PERILAKU SEKRETARIS DESA SEBAGAI APARA1' PELA Y ANAN PUBLIK ~ersepsi
Perilaku Perubahan Status Sekdes dari non PNS menjadi PNS)
TESIS Untuk memenuhi sebagian persyaratan mencapai derajat Satjana S-2 Program Studi Magister Administrasi Publik
Diajukan oleh
Pujo Ihtiarta NIM : 08/278800/PMU/05849
Kepada
PROGRAM PASCASARJANA MAGISTER ADMINiSTRASI PUBLIK UNIVERSITAS GADJAH MADA YOGYAKARTA 2009
Tesis PERILAKU SEKRETARIS DESASEBAGAI APARAT PELAYANAN PUBLIK {Persepsi Perilaku Perubahan Status Sekdes dari non PNS menjadi PNS) Dipersiapkan dan disusun oleh
Pujo lhtiarta Telah dipertahankan di de pan Dewan Penguji Pada tanggal 28 September 2009
Susunan Dewan Penpji /
Anggota Dewan Penguji Lain
__/
Drs. Haryanto, MA
[~A~/· Drs. Subando Agus Margo.no, M.Si Pembimbing Pendamping II
Tesis ini telah diterima sebagai salah satu persyaratan untuk memperoleh gelar Magister
Pengelola Program Studi Magister Administrasi Publik UGM
PERNYATAAN
Dengan ini saya menyatakan bahwa dalam tesis ini tidak terdapat karya yang pernah diajukan untuk memperoleh gelar kesmjanaan disuatu Perguruan Tinggi, dan sepanjang pengetahuan saya juga tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain kecuali yang secara tertulis diacu dalam naskah ini dan disebutkan dalam daftar pustaka.
Yogyakarta,
September 2009
iii
MOITO DAN PERSEMBAHAN
" Sesu11lJBufinya Intfu{ tfari ~sa6aran
~6erlia.silan
aJ:a[afi 1(flsa6aran, dan tUufa
tanpa teUifasan "
Dedicated io my deCl.rest Father and Mother : H. Sudannan and Hj. Karlini My love : Umi Rodhiatin, Hafidz, Fahsut Sita and Rima My little niece: Lulu, Atina, Fatim, Rachel and Kia Thanks for praying and supporting me
I love you all
IV
KATAPENGANTAR Dengan memanjatkan puji syuk:ur kehadirat Allah SWT, karena atas limpahan Rakhmat dan RidhoNYAlah, tesis yang berjudul Perilaku Sekretaris Desa sebagai Aparat Pelayanan Publik (Persepsi Perilaku Perubahan Status Sekdes dari Non PNS menjadi PNS) dapat diselesaikan dengan baik. Penulisan tesis yang dibuat dengan penuh ketekunan, ketelitian dan kesabaran dapat menjadi hikmah bagi penulis
dan mudah-mudahan
bermanfaat bagi orang lain. Tesis ini telah memberikan pengalaman yang sangat berarti bagi penulis karena adanya pemahaman yang banyak tentang budaya birokrasi, perilaku aparat birokrasi dan pelayanan publik. Sudah barang tentu di dalam penulisan tesis ini tidak terlepas dari bantuan berbagai pihak. Tanpa bantuannya, dukungan serta dorongannya tesis ini tidak akan dapat terselesaikan dengan baik. Oleh karena
i~
sudah sepantasr.yalah jika pada kt:sempatan ini
penulis mengucapkan terimakasih yang sebanyak-banyaknya kepada: 1. Bapak
Prof.
Dr.
Warsito
Utomo
Atas
petunjuk-petunjuk
dan
pengarahannya selama penulis berada dalam bimbingannya. 2. Staf pengajar MAP. UGM yang telah banyak meningkatkan kemampuan pemahaman dan penalaran penulis. ~.
Kepala Pusbindiklatren Bappenas, yang telah memberi kesempatan pada penulis untuk mendapatkan beasiswa dari Bappenas.
v
4. Bapak. Bupati Magelang, atas kesempatan yang telah diberikan kepada penulis untuk mengikuti pendidikan di MAP. UGM Yogyak.arta. 5. Bapak Camat mungkid, beserta seluruh staf atas bantuannya selama penulis melakukan penelitian. 6. Kepala Desa Bumirejo, Biondo dan Ambartawang yang telah membantu penulis dalam memperoleh data dan informasi selama penelitian. 7. Rekan-rekan Mahasisiwa MAP.UGM kelas khusus Bappenas Angkatan III yang telah memberikan bantuannya selama masa kuliah dan proses penulisan tesis. Semoga penelitian ini dapat berrnanfaat bagi orang lain dan penulis menyadari babwa penulisan ini masih jauh dari kesempurnaan baik yang menyangkut kemampuan akademis maupun pengalaman empiris, berakibat pada kedangkalan analisis dau kekurang sempurnaan penulisan ini semua disebabkan keterbatasan yang penulis miliki.
Yogyakarta,
September 2009
Vl
DAFTAR lSI 1ALAMAN JUDUL ................................................................................................ . JEMBAR PENGESAHAN .......................................................................................
II
1ALAMAN PERNYATAAN ··················································································· viOTO DAN PERSEMBAHAN ··············································································· CA TA PENGANTAR ...............................................................................................
Ill
)AfTAR lSI············································································································· )AFTAR TABEL ····································································································· )AfTAR GAMBAR ................................................................................................. NTISARl.................................................................................................................. \BSTRAC .................................................................................................................
VII
JAB I PENDAHULUAN ....................................................................................... . 1.1. Latar Belakang Masalah ................................................................... . 1.2. Perumusan Masalah ...... ...... .............................................................. 1.3. Tujuan Penelitian .............................................................................. 1.4. Manfaat Penelitian ......... .. ...... ........................................................... 1.5. Ruang Lingkup Penelitian .................................................................
IV
v
IX X
xi xii
8 9 9 9
JAB II KERANGKA DASAR TEORI .................................................................... 2.1. Persepsi .............................................................................................. 2.2. Pemerintahan Desa ............................................................................ 2.3. Konsep Pelayanan Publik .................................................................. 2.4. Perilaku Aparat'..!r ............................................................................... 2.5. Budaya BiroKraSi ................ ..... ......................................................... 2.5.l.Budaya Birokrasi Masa Kerajaan ........................................... 2.5.2.Budaya Birokrasi Masa Pemerintahan Kolonial ................... 2.5.3. Budaya Birokrasi Masa Orde Lama dan Orde Baru ............... 2.5.4.Budaya Birokrasi Masa Reformasi ......................................... 2.6. Gaya Kepemimpinan .... .....................................................................
10 12 14 20 28 32
3AB Ill METODOLOGI PENELITIAN ................................................................ 3.1. Desain Penelitian ........................................................................ ... .... 3.2. Sumber Data ..................................................................................... 3.3. Instrumen Penelitian ......................................................................... 3.4. Definisi Operasional ......................................................... ................ 3.5. Teknik Pengumpulan Data...............................................................
56 57 57 60 60 62
3S 37 40 45 49
vii
3.6. Teknik Pengolahan Data.................................................................
63
BAB IV DESKRIPSJ LOKASI PENELJTJAN DI WILA YAH KECAMA TAN MUNGKID ................................................................... 4.1. Kondisi Geografi ............................................................................... 4.2. Kondisi Demografi ............................................................................ 4.3. Mata Pencaharian Penduduk ............................................................. 4.4. Tingkat Pendidikan Penduduk .......................................................... 4.5. Organisasi Pemerintahan Desa ......................................................... 4.6. Proses Pengangkatan Sekdes menjadi PNS ...................................... 4.7. Kedudukan Tugas pokok dan fungsi Sekretaris Desa ....................... 4.8. Pelayanan Publik pada Pemerintahan Desa ......................................
64 64 65 67 69 70 78 81 84
BAB V
KETERKAITAN BUDAYA BIROKRASI PADA SIKAP DAN PERILAKU SEKRETARIS DESA SEBAGAI APARA T PELA YANAN PUBLIK .......................................................................... 5.1. Orientasi Pelayanan .......................................................................... 5.2. Kepatuhan terhadap peraturan .......................................................... 5.3. Keterbukaan Pelayanan .................................................................... 5.4. Kerjasama dalam bekerja ................................................................. 5.5. Budaya Patemalisme ........................................................................ 5.6. Etika birokrasi ...................................................................................
90 91 97 104 107 110 114
BAB VI GAYA KEPEMIMPINAN SEKRETARIS DESA SEBAGAI APARAT PELA YANAN PUBLIK ........................................................................... 6.1. Pola Pengambilan Keputusan Sekretaris Desa ................................. 6.2. Pende1egasian Wewenang ................................................................ 6.3. Tanggung Jawab ............................................................................... 6.4. Cara Memotivasi Bawahan ...............................................................
121 122 128 132 136
BAB VII PENUTUP ... ...... .................. .................................................................. ... 7 .1. Kesimpulan ................. ...... ............................................. ................... 7.2. Saran .................................................................................................
143 143 148
DAFTAR PUSTAKA ...............................................................................................
150
LAMPIRAN-LAMPIRAN ........................................................................................
154
viii
DAFTAR TABEL
Halaman "abel 1
Penduduk Kecamatan Mungkid menurut Jenis Kelamin, Rumah tangga (KK) dan Luas Wilayah ....................................
"abel 2
Penduduk Kecamatan Mungkid dan Mata Pencaharian Tahun 2009 .................................................................... ············ ...........
"abel 3
"abel4
66
68
Penduduk Kecamatan Mungkid menurut Tingkat Pendidikan T ahun 2009 ............................................................................... .
69
Skor Penentuan SOTK Desa .................................................... .
77
Pemerintahan Desa se Kecamatan Mungkid menurut Jumlah "abel5
Kaur dan Kasi serta Pola SOTK ............................................... .
78
Daftar Sekdes se Kecamatan Mu:1gkid menurut Nama, Usia, "abel6
dan Tingkat Pend!dik&n ............................................................ .
81
IX
DAFfAR GAMBAR Halaman :Jambar 1
Segitiga Keseimbangan dalam Kualitas Pelayanan ..................
25
:Jambar2
Keterkaitan
55
Budaya
birokrasi,
Perilaku
dan
Gaya
Kepemimpinan Sekretaris Desa ................................................ · :Jambar 3
Skema Penentuan jumlah kaur dan Kasi dalam SOTK Desa....•
76
X
INTI SARI Fokus penelitian ini adalah tentang Perilaku Sekretaris Desa sebagai Aparat Pelayanan Publik, yang bertujuan 't.mtuk mendiskripsikan perilaku sekretaris desa sebagai aparat pelayanan publik setelah diangkat menjadi Pegawai Negeri Sipil (PNS) dilihat dari keterkaitan dengan budaya birokrasi yang dijiwai oleh perjalanan sejarah birokrasi Indonesia dari jaman kerajaan sampai dengan masa reformasi dan faktor gaya kepemimpinan yang dilakonkan oleh Sekretaris Desa dalam mempengaruhi bawahan sehingga penyelenggaraan pelayanan kepada masyarakat dapat terlaksana dengan baik. Disain penelitian yang digunakan adalah metode kualitatif dengan pendekatan diskriptif dengan maksud agar dapat dilakukan pengkajian secara mendalam terhadap makna dibalik fenomena alamiah dan apa adanya. Teori yang melandasi adalah teori pemerintahan desa, budaya birokrasi dengan sejarah perkembangannya, perilaku dan teori kepemimpinan. Data dan informasi diperoleh dari sumber data yaitu informan yang diperkuat oleh dokumen dan arsip sesuai dengan setting dan field penelitian. Peneliti sebagai instrumen penelitian dengan prosedur pengumpulan data yang terdiri dari observasi, wawancara dan studi kepustakaan. Hasil penelitian menunjukkan bahwa perilaku sekretaris desa setelah berstatus menjadi pegawai negeri sipil masih
Kata Kunci : Budaya Birokrasi, Perilaku Aparatur, Gaya Kepemimpinan dan Pelayanan Publik
XI
ABSTRACT
The focus of research about village secretary behaviour as public service apparatus, to discript village secretary behaviour as public service apparatus after to be civil public servant (PNS) is seen from dependability with bureaucracy culture influenced by Indonesia bureaucracy history from kingdom age up to reformation time and leadership style factor of village secretary in influence subordinate so that service exertion to society can done well. Research design used qualitative method with approaches discription for the purpose of so that can be done explored exhaustively towards meaning be turned natural phenomenon and does existence. The provide a basis for theory are village government, bureaucracy culture with the development history, behaviour and leadership theory. data and information is got from data source that is informant that braced by document and archives as according to setting and field research. researcher as research instrument with data collecting procedure that consist of observation, interview and literature study. The result of research shows that village secretary behaviour after status be civil public servant stills colored by old order government time bureaucracy culture and new order that seen from service orientation, obedience towards regulation, service openness, cooperation pattern, paternalism culture and service ethics. Leadership style behaviour of village secretary not authoritarian, but not yet democratic, fact in the field still bureaucratic that seen from decision making pattern, delegation of auth0rity, respor.sibility and manner motivatings subordinate. based on th~ry sketch that composed by researcher, so inferential that attit;Jde and village secretary b~haviour stills as pamong not yet show benaviour as public services. Keyword: bureaucracy culture, behaviour aparatus, leadership style and public service
Xll
BABI
PENDAHULUAN
1.1. Latar Belakang Masalah
Penyediaan pelayanan publik merupakan suatu ktwajiban yang harus dilakukan oleh pemerintah sebagai penyelenggara Negara. Pemerintah tidakJah diadakan untuk melayani dirinya sendiri, tetapi untuk melayani masyarakat serta menciptakan
kondisi
yang
memungkinkan
setiap
anggota
masyarakat
mengembangkan kemampua.1 dan kreatifitasnya demi mencapai tujuan bersama (Rasyid, 1998). Birokrat sebagai perangkat yang mengemban tugas pelayanan diharapkan mampu melaksanakan tugas-tugas pelayanan yang dapat memberikan kepuasan bagi pengguna pelayanan yairu masyarakat. Sesuai dengan prinsip kontraktual pelayanan, yakni principal-agent, pengguna jasa seharusnya yang dapat menentukan kualitas pelayanan yang dimginkan dan apa yang harus dilakukan oleh aparat birokrasi. Aparat birokrasi seharusnya memposisikan diri sebagai "pelayan" yang harus melayani masyarakat sebagai pengguna jasa secara bailc, menjaga kenyamanan, keramahan sehingga masyarakat merasa dihargai hak-haknya sebagai warga negara. Pelayanan yang diberikan oleh birokrat, dinilai sampai dengan saat ini masih belum dapat memberikan kepua:san bagi masyarakat penggunanya. Berbagai keluhan masyarakat tentang pelayanan publik yang dikelola oleh para
2
birokrat masih terus terdengar. Seperti yang diungkapkan seorang warga di salah satu Kecamatan di Kabupaten Magelang sebagai berikut : "Pak Bupati Magelang, untuk pengurusan KTP dan KK di Kecamatan Sawangan kok lama banget, janjinya satu minggu, tapi temyata molor lama sekali" (Suara Merdeka rubrik surat pembaca, edisi 10 Juni 2009). Kasus lain terjadi pada pelayanan kesehatan di salah satu RSUD di Jawa Tengah. Seperti diungkapkan pengalaman seorang warga sebagai berikut : "Anak saya berumur satu tahun menderita sakit mata, hari selasa (26/5) saya bawa berobat ke RSUD Tugurejo. Kami tiba di RSUD jam 08.00 pagi, disuruh menunggu dokter spesialis mata, yang kata petugas akan datang jam 08.30. temyata jam 09.30 dokter baru datang, itupun tidak memeriksa mata anak saya dengan cermat, langsung menulis resep dan memberikan obat tetes mata dengan aturan 4 x 1 sehari. Jika dalam 5 hari kondisi tidak membaik, kami disuruh datang lagi .... setelah beberapa hari obat tetes kami berikan, temyata mata anak saya bertambah bengkak dan badanya mulai panas ... kami membawa anak kembali ke dokter mata yang memeriksa kal i pertama. Kami berusaha mengingatkan dokter agar memeriksa mata anak saya secara seksama, dia malah berujar ketus " ya iyalah sudah tugas saya memeriksanya". Anak saya diperiksa tanpa dibantu oleh perawat, dalam kondisi berdiri mata anak saya dibuka raksa dan disenter, sehingga menangis dan meronta. Akhimya kami diberikan resep salep mata harus diberikan 3 x I sehari, waktu saya tanya bagaimana cara memberikan11ya, jawabnya ketus " terserah orang tua leb1h tahu bagaimana caranya, yang penting obat masuk".(seperti disampaikan Anandito Biro'¥o, jalan Subali raya 257 Semarang, dalam Suara Merdeka, edisi 10 Juni 2009). Hal im membuktikan bahwa slogan birokrasi sebagai "abdi masyarakat" temyata hanya menjadi retorika belaka. Aparat · birokrasi justru menempatkall masyarakat pengguna jasa bukau sebagai subyek pelayanan, tetapi justru sebagai obyek pelayanan yang harus menurut setiap keinginan aparat birokrasi (Dwiyanto, 2006).
