v současné době upravena Mezinárodními stanovami
a mezinárodní směrnicí, které byly přijaty na 12. celosvětovém kongresu IPA
v Rotterdamu. Nejvyšším orgánem asociace je Mezinárodní výkonná rada, která odpovídá za její činnost. Každý členský stát IPA je v ní zastoupen jedním členem. Dalším
orgánem je Rada starších, která je tvořena prezidenty IPA pěti nejstarších národních
sekcí (Velká Británie, Nizozemí, Belgie, Francie a Norsko). Rada se schází operativně v
případě posouzení vyloučení národní sekce, vytvoření krizového výboru a změny stanov. Za každodenní činnost IPA a realizaci rozhodnutí Mezinárodní výkonné rady odpovídá Stálý výkonný výbor, který se schází minimálně jednou za rok za účelem posuzování
otázek týkajících se činnosti a řízení IPA. Výboru předsedá a IPA zastupuje navenek prezident. Základním organizačním článkem IPA jsou její národní sekce v jednotlivých členských státech, které mají povinnost přijmout stanovy a pravidla své činnosti v duchu Mezinárodních stanov a mezinárodní směrnice IPA.322
Česká republika a IPA
Další informace lze nalézt na stránkách české sekce IPA http://www.ipacz111.cz/ nebo stránkách českého IPA zpravodaje http://www.mujweb.cz/www/ipacz/ [cit. 24. března 2006].
322
131
Česká národní sekce IPA vznikla na ustavujícím kongresu v Chebu dne 21. 3.
1992. Má postavení právnické osoby a mezinárodního uznání se naší národní sekci dostalo na kongresu Mezinárodní výkonné rady dne 6. 11. 1992 v Rio de Janeiru. V
současné době má IPA v České republice několik tisíc registrovaných členů. Národní sekce se z důvodu efektivnějšího plnění cílů IPA v souladu se stanovami dále člení na územní skupiny v rámci celé republiky.323
323
Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13.
132
10. 6.
CEPOL – Evropská policejní akademie
Potřeba zajistit stejnou úroveň vzdělání a přípravy policistů na mezinárodní
úrovni pro větší připravenost a sjednocování přístupu k řešení jednotlivých trestných činů v zemích západní Evropy vedla k založení Evropské policejní akademie (European Police
College – CEPOL). Došlo k tomu rozhodnutím Rady Evropy na jejím zasedání v Tampere 22. prosince 2000, kde bylo rozhodnuto o jejím zřízení jako sítě existujících
národních vzdělávacích institucí Unie pro školení vyšších policejních úředníků (senior police officers) a obdobných složek (law enforcement officials)324. CEPOL představuje
vysoce prestižní platformu evropského policejního vzdělávání, která má za cíl
harmonizovat evropské výcvikové programy v souladu s nejnovějšími výcvikovými trendy. V České republice koordinuje vztahy s Cepolem Policejní akademie ČR, kde
působí tzv. národní kontaktní osoba. Národním kontaktním místem CEPOL je Odbor vzdělávání a správy policejního školství Ministerstva vnitra. Výstupem CEPOLu je každoroční plánování a organizování mnoho kurzů a školení (asi 50 ročně).
Vedoucí funkcionáři vnitrostátních vzdělávacích zařízení pro vzdělávání vyšších
úředníků policejních složek tvoří správní radu Cepolu, které předsedá vedoucí
vnitrostátního vzdělávacího zařízení členského státu, který právě předsedá Radě EU. Zástupci generálního sekretariátu Rady EU, Evropské komise a Europolu se zasedání účastní jako pozorovatelé, bez práva hlasovat. Správní rada rozhoduje o ročním programu
průběžného vzdělávání (obsah výuky, druh, počet a délka prováděných vzdělávacích akcí) a vypracovává roční zprávu o činnostech Cepolu. Zpráva je pro informaci rovněž předávána Evropskému parlamentu a Evropské komisi.
Cílem Cepolu je přispět ke vzdělávání vyšších úředníků policejních a obdobných
složek členských států tím, že zdokonaluje spolupráci mezi jednotlivými vzdělávacími institucemi, které ji tvoří. Podporuje a rozvíjí „evropský“ přístup k hlavním problémům
členských států Unie v boji proti trestné činnosti a jejímu předcházení a při dodržování
veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti, zejména v dimenzi překračující jejich hranice. Prioritami jsou boj proti organizovanému zločinu, výcvik v oblasti lidských práv, etický výcvik, antikorupční výcvik, community policing. Cíle Cepolu jsou hlavně tyto: •
prohloubit znalost vnitrostátních policejních systémů a struktur ostatních členských států, Europolu a problematiky přeshraniční spolupráce policejních složek v rámci EU,
Viz usnesení Rady o zřízení Evropské policejní akademie - 2000/820/JHA. V češtině dostupné na http://www.mvcr.cz/akademie/cepol/cesky.html [cit. 25. března 2006].
324
133
•
zlepšit znalost o mezinárodních nástrojích, zejména o těch, které již existují na úrovni
•
zajistit odpovídající vzdělání s ohledem na dodržování demokratických práv a svobod,
Evropské unie v oblasti spolupráce týkající se boje proti trestné činnosti,
zejména práva na obhajobu, podporovat spolupráci mezi Cepolem a ostatními institucemi pro policejní vzdělávání.325
CEPOL spolupracuje úzce s Europolem, Eurojustem, jeho programy jsou
zaměřeny převážně na členské země, ale i na Balkán (CARD) a Afriku (MEDA). Sídlí ve Velké Británii.326
Pikna, B. Evropská policejní akademie - Cepol, organizace a fungování. Kriminalistika, 2003, č. 2, s. 146-149. 326 Vaněk, J.,J. Všechno je v pohybu. Policista, 2005, č. 11.
325
134
10. 7.
