172 PERKEMBANGAN HAK-HAK JAMINAN ATAS TANAH Ole h Abdurrahman SH.
Masalah hukum Jaminan pada umumnya selalu mendapat perhatian, di mana dikarenakan persoalan ini termasuk salah satu bidang dari pada hukum ekonomi pembangunan yang perlu diberikan prioritas dalarn pernbinaan dan pengembangannya. Berpangkal dari pada anggapan yang demikian inilah kiranya maka Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPH N) bekelja sarna dengan Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada telah melaksanakan dua kali Seminar untuk membahas masalah tersebut masing-masing. 1.
Seminar ten tang hipotik dan lernbaga jaminan lainnya yang diadakan
2.
pada tanggal 28 - 30 Juli 1977. Seminar Hukum Jarninan. yang diadakan pada !anggal 9 - II Oktober 1978.
Kedua Seminar ini membahas topic yang tidak begitu jauh berbeda. Dasar pemikiran dari pada diadakannya Seminar yang pertama adalah antara lain bahwa sistim huh.-um di indonesia ini mengenal berbagai bentuk lem baga jaminan seperti hipotikJ Crediet-verband J gadai sedangkan dalam yurisprudensi dan praktek, dikenal fiducia (fiduciare eigendam overdracht) dan floating charge , kemudian berdasarkan pcngalaman dalam praktek menunjukkan bahwa peraturan. yang ada sekarang ini tidak lagi memadai untuk menanggapi kebutuhan yang sernakin rneningkat di bidang perkreditan, karenanya perlu diadakan/diperkernbangkan peraturan lembaga jaminan yang serasi dan mutakltir (vide SK. Menteri Kehakiman tanggaJ 21 Juni 1977 No. Ys. 8/ 34/ 5). Hal yang demikian ditegaskan kembali sebagai dasar pemikiran dari pada diadakannya Seminar yang Kedua yaitu bahwa penelitian yang diselenggarakan o leh Badan Pembinaan Hukum Nasional menunjukkan gambaran r.ahwa peraturan-peraturan yang ada sekarang ini tidak dapat menampung pennasaIahan di bidang Jamman dalam praktek (vide SK. Menteri Kehakiman Tanggal27 September 1978 .- No. JS /8/53flO). Terlepas dari pada hasil-hasil yang tetah dicapai oleh kedua Seminar dimaksud dalam usaha menuju pada terciptanya lernbaga jaminan yang ampuh yang dapat memberikan kepastian hukum, dan kepastian hak yang seoptimai mungkin dengan prosedure yang cepat, mudah, murah berdayaguna dan berhasilguna, maka kita dapat menyatakan bahwa hukum jaminan di negara kit a sudah menunjukkan suatu tendensi perkembangan yang kian mcningkat. Dalam kesempatan ini penulis akan meninjau sedikit tentang perkembangan Hak-hak jaminan' atas tanah di negara kita, usaha untuk memperkembangkan persoalan ini sudah barang tentu adalah semenjak berlakunya
hak·hak jaminan
173
undang-undang pokok Agraria (UUPA) tahun 1960. (L.N. 1960 No. 104). Menurut UUPA Hak milik, Hak guna usaha, dan Hak glUla bangunan dapat dijadikan jaminan hutang dengan dibebani Hak tanggungan (Vide pasal 25, 33 dan 39 UUPA). Kemudian dalam pasal 51 disebutkan bahwa Hak tanggungan yang dapat dibebankan pada hak milik, Hak guna usaha dan Hak guna bangunan terse but dalam pasal 25 , 33 dan 3.9 diatur dengan undangundang. Pasal 51 UUPA tersebut di atas telah rnewajibkan perlu diadakannya undang-undang tentang Hak Tanggungan, akan