3
Sampai saat ir.i paradigma pelayanan yang masih dipetgunakan oleh para pengelola pelayanan publik cenderung lebih bersifat direktif yang hanya memperhatikan/mengutamakan kepentingan pimpinan/organisasinya saja, seperti dituturkan Dwiyanto (2006), birokrasinya
menjadi
bahwa "Orientasi kepada kekuasaan membuat
semakin
tidak
responsif
terhadap
kepentingan
masyarakatnya". Masyarakat sebagai pengguna sepertinya tidak memiliki kemampuan apapun untuk berkreasi, suka tidak suka, mau tidak mau, mereka harus tunduk kepada pengelolannya. Seperti kasus pelayanan pemerintah desa di wilayah Kabupaten Jombang Jawa Timur, sebagai berikut: Pak Ahmad Robin, warga Desa Garu Kecamatan Baron adalah keluarga miskin yang anaknya harus dirawat di rumah sakit akibat penyakit step. Selama ini keluarga tersebut belum masuk dan terdaftar sebagai keluarga miski11 yang berhak mendapatkan Jamkesmas. Dengan alasan tidak terdaftar sebagai keluarga miskin, pihak pemerintah desa tidak bisa mengeluarkan SKTM, namun dengan berbagai upaya yang dilakukan akhimya dia bisa mendapatkan SKTM dari pihak desa setempat. "Saya ini rakyat miskin yang seharusnya bisa menikmati layanan dari pemerintah tetapi mengapa malah pemerintah sendiri yang mempersulit saya llntllk u;sa menriapatK.an semuanya', tutumya. tlliip: . \\\\\\ .
dil~elola
dengan paradigma yang bersifat supportif, dimana lebih
memfokuskan diri pada kepentingan masyarakatnya. Birokrat sebagai pengelola
4
pelayanan publik seharusnya mampu berSikap menjadi pelayan yang sarlar untuk melayani masyarakat bukan yang harus dilayani oleh masyarakat. Budaya birokrasi yang melekat pada perilaku para birokrat tidak lepas dari pengaruh peijalanan sejarah bangsa indonesia. Keterkaitan sejarah menjadi bagian penting untuk melihat kemunculan berbagai fenomena dan perSoalanpersoalan yang teijadi dalam tubuh birokrasi, seperti masalah korupsi, kolusi, nepotisme dan tidak tumbuhnya budaya pelayanan dalam birokrasi di Indonesia (Dwiyanto, 2006). Budaya pelayanan juga mengalami pergeseran, dari birokrasi tradisional pada masa kerajaan, masa kolonial belanda dan juga birokrasi pada masa pemerintahan orde baru. Birokrasi pemerintahan yang dikenal bangsa indonesia pertama kali adalah birokrasi pemerintahan kerajaan. Birokrasi ini dibentuk bukan untuk mengabdi kepada rakyat, akan tetapi untuk memperkuat dan mempertahankan kekuasaan raja (Wignyosubroto, 1998). Sehingga dalam kontek birokrasi kerdjaan ini ddak dijumpai adanya istilah "abdi rakyat" atau "abdi masyarakat" pada waktu itu birokrasi lebih dikenal dengan sebutan "pangreh". Dimasa orde baru, dikenalkan birokrasi yang berwajah rangkap, sebagai abdi negara (raja) dan abdi masyarakat.
Perilaku birokrat telah mengalami
pergeseran dari mental "pangreh" l\ergeser kearah mental "pamong". Birokrasi harus bisa menempatkan diri kapan saatnya mengabdi kepada negara dan kapan pula harus mengabdi kepada rakyat (Suhamo, 2004). Seiring
d~ngan
perkembangan ilmu administrasi publik, serta tuntutan akan pelayanan prima,
5
pada era demokratisasi ini dituntut perilaku birokrat dengan mental "pelayan"
(public service). Secara faktual memang terjadi berbagai perubahan walaupun masih memfokuskan pada perubahan struktural, proses, prosedur yang belum mendasar menyentuh perubahan pada sikap, moral dan mental. (Utomo, 2001 ). Birokrasi yang diharapkan menjadi pelayan publik makin mengokohkan diri sebagai alat kekuasaan yang minta dilayani oleh publik. Mental pangreh praja warisan budaya penjajahan Belanda bukannya menghilang, namun malah menguat. Persepsi yang ada di kalangan aparat birokrasi yang selalu menempatkan diri di atas (superior) terhadap publik sehingga menimbulkan sifat arogansi aparat. Beberapa kasus yang dapat dijadikan bukti empiris seperti pembunuhan wartawan bernas Fuad Muhammad Saifudin (Udin), dan kasus Marsinah pada era Orde Baru. Juga diera keterbukaan dan demokrasi multi partai seperti saat ini, kasus Prita Mulyasari, ibu dua anak balita, yang menjadi korban ketidakadilan hukum dan kekuasaan modal. Prita dirugikan oleh pelayanan RS Omni Internasional karena "kekhilafan" terapi dokter atas penyakit yang dideritanya (Suara Merdeka edisi 10 Juni 2009). Di era Otonomi daerah,
pada hakekatnya mendekatkan pelayanan
pemer;ntah kepada masyarakat. Berdasarkan UU nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-Pokok Pemerintahan di Daerah, pelayanan masih dinilai sentralistis, sehingga pelayanan publik dalam konteksnya belum bisa terpenuhi. Otonomi daerah berdasarkan UU Nomor 5 Tahun 1974 menga!lut prinsip otonomi riil dan
6
bertanggung jawab dengail titik berat pada pemerintah Dati I dan Dati II. Sedangkan Desa
merupakan Pemerintahan terendah dibawah Camat yang
mempunyai otonomi aseli. Desa diatur dengan UU tersendiri yaitu UU Nomor 5 Tahun 1979 tentang Pemerintahan Desa. Kedua UU tersebut merupakan konsep desentralisasi pada tataran idiologis, sedangkan pada kenyataannya pemerintah pusat masih memegang peran yang cukup besar dalam pelayanan pub1ik, sehingga masyarakat masih belum r:nerasakan kebebasan u:ntuk ikut dilibatkan dalam pengambilan kebijakan dalam pelayanan. Puncak ketidakpuasan daerah terhadap sentralisme di bawah UU :nomor 5 tahun 1974, mendorong daerah untuk mempercepat implementasi revisi dan me:nggantinya dengan UU nor:nor 22 Tahun 1999 tentang pemerintaha:n daerah, dimana yang mengatur tentang pemerintahan desa tidak merupakan
uU
tersendiri. Undang-undang nomor 22 tahun 1999 mengusung beberapa prinsip dasar dalam kerag~man,
p~nyelenggaraan
pemerintah desa antara lain : otonomi aseli,
pemberdayaan, .:!emokrasi
oan parLisipasi. Namur. dan sisi dernok.rast
desa, didasarkan pada kenyataan hubungan konfliktual antara kepala desa dan badan permusyawaratan
desa
(BPD),
mengakioatkan
fungsi
pelayanan
administrasi di tingkat desa menjadi terkesampingkan. Sebagai penyempuma regulasi tentang otonomi daerah, diterbitkannya Undang-undang nomor 32 tahun 2004 teutang Pemerintahan Daerah. Pada bagian yang secara khusus me:ngatur ihwal pemerintahan desa, disebutkan bahwa pemerintah desa sebagai eksekutif desa terdiri dari Kepala Desa dan Perangkat
7
Desa. Sedangkan perangkat desa terdiri dari sekretaris desa dan perangkat desa lainnya (Pasal 202 ayat (I) dan (2)). Dalam rangka mengoptimalkan pelayanan publik di aras desa, Undang-Undang nomor 32 Tahun 2004 memberi amanat berupa pengisian sekretaris Desa oleh PNS, sebagaimana bunyi Pasal yang sama ayat (3) yang berbunyi berbunyi "Sekdes akan diisi dari Pegawai Negeri Sipil". Hal ini sesuai dengan pemyataan Pelaksana Tugas Dirjen Pemberdayaan Masyarakat dan Desa Ayip Muflich bahwa (Herman, 2007). : "Pemerintah ingin kinerja pelayanan administrasi pemerintahan desa ditingkatkan. Kar(;na itulah, perlu penempatan aparat profesional dalam menata administrasi pemerintahan desa." Kebijakan ini diharapkan dapat menjawab beberapa permasalahan yang sedang dihadapi oleh pemerintah desa. Pemerintahan desa saat ini menghadapai kondisi yang memprihatinkan secara organisasional maupun manajerial. Sebagai unit birokrasi pemerintahan, desa dihadapkan pada persoalan keterbatasan sumber daya manusia yang kreatif dan inovatif. Sebagai unit pelayanan publik, pemerintah desa menghadapi permasalahan keterbatasan kapasitas manajemen administrative, sebagai unit representasi Negara, pemerintah desa menghadapi keterbatasan kemandirian dalam pendanaan dan sumber pendapatan desa (Dharmawan, 2006). Administrasi pelayanan di tingkat desa merupakan ujung tombak pelayanan yang bersentuhan langsung dengan masyarakat. Masyarakat desa mempunyai pengharapan besar kepada pengelola pelayanan desa (perangkat desa) yang berperiiaku sebagai pelayan masyarakat. Namun pada realitasnya
8
bahwa pemerintah desa adalah sebagai sebuah institusi "kepanjangan tangan" pemerintah. Perilaku perangkat desa masih mengkondisikan perilaku para birokrasi sebagai abdi
dalem dan
priyayi (Kuntowijoyo,
1994 dalam
Pur!Jokusumo, 2006). Dengan perubahan status sekretaris desa dari non PNS menjadi PNS ini diharapkan akan merubah perilaku perangkat birokrasi desa sebagai "pamong" menjadi pelayan". Apakah tujuan perubahan perilaku Sekdes dan kinerja administrasi desa dapat tercapai ?, persoalan tersebut yang membuat penulis merasa tertarik untuk melakukan penelitian tentang perubahan status sekdes dari non PNS menjadi PNS dan perilaku sekdes sebagai aparat pelayanan publik
1.2. Perumusa!l Masalah Dari uraian Jatar belakang di atas maka rumusan masalah dalam tesis ini adalah "Bagaimana perilaku Sekretaris Desa sebagai aparat pelayanan publik setelah berstatus sebagai PNS?". 1.3. Tujuan Penelitian Penelitian
ini
dilakukan
dengan
tujuan
untuk
mendeskripsikan
Bagaimana perilaku Sekretaris Desa sebagai aparat pelayanan publik setelah berstatus sebagai PNS. Apakah masih berperilaku sebagai birokrat dengan mental "pa.ngreh" atau sudah bermeutal "pamong" atau sudah sebagai "pelayan" masyarakat (public servant).
9
1.4. Manfaat Penelitian
Hasil penelitian ini akan mengungkapkan dan memberikan gambaran secara obyektif dan sistematis berkaitan dengan perilaku Sekretaris Desa sebagai aparat pelayanan publik setelah berstatus sebagai PNS. Secara akademis, penelitian ini diharapk.an akan dapat memberikan sumbangan ilmiah bagi kajian administrasi pelayanan pemerintahan desa. Secara praktis, penelitian ini diharapkan berguna untuk memberikan masukan bagi pemerintah khususnya pemerintah daerah sehingga dapat diambil langkah-langkah dalam pembuatan kebijakan selanjutnya. 1.5. Ruang Lingkup Penelitian
Penelitian ini secara substansial difokuskan pada pendeskripsian perubahan perilaku sekdes sebagai aparat pelayan publik setelah kebijakan pengangkatan sekdes menjadi PNS.
BABII KERANGKA TEORI
Untuk membangun suatu penelitian, kerangka teori sangat diperlukan terutama sebagai landasan untuk menjawab masalah atau pertanyaan penelitian. Sejalan dengan topik dan temanya yaitu Perilaku Sekdes sebagai Aparat Pelayanan Publik, penelitian ini memerlukan dukungan teori-teori dan referensi-referensi tentang Persepsi, Pemerintahan Desa, Pelayanan Publik, Perilaku Aparatur, Budaya Birokrasi dan Gaya Kepemimpinan. Konsep persepsi menjadi uraian yang paling awal selanjutnya diuraikan konsep pemerintahan desa, karena pemerintahan desa merupakan lembaga/organisasi dimana Sekdes menjalankan tugasnya, sehingga perlu diuraikan tentang keterkaitan tugas, pokok dan fungsi Sekdes dan tujuan dari organisasi pemerintahan desa. Konsep pelayanan publik mer..1pakan pcmbahasan sela.,jutnya, keterkaitan ClPt?.r?. p~P1~rintah~ ctes~ den~an
pdapMn !JCb!ik san£al erat, dim<ma tugas
pl.~kok
dari pemerintahan desa adalah memberikan pelayanan (services) yang dapat memuaskan masyarakat Seperti yang dikatakan Rasyid (1996) bahwa ",.substansi pemerintahan adalah memberikan pelayanan kepada masyarakatnya". Pemberian pelayanan publik oleh aparatur pemerintah kepada masyarakat sebenarnya merupakan implementasi dari fungsi aparat negara sebagai pelayan masyarakat Karena itu, kedudukan aparatur pemerintah dalam pelayanan umum
(public serviqes) sangat strntegis karena akan sangat menentukan sejauhmana
II
pemerintah mampu memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya bagi masyarakat, hal ini tidak bisa dilepaskan dari sikap dan perilaku aparatur, karena pelayanan yang baik kepada masyarakat hanya akan dapat diberikan oleh birokrat apabila aparatur birokrasi yang bersangkutan mempunyai silwp dan perilaku yang sesuai dengan fungsi dan tanggung jawabnya sebagai pemberi pelayanan publik. Atau dengan kata lain bahwa sikap dan perilaku aparatur birokrasi akan memberikan dampak terhadap kualitas pelayanan yang diberikan kepada masyarakat. Keterkaitan perilaku dengan budaya disebutkan oleh Pasolong (2008) bahwa "Konsep perilaku (behaviourism) memandang kebudayaan tersusun dari perilaku. Dengan kata lain kebudayaan adalah pola-pola perilaku, yaitu serangkaian kegiatan, perbuatan, aksi dan tindakan serta perwujudan eksistensi manusia yang di dalam interaksi individu dalam masyarakat". Dinyatakan pula oleh Parson dalam Ritzer (2005), yang mengatakan bahwa kultur sebagai kekuatan utama yang mengikat sistem tindakan. Kultur berfungsi mengenali antzr aktor, menginteraksikan kepribadian dru1 menyatukan sistem sosial. Menurut Stoner dalam Paso long ( 1996) bahwa kepemimpinan erat kaitannya dengan pengaruh (influence) yaitu tindakan atau contoh tingkah laku yang menyebabkan perubahan sikap atau perilaku orang lain. Dikatakan pula oleh Hersey dan Blanchard (1982) bahwa gaya kepemimpinan adalah pola-pola perilaku konsisten yang mereka terapkan dalam bekerja dengan
dan melalui orang lain seperti
dipersepsikan orang itu. Sedangk:m Thoha (2004) mengartikan gaya kepemimpinan
12
sebagai norma perilaku yang digunakan oleh seseorang pada saat orang tersebut mempengaruhi perilaku orang lain.
