Phare utólagos országértékelés és kapacitás építés. Magyarország

Phare utólagos országértékelés és kapacitás építés

Magyarország

Ezt

az

utólagos

értékelést

az

Európai

Bizottság

Bővítési

Főigazgatósága

kezdeményezte és egy magánkonzorcium végezte el. A Konzorcium teljes felelősséget vállal a jelentésért és az abban foglalt következtetésekért. 2003. április

Előszó Ez az Országjelentés része az 1997-98-as programozási években 10 tagjelölt ország részére nyújtott PHARE támogatás utólagos értékelésének. Az értékelést az Európai Bizottság Bővítési Főigazgatósága indította a Bizottságnak az irányítása alá tartozó EK finanszírozási programok eredményéről a többi Európai Intézmény és a közvélemény részére teljesítendő jelentési kötelezettsége keretében. Az értékelést a Bizottság egy bizottsági munkatársakból álló Központi Irányító Csoport támogatásával felügyeli, amely jóváhagyta az értékelési módszert és a gazdálkodási tervet. Az értékelés magyar része a Nemzeti Segélykoordinátor felelősségi körén belül valósul meg, aki a Miniszterelnöki Hivatalból egy Nemzeti Értékelési Képviselőt1 nevezett ki az értékelés napi feladatainak ellátására és az értékelés nemzeti szinten történő felügyeletéért való általános felelősséget viselő Nemzeti Irányító Csoport vezetésére. A Nemzeti Irányító Csoport jóváhagyta a magyar értékelésre vonatkozó feladatmeghatározást, beleértve az értékelendő projektek kiválasztását is. Az Európai Bizottság magyarországi hivatalos Képviselete részt vesz az Irányító Csoportban. Az átfogó értékelést a PLS RAMBØLL Management-ből (Dánia) és az Eureval-C3E-ből (Franciaország) álló konzorcium végezte. A Konzorcium felelős valamennyi benyújtandó dokumentum elkészítéséért, beleértve ezt a jelentést is. A magyar értékelést a Konzorcium EU-szakértői és két helyi alvállalkozó szakértő, a Geoconsult ’99 cég részéről egy fő és a Józan Ész Bt. részéről egy szakértő közösen végzik. A jelentés végleges változata számba veszi a Nemzeti Irányító Csoporttól és a Nemzeti Értékelési Képviselőtől kapott megjegyzéseket és visszajelzéseket. Ugyanakkor a dokumentum

szerzői

teljes

felelősséget

vállalnak

az

következtetésekért és ajánlásokért. Felelősséget vállalnak

abban

szereplő

az esetlegesen a

szövegben maradó bármely ténybeli hibáért vagy félreértelmezésért is. Az Országjelentés azokra a megállapításokra, értékítéletekre és tanulságokra koncentrál, amelyeket országszinten le lehet vonni. Az egyes tagjelölt országokról készített országjelentések alapján összesített jelentés készül, amely a tíz országban kijelölt kérdésékre összpontosít.

1

Fábián András úr, Főigazgató-helyettes.

Készítette az EUREVAL-C3E és a PLS RAMBØLL Management a Bővítési Főigazgatóság részére


Tartalomjegyzék

Oldal

1. Vezetői összefoglaló .....................................................................................7 1.1. Az értékelés eredete és célja ............................................................................7 1.2. Főbb tanulságok és ajánlások...........................................................................7 1.2.1. A jó programozás fontossága .................................................................8 1.2.2. A twinning mint új eszköz, három esettanulmány tekintetében ...............8 1.2.3. A szervezeti és stratégiai felkészültség fontos előfeltétel........................9 1.2.4. A fenntarthatóság, az addicionalitás és a feltételhez kötés kiegyensúlyozott alkalmazása a beruházási projekteknél .......................9 1.3. Jogi-intézményi hatás projekt szinten.............................................................. 10 1.4. Társadalmi-gazdasági hatások projekt szinten................................................ 12 1.5. Átfogó következtetések a hatásokról............................................................... 13

2. A Phare támogatás nyújtásának összefüggései..........................................15 2.1. A csatlakozási folyamat................................................................................... 15 2.1.1. Adatok az országról.............................................................................. 15 2.1.2. Az országban a 90-es évek közepén végbement főbb társadalmi, gazdasági és politikai események ........................................................ 15 2.1.3. Az EU csatlakozási folyamat fejleményei.............................................. 16 2.2. A Phare és a csatlakozási stratégia ................................................................ 18 2.2.1. Az ország 1997. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai 18 2.2.2. Az ország 1998. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai 19 2.2.3. Költségvetési allokációk 1997-ben és 1998-ban ................................... 20 2.2.4. Megvalósítási módozatok ..................................................................... 22 2.3. A projektek áttekintése.................................................................................... 23 2.3.1. Projekt portfolió .................................................................................... 23 2.3.2. A projektek végrehajtása ...................................................................... 29

3. Az outputok, eredmények és hatások értékelése ........................................31 3.1. Az outputok, eredmények és tipikus hatások leírása....................................... 31 3.1.1. Részletes vélemény hat projektről ........................................................ 31 3.1.2. HU980702 Projekt- Támogatás a Központi Környezetvédelmi Alap részére ................................................................................................. 32 3.1.3. HU980703 Projekt – Környezetvédelmi laboratóriumok........................ 33 3.1.4. HU980501 Projekt – Határőrizeti Rendszer .......................................... 34 3.1.5. HU980502 Projekt – Határátkelőhelyek modernizálása ........................ 35 3.1.6. HU980603 Projekt – A CAP végrehajtása ............................................ 37 3.1.7. HU980602 Projekt – A növény-egészségügyi rendszer fejlesztése ...... 39 3.2. Elindították volna-e a projekteket a Phare nélkül?........................................... 40


3.2.1. A Phare-támogatás hatása: áttekintés .................................................. 40 3.2.2. A Phare hatása: példák ........................................................................ 42 3.2.3. A Phare hatása: megállapítások és következtetések ............................ 45 3.3. A hatások áttekintése – általános összegzés .................................................. 47 3.3.1. Az összes hatás – a megvalósítási dokumentumok szerint .................. 47 3.3.2. Különleges megállapítások................................................................... 48 3.4. A jogi-intézményi hatások részletes felmérése................................................ 49 3.4.1. Jogi-intézményi hatások: példák........................................................... 50 3.4.2. Jogi-intézményi hatások: megállapítások és következtetések .............. 58 3.5. Társadalmi-gazdasági hatások ....................................................................... 61 3.5.1. Áttekintés ............................................................................................. 61 3.5.2. Társadalmi-gazdasági hatások: példák................................................. 62 3.5.3. Társadalmi-gazdasági hatások: megállapítások és következtetések .... 67

4. Tanulságok és ajánlások.............................................................................70 4.1. A megállapítások és következtetések összefoglalása ..................................... 70 4.2. Főbb tanulságok és ajánlások......................................................................... 71 4.2.1. A jó programozás fontossága ............................................................... 71 4.2.2. Twinning............................................................................................... 72 4.2.3. Szervezeti és stratégiai felkészültség ................................................... 72 4.2.4. A beruházási projektek fenntarthatósága, addicionalitása és feltételessége ....................................................................................... 73

Függelékek ......................................................................................................75 1. Melléklet: Értékelési módszer és pontozás ........................................................ 75 2a Melléklet: HU980501 Eset: A Határőrizet megerősítése.................................... 88 2b Melléklet: HU980502 Eset: Határátkelőhelyek modernizálása .......................... 92 2c Melléklet: HU980602 Eset: A Növény-egészségügyi Rendszer Fejlesztése...... 96 2d Melléklet: HU980603 Eset: A CAP jövőbeli működéséért felelős intézmények.. 99 2e Melléklet: HU980702 Eset: Központi Környezetvédelmi Alap.......................... 103 2f Melléklet: HU980703 Eset: Környezetvédelmi laboratóriumok ......................... 107 3. Melléklet: Rövidítések Jegyzéke ...................................................................... 111

Összefoglalás – A Jelentéshez tartozó különálló dokumentumok – Tartalom113


1. Vezetői összefoglaló 1.1.

Az értékelés eredete és célja

Ez az utólagos (ex post) értékelés az ország 1997-1998-ban allokált és 2001 végéig megvalósított Phare-támogatását öleli fel. Elemzésünk az Európai Bizottság Bővítési Főigazgatósága által kezdeményezett szélesebb körű értékelés részét képezi, amely a 10 tagjelölt országra vonatkozik. Ez az ex post értékelés a Phare által támogatott projektek hatásainak felmérésére összpontosít. Értékelésünk a hatásokat mint az EU támogatásnak a közigazgatásra és a szélesebb társadalomra gyakorolt hosszantartó és mélyreható következményét értelmezi. A Magyarországra vonatkozó értékelés 18 projektet ölel fel. Mindezen projekteket általános összegzésnek (basic assessment) vetettük alá, valamint hat projektet részletesen megvizsgáltunk az érintett szereplők széles körében – a központokban működő program-menedzserektől a területen működő végfelhasználókig – végzett utólagos interjúk segítségével. Ugyanakkor az értékelés nemcsak a projektszinten megalkotható értékítéletekre koncentrál, hanem összefoglalja a programok és az egész ország szintjén levonható tanulságokat is. Ez az értékelés a többi kilenc országjelentéssel együtt alapul szolgál egy olyan összesített jelentés elkészítéséhez is, amely következtetéseket von le az érintett országok tekintetében, és részét képezi majd az Európai Bizottság által az EU intézményei és állampolgárai részére a Phare támogatás felhasználásáról és hatásairól készített beszámolójának.

1.2.

Főbb tanulságok és ajánlások

Az értékelés számos tényezővel foglalkozott, amelyek elősegítik, vagy akadályozzák a projekt hatásának érvényesülését, illetve foglalkozott az ebből levonható tanulságokkal is. Az esettanulmányok elemzése alapján levont alábbi tanulságok minősülnek országszinten stratégiai következtetéseknek és ezért érdemes alaposabban megvilágítani őket.

Készítette az EUREVAL-C3E és a PLS RAMBØLL Management a Bővítési Főigazgatóság részére 7

1.2.1. A jó programozás fontossága Az esettanulmányok rávilágítottak arra, hogy a rossz programozás számos problémát okozott. Egy esetben előfordult, hogy a projekttől elvárt eredmények irreálisan ambiciózusak voltak. Más esetekben a teljesítménymutatók nem voltak helytállóak az adott teljesítmény méréséhez. Mivel a programozási dokumentumok mérvadóak, a programozás korai szakaszában elkövetett hibák általában végigkísérik a projekteket a végrehajtás, a monitoring és az értékelés egész folyamatán. A kiválasztott esetekben mindegyik projektet 1998-ban programozták a Phare keretén belül, amikor a projekt űrlapok és egyéb programozási dokumentumok formátuma és követelményei még újak voltak és gyakran zavart okoztak. Számos projekt űrlapot nagyon gyorsan, alaposabb előkészítő tanulmány vagy minőségbiztosítási eljárások elvégzése nélkül készítettek el. •

Elegendő időt és erőforrást kell szentelni a megfelelő programozásnak. Olyan decentralizált rendszerben, mint amilyen a Phare is, ez magában foglalja azt is, hogy a kedvezményezett országban kellő erőfeszítést kell fordítani a programozási képesség fejlesztésére.

1.2.2. A twinning mint új eszköz, három esettanulmány tekintetében Az új twinning eszköz alkalmazásánál három főbb tanulság vonható le. Először, a twinning igen hatékony eszköz lehet az acquis communautaire meghatározott részeihez

kapcsolódó,

adminisztratív

struktúrákra

és

eljárásokra

vonatkozó

rendelkezésre álló tapasztalatok közvetlen átadása esetén. Másodszor, a twinning nagy részben függ az egyéni teljesítménytől. Harmadszor, a twinning sikere nagymértékben azon múlik, hogy a vezető twinning tanácsadók kapcsolatban állnak-e a partner intézmények felső vezetői szintjeivel. •

A twinning-et elsősorban olyan esetekben ajánlatos használni, amikor az acquis végrehajtásával kapcsolatban rendelkezésre álló tapasztalatok közvetlen átadására van szükség. Ezen túlmenően, a vezető twinning tanácsadóknak közvetlen érintkezésben és munkakapcsolatban kell állniuk a partner intézmény döntéshozói szintjével.


1.2.3. A szervezeti és stratégiai felkészültség fontos előfeltétel A szervezeti és stratégiai felkészültség a projektek végrehajtásának és fenntartásának fontos előfeltétele. •

Ezért legalább a nagyobb Phare projektek indításának előfeltétele kell hogy legyen, a partnerszervezetek szervezeti és stratégiai felkészültségének egy meghatározott minimális szintjének megléte. Ugyanakkor a kisebb projektek felhasználhatók annak érdekében, hogy éppen ezt a fajta felkészültséget ösztönözzék.

1.2.4. A fenntarthatóság, az addicionalitás és a feltételhez kötés kiegyensúlyozott alkalmazása a beruházási projekteknél Az esettanulmányok rámutattak arra, hogy a beruházási projektek fenntarthatósága általában nő akkor, amikor a Phare által finanszírozott beruházás egy szélesebb, nemzeti ágazati stratégia részét képezi, amelyhez hosszú távú, nemzeti pénzügyi kötelezettségvállalások kapcsolódnak. Ez a következtetés vonatkozik az ilyen Phareprojektek addicionalitására is, amely csökkenthető a nagyobb összegű bevont nemzeti forrásokkal. Más szóval, bizonyos esetekben kompromisszum jöhet létre a magas addicionalitás és a magas fenntarthatóság követelménye között. A harmadik alapelv, amely megoldhatja ezt a látszólagos problémát, a feltételhez kötés alkalmazása, amely öltheti, például garantált nemzeti források formáját egy Phare által finanszírozott berendezés karbantartására. Egyes esettanulmányok rávilágítottak továbbá arra, hogy bár bizonyos beruházási projektek addicionalitása alacsony, vagy bizonytalan volt, a Phare forrásoknak még az összes nemzeti beruházás kis hányadában történő felhasználása is, valójában erős hatást gyakorolhat arra, hogy a beruházás az EU normákkal szorosabb összhangban valósuljon meg. Más szóval lehet, hogy a beruházást mindenképpen megvalósították volna – esetleg később – de az a Phare nélkül kevésbé felelt volna meg az EU normáinak. •

Ezért az addicionalitás, a fenntarthatóság és a feltételhez kötés alapelveit kiegyensúlyozott kombinációban lehet és kell alkalmazni.


1.3.

Jogi-intézményi hatás projekt szinten

A jogi és intézményi hatások ennek az értékelésnek az értelmezésében a jogharmonizációt, új intézmények fejlesztését, a meglévő intézmények erősítését, az adminisztratív reformot és az emberi erőforrás fejlesztését foglalják magukban. A

jogi és intézményi hatások általános összegzése keretében szisztematikusan

értékeltük mind a 18 projektet a rendelkezésre álló végrehajtási dokumentumok és a végrehajtásért felelős hatóságok véleménye alapján. Ebből a szempontból a Pharetámogatás átlagos hatásossága egy 0-tól 1-ig terjedő skálán 0,88 értéket kapott. Ez azt jelzi, hogy a szándékolt jogi és intézményi hatásokat nagymértékben teljesítették. A fenntarthatóság átlagosan 0,74 értéket kapott, ami azt jelzi, hogy az elért hatások valószínűleg fenntarthatók. A részletes felmérésnek alávetett projekteket ismét értékeltük az ezen utólagos értékelés céljára elvégzett mélyebb vizsgálat alapján. Az alapfelmérés és a részletes felmérés nagyon kismértékben különbözött. A részletes vizsgálatnak alávetett projektek átlagos pontszáma valamivel alacsonyabb volt a hatásosság és a fenntarthatóság szempontjából, mint az alapfelmérésnél kapott átlagok. Ez arra utal, hogy ezen mutatószámok felmért értéke talán kissé túl magas volt, de még mindig igen kielégítő az alapfelmérésnek alávetett projektek esetében. Azokban az esetekben, amikor az értékelők az eredeti projekt dokumentumokban világosan rögzített jogi és intézményi célkitűzéseket találtak, az alábbi hatások mutatkoztak meg. 1.

A menedékjogi eljárások méltányosságának és hatékonyságának javítása.

Ennél a projektnél ötvözték a jogközelítést és a szakmai képzést, a Genfi Egyezmény és más nemzetközi jogi aktusok előírásaival összhangban álló menedékjogi és menekültügyi törvények fenntartható végrehajtásának biztosítása érdekében. A képzés megvalósítása

által

a

menedékjogi

kérelmek

feldolgozásának

minősége

és

hatékonysága jelentősen javult. A menedékjogi kérelmekkel foglalkozó, jogosultságot elbíráló tisztviselők megerősítik, hogy az EU követelményeknek megfelelő irányelveket és a megszerzett készségeket ma már alkalmazzák a mindennapi gyakorlatban. Ezen túlmenően a magyar hatóságok és a német twinning partner között létrejött kapcsolat ma is aktívan működik és a magyar menekültügyi hatóságok rendszeresen kapnak országjelentéseket

német

kollégáiktól.

Végezetül,

a

magyar

hatóságok


az

együttműködést

követően a twinning

tanácsadók

által tett számos ajánlást

megvalósítottak. 2.

Hatékonyabb és gyorsabb vámeljárás. Ez a projekt hozzájárult két határátkelő

állomás Schengen-i követelményeknek és ezáltal az EU követelményeinek megfelelő megépítéséhez. E törvényalkotási hatásokon túlmenően, de azokhoz szorosan kapcsolódva a fizikai infrastruktúra korszerűsítése hatékonyabb és gyorsabb vámeljárást eredményezett a két határátkelő állomáson. A vámvizsgálat feltételei jelentősen javultak új berendezések és infrastruktúra beszerzésének köszönhetően. A szükséges emberi erőforrás fejlesztést nemzeti forrásból biztosították. A fenntartásra és karbantartásra elkülönített nemzeti költségvetéssel együtt ez biztosította a projekt magas fenntarthatóságát. Bár ez egy beruházási projekt volt, mégis jelentősen hozzájárult az acquis követelményeinek teljesítéséhez. 3.

Kifizető Ügynökség létrehozása. A projekt egyik eredeti célkitűzése az volt a

projekt befejezéséig, hogy teljesen működőképes Kifizető Ügynökséget hozzon létre valamennyi mezőgazdasági piaci szervezet részére. Ez kulcsfontosságú követelménye és előfeltétele a mezőgazdasági EU-támogatásnak, azonban a magas szintű koordináció és a Kifizető Ügynökség jövőbeli szerepéről szóló döntés hiánya, valamint a kompetenciák kijelölésének hiánya miatt azonban az elvárt eredményt csak részben teljesítették. A Kifizető Ügynökség létrehozását és akkreditációját késleltették a Kormánynak a létrehozandó Ügynökséggel -annak struktúrájával és összetételével kapcsolatos koncepciójának változásai is. Míg a magas szintű döntéshozatal hiánya negatívan befolyásolta a Kifizető Ügynökség létrejöttét, a projekt programozása is hibáztatható volt. Különösen az agrárágazatra vonatkozó megalapozott stratégia hiánya okozta, hogy a projekt űrlap túl általános és túlzottan ambiciózus lett. 4.

A környezetvédelmi projektekre fordítható források kezelésének javítása. A

twinning és a kísérleti beruházási projektek ötvözésének eredményeként javult a Központi Környezetvédelmi Alap (KKVA) forráskezelési képessége. A beruházási és az intézmény-fejlesztési

(twinning)

tevékenységek

párhuzamos

folytatása

pozitív

szinergikus hatást eredményezett. Ily módon a kísérleti beruházás valódi esetként szolgált a kapacitás-fejlesztési munkához, amely viszont javította a környezetvédelmi beruházásnál

alkalmazott

tenderezési

és

projektmenedzselési

eljárásokat.

A

korszerűsített KKVA menedzselési képességeinek javításával ma már nagyobb felkészültséggel

rendelkezik

további,

az

EU

által

finanszírozott

projektek


előkészítéséhez,

végrehajtásához

és

menedzseléséhez,

valamint

pótlólagos

kereskedelmi és koncessziós finanszírozási forrásoknak a környezetvédelmi és természet-megóvási

állami

és

magánberuházásokhoz

történő

bevonásához.

Ugyanakkor az elért hatások fenntarthatósága számos tényezőtől függ, köztük a KKVA jövőbeli szerepéről kialakítandó egyértelmű politikai konszenzustól, az emberi erőforrások fejlesztésére további erőforrások biztosításától, és a KKVA számára működési terv elfogadásától.

1.4.

Társadalmi-gazdasági hatások projekt szinten

Ebben az értékelésben a társadalmi gazdasági hatásokat a projekteknek a jólét, a foglalkoztatás, a gazdaság, a környezet, a civil társadalom, az emberi jogok és más tényezőkre való hatásában elért végső teljesítményeként és következményeiként határozzuk meg. Kizárólag

a

végrehajtásra

vonatkozó információkat

mérlegelve a szándékolt

társadalmi-gazdasági hatások (hatásosság) teljesítménye átlagosan 0,68 értéket kapott. Hasonlóan a jogi-intézményi területhez, ez a pontszám azt jelzi, hogy a szándékolt társadalmi-gazdasági hatások többségét elérték. Az elért hatások fenntartásának valószínűségét (fenntarthatóság) átlagosan 0,77 pontra értékeltük, amely hasonló a jogi-intézményi területnél elért értékhez. A részletes értékelésnek alávetett projekteket a mélyebb (in-depth) vizsgálat alapján az utólagos értékelés során ismét minősítettünk. Ebben a hatásosság átlagpontszáma az alapfelmérés

minősítésével

összehasonlítva

majdnem

megegyezett,

és

a

fenntarthatóság pontszáma valamivel alacsonyabb volt. Ugyanakkor megerősítést nyert, hogy átfogó szempontból a hatások kielégítők. A világosan meghatározott társadalmi-gazdasági

célkitűzéseket

tartalmazó

eredeti

projekt

dokumentumok

esetében az elemzők az alábbi hatásokra mutattak rá. 5.

A törvényes külkereskedelem folyamatos áramlása. A két határállomás

kereskedelemhez kapcsolódó forgalma jelentősen növekedett az infrastruktúrafejlesztési projekt befejezése után. Ugyanakkor számos tényező határozza meg a határon átnyúló kereskedelem és a kereskedelmi forgalom emelkedését, amelyek nagy részét nem lehet a jelen projektnek tulajdonítani. Az esettanulmány kimutatta, hogy a projekt által finanszírozott beruházás csökkentette a várakozási időt és növelte az


illegális cselekmények felderítésének arányát, amely két olyan tényező, amely valószínűleg hozzájárult a törvényes kereskedelmi forgalom növekedéséhez. Az ilyen típusú projektek hatásosságát és hatékonyságát meghatározó jelentős tényező, hogy milyen infrastrukturális beruházásokat hajtanak végre a határ másik oldalán. Ebben az esetben a letenyei állomás horvát oldalán végrehajtott kapcsolódó korszerűsítések javították a projekt átfogó hatásosságát és hatékonyságát, míg a jugoszláv beruházások elmaradása csökkentette a projekt hatásait a röszkei határállomásnál. 6.

Nagyobb biztonság a növényi betegségek tekintetében Magyarországon és az

EU-ban. Az e projekt keretében megépített új, EU követelményeknek megfelelő karantén üvegházak hozzájárultak a határátkelőhelyeken a növényi szállítmányok jobb és pontosabb ellenőrzéséhez és adminisztrációjához. Az új üvegházak el tudják végezni a növényi szállítmányok mennyiségében elmúlt években bekövetkező növekedés által támasztott igények miatt szükséges vizsgálatokat. Ily módon az új létesítmények csökkentik annak kockázatát, hogy káros anyagok és organizmusok kerüljenek a környezetbe. 7.

A környezetvédelem

szélesebb körű elfogadottsága.

A laboratóriumok

szolgáltatásának – e projektnek köszönhető – javuló minősége társadalmi-gazdasági hatásokkal is járt. A projekt különösen hozzájárult a környezetvédelem szélesebb körű elfogadásához. Jó példa erre a jelentős szennyezést kibocsátó gyárak esete: a javuló mérések következtében az érintett iparágak hitelt adnak az adatoknak és ezért a fellebbezések száma csökken. Ez felfogható a környezetvédelmi törvények jobb végrehajtatásának is, amely közvetlen környezeti előnyökkel járhat, mint a gyárak szennyezés-kibocsátásának csökkenése. Az interjúk szerint a javuló mérések a gazdaság számos ágazatában a termelési folyamatokra is hatással voltak. A jobb minőségű mérések és a törvények végrehajtásának ellenőrzése arra ösztönzött bizonyos iparágakat, hogy a környezetvédelmi szempontokat jobban figyelembe vevő termelési folyamatokat dolgozzanak ki.

1.5. •

Átfogó következtetések a hatásokról Valamennyi információ-forrás és azok alapos összevetése alapján az értékelők az alábbiakat állapítják meg.

•

Az acquis átvételéhez való hozzájárulás jelentős volt, és az eredmények fenntarthatósága magas. Magyarország egyike azon tagjelölt országoknak,


amelyek

viszonylag

nagy

arányban

alkalmazták

a

Phare-támogatást

intézményfejlesztés céljára, és ez jelentős hatásokkal járt. •

A Phare-támogatásnak komoly társadalmi-gazdasági hatásai is voltak és figyelemre méltó, hogy számos beruházási projekt elősegítette az acquis-hoz való jogközelítést is.

•

Az elért hatások fenntarthatósága tekintetében vegyesek az eredmények. Figyelmet kell fordítani a magas hatásosság fenntartásának biztosítására.

Az ajánlásoknál leírtak szerint még mindig van lehetőség a projektek hatásainak javítására

a

tervezés

és

a

pontosabb

programozás

alkalmazásával

és

beruházásoknak hosszú távú nemzeti stratégiába történő integrálásával.


a

2. A Phare támogatás nyújtásának összefüggései 2.1.

A csatlakozási folyamat

2.1.1. Adatok az országról Terület:

93,036 km²

Népesség:

10 millió

Főváros:

Budapest

Határok:

Északon Szlovákia, észak-keleten Ukrajna, keleten Románia, délen Szerbia, Horvátország, Szlovénia és nyugaton Ausztria.

Kormányzati forma:

Parlamentáris demokrácia

2.1.2. Az országban a 90-es évek közepén végbement főbb társadalmi, gazdasági és politikai események2 Magyarország a kelet-európai államok közül az elsők egyike volt, amely még a kommunizmus időszaka alatt felismerte a piacgazdaság jelentőségét és ezáltal fontos szerepet játszott a kommunizmus összeomlásának felgyorsításában. A Magyar Köztársaság 1989-ben történő kikiáltása óta Magyarország jelentős gazdasági és politikai fejlődésen ment keresztül, a demokratikus parlamentáris rendszer keretein belül. Az 1990-ben megtartott első többpárti szabad választásokat követően Magyarország meglehetősen gyorsan alkotta meg és ültette jogrendjébe – gazdasági és politikai – alaptörvényeit. Az 1994-es választások után a magyar Kormány stabilizációs programot valósított meg, amelynek keretében visszafogta a szociális kiadásokat, csökkentette a költségvetés hiányát, leértékelte a Forintot, a jövedelmeket ellenőrzés alá vonta és felgyorsította a privatizációt. 1989 és 1995 között az EU és Magyarország közötti kereskedelem jelentősen bővült. Az EU Magyarországról származó importja 2,6 milliárd EUR-ról 8,7 milliárd EUR-ra nőtt, míg az EK Magyarországra irányuló exportja 3 milliárd EUR-ról 9,9 milliárd EURra növekedett. Ebben az időszakban a magyar kereskedelmi mérleg folyamatosan deficitet mutatott, kivéve az 1990 és 1991-es éveket, amikor a kereskedelem 0,1 milliárd EUR többlettel zárult. A magyar hatóságok erőfeszítései ellenére a deficit

2

Az 1997. és 1998. évi Phare Éves Jelentésekből származó információk alapján.


növekedett 1995-ben és 1996-ban is, elsősorban annak eredményeképpen, hogy Ausztria, Finnország és Svédország csatlakozott az EU-hoz, továbbá a magyar gazdaság gépekkel és berendezésekkel történő modernizációjának követelménye miatt.