tetapi sampai sekarang undang-undang din'Jaksud belum ada sebagai jalan keluamya pasal 57 memberikan penjelasan bahwa selama undang-tu1dang mengenai hak tanggungan tersebut dalam pasal 51 belum terbentuk "maka yang berlaku ialah ketentuanketentuan mengenai hipotik tersebut dalam kitab Undang-undang Hukum Per data Indonesia dan Crediet-Verband tersebut dalam Stb. 1908 No. 542, sebagairnana yang telah diubah dengan Stb. 1937 No. 190. Ketentuan tentang Hipotik sebagaimana kita ketahui bersama adalah suatu hak kebendaan atas benda tak bergerak untuk mengambil penggantian dari padanya bagi pengeluaran suatu perikatan, diatur dalam titel XXI Buku ke II BW. dari pasal 1162 sid j 232 . Tetapi patut dieatat di antara 71 pasal BW tentang, Hipotik tersebut di atas yang berlaku hanyalah pasal 1162 sid 1170, Pasal 1171 ayat 2 sid 4 pasal 1173 sid 1184 pasal 1184, pasal 1185, pasal 1189 sid 1194, pasal 1197 dan pasal I 198 si d 1232, Pasal-p""allainnya dari Bab XXI KUHPerdata belum pernah berlaku, sehingga sekarang juga tidak berlaku, demikian berhubung dengan pasal 29 dan 3 I sid 34 dan seterusnya dari ketentuan peralihan yang dimuat dalarn Stb. 1848 No . 10 (Bepalengan omtrent de Invoering van een den overgang tot de nieuwe wetgeving.1) Hipotik adaJah merupakan suatu lembaga jaminan yang diperlUltukan untuk bagi khUSllS tanah yang tunduk pada Hukum Barat, sedangkan jaminan yang sarna bagi tanah-tanah Indonesia telah 'dikeluarkan Stb. 1908 No. 542 jo 1909 No. 586 yaitu Regeling betreffede het credietverband yang mulai berlaku sejak tanggal I lanuari 1910 sebagairnana yang telah dirubah dan ditambah dengan Stb. 1917 No. 497 jo 645, Stb. 1925 No. 434 Stb. 1939 No. 287,1931 No. 168 jo 423 Stb. 1937 No. 190 jo 191 Stb. 1938
No. 373 jo 264, menumt peraturan mana terhadap tanah-tanah hak milik Indonesia dapat dijaminkan dengan Credietverband . Menurut Saleh Adiwinata SH. lembaga credietverband ini merupakan synthese antara hokum Eropah dan Hukum Adat murni yang dibuat oleh pengundang-undangan di samping mengintroductie anasir-anasir hukum Ercr pah ke dalarn Hukum Adat mumi 2 ) Mengingat akan hal yang demikian inilah kiranya maka Van Vollenhoven menyatakan bahwa peraturan terse but adalah merupakan "het akelisgte en vcr.waandste juridische maaksel dat men zich denkenken" 3) (produk hukum yang paling menge.rikan dan paling sombong yang dapat dibayangkan orang). Sekarang persoalannya bagaimanakah eksestensi dari pada kedua lem-
hukum dan pembanl(Ullan
174
baga jarninan tersebut setelah berlakunya DUPA. Menurut pasa126 dari pacta Peraturan Menteri Agraria No.2 Tahun 1960 tentang pelaksanaan beberapa ketentuan undang-undang Pokok Agraria disebutkan bahwa selama unctangundang mengenai hak tanggung tersebut dalam pasal 51 UUPA belum terbentuk rnaka hak hipotik hanya dap~ t dibcbankan pada hak rnilik, hak gun a bangunan dan hak guna usaha yang berasal daTi konversi hak eigendom, hak opstal,' dan hak erfpach" sedangkan Crediet-verband pada hak m ilik, hak guna bangunan dan hak guna usaha yang berasal dari konversi hak-hak iainnya.