Dari beberapa pendapat di atas dapat
disimpulkan bahwa gaya kepemimpinan seseorang sangat berkaitan dengan perilaku orang tersebut dalam mempengaruhi orang lain. Sehingga dalam konsep ini, untuk menilai perilaku seseorang dapat dilihat dan diamati dari gaya kepemimpinan yang dilakonkannya. Menurut Cribbin (1985) mengatakan bahwa "seorang pemimpin yang baik akan menyesuaikan perilakunya dengan tuntutan keadaan. Perilaku pemimpin mungkin efektif dalam keadaan tertentu tetapi belum tentu efektif dalam keadaan yang lainnya. Oleh karena itu pemimpin harus mampu menyesuaikan perilakunya dengan keadaan". Gaya kepemimpinan yang cocok diterapkan Ji lingkungan masyarakat jawa dengan kultur yang kental dengan ewuh pekewuh, unggah-ungguh dan tepo seliro belum tentu cocok di terapkan di lingkungan masyarakat bali atau minang, atau seoaliknya.
Dar~
pendapat di atas dapat ditarik logika bahwa ada kaitan
antara gaya kepemimpinan dengan kulturlbudaya
yan~
berlaku dalam masyarakat.
Dimana budaya yang berkembang dalam masyarakat akan banyak mewamai bentuk gaya kepemimpinan seseorang. Pembahasan secara terperinci tentang
variab~l
diuraikan dalam pembahasan persub bab berikut.
2.1. Persepsi Persepsi meliputi semua proses yang dilakukan seseorang dalam memahami infonnasi mengenai lingkungannya. Proses pemahaman ini melalui
13
penglihatan, pt"ndengaran, perasaan dan penciuman. Dalam hubungannya dengan perilaku orang dalam suatu organisasi, narnpaknya ada tiga hal yang berkaitan, yakni pemaharnan lewat penglihatan, pendengaran dan perasaan. Dikatakan oleh Thoha (1983), bahwa dalarn menelaah timbulnya persepsi ini, menunjukkan bahwa fungsi pen,epsi itu sangat dipengaruhi oleh : obyek atau peristiwa yang dipahami, lingkungan terjadinya persepsi dan orang-orang yang melakukan persepsi. Definisi persepsi menurut Thoha (1983) adalah : Proses kognitif yang dialami oleh setiap orang di dalarn memahami informasi tentang lingkungannya, baik lewat penglihatan, pendengaran, penghayatan, perasaan dan penciuman. Kunci untuk memaharni persepsi adalah terletak pada pengenalan bahwa persepsi itu merupakan suatu penafsiran yang unik terhadap situasi dan bukannya suatu pencatatan yang benar terhadap situasi. Senada dikatakan oleh David Krech dalarn Thoha ( 1983) bahwa persepsi adalah suatu proses kognitif yang komplek dan yang menghasilkan suatu gambaran unik tentang kenyataan yang barangk8li sangat Lerbeda dari kenyataannya. Sedangkan Persepsi, menurut Rakhmat Jalaludin (1998), adalah pengalarnan tentang objek, peristiwa, atau hubungan-hubungan yang diperoleh dengan menyimpulkan informasi dan menafsirkan pesan. Persepsi adalah suatu proses pengenalan atau identifikasi sesuatu dengan menggunakan panca indera (Drever dalarn Sasanti, 2003). Kesan yang diterima individu sangat tergantung pada seluruh pengalaman yang telah diperoleh melalui proses berpikir dan belajar, serta dipengaruhi oleh faktor yang berasal
14
dari dalam diri individu Sabri ( 1993)
mendefini~ikan
persepsi sebagai aktivitas
yang memungkinkan manusia mengendalikan rangsangan-rangsangan yang sampai kepadanya melalui alat inderanya, menjadikannya kemampuan itulah dimungkinkan individu mengenali milieu (lingkungan pergaulan) hidupnya. (http://teori-psikologi.blogspot.com/2008/05). Yang menjadi obyek dari penelitian ini adalah perilaku sekdes, sehingga yang dilakukan peneliti adalah melakukan pengamatan, penglihatan dan mendengarkan
secara
langsung
pada
obyek
penelitian
di
lingkungan
pemerintahan desa serta mendapatkan informasi dari orang lain yang banyak berhubungan dengan kegiatan yang dilakukan sekretaris desa.
2.2. Pemerintahan Desa Suatu pemerintahan dipahami sebagai tatanan yang mengatur kegiatan orang banyak. Tatanan disini dalam pengertian yang tidak saja menyangkut organisasi penyelenggara (pemerintah) saja, melainkan juga nilai-nilai yang menstrukturkan kehidupan masyarakat (Widarta, 2001). Namun juga &da yang mengatakan bahwa Pemerintahan adalah merupakan proses pengelolaan politik untuk mengatur sumber daya umum bagi kepentingan publik. Surbakti (1999) menyebutkan bahwa : " ...secara etimologis pemerintah (government) berasal dari kata yunani kubernan atau nahkoda kapal, artinya menat8p ke depan, menentukan berbagai kebijakan yang diselenggarakan untuk mencapai tujuan masyarakat-negara, memperkirakan arah perkembangan masyarakat pada masa yang akan datang, dan mempersiapkan langkah-langkah kebijakan untuk menyongsong perkembangan masyarakat, serta mengelola dan mengarahkan masyarakat ke tujuan yang ditetapkan.
15
Selanjutnya
Surbakti
( 1999)
mengistilahkan
pemerintahan
untuk
menunjukkan governance (kepemerintahan) yang menyangkut masalah tugas dan kewenangan, sedangkan pemerintah (government) merupakan aparat yang menyelenggarakan tugas dan kewenangan negara. Lebih lanjut Mariun, dalarn bukunya Asas-asas Ilmu Pemerintahan, (1979) menyebutkan: "Pengertian kepemerintahan dapat ditinjau dari 3 aspek, yaitu segi kegiatan (dinamika), struktural fungsional, dan dari segi tugas dan kewenangan (fungsi). Ditinjau dari segi dinamika, kepemerintahan berarti segala kegiatan atau tata usaha yang terorganisasikan, bersumber pada kedaulatan dan berlandaskan pada dasar negara, mengenai rakyat dan wilayah nega111, demi tercapainya tujuan negara. Ditinjau dari segi struktural fungsional, kepemerintahan berarti seperangkat fungsi negara yang satu sama lain sating berhubungan secara fungsional, dan melaksanakan fungsinya atas dasar-dasar tertentu demi tercapainya rnjuan negara Dari segi aspek tugas dan kewenangan negara maka kepemerintahan berarti seluruh tugas dan kewenangan negara". Rasyid (dalam Labolo, 2005) membagi fungsi pemerintahan kedalam empat bagian yaitu pelayanan (public services), pembang:unan (development), pembe~dayaan
(empowering)
dan
pengaturan
(regulating).
Kegiatan
pemerintahan mernpakan kegiatan yang sangat luas, karena hampir mencakup segala aspek kehidupan warga masyarakat (Kaho, 1988). Pendapat ini didukung pula oleh William Mitchel (dalam Kaho, 1988) yang menyebutkan bahwa; Kegiatan pemerintahan merupakan kegiatan yang meliputi : 1) Mobilization of resources ]) Atlof:«tion of r~sour9es 3) Distribution of benefits 4) Distribution of burdens or costs
16
5) Rule and regulations 6) Division and stabilizations Mengingat demikian luasnya kegiatan pemerintahan, maka adalah mutlak diperlukan aparatur (birokrat) yang mempunyai kualitas yang tinggi (Kaho, 1988), baik aparatur di tingkat pemerintah pusat maupun pemerintah daerah sampai pada pemerintahan terendah
y~itu
Desa.
Kedudukan pemerintahan desa semakin penting, karena semua instansi pemerintah (lcecuaH depart~men d~l~m neg~ri) hanya ~ampai PC1QC1 tinglc(lt Kabupaten!Kota atau paling rendah di tingkat Kecamatan. Sedang satu-satunya lembag~
pemerintah yang C1da di
tingk~t
desa hanya
P~m~rintahan O~sa.
Seperti
yang disinyalir Dwipayana, (2003) bahwa : "Pemerintahan d~~ memiliki peramlll y(lllg S(lJlgC1t ~trnt~gi~ dalam pengelolaan proses sosial dalam masyarakat. Tugas utama yang harus diemban pemerintahan desa adalah bagaimana menciptakan kehidupan demokratis, m~mb~rikan pelayanan soshil y(lng b(lik ~hingga dapat membawa warganya pada kehidupan yang sejahtera, rasa tentram dan berkeadilan". Oleh karenanya tugas-tngas pemerintahan desa akan semakin luas dan
ditingkatkan pem~rintaha.n,
pengetahuan
dan
kemampuannya
tentang
administrasi
SuryC1ningrC1t (1985) m~nyimpullcan ba}tw(l ;
Administrasi desa berfungsi sebagai pemersatu dan penyeragam, sebagai gudang dan sumber data dan keterangan, sebagai pemberi pelayanan dan f~ili~. ~bagai antara. untuk m~ngkoordinir dan men:;inlcroni~ik(lll aktivitas badan-badan pemerintah di daerah.
17
Fungsi desa yang sangat strategis, disamping sf"bagai alat pemersatu, sumber data maupun sebagai pemberi pelayanan kepada masyarakaL Fungsi tersebut sampai sekarang belum sepenuhnya dapat diwujudkan, hal ini karena pemerintah desa telah lama dikonstn.lksi oleh beberapa pennasal@an, yang menurut Ndrd.ba (dalam Wijaya dkk, 2000) menjelaskan ciri-cirinya sebagai berikut: Pertama, tidak ada option (pilihan) bagi rakyat. Kebijakan yang ada sifatnya paket sehingga masyarakat mau tidak mau harus memilih yang satu it\1. Kedu(l, rakyat tidak diberi kebebasan untuk memilih. Ketiga, rendahnya kontrol sosial. Padahal demokrasi sesungguhnya mensyaratkan adanya hak rakyat untuk mengkontrol kekuasaan. Keempat, tidak adanya penepatan janji. Kelima, rendahnya tanggung jawab (ar;(;ountabilitas) pemerintah dan Keenam, rendahnya kepercayaan.
Melihat kenyataan yang terjadi dalam Pemerintahan De$a
~eperti
tersebut
di atas, maka sudah saatnya pemerintahan desa dituntut untuk melakukan perubahan yang "radikal", apakah dari segi kepemimpinan, kinerja birokrasi yang berorientasi pada pelayanan yang berkualitas dan bermakna sehingga kinefJ;:t pemerintahan desa benar-benar mengarah p;:tda praktek goo9 governance. Upaya dalam kerangka perubahan telah dilakukan pemerintah dengan oikelu~kannya
U.ndang-Undang Nomor 22 T@un 1999 tentang Pemerint@an
Daerah, dimana Pemerintahan Desa diatur sebagai kesatuan di dalamnya. Regulasi tersebut ~dikit lebih maju dibandingkan dengan regul
maka
ditew.pkanlah
Undang-Undang
Nomor
32
Tahun
2004
tentang
18
Pemerintahan
Daerah sebagai penyempumaan dari
regulasi sebelumnya
(Marsono, 2005). Beberapa substansi pemerintahan desa sebagaimana dijelaskan dalam UU nomor 32 tahun 2004 dan PP Nomor 7']. T
a~-ba~ wilayah yang t>erwenang 1,1ntuk mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat istiadat setempat yang diakui dan dihormati dalam sistem pemerintahan NK.RI, Pemerintahan .Oesa ad&lah penyelenggara&n urusan pemerintahan oleh Pemerintah Desa dan Badan Permusyawaratan Desa dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat, berd&sarkan asal-l,lsual d&n &dat istiadat seterr.pat yang diakui dan dihormati dalam sistem Pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia. Desa memenuhi unsur-unsur sebagai sebuah pemerintahan lokal seperti disehl1tkan I)P- Guzman dan Tapales (Kaho,
zoa 1:7) yaitu :
1) A local govenr.ent is a political sue-division of a souvereign nation or state 4) It is constit~Jtftl by !ow 3) It has governing body which is locally selected, which 4) Undertakes rule making activities and S) !t p?rforms S?rvic:? within its j~Jrisdiction Sebagai unit pemerintahan terkecil, desa dalam praktek keseharian
desalah ujung tombak pelayanan publik, selain karena di desalah merupakan tahap&n terendah ~inistrasi dan pemerinmhan, dalam pada itll di desalah semua kepentingan akan berhubungan langsung dengan masyarakat.
19
Setidaknya ada empat fungsi pemerintahan desa menurut Dwipayana dkk (2003) yaitu :
Pertama, sebagai kepanjangan tangan birokrasi pemerintah dengan memberikan pelayanan administrasi (surat menyurat) kepada warga. Kedua, fungsi sosial yang bercampur aduk dengan fungsi pribadi yaitu melalui anjangsana (sanja). Ketiga, fungsi pembangunan, seperti menggerakkan perencanaan dari bawah, merancang proposal yang akan disampaikan ke pemerintahan supra desa, mengalokasikan bantuan kepada masyarakat, serta memobilisasi dana dan tenaga melalui gotong rotong. Keempat, mengumpulkan pungutan seperti Pajak Bumi dan Bangunan (PBB). Dari pendapat di atas, dapat dikatakan bahwa fungsi pokok pemerintahan desa ada empat yaitu : fungsi pelayanan, sosial kemasyarakatan, pembangunan dan fungsi pengumpulan pajak. Keempat fungsi pemerintahan desa tersebut menuntut penyelenggara pemerintahan desa baik Kepala Desa maupun Perangkat Desa untuk selalu tampil jujur, dan berwibawa di mata masyarakatnya. Disamping itu harus selalu meningkatkan kompentensi dan kemampuannya sehingga dapat menjawab seluruh persoalan yang ad& dal&m kehidupan masyarakat desa. Selanjutnya (dalam PP Nomor 72 Tahun 2005) disebutkan bahwa: Pemerintahan Desa terdiri dari Kepala Desa dan Perangkat Desa sebagai unsur penyelenggara pemerintahan desa. Perangkat desa terdiri atas Sekretaris Desa dan Perangkat Desa lainnya. Perangkat Desa lainnya terdiri dari sekretariat desa, pelaksana teknis lapangan dan unsur kewilayahan. Perangkat desa disebut juga sebagai
~irokrat
desa yang bertugas
membantu Kepala Desa dalam menjalankan urusan pemerintahan, pembangunan dan kemasyarakatan, termasuk pelayanan administratif di dalamnya. Pada
20
umumnya desa-desa di wilayah Jawa, perangkat desanya sering disebut "pamong desa" yang karena posisinya sebagai pemuka masyarakat yang memperoleh
mandat untuk mengayomi, dan membimbing rakyat desa. Mereka juga memperoleh atribut scbagai abdi negara dan abdi masyarakat. Sebagai abdi negara, perangkat desa menjalankan tugas yang dibebankan negara seperti menarik pajak,
mengurus administrasi
surat-menyurat resmi,
pendataan
penduduk dll. Sebagai abdi masyarakat, perangkat desa bertugas melayani masyarakat selama 24 jam, mulai pelayanan administrasi hingga pelayanan sosial (mengurus kematian, hajatan, orang sakit, pasutri yang akan cerai, konflik antar warga dll) (Eko dkk, 2007). Dari beberapa uraian konsep pemerintahan beserta fungsinya di atas, dapat disimpulkan bahwa prinsipnya tugas pokok pemerintahan adalah public services yaitu pelayanan atau melayani masyarakat, disamping itu pemerintah
dituntut lebih banyak memberikan bimbingan, pembinaan serta motivasi kepada Masyarakat agar dapat mengejar ketertinggalan dari masyarakat lain sehingga dapat
meningkatkan
kesejahteraan
masyarakat.