Dvoustranné mezinárodní smlouvy
Bezesporu významný nástroj mezinárodní policejní spolupráce taktéž představují
dvoustranné smlouvy o vzájemné spolupráci, které Česká republika uzavřela s řadou dalších států.327 V § 1 odst. 2 zákona o policii je uvedeno, že při plnění svých úkolů postupuje policie také v souladu se schválenými, ratifikovaným a vyhlášenými
mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána. Dle § 1 odst. 4
uvedeného zákona obecně platí, že policie působí na území České republiky. Toto ustanovení hovoří o teritoriální působnosti policie, která vyplývá, ze státní svrchovanosti a nezávislosti České republiky. Právě však mezinárodními smlouvami může být
stanoveno, že policie může působit i v zahraničí. Dle čl. 10 Ústavy mají uvedené mezinárodní smlouvy aplikační přednost, stanoví-li něco jiného než zákon o policii.
Některé mezinárodní smlouvy stanovují jen obecné deklarace vzájemné
spolupráce a vzájemných vztahů, jiné naopak zcela konkrétně vymezují a smluvně upravují okruhy spolupráce a povinnosti a oprávnění z nich vyplývající. Meritem jsou
smlouvy, které se věnují spolupráci policejních orgánů při plnění jejich povinností, spolupráci při potírání různých forem trestné činnosti a samozřejmě i spolupráci ve věcech trestních. Jedná se zejména o smlouvy konkrétně zaměřené na spolupráci v boji
proti organizovanému zločinu a terorismu, prevenci, odhalování, zamezování a objasňování trestných činů souvisejících s nedovoleným obchodem s omamnými látkami
a jejich prekurzory, s obchodování s lidmi a vykořisťováním prostituce atd. 328 Řada těchto mezinárodních smluv vychází obsahově z Evropské úmluvy o vzájemné pomoci
ve věch trestních, sjednané dne 20. dubna 1959 ve Štrasburku, k níž Česká a Slovenská federativní republika přistoupila dne 13. 2. 1992.329
Institucionálními otázkami mezinárodních smluv o policejní spolupráci se v rámci
policie zabývá skupina pro mezinárodní právní předpisy Odboru mezinárodní spolupráce
při Policejním prezidiu ČR. Skupina se aktivně podílí na spolupráci při jejich přípravě. Tyto smlouvy se dělí podle rozličných kritérií, z nich nejvýznamnější se dle současné
Například se Slovenskem, Německem, Rakouskem, Slovinskem, Chorvatskem, Ruskem, Kanadou aj. Další informace k otázkám mezinárodní kontraktace v rámci resortu lze nalézt na http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#omps; http://www.mvcr.cz/dokument/2005/rocenka04/index.html#ms. 328 Konkrétně například probíhá přímá spolupráce mezi ÚOKFK a Úřadem finanční policie Správy kriminální a finanční policie Slovenské republiky, která je realizována na základě dvoustranné smlouvy mezi ČR a Slovenskem o spolupráci v boji proti trestné činnosti, při ochraně veřejného pořádku a při ochraně státních hranic, jež vstoupila v platnost 24. 2. 2005. Srovnej sdělení MZV č. 26/2005 Sb. m. s. 329 Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4, str. 1-13. 327
135
praxe jeví hledisko geografické. Z tohoto hlediska patří mezi nejvýznamnější smlouvy se sousedními státy.330
Více ke Skupině pro mezinárodní policejní spolupráci lze nalézt zde http://www.mvcr.cz/policie/prezentace/omps.html#ozs [cit. 25. března 2006].
330
136
Závěr
Téma své práce jsem si zvolil z toho důvodu, že otázky související s reálnou
existencí a fungováním bezpečnostní–policejní správy v České republice považuji za
zajímavé nejenom z hlediska juristického, ale jsou i velice aktuální z hlediska běžného života každého jedince. Ve své práci jsem se pokusil poněkud komplexněji nastínit současný stav nejenom u Policie ČR, ale i u celého bezpečnostního–policejního systému, včetně subjektů a institucí představujících policii ve funkčním smyslu, protože je
nesporné, že zabezpečování vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku není pouze úzce
vymezenou záležitostí a úkolem Policie ČR, ale týká se zjednodušeně řečeno celé společnosti a především státního aparátu a jeho organizačních článků. Policie ČR však v této hierarchii zaujímá výsadní postavení a v této oblasti má roli hlavního vykonavatele a garanta, úzce kooperujícího s dalšími subjekty.
Povaha tématu diplomové práce determinovala možný přístup, proto jsem při
zpracování zvolil metodu popisnou, avšak s využitím co nejširší palety pramenů a informací, čímž jsem, jak pevně doufám, vybočil z limitujícího schématického popisu a
obohatil ji o řadu cenných faktů, včetně poznatků z praxe a vlastních námětů de lege ferenda, a to i přesto, že některých právním oblastem činnosti policie jsem se záměrně
vyhnul. Věřím, že hlavním přínosem práce je její informační hodnota, stejně jako pečlivost a komplexnost zpracování problematiky vnitřní bezpečnosti. Policii ČR jsem
charakterizoval především jako instituci (včetně správněprávní charakteristiky), integrálně zapojenou a fungující v rámci bezpečnostního systému České republiky a mezinárodních struktur, se zohledněním lidského a ekonomického aspektu. Důraz jsem
kladl i na čerstvě aktuální nebo bezprostředně připravované a plánované legislativní
změny mající přímo nebo nepřímo dopad na činnost Policie ČR a jiné bezpečnostní složky státu.