2.1.3. Az EU csatlakozási folyamat fejleményei 1990 óta széleskörű konszenzus alakult ki a magyar politikai erők körében azon törekvés támogatása tekintetében, hogy Magyarország az EU tagjává váljon. Az 1990 óta egymást követő kormányok Magyarország kül- és belpolitikájának alapvető célkitűzéseként tartották meg ezt a célt. Ily módon Magyarország már 1994 márciusában benyújtotta tagsági kérelmét. A Társulási Megállapodást, amely Európai Megállapodásként ismert az Európai Közösségek és Magyarország között, 1991. december 16-án írták alá és 1994. február 1-én lépett hatályba. Az Európai Megállapodás képezi ma a Magyarország és az Unió közötti kapcsolatok jogi alapját. Célja az, hogy a politikai párbeszédhez keretül szolgáljon, elősegítse a felek között a kereskedelmi és gazdasági kapcsolatok bővülését, alapját képezze a Közösség által nyújtott technikai és pénzügyi segítségnyújtásnak, és megfelelő keretet nyújtson Magyarországnak az Unióba történő fokozatos integrációjához.

2.1.3.1.

A koppenhágai kritériumok

Az Európai Tanács 1993 júniusában, Koppenhágában megtartott találkozóján meghatározták az új tagállamok EU-hoz való csatlakozásának kritériumait. E kritériumok, amelyek Magyarországra és a többi csatlakozó országra is vonatkoznak, az alábbiakat várják el az országtól: •

A demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat, valamint a kisebbségek jogainak tiszteletben tartását és védelmét garantáló stabil intézményrendszerrel rendelkezzen;

•

Működő piacgazdasággal rendelkezzen, amely képes az Unión belüli verseny nyomásával és piaci erőkkel megbirkózni;

•

Legyen képes a tagsággal járó kötelezettségek vállalására, beleértve a politikai, gazdasági és monetáris unió céljaihoz való csatlakozást is;


A kilencvenes évek során a Bizottság rendszeresen értékelte Magyarország előrehaladását a koppenhágai kritériumok teljesítésének terén.

2.1.3.2.

A csatlakozási folyamat jelenlegi állása – a Bizottság véleményei és jelentései

A Bizottság 1997. júliusában véglegesített, Magyarországról készített Véleményében javasolta, hogy kezdődjenek csatlakozási tárgyalások Magyarországgal. A Vélemény leszögezi: •

Magyarországot a jogállamiságot, az emberi jogokat és a kisebbségek jogainak tiszteletben tartását és védelmét garantáló stabil intézményrendszerrel rendelkező demokrácia jellemzi;

•

Magyarország működő piacgazdaságnak tekinthető, amely képes az Unión belüli verseny nyomásával és a piaci erőkkel megbirkózni;

•

Ha Magyarország folytatja a közösségi vívmányoknak (Acquis) – különösen az egységes piacra vonatkozó elemeinek – átültetésére irányuló erőfeszítéseit, és a végrehajtással kapcsolatos munkát intenzívebbé teszi, Magyarország középtávon képes lesz az Acquis teljes mértékben történő alkalmazására. Általánosabban további adminisztratív reformokra van elengedhetetlenül szükség ahhoz, hogy Magyarország rendelkezzen az Acquis tényleges és hatékony alkalmazásához és érvényesítéséhez szükséges struktúrákkal.

Az Európai Bizottság 1998. novemberi Országjelentése az alábbiakat állapította meg: •

Magyarország továbbra is teljesíti a koppenhágai politikai kritériumokat. Ugyanakkor folyamatosan figyelmet kell fordítani a korrupció elleni hatékonyabb küzdelemre és a romák helyzetének javítására;

•

Magyarország működő piacgazdaságnak tekinthető, és közép-távon képes lesz az Unión belüli verseny nyomásával és a piaci erőkkel megbirkózni, – feltéve, hogy fenntartja a kereskedelem integrációjának és a folyamatban lévő vállalkozási szerkezetátalakításnak a feltételeit;

•

Magyarországon az Acquis átültetése folyamatos ütemben haladt és azt általában a végrehajtást megkönnyítő, megfelelő intézményi és pénzügyi rendelkezések kísérték. A Bizottság úgy véli, hogy Magyarország folyamatos


előrehaladása az Acquis átültetésében – ha továbbra is fenntartja annak ütemét – képessé teszi az országot arra, hogy közép-távon vállalni tudja a tagsággal járó kötelezettségeket, feltéve, hogy felgyorsítja a környezetvédelemre vonatkozó rendelkezések átvételének ütemét.

2.2.

A Phare és a csatlakozási stratégia

Az értékelési időszak során a csatlakozással kapcsolatosan az Európai Unió és Magyarország a következő főbb dokumentumokban állapodott meg és fogadott el, így: a Több évre szóló Indikatív Program (MIP) 1995-1999, és a Csatlakozási Partnerség (AP) 1998. E dokumentumok tükrözik a Bizottságnak a véleményeiben és jelentéseiben megfogalmazott megállapításait. A MIP a fejlesztési problémákkal – köztük a csatlakozáshoz kapcsolódókkal is – szélesebb perspektívában foglalkozik, míg az AP közvetlenebbül összpontosít a csatlakozással kapcsolatos kérdésekre és problémákra.3

2.2.1. Az ország 1997. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai Magyarország esetében a MIP nem áll rendelkezésre – vagy nem tudtunk a nyomára jutni. A hiányzó MIP miatt a Phare segítségnyújtás célkitűzéseinek leírása tartalmazza a prioritásokat és a projektet, ahogy azok az 1997. évi Nemzeti Munkaprogramban (COP) megtalálhatók. A COP szerint a Phare segítségnyújtás 1997. évi célkitűzései a következők voltak:

•

Európai integráció és a közigazgatás reformja;

•

Oktatás és képzés (Tempus, Az emberi erőforrások adaptálása a piacgazdaság igényeihez);

•

Az államháztartás reformja (Az államháztartás modernizálása, a Szociális szektorok finanszírozása);

•

Társadalmi-gazdasági

fejlődés

(Mezőgazdaság,

Privatizáció

és

szerkezetátalakítás, Kis- és középvállalkozások fejlesztése, Területfejlesztés, Kereskedelem- és befektetés-ösztönzés, Turizmusfejlesztés, Munkaerő-piac);

3

Az AP-re való válasz-képpen az ország elkészítette a Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programját (NPAA), amely megjelöli azon módokat, amelyek segítségével a Csatlakozási Partnerség pri-


•

Infrastruktúra (Közlekedés és szállítás, Tranzit, Vízgazdálkodás és Hírközlés, Energia, Környezetvédelem);

•

Rugalmas, szektorsemleges technikai segítségnyújtási konstrukció.

A MIP mint olyan kifejezi az országra vonatkozó 1998. évi csatlakozási stratégiát. E dokumentum, továbbá az azt kiegészítő, a Bizottság által az 1997. évre kiadott Phare irányelvek alapján megállapodás született a finanszírozandó területekről. A célkitűzések részletesebb leírását az Összefoglalás 5. része tartalmazza.

2.2.2.

Az ország 1998. évi célkitűzései, prioritásai és programozási eljárásai

A bővítési folyamat – és a Phare program keretein belüli segítségnyújtás – fordulópontot vett 1997-ben. Eddig az időpontig a Phare támogatás a társadalmigazdasági fejlesztésre irányult és a kedvezményezett országok igényei vezérelték. Az Európai Tanács 1997. decemberében megtartott luxembourgi ülése úgy határozott, hogy a Phare Programnak nagyobb szerepet kell játszania a csatlakozási felkészülésben és az Acquis Communautaire (közösségi vívmányok) átvételére kell összpontosítania. Az 1998. júniusában a Phare programhoz kiadott új iránymutatások értelmében a tagjelölt országok intézményi és adminisztratív kapacitásai kulcsfontosságú prioritássá váltak a bővítésre való felkészülésben. Ezért ettől kezdve a Phare tevékenységnek két fő követelményre kellett koncentrálnia: •

A

közigazgatás

szabályoknak

és

a

(Acquis

közszolgálat

fejlesztésére,

Communautaire)

a

amely

a

közösségi

tagállamokéval

azonos

hatékonysággal való megvalósításához szükséges; – ennek keretében a Phare költségvetés körülbelül 30 százalékát allokálták intézményfejlesztésre. •

Az ipar és a főbb infrastruktúra közösségi színvonalra hozására a szükséges beruházások megvalósításával, amelynek keretében a Phare költségvetés körülbelül

70

százalékát

allokálták

a

strukturális

egyensúlytalanságok

megszűntetését célzó beruházásokra.

oritásai megvalósításra kerülnek. Bár e dokumentum egy szélesebb nemzeti keretet alkot, az AP volt a Phare prioritások megállapítása szempontjából a domináns stratégiai dokumentum.


Bár 1998-tól a Phare program felépítése megváltozott, az eljárás mégis számos hasonlóságot mutatott az 1997. évivel. A Bizottság elkészítette a Csatlakozási Partnerség (AP) 1998. évi tervezetét és a kölcsönös megállapodás előtt megtárgyalta azt Magyarországgal. Az 1998 évi AP szerint a prioritásokat az alábbi területeken belül határozták meg: •

Politikai

kritériumok:

További

erőfeszítések

szükségesek

a

romák

integrációjának javítására; •

Gazdasági reform: Az erőteljes beruházási növekedés feltételeinek további konszolidálása,

körültekintő

makrogazdasági

politikák

fenntartása,

megvalósítása és a strukturális reformok előrehaladása által; •

Az Acquis-val kapcsolatos adminisztratív reform, jogközelítés:

a

Közlekedés

és

Belső piac, Szállítás,

kapacitás építés, és

Igazságügy és Belügyek, Foglalkoztatás

és

Mezőgazdaság,

Szociális

kérdések,

Környezetvédelem, Regionális politika, és Kohézió területein.

A prioritások részletesebb leírását az Összefoglalás 5. része tartalmazza. 1. sz. Táblázat – A programozási időszak kulcsfontosságú időpontjai Dokumentumok/döntések

Dátum

Az országra vonatkozó Stratégiai Dokumentum (Bizottság)

1995. június

Több évre szóló Indikatív Program (MIP) 1995-99 (együttesen)

1995. augusztus

Phare Programozási Iránymutatások 1997. évre (Bizottság)

1997. március

Pénzügyi Memorandum 1997 (együttesen)

1997. október

Nemzeti Munkaprogram (COP) 1997 (együttesen)

1997. december

Phare Programozási Iránymutatások 1998. évre (Bizottság)

1998. június

Csatlakozási Partnerség 1998 (együttesen)

1998. június

Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programja Pénzügyi Memorandum 1998 (együttesen)

1998. szeptember 1998. december

2.2.3. Költségvetési allokációk 1997-ben és 1998-ban 2.2.3.1.

Phare-támogatás 1997-ben

1997-ben a Magyarországnak nyújtott támogatás összesen 103,9 millió eurót tett ki és elsősorban intézményfejlesztésre irányult. Ez az alábbiakat foglalta magában:


•

Részvétel a Leonardo, Socrates, Ifjúság Európáért közösségi programokban és a Tempus Programban;

•

A jogközelítés támogatása, beleértve a szabványok és a tanusítványok harmonizálását;

•

Támogatás az Igazságügy és Belügyek területén, amelynek célja a törvények végrehajtás és a határőrizet javítása;

•

Támogatás egy nemzeti képzési alapítvány részére (Magyar Közigazgatási Intézet), beleértve egy egységes képzési konstrukció létrehozását, amelyet a részvételre jogosult testületek állítanak fel az Acquis-val kapcsolatos képzési követelmények teljesítése érdekében.

2.2.3.2.

Phare támogatás 1998-ban

Az 1998 decemberében aláírt, 1998-ra szóló Phare Nemzeti Program teljes költségvetése 67 millió EUR. A Magyarország csatlakozási felkészülését elősegítő Phare-támogatás mind az intézményfejlesztési intézkedéseknek, mind az EU tagsággal járó követelmények teljesítéséhez szükséges beruházásoknak egyaránt prioritást adott. Az 1998. évi Nemzeti Program támogatást nyújtott: •

Az intézményi és adminisztratív kapacitások és képességek megerősítéséhez (7,8 millió EUR)

•

A belső piacra történő további integrálódást lehetővé tevő támogatáshoz (3 millió EUR)

•

A bel- és igazságügyi programhoz (15 millió EUR)

•

A mezőgazdasági szektornak (16 millió EUR)

•

A kulcsfontosságú környezetvédelmi Irányelvek végrehajtásához (14,2 millió EUR)

•

A Különleges Felkészülési Programhoz (7 millió EUR)

•

A közösségi programokban való részvétel támogatásához (3 millió EUR).


•

A Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység (CFCU) létrehozásával a Phare Program Irányításának javításához (1 millió EUR)

További 10 millió EUR került a Nemzeti Programhoz megajánlásra 1998-ban a Tempus Program folytatásához és a Közösségi Programok Megnyitásához (a “belépőjegyek” költségeihez). Egyedül a Tempus Programra 5 millió EUR lett előirányozva, amely lehetővé tette 22 közös európai projekt finanszírozását, amelyek közül 14 az Intézményfejlesztés körébe tartozott.

2.2.4. Megvalósítási módozatok A Magyar Köztársaságnak nyújtott Phare támogatást 1992 óta a Decentralizált Végrehajtási Rendszer értelmében bonyolítják, mely eredetileg Program Végrehajtó Egységeken

keresztül(a

minisztériumokban

és

egyéb

kedvezményezetteknél)

működtek. E rendszert az 1997-1999 közötti időszakban fokozatosan megreformálták a Phare tevékenységek gyorsaságának, hatékonyságának,

hatásosságának és

átláthatóságának javítása érdekében, beleértve a Bizottsági Szolgálatokon belüli lényeges decentralizációt és dekoncentrációt is, amely jelentős többlet felelősséget rótt a

Budapesti

Képviselet

Bizottsági

Szolgálataira.

A

Központi

Pénzügyi

és

Szerződéskötő Egységet 1998-ban hozták létre a Pénzügyminisztériumon belül. A Monitoring és Értékelési folyamatot Magyarországon a Bizottsági Szolgálatok 1996ban kezdték meg, és az OMAS Consortium Jelentései megállapításait és ajánlásait a Phare Programok tervezésére, irányítására és végrehajtására összpontosítják, továbbá értékelik annak valószínűségét, hogy az elvégzett tevékenységek eleget tesznek-e a Program célkitűzéseinek. Az OMAS számos jelentést készített az 1997-98 évi programokról/projektekről, amelyek fontos forrásul szolgáltak ehhez az értékeléshez. A Miniszterelnöki Hivatal alá tartozó Nemzeti Segélykoordinátor a felelős az előcsatlakozási segélyek általános koordinálásáért és teljes felelősséggel tartozik a Phare Program magyarországi programozásáért, monitoringjáért és végrehajtásáért. A Magyar Államkincstárban kezelt Nemzeti Alap, melyet a Nemzeti Programengedélyező Tisztviselő vezet, felügyeli 1998 óta a programok pénzügyi lebonyolítását és felelős az Európai Bizottságnak szóló jelentések elkészítéséért. A programok végrehajtása tekintetében a Nemzeti Ellenőrző Hatóság végzi a pénzügyi ellenőrzést. A Nemzeti Alap utalja át a forrásokat a Végrehajtó Ügynökségeknek, köztük

a

Központi

Pénzügyi

és

Szerződéskötő

Egységnek

a

Pénzügyi


Megállapodásokkal összhangban. A Miniszterelnöki Hivatal egyben felelős a Közös Monitoring Bizottságok koordinálásáért. Az 1997 és 1998. évi programozási és végrehajtási rendszerek általános magyarázatát az Összefoglalás 6. része tartalmazza.

2.3.

A projektek áttekintése

2.3.1. Projekt portfolió Minden projektet ”általános” „átfogó” vizsgálatnak vetettünk alá menedzsment és monitoring dokumentumok alapján, továbbá interjúkat készítettünk a végrehajtó ügynökségekkel, amikor szükséges volt. Ebben a jelentésben kijelentjük, hogy minden egyes projektet alávetettünk az u.n. alapvizsgálatnak. Az értékelésre fordított kapacitások meghatározó része az esettanulmányokra összpontosult, amelyeket. Ebben a jelentésben kijelentjük, hogy ezeket a projekteket részletesen megvizsgáltunk meghatározott módszer szerinti u.n. mélyreható vizsgálatnak vetettük alá. A módszertan további magyarázatát és a projektek kiválasztásának módszerét az 1. sz. Melléklet tartalmazza. A 2. sz. Táblázat bemutatja a 18 projektet, beleértve az u.n. mélyreható vizsgálat tárgyát képező 6 esettanulmányt.


4

2. sz. Táblázat: Az utólagos értékelés tárgyát képező projektek Projektszám

A projekt címe

Eredeti Phare Státusz költségvetés EUR-ban

HU970701

Infrastruktúra – Közlekedés

Alap

HU980301

Államháztartás

Alap

2.100.000

HU980302

Pénzügyi ellenőrzés, Monitoring, Audit

Alap

3.000.000

HU980303

Kötelező vámtarifa információs rendszerek és kötelező származási információs

Alap

2.700.000

HU980401

Tesztelő és Tanúsító Testületek fejlesztése

Alap

3.000.000

HU980601

Állategészségügyi kérdések

Alap

5.000.000

HU980604

Minőségbiztosítás a mezőgazdaságban, a magyar termékek versenyképességének

Alap

3.000.000

HU980605

Tervezési képesség fejlesztése a strukturális alapokhoz és az agrárkörny.védelmi

Alap

2.000.000

HU980701

Jogközelítés

Alap

5.700.000

HU980801

Különleges Felkészülési Program a Strukturális Alapokra Magyarországon

Alap

7.000.000

HU981001

Új végrehajtási struktúrák létrehozása

Alap

1.000.000

HU9811

LSIF-Továbbfejlesztés/Észak-Budapest folyékony halmazállapotú szennyvízkezelő ő

Alap

16.000.000

HU980501

A határőrizeti rendszer megerősítése

Részletes

8.000.000

HU980502

A határátkelőhelyek modernizálása

Részletes

7.000.000

HU980602

Növényegészségügyi rendszer

Részletes

3.000.000

HU980603

A Közös Mezőgazdasági Politika (CAP) megvalósítása

Részletes

3.000.000

HU980702

Támogatás a Központi Környezetvédelmi Alap részére

Részletes

5.500.000

HU980703

Környezetvédelmi laboratóriumok

Részletes

3.000.000

Összes projekt

18

95.000.000

- ebből mélyreható vizsgálatnak alávetve

6

29.500.000

Az alábbi 3. sz. Táblázat az országban a Phare keretében finanszírozott projektek összköltségvetése, az összes kiválasztott projekt költségvetése és a kiválasztott esettanulmányok költségvetése közötti kapcsolatot mutatja be. A táblázat szemlélteti,

hogy az értékelt projektek jórészt a “nemzeti programokból” kerültek kiválasztásra.

4

Az eredeti Phare költségvetés, ahogy a Pénzügyi Memorandumban kijelölésre került.


15.000.000

3. sz. Táblázat: Az értékelés tárgyát képező projektekre jutó támogatás összehasonlítása a teljes Phare támogatással Magyarország 1996-98 – eredeti Phare-költségvetés millió EUR-ban Az országban Ebből támogatott az értékelés projektekre jutó tárgyát képező összes összes projektek támogatás támogatása Nemzeti Program

(1) (2)

Ebből az értékelt mélyreható vizsgálatra jutó támogatás

151,9

79,0

29,5

31,0

16,0

-

-

-

-

Határmenti Együttműködési Program

14,0

-

-

Összesen

196,9

95,0

29,5

Nagyvolumenű infrastrukturális (3) beruházásokat támogató konstrukció Felzárkóztatási Konstrukció

(1)

1997: Beleértve: 65 millió EUR nemzeti programokra, 7 millió EUR a Tempus Programra és 2,9 millió

EUR a közösségi programokban való részvételre. (2)

1998: Beleértve: 67 millió EUR nemzeti programokra és 10 millió EUR a Tempus Programra.

(3)

1997: 15 millió EUR a Transzeurópai Hálózatokra vonatkozó konstrukció.

2.3.1.1.

Projektek és közösségi politikai területek

Az alábbi 4. sz. Táblázat a projekteket és az esettanulmányokat az Acquis vonatkozó fejezeteinek felosztásában mutatja be. Felhívjuk a figyelmet arra, hogy az értékelés tárgyát képező projektek nem mindegyikének elsődleges célkitűzése az Acquis átvételéhez való hozzájárulás. Számos 1997. évi projektet – mielőtt a Phare a csatlakozás vonatkozásai által vezéreltté vált volna – nem elsősorban az Acquis átvételéhez

való

hozzájárulás

szempontjából terveztek.

A Projekt

Fiche-ben

intézményfejlesztési projektként megjelölt 1998. évi projektek hozzárendelhetők az Acquis egy-egy meghatározott fejezetéhez. Ugyanakkor az 1998-as projektek beruházási részei két típusra bonthatók – az intézményfejlesztési beruházásokra (pl. berendezések beszerzése annak elősegítése érdekében, hogy az intézmények folyamatosan figyelemmel tudják kísérni az Acquis szabályainak betartását) és – a Csatlakozási Partnerségben rögzítettek szerint – olyan beruházásokra, amelyek célja az

ország

infrastruktúrájának

az

Acquis-hoz

való

adaptálásához

szükséges

előrehaladás biztosítása.


Mivel valamennyi 1997-1998-as projekt bizonyos mértékben (közvetlenül vagy közvetve) hozzájárul az Acquis teljesítéséhez, úgy döntöttünk, hogy az összes projektet az ex-post (utólagos) értékelésbe foglaljuk a besorolás során. Megjegyzendő azonban, hogy a fentebb leírt felosztás célja mindenekelőtt az, hogy átfogó áttekintést nyújtson a szektoronkénti Phare támogatásról, semmint az, hogy jelezzük az Acquis technikai adaptációjához felhasznált erőforrásokat.


4. sz. Táblázat: Támogatás közösségi politikai területenként (az Acquis fejezetei szerint) Magyarország Fejezet -szám

Fejezet cím

1

Áruk szabad áramlása

2

Személyek szabad áramlása

3

Szolgáltatásnyújtás szabadsága

4

Tőke szabad áramlása

5

Vállalati jog

6

Versenypolitika

7

Mezőgazdaság

8

Halászat

9

Közlekedéspolitika

10

Adózás

11

Gazdasági és Monetáris Unió

12

Projekt Eredeti Phare ek száma költségvetés

Az összes ország

%

Projekt Eredeti Phare ek száma költségvetés

%

2

10,000,000 1%

4

12,700,000 1%

5

16,000,000 17%

26

73,727,000 7%

2

31,000,000 33%

30

234,522,324 22%

3

2,500,000 0%

Statisztika

3

9,000,000 1%

13

Szociálpolitika

18

72,630,000 7%

14

Energia

6

15,850,000 1%

15

Iparpolitika

19

59,862,188 6%

16

Kis- és középvállalkozások

9

31,700,000 3%

17

Tudomány és kutatás

18

Oktatás és képzés

12

24,100,000 2%

19

Távközlés és információs techn.

20

Kultúra és audiovizuális politika

2

2,000,000 0%

21

Regionális politika és együttműk.

1

7,000,000 7%

23

104,786,000 10%

22

Környezetvédelem

3

14,200,000 15%

32

132,798,500 13%

23

Fogyasztóvédelem és fogyasztók egészségének védelme

7

10,800,000 1%

24

Bel- és igazságügyi együttműködés

1

8,000,000 8%

24

71,540,000 7%

25

Vámunió

2

9,700,000 10%

12

32,000,000 3%

26

Külgazdasági kapcsolatok

27

Közös kül- és biztonságpolitika

28

Pénzügyi ellenőrzés

2

5,100,000 5%

10

20,782,000 2%

29

Pénzügyi és költségvetési rendelkezések

10

16,260,000 2%

30

Intézmények

1

3,000,000 3%

28

76,967,000 7%

31

Egyéb

1

1,000,000 1%

10

43,660,000 4%


A pozitív eltérés a Vámunió fejezetnél azzal magyarázható, hogy Magyarország hét országgal határos, amely több, mint a tagjelölt országok hasonló átlaga. Az a tény is növeli a határokkal és vámügyekkel kapcsolatos projektek szükségességét, hogy e hét határos országból három a jövőben az EU külső határa lesz. Elsősorban ez a fő magyarázata annak is, hogy a Közlekedéspolitika fejezetnek nagy fontosságot tulajdonítanak. A Regionális Politika és Együttműködés területén Magyarországon az átlagnál kevesebb projektet bonyolítottak. Ennek egyik magyarázata Magyarország hosszú és erős

regionális

politikai

hagyományaiból

adódik.

Ily

módon

számos

olyan

területfejlesztési projektet és politikát, amelyet más tagjelölt országok 1997-ben és 1998-ban kezdtek meg, Magyarországon már megvalósítottak. Az „Intézmények” fejezetbe

tartozó

projektek

alacsonyabb

aránya

annak

tudható

be,

hogy

Magyarországon az Intézményfejlesztést mint eszközt az átlagnál alacsonyabb mértékben használják (lásd az 5. sz. Táblázatot is).

2.3.1.2.

A beruházások és intézményfejlesztés aránya

Az 5. sz. Táblázat bemutatja a Phare projektek eszközeinek fő megoszlását, azaz az Intézményfejlesztés és Beruházás eszközei szerinti megoszlásban mutatja be a projekteket és esettanulmányokat. 5. sz. Táblázat: Az intézményfejlesztés és beruházás aránya – csak az 1988 évre vonatkozóan Intézményfejlesztés és beruházás

Magyaror-szág

Az összes tagjelölt ország

Intézményfejlesztés – az eredeti Phare ktgvetés %-ában

26%

33%

Beruházás – az eredeti Phare költségvetés %-ában

74%

67%

Vegyes projektek (beruházás és intézményfejl. egyaránt) – a projektek %-ában

47%

47%

A

táblázat

bemutatja,

hogy

–

a

fentiekben

említetteknek

megfelelően

–

Magyarországon a fő eszközöket az intézményfejlesztést és a beruházásokat jól kombinálva használták fel. Magyarország közel áll a Phare támogatás általános célkitűzéséhez, mely szerint a támogatás 30 %-át Intézményfejlesztésre és 70 %-át Beruházásokra lehet felhasználni, de egyértelműen alatta marad a tíz ország átlagának az Intézményfejlesztés esetében és meghaladja azt a Beruházási eszköz tekintetében. Ez összhangban van a 4. sz. Táblázatban bemutatott prioritásokkal.


Magyarországon átlagos mértékben indítanak „vegyes projekteket”, ami azt jelzi, hogy kiegyensúlyozott megközelítés érvényesül a projektek létrehozásában, azaz a beruházásokat intézményfejlesztések támogatják és azok nem elszigeteltek.

2.3.2. A projektek végrehajtása 2.3.2.1.

Az „ikerkapcsolatok” (twinning) eszköz felhasználása

A 6. sz. Táblázat mutatja, milyen nagymértékben teljesítették az Intézményfejlesztési projekteket twinning kapcsolat, azaz a tagállamok hatóságaitól érkező szakértői támogatás formájában. 6. sz. Táblázat: A twinning eszköz felhasználása – csak az 1998 évre vonatkozóan Twinningre felhasznált eredeti Phare költségvetés az intézményfejlesztési költségvetés %-ában Az intézményfejlesztési költségvetés twinningre felhasznált része

Magyaror-szág

Összes tagjelölt ország

51%

23%

A táblázat tanúsága szerint a Twinning használata sokkal magasabb arányú, mint az összes tagjelölt ország átlaga. Az 5. sz. táblázattal kapcsolatban csupán az adatok alapján nem vonható le végleges következtetés, de a számok tükrözik azt a tényt, hogy Magyarország számára az 1998-as Phare program szempontjából a twinning eszköz használata kiemelt prioritás volt. És valóban Magyarország – a Phare országok közül elsőként – már az 1997-es Phare programban használta a twinning eszközt.

2.3.2.2.