Kemudian pada tanggal 23 September 1961 telah dikeluarkan Peraturan Menteri Agraria No .lS /1961 tentang pembebanan dan pendaftaran hypotheek serta Credietverband, dalam pasal 8 ayat 2 secara tegas menyata kan rnencabut kern bali ketentuan pasa! 26 PMA No. 2/1960 terse but. Dalam pasal I dari pada peraturan tersebut diny atakan bahwa tanah-tanah hak rnilik, hak guna bangunan dan hak guna llsaha yang telah dibukukan dalam daftar buku tanah menurut ketentuan-ketentuan Peraturan Pemerintah No 10 tahun 196!, tentang Pendaftaran Tanah (L.N . 1961 No. 28) dapat dibebani dengan Hypoth ee k maupun credlet verb and . Dengan adanya ketentuan ini maka secara otomatis perbedaan yang prinsipil aniara hypoth eek dan credietverband sudah tidak ada iagi. Sebagaimana kita ketahui babwa crediet verband ini adalah tidak lain dari pada Surogatnya hypotik , Perbeuaannya yang terntama hanyalah mengenai obyeknya dari pad a hypotik adalah tanah yang dikuasai Jengan hak Barat, sedangkan Credietverband adalah tanah yang dikuasai dengan hak milik Indonesia. Di kaJangan para ahli hukum ki ta diperbincangkan secara mendalam menge nai bagairnana eksestensi daripada kedua iembaga jaminan tersebut Jengan berbagai variasi pendapatnya masing-masing : 1.
Prof. SUbekti, berpen dapat bahwa Jalam pasal 51 UUPA itu dijanjikan akan diadakan hak tanggungan yang akan diatur-del1gan undang-undang, se
2.
Prof. Ko Tlay Sing SH, herpendapat. hahwa dengan diadakannya PMA 15 / 1961 berarti bahwa hypotheek dan credietverband , hendak dirertahankan , se tidaknya tidak akan diganti dengan hak tanggungan untuk waktu yang lama. Sepuluh tab un seteJah UUPA mulai berlaku (sekarang 18 tahun) Undang-undang yang rnengatur hak tanggungan belum terbentuk. Apakah ini berarti, bahwa kini tak diusahakan lagi untuk memhentuk undang-undang ters ebut? Apakah terciapat ke s ulitan-ke~u Iitan pada pembentukan undang-undang itu, karen a pembuat DUPA dalam tahun 1960 belum mempunyai garnbaran yang jelas ten tang hak
hak-hak jaminan
175
tanggungan, yang akan mengganti hypotheek d-an credietverband (dan hak jaminan lainnya).6) 3.
Prof. Dr. Ny_ Sri Soedewi Masychun Sofwan SH. berpendapat bahwa mengenai segi materielnya mengenai hipotik dan credietverband atas tanah masih tetap berdasarkan ketentuan-ketentuan KUHP Perdata dan Stb. 1908 No. 542 jo Stb. 1937 No. 190 yaitu misalnya mengenai hak-hak dan kewajiban yang tirnbul dari adanya hubungan hukum itu, mengenai azas-azas hipotik, mengenai tingkatan hipotik janji dalam hipotik dan credietverband sedangkan mengenai segi formilnya dari hipotik dan credietverband yaitu mengenai cara pendaftaran dan pembukuan tanahnya, cara pembebananjPembebanan Hipotik dan cara peralihan hipotik dan credietverband harus menurut ketentuan ULTPA beserta peraturan pelaksanaannya. Demikian juga sis tim hukum tanah sekarang sebagaimana yang diatur dalam UUPA mempunyai pengaruh terhadap obyek, subyek dan kapan rnulai berlakunya Hipotik dan credietverband. Di mana persyaratan formll tadi adalah berlainan dengan ketentuan KUH Perdata.7)
4.
Prof. Mr. TENG TJlN LENG, sekalipun tidak secara tegas mernperrnasalahkan persoalan di atas namun dari tulisannya tentang beberapa lern baga hak tanggungan dalam UIJP A ia membicarakan antara lain juga tentang hipotik dan credietverband , sehingga dapat disimpulkan bahwa hipotik dan credietverband itu adalah merupakan hak tanggungan sebagaimana yang dirnaksudkan dalarn UUPA 8 )
5.