Co se týká zhodnocení současné bezpečnostní–policejní správy po stránce právní
a faktické, domnívám se, že lze konstatovat relativní spokojenost s panujícím stavem, byť
s dílčími, avšak nikoliv se zásadními nedostatky, ohrožujícími funkčnost a akceschopnost při zabezpečování vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku. Na zajištění vnitřní
bezpečnosti aktivně participují všechny prvky bezpečnostního systému. Za jednoznačně
pozitivní považuji pravidelné vytváření programových a koncepčních plánů a nástrojů na několika na sebe bezprostředně navazujících úrovních, kde jsou stanovovány nejzávažnější problémy kriminality vyžadující mimořádnou pozornost. Na nejvyšším
stupni – Vláda ČR, Parlament a Bezpečnostní rada státu – přes rezortní na úrovni 137
především ministerstva a Policejního prezidia – až po přímé vykonavatele – služby a
útvary policie ve spolupráci s jinými subjekty (například města, zájmová sdružení
občanů), kde zejména prostřednictvím projednáváním výročních zpráv dochází ke
kontrole a vyhodnocování úspěšnosti realizace stanovených úkolů.331 Ukázkou kooperace
bezpečnostního aparátu je fungující integrovaný záchranný systém, jehož je Policie
významnou součástí. Důležité je i probíhající se zapojení do mezinárodních struktur – NATO, Evropská unie a její instituce, Interpol a další bezpečnostní mechanismy. Velmi důležitou roli sehrává odpovědnost a podpora občanů.
V rámci této hierarchie lze za určitý nedostatek považovat poměrně strohé
normativní vyjádření vztahu Policie ČR a Ministerstva vnitra v ust. § 3 odst. 1, neboť pouze obecně uvádí, že je Policie podřízena Ministerstvu. Obsáhlejší a konkrétnější je
pouze v některých otázkách řízení, financování, kontroly a organizačního uspořádání,
popř. podmíněnosti rozhodovací činnosti ministra vnitra návrhy policejního prezidenta, které zasahují do sféry policejní činnosti. Jako optimální by se jevilo přesnější vymezení
vazby ministerstvo–policie, a to minimálně sjednocením jejich stykových bodů, které jsou roztroušeny napříč celým zákonem, do jednoho ustanovení. To stejné platí i pro ministra, jeho oprávnění a úkolů směrem k policii, aby bylo zřejmé jeho postavení a případná odpovědnost za to které jednání.
Nejenom kontrolu policie ve vztahu ministerstva a policie zajišťuje Inspekce
ministra vnitra, u níž bych si dovolil vytknout její relativní efektivitu. Ač od Policie ČR
teoreticky oddělená, je Inspekce policejním orgánem a výkon činnosti v ní provádějí policisté po nějakou dobu sloužící v řadách policie, kteří jsou z ní posléze vyčleněni. Tím
je zřejmě narušena a negativně zkreslena jejich schopnost dostát žádoucího odstupu a nadhledu při prošetřování možné trestné činnosti jejich bývalých kolegů-policistů. V tomto směru by bylo možná místo vyčleňování z řad policie vhodnější vytvořit na policii především personálně nezávislou instituci, tvořenou alespoň valné zčásti osobami
z jiných úseků bezpečnostní-policejní správy, např. ze specializovaných oddělení jiných
bezpečnostních složek, a obohacená metodami a prostředky specifickými pro tu kterou z oblastí. Aktuálním se to může jevit v souvislosti s blížící se účinností zákona o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů, například pro vytvoření univerzálního kontrolního orgánu pro bezpečnostní sbory, tedy i Policii ČR.
V zákoně o policii taktéž chybí ustanovení, které by lépe a komplexněji
vystihovalo, povahu a postavení Policie ČR ve smyslu institucionálním, a navíc Jedná se například o Bezpečnostní strategii ČR, Zprávy o bezpečnostní situaci na území ČR, Resortní akční plán bezpečnosti a plynulosti silničního provozu, Zprávu o korupci v České republice a o plnění Aktualizovaného vládního programu boje proti korupci, Koncepce integrace cizinců na území ČR aj. 331
138
s odkazem na její právní subjektivitu a majetkové dispozice, protože nevlastní majetek. V současnosti tvoří součást státu, a to jako ozbrojený bezpečnostní sbor – věcně,
odpovědnostně a finančně vázaný na Ministerstvo vnitra. De lege ferenda by taktéž stálo za úvahu případné posílení pozice Policie ČR a osamostatnění se zejména v otázkách
hospodaření. Stejně tak chybí ustanovení dostatečně jasně upravující odpovědnostní vztahy v rámci řízení Policie ČR za konkrétní akce, postupy a jednání, a to zejména na
úrovni nižších článků řízení, jako jsou ředitelé jednotlivých služeb či velitelé zásahů při zákrocích policie.
V otázkách územního členění Policie zůstává nevyřešena situace, kdy vyšší
územně samosprávný celek (kraj) zasahuje do územního obvodu několika krajských správ PČR (např. kraj Vysočina – PČR správa Jihočeského kraje, PČR správa
Východočeského kraje, PČR správa Jihomoravského kraje). Do budoucna je proto třeba zákonem o územně správním členění státu odstranit duplicitu krajského uspořádání, a sladit tak územní působnosti krajů stanovených zákonem č. 36/1960 Sb., o územním
členění státu, s vyššími územními samosprávnými celky, stanovených ústavním zákonem č. 347/1997 Sb.332
Díky možnosti zřizovat podzákonným právním předpisem či interním aktem
řízení jednotlivé útvary policie k plnění činností za služeb vyplývajících lze relativně
rychle vnitřně-organizačně reagovat (na rozdíl od složitější zákonné změny) na živelný
rozvoj některých druhů kriminality a sociálně patologických jevů a projevů ve společnosti – terorismus, organizovaný zločin cizojazyčných enkláv, počítačová
kriminalita, problematika rozsáhlých daňových úniků, divácké násilí. Touto cestou došlo v minulých letech k zřízení Útvaru odhalování nelegálních výnosů a daňové kriminality SKPV
(FIPO),
Útvaru
odhalování
korupce
a
finanční
kriminality
SKPV,
specializovaného oddělení informační kriminality v rámci Úřadu SKPV a oddělení
doprovodu letedel Služby cizinecké a pohraniční policie. Legislativní změny let minulých, ale i ty v nejbližší době očekávané měly nebo budou mít dopad na organizační strukturu Policie ČR. Týká se to především služby dopravní policie, služby cizinecké a pohraniční policie a služby správních činností.