Dengan
demikian
pada
pembahasan selanjutnya akan diuraikan konsep tentang pelayanan publik yang merupakan tugas pokok dari pemerintahan desa.
2.3. Konsep Pelayanan Publik Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia Pelayanan diartikan sebagai hal, cara atau hasil pekerjaan melayani. Menurut Kotler (dalam Sampara Lukman, 2000), Pelayanan diartikan sebagai :
21
" ..... setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu kumpulan atau kesatuan dan menawarkan kepuasan meskipun hasilnya tidak terikat pada suatu produk secara fisik". Selanjutnya Sampara, (2000), berpendapat bahwa: Pelayanan adalah suatu kegiatan atau urutan kegiatan yar.g terjadi dalam interaksi langsung antar seseorang dengan orang lain atau mesin secara fisik, dan menyediakan kepuasan pelanggan. Sedangkan Publik, istilah itu berasal dari Bahasa Inggris Public yang berarti umum, masyarakat, negara. Dalam Kamus Besar Bahasa Indonesia kata publik sudah diterima menjadi Bahasa Indonesia Baku yang berarti umum, orang ban yak, ramai. Sedangkan Inu Kencana dkk, ( 1999), mengartikan Publik sebagai sejumlah manusia yang memiliki kebersamaan berpikir, perasaan, harapan, sikap, dan tindakan yang benar dan baik berdasarkan nilai-nilai norma yang
mer~
memiliki. Dari uraian arti perkata di atas Lijan dkk, (2006) mengartikan : " pelayanan publik sebagai setiap kegiatan yang dilakukan oleh pemerintah terhadap sejurr.lah manusia yang memiliki setiap kegiatan yang menguntungkan dalam suatu immpulan atau kesatuan, dan menawarkan kepuasaJ". meskip!.m hasilnya tid~k terikat pada suatu produk secara fisik ". Adapun Kurniawan, (2005), mendefinisikan Pelayanan Publik sebagai : " pemberian layanan (melayani) keperluan orang atau masyarakat yang mempunyai kepentingan pada organisasi itu sesuai dengan aturan pokok dan tata cara yang telah ditetapkan ". Sedangkan konsep pelayanan umum adalah mendahulukan kepentingan umum, mempermucl.ah urusan publik, mempersingkat waktu pelaksanaan urusan publik dan memberikan kepuasan kepada publik (Thoha, 1995). Dalam versi
22
pemerintah, definisi pelayanan publik dikemukakan dalam Surat Keputusan Menteri Pendayagunaan Aparatur Negara Nomor 81 Tahun 1993, yaitu : Segala bentuk pelayanan yang dilaksanakan oleh instansi pemerintah di pusat, di daerah, dan di lingkungan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) atau Badan Usaha Milik Daerah (BUMD) dalam bentuk barang dan atau jasa, baik dalam rangka upaya pemenuhan kebutuhan masyarakat maupun dalam rangka pelaksanaan ketentuan peraturan perundang-undangan. Berdasarkan beberapa pendapat di atas, penulis dapat mengungkapkan bahwa pelayanan publik merupakan kegiatan yang dilakukan oleh instansi pemerintah dalam rangka memenuhi/mencukupi keperluan masyarakat dalam bentuk pelayanan fisik (barang) maupun non fisik (jasa) berdasarkan peraturan yang telah ditetapkan dengan harapan terwujudnya kepuasan masyarakat. Dalam rangka mencapai tujuan pelayanan yaitu kepuasan masyarakat, birokrasi publik hams dapat memberikan layanan publik yang lebih profesional, efektif, sederhana, transparan, terbuka, tepat waktu, responsif dan adaptif scrta sekaligus dapat membangun kualitas manusia dalam arti meningkatkan kapasitas individu aan masyarakat untuk secara aktif menentukan masa depannya sendiri (Effendi dalam Widodo, 200 1). Arah pembangunan kualitas man usia tadi adalah memberdayakan kapasitas manusia dalam arti menciptakan kondisi yang memungkinkan setiap anggota masyarakat mengembangkan kemampuan dan krativitasnya untuk mengatur dan menentukan masa depannya sendiri. Lebih lanjut dikatakan oleh Widodo (2001) bahwa: " Pe!aya:1an publik yang profesional, artinya pelayanan publik yang dicirikan oleh adanya akut1tabilitas dan responsibilitas dari pemberi layanan (aparatur pemerintah). Dengan ciri sebagai berikut:
23
I) 2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
Efektif, lebih mengutamakan pada pencapa1an apa yang menjadi tujuan dan sasaran; Sederhana, mengandung arti prosedur/tata cara pelayanan diselenggarakan secara mudah, cepat, tepat, tidak berbelit-belit, mudah dipahami dan mudah dilaksanakan oleh masyarakat yang meminta pelayanan; Kejelasan dan kepastian (transpara~). mengandung akan arti adanya kejelasan dan kepastian mengenai : a. Prosedur/tata cara pelayanan; b. Persyaratan pelayanan, baik persyaratan teknis maupun persyaratan administratif; c. Unit keija dan atau pejabat yang berwenang dan bertanggung jawab dalam memberikan pelayanan; d. Rincian biaya/tarif pelayanan dan tata cara pembayarannya; e. Jadwal waktu penyelesaian pelayanan. Keterbukaan, mengandung arti prosedur/tata cara persyaratan, satuan keija/pejabat penanggungjawab pemberi pelayanan, waktu penyelesaian, rincian waktu/tarif serta hal-hal lain yang berkaitan dengan proses pelayanan wajib diinformasikan secara terbuka agar mudah diketahui dan dipahami cleh masyarakat, baik diminta maupun tidak diminta; Efisiensi, mengandung arti : a. Persyaratan pelayanan hanya dibatasi pada hal-hal berkaitan langsung dengan pencapaian sasaran pelayanan dengan tetap memperhatikan keterpaduan antara persyaratan dengan produk pelayanan yang berka~tan; b. Dicegah ada.'lya pengulangan pemenuhan persyaratan, dalam hal proses pelayaP.a'l masyarakat yang bersangkutan mempersyaratkan adanya kelengkapan persyaratan dari satuan keija/instansi pemerintah lain yang terkait. Ketepatan waktu, kriteria ini mengandung arti pelaksanaan pelayanan masyarakat dapat diselesaikan da!am kurun waktu yang telah ditentukan; Responsif, lebih mengarah pada daya tanggap dan cepat menanggapi apa yang menjadi masalah, kebutuhan dan aspirasi masyarakat yang dilayani; Adaptif, cepat menyesuaikan terhadap apa yang menjadi tuntutan, keinginan dan aspirasi masyarakat yang dilayani yang senantiasa mengalami tumbuh kembang.
Birokrasi publik juga dituntut harus dapat mengubah posisi dan peran
(revitalisasl) dalam memberikan pelayanan publik. Dari yang suka mengatur dan
24
memerintah berubah menjadi suka melayanai, dari yang suka menggunakan pendekatan kekuasaan, berubah menjadi suka menolong menuju ke arah yang fleksibel kolaboratis dan dialogis dan dari cara-cara yang sloganis menuju caracara kerja yang realistik pragmatis (Thoha dalam Widodo, 2001 ). Dengan revitalitas birokrasi publik (terutama aparatur pemerimah desa) ini, pelayanan publik yang lebih baik dan profesional dalam menjalankan apa yang menjadi tugas dan kewenangan yang diberikan kepadanya dapat terwujud. Secara teoritis sedikitnya ada tiga fungsi utama yang harus dijalankan oleh pemerintah tanpa memandang tingkatannya, masyarakat (public service function},
yaitu fungsi
pelayan
fungsi pembangunan (development
function) dan fungsi perlindungan (protectionfunction). lial yang terpenting kemudian adalah sejauh mana pemerintah dapat mengelola fungsi-fungsi tersebut agar
dap~t
menghasilkan barang dan jasa
(pelayanan) yang ekonomis, efektif, efisien dan akuntabel kepada seluruh masyarakat yang membutuhkannya. Selain itu, pemerintah dituntut untuk menerapkan prinsip equity dalam menjalankan fungsi-fungsi tadi. Artinya pelayanan pemerintah tidak boleh diberikan secara diskriminatif. Pelayanan diberikan tanpa memandang status, pangkat, golongan dari masyarakat dan stmua warga masyarakat mempunyai hak yang sama atas pelayanan-pelayanan tersebut sesuai dengan peraturan yang berlaku. Meskipun pemerintah mempunyai fungsi-fungsi sebagaimana di atas, namun tidak berarti bahwa pemerintah harus berperan sebagai monopolist dalam
25
pelaksanaan seluruh fungsi-fungsi tadi. Beberapa bagian dari fungsi tadi bisa menjadi bidang tugas yang pelaksanaannya dapat dilimpahkan kepada pihak swasta ataupun dengan menggunakan pola kemitraan (partnership), antara pemerir.!ah dengan swasta untuk mengadakannya. Pola keljasama antara pemerintah dengan swasta dalam memberikan berbagai pelayanan kepada masyarakat tersebut sejalan dengan gagasan reinventing government yang dikembangkan Osborne dan Gaebler (1992). Dalam buku Delivering Quality Services karangan Zeithaml, Valarie A. (et.al), 1990, yang membahas tentang bagaimana tanggapan dan harapan masyarakat pelanggan terhadap pelayanan yang
mereka terima, baik berupa
barang maupun jasa. Dalam hal ini memang yang menjadi tujuan pelayanan publik pada umumnya adalah bagaimana mempersiapkan pelayanan publik tersebut yang dikehendaki atau dibutuhkan
oleh publik, dan bagaimana
menyatakan dengan tepat kepada publik mengenai pilihannya dan cara mengaksesnya yang direncanakan dan disediakan oleh pemerintah. Kemudian, untuk tujuan tef')ebut diperinci sebagai berikut : 1) Menentukan pelayanan publik yang disediakan, apa saja macamnya; 2) Memperlakukan pengguna pelayanan, sebagai customers; 3) Berusana memuaskan pengguna pelayanan, sesuai dengan yang diinginkan mereka; 4) Mencari cara penyampaian pelayanan yang paling baik dan berkualitas; 5) Menyediak:m cara-cara, bila pengguna pelayanan tidak ada pilihan lain (Zeithaml, Valarie A. et.al, J990). Selznjutnya dipertanyakan apakah terhadap kehendak masyarakat, seperti ketentuan biaya yang tepat, waktu yang diperhitungkan dan mutu yang dituntut
26
terp~uhi.
masyarakat telah dapat
Andaikata tidak terpenuhi, pemerintah
diharapkan mengkoreksi keadaan, sedangkan apabila terpenuhi dilanjutkan pada pertanyaan berikutnya, tentang berbagai informasi yang diterima masyarakat berkenaan dengan situasi dan kondisi, serta aturan yang melengkapinya. Memang pada dasamya ada 3 (tiga) ketentuan pokok dalam melihat tinggi rendahnya suatu kualitas pelayanan publik, yaitu sebagaimana gambar I berikut m1:
Gambar 1
Segitiga Keseimbangan dalam Kualitas Pelayanan (The Triangle of Balance in Service Quality)
BAGIAN ANTAR PRIBADI YANG MELAKSANAKAN (Inter Personal Component)
,.
,,
,. " "
" ""
,"
,"
,. "' ....
.... ....
... '
' .... ...
...
' ... '
....
'
~----------------------~
BAGIAN PROSES & LINGKUNGAN YANG MEMPENGARUHI (Process/Errvironment Component)
BAGIAN PROFESIONAL & TEKNiK YANG DIPERGUNAKAN (ProfessionaVTechnica/ Component)
Sumber: Warsito Utomo, 1997
Dari gambar 1 tersebut menjelaskan bahwa dalam melihat tinggi rendahnya kualitas pelayanan publik perlu diperhatikan adanya keseimbangan antara: 1) Bagian antar pribadi yang melaksanakan (Inter Personal Component);
27
2) Bagian
proses
dan
lingkungan
yang
mempengaruhi
(Process
and
Environment Component); 3) Bagian profesional dan teknik yang dipergunakan (Professional
and
Technical Component). Dari beberapa uraian konsep pelayanan publik di atas dapat disimpulkan bahwa pelayanan publik adalah usaha yang dilakukan oleh penyelenggara negara (birokrat) untuk memenuhi keinginan dan kepuasan masyarakat. Pemberian pelayanan publik oleh aparatur pemerintah kepada masyarakat sebenarnya merupakan implementasi dari fungsi aparat negara sebagai pelayan masyarakat. Karena itu, kedudukan aparatur pemerintah dalam pelayanan umum (public
services) sangat strategis karena akan sangat menentukan sejauhmana pemerintah mampu memberikan pelayanan yang sebaik-baiknya bagi masyarakat, hal ini tidak bisa dilepaskan dari sikap dan perilaku aparatur, kzrena pelayanan yang baik kepada masyarakat hanya akan dapat diberikan oleh birokrat apabila aparatur birokrasi yang bersangkutan mempunyai silwp dan perilaku yang sesuai dengan fungsi dan tanggung jawabnya sebagai pemberi pelayanan publik. Atau dengan kata lain bahwa sikap dan perilaku aparatur birokrasi akan memberikan dampak terhadap kualitas pelayanan yang diberikan kepada masyarakat. Mereka harus trampil dalam memberikan pelayanan, berinteraksi dengan pelanggan dan merespon keluhan pelanggan, memiliki kestabilan emosi, sikap disiplin, sopan, ramah serta iklas melayani.
28
2.4. Perilaku Aparatur
Perilaku adalah operasionalisasi dan aktualisasi sikap seseorang atau suatu kelompok dalam atau terhadap suatu (situasi dan kondisi) lingkungan (masyarakat, alam, teknologi, atau organisasi), sementara sikap adalah operasionalisasi dan aktualisasi pendirian (Ndraha, 2003:33). Dikatakan lebih lanjut bahwa " Perilaku dipengaruhi oleh kondisi yang datang dari luar (lingkungan) dan kepentingan yang disadari oleh yang bersangkutan". Kaitannya dengan pengertian perilaku Thoha, (1991) berpendapat bahwa: Perilaku individu terbentuk dari interaksi antara seorang individu dengan lingkungannya dengan formula P = f (I,L) sehingga menghasilkan karakteristik individu. Interaksi antara karakteristik individu dengan karakteristik birokrasi tempat individu bekerja akan menghasilkan perilaku birokrasi. Pendapat di
atas menegaskan bahwa perilaku seseorang sangat
dipengaruhi oleh lingkur.gannya, termasuk didalamnya norma, adat istiadat dan budaya yang berlaku di dalam masyarakat. Keberadaan manusia sebagai individu tidak lepas dari lingkungannya. Sebagai makhluq sosial, manusia mcmerlukan berinteraksi dengan orang lain, baik dalam kelompok maupun organisasi, baik organisasi pemerintah maupun swasta. Organisasi pemerintah adalah pada dasarnya untuk menjamin pemenuhan pelayanan kepada masyarakat. Ndraha, (2000), mengatakan : Organisasi pemerintah dirancang dengan memperhatikan governance relationship sehingg& antara rakyat dengan pemerintah berinteraksi secara fungsional dengan orientasi pelayanan dalam suatu hubungan Pemerintahan yang mutualistis. Dimana ada rakyat, di sana diblltuhkan pemerintah yang melayani dan bertanggung jawab kepada rakyat.