A projektek előrehaladása és befejezése

7. sz. Táblázat: Erőforrás-felhasználás – az 1997 és 1998-as évek átlagában Magyaror-szág

Az összes tagjelölt ország

Az összes projekt százaléka

A projektek százaléka

A 2002. októberig teljesített összes kifizetések aránya (az eredeti Phare költségvetéshez képest EUR-ban kifizetve)

86%

84%

Projektek száma, amelyek az eredeti Phare költségvetési allokáció több, mint 90 %-át kifizették 2002. októberig

44%

54%

A 7. sz. Táblázat mutatja, hogy a magyar projektek kifizetésének aránya 86 %, szemben a 10 ország 83 %-os átlagával. Azonban ha azon projekteket vesszük


számba, amelyeknél az eredeti költségvetés több, mint 90 %-a kifizetésre került, a 44 %-os adat az 54 %-os átlaggal áll szemben. Ez utóbbi adatok magyarázata az, hogy a magas kifizetési arányt nagy projektek révén érték el, míg számos kisebb projektnél alacsonyabb arányok jelentkeztek és ez a 90 %-os küszöbértéken mérve alacsonyabb összesített arányt eredményezett. A felhasznált adatok a Pénzügyi Memorandumban kijelölt eredeti projekt költségvetési allokációkhoz (lásd 2. sz. Táblázatot) képest ténylegesen a projektre teljesített kifizetéseket képviselik. Ezek a mutatószámok távolról sem mérik pontosan a végrehajtás előrehaladását, de előnyük az, hogy következetesen összehasonlíthatók az egyes projektek és országok között.


3. Az outputok, eredmények és hatások értékelése 3.1.

Az outputok, eredmények és tipikus hatások leírása

3.1.1. Részletes vélemény hat projektről A módszertanban (lásd az 1. sz. Mellékletet) leírtaknak megfelelően a jelen értékelés tárgyát képező valamennyi 1997-98 évi projekteket u.n. általános értékelésnek vetettük alá,

azaz

áttekintettük

céljukat,

erőforrásaikat,

működésüket,

outputjaikat,

eredményeiket és hatásukat. A projektek egy részét – lásd a 2. sz. Táblázatot – u.n. „mélyreható vizsgálat” során esettanulmányok segítségével részletesen elemeztük, hogy mélyebb rálátást biztosítsunk a Phare beavatkozás hatásaira. A részletes vizsgálat tárgyát képező projekteket (esetek) a Nemzeti Irányító Csoport az alábbi kritériumok alapján választotta ki: •

Intézményi kapacitást fejlesztő programok/projektek;

•

Viszonylag

széles

programok,

amelyek

várhatóan

jelentős

hatást

eredményeznek.

A projekt-esettanulmányok e kiválasztása kulcsfontosságú szerepet játszik az értékelési módszerben. Ezért fel kell mérni, hogy „elfogultsági elemet” visz-e be az értékelésbe. Ezt a felmérést a következő megfontolások alapján lehet elvégezni: •

Ha a projektek hatásosságát, fenntarthatóságát, hatékonyságát és relevanciáját mérlegeljük a számbavételhez (lásd a 9, 10. és 11. Táblázatokban található pontszámot) a kiválasztott projektek (amelyek részletes elemzés tárgyát képezik) átlagos pontszáma magasabb-e vagy alacsonyabb az összes projekt átlagos pontszámánál?

•

Ha ilyen eset fordul elő, az értékelés megállapításait torzíthatja, azaz elfogultság állhat fenn, amelyet mérlegelni kell.

A szerzők véleménye az, hogy a részletes vizsgálatra kiválasztott projektek köre elfogadhatóan tárgyilagos képet ad az országban a Phare támogatásnak az 1997-98as évekre vonatkozó egész működése tekintetében. Amennyiben egyedi esetekben elfogultság merül fel, azt a 9., 10. és 11. Táblázatokkal kapcsolatban megemlítjük.


Az alábbi pontok rövid jellemzést adnak a részletesen vizsgált projektekről (esetekről) az outputok és az azonnali eredmények figyelembe vételével. E pontok bemutatják azon projektek elemeit vagy hatásláncolatát, amelyeket mélyebb hatásvizsgálat céljára kiválasztottunk.

3.1.2. HU980702 Projekt- Támogatás a Központi Környezetvédelmi Alap részére A projekt célja a következő volt:

•

A Központi Környezetvédelmi Alap (KKVA) intézményi megerősítése. A cél az volt, hogy twinning támogatás révén megerősítsék a kulcsfontosságú környezetvédelmi beruházások megvalósításához szükséges intézményi és adminisztratív kapacitásait.

•

Meghatározott beruházási projektek társfinanszírozása, amelyek elősegítik az EU normáinak való megfelelést a települési szennyvíztisztítás és a települési hulladék-gazdálkodás szektoraiban.

A projekt végrehajtó hatósága a Környezetvédelmi Minisztérium (KöM) Nemzetközi Finanszírozási Főosztálya volt. A projektet a pénzügyi rendszerben 1998. szeptember 2-i indulási dátummal és 5,42 millió EUR költségvetéssel vették nyilvántartásba. A Pénzügyi Memorandumot 1998. december 17-én írták alá. A forrás-megajánlási időszak 2000. október 1-én ért véget, míg a kifizetési időszak 2001. október 1-én járt le. A projekt az alábbi outputokat generálta: •

Hosszú távú KKVA stratégia és működési kézikönyv kidolgozása a projektek tenderezéséhez, monitoringjához és pénzügyi irányításához.

•

Tanulmányok a KKVA működésének különböző területeiről.

•

Átdolgozott pályázati rendszer környezetvédelmi projektekhez.

•

Az alap kezeléséhez informatikai rendszer telepítése.

•

Hat

települési

beruházás

folyékony

hulladék

és

szilárd

hulladék

gazdálkodáshoz.


Az azonnali eredmények közé tartozik, hogy a KKVA javította menedzsment- és szervezeti képességét, javult a KKVA munkatársainak szakmai kompetenciája, és a hat helyi beruházás teljesíti az EU környezetvédelmi szabványait. Az esettanulmányban egy láncolatot választottunk ki mélyebb elemzésre és pontozásra. A kiválasztott láncolat lefedi mind a KKVA jobb alapkezelésére gyakorolt intézményi hatásait, mind az átláthatóbb állami támogatási rendszert elősegítő társadalmi-gazdasági hatását.

3.1.3. HU980703 Projekt – Környezetvédelmi laboratóriumok A projekt célja berendezések szállítása és cseréje a Magyar Környezetvédelmi Felügyelőségek

Környezetvédelmi

Laboratóriumai

számára,

az

Európai

Unió

környezetvédelmi normáival összhangban. A berendezéseket eszköznek tekintették a monitoring és ellenőrzés területén az EU szabványok eléréséhez. Ezt egy beruházási projekt által kívánták megvalósítani, melynek során pótlólagos berendezéseket bocsátottak a Magyar Környezetvédelmi Felügyelőségek 12 Környezetvédelmi Laboratóriuma rendelkezésére az Európai Unió műszaki szabványaival összhangban. A projektet 1998. szeptember 2-i indulási nappal és 3 millió EUR költségvetéssel vették nyilvántartásba a pénzügyi rendszerben. A Pénzügyi Memorandumot 1998. december 17-én írták alá. A forrás-megajánlási időszak 2000. október 1-én ért véget, a kifizetési időszak 2001. október 1-én járt le. A szerződéses összeg 2,988 millió EUR, valamint a kifizetett összeg is 2,998 millió EUR volt. A projekt fő outputja a vízminőség-ellenőrzéshez, szilárd hulladék mintavételezéshez, károsanyag-kibocsátás ellenőrzéshez és berendezések minőségének ellenőrzéséhez használatos laboratóriumi berendezések szállítása és telepítése volt. A projekt azonnali eredménye, hogy a 12 laboratórium megfelelő felszereléssel rendelkezik, javult laboratóriumi szolgáltatásuk minősége és az megfelel az EU környezetvédelmi szabványainak. A projekt közvetlen eredményeként szervezeti változást nem tapasztaltunk. Az esettanulmányban két hatás-láncolatot választottunk ki mélyebb elemzés céljára. Az első láncolat arra összpontosít, hogyan vezetett a laboratóriumi szolgáltatások magasabb minősége a környezetvédelmi törvények jobb, EU-konform alkalmazásához,


ami a maga részéről szintén számos környezetvédelmi előnyhöz vezet. A második láncolat arra koncentrál, hogyan eredményezi a jobb minőségű környezetvédelmi monitoring a környezetvédelem szélesebb körű elfogadottságát.

3.1.4. HU980501 Projekt – Határőrizeti Rendszer Ennek az átfogó programnak a célja a határőrizet megerősítése és javítása volt, Magyarország határainak hatékony védelme törvénytelen tevékenységek ellen megelőző és felderítő rendszerek létrehozásával, a szervezett bűnözés elleni küzdelem és az illegális bevándorlás kezelése érdekében. Ez a cél a gyakorlatban négy különböző projekt-elemen keresztül, különböző kedvezményezettek részvételével valósult meg:

•

A menedékjog és a menekültügy területén az intézményi és adminisztratív képességek megerősítése, hogy azok összhangban legyenek a nemzetközi jogi megállapodásokkal. E projekt-elem kedvezményezettje a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal volt.

•

A rendőrség szervezett bűnözés elleni felderítési/megelőzési képességének megerősítése. A kedvezményezett az Országos Rendőr-főkapitányság volt.

•

Fejlettebb berendezések beszerzése a Magyarország határain folyó illegális tevékenység megelőzésére. A kedvezményezett a Magyar Határőrség volt.

•

Egységes adatfeldolgozási rendszer bevezetése, amely kompatíbilis az EU rendszerével. A kedvezményezett a Magyar Határőrség volt.

A projektet 1998. szeptemberi indulási nappal és 8 millió EUR költségvetéssel, valamint 8 millió EUR társfinanszírozással vették nyilvántartásba a pénzügyi rendszerben. A Pénzügyi Memorandumot 1998. december 17-én írták alá. A forrásmegajánlási időszak 2000. október 1-én fejeződött be, míg a kifizetési időszak 2001. október 1-én ért véget. A szerződéses összeg 5,4 millió EUR volt, a kifizetett összeg szintén 5,4 millió EUR volt. Az első két projekt-elem: a menedékjogra és a szervezett bűnözésre vonatkozó, twinning keretében végrehajtott intézményfejlesztési projekt volt. A harmadik és negyedik projekt-elemek szállítási tendereken keresztül megvalósított beruházási projektek voltak.


A négy projekt-elem fő outputjai a következők voltak:

•

1.

Projekt-elem:

Szemináriumok

és

tanulmányi

látogatások

sorozatát

szervezték a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal, a határrendőrség, a Nemzetbiztonsági Szolgálat, a bíróságok, nem kormányzati szervezetek és az ENSZ Menekültügyi Főbiztosságának szakemberei számára. Irányelveket és adminisztratív utasításokat dolgoztak ki a mindennapi munka gyakorlatához.

•

2. Projekt-elem: 309 személy – szemben a tervezett 118-al – részesült képzésben a szervezett bűnözéssel kapcsolatos témákban, és technikai segítségnyújtás történt a Tanúvédelmi Törvény és a Vagyonlefoglalással és elkobzással kapcsolatos törvény módosításához.

•

3. Projekt-elem: Gyors járőrcsónakok, infravörös kamerával felszerelt járművek, személyi és kommunikációs berendezések, valamint járművek beszerzése titkos nyomozáshoz.

•

4. Projekt-elem: Fejlettebb távközlési és on-line rendszerrel felszerelt határőr állomások. A határellenőrzés belső informatikai infrastruktúrájának felszerelése PC-kel/nyomtatókkal, stb.

A projekt azonnali eredménye, hogy hozzájárult az Acquis Bel- és igazságügyi fejezetének teljesítéséhez; az EU-szabályokkal harmonizált törvényjavaslat, az EUkompatibilis informatikai rendszerek, valamint az érintett intézmények szervezeti, infrastrukturális és emberi kapacitásainak fejlesztése által. Az eset-monográfiában két hatásláncolatot választottunk ki mélyebb elemzésre. Az első láncolat a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal megerősített menedzsment kapacitására koncentrál. A második láncolat azzal foglalkozik, milyen hatással volt a projekt a menekültek fogadási és integrálási feltételeinek javítására.

3.1.5. HU980502 Projekt – Határátkelőhelyek modernizálása A projekt célja a következő volt:

•

Hatékony utas-ellenőrzés biztosítása az EU előírásai szerint;

•

A határőrizet megerősítése az EU Jugoszlávia és Horvátország menti jövőbeli külső határain;


•

A

törvényes

külkereskedelem

megkönnyítése

Magyarország

és

külkereskedelmi partnerei között.

A projekt konkrét célja a röszkei (határátkelési pont Jugoszláviával) és a letenyei (határátkelési pont Horvátországgal) vámhivatalok infrastruktúrájának és műszaki feltételeinek javítása, valamint a hatékony vámeljárás kialakítása volt. A projekt eredményeinek mutatói a törvényes külkereskedelem növekedése, a kereskedelmi csalás és a külföldiek illegális belépésének csökkenése, valamint a teherautók átlagos várakozási idejének 30 percre csökkentése voltak. A projektért felelős nemzeti ügynökség a Magyar Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága (VPOP) volt, más minisztériumokkal és az érintett kormányszervekkel együttműködésben. A projekt célját kizárólag infrastrukturális beruházások révén (kivitelezési tenderek) valósították meg. A Pénzügyi Memorandumot 1998. december 17-én írták alá. A forrás-megajánlási időszak 2000. október 1-én ért véget, míg a kifizetési időszak 2001. október 1-én fejeződött be. A szerződéses és kifizetett Phare összeg Röszke esetében 4,5 millió EUR, Letenye esetében 2,5 millió EUR volt. A Phare-forrásokat kiegészítő nemzeti társfinanszírozás értéke 11,5 millió EUR volt. A projekt főbb outputjai a következők voltak:

•

Központi épületek a vámhivataloknak, irodák a fuvarozók és szállítmányozók részére;

•

Fedett várakozási tér az általános rakomány-vizsgálathoz;

•

Külön várakozási terek a veszélyes rakományt és élőállatokat szállító teherautók számára;

•

Parkoló-terminál és várakozási terek a pótkocsis kamionok részére;

•

Raktárak rakomány tárolásához;

•

Külön épületek a különleges vámellenőrzés céljára;

•

Hídmérlegek, vizsgálati és kezelési berendezések.


A projekt azonnali eredménye az, hogy hozzájárult a határátkelő állomások Schengeni Egyezménnyel összhangban történő kialakításához és az állomásokon a technikai és infrastrukturális feltételek általános javításához. Az eset-monográfiában két hatás-láncolatot választottunk ki mélyebb elemzésre. Az első láncolat azzal foglalkozik, hogyan vezettek az eredmények hatékonyabb és gyorsabb

vámkezeléshez.

A

második

láncolat

a

projektnek

a

törvényes

külkereskedelem folyamatos áramlásához való hozzájárulására összpontosít.

3.1.6. HU980603 Projekt – A CAP végrehajtása A program átfogó célja az volt, hogy megfelelő eszközökkel rendelkező intézményeket hozzanak létre a mezőgazdasági támogatás és a piaci rendtartások magyarországi működéséhez, és ezáltal hozzájáruljanak az EU Közös Mezőgazdasági Politikájának (CAP) megvalósításához. A projekt három komponensétől elvárt eredmények a következők voltak:

•

Egy központi Kifizető Ügynökség létrehozásának előkészítése;

•

A Statisztikai Rendszer fejlesztése a termelőkről és a termékekről szóló adatok előállításához;

•

A Földnyilvántartási Rendszer fejlesztése a földhasználat és –használók regisztrálása érdekében.

A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Európai Integrációs Főosztályán belül működő Végrehajtó Ügynökség volt felelős a program-tervezésért és – irányításért. A projektet 1998. szeptember 2-i induló nappal és 2,9 millió EUR költségvetéssel

vették

nyilvántartásba

a

pénzügyi

rendszerben.

A

Pénzügyi

Memorandumot 1998. december 17-én írták alá. A szerződéskötések határideje 2000. október 1-én járt le, míg a kifizetési időszak 2001. október 1-én ért véget. A szerződéses összeg 2,8 millió EUR volt, a kifizetett összeg pedig 2,3 millió EUR-t tett ki. Az első projekt-elem megvalósításánál az alkalmazott fő eszköz twinning volt, amelyben

vezető

partnerként

a

német

Élelmiszeripari,

Mezőgazdasági

és

Erdőgazdálkodási Szövetségi Minisztérium vett részt, a francia Mezőgazdasági és


Halászati Minisztériummal együtt. A fennmaradó két projekt-elem szolgáltatási és információtechnológiai beszerzési szerződések ötvözésével valósult meg. A projekt főbb eredményei a következők voltak:

•

A Kifizető Ügynökséggel (PA) kapcsolatos képzések és szakértői megbízások lebonyolítása;

•

Javaslat kidolgozása az AIK mint intervenciós és kifizető ügynökség szervezeti célstruktúrájára;

•

Egy funkcionális koncepció (MENTAR) alapváltozata került kidolgozásra az Integrált Adminisztrációs és Ellenőrzési Rendszer magyar szinten, informatikai szempontból történő megvalósítására;

•

Képzések és szakértői megbízások szervezése a Mezőgazdasági Információs Rendszerre vonatkozóan;

•

Modellek és előrejelzések létrehozása a mezőgazdasági politikával kapcsolatos döntéshozatalhoz;

•

Javaslattétel a Piaci Információs Rendszer kiigazított jogi alapjára;

•

Szoftver és hardver leszállítása a Mezőgazdasági Információs Rendszerhez az Agrárgazdasági Kutató- és Információs Intézet részére;

•

Irányelvek és ajánlások kidolgozása az FVM támogatására az Integrált Adminisztrációs

és

Ellenőrzési

Rendszer

(IACS)

földdel

kapcsolatos

kérdéseinek megtervezésével összefüggő döntésekhez;

•

A Földrajzi Információs Rendszerhez informatikai berendezések és szoftver szállítása és a prototípus kifejlesztése.

A projekt azonnali eredményként nem hozta létre, de hozzájárult a Kifizető Ügynökség létrehozásához. Előrehaladás történt a két informatikai rendszer fejlesztésében és a szükséges berendezések beszerzése megtörtént. A projekt bizonyos előrehaladást ért el az Integrált Adminisztrációs és Ellenőrzési Rendszer (IACS) létrehozásában, de a működő IACS eredeti célkitűzését nem sikerült megvalósítani. Az esettanulmányban két hatás-láncolatot választottunk ki mélyebb elemzésre. Az első láncolat a meglévő Mezőgazdasági Információs Rendszer bővítésére koncentrál,


annak érdekében, hogy felmérjük az EU-nak történő adat-szolgáltatást. A második láncolat azt vizsgálja, hogyan erősödött meg az AIK mint Kifizető Ügynökség irányító képessége.

3.1.7. HU980602 Projekt – A növény-egészségügyi rendszer fejlesztése A projekt célja az volt, hogy megfelelő feltételeket biztosítson a növényi szállítmányoknak az Acquis megfelelő rendelkezései megvalósításával összhangban történő

nemzetközi

mozgásához.

Ezt

a

célkitűzést

a

növény-egészségügyi

diagnosztikai kapacitások megerősítése és egy számítógépes növény-egészségügyi információs rendszer létrehozása által kívánták elérni. A projekttől elvárt eredmények magukban foglalták

a növényi szállítmányok szállításának gyors és pontos

ellenőrzését, továbbá egy Növényútlevél Rendszer bevezetését, amely biztosítja a növényi szállítmányok kísérését az Európai Unión belül. A projekt végrehajtó ügynökség a Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység (CFCU) volt. A projektet 2000. május 23-i induló dátummal és 3 millió EUR költségvetéssel vették nyilvántartásba a pénzügyi rendszerben. A Pénzügyi Memorandumot 1998. december 17-én írták alá. A szerződéskötések határideje 2000. szeptember 30-án járt le, míg a kifizetési időszak 2001. szeptember 30-án ért véget. A szerződéses összeg 2,909 millió EUR volt, a kifizetett összeg 2,906 millió EUR-t tett ki. A projekt két fő komponensre tagolódott:

•

A diagnosztikai laboratóriumok megerősítése és

•

A Növény-egészségügyi Információs Rendszer fejlesztése.

A projekt fő output-jai a következők voltak:

•

Műszaki berendezések szállítása és a növény-egészségügyi információs rendszer telepítése;

•

Karantén üvegház építése Pécsett és egy kísérleti üvegház létesítése Kecskeméten;

•

Laboratóriumi berendezések szállítása a pécsi és kecskeméti Növényegészségügyi és Talajvédelmi Állomásokra (ezt a társfinanszírozásból és nem a Phare költségvetésből fedezték).


A projektet beruházások révén valósították meg. A közvetlen eredmények a következők voltak: •

EU-konform növényútlevél rendszer bevezetése;

•

Határvizsgálati Kirendeltség megerősítése;

•

A növény-egészségügyi diagnosztikai létesítmények színvonalának javulása;

•

A növényi szállítmányok vizsgálatához EU-konform karantén létesítmény létrehozása két regionális központban.

Az esettanulmányban két hatás-láncolatot választottunk ki mélyebb elemzés céljából. Az első láncolat arra koncentrál, milyen hatással volt a projekt a növényi szállítmányok EU-követelményekkel összhangban történő ellenőrzésére. A második láncolat bemutatja, milyen hatással volt a projekt a növényi termékek gyors és biztonságos áramlására.

3.2.

Elindították volna-e a projekteket a Phare nélkül?

3.2.1. A Phare-támogatás hatása: áttekintés Az alábbi táblázat azt a kérdést mutatja be, hogy el lehetett volna-e indítani hasonló projekteket

csupán

nemzeti

erőforrások

és/vagy

nemzetközi

finanszírozási

intézmények igénybevételével.


8. sz. Táblázat: A Phare-támogatás hatása (pontszámok – a részletes vizsgálat tárgyát képező projektek) A) A pontszámok jelentése (részletek 1.sz. Melléklet):

Mi történt volna a Phare-támogatás hiányában? Egyáltalán nem jött volna létre projekt

1,00 = maximális addicionalitás 0,50= közepes addicionalitás 0,00 = minimum addicionalitás

Kisebb vagy elhalaszto tt projekt

Ugyanez a projekt

B) n = megfigyelések száma

HU980501 – A határőrizeti rendszer megerősítése

0,50

HU980502 – A határátkelőhelyek modernizálása

0,50

HU980602 – Növény-egészségügyi rendszer

0,50

HU980603 – Közös Mezőgazdasági Politika (CAP) végr.

1,00

HU980702 – Támogatás a Központi Környezetvédelmi Alap részére

1,00

HU980703 – Környezetvédelmi laboratóriumok

0,50

Projekt-átlag - Magyarország (n=6)

0,65

Projekt-átlag – összes tagjelölt ország (n= 56)

0,65

A táblázat az értékelő team által lefolytatott hat részletes felmérésen alapszik (lásd a monográfiákat az Összefoglalásban). Általánosságban a táblázat tanúsága szerint a vizsgált esetekben viszonylag nagymértékben játszik szerepet az addicionalitás, bár nem olyan nagymértékben, mint más országokban. A mögöttes okok lehetséges magyarázatát a hat esetre vonatkozóan az alábbi pontban adjuk meg. Módszertani figyelmezetésként meg kell említeni, hogy nem zárható ki, hogy a kiválasztott esetekben – pozitív nagy negatív – elfogultság áll fenn az 1997-98 évi Phare projektek teljes portfoliójával való összehasonlításban. Az a tény, hogy az esetek között sok beruházási projekt szerepel, csökkentheti az átlagot, mivel a nagyobb infrastruktúráknál viszonylagosan alacsonyabb az addicionalitás, mint az intézményfejlesztési projekteknél.


3.2.2. A Phare hatása: példák Az alábbi pontokban a relevancia és az addicionalitás kérdéseit a különböző esetekből vett példákkal illusztráljuk.

3.2.2.1.

1. Eset: CAP

A CAP esetében azt állapítottuk meg, hogy a projekt eredményei közül számos eredményt nem értek volna el a Phare-támogatás nélkül. A Phare segítségnyújtás nélkül Magyarországon a Mezőgazdasági Információs Rendszer kevésbé fejlett lenne, és nem lenne EU-kompatibilis. Az elmúlt években a Phare-támogatás nagymértékben megkönnyítette Magyarországon a mezőgazdasági információs rendszerek létrehozására irányuló intenzív munkát. A Phare nélkül a kapcsolódó tevékenységek jelentős lelassulásának veszélye merült volna fel. Az 1998-2000 közötti időszakban nem állt rendelkezésre a Phare támogatáson kívül egyéb pénzügyi és szakmai erőforrás a telekazonosító rendszer fejlesztésére, mert a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium (FVM) felső vezetésének prioritásai mások voltak. A Phare-támogatás nélkül az FVM-nek és a távszondázással foglalkozó háttér-intézményének nem állt volna módjában informatikai és távszondázási berendezéseket ilyen volumenben és minőségben beszerezni. E berendezéseket még mindig alkalmazzák a telekazonosító rendszer továbbfejlesztéséhez.

3.2.2.2.

2. Eset: Határátkelőhelyek

Az interjúk szerint erre a projektre a Phare-támogatás nélkül későbbi időpontban került volna sor. A határátkelők infrastrukturális fejlesztése nagyban függ a rendelkezésre álló nemzeti költségvetéstől. A Phare nélkül e projekt infrastruktúra-fejlesztése nem maradt volna el. Magyar erőforrásokból épült volna meg, de az építés üteme és mérete sokkal lassabb és kisebb lett volna. Ennél fontosabb, hogy a megkérdezett tisztviselők véleménye szerint, ha a projekt nemzeti finanszírozásból valósult volna meg, az EUkövetelményeket nem vették volna 100 %-ban figyelembe, mint ahogy az a Pharetámogatással történt. Továbbá a kizárólag magyar költségvetésből finanszírozott egyéb határátkelőhelyek nem részesedhettek volna egyidejűleg az állami költségvetési támogatásból. A határátkelő pontok modernizálása része volt a hosszú távú nemzeti autópálya-építési


programnak, ahol a nemzeti források jóval meghaladják a tervezett és megvalósult Phare finanszírozást. Ez megmutatkozott magában a projektben is, ahol a nemzeti források összege 18 millió EUR volt, szemben a 7 millió EUR Phare hozzájárulással. A magyar kormány a magyar autópálya-hálózat fejlesztésének tízéves programját 1999. április 27-én fogadta el. A határátkelőhelyek fejlesztése kulcsfontosságú kérdéssé vált a teljes közlekedési hálózatban, annak érdekében, hogy az ne váljon a gazdasági növekedés potenciális korlátjává.

3.2.2.3.

3. Eset: Környezetvédelmi laboratóriumok

A Phare hiányában ez a projekt talán megvalósult volna, de sokkal kisebb költségvetéssel és valószínűleg jóval később. Ha az érintett berendezéseket minőségi vagy mennyiségi szempontból csökkentették volna, az nem érte volna el ugyanazokat a hatásokat. A Phare-támogatás hiánya azt is jelentette volna, hogy a projekt hosszabb időszak alatt valósult volna meg. A közvélemény és a politikai erők véleménye abban az időben az iparágak nagyarányú szerkezetváltásának adtak prioritást. Ha az EU nem sorolta volna előre ezt a prioritást, a környezetvédelem nem vehetett volna igénybe ennyi támogatási erőforrást. Másrészről a projekt keretében leszállított berendezéseket előbb-utóbb be kellett volna szerezni, mivel ez feltétele a csatlakozásnak. A berendezések finanszírozásában a nemzeti érdeket tükrözte az a tény, hogy a projekt szállítási tendereit elhalasztották és a tervezett berendezések egy részét nemzeti forrásokból vásárolták meg. Ugyanakkor ezen berendezések értéke és összege korlátozott volt.

3.2.2.4.

4. Eset: A Növény-egészségügyi rendszerek fejlesztése

A Környezetvédelmi Laboratóriumok esetéhez hasonlóan az FVM szerint valószínűleg ezt a projektet is megvalósították volna, de csupán lényegesen alacsonyabb költséggel és mértékben, amely szegényesebb és kevesebb beruházást tett volna lehetővé. A diagnosztikai laboratóriumok és a Karantén Üvegházak építése jelentős beruházást igényel ahhoz, hogy elérjék az előírt európai szabványok színvonalát. A Pharetámogatás hiánya ezen túlmenően a szakmai projekt menedzsment fejlesztésének és a know-how átadásnak az elmaradását is okozta volna. A fejlesztések rendkívül magas költségei miatt kizárólag nemzeti finanszírozással nem lehetett volna ugyanezeket az eredményeket

elérni.