S účinností nového správního řádu k 1. lednu 2006 byla konečně zohledněna na
úrovni zákona problematika stížností na policii, která při jejich vyřizování postupuje podle ust. § 175.
Zatím poslední legislativní aktivitou byl vládní návrh zákona o územně správním členění státu, který byl dne 27. 12. 2005 vzat v 1. čtení zpět.
332
139
Určité nedostatky shledávám v ust. § 13 zákona o policii, řešící otázky
prokazování totožnosti, které se mi v některých bodech jeví jako zneužitelné nebo nejasné. Poukazuji přitom na zavedenou praxi policie, kterou se fakticky využívá slabého místa jednoho z taxativně stanovených důvodů jako zákonné opory pro zjištění totožnosti
kterékoliv osoby dle potřeb policie, ač by k tomu nebyla jinak oprávněna. Dochází tak
k neoprávněnému zásahu do práva na soukromí, aniž by měla osoba účinný prostředek obrany. Dále absentuji výslovné normativní řešení situací v souvislosti s předáváním
zjištěných údajů černého pasažéra, získaných policií na základě ust. § 13 odst. 3 písm. c), revizorům MHD představujícím osoby mající na zjištění totožnosti právní zájem ve
smyslu znění zákona. Proto bych zde de lege ferenda uvítal příslušné změny a doplnění
pro účely právní jistoty a jednoznačnosti. V tomto odkazuji na podrobnější výklad ve vztahující se kapitole.
Sjednocující a zpřesňující právní základ by potřebovala i oblast tzv. veřejných
stráží, kteří ač představují policii ve funkčním smyslu na úseku životního prostředí a jsou veřejnými činiteli, nejsou k tomuto výkonu vybaveni adekvátními pravomocemi a donucovacími prostředky, což jejich postavení a význam značně limituje.
Dosud nerealizovaná, ale podle názorů mnohých stran potřebná právní úprava
stále chybí v oblasti soukromých bezpečnostních služeb (dále jen SBS) – představitelů komerční bezpečnosti. Stávající úprava v živnostenském zákoně řeší spíše jiné otázky
působení SBS a není dostatečná. Neutěšenou situaci by bylo optimální řešit formou zákona o komerčních bezpečnostních činnostech, který by zejména zohlednil výrazný
bezpečnostní aspekt SBS a z hlediska gesce nad touto oblastí je podřadil pod působnost Ministerstva vnitra, které by řešilo otázky poskytování případných licencí k zahájení
činnosti a kontroly nad výkonem činnosti a dodržováním stanovených povinností. Stejně
tak se pro účely právní jistoty jeví příhodným podrobněji vymezit některá práva a povinnosti zaměstnanců bezpečnostních služeb a otázky součinnosti s policií či jinými státními orgány.
Za hozenou rukavici považuji oblast mezinárodní policejní spolupráce, která se
každým dnem dynamicky rozvíjí, a stínově tak reaguje na nově vznikající trendy
především přeshraniční organizované kriminality. Pro Policii ČR je výzvou a nabídkou, která nemůže ani nesmí být odmítána, chce-li si zachovat tvář a akceschopně plnit na ni
kladené požadavky v oblasti vnitřní bezpečnosti a veřejného pořádku. Ještě je třeba vynaložit značné úsilí k relativní internacionalizaci naší policie, aby se efektivně zapojila do mezinárodních bezpečnostních struktur, a stala se tak plnohodnotným členem
globálního policejního společenství, schopným z něj maximálně těžit nejenom v boji se 140
zločinem. Proto považuji za důležité v takto slibně započaté spolupráci pokračovat a i nadále ji v rámci uvedených bezpečnostních struktur a aktivit zintenzivňovat. Mezníkem
mezinárodní bezpečnosti se stalo 11. září 2001, kdy se v celé síle prezentoval fenomén terorismu, proto předpokládám, že lze očekávat řadu opatření směřujících k eliminaci rizik z něho vyplývajících, což se jistě dotkne i Policie ČR a jejích pravomocí. Jako jednu
z oblastí, kde by bylo do budoucna třeba určitých kroků pro zajištění dostatečné připravenosti české policie na plnění úkolů v mezinárodním kontextu, vidím zahraniční působení českých policistů. V České republice dosud nefunguje systém výběru a přípravy policistů, kteří mohou být vysíláni pro výkon služby v zahraničí, ať již v rámci
zahraničních misí (OSN, EU, NATO), či pro ochranu zájmových objektů ČR v zahraničí – zahraniční úřady. Je proto nutné vymezit rámec potřebných profesionálních kompetencí
a vytvořit výcvikový program policistů, kteří by v budoucnu měli být vysíláni pro výkon
služby v zahraničí. ČR by v horizontu několika let měla disponovat takovým počtem připravených a vycvičených policistů, aby do budoucna mohla hrát v rámci policejních misí v zahraničí odpovídající roli.