29
Karenanya pemerintah mengorgams1r diri sedemikia., rupa serta menetapkan berbagai standar perilaku bagi aktivitas aparatur dalam proses pelayanan kepada masyarakat. Eksistensi manusia di dalam suatu organisasi merupakan faktor yang sentral dan penting dalam usaha pencapaian tujuan organisasi. Sehingga harus diupayakan adalah bagaimana agar periJaku manusia (individu) tersebut kondusif terhadap usaha pencapaian tujuan organisasi. Begitu juga daJam organisasi pemerintahan, yang ingin diupayakan adalah bagaimana agar birokrat sebagai pelaku birokrasi tersebut memiliki perilaku dengan motivasi yang tinggi dalam melaksanakan tugas dan fungsinya sebagai abdi masyarakat. Berkaitan dengan konsep perilaku manusia, Ndraha (1989) mengatakan : Manusia merupakan segumpal kebutuhan. Kebutuhan menimbulkan keinginan, jika keinginan ditujukan pada sasaran tertentu lahirJah kepentingan. Kepentingan menentukan sikap dan sikap membentuk periJaku. Perilaku yang rasional disebut aktivitas, dan aktivitas mempeng~ruhi baik produktivitas maupun kualitas hidup manusia yang bersangkutan. Standar perilaku berupa aturan, pedoman kerja. kesepakatan informal dan formal serta budaya kerja, baik antar aparat maupun dalam hubungan hirarkis yang diyakini dan ditaati seluruh anggota organisasi secara terns menerus pada akhimya akan menjadi suatu pola perilaku birokrasi. Sehingga dapat dikatakan bahwa perilaku merupakan pencerminan sikap yang terbentuk berdasarkan kepercayaan dan niJai-nilai yang dihayati aparat birokrasi. Sedangkan Thoha ( 1991) mengemukakan bahwa ''perilaku birokrasi pada hakekatnya
merupakan
hasil
interaksi
antara
individu-individu
dengan
30
organisasinya" Demikian pula Litwak, Bowditch & Bruno (dalam Indrawijaya, 1989) mengemukakan bahwa : Perilaku birokrasi pemerintahan dipengaruhi oleh perilaku individu (mikro) dan perilaku organisasi (makro). Perilaku individu dibentuk oleh faktor fisiologis, psikologis dan lingkungan. Perilaku organisasi dipengaruhi oleh status, peran, norma, kohefisitas, konflik dan ambiguitas, komunikasi, manajemen serta kepemimpinan dan kerja sama dalam efektivitas organisasi. Berbagai pendapat di atas mengindikasikan bahwa untuk memahami perilaku birokrasi harus diketahui terlebih dahulu perilaku individu-individu sebagai pendukung organisasi birokrasi tersebut. Perilaku birokrasi dapat pula dilihat melalui pola hubungan antara birokrasi dengan masyarakat dan lingkungan dimana ia berada. Dari pola hubungan tersebut dapr.t dibedakan orientasi dan kecenderungan sikap serta perilaku mereka terhadap klien dan kelompok sasaran dalam masyarakat. Oleh karena itu, perilaku birokrasi merupakan output dari interaksi artara perilaku individu-individu dalam orgt~nisasi
demi mencapai tujua!l
organi~asi.
Sorotan dari sudut pandang perilaku aparat birokrasi tersebut, sebenarnya lebih menekankan pada etos kerja aparatur sehingga dapat bertindak ke arab apa yang dipandang wajar, diakui dan diterima oleh masyarakat. Sehubungan dengan hal tersebut Gibson (1996) menuturkan bahwa "The behavior of others can
examined on the basis of its distinctiveness, consistency and consensus''. Distinctiveness mencakup tingkat kelakuan seseorang yang serupa dalam situasi yang berbeda, Consistency adalah tingkat keterkaitan dalam beberapa perilaku
31
pada waktu yang be!"beda dan
Co~e~us
merupakan tingkat keterkaitan dengan
perilaku orang lain. Sedangkan pengertian perilaku aparatur adalah rangkaian aktivitas yang dilakukan oleh para pegawai negeri sipil baik perseorangan maupun kelompok dalam suatu meKanisme kerja pemerintahan, yang secara filosofis terikat dengan tujuan-tujuan makro negara dan secara teknis terikat dengan berbagai tingkatan peraturan perundang-undangan yang mengatur aktifitasnya. Perilaku aparatur ini secara langsung terlihat
dari
aktifitas
kerja
mereka sehari-hari
yang
mencerminkan motif, pandangan, dan pemahaman mereka atas kedudukan dan fungsi yang mereka emban dalam hubungan negara, pemerintah dan masyarakat. Dari beberapa pendapat di atas dapat ditarik benang merah bahwa untuk memahami perilaku aparatur harus diketahui terlebih dahulu perilaku individuindividu yang berada dalam organisasi tersebut. Dalam hal ini perilaku aparatur dapat dilihat dari pola hubungan antara sesama aparatur, hubungan dengan atasannya, hubungan dengan bawahannya serta hubungan antara birokrasi dengan masyarakat dan lingkungannya dimana ia berada. Dari pola hubungan tersebut dapat dibedakan orientasi dan kecenderungan sikap serta perilaku aparatur terhadap pelanggan. Disamping itu, perilaku aparatur terbentuk dari faktor yang berasal dari dalam pribadi aparat seperti fisiologis maupun psikologis yang dapat dilihat dari gaya kepemimpinan aparat, dan faktor dari luar (lingkungan) seperti norma, aruran maupun budaya masyarakat dimana ia berada. Dengan derr..ikian dapat
32
disimpulkan bahwa perilaku aparatur sangat ditentukan oleh budaya birokrasi, karena budaya birokrasi akan menentukan batas-batas normatif sikap dan perilaku aparatur birokrasi (pegawai), budaya birokrasi juga akan menentukan sifat dan bentuk-bentuk pengendalian dan pe!1gawasan terhadap perilaku aparat. Pegawai akan merasa malu dan tidak akan melakukan perbuatan yang bertentangan dengan norma (budaya organisasi) yang berlaku. Sehingga sangat rei evan jika pada diskusi selanjutnya diuraikan tentang konsep budaya birokrasi. 2.5. Budaya Birokrasi Sebelum memaharni batasan budaya birokrasi terlebih dahulu diuraikan konsep budaya. Kata budaya berasal dari kata sanksekerta yaitu budh artinya aka!, kemudian menjadi budhi (tunggal) dan budhaya
(maj~muk),
sehingga dapat
diartikan bahwa budaya adalah hasil pemikiran atau akal manusia. Menurut Cohen (1992) menyatakan bahwa: " ...... imdaya actala!t keseluruhan tingkah laku dan kepercayaan yang dipelajari dan r.1erupaka11 ciri individu atau kelompok masyarakat tertcntu". Koentjaraningrat
( 1990)
mengemukakan
bahwa
"budaya
adalah
keseluruhan sistem gagasan dan hasil karya manusia dalam rangka kehidupan masyarakat yang dijadikan milik diri manusia dalam bekerja". Dari pengertian itu budaya mengandung unsur dan norma serta memiliki wujud atau bentuk yang konkrit. Lebih lanjut Cohen (1992) menjelaskan bahwa norma budaya terdiri dari I) Values atau nilai perasaan yang mendalam yang dapat menentukan perilaku individu atau kelompok dalam masyarakat;
33
2) Adat istiadat (folksways) yang membiasa dalam sistem kehidupan
masyarakat; 3) Mores atau kebiasaan yang mengandung implikasi penting bagi kehidupan manusia. Konsep budaya organisasi (birokrasi) telah dikenal lama oleh manusia, namun tidak disadari bahwa keberhasilan organisasi itu berakar dari nilai-nilai yang berlaku di dalam oragnisasi tersebut. Nilai itu berawal dari adat kebiasaan, agama, norma dan khaidah yang menjadi pedoman atau keyakinan. Budaya organisasi (birokrasi) merupakan kesepakatan bersama tentang nilai-nilai bersama dalam kehidupan organisasi dan mengikat semua orang dalam organisasi yang bersangkutan ( Sondang P .Siagian, 1995). Oleh karena itu budaya organisasi birokrasi akan menentukan apa yang boleh dan tidak boleh dilakukan oleh para anggota organisasi; menentukan batas-batas nonnatif perilaku anggota organisasai; menentukan sifat dan bentuk-bentuk pengendalian dan pengawasan organisasi; menentukan gaya manajerial yang dapat diterima oleh para anggota organisasi; mencntukan cara-cara kerja yang tepat, dar! sebagainya. Secara spesifik peran penting yang dimainkan oleh budaya organisasi (birokrasi) adalah membantu menciptakan rasa memiliki terhadap organisasi; menciptakan jati diri para anggota organisasi; menciptakan keterikatan emosional antara organisasi dan pekerja yang terlibat didalamnya; membantu menciptakan stabilitas organisasi sebagai sistem sosial; dan menemukan pola pedoman perilaku sebagai basil dari norma-norma kebiasaan yang terbentuk dalam keseharian. Begitu kuatnya pengaruh budaya organisasi (birokrasi) terhadap
34
perilaku para anggota organisasi, maka budaya organisasi (birokrasi) mampu menetapkan tapal batas untuk membedakan dengan organisasi (birokrasi) lain; mampu membentuk identitas organisasi dan identitas kepribadian anggota organisasi~
komitmen
mampu mempennudah terciptanya komitmen organisasi daripada yang
bersifat
kepentingan
individu;
mampu
meningkatkan
kemantapan keterikatan sistem sosial; dan mampu berfungsi sebagai mekanisme pembuatan makna dan simbul-simbul kendali perilaku para anggota organisasi. Pelayanan publik sebagai suatu proses kinetja organisasi (birokrasi), keterikatan dan pengaruh budaya organisasi sangatlah kuat. Dengan kata lain, apapun kegiatan yang dilakukan oleh aparat pelayanan publik haruslah berpedoman pada rambu-rambu aturan nonnatif yang telah ditentukan oleh organisasi publik sebagai perwujudan dari budaya organisasi publik. Dalam konteks pelayanan publik, perilaku individu dalam organisasi juga tiriak dapat dilepaskan dari pengaruh varian lokalitas budaya yang berkembang. B1rokrasL sebagaimana organisasi lainnya tidak dapat lepas dari pengaruh Iingkungan budaya, dalam aktivitasr.ya juga terlibat secara intensif melalui polapola interaksi yang tcrbentuk di dalamnya dengan sistem nilai dan budaya lokal (Dwiyanto, 2002). Budaya organisasi menurut Haris dan Moran dalam bukunya yang betjudul Managing Culture Differences (dalam Atmosoeprapto, 2000) memiliki dampak terh&dap peri;aku, morlitas atau semangat dan produktivitas seseorang dalam sebuah organisasi. Sehubungan dengan pendapat tersebut, keterkaitan
35
sejarah budaya birokrasi menjadi bagian penting untuk melihat kemunculan berbagai fenomena dan persoalan-persoalan yang terjadi dalam tubuh birokrasi, seperti masalah KKN dan tidak tumbuhnya budaya pelayanan dalam birokrasi di indonesia (Dwiyanto, 2002). Budaya birokrasi uadisional dalam bingkai kekuasaan kerajaan, birokrasi pada saat berkuasanya pemerintah kolonial serta birokrasi pada masa pemerintahan orde lama dan orde baru turut membentuk serta mempengaruhi corak perilaku aparatur birokrasi di indonesia. 2.4.1 Budaya birokrasi pada masa kerajaan
Pada masa kerajaan raja sebagai kepala negara dan kepala pemerintahan. Raja sebagai pemegang kekuasaan tunggal dan absolut. Birokrasi pemerintahan yang terbentuk pada saat itu adalah birokrasi kerajaan. Oleh Suwamo, 1994, dikatakan bahwa : Birokrasi kerajaan memiliki ciri-ciri sebagai berikut : I) Penguasa menganggap dan menggunakan administrasi publik sebagai urusan pribadi; 2) Administrasi ada!ah ptrlt:asafl rumah tangga istan~.ny:J; 3) Tugas pelayanan ditujukan kepada rribadi sang raja; 4) Gaji dari raja kepada pegawai kerajaan pada hakekatnya adalah anugerah yang juga dapat ditarik sewaktu-waktu sekehenda~ raja; dan 5) Para kerabat kerajaan dapat bertindak seke.hendak hatinyn terhadap rakyat, seperti halnya yang dilakukan sang raja Sebagai
seorang pemegang kekuasaan tertinggi,
sang raJa
menempatkan diri sebagai seorang Gusti yang disembah dan dipuja (sinuhun/susuhunan dalam bahasa jawa) untuk membedakan diri dari rakyatnya yang ditempatkan sebagai seorang "kawula" (Sinambela, 2006).
36
Dalam
menyelenggarakan
~rk~mbang ~
itu
~ngat
pelayanan
publik,
budaya
yang
berorientasi pada kekuasmm, Pola birokrasi
yang terjadi pada masa kerajaan penyalurannya terjadi dari Japisan bawah m~ng~ffih p~~a l~pisan
atas. Rakyatlah
y~ng
hallls melayani pejabat,
akibatnya sikap dan perilaku birokrasi dalam pelayanan publik cenderung menin<;l~
dan
m~ngabaikan
kepentingan
masya~kat.
8t1daya yang
berkembang saat itu adalah birokrasi patrimonial veodalistik, oleh B. Schri~ke
dalam
Djoko
Suryo
( 1993),
cliseblltkan
bahwa
dinasti
menempatkan raja tidak hanya sebagai pewaris tahta kerajaan, tetapi sekaligus jllga menempatkan fungsi raj& sebagai kep&la rumah tangga perekonomian kerajacn yang bersifat paternalistik. Pa.rn ~gawai keraja&n dinamakan abdi ctalem, P
cenderung memosisikan diri sebagai penguasa yang harus dilayani dan dihormati m~yarakat daripada melayani m~ywat, sehingga kinerja pelayanan yang diberikan sangat tidak public accauntable dan jauh dari kep~ntingan Pllblik (Dwiy~nto,
2002).
37
Sutanto
Wignyosubroto,
(1998),
menuturkan
bahwa
budaya
birokrasi kerajaan dibentuk bukan untuk mengabdi kepada rakyat, akan tetapi untuk memperkuat dan mempertahankan kekuasaan raja. Birokrasi diciptakan, dihidupkan dan dibesarkan oleh kekuasaan raja. Birokrasi kerajaan merupakan abdi raja, abdi dalem. Dalem merupakan kependekan dari Ingkang Sinuhun Ngarso Dalem atau Raja yang mulia (Thoha, 1999). Karena kedudukan seperti itu dapat dibayangkan betapa besar pengaruh kekuasaan birokrasi terhadap rakyatnya. Sehingga dalam konteks birokrasi kerajaan ini tidak dijumpai istilah "abdi rakyar" atau "abdi masyarakat".