Korábban

a

budapesti

Növény-egészségügyi

és

Talajkonzerválási Állomás Koordinációs Egysége forrásokhoz jutott az FVM integrációs


támogatásából, de ezek a források nem fedezték volna a szükséges beruházások összes költségét. A két karantén üvegház építése illusztrálja azt, hogyan használták fel a Phare-t olyan sürgős

beruházások

finanszírozására,

amely

a

tervezettnél

hirtelen

sokkal

költségesebbé vált. Az eredeti becslés szerint a két üvegház építési költségét 100-150 millió Forintra kalkulálták, de a tényleges költség elérte a 300 millió Forintot. Ebben az esetben az eredetileg a laboratóriumi berendezésekre kijelölt Phare forrásokat átcsoportosították a sürgősen szükséges üvegház -építés finanszírozására. A nemzeti forrásokat ezután a laboratóriumi berendezések későbbi szakaszban történő finanszírozására használták fel.

3.2.2.5.

5. Eset: Határőrizet

Ennél a projektnél valamennyi meginterjúvolt személy azt mondta, hogy a jelenlegi program keretébe tartozó valamennyi tevékenység prioritást élvezett és ezek megvalósítása szükséges volt. Megvalósításuk része volt a Kormány által költségvetési kötelezettségvállalással elfogadott különböző stratégiáknak. Ugyanakkor a Pharetámogatás nélkül e tevékenységekre folyamatos és hosszabb fejlesztés keretében később került volna sor. A megvalósításra rendelkezésre álló pénzügyi erőforrások fokozatosan alacsonyabbak lettek volna. A program mind a négy komponensének sikeres tevékenységei és elért eredményei nélkül az Acquis Bel- és igazságügyi fejezetét nem lehetett volna lezárni. Ha nem lett volna lehetőség a Phare források igénybe vételére, (kisebb) kétoldalú projektet kezdeményeztek volna talán Németországgal vagy Ausztriával ugyanezen célból. A Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal nem lett volna képes saját költségvetéséből ilyen intenzív és átfogó módon, az elért minőségben megszervezni a szakmai továbbképzéseket. Továbbá, a szemináriumok és a résztvevők száma is kevesebb lett volna. A rendészeti intézmények és a nem kormányzati szervezetek közötti párbeszéd kiemelt jelentőségű különösen a migráció területén.


3.2.3. A Phare hatása: megállapítások és következtetések A magyar esettanulmányok alapján számos következtetés vonható le. Az általános kép az, hogy valamennyi projekt élvezte a Phare támogatás előnyét az addicionalitás tekintetében. A megkérdezettek tipikus válasza az addicionalitással kapcsolatos kérdésre az volt, hogy a Phare segítségnyújtás hiányában a projekt valószínűleg megvalósult volna, de sokkal alacsonyabb költséggel, amely kisebb mértékű és lassabb hatást fejtett volna ki. A Phare-támogatás hiánya azt is jelentené, hogy a projektek késedelmet szenvedtek volna a megvalósítási időszakot tekintve. Ennek

az

általános

következtetésnek

kiegészítéseképpen

számos

sajátos

következtetés vonható le:

3.2.3.1.

Az addicionalitás növeli az EU-követelményekre való összpontosítást

A Határátkelőhelyek és a CAP esetei tanúskodnak arról, hogy az addicionalitás követelménye – úgy tűnik – növeli az EU követelmények teljesítésére való odafigyelést a beruházási projekteknél. A beruházások gyakran szélesebb nemzeti stratégia részei, ahol a célok túlmutatnak azon, hogy teljesítsék az EU közösségi vívmányainak előírásait és a nemzeti források sokkal nagyobb mértékűek, mint a potenciális Phare finanszírozás. Ily módon a Határátkelőkkel kapcsolatos projekt egy széles nemzeti infrastrukturális stratégia részét képezte, amelyben az átkelők modernizálása csupán egy kis – bár kulcsfontosságú – részt képviselt. Ugyanakkor azáltal, hogy a projektet részben Phare pénzből finanszírozták, a határátkelők modernizálása teljes mértékben EU-kompatibilis módon történt. Hasonlóképpen, a CAP esetében az informatikai beruházások egy részénél a Phare források aránya viszonylag kicsi volt a nemzeti költségvetésekhez hasonlítva, de a Phare jelenléte és az általa megkövetelt feltételek azt jelentették, hogy a rendszereket az EU-követelményekre való fokozottabb odafigyeléssel fejlesztették. A Phare ezen szerepét csak tovább erősítette, amikor a beruházási projekteket twinninggel vagy technikai segítségnyújtással kombinálták. Ekkor az EU szakértői támogatása segítette azt, hogy az informatikai rendszereknél vagy egyéb beruházásoknál az EU követelményeit célozzák meg.


3.2.3.2.

Magasabb-e az addicionalitás beruházási projekteknél?

az

intézményfejlesztési,

mint

a

A beruházási projektek vagy alprojektek nagy részénél, úgy tűnik, a következtetés az, hogy a Phare-források nélkül a beruházásokra vagy később került volna sor, vagy kisebb mértékben. Ugyanakkor a twinning vagy technikai segítségnyújtási projekteknél nem találtunk bizonyítékot arra, hogy a magyar forrásokat ugyanerre a célra fordíthatták volna a Phare finanszírozás hiányában. Tudomásunk szerint ritkán van arra is példa, hogy bármely tagjelölt ország EU-tagállamból származó technikai segítségnyújtást vagy twinning projektet finanszírozna saját erőforrásaiból. Ezt lehet magasabb addicionalitásként értelmezni az intézményfejlesztési projektek esetében, a beruházásokkal összehasonlítva. A tudás igen közvetlen átadása, amelyre különösen a twinning folyamán kerül sor, legalábbis kevésbé hatékony lehet akkor, ha más nemzeti

finanszírozású

eszközöket

használnak

fel

az

intézményi

képesség-

fejlesztésre.

3.2.3.3.

Addicionalitás és a projektek folytatása

Bizonyos esetekben azt tapasztaltuk, hogy a projekt ugyanazon területen egy korábbi Phare-segítségnyújtás folytatása volt. Így a növény-egészségügyi projektet korábban három Phare projekt és számos kétoldalú projekt előzte meg, amelyek mind hozzájárultak a magyarországi növény-egészségügyi szolgáltatások fejlődéséhez. A CAP eset földnyilvántartás információs elemét szintén számos kapcsolódó Pharebeavatkozás előzte meg és számos korábbi Phare-projekt segítette a határátkelők modernizálását is. Bár a korábbi projektek és az esettanulmányokban szereplő projektek közötti kapcsolatokat nem tanulmányoztuk részletesen, megállapításaink alátámaszthatják azt az érvelést, hogy a Phare-projektek – úgy tűnik – további Phareprojekteket generálnak ugyanazon a területen. Bizonyos esetekben a projektek folytatására valóban szükség van, mert a beavatkozás hároméves időszaka nem elegendő valódi hatás kiváltására a szóban forgó problémák esetében. Így a mezőgazdasági földregisztrációs és információs rendszerek munkája nagyon komplex és kiterjedésében hosszú távra szól. Másrészről a Phare forrásoknak a korábbi Phareprojektek új földrajzi pontokra történő egyszerű megsokszorozása (pl. határátkelőkre vonatkozó ismételt projektek) esetleg csökkenthette az új és kockázatosabb projektekre rendelkezésre álló forrásokat, ahol a Phare katalizátorként léphetett volna fel.


3.3.

A hatások áttekintése – általános összegzés

3.3.1. Az összes hatás – a megvalósítási dokumentumok szerint Az értékelő csapat valamennyi hatást – a jogi-intézményi és a társadalmi-gazdasági hatásokat egyaránt – a rendelkezésre álló megvalósítási dokumentumok alapján pontozta (lásd 1. sz. Mellékletet). E pontszámok szintézisét tesszük közzé az alábbi táblázatban. Az egyes egyedi projektekre vonatkozó pontszámokat e jelentéstől különálló Összefoglalásban bocsátjuk rendelkezésre. 9. sz. Táblázat: Valamennyi hatás – az általános összegzés pontszámai a megvalósítási dokumentumok alapján Az ország valamennyi tagjelölt országgal összehasonlításban

Hatásosság

Fenntarthatóság

Hatékonyság

Relevancia

A pontszámok jelentése (részleteket lásd 1. sz. Mellékletben): 1 = maximum és 0 = minimum

Bekövetkez nek-e a várt változások?

Fennmaradnak-e a változások az elkövetkező években?

Volt-e jelentősen alacsonyabb költségalternatíva?

Az ország stratégiájá hoz való kapcsolód ás erőssége?

Összes projekt az országban (n=6 – 17-ből)

0,88

0,74

0,92

0,88

Összes projekt az összes országban (n=201 – 257-ből)

0,72

0,84

0,78

0,85

N a megfigyelések skáláját adja, amely kritériumról kritériumra változik a felmérésben megadott válaszoktól függően Jogi-intézményi hatás

Társadalmi-gazdasági hatás Összes projekt az országban (n=6 – 11-ből)

0,68

0,77

0,91

0,91

Összes projekt az összes országban (n=185 – 201-ből)

0,61

0,79

0,78

0,85

Az első két oszlop (hatásosság és fenntarthatóság) a hatásfelmérésre ad felhatalmazást a következő kérdések megválaszolásával: „Bekövetkeztek-e/be fognake

következni

az

elvárt

változások

(hatásosság)

és

túlélik-e

a

projektet

(fenntarthatóság)?” Ugyanakkor a 9. sz. Táblázat a hatásoknak csak hozzávetőleges felmérését adják, mivel az nem tartalmaz semmilyen oksági elemzést, azaz, hogy a változások a projekteknek tulajdoníthatók-e. A két utolsó oszlop (hatékonyság és fenntarthatóság) kiegészítő információkat nyújt, amelyek közvetve kapcsolódnak a hatásokhoz. A „hatékonyság” oszlop azt a kérdést válaszolja meg, hogy volt-e alacsonyabb költségű alternatíva ugyanazon eredmények eléréséhez. Ebben az oszlopban egy magas pontszám azt jelenti, hogy ilyen alacsony


költségű alternatíva vagy nem létezett, vagy nem azonosították a megvalósítási dokumentumokban. Emiatt a hatékonysági pontszámok általában túlbecsültek. A „létjogosultság” oszlop azt méri fel, mennyire volt szoros a kapcsolat a projekt célkitűzései (=a szándékolt hatások) és az ország stratégiájában szereplő prioritások között. A szoros kapcsolat tükrözheti azt, hogy a szándékolt hatásokat és az ország prioritásait együttesen fogalmazták meg, még ha egyikük sem kezel a csatlakozási folyamatban

felmerülő

kulcsfontosságú

kihívást.

Ennek

következtében

a

létjogosultságra vonatkozó pontszámok szintén túlbecsültnek mondhatók.

3.3.2. Különleges megállapítások Az általános összegzés nem tud – és nem is célja – részletes magyarázatot adni az országok

közötti

eltérésekre.

Ugyanakkor

a

táblázatból

levonható

általános

következtetés az, hogy Magyarország pontszámai magasabbak az átlagnál, amely kielégítő eredmény. Az átvilágított dokumentumok a projektek alábbi jellemzőit tárták fel és a következőkben foglalhatók össze: •

Hatásosság: Viszonylag kevés eltérés történt a projektek eredményeiben az elvártakhoz képest, amely magas szintű cél-megvalósítást eredményezett. Ezért a hatásosság 70 %-os az elméleti maximumhoz képest;

•

Fenntarthatóság: A fenntarthatóság elfogadható mértékű, bár alacsonyabb a tíz ország átlagánál, elsősorban abból a tényből kifolyólag, hogy az alapvizsgálat projektjeihez nyújtott segítség a beruházási területekre (infrastruktúrák) irányult, ahol hagyományosan valamivel alacsonyabb a fenntarthatóság mértéke5;

•

Hatékonyság:

A

hatékonyság

pontszáma

magas,

bár

az

általános

összegzésben nem volt lehetséges sajátos magyarázatot találni erre a jelenségre. Valószínű, hogy számos különböző tényező együttes eredménye; •

Létjogosultság: Ugyanez vonatkozik a létjogosultságra is, ami ezen túlmenően egy kissé tautológikus kérdés, mert a projektek programozása a Csatlakozási partnerség szövegezésével szoros összhangban történt.

5

Pl. az építkezések karbantartásával és a berendezések értékcsökkenési időszakával kapcsolatos bizonytalanság miatt.


3.4.

A jogi-intézményi hatások részletes felmérése

A következő, 10. sz. Táblázat arra ad választ, hogy a Phare projektek jelentős hatást értek-e el a jogi-intézményi reform tekintetében. A táblázat azokra a részletes elemzésekre épül, amelyeket ezen értékelés keretében végeztünk el. A 9. sz. Táblázatban az első két oszlop a hatásfelmérésre ad felhatalmazást azon kérdések megválaszolásával, hogy „bekövetkeztek-e/be fognak-e következni a kiválasztott hatások (hatásosság) és túl fogják-e élni a projektet (fenntarthatóság)?” De szemben a 9. sz. Táblázattal, a felmérést az esettanulmányokban elvégzett részletes oksági elemzésekre alapozzuk. Az esetek mindegyikében egy kulcsfontosságú „hatásláncolatot” választottunk ki, mértünk fel és pontoztunk. Ezt a „hatás-láncolatot” világítja meg a jelentés 2. sz. Mellékletében az egyes esetekre közzétett diagram. Ez a módszer elfogultság kockázatát rejti magában, mert a kiválasztott hatást pozitívabban/negatívabban

lehet

a

hatásosság

szempontjából

pontozni,

mint

ugyanarra az esetre vonatkozóan a többi törvényi-adminisztratív hatást. 10. sz. Táblázat: Jogi-intézményi hatások pontjai az értékelési felmérés alapján Hatásosság

Fenntartha tóság

Hatékonyság

Relevancia

Bekövetkez ik-e a várt hatás?

Túlélik-e a projektet a hatások az elkövetkez ő években?

Volt-e jelentősen alacsonyabb költségű alternatíva?


HU980501 – Határőrizeti Rendszer

0,70

0,80

1,00

0,80

HU980502 – Határátkelőhelyek

0,80

0,80

1,00

0,50

HU980602 – Növény-egészségügyi rendszer

0,70

0,60

1,00

0,80

HU980603 – Közös Mezőgazdasági Politika

0,80

0,60

0,30

1,00

HU980702 – Központi Környezetvédelmi Alap

0,80

0,60

1,00

0,80

HU980703 – Környezetvédelmi Laboratóriumok

0,80

0,60

1,00

0,80

Projekt-átlag az országban (n=6)

0,77

0,67

0,88

0,78

Projekt-átlag az összes országban (n = 56)

0,68

0,74

0,88

0,75

Részletesen vizsgált projektek – esetek A pontok jelentése : 1 = maximum és 0 = minimum (a részleteket lásd az 1. sz. Mellékletben)

A hat eset közül kettőben elfogultság áll fenn ily módon. A CAP esetében a kiválasztott hatás (központi Kifizető Ügynökség létrehozása) megítélése korábban negatívabb volt a hatásosság szempontjából, mint ugyanezen eset többi jogi-intézményi hatásáé. A Határőrizeti esetben ennek az ellenkezője volt igaz, mivel a kiválasztott hatás (a


menedékjogi eljárások méltányossága és hatékonysága) pozitívabb megítélést kapott. Ebből következően az egyes esetek összesített hatásossági pontját az elfogultság miatt kiigazítottuk a pontok hozzáadásával, vagy levonásával a teljes hatásossági pontokhoz viszonyítva (lásd az 1. sz. Mellékletet további részletekért). A táblázat azt mutatja, hogy a részletesebb vizsgálatra kiválasztott projektek átlaga a 9. sz. Táblázathoz hasonló módon alakul, azaz a hatásosság, a hatékonyság és a relevancia tekintetében az átlag feletti vagy ahhoz közeli értéket vesz fel, míg a fenntarthatóság esetében az átlag alatt marad. Az általános összegzésnek és a részletes vizsgálatnak alávetett projektek pontszámait összehasonlítva megállapítható, hogy a hatásosság pontszáma meglehetősen magas az előbbiek esetében, jelezve, hogy e mutató esetében az általános összegzés szintje talán egy kissé túl magas. A következő pontokban az esettanulmányokból vett illusztratív példákkal foglalkozunk, amelyek segíthetnek a kiválasztott projektek hatásainak mélyebb megértésében.

3.4.1. Jogi-intézményi hatások: példák 3.4.1.1.

1. Eset: Környezetvédelmi Alap

Ebben az esetben a twinning és kísérleti beruházási projektek kombinációja a Központi Környezetvédelmi Alapnál (KKVA) a forrásgazdálkodási képességek javulásához vezetett. Megállapításaink arról tanúskodnak, hogy a KKVA javította irányítási képességeit. A projekt intézményfejlesztési eleme segítette a KKVA-t projektkiválasztási eljárása technikai szempontjainak erősítésében, beszerzési és pénzügyi menedzsment eljárásai egységesítésében, egy független monitoring és értékelési egység, valamint az új informatikai rendszer létrehozásában. A projekt beruházási komponense nem tartalmazott hivatalos kapacitás-építési elemeket, hanem elsősorban új infrastruktúrát biztosított 6 helyi önkormányzatnak. Ugyanakkor a beruházási és az intézményfejlesztési (twinning) tevékenységek párhuzamos lebonyolítása pozitív szinergikus hatást eredményezett. Így a kísérleti beruházások a kapacitás-építési munkában valószerű esetekként fejtették ki hatásukat, amely a maga részéről javította a beruházásoknál alkalmazott tenderezési és projektmenedzselési eljárásokat.


Jobb menedzselési képessége révén a modernizált KKVA jobb felkészültséggel rendelkezik

további,

megvalósításához

és

az

EU

által

finanszírozott

lebonyolításához,

valamint

projektek pótlólagos

előkészítéséhez, kereskedelmi

és

koncessziós forrásoknak a környezetvédelmi és természet-megóvási területen történő állami és magánberuházásokhoz való vonzásához. Bár a projekt intézményi hatása meglehetősen magas volt, az esettanulmány rávilágított arra is, hogy még magasabb lehetett volna, ha a Környezetvédelmi Minisztérium prioritásai lehetővé teszik a projekt számára, hogy továbbvigye a twinning által tett javaslatok megvalósítását; mint például a KKVA részére működési terv jóváhagyása és az informatikai rendszerek további fejlesztése. A projekt során felmerültek rendezetlen viták is a különböző szervezetek közötti felelősségmegosztásról. Az elért hatás fenntarthatósága számos tényezőtől függ majd, beleértve egy világos politikai konszenzus szükségességét a KKVA jövőbeli szerepéről, erőforrások folyamatos biztosítását az emberi erőforrások fejlesztéséhez, és működési terv elfogadását a KKVA számára. Különösen a KKVA jövőbeli pontos szerepével kapcsolatos

bizonytalanság

ad

okot

némi

aggodalomra

az

elért

hatás

fenntarthatóságát illetően.

3.4.1.2.

2. Eset: Környezetvédelmi Laboratóriumok

A projekt output-ja különböző laboratóriumi berendezések telepítése volt a 12 Környezetvédelmi Laboratóriumban (KVL). A projekt elősegítette, hogy a decentralizált KVL-ek hálózatot hozzanak létre, amely előrehaladást jelent az országnak az EU Környezetvédelmi politikája megvalósítására irányuló képességeiben. Emellett a berendezés-szállítások fejlesztették a 12 regionális környezetvédelmi laboratórium felszereltségét és a jelenlegi magyar monitoring struktúrát oly mértékben javították, hogy az megfeleljen az EU 1998-as szabványainak.

Ezen eredmények hatása

már érezhető a környezetvédelmi törvények végrehajtásában, és a Környezetvédelmi Laboratóriumok teljes hálózata ma már szerves része az új törvényalkalmazó intézményeknek. A projekt a struktúrák és mechanizmusok továbbfejlesztése és a környezetvédelmi törvények végrehajtása területén részben a szabványos laboratóriumi módszerek fejlesztése által a korábbi Phare-támogatások ajánlásaira épített. Ebből a célból a KöM


Fejlesztési Tervet készített a Regionális Felügyelőségek részére, amelyben e követelményekkel összhangban azonosította a beruházási igényeket. Az igények alapos felmérése, a decentralizált Regionális KVL-ek hálózati struktúrája és az általuk nyújtott szolgáltatások meghatározása lehetővé tette, hogy a projekt hatékony és EUkonform hatásokat érjen el. A projekt tisztán beruházási projekt volt és nem különítettek el forrásokat a KVL-ek személyzetének a berendezések használatára történő kiképzésére. Ugyanakkor a megkérdezett érintettek nem tekintették ezt problémának. A munkatársak zöme magasan kvalifikált szakember, akik alkalmasak modern laboratóriumi berendezések használatára és csak új berendezésekre volt szükség, hogy képességeiket kifejthessék, és eleget tegyenek az EU követelményeinek. A fenti hatás fenntarthatósága nagymértékben függ attól, hogy folyamatosan forrásokat biztosítsanak a berendezéseknek a változó EU szabványokkal és előírásokkal összhangban történő karbantartására és továbbfejlesztésére. Az ilyen laboratóriumi berendezések átlagos élettartamát öt évre becsülik. Ez az jelenti, hogy a Phare által finanszírozott berendezések egy része korszerűtlenné válhat Magyarország EU-hoz való csatlakozásának időpontjáig.

3.4.1.3.

3. Eset: Határőrizeti Rendszer

A Határőrizeti eset számos alprojektből álló komplex projekt volt. Általánosságban a projekt hozzájárult ahhoz, hogy Magyarország teljesítse az Acquis Bel- és Igazságügyi Fejezetét. Számos jogi-intézményi hatással járt, amelyek között szerepel a Bevándorlási megerősödése,

és

Állampolgársági

jogközelítés

és

a

Hivatal

(BÁH)

rendőrség

irányítási

bűnfelderítési

képességének és

–megelőzési

technikáinak megerősödése. Mélyebb elemzésre egy jogi-intézményi hatást választottunk ki. A projektnek ez a hatása hozzájárult a menedékjogi eljárások méltányosságának és hatékonyságának javításához. Ez a hatás a projekt „Menedékjogi és Menekültügyi” eleméhez kapcsolódott, amely a Genfi Egyezménnyel és más nemzetközi jogi aktusokkal összhangban álló, megfelelő menekültügyi törvények megvalósítását célozta. Ezt a törvények közelítésének és a menekültügyi esetekkel foglalkozók szakmai képzettsége javításának együttes alkalmazásával valósították meg.


A menedékjog területén megvalósított képzés fenntartható javulást eredményezett a menedékjogi kérelmek feldolgozásának minőségében és hatékonyságában. A szemináriumok és tanulmányutak során szerzett tudás és tapasztalat javította a résztvevők szakmai képzettségét és javította a BÁH-nak a menedékjogi eljárások méltányosságának, hatékonyságának és átláthatóságának biztosítása területén kifejtett erőfeszítéseit. Különösen hasznos volt a szakkifejezések és fogalmak elemzése és közös értelmezése, megértése. A menedékjogi kérelmek feldolgozásának javuló minősége

a

jogosultságot

elbíráló

tisztviselők

által

hozott

döntések

jobb

megalapozottságát eredményezte. 2001-ben és 2002-ben a Bíróság a fellebbezések 85 %-át utasította el, amit a jogosultságot elbíráló tisztviselők által végzett feldolgozás megfelelő színvonalaként értékelnek. Ez a százalékos arány alacsonyabb volt a korábbi években. A jogosultságot elbíráló tisztviselők megerősítették, hogy a szakmai oktatásokon megszerzett tudást a mindennapi gyakorlatban alkalmazzák és ezek a szemináriumok voltak mindezidáig a legjobbak. A kidolgozott irányelvek, amelyeket ma már az összes érintett munkatárs alkalmaz, egyrészről EU-kompatibilisek voltak, és egyúttal tükrözték a magyar igényeket is. A szemináriumok és irányelvek segítették a jogosultságot elbíráló tisztviselőket abban, hogy kiszűrjék az indokolatlan kérelmeket. Továbbá, a projekt megszűntette a kihallgatások rögzítésének, a döntések megindokolásának és a fellebbezési jogról, valamint egyéb jogsegély lehetőségekről való tájékoztatásnak a hiányosságait.

A

kikérdezési

technikák

javítása

hatékonyabb

kihallgatási

és

nyilvántartásba vételi eljárásokat, továbbá a jogosultságot elbíráló tisztviselők konfliktushelyzetben történő professzionálisabb magatartását eredményezte. Mivel a képzéseken és tanulmányutakon a résztvevők vegyes csoportokban vettek részt (jogosultságot elbíráló tisztviselők, bírák, szociális munkások, nem kormányzati szervezetek,

az

ENSZ

Menekültügyi

Főbiztossága,

határőrök),

a

más-más

hatóságokhoz tartozó kollégák között új kapcsolatok létesültek és megosztották egymással mindennapi munkájuk tapasztalatait. Különösen a Budapesti Városi Bíróság bíráinak bevonása volt kiemelkedően gyümölcsöző, mert közvetlen kapcsolat jött létre a jogosultságot elbíráló tisztviselők és a másodfokú bíróság között. A bírák képet kaptak a jogosultságot elbíráló tisztviselők munkájának nehézségeiről és most már azt összefüggéseiben tudják értékelni. Az is nagyon hasznos volt, hogy a szociális munkások

látták,

hogyan

vezetik

le a jogosultságot

elbíráló tisztviselők

kikérdezéseket, így fel tudják készíteni a kérelmezőt az eljárásra.


a

A különböző szakterületekhez tartozó szakemberek összehozásában fontos mozzanat volt, hogy a nem kormányzati szervezetek, a jogosultságot elbíráló tisztviselők és a bírák nem azzal a céllal találkoztak, hogy egy adott esetet tisztázzanak, mint azt a való életben teszik, hanem általános tudást és áttekintést igyekeztek kapni, amely segíti őket abban, hogy közösen értelmezzék a menedékjogi eljárást. Amikor a hosszú távú szakértő (PAA) érzékelte, hogy a BÁH megítélése nem pozitív a bírák és a nem kormányzati szervezetek körében, megkísérelt megbeszéléseket kezdeményezni, ahol a bírák megfogalmazhatták, mit hiányolnak a BÁH-nál és közös javaslatokat tettek a helyzet javítására. A fenti eredmények

fenntarthatóságát javítja, hogy twinning alapján valódi,

hosszantartó partnerség alakult ki. A német PAA az a szakértő, aki felelős a Bel- és Igazságügyi fejezet Magyarországgal történő lezárásáért. A német és magyar jogosultságot elbíráló tisztviselők továbbra is rendszeres kapcsolatot tartanak fenn egymás között. Ezen túlmenően a BÁH országjelentéseket kap Németországból, mivel a BÁH-nak nincsenek erőforrásai arra, hogy megbízott csoportokat küldjön a származási országokba az emberi jogokkal kapcsolatos új információk gyűjtése céljából, stb. Ilyen információk nélkül nem lehetséges a menedékjogi kérdésekről megfelelő döntéseket hozni.

3.4.1.4.

4. Eset: A határátkelőhelyek modernizálása

A megállapítások szerint ez a beruházási projekt hozzájárult két határátkelő állomás Schengen-i követelményekkel összhangban történő megépítéséhez. Ezen túlmenően, de szorosan kapcsolódva a intézményi hatáshoz, a fizikai infrastruktúra javítása hatékonyabb és gyorsabb vámkezeléshez vezetett a két határátkelőnél. Adminisztratív szempontból az intézményi hatást munkájukban közvetlenül az Országos Vám és Pénzügyőrség alkalmazottai hasznosították. Új és kényelmes irodákkal ellátott központi épületek épültek a vám- és pénzügyőr tisztek és a fuvarozók részére. Az új számítógépek és azoknak a nemzeti hálózathoz való csatlakoztatása lehetővé tette a hatékony adatátadást a határátkelőktől a Központi Parancsnokságnak. A röszkei határátkelő 1971-ben nyílt meg, és a jelenlegi projektet megelőzően semmilyen továbbfejlesztés nem történt a meglévő létesítmények és infrastruktúra

tekintetében.