Boedi Harsono, SH. berpendapat bahwa hak tanggungan itu sudab diadakan. Hanyalah sementara peraturannya beltlm diadakan, maka yang berlaku adalah ketentuan-ketentuan mengenai hipotik dan ere dietverband yang dipertahankan bukannya lembaga-lernbaga hipotik dan credietverband, tetapi hanyalah ketentuan-ketentuannya. Oleh karena itll ia mengatakan bab.wa istilah-istilah yang tepat sekarang adalah hak tanggungan (hipotik) dan hak tanggungan Credietverband.)9)
6.
DR. Mariam Darus Badarulzaman SH_ berpendapat bahwa" hingga saat ini pembentuk undang-Wldang belum berhasil menciptakan apa yang diinginkan oleh pasal 51 UUPA tersebut, sebagai konsekwensinya, rnaka terhadap hak tanggungan dipergunakan ketentuan-ketentuan hypotheek dan credietverband. Perubahan penting yang dilakukan oleh UUPA terhadap hypotheek sepanjang mengenai hukum materiel adalah mengenai obyek hypotheek. Mengenai hak yang menyangkut dengan hukurn formi!, UUPA telah mengadakan perubahan total sebagaimana yang dituangkan di dalam berbagai aturan pelaksanaan UUPA. Dalam pada itu perlu disadari bahwa hukum materiil yang dilanjutkan pemakaiannya oleh UUPA itu bukan hypotheek dan credietverband dalam kedudukannya sebagai lembaga, akan tetapi han¥a ketentuannya saja . 10) Kemudian dalam disertasinya ia mengcrnukakan pend
176
ilukum dan pembal1guflon
kaian istilah hak tanggungan oleh UUPA ini tidak seragam untuk mencegah kesalah pahaman, maka jika lU1tuk lembaga jaminan hak atas tanah menurut UUPA dimaksud adalah hak tanggungan yang mempergunakan ketentuan-ketentuan hypotheek sebaiknya di be1akang isti1ah hak tanggungan itu di cant umkan dalam tanda kurung kata-kata hypotheek. Sebagai berikut Hak tanggungan (hypotheek). Dan jika yang dipergunakan ketentuan-ketentuan credietverband , maka di belakang istilah hak tanggungan dicantumkan kata credietve rband. Setelah lUldang:undang hak tanggungan dapat dibentuk di kemudian hari, sebagaimana diinginkan pasa1 51 UUPA maka kata hypotheek atau credietverband yang digandengkan di belakang istilah hak tanggungan itu dapat dibuang. lika Ieb ih disukai mempergunakan istilah hypotheek atau credietverban d Uadi tidak haI< tanggungan) maka haruslah dengan pengerti an bahwa yang dimaksud ialah hypotheek a tau l:redietverban pengertian bahwa ya ng dimak sud ialah hypotheek at au credietverband sesuda h UUPA Sambil menunggu undang-undang tentang hak tanggungan, penulis memilih untuk memakai istilah hypotheek. 11 ) Terlepas dari berbagai pendapat tersebut di atas kita dapat melihat bahwa iembaga jaminan baik berupa hypotik maupun credietverband dewasa ini telah mengaJami banyak perkembangan dan perubahan dibandingkan dengan keadaan semula. Hanya saja m asih dipertanyak an di sini bagairnana ekses te nsin ya dalam iembaga hukum jaminan di negara kita di masa yang akan datan g apa kah masih dalam wujud hipotik dan credietverband saja ataukah ked uanya (dan lembaga jaminan lainnya) dilebur menjadi hak tanggungan. Hal yang demikian mpany a masih belum dapat dik-onsensuskan di dalarn dua kali seminar yang penulis sebutkan di muka. Oi samping itu masih banyak pula yang kurang sependapat dengan istilah hak tanggungan sebagaimana yang disebutkan da1am pasal 51 UUPA karena istilah terseb ut dapat dikacaukan d engan assuransi yang juga biasa disebut dengan pertanggungan , atau dengan borgtoch yang lazim juga