2.4.2 Budaya Birokrasi masa Pemerintahan Kolonial Birokrasi pelayanan publik pada masa pemerintahan kolonial tidak banyak mengubah sistem birokrasi dan administrasi pemerintahan yang berlaku di indonesia. Sistem birokrasi yang dikembangkan pemerintahan kolonial justtru sepeuuhnya ditujukan ur.tuk mendukung semakin berkembangnya pola patemalistik yang telnh menjiwai birokrasi pada era kerajaan (Dwiyanto, 2002). Hal ini didasarkan pada pertimbangan bahwa sebagai bangsa pendatang yang ingin menguasai wilayah nusantara, baik s~cara
politik maupun ekonomi, maka keberadaanya yang tidak selalu
aman dan langkah yang aman adalah dengan menjalin hubungan politik dengan pemerintah kerajaan yang pada waktu itu disegani oleh masyarakat. Pada masa pemerintahan kolonial, birokrasi semata-mata berfungsi sebagai jembatan ar.tara pihak penguasa dan yang dikuasai, yaitu
38
pemerintah asing dari barat dan rakyat pribumi yang dijajah (Sinambela, 2006). Birokrasi kolonial menurut Robert Van Neil (dalam
Sinambel~
2006), mengembangkan sistem administrasi ganda (a dual system of
administrations). l)i satp sisi dikembangkan
penemp~~n
jajanm
~j~l:>~t
administrasi pemerintahan ddri orang-orang barat dengan sistem kolonial, patrimoni~
pada sisi lain tetap mempertahankan segi-segi birokrasi
atau
tradisional. Pada masa kolonial mulai dikenalkan dan diberlakukan sistem administrasi dan birokrasi modem
(Binnelands~he
!Jestuur)
(Dwjy~to,
2002). Namun t~tap dil~nd~i dengM prinsip-prin~ip c;QIOIJr lines, rac;e
discrimination dan dominasi yaitu pegawai pemerintahan dalam negeri adalah golong~n putib d~ pegaw~i Pangrl:!h Pr~j~ pril:>umi y~g diken~l pula
sebagai
golongan
priyayi.
kecendenmgan l:>anJ yang timbul,
Gejala
tersebut
diantarany~
adal~b
menimbulkan l:>ud~y~
Ntw-
Feodalisme di kaJangan korp pejabat pemerintah. Hal ini ditandai dengan l~himya
golongan
p~ngreh
praj~
atau
go)ongan
pny~y•
yang
menggambarkan sebagai golongan educated yang menduduki posisi birokrat, ~rg&y~ hidup sel:>ag&i s~ornng aristokrnt, Oolong~m ini p~d~ akhimya tidak bisa membebaskan diri dari ethos feodal, yang cara kerjanya tid~
mend~kan
p~~
orien~i
tujuan.
yang
me~iny~
d~p~t
mengembangkan profesionalisme dan keahlian sebagai golongan elite mod~m CH~nd~y~ningrnt, 1991 ).
39
Sebutan
Pangreh
Praja
sudah
berkembang
sejak
masa
pemerintahan kolonial, yaitu sebutan yang ditujukan pada Kepala/Wali dari Rakyat dan sekaligus kepala wilayah yang mengemban tugas urusan pemerintahan umum di daerah, yang dulu dikenal dengan sebutan algemeene bestuur dan untuk itu memiliki kewenangan very bestuur.
Sesuai dengan tugas dan fungsinya sebagai aparat pemerintahan waktu itu sebagai "Pangreh" yang berarti pejabat yang memerintah, apabila perlu untuk kepentingan penguasa dapat melakukan pemaksaan (Marsono, 2005). Berkaitan dengan itu Agus Dwiyanto, 2002 menyatakan : Pengertian Pangreh Praja (Bestuur) dalam pemerintahan kolonial memberikan batasan terhadap peran dan fungsi lembaga birokrasi. Birokrasi ditempatkan lebih dominan hanya sebagai pemberi perintah kepada rakyat (fungsi regulasi dan kontrol) dari pada sebagai lembaga yang memiliki fungsi sebagai pelayanan publik. Tugas utama birokrasi pada waktu itu adalah mematuhi tugas-tugas yang diinstruksikan oleh birokrasi pemerintah pusat, terutama dalam tugas-tugas yang erat kaitannya dengan pemungutan pajak kepada rakyat. Berkembang sikap patrimonial feodalistik di dalam tubuh birokrasi kolonial membawa pengaruh terhadap penyelenggaraan pelayanan publik. Akuntabilitas birokrasi hanya ditujukan kepada pejabat di atasnya, bukan kepada publik demikian pula loyalitas dan pertanggung jawaban aparat bawah semata-mata hanya ditujukan kepada pejabat di atasnya. Aparat birokrasi di tingkat bawah hanya berupaya untuk selalu menjaga kepuasan pimpinan, sehingga memunculkan budaya kerja yang selalu ingin menyenangkan pimpinan (ABS).
40
Pembentukan ethos kerja terpengaruh oleh budaya feodalisme, seperti dalam penyelesaian tugas yang berorientasi pada petunjuk pimpinan, tumbuhnya image bahwa pimpinan selalu benar tidak dapat dipersalahkan, tetapi sebaliknya bawahan tempatnya salah, dan hams selalu mengikuti kehendak pimpinan, berbagai sikap yang memperlihatkan adanya kultur marjinalisme dikalangan aparat birokrasi, serta perilaku inferior terhadap pimpinan, patologi birokrasi terutama KKN, (Dwiyanto, 2002). 2.4.3 Budaya Birokrasi masa orde lama dan orde baru Perbedaan pandangan yang terjadi di kalangan para pendiri bangsa di awal kemerdekaan tentang bentuk negara yang akan didirikan dan pengaturan birokrasinya nyaris menjurus kepada disintegrasi bangsa dan keutuhan aparatur pemerintahan. Begitu pula perubahan bentuk negara dari negara kesatuan berdasarkan Undang-Undang Dasar 1945 menjadi negara federal atau negara indonesia serikat berdasarkan konstitusi RIS Tahun 1950, melahirkan kondisi dilematis dalam cara pengaturan aparatur pemerintah, setidaknya terdapat dua dilematis berkaitan dengan aparat birokrasi, seperti disebutkan dalam Keputusan Menpan Nomor 80 Tahun 1995 tentang Pedoman Tatalaksana Pelayanan Umum sebagai berikut : Pertama, bagaimana cara menempatkan pegawai republik indonesia yang telah ikut berjuang mempertahankan Republik Indonesia, tetapi relatif kurang memiliki keahlian dan pengalaman kerja yang memadahi. Kedua, bagaimana menempatkan pegawai yang telah bekerja pada pemerintah kolonial yang memiliki keahlian, tetapi
41
dianggap berkhianat at:m tidak loyal terhadap Negara Republik Indonesia. (Menpan, 1995). Sehubungan dengan itu pada tanggal 30 Agustus 1945, Sutardjo Kartohadikusumo. yang terkenal sebagai pemimpin golongan pangreh praja mengadakan konferensi seluruh jawa dan madura di Jakarta. Dalam konferensi itu Presiden Soekamo menegaskan : Pangreh Praja akan diberikan kedudukan yang layak dalam penghidupan Republik Indonesia (Marsono, 2005). Pada saat itu pula sebutan Pamong Praja untuk pertama kali disebut oleh Presiden Soekamo. Dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia yang merdeka dan berdaulat kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat. Hubungan Pemerintah terhadap rakyat indonesia merupakan suatu kesatuan bersifat seperti bawahan terhadap atasan, seperti abdi terhadap keluarga besar, dimana Pemerintah berkewajiban melayani setiap anggota keluarga. Dengan demikian peran dan fungsi sebagai abdi/pelayan masyarakat bagi
pej::tb~t
yang mengemban urusan pemerintahan umum tidak tepat lagi dengan sebutan "Pangreh" tapi lebih tepat sebagai "Pamong" yang memegang prinsip Ing Ngarso Sung Tulodo, Ing Madya Mangun Karsa, Tut Wuri
Handayani terhadap praja (rakyat) yang sekaligus menggambarkan tekad dan perilaku sebagai aparat birokrasi (Marsono, 2005). Budaya Birokrasi Orde Barn diwamai dengan politik penyeragaman yang
di~rlakukan
di
lingkungan
birokrasi
pemerintah.
Politik
42
penyeragaman
tersebut
merupakan
embrio
bagi
munwlnya
penyeragaman aspirasi dan kepentingan politik birokrasi pemerintah yang diarahkan untuk mendukung kekuatan politik Golkar (Dwiyanto, 2002). Sentralisme birokrasi telah membentuk pola pemerintahan yang bersifat hirarkis-birokratis sehingga terkesan sangat kaku (rigid) dan menjadi
tidak responsif terhadap
masyarakat.
Sentralisme
birokrasi
tuntutan telah
perkembangan dalam menyebabkan
birokrasi
menempatkan publik berada di bawah, bukanya ditempatkan sebagai mitra dalam bermasyarakat, berbangsa dan bemegara. Dimasa orde baru, menurut retorika, para pemimpinnya dikenalkan dengan birokrasi yang berwajah rangkap, sebagai abdi negara (raja) dan abdi masyarakat, maka sulit bagi birokrasi itu untuk menempatkan diri, kapan harus mengabdi kepada negara dan kapan pula harus mengabdi kepada rakyat. Di mata birokrasi, rakyat menjadi kecil artinya dan dapat dipermainkan olehnya, maka tidak mungkin rakyat mampu melakukan kontrol terhadap birokrasi (Suhamo, 2004). Suatu sindiran yang muncul pada tahun 1979 yang berkaitan dengan budaya birokrasi adalah ketika beberapa dekade Orde Baru berjalan, sistem dan budaya pangreh praja dalam budaya birokrasi tampak tidak berubah. Perilaku pangreh praja lebih mengkondisikan perilaku birokrasi sebagai abdi dalem dan priyayi (Kuntowijoyo dalam Purbokusumo, 2006).
43
Nilai-nilai budaya yang melekat pada birokrasi pemerintahan Orde Baru sebagaimana pola hubungan birokrasi patrimonial masa mataram dahulu. Dalam substansinya nyaris tidak berbeda meskipun sekarang berwajah modern. Dengan demikian kata ''melayani" adalah melayani raja yang sekarang bemama pemerintah bukan rakyat yang dulu dinamakan "wong cilik". Budaya birokrasi warisan pemerintahan kolonial masih menJIWai birokrasi. Menurut Sutherland (1983) di negara-negara "pasca-koloniaf' birokrasi terbebas dari tekanan penguasa kolonial dan hanya berhadapan dengan masyarakat yang relatif terbelakang sehingga mempunyai kedudukan
dan
kekuasaan yang besar. Birokrasi bersifat "over
developed' dan tidak ada kelas sosial yang hegemonik. Pada satu sisi birokrasi mendominasi penetapan kebijaksanaan publik, pada sisi yang lain rakyat teralinasi. Basis kekuasaan birokrasi cenderung semakin besar. P\"!ran biroicrasi iebih untuk tujuan pendisiplinan dan pengendalian rakyat untuk pencapaian tujuan-tujuan yang menguntungkan sistem kapitalisme dari pada sekedar fungsi pengorganisasian dan pengkoordinasian. Sebagaimana diungkapkan oleh Amir Santoso, di negara-negara sedang berkembang ~mumnya kebijakan bersifat merombak dan ambisius karena kebijakan itu dimaksudkan untuk perubahan sosial. Perumusan kebijakan itu tidak dilakukan oleh parlemen melainkan oleh pemerintah. Hal ini disebabkan lemahnya kemampuan parlemen, atau partai politik
44
tidak da;>at berfungsi sebagai alat artikulasi kepentingan tetapi lebih sebagai alat bagi elit untuk menguasai massa. Selain itu kelompok kepentingan tidak efektif dalam penyaluran tuntutan massa. Di negaranegara berkembang itu kebijakan publik jarang merupakan hasil tuntutan massa atau hasil tekanan partai politik atau kelompok kepentingan. Kebijakan itu sering ditentukan sendiri oleh pemerintah tanpa konsultasi dengan parlemen atau masyarakat. Hal itu diperkuat dengan kenyataan bahwa rezim di negara-negara berkembang bersikap anti partai dan menganggap partisipasi dalam perumusan kebijakan sebagai tidak sah dan tidak efisien (dalam Alfian dan Nazaruddin Sjamsuddin, 1991). Pada akhimya birokrasi merupakan lembaga yang sulit diawasi dan dikendalikan, karena legislatif sebagai kepanjangan tangan masyarakat yang berfungsi mengontrol menjadi tidak berdaya. Hal demikian berakibat pada perilaku birokrat yang merasa tidak ad:.1 yang mengawasi dan mengendalikannya. Ciri pada masyarakat birokratik yaitu: Pertama, lembaga politik yang dominan adalah aparat birokrasi. Kedua, lembagalembaga politik lainnya, seperti parlemen, partai politik, dan interest group semuanya lemah dan tidak mampu rnelakukan balance, serta kontrol kepada birokrasi. Ketiga, massa di luar birokrasi secara politis dan ekonomis pasif, yang merupakan sebab terpenting melemahnya peraran partai politik, dan secara timbal batik menguatkan peranan birokrasi.
45
Sebagaimana dilukiskan dalam sastra kuno yang bemama nitisastra yang antara lain menyebutkan : " ....tatkala orang menjadi liar dan ganas memperebutkan kedudukan·kedudukan tinggi, mereka tidak mengenali tempatnya masing-masing, perbuatan hina dipandang agung, kebodohan disebut kebijaksanaan, yang terendah disebut yang terhormat, dan mereka yang mempunyai kekuasaan menyalahgunakannya". (Sutherland, 1983).