Elsősorban

a

Jugoszláv

háború

akadályozta

a

rekonstrukciót az 1992-1995-ig tartó embargó miatt. Ezzel a háttérrel megérthető, mennyire

értékeli

a

VPOP

személyzete

a

jobb

munkakörülményeket.


A

munkakörülmények javulásának hatására nyugodtabbak, kevésbé ingerlékenyek lettek és munkájuk megbízhatóbbá vált. A vámellenőrzések feltételei jelentősen javultak új berendezések beszerzése, az általános rakományellenőrzés számára megépített várakozó hely kialakítása és a különleges vámellenőrzések részére külön épületek megépítése által. Korábban nem voltak tetővel ellátott ellenőrzési helyek és nagy hiány mutatkozott vizsgálati berendezésekből. Mindkét határállomáson megkérdezett tisztviselők egybehangzó véleménye szerint a semmihez képest ez jelentős előrelépés volt. Mindezen fejlesztések hatékonyabb és gyorsabb vámkezelési eljárást eredményeztek. Amint azzal a társadalmi-gazdasági hatások között részletesebben foglalkozunk, a határt átlépő forgalomban az átlagos tranzit- és várakozási idő jelentősen csökkent. Az infrastruktúra javítása önmagában még nem vezet hatékony vámellenőrzéshez, és nem javítja a kereskedelem folyamatos áramlását a vámellenőrzési pontokon. Új személyzet felvételére és a személyzet képzésére volt szükség ahhoz, hogy teljes mértékben ki lehessen használni a jobb fizikai létesítményeket. Mind Röszkén, mind Letenyén új személyzet felvételére és a régiek átcsoportosítására került sor, amikor a felújított határátkelők megnyíltak 2002-ben. A két határállomást felszerelték továbbá pótlólagos hardver és szoftver eszközökkel és informatikai berendezéseik most már elegendőek. A beruházás fenntarthatósága attól függ, hogy a kormány folyamatosan forrásokat biztosítson a határállomások fenntartására és működésére, beleértve a személyzet felvételéhez és fejlesztéséhez elegendő erőforrást is. Ezidáig magas szintű kormányzati Határállomás

kötelezettségvállalást beruházások

nyújtottak

költségeinek

a

VPOP

majdnem

szolgáltatásaihoz,

kétharmadát

az

a

állami

költségvetésből biztosították. A megkérdezés bizonyította, hogy a VPOP-nak módjában áll a Röszkén és Letenyén létrehozott épületeket, építményeket és berendezéseket hosszú távon hatékonyan fenntartani és működtetni. A működtetésre és fenntartásra a forrásokat a rendszeres VPOP költségvetésből biztosítják majd. Szervezeti változás vagy emberi erőforrás képesség-fejlesztés nem volt része a projektnek, mint ahogy az a Környezetvédelmi Laboratóriumok esetében is történt. De képzésre és emberi erőforrás-fejlesztési tevékenységekre magyar forrásokból sor került, a Phare-projekt költségvetésétől függetlenül. A Beruházási Iroda vezetője szerint a helyi önképzés


rendszere nagyon hatékonynak bizonyult. A Vámszervek felső vezetésének tisztviselői különböző tanulmányutakon vesznek részt és hajlandóak és képesek átadni a megszerzett tudást kollégáiknak.

3.4.1.5.

5. Eset: A CAP végrehajtása

Ennél a projektnél – amelyben ötvöződött a twinning segítségnyújtás és a berendezésekbe történő beruházás – csak csekély mértékű hozzájárulás volt érzékelhető az EU szabályaihoz való jogközelítésben. Ez elsősorban a projekt első elemének tudható be, amelyben egy Kifizető Ügynökség szilárd bevezetését kívánták megvalósítani, ami a CAP-pal kapcsolatos kötelezettségek teljesítésének előfeltétele. A Twinninget megalapozó Együttműködési Megállapodás eredeti elképzelése az volt, hogy valamennyi érintett piaci szervezet tekintetében teljes mértékben működőképes Kifizető Ügynökséget hozzanak létre a projekt befejezéséig. Azonban a Kifizető Ügynökség jövőbeni szerepével kapcsolatos magas szintű koordináció, és döntések, valamint a kompetenciák kijelölésének hiánya következtében az elvárt eredményt csak részben érték el. A Kifizető Ügynökség létrehozásának és akkreditálásának megvalósítását késleltette az is, hogy a Kormánynak a Kifizető Ügynökségre, annak struktúrájára és összetételére vonatkozó koncepciója többször is változott. A twinning kezdeti szakaszában az Agrárintervenciós Központnak intervenciós ügynökségként kellett volna működnie a Közös Piaci Szervezetek tekintetében, és Kifizető Ügynökségként az EMOGA által finanszírozott intézkedések tekintetében. A csatlakozást megelőző időszakban az elképzelések szerint a Központnak a SAPARD vonatkozásában Kifizető Ügynökségként kellett volna funkcionálnia. 2000. októberében a koncepció oly módon változott, hogy két különálló Kifizető Ügynökséget hoztak létre: egyet az FVM-en belül a SAPARD-dal kapcsolatos kifizetésekre, és egy másikat az Agrárintervenciós Központon belül az árukkal és az azokhoz kapcsolódó kifizetések teljesítésére. A twinningnek ez a része szembesült azzal a kérdéssel, hogy hol kell megtörténnie az intézményfejlesztésnek, és milyen személyzetet kell képezni. A helyzet némileg javult a program lezárása óta. A 2020/2002 számú kormányrendelet az Agrárintervenciós Központot (AIK) megbízza azzal, hogy készüljön fel a jövőbeli Kifizető Ügynökség feladataira. E kormányrendelet előnye az, hogy az Agrárintervenciós Központ elnökét jelölték ki az akkreditáció felelősének és bizonyos intézményi átszervezést hajtottak végre az AIK-en belül, így létrehoztak egy, a CAP-re való felkészülésért felelős


egységet. A kormányhatározattal azonban nem biztosítottak pótlólagos finanszírozási forrásokat az AIK részére. Így kénytelenek a felkészülést saját költségvetésükből és program-forrásokból finanszírozni. A jogi bizonytalanság miatt a twinning keretében szakképzést nyert munkaerő közel 40 %-a kilépett az AIK-tól. Ez gyengítette azt a pozitív hatást, amely a jövőbeli kifizető ügynökség emberi erőforrása képességeinek fejlesztésével kapcsolatban megvalósulhatott volna. Az AIK nem kapta meg azt a felhatalmazást, személyzetet és pénzügyi erőforrásokat, amely az akkreditáció biztosításához szükséges lett volna. A CAP-projekt másik két eleme, a termelőkre és termékeke vonatkozó adatok számbavételére létrehozandó Statisztikai Rendszer, valamint a földhasználat és – használók regisztrálására hivatott Földinformációs Rendszer, egyénileg relatíve jobb előrehaladást ért el, mint a Kifizető Ügynökséggel kapcsolatos projekt-elem. Bár a magas szintű döntéshozatal hiánya negatív hatással volt a Kifizető Ügynökség létrehozására, a projekt programozása is hibáztatható volt. A mezőgazdasági szektorra vonatkozó projekt fiche-ek elkészítésére nagyon későn és sietve került sor, 1998 áprilisában és májusában néhány hetes időszak alatt. Az Európai Bizottság által azt megelőzően nemrég bevezetett új irányelvek meg nem értése zavart okozott azzal kapcsolatban, hogy mit kellene az fiche-eknek tartalmaznia, és hogyan értelmezik majd azokat. Nem állt rendelkezésre a csatlakozásra vonatkozóan kellően megalapozott stratégia előre meghatározott akciótervekkel, amely lehetővé tette volna a mezőgazdasági projekt fiche-ek azonnali és jobb elkészítését. Az EU Integrációs Főosztály elkészített egy úgynevezett „bevásárló listát” azokról a kérdésekről, amelyek elsőrendű fontosságúak voltak a csatlakozáshoz vezető úton. A lista korábbi Phare-tapasztalatok (HU9505 és HU9703) eredménye volt, amelyek során az FVM munkatársai megismerték az EK mezőgazdasági támogatási mechanizmusait. E kérdések közül néhányat – különös tekintettel a növény- és állat-egészségügyi kérdésekre – további megfontolásra kiválasztottak, amikor a Miniszterelnöki Hivatal és az Európai Bizottság a COP ’98 tárgyalásának első fordulóját tartották. Amikor a Minisztériumnak részletes tartalommal kellett megtöltenie az fiche-eket, nyilvánvalóvá vált, hogy nincs rendelkezésre álló magyar stratégia a Kifizető Ügynökség kérdésének kezelésére, sem az azzal kapcsolatos rendszerekre és intézményekre vonatkozóan. A CAP fiche-ét meglehetősen általános megfogalmazásban írták meg, bár nagyon ambiciózus


célkitűzésekkel, mint például egy teljes mértékben működőképes Kifizető Ügynökség létrehozása. A projekt megvalósítása során kiderült, hogy a Kifizető Ügynökség létrehozásának feladata sokkal szélesebb körű és nagyobb kihívást jelent, mint ahogy azt a projekt tervezői eredetileg előre jelezték. Az interjúk szerint megközelítően 2200 szakemberre és 25 milliárd forintra van szükség ahhoz, hogy működőképes Kifizető Ügynökséget hozzanak létre Magyarországon.

3.4.2. Jogi-intézményi hatások: megállapítások és következtetések 3.4.2.1.

Szabványokhoz és szabályokhoz való közelítés beruházások révén

A hat esetből négyben a berendezésekre és infrastruktúrára irányuló beruházások dominálnak a csatlakozási követelményekkel kapcsolatos meghatározott területeken. Az esettanulmányokból levonható fő következtetés az, hogy e beruházási projektek mindegyike

meglehetősen

pozitív

hatást

gyakorolt

a

területükre

vonatkozó

szabványokhoz és szabályokhoz való közelítésre. Bizonyos esetekben a jogközelítést a beruházás közvetlen eredményeként érték el. Példák erre a KKVA keretén belül végrehajtott EU-konform települési kísérleti beruházások. Ugyanakkor a beruházási esetek többségében a hatás inkább a fizikai feltételek javítása révén az Acquisnak való adminisztratív

megfelelés

formáját

öltötte.

A

berendezésekkel

kapcsolatos

beruházások révén a projektek közvetlenül hozzájárultak az EU-követelmények teljesítéséhez szükséges adminisztratív képességek továbbfejlesztéséhez. Példaként hozhatók fel erre azok a beruházások, melyek a laboratóriumi berendezések és a üvegházak létesítését célozták, és amelyek képessé teszik a Környezetvédelmi Laboratóriumokat

és

a


szolgálatokat,

hogy

az

EU

követelményeinek megfelelő szolgáltatásokat végezzenek. A magyar beruházási projektekről levont ezen általános és pozitív következtetés számos további részletes megállapításra és következtetésre ad alkalmat, amelyekkel az alábbiakban foglalkozunk.

3.4.2.2.

Stratégiai megközelítés – kapacitás-építés és beruházások

A Phare-programok általános felosztása kb. 30 %-ban intézményfejlesztési és kb. 70 %-ban beruházási projektekre, csupán indikatív jellegű. Ezek a számadatok nem tükrözik a két prioritáshoz fűzött relatív fontosságot, hanem inkább az igények és az abszorpciós kapacitás felmérésén alapulnak, – különösen az intézményfejlesztés


területén. Ez a felosztás nem alkalmazandó projekt-szinten sem, hanem inkább az éves programok szintjén.

Az intézményi és adminisztratív képességek megerősítése a bővítés kulcsfontosságú követelménye, abban az esetben, ha az ország képessé kíván válni az acquis átvételére, végrehajtására és betartására. Ez a cél megkövetelte és továbbra is megköveteli az adminisztratív és bírói testületek modernizálását, figyelembe véve a szakmaiság

és

pártatlanság

alapelveit,

és

bizonyos

esetekben

teljesen

új

adminisztratív struktúrák létrehozását igényli. Az intézményfejlesztési tevékenységek célja, hogy a központi, regionális és helyi szinteken meghatározott gyenge pontokra összpontosítsanak.

A kiválasztott magyar esetekben a fő hangsúly a beruházásokra helyeződik. Ez felveti a

projektek

mögött

meghúzódó

„stratégiai

megközelítés”

kérdését

az

EU-

csatlakozáshoz nyújtandó lehetséges legjobb hozzájárulás vonatkozásában. Felhívták már a figyelmet arra (pl. az OMAS környezetvédelemre vonatkozó R/HU/ENV00045 számú jelentésében), hogy a berendezésre irányuló beruházások önmagukban ritkán képviselnek kielégítő célkitűzést, ha nem részei egy egyértelmű stratégiának, ahol a további kezdeményezések foglalkoznak a képesség-fejlesztés szervezeti kérdéseivel, beleértve az adminisztráció központi és decentralizált szintjei közötti kapcsolatot is. A fentiekben elmondottak szerint a szervezeti megfontolások, változások és a képzés nem feltétlenül képezik részét a beruházási projekteknek. Ez a következő kérdéseket veti fel:

•

A beruházási projektek kevésbé hatásosak és fenntarthatók, ha az emberi magatartás megváltoztatására irányuló eszközöket nem foglalják magukban?

•

Az acquis-nak való megfelelés képességének megerősítésére irányuló beruházásoknak erősíteniük kell a szervezeti és adminisztratív képességeket is?

A magyar esetekről készített tanulmányok ezen kérdések egy részére megadták a választ. Bár számos beruházási projekthez nem társult kiegészítő, Phare által finanszírozott képesség-fejlesztés, úgy tűnik, ez nem gyengítette észrevehetően adminisztratív hatásukat. A Határátkelőhelyek esetében a magyar forrásokból


finanszírozott kezdeményezések gondoskodtak a képesség-fejlesztési követelmények teljesítéséről. A Környezetvédelmi Laboratóriumok esetében a felhasználók számára nem volt szükséges a berendezések használatára vonatkozó képzést tartani, mert már kellő képzettséggel rendelkeztek. Másrészről a KKVA esete megmutatta, hogy a beruházás és a képesség-fejlesztés ötvözése nagyon hatékony lehet szinergikus hatások megteremtésében. A KKVA esetében a beruházási rész sajátos jellegű volt, mivel forrásokat tartalmazott a KKVA által menedzselt környezetvédelmi kísérleti beruházásokhoz.

3.4.2.3.

A beruházási projektek fenntarthatósága

A fenti tárgyhoz kapcsolódik a beruházások fenntarthatósága. Az elegendő emberi erőforrás iránti igényen túl az esetek igazolták, hogy a beruházások fenntarthatósága gyakran alapvetően attól függ, hogy rendelkezésre állnak-e folyamatosan nemzeti források a fizikai infrastruktúra fenntartásához és működtetéséhez. Az esetek egyikében sem merült fel azonnal vagy röviddel a projekt befejezése után a kormányzati finanszírozás hiánya. Ugyanakkor ez a kérdés vonatkozik a jövőbeli helyzetre is. Elviekben lehetetlen bizonyosan megállapítani, hogy elegendő forrás áll-e majd rendelkezésre a szokásos éves költségvetési időszakon túl. Ugyanakkor úgy tűnik, hogy nő a stabil finanszírozás valószínűsége olyan esetekben, amikor a projektberuházás egy szélesebb, hosszú távú pénzügyi kötelezettségvállalásokat magában foglaló szektorális stratégia szerves részét képezte.

3.4.2.4.

Szervezeti és stratégiai készenlét

A CAP projekt tanúsága szerint a projekt stratégiai és szervezeti alapjai nem voltak elegendőek a szervezet létrehozásának megkezdéséhez és a jövőbeli Kifizető Ügynökség (PA) megteremtéséhez szükséges feladatok elvégzéséhez. Ugyanakkor nagy volt a bizonytalanság az Agrárintervenciós Központ számára szolgáltatásokat nyújtó intézmények jövőbeli szerepével kapcsolatban és hiányzott a vezetés részéről az elkötelezettség. Ez hozzájárult ahhoz, hogy a programozási szakaszban meglehetősen szegényes és túlzottan ambiciózus projekt fichekészült. A megvalósítási szakaszban a problémák továbbra is fennmaradtak, ami ahhoz vezetett, hogy a PA projekt-elem csak lassú előrehaladást mutatott és jóval elmaradt az eredeti szándékoktól.


A CAP-esettel ellentétben a Határátkelőhelyek és a Határőrizet esete bizonyította annak értékét, amikor egy projektet szélesebb és jól kidolgozott szektorális stratégiába ágyaznak, világosan meghatározott intézményi felelősséggel. A Környezetvédelmi Laboratóriumok esete átmenetet képez a két szélsőség között, mivel a vezetés gyenge elkötelezettsége és a szervezeti viták kisebb, de nem túlzottan káros hatást gyakoroltak a projekt hatékonyságára. E különböző megállapítások felvetik annak a kérdését, mikor jön el a legalkalmasabb idő egy Phare-projekt bevezetésére: Akkor-e, amikor a szervezeti, stratégiai és vezetési készenlét megvan, vagy a Phare-t inkább a felkészülés ösztönzésére kell-e inkább egy korai szakaszban felhasználni? A válasz, úgy tűnik, a két eset között egyensúlyoz. Egyrészről a CAP-projektet olyan esetnek lehet tekinteni, amikor a készenlét és felkészültség bizonyosan nem volt elegendő a szándékolt eredmények eléréséhez. Ugyanakkor e téren a kudarc majdnem elkerülhetetlen volt, tekintettel a túlzott célkitűzést tartalmazó projekt fiche-re. Ebből a nézőpontból a CAP-esetet tekinthetjük olyan példának is, amikor egy projekt elérte, ami adott időpontban lehetséges volt, és sikerült mozgásba hoznia azokat a változásokat, amelyek végül a szervezeti és stratégiai felkészültséghez vezetnek. Ugyanakkor az is világosan kiderül az esettanulmányból, hogy a CAP-projekthez a szervezeti és stratégiai készenlét nem volt oly mértékben elegendő, amely indokolta volna ilyen széleskörű projekt megindítását.

3.5.

Társadalmi-gazdasági hatások

3.5.1. Áttekintés Az alábbi táblázat azzal a kérdéssel foglalkozik, hogy a Phare-projektek kiváltottak-e, vagy ki fognak-e váltani társadalmi-gazdasági előnyöket. A „társadalmi-gazdasági” kifejezést nagyon szélesen értelmezzük és a területek széles skálájában jelentkező előnyöket foglalhat magában, beleértve a környezetvédelmet, vagy az emberi jogokat. A táblázat arra a hat részletes elemzésre hivatkozik, amelyet ennek az értékelésnek a keretében végeztünk. A megfelelő projektek mindegyike esetében egy kulcsfontosságú „hatás-láncolatot” választottunk ki, értékeltünk és pontoztunk. Ezt a „hatás-láncolatot” világítjuk meg az egyes esetekre vonatkozóan a jelentés 2. sz. Mellékletében közölt diagramban.


11. sz. Táblázat: Társadalmi-gazdasági hatások pontszámai az értékelési felmérés alapján Részletesen vizsgált projektek – esetek

Hatásosság

Fenntarthatóság

Hatékonyság

Relevancia

A pontszámok jelentése:

Bekövetkez nek-e az elvárt hatások?

Túlélik-e a hatások a projektet az elkövetkező években?

Volt-e lényegesen alacsonyabb költségű alternatíva?


HU980501 Határőrizeti Rendszer

0,60

0,80

1,00

0,80

HU980502 Határátkelőhelyek

0,60

0,80

1,00

0,50

HU980602 Növény-egészségügyi rendszer

0,70

0,60

1,00

0,80

HU980603 Közös Mezőgazdasági Politika

N/A

N/A

0,30

1,00

HU980702 Központi Környezetvédelmi Alap

0,80

0,60

1,00

0,80

HU980703 Környezetvédelmi Laboratóriumok

0,70

0,60

1,00

0,80

Projekt-átlag az országban (n = 6)

0,68

0,68

0,88

0,78

Projekt-átlag az összes országban (n =56)

0,64

0,72

0,88

0,75

1 = maximum és 0 = minimum (A részletekért lásd az 1. sz. Mellékletet)

A táblázat azt mutatja, hogy a részletes vizsgálatra kiválasztott projektek átlaga az összes ország valamennyi esetének átlaga közelében alakul. Általánosságban a táblázat megerősíti a 9. sz. Táblázat adatainak alakulását, de az alapvizsgálat tárgyát képező projektek és a részletes vizsgálat tárgyát képező projektek sajátos pontszámait összehasonlítva azt tapasztaljuk, hogy az alapvizsgálat tárgyát képező projektek pontszáma valamivel magasabb, – kivéve a hatásosság szempontját. A társadalmi-gazdasági hatások összehasonlításakor nagy óvatossággal kell eljárni. A projekteket különböző országértékelő teamek pontozták, ami nem garantálja az országok közötti teljes összehasonlíthatóságot. Továbbá az is jól ismert, hogy a társadalmi-gazdasági hatásokat nehéz értékelni, mert a teljes hatás csak sok év elteltével tapasztalható. Ezért az egyes projektek hatására a legjobb rálátást nem az elszigetelt pontszámok biztosítják, hanem inkább az egyes kiválasztott esetek sajátos leírása, amelyet az elkövetkező pontokban adunk meg.

3.5.2. Társadalmi-gazdasági hatások: példák 3.5.2.1.

1. Eset: Határőrizeti Rendszer

Ebben az esetben a projekt pontozásra és mélyebb elemzésre kiválasztott társadalmigazdasági hatása hozzájárulás volt a menekültek és menedékjogot kérők fogadásának és integrációs feltételeinek javulásához. A projekt egyaránt létrehozott jogalkotási,


infrastrukturális és emberi erőforrás-fejlesztési eredményeket, amelyek hozzájárultak ehhez a hatáshoz. A projekt folyamán a Hosszú távú tanácsadó (PAA) nagyon erős kritikát fogalmazott meg a menedékjogot kérőket és menekülteket fogadó központokban uralkodó fogadási körülményekről. E kritika közvetett hatásaként a belügyminiszter 24/2001 számon rendeletet adott ki a fogadási körülmények javításáról a fogadó központokban. Kalkulációk szerint közel 1 milliárd forint szükséges a fogadó központokban és a határőrség idegenrendészeti őrizeti központjaiban az életkörülmények javításához. 2002. végéig mindhárom fogadó központban befejeződnek a rekonstrukciós munkák. A békéscsabai fogadó központ 200 millió forintot kapott bővítésre és az ellátás javítására. Annak az épületnek a kibővítésére került sor, ahol elsősorban családokat helyeznek el, különös tekintettel a gyermekekre és a nőkre. A projekten belül igen nagy számban keletkeztek hatások. A szemináriumok magyar résztvevői nagyon aktívan dolgoztak, ami számos ötlet megszületését eredményezte a BÁH Menekültügyi Főosztályán belül. Számos javaslat született a munkaszervezés javításáról,

valamint

fenntartásával

a

menedékjogot

kapcsolatos

magyar

kérők

politika

fogadásával,

kidolgozásával

gondozásával és

a

és

menekültek

integrációjával kapcsolatban. A jelenlegi politika bizonyos elemei ezeken az ötleteken alapulnak. A projekt során nyújtott képzés és tudatosság-növelő tevékenységek szintén hozzájárultak a fogadási körülmények javulásához. A képzés során a BÁH munkatársai, a fogadó központok szociális munkásai és nem kormányzati szervezetek képviselői ismerkedtek meg a menekültek integrálásának kérdéseivel: a menekültek lakhatással, a munkaerőpiacra és az oktatáshoz való hozzájutásával kapcsolatos jogainak és kötelezettségeinek kérdéseivel. Különös hangsúlyt kapott a lakosság külföldiek elfogadására irányuló tudatosságának növelése és az idegengyűlölet elleni megelőző intézkedések kidolgozásának lehetősége. Egy nem-kormányzati szervezet képviselője, aki részt vett a szemináriumokon számos jó ötlettel tért haza. Nyílt napokat szervezett a szervezet által menekültek számára fenntartott krízisközpont településén a helyi lakosoknak, felvette a kapcsolatot iskolai tanárokkal, hogy közös programokat szervezzen a helyi iskola diákjai és a krízisközpontban élő gyermekek számára. A helyi lakosok reagálása pozitív volt.


A projekt tevékenységeit az e területen azt követő Phare-projektek fenntartották. Ily módon a COP ’99-et úgy tervezték meg, hogy kiegészítse a twinning tevékenységeket. Az akciók az EU-nak a menekültek és menedékjogot kérők fogadásában fennálló gyakorlatára és eljárásaira összpontosítottak. A twinning élettartama alatt egy menekült-integrálási munkacsoportot hoztak létre, és jelenleg folyik átfogó politika kidolgozása az idegenek és külföldiek integrálására. 2002 végén úgy látszik, hogy az elhelyezési férőhelyek száma elegendő annak a ténynek a következtében, hogy megközelítőleg a kérelmezők 70 %-a eltűnik az eljárás korai szakaszában, és nincs szükség elhelyezésükre az eljárás egész időtartama alatt, ami átlagosan több, mint egy évig tart, ha minden lehetséges fellebbezési fórumot igénybe vesznek. Az elkövetkező EU-tagsággal és a Dublini Egyezményben való tagsággal a helyzet megváltozhat, és az a hatás állhat elő, hogy pl. további férőhelyekre lesz szükség.

3.5.2.2.

2. Eset: A Határátkelő állomások modernizálása

Amint korábban leírtuk, ez a projekt hozzájárult a két érintett határállomáson a hatékonyabb és gyorsabb vámeljáráshoz. Az esettanulmány azt is elemezte, hogyan járult hozzá e jogi-intézményi hatás ahhoz a szélesebb társadalmi-gazdasági hatáshoz, hogy javult a törvényes külkereskedelmi áramlás. A Horvátország és Magyarország közötti szabadkereskedelemről szóló magállapodást 2001. májusában írták alá. Hasonló megállapodás aláírására került sor Jugoszláviával 2002. január 1-én. Mivel ezen országok gazdasági teljesítménye javul, fontosabbá válik a törvényes külkereskedelmi forgalom áramlásának jelentősége. Az értékelő által a VPOP illetékes osztályaitól kapott adatok azt bizonyítják, hogy a kereskedelmi forgalom volumene jelentősen nőtt. Ha kiinduló adatként a két határállomáson áthaladó kamionok 2001-es számát vesszük, és azokat összehasonlítjuk 2002 ugyanazon hónapjaival, átlagosan 150 %-os emelkedést tapasztalunk a magyar határon áthaladó kamionok volumenében. Számos tényező határozza meg a határmenti kereskedelem és a kereskedelmi forgalom növekedését, és legtöbbjüket nem lehet ennek a projektnek tulajdonítani. Ugyanakkor az esettanulmány rávilágított arra, hogy a projekt által finanszírozott beruházás eredményeként csökkent a várakozási idő, míg az illegális cselekmények felderítési aránya növekedett, amely két olyan tényező, amelyek valószínűleg hozzájárultak a törvényes kereskedelmi forgalom áramlásának növekedéséhez. Különösen a várakozási idő csökkenése volt jelentős. Bár a megkérdezettek


véleménye eltért arról, mennyivel csökkent a várakozási idő, abban megegyeztek, hogy a csökkenés jelentős mértékű volt és ez lényegi javulást jelentett. A határátkelési projekteknél – mint amilyen a jelenleg tárgyalt is – nagyon fontos, hogy a másik fél (azaz a szomszédos ország) ugyanolyan vagy hasonló korszerűsítést hajtson végre az infrastruktúrában és a határőrizet területén (rendszer, adatok), mint a magyar fél. A Beruházási Iroda vezetője szerint nagyon nehéz a szomszédos ország döntéseit befolyásolni. Amikor a röszkei és letenyei határátkelők korszerűsítéséről szóló döntést meghozták, sem a horvát, sem a jugoszláv félnek nem álltak rendelkezésére pénzügyi erőforrások hasonló fejlesztések elvégzéséhez. Letenyén a magyar fél határátkelőt nyitott a nemzetközi kereskedelmi- és utasforgalom kiszolgálására. A horvát fél jelentős infrastruktúra-bővítést hajtott végre ugyanennél a határátkelőnél saját területén. Ez azt jelenti, hogy a rendelkezésre álló infrastruktúra hasonló, mint a magyar oldalon. Röszkén más a helyzet. A jugoszláv fél csak a közelmúltban került olyan helyzetbe, hogy nemzetközi finanszírozási forrásokat fogadjon a röszkei határátkelő fejlesztéséhez. Így a forgalom leszűkül a jugoszláv oldalon, és ez csökkenti azt a hatékonyságot, amelyet a magyar oldalon elértek.