Personální stránka policie je oblastí stále velmi dynamickou a v posledních letech
bylo učiněno několik významných kroků kupředu. S rokem 2005 je konečně na světě Etický kodex Policie České republiky, který svou existencí vytváří zcela jasná pravidla policejní etiky pro chování a jednání policistů, tj. napomáhá veřejnosti při vytváření
konkrétní představy o žádoucím morální profilu policie a samotných policistů. Od 1. ledna 2007 by měla po dvouročním odkladu vstoupit v účinnost nová právní úprava
služebních poměrů u bezpečnostních sborů, která souhrnným způsobem nahrazuje již
v mnoha ohledech překonanou a do mnoha předpisů roztříštěnou právní úpravu. Za krok správným směrem považuji stále větší důraz na edukaci a profesní přípravu policistů,
která intenzivně probíhá na několika úrovních jak v rámci středního a vysokého policejního školství u budoucích i stávajících policistů, tak i v rámci mezinárodní spolupráce. Nelze zejména nezmínit slibnou cestu vzdělávání prostřednictvím CEPOLu –
Evropské policejní akademie, která zabezpečuje přípravu vyšších policejních úředníků
v rámci Evropy. V této oblasti je neustále co zlepšovat, protože policista svou činností
nezastupuje pouze svou osobu, nýbrž zároveň reprezentuje celospolečenské instituty,
totiž stát a právo, v nichž jsou ztělesněny spravedlnost, rovnost, čestnost, důstojnost. Tomu by mělo odpovídat jeho vzdělání a osobnostní profil profesionála, schopného reagovat na neustále se měnící společenskou realitu a beroucího svou práci jako službu
veřejnosti. Jen tak lze utužovat důvěru a vážnost policie v očích veřejnosti, účinně
spolupracovat a dosahovat žádoucí úrovně standardu bezpečnosti. V tomto ohledu 141
nabývá na důležitosti preventivní role policie, neboť má nejen ex post řešit následky
společenských konfliktů, ale svými aktivitami přispívat k odstraňování příčin těchto konfliktů. Jako čistě represivní orgán by toho stěží dosáhla, naopak má být pomocníkem a rádcem.
142
Zusammenfassung Das Thema dieser Diplomatarbeit heisst „Die Polizei der Tschechischen Republik
und ihres Profil“. In der Einführung allgemein erkläre ich die Bedeutung und die Position der Polizei im Staat und in der Gemeinschaft.
Das zweite Kapitel behandelt eine Entwickelung der Sicherheits- und
Polizeiverwaltung im Ablauf mehrerer letzten Jahrhunderte. Man klärt, was eigentlich die
Begriffe „Polizei“ und „Polizeiverwaltung“ bedeuten, woraus sie enstanden, was für eine
Bedeutung ursprünglich hatten und welches Gebiet der Staatsangelegenheiten sicherstellten und welche Funkcionen in der Gegenwart erfüllen. Weiter grenzt man ein
Unterschied zwischen Sicherheits- und Polizeiverwaltung ab, sowie erklärt man die
Bedeutung der Grundbegriffen als „öffentliche Ordnung“ oder „Sicherheit (innere Sicherheit)“.
Im dritten Kapitel befasse ich mich mit der historischen Entwicklung des
Sicherheitsapparates und seiner Bestandteilen am Gebiet unserem Staat seit dem Entstehung unabhängiger Tschechoslowakei bis den neunzigen Jahren vorigen Jahrhundert.
Folgender Teil allgemein löst die verfassungsrechtlichen Grundlagen Sicherheits-
und Polizeiverwaltung und die Sicherheitsstruktur der Tschechischen Republik von dem
organizatorichen Gesichtspunkt. Nachdem beschreibt man, wie dieser Teil der
öffentlichen Verwaltung in den tschechischen Rechtsvorschriften verankert und welche Subjekte sich darauf beteiligen.
Mehr ausführlich ist das fünfte Kapitel, das das Polizeiverwaltungssystem in der
Tschechischen Republik charakterisiert. Daneben beschreibt man die Bindungen und
Rechtsbeziehungen zwischen die Polizei der Tschechischen Republik und das Ministerium des Inneren.
Das Merito der Diplomarbeit vorstellt das sechste Kapitel. Hier befasse ich mich
mit der Polizei der Tschechischen Republik als mit dem öffentlichen Korps, charakterisiere ich ihre Tätigkeit vom verwaltungsrechtlichen Gesichtspunkt und löse ich ihre rechtliche Subjektivität. Die Polizei bilden die Leute, deshalb wurde auch die
personellen Fragen der Polizei berücksichtigt. Man behandelt das Dienstverhältnis der Polizisten, die Bedeutung der Ethik in der Tätigkeit der Polizei, die Ausbildung und die
Berufsvorbereitung, die Polizisten als die Amtsträger. Der Raum ist auch für die
Finanzierung der Polizei. Man erklärt das Schema der Organization und die Leitung der 143
Polizei. Auch sind ausführlich die einzelnen Polizeidienstleistungen und Abteilungen präsentiert, als z. B. die Dienstleistung der Kriminalpolizei und Untersuchung, die
Ordnungspolizei, die Eisenbahnpolizei, die Verkehrspolizei, die Fremden- und
Grenzpolizei. Im weiteren Teil sind die Aufgaben der Polizei angeführt, ihre Rechtsmittel der Leistung der Polizeiverwaltung und die Anwendungsgrundsätze dieser Leistung. Ich vergesse auch nicht auf die Pflichten und Befugnisse der Polizisten, ohne welche sie die festgestellten Aufgaben nicht erfüllen könnten.
Als Exkurs löse ich ausgewälte Rechtsfragen zusammenhängende mit dem
Befugnis der Polizisten die Identität der Personen feststellen. Das
siebte
Kapitel
präsentiert
andere
Bestandteilen
der
Sicherheits-
Polizeiverwaltung, die „die Polizei im funktionellen Sinn“ vorstellen. Das sind die Gemeindepolizei,
die
Militärpolizei,
die
Arrestanten-
und
Justizwache,
die
Zollverwaltung, die Geheim- und Nachrichtendienste und sog. die öffentlichen Wachen.
Die Beziehungen der Polizei zu den Staatsorganen, den natürlichen und
juristischen Personen und den anderen Subjekten sind im achten Kapitel beschrieben, und
das vor allem zu der Armee der Tschechischen Republik und zu den privaten Sicherheitsdiensten.
Die wichtige Kontrolle der Tätigkeit der Polizei ist im neunten Kapitel angeführt.
Das umfasst einerseits die innere Kontrolle im Rahmen der Polizei, andererseits die externe (ressorte) Kontrolle von der Seite der Inspektion des Innenministeriums, die den bedeutendesten Kontrollmechanismus vorstellt.