2.4.4 Budaya Birokrasi masa Reformasi Di
era
reformasi
menempatkan
pelayanan
publik
sebagai
pemberian layanan prima kepada masyarakat sebagai perwujudan kewajiban aparatur pemerintah sebagai abdi masyarakat. Dikatakan oleh Carlzon, (1987) dalam Trilestari, (2007), bahwa abad ke-21 adalah "abad pelanggan", dan Semakin maju sebuah negara, akan semakin banyak masyarakatnya yang bekerja di sektor jasa. Hal ini mengingatkan kita bahwa pelayanan yang harus dibangun adalah dengan prinsip "Close to
the customers". Sementara itu kita ketahui bahwa kegiatan birokrasi adalah tersedianya "goods and services" yang dibutuhkan masyarakat. Penyediaan ini sudah barang tentu dengan menggunakan ukuran dan prinsip-prinsip pelayanan prima (better, cheaper and faster) serta akuntabilitas akan menjadi isu utama dalam pelayanan publik tersebut. Peranan birokrasi pemerintah harus dapat menempatkan diri sebagai
entrepreneur
langsung
dalam
proses
pelayanan
kepada
masyar&kat yang ml!merankan diri sebagi pendorong, pengarah dan
46
berusaha menggairahkan kegiatan sosial ekonomi masyarakat, perlu kirannya dikembangkan orientasi pelayanan yang dapat merangsang kegairahan tersebut, dimana aparatur birokrasi sebagai public servant (Sinambela, 2006). Sentuhan budaya birokrasi dapat memberikan citra dan penawar bagi berbagai kesulitan birokrasi. Pelayanan birokrasi akan lebih mengena dengan sentuhan "smile services" yaitu pelayanan yang ramah dan tanggap terhadap kebutuhan masyarakat (Purbokusumo dkk, 2006). Asas pelayanan publik menurut Agung Kurniawan, (2005) adalah : l) Transparan, bersifat terbuka, mudah dan dapat diakses oleh semua pihak yang membutuhkan dan disediakan secara memadai serta mudah dimengerti. 2) Akuntabilitas, dapat dipertanggung jawabkan sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan. 3) Kondisional, sesuai dengan kondisi dan kemampuan pemberi dan penerima pelayanan dengan tetap berpegang pada prinsip efisiensi dan efektivitas. 4) Partisipatif, mendorong pe:ran serta masyarakat dalam penyelenggaraan ;>elayanan publik dengan memperhatikan aspirasi, kebutuhan dan harapan masyarakat. 5) Kesamaan hak, tidak diskriminatif dalam arti tidak membedakan suku, ras, agama, golongan, gender dan status ekonomi. Dikatakan selanjunya bahwa pelayanan juga dapat diberi makna dalam kata respek. Respek dalam kegiatan pelayanan dapat diartikan " menghormati atau menghargai kepentingan orang lain", dengan demikian, maka dalam menyajikan pelayanan hendaknya menambahkan sesuatu
47
yang tidak dapat dinilai dengan uang, dan itu adalah "ketulusan dan integritas" (Kurniawan dkk. 2005). Ketulusan dan integritas bennuara pada hal-hal yang melekat dalam pelayanan prima : a) Keramahan, kesopanan, perhatian dan persahabatan dengan orang yang menghubunginya. b) Kredibilitas, dalam melayani pelanggan, berpedoman pada prinsip, ketu]usan dan kejujuran dalam menyediakan jasa pelayanan yang sesuai dengan harapan pelanggan dan sesuai dengan komitmen pelayanan yang menempatkan pelanggan pada urutan nomor satu. c) Akses,
maksudnya
seorang aparatur yang tugasnya melayani
pelanggan mudah dihubungi baik langsung atau tidak langsung. d) Penampilan fasilitas pelayanan yang dapat mengesankan pelayanan sesuai dengan keinginan pelanggan. e) Kemampuan dalam menyajikan pelayanan sesuai dengan keinginan pelanggan (waktu, biaya, kualitas, dan moral). Sebagaimana konsep citizens' charter yang dirumuskan oleh Agus Dwiyanto dkk (PSKK-UGM, 2005) bahwa pelayanan publik yang mencakup unsur-unsur : 1) Visi dan misi pelayanan 2) Standard pelayanan 3) Alur pelayanan
48
4) Unit atau bagian pengaduan masyarakat 5) Survey pengguna layanan Paradigma yang baru mengenai pelayanan aparatur birokrasi menuntut adanya orientasi pelayanan, dimana aparaturlbirokrat dituntut memiliki visi dan misi yang jelas, standar pelayanan yang dijadikan pedoman dan diketahui birokrat dan masyarakat, alur pelayanan yang jelas, unit pengaduan serta evaluasi pelayanan dengan mengadakan survey pengguna layanan dalam rangka mewujudkan pelayanan yang prima kepada masyarakat. Perilaku birokrat sebagai aparat pelayanan masyarakat, selain diwarnai oleh peijalanan sejarah budaya birokrasi yang berkembang di lingkungan masyarakat, juga ditentukan oleh faktor gaya kepemimpinan birokrat itu sendiri. Hal ini karena perilaku seorang aparat dapat dilihat dari bagaimana gaya kepemim?inan orang itu dalam mempengaruhi perilaku bawahannya ataupun orai1g lain, dari cara membenkllll perintah, cara mengambil keputusan, peran dalam membangkitkan inisiatif dan kreatifitas bawahan, sikap dalam menerima kritikan dan lain-lain. Untuk itu selanjutnya adalah penting untuk mendiskusikan tentang konsep gaya kepemimpinan.
49
2.6. Gaya Kepemimpinan Istilah Kepemimpinan pada mulanya berasal dari kata "pimpin" (lead) yang berarti bimbing atau tuntun. Setelah ditambah awalan ''pe" menjadi "pemimpin" (dalam bahasa inggris "leader') yang berarti orang yang mempengaruhi pihak lain melalui proses kewibawaan komunikasi sehingga orang tersebut bertindak sesuatu dalam mencapai tujuan tertentu (Syafii, 2003). Menurut Hasibuan, (2005) Pemimpin adalah seseorang dengan wewenang kepemimpinannya mengarahkan bawahannya untuk mengetjakan sebagian dari pekeijaannya dalam mencapai tujuan. Setelah dilengkapi dengan awalan "ke" dan akhiran "an" menjadi "Kepemimpinan" diartikan sebagai kemampuan dan kepribadian seseorang dalam mempengaruhi serta membujuk pihak lain agar melakukan tindakan pencapaian tujuan bersama, sehingga dengan demikian yang bersangkutan menjadi awal struktur dan pusat proses kelompok (Syafi'i, 2003). Selanjutnya Davis (dalam Supardi, 2002), mendefinisikan kepemimpinan sebagai : Kemampuan untuk mempengaruhi (membujuk) orang lain untuk mencapai tujuan dengan antusias. Namun, makna kepemimpinan sekarang ini tidak lagi terbatas pada sebagai sebuah kemampuan yang dimiliki oleh seseorang dalam melakukan aktivitas membimbing atau mengarahkan. Makmuri Muc!llas, (2005), berpendapat bahwa : Kepemimpinan bukanlah suatu watak yang secara umum diterima seperti kharismatik, sangat berpengaruh, atau sangat disukai, tetapi sesuatu yang
50
berhubungan dengan produktivitas kelompok pada situasi tertentu yang diberikan. Dari beberapa defmisi di atas menyiratkan bahwa, kepemimpinan melibatkan penggunaan pengaruh, dan bahwa semua hubungan dapat melibatkan kepemimpinan, serta dalam definisi ini melibatkan pentingnya menjadi agen bagi perubahan, mampu mempengaruhi perilaku dan kinerja bawahannya. Akhimya, definisi ini memusatkan pada pencapaian tujuan. Pemimpin yang efektif harus memusatkan pada tujuan-tujuan !ndividu, kelompok, dan organisasi. Pemimpin birokrasi publik yang dibutuhkan dalam lingkungan yang selalu berubah dengan <-epat adalah pemimpin yang memiliki kemampuan mentransformasi, yang mampu menginspirasi organisasi publik
(~ermasuk
bawahan) dengan visi dan
misi baru ke arah masa depan dan memotivasi mereka dalam memberikan pelayanan publik yang terbaik bukan lagi pemimpin transaksional yang hanya berdasarkan
p~da
otoritas semata dari jabatan yang dimilikinya dan bekelja atas
dasar k-::bhsaan. Dikatakan oleh Tichy dan Devanna (Wright, et al, 1996) dalam Kurniawan dkk, (2005) bahwa kepemimpinan transformasional adalah sebagai berikut:
" ......Recognize the need for change, sreate a shared vzswn, and institutionalize the change, yang tidak hanya mer.gandalkan individu tertentu dari bawahan tetapi menciptakan suatu leadership team. Penggunaan power yang dimiliki lebih diarahkan pada expertis dalam memengaruhi dan memotivasi bawahan, control over information yang menunjang pemimpin dalam mengakses segala informasi yang dibutuhkan dalam mewujudkan pelayanan publik }'ang berorientasi pengguna, exchange yang memberikan kepercayban penuh bawahan
51
untuk terlibat dalam organisasi publik dan menumbuhkan rasa tanggung jawab bawahan, indirect influence dengan membangun sistem reward, charisma, coping with uncertainty dalam arti pemimpin harus mampu dengan cepat menyesuaikan diri dengan lingkungan yang selalu berubah" Sedangkan menurut Pancasila, Pemimpin harus bersikap sebagai pengasuh yang mendorong, menuntun, dan membimbing asuhannya Dengan kata lain, beberapa asas utama dari kepemimpinan Pancasila adalah : Ing Ngarsa Sung Tuladha : Pemimpin hams mampu dengan sifat dan perbuatannya menjadikan dirinya pola anutan dan ikutan bagi orang orang yang dipimpinnya. lng Madya Mangun Karsa : Pemimpin harus mampu membangkitkan semangat berswakarsa dan berkreasi pada orang - orang yang dibimbingnya. Tut Wuri Handayani : Pemimpin harus mampu mendorong orang - orang yang diasuhnya berani berjalan di depan dan sanggup bertanggung jawab. Pemimpin dengan tipe laissez faire menurut Sondang P. Siagian (1994) mempunyai lima ciri pokok yaitu : a) bersikap santai; b) tidak mau mengaku bahwa ada masalah dalam organisasi; c) tidak mau mengambil keputusan; d) pendelegasian wewenang dan tanggung jawab yang berlebihan dan e) enggan mengambil tindakan disipliner terhadap bawahan. Lijan P Sinambela, (2006)
memberikan ciri-ciri perilaku pemimpin
dalam hubungannya dengan bawahan adalah : a) b) c) d) e) t) g)
Ramah tamah Mendukung dan membela bawahan Mau berkonsultasi Mau mendengarkan pendapat bawahan Memikirkan kesejahteraan bawahan Mau menerima usulan bawahan Memperlakukan bawahan setingkat dirinya.
Menurut Pasolong, (2008) merinci peran dan fungsi Kepemimpinan birokrasi, sebagai berikut :
52
Peran h.pemimpinan birokrasi adalah : peran pengambilan keputusan, peran mempengaruhi, peran memotivasi, peran antar pribadi dan peran informasional. Sedangkan fungsi kepemimpinan birok:rasi adalah : fungsi perintah, fungsi konsultatif, fungsi partisipatif dan fungsi delegatif. Sedangkan gaya kepemimpinan adalah "style" atau corak, mode seseorang yang tidak banyak berubah dalam mengerjakan sesuatu atau merupakan kesanggupan, kekuatan, cara, irama, ragam, bentuk, lagu, metode, yang khas dari seseorang untuk bergerak serta berbuat sesuatu. Yang bersangkutan akan mendapat penghargaan untuk keberhasilannya dan kejatuhan nama bila mengalami kegagalan (Syafii, 2003). Sedangkan Thoha (2002) mendefinisikan gaya kepemimpinan sebagai norma perilaku yang digunakan oleh seseorang pada saat orang tersebut mencoba mempengaruhi perilaku orang lain seperti yang ia lihat. Lebih lanjut Syafii, 2003 membagi gaya kepemimpinan ke dalam 4 (empat) tipe yaitu : 1) Gaya kepemimpinan otokratik, yC~itu cara clen irar.ta se8eorang d~IC~m
menghadapi bawahan dan masyarakatnya dengan memakai metode paksaan kekuasaan (coersive power). 2) Gaya kepemimpinan birokratis, adalah cara dan irama seseorang dalam menghadapi bawahan dan masyarakatnya dengan memakai metode tanpa pandang bulu, artinya setiap bawahan/masyarakat harus diperlakukan sama disiplinya, spesialisasi tugas yang khusus, kerja yang ketat pada aturan (rule), sehingga bawahan menjadi kaku tetapi sederhana (zakelijk). 3) Gaya kepemimpinan demokratis, adalah cara dan irama seseora.'lg dalam menghadapi bawahan dan masyarakatnya dengan memakai metode pembagian tugas dengan bawahan/masyarakat, pembagian tugas tersebut secara adil dan merata, terbuka, serta diberikan kesempatan untuk menyampaikan saran dan di::tkui hak-haknya. Dengan demikian dimiliki persetujuan dan konsensus atas kesepakatan bersama.
53
4) Gaya kebebasan dalam kepemimpinan, ada!ah cara dan irama seseorang dalam menghadapi bawahan dan masyarakatnya dengan memakai metode pemberian keleluasaan seluas-luasnya, metode ini juga dikenal dengan nama Laissez Faire atau liberalism. Dari uraian konsep gaya kepemimpinan di atas, dapat diambil suatu kesimpulan jika dikaitkan dengan teori perilaku birokrat, adalah bahwa pemimpin yang mencirikan sebagai seorang pangreh adalah pemimpin dengan gaya
kepemimpinan
otokratik,
yang
dalam
mempengaruhi
orang
lain
(bawahan/masyarakat) lebih menekankan paksaan kekuasaan dengan status yang ia miliki, seperti karena keturunan orang terpandang, karena status sosial yang dimiliki
atau
karena
kekuasaannya/jabatannya,
sehingga
seseorang
(bawahanfmasyarakat) dapat mengikuti perintahnya lebih didasari perasaan takut bukan hormat. Sedangkan yang mencirikan pemimpin sebagai pamong adalah pemimpin dengan gaya kepemimpinan birokratis, ditandai dengan disiplin, spesialisasi tugas yang khusus, ker:ja yang ketat pada peraturan, kaku dan saklek. Pemimpin semacam ini mampu menggerakkan dan membimbing bawahannya untuk bisa bekerja secara produktif, namun tidak bisa menumbuhkan kemandirian terhadap anak buahnya, jika pemimpin tersebut tidak berada diantara mereka, anak buahnya menjadi kebingungan, seperti anak ayam yang kehilangan induknya. Disamping itu yang mencirikan pemimpin sebagai pamong dengan lima ciri pokok yaitu : a) bersikap santai; b) tidak mau mengaku bahwa ada masalah dalam organisasi; c) tidak mau mengambil keputusan; d) pendelegasian
54
wewenang dan tanggung jawab yang berlebihan dan e) enggan mengambil tindakan disipliner terhadap bawahan. Lain halnya dengan pemimpin yang mencirikan sebagai seorang pelayan masyarakat, yaitu pemimpin dengan gaya kepemimpinan demokratis, dengan ciri-cirinya lebih terbuka, menghargai pendapat bawahan/masyarakat ada persetujuan dan konsensus atas kesepakatan bersama, disamping mampu menggerakkan dan membimbing anak buahnya, pemimpin mampu bekelja memberikan tauladan,
mampu menumbuhkan jiwa kemandirian, tanggung
jawab, kreatifitas dan kelja sama. Oisamping itu ia juga, ramah tamah, mendukung dan membela bawahan, mau berkonsultasi, mau mendengarkan pendapat bawahan, memikirkan kesejahteraan bawahan, mau menerima usulan bawahan, dan memperlakukan bawahan setingkat dirinya. Berdasarkan uraian konsep pemerintahan desa, perilaku birokrnt, budaya birokrasi maupun gaya kepemilnpinan ui atas secara skematis model analisis yang akan dilakukan dalam mengkaji perilaku sekretaris rlesa setelah berS"..atus PNS sebagai aparat pelayanan dan faktor-faktor yang menjelaskannya adalah sebagai berikut:
Gambar 2 : Keterkaitan Budaya Birokrasi, Perilaku dan Gaya Kepemimpinan Sekdes
55
Budaya Birokrasi (nilai-nilai, norma dan kesepakatan)
Perilaku Sekdes (PNS) : o Pangreh
o Pamong o Pelayan
Dari gambar di atas dapat dijelaskan bahwa budaya birokrasi yang berupa nilai-nilai (values), norm11, dan kesepalcatan bersama yang mengikat semua anggota organisasi pemerintahan desa yang dijiwai oleh nilai-nilai budaya birokrasi dari jaman lcerajaan, masa kolonial, orcle lama clan orde baru sampai dengan masa reformasi sekarang ini, akan membentuk/mewarnai Sekdes yang bera<;al ciari luar (ekst~mal) rl::to
bag::lifTlan~ ~ril~k11
~··ilaku
Sckdes dilih::1t
dari gaya kepemimpinan yang dilakonkan (faktor internal) Sekdes setelah
masyarakat (public services). Perilaku sekretaris desa sebagai pelayan
pamong atau telah sebagai pelayan.