3.5.2.3.

3. Eset: Központi Környezetvédelmi Alap

E projekt legközvetlenebb társadalmi-gazdasági hatása a helyi környezetvédelmi állapotok javulása volt, ami a települési kísérleti beruházásokat követte. E beruházásokat a tervek szerint valósították meg, és a folyékony és szilárd hulladékkezelés területén az EU szabványokkal összhangban végrehajtott hat települési beruházást eredményeztek. Ily módon a projekt azt példázta, hogyan vezetnek bizonyos

beruházási

projektek

közvetlen

és

azonnali

társadalmi-gazdasági

előnyökhöz, így ebben az esetben környezetvédelmi előnyökhöz. Megállapítottuk, hogy a projektnek azonnali társadalmi-gazdasági hatásán túlmenően egy közvetettebb társadalmi-gazdasági hatása is volt kapacitás-építési eleme révén. A jogi-intézményi hatásnál leírtaknak megfelelően a projekt javította a KKVA forrásmenedzselési képességeit. Ez a hatás a maga részéről elvezethet egy átláthatóbb és hatékonyabb

állami

támogatási

rendszer

kialakulásához

a

környezetvédelmi

beruházási projekteknél.


3.5.2.4.

4. Eset: Környezetvédelmi Laboratóriumok

Az e projekt

eredményeképpen létrejövő magasabb minőségű laboratóriumi

szolgáltatásokról megállapítottuk, hogy társadalmi-gazdasági hatásaik is voltak. Különösen azt tanulmányoztuk részletesen, mennyiben járult hozzá a projekt a környezetvédelem szélesebb körű elfogadásához. Jó példa erre a magas károsanyag-kibocsátású gyárak esete. A Regionális Felügyelőségek

most, hogy rendelkeznek

kellően érzékeny berendezésekkel,

rendszeresen mérik ezek károsanyag-kibocsátásait. A berendezések a méréseket pontosabbá és bizonyíthatóvá tették az érintett gyárak felé. Ez azt eredményezte, hogy az érintett iparágak hitelt adnak a mért adatoknak, és ennek következtében a fellebbezések

száma

csökken.

Mindezt

a

környezetvédelmi

törvények

jobb

végrehajtásának lehet értelmezni, amely elvezethet közvetlen környezeti előnyökhöz, mint a csökkenő károsanyag-kibocsátás és szennyezés a gyárak részéről. Az interjúk tanúsága szerint a mérések színvonalának javulása a gazdaság különböző szektoraiban hatással volt a termelési folyamatokra is. A fejlettebb mérések és a törvények jobb végrehajtása arra ösztönöztek egyes iparágakat, hogy környezetbarátabb termelési folyamatokat dolgozzanak ki. A

laboratóriumok

magasabb

minősége

és

megbízhatósága

növelte

a

környezetvédelem elfogadottságát a társadalom egészében. Az interjúk szerint a felügyelőségek imázsa és küldetésük elfogadottsága javult a magasabb színvonalú laboratóriumi szolgáltatásaik következtében.

3.5.2.5.

5. Eset - Növény-egészségügyi rendszer

A projekt által épített új karantén üvegházak hozzájárultak a növényi szállítmányok határátkelőkön történő jobb és pontosabb ellenőrzéséhez és adminisztrációjához. Korábban bizonyos diagnosztikai vizsgálatokat alig végeztek el, mert a korábbi üvegházak ilyen tevékenységekhez szükséges biztonsági szintje nem volt garantált. Az új üvegházak képesek elvégezni a vizsgálatok évente szükséges számát, amelyet a növényi szállítmányok növekedése általi igények megkívánnak. Ily módon az új létesítmények csökkentik annak a kockázatát, hogy káros anyagok vagy organizmusok jussanak a környezetbe. A növényi szállítmányok EU-konform ellenőrzésének bevezetése jótékony hatással volt a növényi termékek nemzetközi kereskedelmének növekvő volumenére is, ezáltal


kedvező feltételeket teremtett a termelők és kereskedők számára. A gyorsabb növényegészségügyi ellenőrző rendszernek köszönhetően Magyarországnak a növényi termékek nemzetközi kereskedelmében tranzit országként játszott szerepe is növekedhetett.

3.5.3. Társadalmi-gazdasági hatások: megállapítások és következtetések Az esettanulmányok társadalmi-gazdaságai hatásai nyomán számos megállapítás és következtetés merül fel.

3.5.3.1.

A társadalmi-gazdasági hatások hozzárendelésének problémája

A különböző esetekből vett fenti példák illusztrálják, hogy nehéz a társadalmigazdasági hatások projekt-beavatkozásokhoz történő rendelése. Számos esetben a társadalmi-gazdasági hatás csak hosszú ok-okozati láncolaton keresztül érvényesül, amelynek számos tényezője a projekt-beavatkozás hatókörén, és szélesebb értelemében még a kedvezményezettek ellenőrzésén is kívül esik. Példaként szolgálnak erre olyan hatások, mint „a kereskedelem bővülése”, „a magasabb minőségű környezet” és „nagyobb biztonság a növényi betegségek ellen”. Ilyen társadalmi-gazdasági hatások általánosan jellemeztek számos, a hat projekt közé tartozó esetet. A hozzárendelési problémának különböző okai vannak. Először, a társadalmi-gazdasági hatások gyakran hosszabb távúak. Példa erre a környezetvédelem szükségességének szélesebb körű elfogadottsága. Az ilyen természetű attitűd-változás sok esetben lassan megy végbe. Azoknál a projektbeavatkozásoknál, amelyek csak 2001-ben fejeződtek be, nehéz emiatt a változást felfedezni, nem is beszélve arról, hogy vajon a (potenciális) változás a projektbeavatkozásnak tulajdonítható-e. Másodszor, a társadalmi-gazdasági hatást gyakran egymással összefüggésben álló tényezők sokasága idézi elő (vagy akadályozza meg). Példa erre a „megnövekedett nemzetközi kereskedelem”. Míg egy határátkelőhely modernizálása vagy a növényi szállítmányok magasabb színvonalú vizsgálata hozzájárulhat a nemzetközi kereskedelem növekedéséhez, számos egyéb, a projektbeavatkozás hatókörén kívül eső, ennél fontosabb tényező határozza meg egy ilyen változás természetét és mértékét. A hozzárendelési probléma csak annyiban probléma, hogy számon kell kérnünk egy projekttől, hogy mennyire járult hozzá a társadalmi-gazdasági változáshoz. Gyakran


csak olyan projektek esetében tennénk ezt, amikor a társadalmi-gazdasági hatás a projekttől elvárt eredményt vagy annak egy közvetlen célkitűzését képviseli. A legtöbb projekt nem tartalmaz ilyen célkitűzéseket és eredményeket. Ugyanakkor bizonyos projekt fiche-ekben olyan „teljesítmény-mutatókat” láttunk, amelyek valójában „nem rendelhetők hozzá” a fent leírt típusú társadalmi-gazdasági hatáshoz. Ilyenképpen a Határátkelők

esetében

a

projekt

fiche

teljesítmény-mutatóként

„a

törvényes

külkereskedelem és határon átnyúló utasforgalom növekedését” tartalmazta. Továbbá, a Növény-egészségügyi projektben mutatószámként a „növényi termékek nemzetközi kereskedelmének növekedése” szerepelt.

3.5.3.2.

Nagyobb mértékű-e a beruházási projektek társadalmi-gazdasági hatása?

A hozzárendelés fenti tárgyalásához kapcsolódóan úgy látszik, hogy az értékelésre kiválasztott beruházási projektek magasabb társadalmi-gazdasági hatást váltanak ki abból a tényből adódóan, hogy a hatások közvetlenek és jól érzékelhetőek. A magyar esetek többsége ebben az összefüggésben jó hatást mutat. A határátkelő állomások modernizálásának közvetlen hatása például az volt, hogy csökkentette a sorállást és a tranzit-időt, a települések hulladék-lerakó beruházásainak azonnali és pozitív hatása pedig megmutatkozott a helyi környezeti körülményekben. Ezeket a közvetlen és jól érzékelhető hatásokat tekinthetjük a beruházások pozitív és azonnali mellékhatásainak, amely beruházások elsődleges célja a fizikai infrastruktúra korszerűsítése volt az EU-követelményeinek való megfelelés céljából, azaz a cél jogi-intézményijogiintézményi jellegű volt. A közvetlen társadalmi-gazdasági hatásokkal járó beruházási projektekkel ellentétben az intézményfejlesztési projekteknél a – szándékolt és elért – főbb hatások gyakran jogi-intézményi jellegűek, míg a társadalmi-gazdasági hatások vagy hiányoznak (pl. a CAP-projekt esetén), vagy csak közvetetten és részben tulajdoníthatók a projekt eredményeinek (pl. a növény-egészségügyi rendszerek és a környezetvédelmi laboratóriumok esetében). E projekteket gyakran tekintik mind a projektek tervezői, mind a kedvezményezettek a társadalmi-gazdasági hatások olyan előfeltételeinek, amelyek önmagukban nem vezetnek ilyen hatásokhoz. Ugyanakkor a Határőrizeti projekt azt példázta, hogy az intézményfejlesztés – tisztviselők képzése és kapacitásépítés – közvetlen változásokhoz vezethet társadalmi csoportok számára (ebben az esetben a menedékjogot kérők és a menekültek számára).


3.5.3.3.

Nagyobb tudatosság és elfogadottság a közvéleményben

Egy társadalmi-gazdasági problémával kapcsolatban nagyobb tudatosságot és elfogadást tapasztaltunk a közvélemény részéről az esetek bizonyos részénél – még ha ez nem is volt a projekt szándékolt eredménye. A Környezetvédelmi Laboratóriumok esetében

a

regionális

felügyelőségek

imázsa

javult,

ami

magasabb

szintű

szolgáltatásaikkal együttesen a közvéleményben a környezetvédelem ügyének nagyobb mértékű elfogadásához vezetett. A Határőrizeti esettanulmány szintén bizonyította, hogy a képzés és különösen a nem kormányzati szervezetek projektbe való bevonása hogyan járult hozzá a közvélemény tudatosságának felkeltéséhez a menekültek és menedékjogot kérők problémáival és a lehetséges megoldásokkal kapcsolatban. A Határőrizeti projekt egy másik komponense szintén közvetve hozzájárult a korrupcióval mint súlyos problémával kapcsolatban a közvélemény tudatosságának felkeltéséhez.


4. Tanulságok és ajánlások 4.1. Pont

A megállapítások és következtetések összefoglalása Megállapítások

Következtetések

3.2.3.1

Az addicionalitást növeli az a tény, hogy a beruházási projekteknél a hangsúlyt az EUkövetelmények teljesítésére helyezik

A nemzeti beruházási programokhoz történő kismértékű Phare-hozzájárulások is fontos hatást fejthetnek ki az Acquishoz való jogközelítésben

3.2.3.2

Az addicionalitás általában nagyobb A különösen a twinning révén történő mértékű az intézményfejlesztési igen közvetlen tudás-átadás kevésbé projekteknél, mint a beruházási projekteknél hatékony lenne, ha más nemzeti forrásból finanszírozott eszközöket alkalmaznának.

3.2.3.3

Az a tendencia jellemző, hogy egy adott közösségi politikai területen a Phare programok egymást követik több programozási időszakon keresztül.

Bár a projektek folytatása gyakran szükséges egy hosszú távú hatás elérése érdekében, mégis magában rejti annak kockázatát, hogy olyan projekteket támogatnak, amelyek nem igényelnek külső támogatást. Ez csökkenti a kockázatos és nehéz projektekre rendelkezésre álló erőforrások mennyiségét, amelyeknek esetleg nagyobb a relevanciája.

3.4.2.2.

Ugyanazon projekten belül a beruházás és a kapacitás-építés ötvözése pozitív szinergikus hatást eredményezhet.

Projektenként kell felmérni, hogy szükség van-e a beruházás és a kapacitás-építés ötvözésére ugyanazon projekten belül. Bizonyos projekteknél a „tiszta” beruházások nagyon hatékony kapacitásépítési hatáshoz vezethetnek.

3.4.2.3

A beruházási projektek fenntarthatósága általában növekszik, ha a beruházások egy szélesebb, nemzeti szektorális stratégia részét képezik.

A Phare beruházási projektek fenntarthatóbbak, ha egy hosszú távú, nemzeti pénzügyi kötelezettségvállalást magában foglaló, releváns nemzeti szektoriális stratégia részeként tervezik őket.

3.4.2.4

A szervezeti és stratégiai felkészültség fontos előfeltétele a projektek sikeres végrehajtásának és fenntarthatóságának

A szervezeti, stratégiai és vezetési felkészültség minimumát legalább a nagyobb Phare-projektek indításának előfeltételévé kell tenni. Kisebb projektek felhasználhatók az ilyen felkészültség ösztönzésére.

3.5.3.2

A beruházási projektek általában gyorsabban valósítanak meg társadalmigazdasági hatásokat, mint az intézményfejlesztési projektek, mert a beruházások hatásai gyakrabban céloznak meg a társadalomban egyéneket és vállalatokat, és közvetlenül érzékelhetők

A beruházási projektek közvetlen és érzékelhető társadalmi-gazdasági hatásai az EU-követelmények teljesítése érdekében végrehajtott fizikai infrastruktúra-korszerűsítés pozitív mellékhatásainak tekinthetők.


3.5.3.3

4.2.

A Phare projekt felkeltette például a környezetvédelmi problémákkal kapcsolatban a közvélemény tudatosságát és a probléma elfogadását

Mégha nem is szándékolt eredménye egy projektnek, a Phare potenciálisan növelheti a közvélemény tudatosságát és a társadalmi-gazdasági problémák iránti elfogadottságát.

Főbb tanulságok és ajánlások

4.2.1. A jó programozás fontossága Mivel valamennyi Phare projektet a Logikai Keret Megközelítés alapelvei szerint dolgoznak ki, szükség van arra is, hogy számbavegyük e megközelítés tételeit. Bár e jelentés keretében túl terjedelmes lenne, hogy vázoljuk a Logikai Keret Megközelítés koncepcióját, megelégedünk itt azzal, hogy leszögezzük, sokat nyernének a pályázók azzal, ha követnék e tervezési eszköz alapelveit a célkitűzések megfogalmazásánál. Ez azt jelenti, hogy a célkitűzések megfogalmazásánál fontos kritérium lenne, hogy azokat a „SMART”-elv alapján alakítsák ki, azaz a célkitűzéseknek Specifikusnak (Specific), Mérhetőnek (Measurable), Pontosnak (Accurate), Reálisnak (Realistic) és Meghatározott időszakra vonatkozónak (Time bound) kell lennie. Az esettanulmányok rávilágítottak arra, hogy számos probléma gyökere a rossz programozás volt. A CAP-esetben a projekttől elvárt eredmények irreálisan ambiciózusak voltak. Más esetekben a teljesítmény-mutatók nem voltak helytállóak. A programozási dokumentumok mértékadó természete miatt a programozás korai szakaszában elkövetett hibák végigkísérik a projekteket a végrehajtás, monitoring és értékelési szakaszok egészén. A kiválasztott esetek projektjeinek mindegyikét az 1998-as Phare program keretében programozták, amikor a projekt fiche-ek formátuma és követelményei újak voltak és különösen a magyar félnél zavart okoztak. A projekt fiche-eket sok esetben nagyon gyorsan készítették el, mélyebb előkészítő tanulmányok vagy minőségbiztosítási eljárások elvégzése nélkül. Ajánlás: Szenteljenek kellő időt és erőforrásokat a megfelelő programozásra. Egy olyan decentralizált rendszerben, mint amilyen a Phare is, ez jelentős erőfeszítést is magában foglal a kedvezményezett ország programozási képességeinek fejlesztése terén.


4.2.2. Twinning A twinninget a magyar esettanulmányokban háromnál használták eszközként. A twinning kapcsán három fő tanulság vonható le. Először, a twinning nagyon hatékony eszköz lehet az Acquis meghatározott részeivel összefüggő intézményi struktúrákkal és eljárásokkal kapcsolatban szerzett, aktív személyes részvételt igénylő tapasztalatok közvetlen átadására. Az ilyen átadás hatásait gyakran erősíti, ha a twinning tanulmányutakat és a szakember-csere egyéb formáit is magában foglalja. A twinning alternatívája, a technikai segítségnyújtás nem teszi lehetővé a szakemberek tudásának hasonló mértékű cseréjét. Másodszor, a twinning jobban függ az egyéni teljesítménytől. A twinning megállapodás nem biztosít az EK vagy a partner-intézmény számára ugyanolyan ellenőrzést a teljesítmények felett, mint a technikai segítségnyújtási projektek, ahol a tanácsadókat könnyebb leváltani, mint a hosszú időszakra megbízott tanácsadókat (PAA). Harmadszor, a twinning sikere nagymértékben múlik azon, hogy a PAA kapcsolatba tud-e lépni a partner-intézmények felsőbb vezetői szintjeivel. Ha a PAA ajánlásai és munkája nem kapja meg a döntéshozók figyelmét, az általában jelentősen gyengíti a hatást. Ez közvetlenül kapcsolódik a fentiekben tárgyalt, szervezeti és stratégiai felkészültség kérdéséhez. Ajánlás a twinninghez: A twinninget elsősorban olyan esetekben ajánlatos alkalmazni, amikor az Acquis megvalósítására vonatkozó, aktív személyes részvételt igénylő tapasztalatok közvetlen átadására van szükség. A vezető PAA-nak közvetlen munkakapcsolatban kell lennie a partner-intézmény döntéshozói szintjével.

4.2.3. Szervezeti és stratégiai felkészültség A megállapítások felvetették azt a kérdést, melyik a legalkalmasabb idő egy Phareprojekt bevezetésére? Akkor kell-e ennek történnie, amikor a szervezeti, stratégiai és vezetési felkészültséggel már rendelkeznek, vagy a Phare-t inkább arra kellene-e felhasználni, hogy egy korai szakaszban ösztönözze a felkészültséget? A válasz a két alternatíva közötti egyensúlyban van. Megállapításaink szerint a szervezeti és stratégiai felkészültség fontos előfeltétele volt a projektek sikeres megvalósításának és fenntarthatóságának. Ezért a szervezeti, stratégiai és vezetési felkészültség egy meghatározott minimuma előfeltétele kell, hogy legyen legalább a jelentősebb Phareprojektek megindításának. Ugyanakkor a kisebb projektek felhasználhatók arra, hogy éppen az ilyen felkészültséget ösztönözzék. Éppen erre az esetre volt példa a CAP-


projekt. Indokolatlannak tűnik ilyen méretű projektet elindítani tekintettel a felkészültség hiányára. Különösen a Kifizető Ügynökség létrehozásával összefüggő komponenssel kapcsolatban hatékonyabb megoldás lett volna, ha megvárják, amíg a magyar fél tisztázza a kérdést, és esetleg ezt a tisztázást lehetett volna megkönnyíteni egy kisebb projekt segítségével. Ajánlás: A nagyobb Phare-projektek megindítása előfeltételének kell lennie, hogy legalább

a

szervezeti,

stratégiai

és

vezetési

felkészültség

minimumával

rendelkezzenek. Kisebb projekteket fel lehet használni az ilyen felkészültség serkentésére.

4.2.4. A beruházási projektek fenntarthatósága, addicionalitása és feltételessége Az esettanulmányokból levont következtetések egyike az volt, hogy általában a beruházási projektek fenntarthatósága nő, ha a Phare által finanszírozott beruházások egy szélesebb, nemzeti szektoriális stratégia részét képezik, amelynél hosszú távú nemzeti pénzügyi kötelezettségvállalásokra is sor kerül. Ez a következtetés kapcsolatban áll az addicionalitás kérdésével is, mert az ilyen Phare-projekteknél az addicionalitás kisebb lehet, a bevont nemzeti források magas összege miatt. Más szóval, bizonyos esetekben kompromisszum alakulhat ki a magas addicionalitás és a magas fenntarthatóság között. Ez meglehetősen logikus megállapítás lehet, mert a beruházási projektek magas addicionalitása a nemzeti források hiányát feltételezi, míg a beruházási projektek fenntarthatósága gyakran feltételezi a nemzeti források rendelkezésre állását – legalább is egy későbbi időpontban. A harmadik alapelv, amely megoldhatja ezt a látszólagos dilemmát a feltételhez kötés alkalmazása, például a Phare által finanszírozott berendezések karbantartásához garantált nemzeti források formájában. Bizonyos esettanulmányok arra is rávilágítottak, hogy bár néhány beruházási projektnél az addicionalitás alacsony, vagy bizonytalan, még ha a Phare források felhasználása kis mértékű is a teljes nemzeti beruházás során, ez erős hatást gyakorolhat arra, hogy a beruházások fokozottabban összhangban legyenek az EUkövetelményekkel. Másszóval, lehet, hogy a beruházásra mindenképpen sor került volna – esetleg később – de az nem lett volna olymértékben EU-kompatibilis. A fenti értekezésből következő ajánlás az, hogy az addicionalitás, a fenntarthatóság és a feltételesség alapelveit kiegyensúlyozott kombinációban alkalmazni lehet és kell.


Függelékek 1. Melléklet: Értékelési módszer és pontozás Az értékelés szándékolt felhasználása és felhasználói E jelentés elsősorban abból a célból készült, hogy a politika-alkotás és a jövőbeli programok menedzselése során országos szinten használják fel a csatlakozással, vagy egyéb célokkal kapcsolatban. Lehetséges, hogy egy adott esettanulmányból levont tanulságok hasznosak a tanulmány tárgyát képező projekt(ek) megvalósítói számára is. Ez a felhasználás nem elsődleges célja az értékelésnek. A jövőbeli csatlakozási folyamatokra – például a balkáni országok – tekintettel bizonyos tanulságok EU-szinten is érdeklődésre tarthatnak számot, de ilyen tanulságok levonása nem tartozik a jelentés elsődleges céljai közé. Beszámolási kötelezettség az Európai Intézmények és állampolgárok felé A többi kilenc országjelentéssel együtt ez a jelentés egy összefoglaló jelentés alapját képezi, amelynek célja beszámolni az Európai Intézményeknek, az európai állampolgároknak és adófizetőknek. A Phare-támogatásba bevont közkiadások nagyságára tekintettel, a Bizottságnak várhatóan teljes körű beszámolót kell adnia. A Nemzeti Hatóságok szoros bevonása A Phare-támogatás programozásában és monitoringjában a Nemzeti Hatóságok és az Európai Bizottság vett részt. A közös monitoringgal összhangban az a döntés született, hogy az értékelést is közösen végezzék. Ez az jelenti, hogy az Európai Bizottság Hivatalos Képviselete és a Nemzeti Hatóságok az értékelési folyamatra vonatkozó minden kulcsfontosságú döntésben részt vettek, az országértékelő irányító csoport ülés-sorozatának keretén belül. Fókuszban a hatások Ez az értékelés az Európai Bizottságnak a Bővítés politikai folyamatának támogatására irányuló erőfeszítéseiről készült első visszatekintő elemzés a Phare pénzügyi eszköz 1998. évi megreformálása óta. A Phare-projektek életciklusa három év, ami azt jelenti, hogy az 1997-98-ban életre hívott tevékenységek megvalósítása ezen értékelés időpontjában már befejeződött (vagy majdnem teljeseb befejeződött). A projekteket az OMAS Konzorcium 1999


végéig rendszeres külső monitoring és értékelési vizsgálatnak vetette alá. 1999 óta a monitoring tevékenységért a felelősséget a végrehajtó minisztériumok és ügynökségek vették át. Az Európai Bizottság részéről az EMS Konzorcium végez számos felmérést, amelyet interim értékelésnek is nevezhetünk. A monitoring és felmérési jelentéseket a Közös Monitoring Bizottságoknak nyújtják be. Ezek részben felölelik az 1997-98-as Pénzügyi Memorandumok alapján nyújtott Phare támogatásokat. Értékük elsősorban abban áll, hogy tájékoztatnak a projektekről azoknak a felelősöknek az álláspontjából, akik a közjavak és közszolgáltatások nyújtásáért felelősek. Ebben az utólagos (ex-post) értékelésben nem ismételjük meg ezeket az információkat. Ez azt jelenti, hogy értékelésünk közvetlenül nem vizsgálja a célkitűzéseket, az inputokat, az outputokat vagy az azonnali eredményeket. Ezekkel a kérdésekkel a meglévő dokumentumok alapján foglalkozunk. Ennek az értékelésnek egyik fő célja, hogy a Phare-támogatás messzebbre mutató és hosszan tartó következményeit mérje fel a végfelhasználók álláspontjából. A továbbiakban ezeket a következményeket „hatásoknak” nevezzük. Ez az utólagos értékelés hozzáadott értéke. A tényleges hatások jelentősen eltérhetnek attól, amit a támogatás indításakor előre jeleztek. Ebből következően ez az értékelés a pozitív túlcsordulási hatásokat és/vagy a negatív, váratlan következményeket kutatja. Fókuszba állíthat olyan hatásokat is, amelyek a legfontosabbnak bizonyultak, még akkor is, ha az eredeti célkitűzésekben nem szerepeltek az első helyen. Az értékelés olyan hatásokat mérlegel, amelyek már bekövetkeztek 2001/2002 során, továbbá olyan hatásokat, amelyeket a megkérdezettek megalapozottan előre jelezhettek a felmérés időpontjában. A hatások két kategóriája Annak érdekében, hogy megfelelően tükrözzék a Phare-támogatás logikáját, a hatásokat két széles értelmezésű kategóriába soroltuk: 1. Jogi-intézményi hatások mint jogközelítés, intézményfejlesztés és –erősítés, adminisztratív reform, emberi erőforrás fejlesztés a köztisztviselők körében, stb.


2. Társadalmi-gazdasági hatások, beleértve olyan végső következményeket, mint jólét, foglalkoztatás, gazdaság, környezeti feltételek, civil társadalom, emberi jogok, stb. A projektek természetétől függően a hatások összetétele nem mindig egyenletes. Például, egy új törvény végrehajtását megcélzó projektben a jogalkotási-intézményi hatás dominál, míg egy szállítási infrastruktúrára irányuló projekt esetében a társadalmi-gazdasági hatás van túlsúlyban. Ugyanakkor a Phare-támogatás logikája az, hogy a projekteknek mindkét kategóriába tartozó hatásokat ki kell váltaniuk, vagy egymást követően, vagy párhuzamosan. Az esetek kiválasztása részletes hatás-elemzésre Annak érdekében, hogy szélesebb képet adjon a Phare-támogatásról, az értékelés majdnem minden projektről tartalmaz nem részletekbe menő elemzést, amelyre „általános

összegzés”

dokumentumokra,

kifejezéssel

továbbá

a

utalunk.

Végrehajtó

Ez

az

elemzés

Ügynökségekkel

a

végrehajtási

készített

interjúkra

támaszkodik. Ennek az elemzésnek az eredményeit egy strukturált információkat tartalmazó adatbázisban rögzítettük, amelyet e jelentéstől különálló összefoglalásban tettünk közzé. A nem részletekbe menő általános összegzésnek két korlátja van: •

az elemzés a Phare-projektek eredményeinek teljesítéséért felelős személyek álláspontját képviseli és nem a végfelhasználókét;

•

nem foglalkozik az ok-okozati összefüggés nehéz kérdésével, azaz, hogy a projektet

követő változások

mely részét lehet a Phare-támogatásnak

tulajdonítani.

A hatások részletes elemzését csak korlátozott számú projekt keretében végezzük el (országonként tipikusan 5-7 projekt esetében). A „részletes elemzésre” kiválasztott ezen projekteket az esettanulmány módszerével vizsgáljuk. Ezért úgy hivatkozunk rájuk, hogy „esetek”. A költségvetés szempontjából ezek a projektek az egyes országokban a teljes Phare-támogatás 20-40 %-át fedik le. Az eset-tanulmányok összefoglalóit a 2. sz. Mellékletben bocsátjuk rendelkezésre. A teljes monográfiák ettől a jelentéstől különálló Összefoglalásban állnak rendelkezésre.