Das letzte Kapitel beschreibt die Beziehungen im Rahmen der internationalen
Polizeizusammenarbeit. In der Gegenwart erlangt dieses Gebiet immer grössere Bedeutung, weil das Verbrechen keine Grenze kennt. Die tschechische Polizei und andere Bestandteile der Polizeiverwaltung sind aus dem Spiel nicht geblieben a sie haben erfolgreich in die internationalen Strukturen eingegliedert. Vor allem handelt man um die
Zusammenarbeit mit Interpol, Europol (European Police Office), Eurojust und im Rahmen des Schengenraumes.
Im Abschuss der Diplomarbeit habe ich über den Stand gegenwärtiger
Rechtsregelung vor, befasse ich mich mit einiger Problemen und schlage mögliche Lösungen de lege ferenda vor.
144
Příloha Organizační schéma Policie České republiky
145
Seznam použité literatury 1. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Odborné publikace Bílek, P. Demokratický právní stát ve světle práva na bezpečnost. Praha: PA ČR, 2003 Bresler, F. INTERPOL. Vimperk: Papyrus, 1994 Černý, J., Janata, J. Veřejný pořádek, anebo co trápí starosty, příručka pro praxi obecních úřadů. Praha: Linde, 1999 Červený, Z., Šlauf, V. Přestupkové právo. 11. vydání. Praha: Linde, 2003 Dvořáček, Z. Právní základy veřejného pořádku. Praha: Armex, 2004 Fenyk, J., Kloučková, S. Mezinárodní justiční spolupráce v trestních věcech. 2. vydání. Praha: Linde, 2005 Greilsamer, L. Interpol. Praha: Themis, 1998 Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 5. vydání. Praha: C. H. Beck, 2003 Hendrych, D. a kol. Právnický slovník. 2. vydání. Praha: C. H. BECK, 2003 Hledíková, Z., Janák, J., Dobeš, J. Dějiny správy v českých zemích. Praha: NLN, 2005 Hoetzel, J. Československé správní právo. Praha: Melantrich, 1934 Horzinková, E., Čechmánek, B. Zákon o Policii České republiky a související předpisy. 3. vydání. Praha: Eurounion, 2005 Chmelík, J. a kol. Zločin bez hranic. Praha: Linde, 2004 Jurníková, J. a kol. Správní právo – zvláštní část. 5. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004 Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P. Zákon o obcích – komentář. 2. vydání. Praha: Linde, 2004 Koudelka, Z., Ondruš, R., Průcha, P.: Zákon o obcích – komentář. 3. vydání. Praha: Linde, 2005 Kuržeja, J. a kol. Cizinecká a pohraniční policie I. Praha: PA ČR, 2002 Macek, P., Uhlíř, L. Dějiny policie a četnictva I. (1526-1918). Praha: Themis, 1997 Macek, P., Uhlíř, L. Dějiny policie a četnictva II. (1918-1939). Praha: Police history, 1999 Macek, P., Uhlíř, L. Dějiny policie a četnictva III. (1939-1945). Praha: Police history, 2001 Macek, P., Filák, A. Pořádková činnost policie: Obecná část. Praha: PA ČR, 1995 Macek, P., Filák, A. Pořádková činnost policie: Zvláštní část. Praha: PA ČR, 1995 Mates, P., Čechmánek, B., Hromádka, M., Kramář, K., Rajman, J. Policejní právo. Právní předpisy s komentářem. 2. vydání. Praha: Linde, 2004 Mates, P. Ochrana soukromí ve správním právu. Praha: Linde, 2004 Merkl, A. Obecné právo správní. Praha: Orbis, 1932 Nedorost L. Obecní policie. Brno: Masarykova univerzita, 1995 Němec, M. Občan a policie. Praha: Naše vojsko, 1996 Nový, K. a kol. Služební poměr příslušníků Policie České republiky. Praha: Linde, 1999 Pikna, B. Vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek v evropském právu. 2. vydání. Praha: Linde, 2004 Polián, M. Organizace a činnost veřejné správy. Praha: Prospektrum, 2001 Pošvář, J. Obecné pojmy správního práva. Brno: ČSAS Právník, 1946 Průcha, P. a kol. Jak řídit kraj, město, obec. Brno: Masarykova univerzita, 2002 146
• • • • • • •
2. • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Průcha, P. Základní pojmy a instituty správního práva. Brno: Masarykova univerzita, 1998 Průcha, P. Správní právo – obecná část. 6. vydání. Brno: Masarykova univerzita, 2004 Průcha, P., Pomahač, R. Lexikon - správní právo. Ostrava: Sagit, 2002 Skulová, S. Správa policie v současné právní úpravě. Brno: Masarykova univerzita, 1993 Sládeček, V. Obecné správní právo. Praha: ASPI, 2005 Šámal, P. a kol. Přípravné řízení trestní. Praha: C. H. Beck, 2003 Tomek, P. Služební poměr s komentářem. Ostrava: ANAG, 2001
Odborné texty Budka, I. a kol. Zisk produkovaný organizovaným zločinem, jeho legalizace a opatření proti legalizaci výnosů z trestné činnosti. Kriminalistika, 2000, č. 4 Bukal, M., Nejedlý, J. Pohled do historie železniční policie. Železničář, 2001, č. 33 Činčár, P. Příprava Policie České republiky na přistoupení k Úmluvě o Europolu. Kriminalistický sborník, 2003, č. 5, s. 47-50 Dlouhý, M. Eurojust. Kriminalistický sborník, 2003, č. 2, s. 49. Fryšták, M. Některé základní rozdíly mezi obecní policií a Policií ČR. Policista, 2001, č. 5 Fryšták, M. Policie České republiky a její právní subjektivita. Policista, 2001, č. 9 Fryšták, M. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 4 Fryšták, M. Kodex policejní etiky. Kriminalistika, 2004, č. 1 Grégr., V. Mezinárodní policejní spolupráce ČR. Kriminalistický sborník, 1998, č. 1, s. 38-44 Grégr, V. ,,Quo vadis“ mezinárodní policejní spolupráce? Kriminalistický sborník, 2002, č. 2, str. 56-57 Grégr, V. Europol a Česká republika. Kriminalistický sborník, 2002, č. 3, str. 53-55 Grégr, V. První rok působení styčného důstojníka Europolu. Kriminalistický sborník, 2004, č. 1, str. 43 Havránek, D. K mezinárodní policejní spolupráci. Kriminalistický sborník, 2000, č. 3, str. 64 Hlaváček, J. Na cestě do Evropy. Kriminalistický sborník, 2001, č. 2, str. 3 Hromádka, M. Všeobecné povinnosti policisty. Právní rádce, 2003, č. 4, s. 43. Hromádka, M. Výzva při služebním zákroku a povinnost prokázat příslušnost k policii. Právní rádce, 2004, č. 1, s. 54 Hromádka, M. Povinnosti policisty a výjimky z povinnosti provést služební zákrok. Právní rádce, 2004, č. 7, s. 36. Hromádka, M. Vstup policisty nebo strážníka do bytu. Moderní obec, 2004, č. 8, s. 39 Karabec, Z. Mezinárodní aspekty boje proti organizovanému zločinu. Kriminalistika, 2004, č. 1, str. 3-12 Kučera, P., Richter, M. Činnost bezpečnostních agentur ve světle trestního práva. Trestní právo, 2004, č. 4, s. 4-5 Kopic, J. Otázky pro.... . Policista, 2001, č. 6 Linhartová, D. Služba kriminální policie a vyšetřování. Policista, 2001, č. 10 Linhartová, D. Ochranná služba PČR. Policista, 2002, č. 1 Linhartová, D. Útvar odhalování korupce a finanční kriminality. Policista, 2003, č. 8 Linhartová, D. Mezinárodní policejní spolupráce. Policista, 2003, č. 10 147
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
3. •
Linhartová, D. Otázky pro... . Policista, 2004, č. 1 Linhartová, D. Útvar odhalování korupce a finanční kriminality. Policista, 2003, č. 8 Linhartová, D. Zločin se nesmí vyplácet. Policista, 2005, č. 7 Linhartová, D. Otázky pro… . Policista, 2006, č. 1 Liška, P. Policie je obrazem společnosti. Policista, 2003, č. 12, str. 6-7 Liška, P. Aby se lidé cítili bezpečně. Policista, 2004, č. 6 Martinů, O. 75. výročí založení Interpolu. Kriminalistický sborník, 1998, č. 4, s. 51 Mates, P. Omezení osobní svobody ve správním právu. Právní rádce, 2003, s. 38–42 Mates, P. Zjišťování a prokazování totožnosti. Daňová a hospodářská kartotéka, 2003, s. 191–196 Mates, P. Zjišťování totožnosti ve správní právu. Právní rozhledy, 2002, č. 12, s. 607609 Mates, P. Postavení a úkoly obecní policie po novele. Trestněprávní revue, 2002 Mates, P. Omezení osobní svobody v zákoně o Policii České republiky. Trestní právo, 1996 Mates, P. K oprávnění policie a strážníků při zásazích do práv občanů (1. část). Právní rádce, 1995, s. 50–52 Mazel, M., Bačkovský, K. Služba kriminální policie a vyšetřování – další poznámky k novele trestního řádu z pohledu resortu vnitra. Kriminalistický sborník, 2002, č. 1 Musil, J. Role policie ve společnosti a co od ní očekává česká veřejnost. Kriminalistika, 1996, č. 3, s. 177-185 Musil, J. Policie na prahu nového tisíciletí. Kriminalistika, 2003, č. 2, s. 81-86 Nováková, R. Velmi blízké priority. Policista 2005, č. 9 Nový, D. Právní aspekty mimořádného povolávání vojáků k plnění úkolů policie. Správní právo, 2004, s. 296-316 Panenka, V. Zapojení Policie ČR letecké služby do integrovaného záchranného systému. 112, 2005, č. 7 Pikna, B. Evropská policejní akademie - Cepol, organizace a fungování. Kriminalistika, 2003, č. 2 Pikna, B. Moderní nástroje evropského práva v oblasti policejní a justiční spolupráce. Trestní právo, 2004, č. 9, s. 3-12 Salák, P. Pomoc armády při plnění úkolů policie – ozbrojená asistence? Časopis pro právní vědu a praxi, 2003, č. 2, s. 165-171 Skulová, S. Současná právní úprava správy obrany a bezpečnosti státu. Časopis pro právní vědu a praxi, 2001, č. 3, s. 305-318 Šturma, P., Ondřej, J. Mezinárodní organizace pro policejní spolupráci. Správní právo, 2000, č. 3 Šulc, V. Co předcházelo vzniku finanční policie. Kriminalistický sborník, 2004, č. 4, s. 4-5 Tabach, A. Letecká záchranná služba: Patnáct let ve službě veřejnosti. Veřejná správa, 2002, č. 24 Vácha, M. K pojmu policejního práva. Kriminalistika, 1996, č. 1 Vaněk, J., J. Všechno je v pohybu. Policista, 2005, č. 11 Weiss, M. Itinerář do Schengenu. Policista, 2005, č. 3 Zimmel, V. Finanční policie na startu. Kriminalistický sborník, 2004, č. 4, str. 3-5
Použitá judikatura a stanoviska Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 28. 11. 1996, sp. zn. IV. ÚS 246/1996 148
Zásadní stanovisko pléna Nejvyššího soudu ze dne 22. 1. 1997, sp. zn. Plsn 2/96 Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 2. 7. 1997, sp. zn. Pl. ÚS 2/1997 Výkladové stanovisko Nejvyššího státního zastupitelství č. 10/1999 Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 2. 3. 2000, sp. zn. III. ÚS 269/99 Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 8. 3. 2000, sp. zn. I. ÚS 355/97 • Nález Ústavního soudu České republiky ze dne 18. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 639/2000
• • • • •
4.