diterjemahkan dengan tangg ungan. Ada sem en tara ahli hukum yang menyarankan untuk' mempergunakan saja istilah hypo1heek untuk rn enggantikan istilah, hak tanggungan sedangkan pellUlis untuk ini Iebih cenderung untuk mempergunakan istilah "hak-hak jaminan atas tanah." Dengan adanya apa yang dikemukakan di atas maka jeias perlu untuk diadakan peninjauan kernba1i terhadap ketentuan pasal 51 UUP A baik mengenai peristilahan maupun mengl!nai konsepsi dasar be rkenaan dengan hakhak jaminan atas tanah yang dapat rn ern be rikan jangkaua n jauh ke depan dan memberikan jaminan kepastian hukum yang seoptimal mung kin. Di samping Jembaga jaminan yang disebutkill1 'di atas dalam praktek dikenal puJa ber bagai lembaga. jaminan lainnya yang berkenaan dengan tanah. Seperti fi du cia. Fiducia adalah merupakan suatu iembaga jaminan yang timbui sebagai akibat daripada perkem banga n masya rakat. Lembaga jaminan fiducia ioi hingga se ka ra ng tiuak diatur ualam suatu k etentuan
hak·hak jaminan
177
perundangan melainkan dikukuhkan oleh yurisprudensi dan doctrin. 12) Lembaga jaminan , yang awal mulanya dilahirka melalui putusan Pengadilan Tertinggi di negeri Belanda yang dikenal dengan nama Bierbrowery Arrest (25 Januari 1929) lemyala dapal berkembang dengan pesat di negara kita antara lain dengan ditetapkannya putusan Mahkamah Agung tanggal 1 September 1971 No. 372/K/SJP/1970 . SekaJipun pulusan yang disebutkan lerakhir ini hanya membatasi penggunaan fiducia hanya pada benda bergerak, akan tetapi di kalangan para ahli hukum kita sesuai dengan praktek ingin tetap untuk mempergunakannya terhadap hak atas tanah. 13 ) Kemudian dalam pengembangan ekonomi Nasional pemerintah sekarang mengadak an pemberian "kredit kepada wat:ga masyarakat mela lui Krediet inveslsi kecil (K1K) dan kredit Modal kerja Permanent (KMKP) dengan surat keputusan Direktur Bank Indonesia tanggal 4 Desember 1973 No. 6/37/UPK dan No. 6/38/UPK) yang juga masih memungkinkan diadakannya jaminan tanah dengan syarat yang sangat longgar (Vide Surat Edaran Direktur Bank Indonesia langgal 2 September 19 74 No. SE 7/ 29/ Upk dan sural Edaran Direksi Bank Rakyat Indonesia No. Nose S.26-1320/ 2/1975) langgal 27 Februari 1975). Dengan adanya perkembangan yang cukup menanjak dalam persoalan hak-hak jaminan atas tanah di negara kita kiranya memerlukan adanya suatu penataan kembali terhadap seluruh peraturan, peraturan hukum jaminan yang berlaku saat sekarang untuk dapat diselaraskan, antara satu dengan yang lain juga untuk dimungkinkan dapat menampung segala kebutuhan Pembangunan yang sedang digalakkan di negara kita dengan tidak mengabaikan jaminan kepastian hukum dan kepastian hak atas tanah bagi seluruh bangsa Indonesia. Penataan yang demikian akan kandas bilamana kita masih belum dapat menciptakan adanya suatu Hukum Benda Nasional yang akan meletakkan prinsip-prinsip dasar dari pada hukum jaminan. Oleh karena itu yang perlu untuk dig.rap terIebih dahuiu adaIah bahan yang berkenaan dengan hukum benda Nasional ini sebelum kita melangkah-Iebih jauh untuk menata hukum jam inan. Akan tetapi harus disadari bahwa langkah yang demikian adalah merupakan suatu pekerjaan raksasa yang sulit untuk direalisir dalam wak tu yang sing kat. Dalam masa peralihan sekarang ini perlu untuk mengadakan usaha penyempurnaan tethadap peraturan yang ada.
CATATAN: I.
2. 3.