Az eseteket az ország Értékelési Irányító Csoportjával egyetértésben választottuk ki. A kiválasztási kritériumok a következők voltak: diverzitás, valószínűleg sikeres és kevésbé sikeres projektek és a jövőbeni politika-alkotáshoz potenciális stratégiai fontosságú tanulságokkal szolgáló projektek. A kiválasztott ok-okozati láncolatok Minden egyes esettanulmány dokumentumok gyűjtését és elemzését, valamint több szakaszban elkészített interjúkat és látogatásokat foglalt magában. Az ok-okozati láncolatokat az „eset logikai modelljének” egymást követő változatai segítségével térképeztük fel. Az első verzió az eredetileg szándékolt hatásokat tükrözte. Az utolsó verzió a megfigyelt hatásokat tükrözi. Az esettanulmányban csak az utolsó változatot tesszük közzé. Minden esetnél a vizsgálat a legjelentősebb ok-okozati láncolatra összpontosít, néhány esetben két vagy három láncolatra. Ez segítette az elemzés elmélyítését, az információ-források

összevetését

és

az

egymással

ellentétes

magyarázatok

mérlegelését. A jelentés megjegyzést tartalmaz arról, hogy a kiválasztás elfogultságot eredményez-e az esetről alkotott átfogó kép kialakításába.


Alap-pontszámok Az országértékelő team valamennyi, általános összegzésnek alávetett projektet a következő szempontok szerint pontozott: Alap-pontszámok, a végrehajtási dokumentumok alapján

Relavancia

Hatásosság

Fenntarthatóság

Hatékonyság

A projekt az ország stratégiájában szereplő problémát kezel-e? Az alkalmazott pontszámok: 2 = egyértelműen, szoros kapcsolat van 1 = egyértelműen, laza kapcsolat van 0 = nem egyértelműen nincs adat Bekövetkeztek-e (be fognak-e következni) változások? 2 = igen, teljes mértékben 2004 előtt 1 = igen, részben 0 = nem nincs adat Túlélik-e valószínűleg a változások a projektet? 2 = nagyon valószínűen 1 = meglehetősen valószínűen 0 = nem nincs adat Volt-e alacsonyabb költségű alternatíva, amellyel el lehetett volna érni ugyanazt a hatást? 2 = bizonyosan nem 1 = talán igen 0 = bizonyosan igen nincs adat

LA jogi-intézményi a fő problémát megoldották (LA)

SE társadalmigazdasági a fő problémát megoldották (SE

fő elvárt hatás (LA)

fő elvárt hatás (SE)

fő teljesítmény

X

Ebben a jelentésben az alap-pontszámokat 2-vel osztottunk, hogy egy 0-1-ig terjedő egységes skálába kerüljenek. Az alap-pontszámok csak azt mérik fel, hogy az elvárt változások bekövetkeztek-e/be fognak-e következni (hatásosság) és túlélik-e a projektet (fenntarthatóság). A felmérés nem tartalmaz semmilyen ok-okozati elemzést, azaz, hogy a változások a projekteknek tulajdoníthatók-e.


A hatékonyság pontszámai azt a tényt mérik fel, hogy nincs-e azonosított alacsony költségű alternatíva ugyanazon eredmények eléréséhez. Ha a hatékonysági pontszám magas, az azt tükrözheti, hogy nem létezett ilyen alacsony költségű alternatíva, de azt is jelentheti, hogy egy létező alternatívát nem azonosítottak a megvalósítási dokumentumokban. Ebből következően a hatékonysági pontszámok általában túlbecsültek. A relevanciát úgy határozzuk meg, hogy szoros kapcsolat van-e a projekt célkitűzései és az ország stratégiájában szereplő prioritások között. Ha a kapcsolat szoros, az tükrözheti azt a körülményt, hogy a projekt célkitűzéseit és az ország prioritásait együttesen fogalmazták meg, még akkor is, ha egyikük sem illeszkedik a csatlakozási folyamat leginkább kihívást jelentő kérdéseihez. Ennek következtében a relevanciára vonatkozó pontszámok általában túlbecsültek. Részletes pontszámok A részletes vizsgálatra kiválasztott minden egyes projekt esetében két hatást választottunk ki pontozásra, egyet a jogi-intézményi kategóriából és egyet a társadalmi-gazdasági kategóriából. A jelentés megjegyzést tartalmaz arról, hogy ez a kiválasztás elfogultságot visz-e a vizsgálatba. Ha igen, a pontszámokat kiigazítottuk. Azáltal, hogy két hatást választottunk ki, lehetővé vált a projektek megbízhatóbb pontozása: Részletes pontszámok, az értékelési felmérés és elemzés alapján Relevancia

Hatásosság

Egyértelműen kapcsolódik-e a projekt az ország stratégiájában azonosított problémához? Ez a probléma magas prioritást kapott-e az ország stratégiájában? Akadályt jelentett-e a csatlakozáshoz vezető úton? Elindították volna-e a projektet a Phare nélkül? Bekövetkeztek-e (be fognak-e következni) változások? A változások a projektnek tulajdoníthatók-e?

Fenntarthatóság

Valószínű-e, hogy az elvárt változások túlélik a projektet?

Hatékonyság

Volt-e alacsonyabb költségű alternatíva, amellyel el lehetett volna érni ugyanazt a hatást?

LA jogi-intézményi

SE társadalmigazdasági

a fő problémát megoldották (LA)

a fő problémát megoldották (SE

kiválasztott hatás kiválasztott hatás (LA) (SE)


X

A részletes pontszámok tartalmaznak ok-okozati elemzést is, azaz, hogy a változások a projekteknek tulajdoníthatók-e. A hatékonysági pontszámok azt mérik fel, hogy nincs-e alacsonyabb költségű alternatíva ugyannak a hatásnak az eléréséhez. Ha a hatékonysági pontszám magas, az azt tükrözheti, hogy nem létezett ilyen alacsony költségű alternatíva, de azt is, hogy egy létező alternatívát nem azonosított az értékelő team. Ebből következően a hatékonysági pontszámok általában túlbecsültek. A relevancia meghatározása az, hogy szoros kapcsolat áll-e fenn a projekt célkitűzései és az ország stratégiájában szereplő prioritások között. Egy ilyen szoros kapcsolat tükrözheti azt, hogy a projekt célkitűzéseit és az ország prioritásait együttesen fogalmazták meg, még akkor is, ha egyikük sem illeszkedik a csatlakozási folyamatban legnagyobb kihívást jelentő kérdésekhez. Ennek következtében a relevancia pontszámok általában túlbecsültek.


A relevanciára vonatkozó pontszámok A. Az ország stratégiájában meghatározott problémákkal fennálló kapcsolat erőssége •

Egyértelmű és erős kapcsolat

2

•

Egyértelmű és laza kapcsolat

1

•

Nem egyértelmű kapcsolat

0

B. A probléma prioritásának erőssége az ország stratégiájában •

Magas

4

•

Közepes

2

•

Alacsony

1

•

Nincs

0

C. A probléma akadályt jelentett-e a csatlakozáshoz vezető úton? •

Igen, nagyon kritikus akadályt

4

•

Igen, meglehetősen kritikus akadályt

2

•

Nem igazán

1

•

Egyáltalában nem

0

A projekt átfogó létjogosultsági pontszáma: A+B+C (10 a maximum és 0 a minimum), (ezt elosztjuk 10-zel, hogy egy egységes 0-1-ig terjedő skálába kerüljön).


A hatásosságra vonatkozó pontszámok Addicionalitás D. A programot / projektet elindították volna-e a Phare nélkül? •

Nem, egyáltalán nem

2

•

Igen, de kisebb mértékben és/vagy később

1

•

Igen

0

A kiválasztott jogi-intézményi hatás A pontozásra kiválasztott hatás leírása E. Hogyan hasonlítható össze a kiválasztott hatás más, ezen a szinten jelentkező hatásokkal? •

sokkal pozitívabb

-2

•

pozitívabb

-1

•

egyforma

•

negatívabb

+1

•

sokkal negatívabb

+2

0

F. Mi a helyzet az elvárt változásokkal? Írja le őket az alábbi lehetőségek egyikével: •

teljes mértékben bekövetkeztek 2001-ben

•

részben és/vagy valószínűleg 2004 előtt

•

5

bekövetkeznek

4

nem következtek be

0

G. A változások a programnak / projektnek tulajdoníthatók-e? Írja le az alábbi lehetőségek egyikével: •

igen, nagyon jelentősen

2

•

igen, részben

1

•

nem

0

Az átfogó LA-hatásosság pontszám: D+E+F+G (egyik pontszám sem lehet >10 vagy < 0 ) (A kapott számot elosztjuk 10-zel, hogy egy 0-1-ig terjedő egységes skálába kerüljön).


Kiválasztott társadalmi-gazdasági hatás A pontozásra kiválasztott hatás leírása H. Hogyan hasonlítható a kiválasztott hatás az ugyanazon szinten lévő más hatásokkal?

I.

•

sokkal pozitívabb

-2

•

pozitívabb

-1

•

egyforma

•

negatívabb

+1

•

sokkal negatívabb

+2

0

Mi a helyzet az elvárt változásokkal? Jellemezze az alábbi lehetőségek egyikével: •

teljes mértékben bekövetkeztek 2001-ben

•

részben és/vagy valószínűleg bekövetkeznek

•

5

2004 előtt

4

nem következtek be

0

J. A változások a programnak / projektnek tulajdoníthatók-e? Írja le az alábbi lehetőségekkel: •

igen, nagyon jelentősen

2

•

igen, részben

1

•

nem

0

Az összesített SE-hatásosság pontszám: D+H+I+J (egyetlen pontszám sem lehet >10 vagy < 0 ) (a kapott pontszámot elosztjuk 10-zel, hogy a pontszám egy 0-1-ig terjedő egységes skálába essen).


A fenntarthatóságra vonatkozó pontszámok Mely főbb tényezők segíthetik, vagy akadályozhatják meg a kiválasztott hatás fennmaradását az elkövetkező években? Leírás a kiválasztott hatással kapcsolatban ……….. K. Fennmaradnak-e a változások a projekt befejezése után? •

Igen, természetükből adódóan

10

•

Nagyon valószínű

8

•

Meglehetősen valószínű

6

•

Meglehetősen valószínűtlen

4

•

Nagyon valószínűtlen

1

Egy projekt összesített LA-fenntarthatósági pontszáma: K (10 a maximum és 0 a minimum) (ezt a pontszámot elosztjuk 10-zel, hogy egy egységes 0-1-ig terjedő skálába essen). Mely fő tényezők segíthetik elő, vagy akadályozhatják meg a kiválasztott hatás fennmaradását a projekt befejezése után? Leírás a kiválasztott hatással kapcsolatban ……………. L. Fennmaradnak-e a változások a projekt befejezése után? •

Igen, természetüknél fogva

10

•

Nagyon valószínű

8

•

Meglehetősen valószínű

6

•

Meglehetősen valószínűtlen

4

•

Nagyon valószínűtlen

1

Egy projekt összesített SE-fenntarthatósági pontszáma: L (10 a maximum és 0 a minimum) (A kapott pontszámot elosztjuk tízzel, hogy a pontszám egy 0-1-ig terjedő egységes skálába kerüljön).


Hatékonysági pontszámok M. Volt-e érdeklődésre számot tartó alternatív választási lehetőség ugyanazon hatás elérésére? •

nem

10

•

igen

folytatás

Ha igen, az alternatíva rövid leírása és N. Ez az alternatíva alacsonyabb költségen hasonló hatást, vagy ugyanolyan költségen jobb hatást eredményezett volna? •

Bizonyosan nem

10

•

Valószínűleg nem

7

•

Valószínűleg igen

3

•

Bizonyosan igen

0

Egy projekt összesített hatékonysági pontszáma: M+N (10 a maximum és 0 a minimum) (ezt elosztjuk tízzel, hogy a pontszám egy egységes 0-1-ig terjedő skálába essen). Az értékelési képesség fejlesztése A Strukturális Alapokhoz kapcsolódó jövőbeli projektek értékelésének előkészítése A Strukturális Alapok keretében az EU-nak – támogatása ellenében – igen hangsúlyos igénye az értékelés. Ezen a közösségi politikai területen előre számolni kell az értékelési kötelezettséggel. Érdemes emlékeztetni arra, hogy a partnerség elve a Strukturális Alapok területén végzett értékelések többségére vonatkozik. Ebben az értelemben a Nemzeti Hatóságok bevonása a Phare-támogatás értékelésébe előkészíti az utat a Strukturális Alapok kezeléséhez szükséges struktúrák és képességek fejlesztéséhez. A nemzeti értékelési kapacitás fejlesztése Az értékelési gyakorlatban sok esetben egyrészről a közigazgatás, másrészről független értékelők vesznek részt. Az állami hatóságok részéről a felelősség abban áll, hogy a feladat-meghatározásokat elkészítsék, a tenderfelhívásokat közzétegyék, értékelőt válasszanak ki, irányítsák az értékelő munkáját és biztosítsák azt, hogy a levont tanulságok megfelelő módon eljussanak a vezetőkhöz és politika-alkotókhoz. A független értékelők (tanácsadók és / vagy tudományos kutatók) felelőssége az, hogy felméréseket végezzenek, elemezzék az adatokat és világos, következtetéseket


tartalmazó jelentéseket készítsenek. A Phare-támogatásban részesülő országoknak a Strukturális Alapokhoz kapcsolódó projektek értékelése képességének fejlesztését mindkét oldalon meg kell erősíteniük. A jelen értékelés azzal a szándékkal készült, hogy számos módon hozzájáruljon ennek a célkitűzésnek a megvalósításához. Először, a nemzeti adminisztráció számos tisztviselőjét vontuk aktívan be az értékelési folyamatba és ennek keretében képesség-fejlesztési szemináriumokon vettek részt Brüsszelben és Koppenhágában. Másodszor, nemzeti tanácsadók és kutatók is részt vettek ebben az országértékelési munkában. Részesültek a munka közbeni tanulás előnyeiben, amelyben képesség-fejlesztési szeminárium és egy e-learning website támogatta őket.


2a Melléklet: HU980501 Eset: A Határőrizet megerősítése Összefoglalás Ennek az átfogó programnak a célja a határőrizet megerősítése és javítása, továbbá Magyarország határainak a törvénytelen cselekmények elleni védelme volt, – a szervezett bűnözés elleni küzdelem és az illegális migráció elleni küzdelem jegyében, megelőző és felderítő rendszerek létrehozásával. Ez a cél a gyakorlatban négy különböző projekt-elem révén valósult meg, különböző kedvezményezettekkel: •

A menedékjog és a menekültügy területén az intézményi és adminisztratív kapacitás nemzetközi jogi megállapodásokkal összhangban történő megerősítése. E projekt-elem tekintetében a kedvezményezett a Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal volt.

•

A rendőrség szervezett bűnözés felderítésére/megelőzésére irányuló képességeinek megerősítése. A kedvezményezett az Országos Rendőrfőkapitányság volt.

•

A berendezések színvonalának javítása a Magyarország határain elkövetett illegális cselekmények megelőzésére. A kedvezményezett a Magyar Határőrség volt.

•

Egységes adatfeldolgozó berendezések beszerzése, amelyek kompatibilisek az EU adatfeldolgozó rendszerével. A kedvezményezett a Magyar Határőrség volt.

A projekt 1998 végén indult és 2001 októberében fejeződött be. A menedékjoggal és a szervezett bűnözéssel foglalkozó első két projekt-elem twinning révén megvalósított intézményfejlesztési projekt volt. A harmadik és negyedik elem szállítási versenytárgyalások útján megvalósított beruházási projekt volt. A projekt fő outputjai, eredményeit és hatásait az alábbi diagramban foglaljuk össze. A projekt azonnali eredménye az volt, hogy hozzájárult az Acquis Bel- és Igazságügyi fejezetének

teljesítéséhez

az

EU

szabályaival

harmonizált

törvény-javaslat

benyújtásával, EU-kompatibilis informatikai rendszerek beszerzésével, valamint az érintett

intézmények

szervezeti,

infrastrukturális

és

emberi

kapacitásainak

korszerűsítésével.


Az eset-monográfiában két hatást választottunk ki mélyebb elemzésre és pontozásra. Ezeket a diagram hatásokra vonatkozó oszlopaiban világítjuk meg. A hatások pontszámai Magas = 1,00. Közepes = 0,50. Alacsony = 0,00

Hatásosság

Fenntarthatóság

Jogi-intézményi pontszám – erre az esetre

0,70 ***

0,80 **

Jogi-intézményi pontszám – a tíz ország összes esetére

0,68 ***

0,74 ***

Társadalmi-gazdasági pontszám – erre az esetre

0,60 ***

0,80 **

Társadalmi-gazdasági pontszám – a tíz ország összes esetére

0,64 ***

0,71 ***

Bizonyítékon alapuló következtetés: erős ***, közepes **, gyenge *

A hatásosság és a fenntarthatóság értékékelésére szolgáló pontszámok lehetőséget adnak a hatás-felmérésre6 a „bekövetkeztek-e/be fognak-e következni a remélt változások (hatásosság) és túlélik-e a projektet (fenntarthatóság)? kérdések megválaszolásával.” Jogi-intézményi hatás: a menedékjogi eljárás méltányosságának és hatékonyságának javulása Ez a hatás a projekt „Menedékjog és Menekültügy” eleméhez kapcsolódott, amelynek célja az volt, hogy a Genfi Egyezménnyel és más nemzetközi jogi aktusokkal összhangban lévő megfelelő menekültügyi törvény végrehajtására kerüljön sor. Ezt a jogközelítés és a menedékjogi esetekkel foglalkozók szakmai képzettsége javításának ötvözésével érték el. A menedékjog területén megtartott képzés fenntartható javulást eredményezett a menedékjogi kérelmek feldolgozásának minőségében és hatékonyságában. A fenti eredmények fenntarthatóságát erősíti, hogy valódi és hosszantartó partnerség alakult ki a twinning eljáráson alapulva. A kérelmek elbírálását végző német és magyar szakemberek továbbra is rendszeres kapcsolatot tartanak fenn. Ezen túlmenően a Bevándorlási

és

Állampolgársági

Hivatal

(BÁH)

országjelentéseket

kap

Németországból, mivel a BÁH nem rendelkezik erőforrásokkal ahhoz, hogy megbízott csoportokat küldjön a menedékjogot kérők származási országaiba az emberi jogokra, stb. vonatkozó friss információk gyűjtése céljából. 6

Ebben a jelentésben a “hatékonyság” és “relevancia” szempontokat a hatások további kritériumaiként alkalmazzuk, de ezek közvetettebb természetűek és nem képviselik ugyanolyan mértékben a hatásokat, mint a hatássosság és a fenntarthatóság.


Társadalmi-gazdasági hatás: A menedékjogot kérők fogadási feltételeinek javulása A projekt egyaránt hozott törvényalkotási, infrastrukturális és emberi erőforrás fejlesztési

eredményeket,

és

hozzájárult

a

menedékjogot

kérők

fogadása

körülményeinek javulásához. A fogadó központok infrastruktúrájának javulása nagymértékben a projekt keretében tett ajánlások eredménye. A projekt során elvégzett képzési és tudatosság-növelő tevékenységek szintén hozzájárultak a fogadási körülmények javulásához. E tevékenységek magukban foglalták a helyi lakosság idegenek elfogadására irányuló tudatosságának növelését célzó újszerű intézkedéseket és az idegengyűlölet elleni megelőző intézkedések kidolgozását is. A projekt tevékenységeinek fenntartásához az ugyanezen a területen indított újabb Phare-projektek járultak hozzá.


Logikai modell: Határőrizet (HU980501) Teljesítmények

Eredmények

A jogközelítés ellenőrzése

BÁHSzem bírák , NGOk, határ őrök képzése

Dokumentációs Központ kibővítése és struktúrálása

Rendőr speicalisták at kép zése a szervezett bűnözés hét spec. területén

Jogi-intézményi hatások

Kiegészítő jogzelítés törvényjav.


Kiegészítő harmonizálás elfogadva

A menedékjogi Ügyekkel foglalkozók szakmai képzettségé nek megerősítése

Menedékjogi eljárások mélTányossá Ga és haték. javulása

Menedékjogot kérőkkel fogl. hatóságok és szervezetek együttműködése javult

A specializált egység képességének bkiépítése

A hatóságok szervezett bűnözés lekűzdésére szolgáló struktúráinak és rendszereinek vizsgálata Felderíté sek jobb aránya

A Rendőrség bűndetection felderítési és megelőzési technik Áinak erősítése

Javítások f ösztönzése Jobb foga dási feltételek a menekültjogot kér.

A határőrség részére Berendez. Vásárl.

Jó minőségű data Adatfeldolg. rendszer telepítése Határőrizet céljára

Nem teljesített output

Az EU rend szerével kompatibilis egységes adatok bű for Tnüldőzési hatóságok rend. bocs.

Elemzésre kiválasztott hatásláncolat

Illegális cselekm. jobb megelőzzéa határokon

Pontozásra kiválasztott hatás

2b Melléklet: HU980502 Eset: Határátkelőhelyek modernizálása Összefoglalás A projekt céljai a következők voltak: •

Az EU szabályainak megfelelő hatékony utas-ellenőrzés biztosítása;

•

Az EU jövőbeli külső határain – a jugoszláv és horvát határon – a határőrizet megerősítése;

•

A

törvényes

külkereskedelem

megkönnyítése

Magyarország

és

külkereskedelmi partnerei között.

A projekt konkrétan azt célozta meg, hogy javítsa a vámhivatalok infrastruktúráját és műszaki körülményeit és javítsa a vámeljárás színvonalát Röszkén (határátkelőhely a jugoszláv határon) és Letenyén (határátkelőhely a horvát határon). A projekt teljesítménymutatói a következők voltak: a törvényes külkereskedelem bővülése, a kereskedelmi csalások és az illegális külkereskedelem csökkentése, a kamionok átlagos várakozási idejének 30 percre csökkentése. A projektért felelős nemzeti ügynökség a Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága volt (VPOP), más érintett minisztériumokkal és kormányszervekkel együttműködésben. A projekt célját kizárólag infrastrukturális beruházások révén érték el

(kivitelezési

tenderek).

A

projekt

1998

decemberében

indult

és

2001

szeptemberében ért véget. A projektből származó főbb teljesítményeket, outputokat és hatásokat az alábbi diagramban foglaljuk össze. A legfontosabb outputok épületek, parkírozó és várakozó területek megépítése és különböző vizsgálati berendezések beszerzése volt a két határállomáson. Az azonnali eredmény az, hogy a projekt hozzájárult a két határátkelőhely Schengeni Egyezménnyel összhangban történő kialakításához és a határátkelők műszaki és infrastrukturális feltételeinek általános javulásához. Az eset-monográfiában két hatást választottunk ki mélyebb elemzésre és pontozásra. Ezeket a diagram hatásokra vonatkozó oszlopaiban világítjuk meg.


A hatásokra vonatkozó pontszámok Magas = 1,00. Közepes = 0,50. Alacsony = 0,00

Hatásosság

Fenntarthatóság


0,80 ***

0,80 **

Jogi-intézményi pontszám – a 10 ország összes esetére

0,68 ***

0,74 ***


0,60 **

0,80 **

Társadalmi-gazdasági pontszám – a 10 ország összes esetére

0,64 ***

0,71 ***


A hatásosság és a fenntarthatóság felmérésére szolgáló pontszámok lehetőséget nyújtanak

a

hatás

értékelésére7

a

következő

kérdések

megválaszolásával:

“bekövetkeztek-e/be fognak-e következni a remélt változások (hatásosság) és túlélik-e a projektet (fenntarthatóság)?”. Hatékonyabb és gyorsabb vámkezelés A megállapításaink azt tanúsítják, hogy a projekt hozzájárult két határátkelő állomás Schengeni követelményekkel összhangban álló megépítéséhez. E jogi hatáson túlmenően, de ahhoz szorosan kapcsolódva, a fizikai infrastruktúra korszerűsítése hatékonyabb és gyorsabb vámkezelést eredményezett a két határátkelőhelynél. A vámvizsgálat feltételei jelentősen javultak új berendezések beszerzésével, valamint az általános

rakományellenőrzés

céljára

szolgáló

helyiségek

és

a

különleges

vámellenőrzés célját szolgáló különálló épületek megépítése révén. Azt megelőzően nem voltak fedett vámvizsgálati helyiségek és a vizsgálati berendezésekben is jelentős hiány mutatkozott. A határállomásokon megkérdezett tisztek egybehangzó véleménye szerint a semmihez képest jelentős javulás történt. Ami a fenntarthatóságot illeti, az interjúk azt bizonyították, hogy a VPOP képes hosszú távon hatékonyan fenntartani és működtetni az épületeket, építményeket és berendezéseket Röszkén és Letenyén. A működtetéshez és fenntartáshoz szükséges forrásokat a VPOP rendszeres költségvetéséből biztosítják. A Környezetvédelmi Laboratóriumok esetéhez hasonlóan ennek a projektnek sem képezte részét szervezeti változtatás vagy emberi erőforrások képesség-fejlesztése. Azonban képzési és egyéb emberi erőforrás-fejlesztési tevékenységre sor került a Phare-projekt költségvetésén 7



kívüli magyar forrásokból. A Beruházási Hivatal vezetője szerint a helyi önképzés módszere nagyon hatékonynak bizonyult. A törvényes külkereskedelem folyamatos áramlása Az építkezések befejezése után a két határállomáson áthaladó, kereskedelemhez kapcsolódó forgalom jelentősen nőtt. Ugyanakkor számos tényező határozza meg a határmenti kereskedelem és a kereskedelmi forgalom növekedését, amelynek többségét nem lehet a jelen projektnek tulajdonítani. Az esettanulmány arra is rámutatott,

hogy a

projekt által finanszírozott beruházás a várakozási idő

csökkenéséhez és a bűnfelderítési arány javulásához vezetett, amely két tényező valószínűleg

hozzájárult

a

törvényes

kereskedelmi

forgalom

volumenének

növekedéséhez. Különösen a várakozási idő csökkenése volt jelentős mértékű. Bár a megkérdezettek véleménye különbözött arra vonatkozólag, hogy pontosan mennyivel is csökkent a várakozási idő, abban megegyeztek, hogy a csökkenés jelentős volt és komoly előrelépést jelentetett. Az ilyen típusú projekteknél a hatásosságot és hatékonyságot befolyásoló jelentős külső tényezőt képviselnek a határ másik oldalán megvalósított infrastrukturális beruházások. Ebben az esetben a letenyei állomás horvát oldalán megvalósított hasonló fejlesztések javították a projekt általános hatásosságát és hatékonyságát, míg a jugoszláv beruházások elmaradása csökkentette a projekt hatását a röszkei határállomásnál.


Logikai modell: A határátkelőhelyek modernizálása (HU980502) Teljesítmények

Közvetlen eredmények


Társadalmigazdasági hatások

Utas- és kamion határátkelőhely rekonstrukciója Röszkén A határátkelőhely infrastrukturális és műszaki feltételei javultak

Hatékonyabb Efficient andés quicker gyorsabb customsvámkezelés clearance

Letenyei határátkelőhely nemzetközi kamionterminállá fejlesztése

A kereskedelmi forgalom volumene nőtt A schengeni követelményekkel összhangban álló infrastruktúra a határátkelőhelyen

Vizsgálati. Kezelési berendezések, számítógépek beszerzése a pénzügyőr és vámtisztek részére

A várakozási tranzit Waiting és and idő transit lecsökkent time reduced

A bűnfelderítési és Detection and lefoglalási arány seizing result javul improved

Törvényes Continuous flow külkereskedelem of legitimate folyamatos foreign trade áramlása Elemzésre kiválasztott hatásláncolatok


2c Melléklet: HU980602 Eset: A Növény-egészségügyi Rendszer Fejlesztése Összefoglalás A projekt célja a növényi szállítmányok nemzetközi mozgásához megfelelő feltételek biztosítása volt, az Acquis megfelelő szabályainak végrehajtásával összhangban. Ezt a célt a növény-egészségügyi diagnosztikai képességek erősítése és egy számítógépes növény-egészségügyi információs rendszer létrehozása által kívánták elérni. A projektet berendezések beszerzésére irányuló beruházások útján hajtották végre. A tenderezési folyamat 2000-ben kezdődött meg és a projekt 2001 augusztusában fejeződött be. A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium és növényegészségügyi szolgálatai voltak a projekt fő kedvezményzettjei. A projekt fő outputjait, eredményeit és hatásait az alábbi diagramban foglaljuk össze. Az eset-monográfiában két hatást választottunk ki mélyebb elemzésre és pontozásra. Ezekre az alábbi diagram hatásokra vonatkozó oszlopaiban világítunk rá. A hatásokra vonatkozó pontszámok Magas = 1,00. Közepes = 0,50. Alacsony = 0,00

Hatásosság

Fenntarthatóság


0,70 ***

0,60 **


0,68 ***

0,74 ***


0,70 **

0,60 *


0,64 ***

0,71 ***


A hatásosság és fenntarthatóság értékelésének pontszámai lehetőséget adnak a hatás-felmérésére8 az alábbi kérdések megválaszolásával: „bekövetkeztek-e/be fognak-e következni a remélt hatások (hatásosság) és túlélik-e a projektet (fenntarthatóság)?”