Internetové stránky
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
www2.euroskop.cz/ www.army.cz www.bis.cz www.cepol.net/KIM/ www.mfcr.cz www.mvcr.cz www.epravo.cz www.eurojust.eu.int/ www.europa.eu.int www.europol.eu.int/ www.interpol.int www.ipacz111.cz/ www.juristic.cz www.mujweb.cz/www/ipacz/ www.obecnipolicie.cz www.ochrance.cz www.polis.cz www.psp.cz www.senat.cz www.uoou.cz www.uzsi.cz/ www.vlada.cz www.vscr.cz
5. • • • • • • • •
Právní předpisy Ústavní zákon ČNR č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, ve znění pozdějších předpisů Usnesení předsednictva České národní rady č. 2/1993 Sb., o vyhlášení Listiny základních práv a svobod jako součásti ústavního pořádku České republiky, ve znění pozdějších předpisů Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 140/1961 Sb., trestní zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 141/1961 Sb., o trestním řízení soudním, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 65/1965 Sb., zákoník práce, ve znění pozdějších předpisů 149
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Zákon ČNR č. 2/1969 Sb. o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 133/1985 Sb., o požární ochraně, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 85/1990 Sb., o právu petičním, ve znění pozdějších předpisů. Zákon ČNR č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů Zákon ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ve znění pozdějších předpisů Zákon ČNR č. 553/1991 Sb., o obecní policii, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 124/1992 Sb., o Vojenské policii, ve znění pozdějších předpisů Zákon ČNR č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 279/1992 Sb., o některých dalších předpokladech pro výkon některých funkcí, ve znění pozdějších předpisů Zákon ČNR č. 555/1992 Sb., o Vězeňské službě a justiční stráži ČR, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů Zákon ČNR č. 15/1993, o Armádě ČR a o změnách a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějšího předpisu Zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 153/1994 Sb., o zpravodajských službách ČR, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 154/1994 Sb., o Bezpečnostní informační službě, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 289/1995 Sb., o lesích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 12/1997 Sb., o bezpečnosti a plynulosti provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 328/1999 Sb., o občanských průkazech, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 329/1999 Sb., o cestovních dokladech, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích , ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky, ve znění pozdějších předpisů 150
• • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • •
Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 119/2002 Sb., o střelných zbraních a střelivu, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 216/2002 Sb., o ochraně státních hranic České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějšího předpisu Zákon č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 99/2004 Sb., o rybářství, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky, ve znění pozdějšího předpisu Zákon č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů Zákon č. 585/2004 Sb., o branné povinnosti a jejím zajišťování (branný zákon). Zákon č. 412/2005 Sb., o ochraně utajovaných informací a o bezpečnostní způsobilosti Vládní vyhláška č. 150/1958 Ú. l., o vyřizování stížností, oznámení a podnětů pracujících Nařízení vlády ČR č. 397/1992 Sb., kterým se stanoví podrobnější úprava vztahů Policie ČR k orgánům obcí a obecní policii Nařízení vlády ČR č. 174/1993 Sb., o jednorázovém mimořádném odškodnění za poškození zdraví nebo smrt v souvislosti s pomocí poskytnutou Policii ČR nebo obecní policii Nařízení vlády č. 222/1997 Sb., o zvláštní jednorázové peněžní náležitosti pro příslušníky Policie České republiky Nařízení vlády č. 138/1998 Sb., o ochraně ústavních činitelů České republiky Nařízení vlády č. 276/2000 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů pořádkové služby Policie České republiky v období od 15. do 30. 9. 2000 Nařízení vlády č. 348/2001 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období do 31. prosince 2001 Nařízení vlády č. 484/2001 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 1. ledna 2002 do 31. března 2002 Nařízení vlády č. 112/2002 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 1. dubna 2002 do 30. června 2002 Nařízení vlády č. 298/2002 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 1. července 2002 do 30. září 2002 Nařízení vlády č. 299/2002 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 16. listopadu 2002 do 24. listopadu 2002 Nařízení vlády č. 427/2002 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 1. října 2002 do 31. prosince 2002 Nařízení vlády č. 10/2003 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období do 31. března 2003 Nařízení vlády č. 46/2003 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období do 31. prosince 2003 151
• • • • • • • • • • •
6. •
Nařízení vlády č. 483/2003 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 1. ledna 2004 do 31. prosince 2004 Nařízení vlády č. 13/2004 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky při radiačních haváriích na jaderných elektrárnách Nařízení vlády č. 677/2004 Sb., o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 1. ledna 2005 do 31. prosince 2005 Nařízení vlády č. 518/2005, o povolání vojáků Armády České republiky k plnění úkolů Policie České republiky v období od 1. ledna 2006 do 31. prosince 2006 Vyhláška ministerstva vnitra České republiky č. 290/1992 Sb., kterou se provádí zákon České národní rady č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky. Vyhláška Ministerstva vnitra č. 174/1993 Sb., o jednorázovém mimořádném odškodnění za poškození zdraví nebo smrt v souvislosti s pomocí poskytnutou Policii České republiky nebo obecní policii Vyhláška Min. vnitra ČR č. 88/1996 Sb., kterou se provádí zákon o obecní policii. Vyhláška Ministerstva vnitra ČR č. 231/1996 Sb., kterou se stanoví paušální částka nákladů řízení o přestupcích Vyhláška Ministerstva vnitra č. 25/1998 Sb., o vnějším označení policie a prokazování příslušnosti k policii, ve znění pozdějšího předpisu Vyhláška Ministerstva financí č. 323/2002 Sb., o rozpočtové skladbě, ve znění pozdějších předpisů. Oznámení Ministerstva dopravy a spojů č. RZP-158/Ř-98, oprávnění pro policisty Policie České republiky, Služby železniční policie.
Další prameny
Vojenská policie 1991-2006. Ministerstvo obrany České republiky – AVIS, 2005
152