Prof. Ko Tjaysing SH. Beberapa Catatan Tent.ng dan Sekitar Und.ngundang Pokok Agraria, daIam Bunga Rampai IImu Hukum F.kuItas Hukum Universitas Diponegoro, 1971 hal. 26. Saleh Ad iwinata SH. Pengertian Hukllm Adat Menurut Undang-undang ,Pokok Ag.ria, Alumni Bandung 1976 Hal. 46-47. Van Vollenhoven, De Indonesier en zijn grond, Hal. 46.
J 78
4. 5.
6.
7.
8.
ilt/kllm da1/ pemballgunaJl
Prof. Subekti SH, Suatu Tinjanan tentang sistem Hukum Jaminan Nasional, Kertas kerja ?ada semua Hukum Jaminan (1978). Prof. Subekti SH. Pe .;·kembangan lemhaga jaminan di Indonesia Dewasa ini , Kertas kerja pacta Seminar Hypotik dan lem baga jaminan lainnya (1977). ProL Ko T jaysmg SH. Beberapa catatan tentang dan sekitar Undangundang Pokok Agraria . Dalam Bunga Rampai llmu Hukum Fakul las Hukum 'Universtias Diponegoro, 1971 halarnan 26. Ny. Sri Soedewi Masjchoen Safwan SH , Hak laminan atas tanah, Seksi Hukum Perdata Fakultas Hukum Universitas Gajah Mada Yogyakarta 19 76 hal aman 5- 6. Prof. Mar. Teng Tjin Leng, Beberapa Lembaga Hak Tanggungan ualam UUPA 1960. Dalam Hukum dan Keadilan No. 1/2 Tahun ke V/197 4.
9.
Boecti Harsono, SH. Masalah Hypotheek dan Credietverband, Kertas Kerja pada Seminar Hyp o tht".ek dan Lemhaga J aminan lainnya 1977.
10.
DR. Mariam Darus Darul/.aman SH. Bab-Bab Tentang Hypotheek Alumni Bandung 1978 hahlman 14. DR. Mariam )Jarus Darulzaman. SH. Beberapa Masalah Hukum Dalam -· Perjanjian Kredit Bank , dengan Jaminan Hyp o th eek serta HambatanHambata nnya Dalarn Praktek di Medan. Dissertasi Fakultas Hukum USU. 1978 halaman 91 - 92. Abdurrahman, SH. Bagaimana Pengaturan Masalah Fiducia Pada Masa yang akan darang di negara kita , sumbangan fikiran pacta lokakarya II Hukum Pertanahan Jakarta 1978.
11.
12.
13.
Prof. MR, Teng Tjin Leng, Fiducia Eigendoms Overdracht dari bang un,!n di lapangan Hukum antar Golongan, (Majalah Hukum tahwl 1953 No. 4 - 5). Beberapa Lembaga Hak Tanggungan Dalam UUPA 1960, (Hukum dan Keadilan No. 1/ 2 tahun ke V 1974) Mr. SumardiMangukusumo, Fiducia bangunan di atas tanah hak se.wa, (Hukum dan Keaililan No.3 Th. III /l972), Prof. DR. Ny. Sri Soedewi Masjchum Sofwan, Hak Jaminan atas tanah (Terbitan Seksi Hukum Perdata Fakultas Hukum Univ. Gajah Mada 197 6). Fiducia Lembaga Jaminan yang memenuhi kebutuhan masyarakat (Hukum No. I tho 1/ 1974 hal. 86 102) , Ma salah Fiducia, Gadai dan bentuk jaminan lainnya dalam pcrkreditan (prasaran dalam Seminar Hipotik dan' Lembaga Jaminan lainnya 1977). Peraturan Hukum ten tang Hipotik, Credietve rband) dan Fiducia Prasaran pada Seminar Hukum laminan 1978) dan Beberapa masalah pelaksanaan lembaga jaminan khususnya fiducia di dalam praktek dan perkembangannya di Indonesia , Dissertasi pada Fak. Hukum UGM. 1977.