8

Ebben a jelentésben a “hatékonyság” és “relevancia” szempontokat a hatások további kritériumaiként alkalmazzuk, de ezek közvetettebb természetűek és nem ugyanolyan mértékben képviselik a hatásokat, mint a hatássosság és a fenntart-hatóság.


Törvényi-adminisztratív hatás: Gyorsabb, jobb és pontosabb növényegészségügyi ellenőrzés A törvényi-adminisztratív hatások között fontos hatást képvisel a növényi szállítmányok gyorsabb, jobb, és pontosabb ellenőrzése. A diagnosztikai berendezések, karantén üvegházak és az információs rendszerek korszerűsítése javította a növényi betegségek kiszűrésének arányát és EU-konform ellenőrzési rendszert hozott létre, amely a csatlakozás időpontjában várhatóan teljes mértékben működni fog. Számos megkérdezett érdekelt véleménye szerint a jelentős hatás elérésének előfeltétele az emberi képességek fejlesztése volt. Az emberi erőforrásoknak az új berendezések és létesítmények használatára való kiképzése nem volt része a projektnek.

Ugyanakkor

a

személyzet

szakmai

továbbképzése

nemzeti

finanszírozásból indult meg. Társadalmi-gazdasági hatás: Nagyobb biztonság a növényi betegségekkel szemben Magyarországon és az EU-ban A projekt által épített új karantén üvegházak hozzájárultak a növényi szállítmányok határátkelőhelyeken történő jobb és pontosabb ellenőrzéséhez és adminisztrációjához. Korábban

bizonyos

diagnosztikai

vizsgálatokat

alig

végeztek

el,

mert

ilyen

tevékenységekhez a régi üvegházak biztonsági szintje nem volt garantált. Az új üvegházak képesek a megnövekedett mennyiségű növényi szállítmányok szükséges vizsgálatait az évente igényelt számban elvégezni. Ily módon az új létesítmények csökkentik annak kockázatát, hogy káros anyagok és organizmusok kerüljenek a környezetbe. A növényi szállítmányok EU-követelményeknek megfelelő ellenőrzésének bevezetése jótékony hatással volt a növényi termékek nemzetközi kereskedelmének volumenére is, ezáltal kedvező feltételeket teremtett a termelők és kereskedők számára. A gyorsabb


ellenőrző

rendszernek

köszönhetően

Magyarországnak a növényi termékek nemzetközi kereskedelmében tranzit országként betöltött jelentősége is nőtt.


Logikai modell: Növényegészségügyi rendszer (HU980602)

Teljesítmények

Nemzeti növényegészség ügyi rendszer telepítrése

Laboratóriumi berendezések telepítése

Laboratóriumi üvegházak építése Pécsen és Kecskeméten

Közvetlen erdmények


EU konform növényi útlevél rendszer bevezetése; a határon vizsgálat megerősítése

Növény-egészségügyi diagnosztikai létesítmények korszerűsítése

EU konform karantén létesítmények a növényi szállítmányok ellenőrzéséhez két regionális központban

Növényi szálltmányok EU konform ellenőrzése

Gyorsabb, jobb és pontosabb növényegészségügyi ellenőrzés

Javult a növényi betegségek kiszűrésének aránya



Növekvő biztonság a növényi betegségekkel szemben Mo-n és az EU-ban

A növényi termékek gyors és biztonságos áramlása

A növényi termékek növekvő kereskedelme Mo-n

Elemzésre kiválasztott hatásláncolatok

2d Melléklet: HU980603 Eset: A CAP jövőbeli működéséért felelős intézmények Összefoglalás A program általános célja a mezőgazdasági támogatások és piaci rendtartások magyarországi

működtetéséhez

szükséges

megfelelő

eszközökkel

rendelkező

intézmények létrehozása, ezáltal az EU Közös Mezőgazdasági Politikájának (CAP) végrehajtása volt. A három projekt-elemhez kapcsolódó elvárt eredmények a következők voltak: •

Egy központi Kifizető Ügynökség (PA) létrehozásának előkészítése;

•

Statisztikai Rendszer kidolgozása a termelőkről és termékekről történő adatszolgáltatáshoz;

•

Földinformációs Rendszer kidolgozása a földhasználat és a –használók nyilvántartásba vételéhez.

A Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium Európai Integrációs Főosztályának keretén belül működő Végrehajtó Ügynökség volt a felelős a program tervezéséért és irányításáért. Az első projekt-elem esetében alkalmazott fő eszköz a twinning volt. A másik két projekt-elem szolgáltatási és informatikai szállítási szerződések ötvözésével valósult meg. A program 1999-ben indult és 2001 szeptemberében ért véget. A program fő outputjait, eredményeit és hatásait az alábbi diagramban foglaljuk össze. Az eset-monográfiában egy hatást választottunk ki mélyebb elemzésre és pontozásra. A kiválasztott hatást az alábbi diagram hatásokra vonatkozó oszlopaiban mutatjuk be. A

projekt

azonnali

hatása

az,

hogy

hozzájárult

egy

Kifizető

Ügynökség

előkészítéséhez, azonban nem hozta létre azt. Előrehaladást értek el a két információs rendszer fejlesztésében és a szükséges berendezések beszerzése megtörtént. A projekt némi előrehaladást jelentett egy Integrált Adminisztrációs és Ellenőrzési Rendszer (IACS) létrehozásában is, de a működő IACS eredeti célkitűzését nem érték el.


A hatásokra vonatkozó pontszámok Magas = 1,00. Közepes = 0,50. Alacsony = 0,00

Hatásosság

Fenntarthatóság


0,80 ***

0,60 **


0,68 ***

0,74 ***


n/a

n/a


0,64 ***

0,71 ***


A hatások egyike sem tartozott a társadalmi-gazdasági kategóriába, mivel ilyen szintű hatást a projekt nem célzott meg és nem ért el. A hatásosság és fenntarthatóság értékelésének pontszámai lehetőséget adnak a hatás felmérésére9 a következő kérdések megválaszolásával: „bekövetkeztek-e/be fognak-e következni a remélt hatások (hatásosság) és túlélik-e a projektet (fenntarthatóság)?”. Jogi-intézményi hatás: Egy központi Kifizető Ügynökség létrehozása és az Agrárintervenciós Központ felkészítése Kifizető Ügységként történő akkreditálására A Twinning-Megállapodásban szereplő eredeti elképzelés az volt, hogy a projekt végéig teljes mértékben működőképes Kifizető Ügynökséget hoznak létre az összes érintett piaci szervezet részére. Ezt az elvárt eredményt azonban csak részben teljesítették a Kifizető Ügynökség jövőbeli szerepére vonatkozó magas szintű koordináció, valamint a döntések és a kompetenciák kijelölésének hiánya miatt. A Kifizető Ügynökség létrehozásának és akkreditálásának megvalósítását késleltették a Kormány Kifizető Ügynökségről, annak struktúrájáról és összetételéről alkotott koncepciójának módosulásai is. A twinning kezdeti szakaszában az Agrárintervenciós Központ a Közös Piaci Szervezetek számára intervenciós ügynökségként működött volna, továbbá az EMOGA által finanszírozott intézkedések tekintetében pedig Kifizető Ügynökségként. Az eredeti szándékok szerint a csatlakozást megelőző időszakban a Központ a SAPARD tekintetében Kifizető Ügynökségként funkcionált volna. 2000 októberében a koncepció úgy változott, hogy két különálló Kifizető Ügynökséget hozzanak létre, egyet a SAPARD-kifizetések teljesítésére az FVM-en belül, és a másodikat az árukra és azokhoz kapcsolódó kifizetésekre az Agrárintervenciós Központban. A twinningnek ebben a szakaszában felmerült a kérdés, hogy hol

9

Ebben a jelentésben a “hatékonyság” és “relevancia” szempontokat a hatások további kritériumaiként alkalmazzuk, de ezek közvetettebb természetűek és nem ugyanolyan mértékben képviselik a hatásokat, mint a hatássosság és a fenntarthatóság.


történjen intézményfejlesztés, és melyik személyzetet képezzék. Míg a „magas szintű” döntéshozatal hiánya negatív hatást gyakorolt a Kifizető Ügynökség létrehozására, ugyanakkor a projekt programozása is hibáztatható volt. Különösen az agrárszektorra vonatkozó jól megalapozott stratégia hiánya okozta, hogy a CAP projekt-fiche túl általános és túl ambiciózus lett. A CAP-projekt két másik eleme, a Statisztikai Rendszer létrehozása a termelőkről és termékekről történő adatszolgáltatás céljából, valamint a földhasználat és –használók regisztrálását szolgáló Földinformációs Rendszer létrehozása viszonylag jobb előrehaladást mutatott, mint a PA-hoz kapcsolódó elem. Ez az oka annak, hogy a hatásokra vonatkozó pontszámok pozitívabban alakultak, mint ahogy azt a PA-elem önmagában indokolta volna.


Logikai modell: A CAP végrehajtása (HU 980603) Teljesítmények Képzés és szakértői megbízások a PA felállításának eljárási, technikai és jogi feltételeiről




Az FVM és az AIK menedzsment képességeinek megerősítése Kifizető Ügynökségként

Egy központi PA létrehozása és az AIK felkészítése a Kifizető Ügynökségként való akkreditálásra

Az AKII és az FVM AIS-szal kapcsolatos képességeinek javítása

A meglévő AIS kiterjesztése, hogy felölelje az EK-nak nyújtandó adatszolgáltatást

Az AIK megcélzott szervezeti struktúrájának kidolgozása A MENTAR funkcionális koncepciójának kidolgozása Képzések és szakértői megbízások az FVM és az AKII számára az AIS-ről Az agrárpolitikával kapcsolatos döntéshozatal modelljeinek és előrejelzéseinek kidolgozása

Az AIS rendszerek és eljárások EU kompatibilitása

A MIS-re vonatkozó kiigazított törvényjavaslat benyújtása Szoftver és hardver szállítása az aIS-hoz az AKII számára Irányelvek és ajánlások az FVM támogatására a földdel összefüggő IACS kérdésekkel kapcsolatos döntések megtervezéséhez Térinformatikai berendezések és szoftverek beszerzése és prototípus kifejlesztése

A telekazonosítási rendszer IACS-ben betöltött szerepének mélységi megértése

A telekazonosítási rendszer megvalósítása

Ajánlások egy intézményi és szervezeti koncepcióra a telekazonosítási rendszerrel kapcsolatban

A telekazonosító rendszer kész az IACS támogatását szolgáló működési tesztekre

Elemzésre kiválasztott hatás láncolatok


2e Melléklet: HU980702 Eset: Központi Környezetvédelmi Alap

Összefoglalás A projekt célja a következő volt: •

A Központi Környezetvédelmi Alap (KKVA) intézményi megerősítése. A twinning segítségnyújtás célja az volt, hogy az intézményi és adminisztratív képességet megerősítsék úgy, hogy a kulcsfontosságú környezetvédelmi beruházások megvalósuljanak.

•

Meghatározott beruházási projektek társ-finanszírozása, amelyek elősegítik az EU-normáknak való megfelelést a települési szennyvízkezelés és a települési hulladékgazdálkodás területén.

A projekt végrehajtó hatósága a Környezetvédelmi Minisztérium (KöM) Nemzetközi Támogatások Főosztálya volt. A projektből származó fő outputokat, eredményeket és hatásokat az alábbi diagramban foglaljuk össze. Az eset-monográfiában két hatást választottunk ki mélyebb elemzésre és pontozásra. Ezeket az alábbi diagram hatásokra vonatkozó oszlopaiban emeljük ki. A projekt közvetlen eredménye, hogy javult a KKVA menedzsment és szervezési képessége, javult a KKVA munkatársainak szakmai kompetenciája, továbbá hat helyi beruházás teljesíti az EU környezetvédelmi szabványait és előírásait. A hatásokra vonatkozó pontszámok Fenntartható-ság

Magas = 1,00. Közepes = 0,50. Alacsony = 0,00

Hatásosság


0,80 **

0,60 **


0,68 ***

0,74 ***


0,80 *

0,60 **


0,64 ***

0,71 ***



A hatásosság és fenntarthatóság értékelésének pontszámai lehetőséget adnak a hatás felmérésére10 a következő kérdések megválaszolásával: „bekövetkeznek-e/be fognake

következni

a

remélt

változások

(hatásosság)

és

túlélik-e

a

projektet

(fenntarthatóság)?” Törvényi-adminisztratív hatás: A KKVA forrás-menedzselési képességének javulása A twinning és a kísérleti beruházási programok kombinálásának eredményeképpen javult a KKVA forrás-menedzselési képessége. Megállapításaink szerint a KKVA javította menedzsment képességeit. Az intézményfejlesztési projekt-elem segítségével a

KKVA

megerősítette

projekt-kiválasztási

eljárásának

technikai

feltételeit,

egységesítette beszerzési és pénzügyi menedzsment eljárásait és független monitoring és értékelő egységet hozott létre, valamint új informatikai rendszert vezetett be. A projekt beruházási eleme nem foglalt magába hivatalos kapacitás-fejlesztési tevékenységeket,

hanem

elsősorban

új

infrastruktúrát

hozott

létre

6

helyi

önkormányzatnál. Ugyanakkor a beruházási és az intézményfejlesztési (twinning) tevékenységek párhuzamos bonyolítása pozitív szinergikus hatást eredményezett. Ily módon a kísérleti beruházások valódi esetekként működtek a képesség-fejlesztési munka tekintetében, ami javította a beruházásoknál alkalmazott tenderezési és projekt menedzsment eljárások színvonalát. Jobb

menedzsment

képességének

köszönhetően

a

modernizált

KKVA

jobb

adottságokkal rendelkezik további EU által finanszírozott projektek előkészítéséhez, végrehajtásához és menedzseléséhez, valamint további környezetvédelemre és természetmegőrzésre irányuló közcélú és magánberuházások megvalósításához történő kereskedelmi és koncessziós források megszerzéséhez. Az elért hatás fenntarthatósága számos tényezőtől függ, többek között a politikai erők között a KKVA jövőbeli szerepéről kialakítandó egyértelmű konszenzustól, az emberi erőforrások fejlesztéséhez erőforrások folyamatos biztosításától és a KKVA részére működési terv elfogadásától.

10



Különösen a KKVA jövőbeli pontos szerepével kapcsolatos bizonytalanság ad okot bizonyos aggodalomra az elért hatás fenntarthatóságának tekintetében. Társadalmi-gazdasági hatás: Átláthatóbb állami támogatási rendszer Megállapítottuk azt is, hogy a projektnek a kapacitás-fejlesztési eleme révén volt egy közvetett társadalmi-gazdasági hatása is. A KKVA jobb forrás-menedzselési képessége a maga részéről elvezethet a környezetvédelmi beruházási projektekkel kapcsolatos állami támogatási rendszer átláthatóbbá és hatékonyabbá válásához. Egy kormányképviselő véleménye szerint a projekt az EU versenyszabályainak, továbbá a végrehajtási szabályok integrálásával és alkalmazásával, és a DIS-nek (Decentralizált Végrehajtási Rendszer) a KKVA fejlesztésében való alkalmazásával elősegítette, hogy jelentős előrelépés történjen az átláthatóság tekintetében. A tenderbenyújtás, megnyitás és az ajánlattételi felhívás egész mechanizmusa átláthatóbbá vált.


Logikai modell: Támogatás a KKVA-nak (HU980702) Teljesítmények


Jogi-intézményi hatás

A KKVA Üzleti Kézikönyve és a KKVA használatba vétele

Hosszú távú stratégia kidolgozása a KKVA számára

A KKVA szervezeti és irányítási képességeinek és rendszereinek megerősítése


Csökkent a közszolgáltatási hézag A KKVA-nál javult a forrás-menedzselés

A pályázati felhívás felülvizsgálata Tanulmányok társfinanszírozásról , informatikai képzések A KKVA forrásmenedzselési informatikai rendszerének telepítése

6 települési beruházás a folyékony és szilárd huladékgazdálkodás területén

Átláthatóbb állami támogatási rendszer A KKVA munkatársainak szakmai kompetenciája jjavult

Kísérleti beruházások az EU környezetvédelmi normáival összhangban

Elemzésre kiválasztott hatásláncolatok

A környezeti kockázatok csökkenése

Javuló helyi munkahelyi körülmények


2f Melléklet: HU980703 Eset: Környezetvédelmi laboratóriumok Összefoglalás A projekt célja berendezések szállítása és cseréje volt a magyar Környezetvédelmi Felügyelőségek

Környezetvédelmi

Laboratóriumai

részére,

az

Európai

Unió

szabványaival összhangban. A berendezéseket eszköznek tekintették az EUszabványoknak a monitoring és ellenőrzés területén történő teljesítéséhez. Ezt a magyar

Környezetvédelmi

Felügyelőségek

12

környezetvédelmi

laboratóriuma

számára történő berendezések szállítását magában foglaló beruházási projekt révén kívánták elérni, az Európai Unió műszaki szabványaival összhangban. A projekt 1998 szeptemberében kezdődött meg és 2001 októberében fejeződött be. A projektet központi szinten (Környezetvédelmi Igazgatóság – KVI) és regionális szinten (Regionális Felügyelőségek) megvalósított beruházások által hajtották végre. A projekt főbb outputjait, eredményeit és hatásait az alábbi diagramban foglaljuk össze. Az eset-monográfiában két hatást választottunk ki mélyebb elemzésre és pontozásra. Ezekre az alábbi diagram hatásokra vonatkozó oszlopaiban világítunk rá. A projekt azonnali eredménye az, hogy napjainkban 12 laboratórium megfelelő felszereltséggel rendelkezik és laboratóriumi szolgáltatásainak minőségi színvonalát az EU környezetvédelmi szabványainak színvonalára emelte. Nem figyeltünk meg a projekt közvetlen eredményének minősíthető szervezeti változást. A hatásokra vonatkozó pontszámok Magas = 1,00. Közepes = 0,50. Alacsony = 0,00

Hatásosság

Fenntartható-ság

Jogiintézményi pontszám – erre az esetre

0,80 **

0,60 **

Jogi- intézményi pontszám – a 10 ország összes esetére

0,68 ***

0,74 ***


0,70 *

0,60 **


0,64 ***

0,71 ***



A hatásosság és fenntarthatóság értékelésének pontszámai lehetőséget adnak a hatás felmérésére11 a következő kérdések megválaszolásával: „bekövetkeztek-e/be fognak-e következni a remélt változások (hatásosság) és túlélik-e a projektet (fenntarthatóság)?” Törvényi-adminisztratív hatás: A környezetvédelmi törvények jobb végrehajtatása A projekt outputja különböző laboratóriumok telepítése volt a 12 Környezetvédelmi Laboratóriumnál (KVL). A projekt elősegítette, hogy a decentralizált KVL-ek hálózatot alkossanak, amely előrehaladást jelent az országnak az EU környezetvédelmi politikájának megvalósítására irányuló képességében. A berendezés-szállítások fejlesztették a 12 regionális környezetvédelmi laboratórium kiegészítő felszereléseit és a jelenlegi magyar monitoring struktúrát oly módon korszerűsítették, hogy az megfeleljen az EU 1998. évi előírásainak. Az eredmények máris hatást gyakoroltak a környezetvédelmi törvények végrehajtására és a Környezetvédelmi Laboratóriumok teljes hálózata ma már szerves része a törvények végrehajtásáért felelős új intézményeknek. A projekt tisztán beruházási jellegű volt és nem különítettek el forrásokat a laboratóriumok személyzetének – a berendezések használatára történő – kiképzésére. Ugyanakkor a megkérdezett érintettek nem tartották ezt problémának. A munkatársak többsége magas képzettséggel rendelkezett a modern laboratóriumi berendezések használata tekintetében és csupán új berendezésekre volt szükségük képességeik kifejtéséhez és az EU követelményeinek teljesítéséhez. A hatás fenntarthatósága elsősorban attól függ, hogy források álljanak folyamatosan rendelkezésre

a

karbantartására

berendezéseknek és

az

korszerűsítésére.

EU Mivel

változó a

szabványainak

megfelelő

környezetvédelmi

törvények

végrehajtatása a csatlakozás alapvető követelménye, számítani lehet kormányzati forrásokra.

Ugyanakkor

jelenleg

nincsenek

egyértelmű

költségvetési

kötelezettségvállalások a berendezések karbantartására, korszerűsítésére és új berendezések beszerzésére. A folyamatos és kellő mértékű emberi erőforrás-fejlesztés szintén előfeltétele annak, hogy a hatás fennmaradjon a projekt befejezése után is.

11



Társadalmi-gazdasági hatás: A környezetvédelem nagyobb elfogadottsága Megállapítottuk, hogy a projekt eredményeként a laboratóriumi szolgáltatások jobb minősége társadalmi-gazdasági hatásokkal is járt. Különösen azt tanulmányoztuk részletesen, mennyiben járult hozzá a projekt a környezetvédelem ügyének nagyobb elfogadottságához. Erre a nagy károsanyag-kibocsátású gyárak jó például szolgálnak. Ma már – annak köszönhetően, hogy rendelkezésükre állnak a megfelelő érzékenységű berendezések, – a Regionális Felügyelőségek rendszeresen mérik a gyárak károsanyag-kibocsátását. Ezek a berendezések a Felügyelőségek méréseit pontosabbá és a mért gyárak felé bizonyíthatóvá tették. Ez arra késztette az érintett iparágakat, hogy hitelt adjanak a mért adatoknak, és ennek következtében csökken a fellebbezések száma. Tekinthetjük ezt a környezetvédelmi törvények jobb végrehajtatásának is, ami olyan közvetlen környezeti előnyökhöz vezethet, mint a károsanyag-kibocsátás és a gyárak környezetszennyezésének csökkenése. Az interjúk tanúsága szerint a jobb mérések hatással voltak a gazdaság különböző szektoraiban a termelési folyamatokra is. A nagyobb pontosságú mérések és a törvények végrehajtása arra ösztönzött egyes iparágakat, hogy környezet-barátabb termelési folyamatokat dolgozzanak ki. A laboratóriumi mérések jobb minősége és nagyobb megbízhatósága növelte a környezetvédelem elfogadottságát a társadalom egészében. Az interjúk szerint a felügyelőségek imázsa és küldetésük elfogadottsága javult, jobb laboratóriumi szolgáltatásaik nyomán.


Logikai modell: Környezetvédelmi laboratóriumok (HU980703) Teljesítmények


Különböző laboratóriumi berendezések telepítése 12 KVL-ban

Decentralizált Regionális KVLek magas színvonalú (laboratóriumi) szolgáltatásokat nyújtanak

Jogi-intézményi hatás

Társadalmi-gazdasági hatások A környezetvédelem ügyének nagyobb elfogadottsága

A környezetvédelmi törvények jobb végrehajtása Környezeti előnyök

12 laboratórium felszerelése modern berendezésekkel

Az EU irányelveivel összhangban álló környezetvédelmi monitoring a KVL-ek hálózata révén

Elemzésre kiválasztott hatás-láncolatok


3. Melléklet: Rövidítések Jegyzéke

AIC

Agricultural Intervention Centre – AIK – Agrárintervenciós Központ

AP

Accession Partnership – AP – Csatlakozási Partnerség

CAP

Common Agriculture Policy – CAP – Közös Mezőgazdasági Politika

CEPF

Central Environmental Protection Fund – KKVA – Központi Környezetvédelmi Alap

CFCU

Central Finance and Contracting Unit – CFCU – Központi Pénzügyi és Szerződéskötő Egység

CFSP

Common Foreign and Security Policy – CFSP – Közös Kül- és Biztonságpolitika

COP

Central Operational Programme – COP – Központi Munkaprogram

DEP

Directorate for Environmental Protection – KVI – Környezetvédelmi Igazgatóság

DG

Directorate General – DG – Főigazgatóság

EAGGF

European Agricultural Guidance and Guarantee Fund – EMOGA – Európai Mezőgazdasági Orientációs és Garancia Alap

EC

European Community – EK – Európai Közösség

EMU

European Monetary Fund – EMU – Európai Monetáris Unió

EPL

Environmental Protection Laboratories – KVL – Környezetvédelmi Laboratóriumok

EU

European Union – Európai Unió

HCFG

Hungarian Customs and Finance Guard – VPOP – Vám- és Pénzügyőrség Országos Parancsnoksága

HRD

Human Resource Development – EEF – Emberi erőforrás fejlesztés

IACS

Integrated Administration and Control System – IACS – Integrált Adminisztrációs és Ellenőrzési Rendszer

IT

Information Technology – IT – Információ-technológia, informatika

LA

Legislative-Administrative – LA – Jogi-intézményi

MARD

Ministry of Agriculture and Regional Development – FVM – Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium


MENTAR Hungarian abbreviation of the draft concept of the Agricultural Registration and Support System, prepared by MARD – az FVM által készített Mezőgazdasági Regisztrálási és Támogatási Rendszer koncepció-tervezetének magyar rövidítése MIP

Multi-Annual Indicative Programme – MIP – Több évre szóló Indikatív Program

MoE

Ministry of Environment – KöM – Környezetvédelmi Minisztérium

NGP

Non-Governmental-Organisation – NGO – Nem kormányzati szervezet

NPAA

National Programme for the Adoption of the Acquis – NPAA – A Közösségi Vívmányok Átvételének Nemzeti Programja

OIN

Office of Immigration and Nationality – BÁH – Bevándorlási és Állampolgársági Hivatal

OMAS

Consortiom, which performed External monitoring and assessment service for the Phare programme. – OMAS – Konzorcium, amely külső monitoring és értékelési szolgáltatásokat végzett a Phare program részére.

PA

Paying Agency – PA – Kifizető Ügynökség

PAA

Pre-Accession Adviser – PAA – Hosszú távú szakértő Előcsatlakozási Szakértő?

PC

Personal Computer – PC – személyi számítógép

SAPARD

Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development in the applicant countries of central and eastern Europe in the pre-accession period – SAPARD – Csatlakozás előtti Mezőgazdasági és Vidékfejlesztési Program a középkelet európai tagjelölt országok számára

SE

Socio-Economic – SE – Társadalmi-gazdasági

SME

Small and Medium size Enterprises – kis- és középvállalatok

UNHCR

United Nations High Commissioner for Refugees – UNHCR – Az ENSZ Menekültügyi Főbiztosa


Összefoglalás – A Jelentéshez tartozó különálló dokumentumok – Tartalom 1) Esettanulmányi monográfiák teljes és végleges változatban 2) Adatbázis a projektekről (általános összegzés) 3) Szómagyarázatok gyűjteménye 4) A Több évre szóló Indikatív Program célkitűzései 1997 évre 5) A Csatlakozási Partnerség 1998 évi prioritásai és azok kapcsolódása a projektekhez 6) Programozási és végrehajtási rendelkezések 1997-ben és 1998-ban 7) Értékelési Munkaterv 8) A szakértői értekezlet résztvevői 9) Az Országértékelő irányító csoport résztvevői 10) A Phare értékeléséhez országszinten felhasznált dokumentumok jegyzéke 11) Az interjúk jegyzéke

A Projekt Összefoglalója a jelentésben szereplő összes dokumentummal együtt az alábbi címen elérhető: http://europa.eu.int/comm/enlargement/financial_assistance.htm#evaluation


Phare utólagos országértékelés és kapacitás építés. Magyarország

Recommend Documents