BABIII METODOLOGI PENELITIAN
Tantangan tJ:.ama yang dihadapi setiap peneliti adalah menentukan suatu metode penelitian yang terbaik, yang mampu menjembatani kerangka teori tersebut dengan dunia empirik. Penentuan metode penelitian yang tepat sangat penting, karena akan dapat menjamin validitas dari suatu penelitian, akan tetapi biasanya seorang peneliti merasa kesulitan ketika harus dihadapkan pada pilihan metode ini, karena setiap peneliti dituntut harus benar-benar cermat dan teliti, terlebih pada saat dihadapkan pada altematif-altematifmetode penelitian yang beragam. Suatu penelitian sosial pada dasarnya bertujuan untuk mengungkapkan fenomena atau gejala sosial dan kemudian dapat menghasilkan kesimpulan teoritis tentang proses jalinan dari fenomena sosial tersebut. Bobot kualitas sosial ditentukan oleh k>!mampuan peneliti untuk mewujudkan dua kategori, yakni : Visi (vision) dan Presisi (pres1sion), (Tjokrowinoto, 1984). Visi ialah kemampuan peneliti untuk
melihat jalinan fenomena atau peristiwa yang satu dengan yang lain, sedangkan presisi meliputi kemampuan pe!1eliti untuk mengungkapkan realitas sosial secara obyektif, tepat dan tidak menyimpang. Untuk dapat mengungkapkan dan menerangkan
~uatu
fenomena sosial atau
peristiwa tersebut, peneliti memerlukan 2 (dua) instrument pengetahuan, yakni :
Pertama, logika atau rasionalitas, d&n Kedua, observasi atau fakta-fakta empiris. Pemahaman ilmiah atas realitas sosial harus logis diterima oleh akal sehat dan harus
57
sesuai dengan yang kita amati, sehingga keclua unsur tersebut harus ada dalam penelitian ilmiah. Karena itu, seringkali dikatakan bahwa ilmu pengetahuan, termasuk ilmu sosial harus bersifat logika - empiris. Teori sosial merupakan unsur logika ilmu sosial, sedangkan penelitian sosial adalah unsur empiriknya, (Effendi; 1987). Sebagai alat untuk menjembatani antara dunia konseptual dengan dunia empiris maka dalam suatu penelitian diperlukan metodologi.
3.1. Desain Penelitian Berdasarkan tema yang dikemukakan, maka desain yang digunakan dalam penelitian ini adalah metode kualitatif dengan pendekatan deskriptif, yang dianggap sesuai untuk mendapatkan data yang valid dan reliabel dari aspekaspek yang diteliti, yaitu yang relevan dengan data yang dibutuhkan. Dengan metode penelitian kualitatif, diharapkan dapat dilakukan pengamatan yang lebih mendalam dan teliti terhadap objek penelitian, sehingga data yang didapatkan lebih akurat dan mendasar. Dengan kata lain agar dalam proses pencarian makna dibalik fenomena dapat dilakukan pengkajian secara komprehe.1sif, mendalam, alamiah dan apa adanya serta tanpa ban yak campur tangan dari peneliti.
3.2. Somber Data Studi ini mengambil lokus penelitian di Pemerintahan Desa di wilayah Kecamatan Mungkid Kabupaten Magelang. Pemilihan lokus ini dimaksudkan agar dapat menjawab masalah penelitian yaitu
mengenai perilaku Sekretaris
Desa sebagai aparat pelayanan publik setelah berstatus sebagai PNS. Populasi untuk penelitian ini adalah mencakup seluruh Pemerintah Desa yang ada di
58
wilayah Kecamatan Mungkid Kabupaten Magelang. Pemilihan ini didasarkan pada penilaian bahwa Pemerintah Kabupaten Magelang telah mengangkat Sekretaris Desa menjadi PNS sebanyak 151 orang terhitung mulai bulan Januari 2008, diantaranya 5 orang sekretaris desa di wilayah Kecarnatan Mungkid, sehingga sarnpai dengan pelaksanaan penelitian, masa kerja sekdes sebagai PNS teiah memasuki satu tahun Iebih. Sehingga sudah layak untuk diteiiti perilakunya sebagai aparat pelayanan dengan status PNS. Sedangkan sampel dalam penelitian ini adaiah 3 (tiga) Desa yang ada di wilayah Kecamatan Mungkid Kabupaten Magelang yakni Desa Bumirejo, Desa Biondo dan Desa Ambartawang. Sampel diambil berdasarkan purposive sample yaitu dengan cara mengarnbil subjek bukan didasarkan atas strata, random atau daerah tetapi didasarkan atas adanya tujuan tertentu (Arikunto; 1996). Penentuan jumlah sampel tersebut didasarkan pada pertimbangan-i)ertimbangan tertentu, yaitu: a. Ketiga Desa tersebut,
dengan
masyarakat
yang
mobilitasnya tinggi
(masyarakat perkotaan), masyarakatnya kritis dan tingkat kesejahteraannya elatif lebih baik. b. Desa Biondo mewakili DeS8 yang hubungan Kepaia Desa dan sekretaris Desanya ticiak harmonis. c. Desa Bumirejo mewakili desa yang hubungan Kepala Desa dan Sekretaris Desanya relatif baik.
59
d. DeJa Ambartawang, antara Kepala Desa dan sekretaris Desanya mempunyai hubungan saudara. e. Sekretaris Desa dari ketiga Desa tersebut telah diangkat menjadi PNS sejak Januari 2008. Dengan maksud menjaring sebanyak mungkin informasi dari berbagai sumber yang akan menjadi dasar dari rancangan dan teori yang muncul, dengan tujuan merinci kekhususan yang ada, sehingga untuk memperoleh informasi dan data yang relevan perlu memilih key informan (informan kunci) yang mengetahui masalah secara mendalam. Adapun key informan penelitian ini adalah : Kepala Desa, Sekretaris Desa, Perangkat Desa, Ketua BPDffokoh Masyarakat, Masyarakat, Camat, dan Sekcarn!Kasi. Pemilihan ini sesuai dengan tugas pokok dan fungsi dari tiap-tiap informan terpilih yang banyak berhubungan langsung dengan tugas pokok dan fungsi Sekretaris Desa dalam rangka penyelenggaraan pemerintahan Desa di
bid~mg
pclayanan publik, sehingga pada akhimya dapat
memperoleh data yang tepat dan mendalam mengenai topik penelitian. Hal ini selaras dengan persyaratan yang dikemukakan oleh Arikunto (1998) mengenai purposive sample yaitu subyek yang diambil sebagai sampel benar-benar merupakan subyek yang paling banyak mengandung ciri-ciri yang terdapat pada populasi (key subyek). Data yang dibutuh.kan
60
jenis data dalam penelitian kualitatif dibagi ke dalam kata-kata dan tindakan, tulisan, foto dan statistik. Keterangan berupa kata-kata atau cerita dari informasi penelitian dijadikan sebagai data utama (data primer), sedangkan tulisan dan statistik dari berbagai dokumen yang relevan, serta aktivitas warga dalam memperoleh pelayanan pemerintah desa sebagai data pelengkap (data skunder). 3.3. Instrumen Penelitian Instrumen utama dalam penelitian yang menggunakan metode kualitatif
m1 adalah peneliti sendiri. Peneliti langsung turun ke lapangan melakukan pengamatan dan wawancara dengan informan. Dalam hal ini, peneliti sudah mempersiapkan serta membekali diri dengan cara melakukan pengamatan tentang fokus penelitian. 3.4. Definisi Operasional Upaya penulis untuk mengoperasionalisasikan konsep dalam penelitian ini dilakukan dengan membuat definisi operasional, sehingga konsep tersebut menjadi variabel yang dapat diukur. Dalam penelitian ini karena metode yang dipergunakan adalah analisis kualitatif, maka variabel tersebut tidak dapat diukur, tetapi dapat dilihat dan ditandai dengan hadimya indikator dan tolak. ukur. Adapun definisi operasional dalam penelitian ini adalah : a. Budaya Birokrasi adalah budaya yang dikembangkan oleh sekretaris desa dalam menjalankan tugas sebagai aparat desa, keterkaitan dengan filosofi sejarah birokrasi pada birokrasi masa kerajaan hingga birokrasi pada masa reformasi, yang dapat dilihat melalui tolak ukur :
61
1) Perilaku orientasi pelayanan yang dilihat dru i mendal-tulukan kepentingan
atasan atau pelayanan. 2) Kepatuhan terhadap peraturan serta kedisiplinan kerja. 3) Persepsi terhadap berbagai simbol kehormatan, status sosial, kelas elite (priyayi). 4) Sikap dan perilaku dalam bekerjasama, berkomunikasi dengan atasan, rekan kerja, bawahan dan masyarakat. 5) Keterbukaan pelayana.1 kepada masyarakat. 6) Sikap terhadap sosialisasi dan informasi pelayanan kepada masyarakat. 7) Budaya kerja paternalisme. 8) Etika birokrasi. b. Gaya kepemimpinan adalah sikap dan perilaku sekretaris desa dalam mempengaruhi, menggerakkan dan termasuk gaya
ke~mtmpinaJl
membimbing bawahannya, apakah
otokr&tik, biroJr_ratis maupun demokratis, yang
dilihat melalui tolak ukur : 1) Pola dalam mengambil keputusan
2) Cara mendelegasikan wewenang 3) Sikap tanggungjawab 4) Cara memotivasi bawahan c. Pelayanan publik adalah sikap dan perilaku sekdes dalam
b~rhubungan
dengan pelayanan kepada masyarakat, dilihat melalui to!ak ukur ;
62
I)
Usaha kreatif dan inovatif dalam memberikan kenyarr.anan pelayanan baik prosedur pelayanan, kenyarnanan ruangan dan informasi pelayanan.
2)
Persepsi terhadap aturan, prosedur ketja,juklakjuknis dan tupoksi.
3)
Keramahan dan perhatian terhadap masyarakat.
4)
Pendapat terhadap visi dan misi organisasi
5)
Sikap dan perilaku terhadap masyarakat yang datang untuk keperluan mendapatkan pelayanan.
6)
Sikap dan perilaku diskriminasi pelayanan.
3.5. Teknik Pengumpulan Data Dalam penelitian ini, pengumpulan data dilakukan dengan menggunakan teknik-teknik sebagai berikut : a. Observasi; dilaksanakan dengan melakukan pengamatan secara langsung terhadap obyek penelitian. meliputi budaya birokrasi yang mewarnai sikap dan perilaku sekdes, gaya kepemimpinan yang diterapkan serta sikap dan perilaku dalam menjalankan tugas selaku pelayan masyarakat. Sehingga diperoleh data empirik ataupu sebagai bahan temuan di lapangan. b. Wawancara; dilakukan terhadap responden yang telah ditentukan untuk mendapatk~m
informasi yang lebih jelas dan mendalarn tentang berbagai hal
yang diperlukan, yang berhubungan dengan masalah penelitian. Teknik interview dilakukan dengan cara mengajukan pertanyaan yang berpedoman pada daftar pertanyaan (interview guide) yang telah disusun.
63
c. Selanjutnya untuk membuktikan benar tidaknya jawaban atau pemyataan responden, perlu didukung dengan data-data sekunder yang didapat dari studi dokumentasi, yakni pengumpulan data sekunder yang berkaitan dengan penyelenggaraan administrasi pemerintahan desa, budaya birokrasi, gaya kepemimpinan dan pelayanan publik serta laporan lainnya yang berkaitan dengan fokus penelitian ini.
3.6. Teknik Pengolaban Data Sesuai dengan metode penelitian dan teknik pengumpulan data yang digunakan dalam penelitian ini, maka untuk menganalisis data yang telah dikumpulkan dari
lapangan, teknik analisis yang digunakan adalah analisis
deskriptif. Melalui tek..r!ik ini, akan digambarkan seluruh data atau fakta yang diperoleh dengan mengembangkan kategori-kategori yang relevan dengan tujuan penelitian dan penafsiran terhadap hasil analisis deskriptif dengan berpedoman pada teori-teori yang sesuai. Selanjutnya analisis data ini akan dilakukan secara induktif, yakni penganalisaan dengan earn menarik kesimpulan atas data yang berhasil dikumpulkan dari yang berbentuk khusus ke bentuk umum, atau penalaran untuk mencapai suatu kesimpulan mengenai semua unsur-unslir penelitian, setelah menyelidiki sebagian saja dari unsur-unsur tersebut sesuai dengan sampel penelitian yang ditetapkan sebelumnya.
BABIV DESKRIPSI LOKASI PENELITIAN DI WILAY AH KECAMATAN MUNGKID
4.1. Kondisi Geografi
Kecamatan Mungkid merupakan wilayah yang seb3gaian !Jesar dataran, sedikit sekali yang berupa perbukitan. Kecamatan Mungkid adalah pusat dari pemerintah Kabupaten Magelang, karena disitulah terletak komplek gedung
perkantoran
pemerintah
Kabupaten
Magelang.
Letak
wilayah
Kecamatan Mungkid berada di kilometer 30 sebe!ah utara dari provinsi DIY. Wilayah Kecamatan Mungkid berada pada ketinggian 200 s/d 375 m di atas permukaan air !aut. Luas wilayah Kecamatan Mungkid 3.742 Ha. Batas wilayah Kecamatan Mungkid meliputi : sebelah utara wilayah Kecamatan Mertoyudan, sebelah timur wilayah Kecamatan Sawangan, sebelah selatan berbatasan dengan wilayah Kecamatan Muntilan dan sebelah barat
Mungkid. Wilayah yang terdiri dari 14 Desa dan 2 Kelurahan ini mempunyai jarak 5 Km ke pusat pemerintahan Kabupaten Magelang, dan jarak ke pusat Pemerintahan Provinsi JawaTengah 91 Km. Sungai yang melintasi wilayah Kecamatan Mungkid adalah sungai Elo dan Pabelan. Sungai Elo mempunyai aliran air yang sangat deras, dengan bebatuar. besar di sepaJJjang badan sungai sehingga cocok untuk sarana pariwisata arumjeram, sedangkan sungai Pabelan merupakan sungai yang
65
berasal dari mata air gunung Merapi dan mendatangkan bahan pertambangan berupa pasir dan batu sebagai bahan bangunan yang berkualitas baik. Wilayah ini beriklim tropis dan basah atau hujan yang tidak dipengaruhi pasang surut air laut. Temperatur ralli.-rata berkisar antara 32 - 35 °C dengan curah hujan antara 3.831 s/d 4.822 mm/th. 4.2. Kondisi Demografi Wilayah Kecamatan Mungkid berpenduduk sebagian besar suku jawa. Meskipun tingkat mobilitas penduduk sangat tinggi, namun penduduk yang datang dan pergi sebagian besar juga berasal dari suku jawa. Sebagian kecil saja penduduk yang datang dari suku lain di luar pulau jawa, seperti dari Sumatera, Bali, Kalimantan maupun Papua. Pada umumnya mereka menjadi warga Mungkid hanya sementara, baik sebagai santri di Pondok Pesantren Desa Pabelan, maupun sebagai Mahasiswa pada Sekolah Tinggi Theologi yang berdda di Desa Biondo yang sebagian besar mahasiswanya berasal dari wilayah Papua. Etnis China jarang ditemukan bahkan tidak ada, karena wilayah Kecamatan Mungkid dikembangkan bukan menjadi kota pusat perekonomian, namun dikembangkan kearah kota pusat pemerintahan. Dominasi sistem kehidupan kemasyarakatan lebih diwamai oleh adat tradisional dan sendi keagamaan. Kehidupan warga masyarakat Kecamatan Mungkid masih kental dengan budaya dan adat tradisi jawa, dengan penyesuaian pada perkembangan teknologi dan pertanian yang tergolong cukup berkembang. Jumlah penduduk
66
Kecamatan Mungkid sampai dengan bulan Agustus 2009 berjur.11ah 68.131 orang, yang terdiri 33.992 orang laki-laki dan 34.139 orang perempuan. Adapun jum1ah rumah tangga
18.420 KK yang tersebar di 16 wilayah
Desa/Ke1urahan. Penyebaran penduduk di Kecamatan Mungkid tidak merata dengan kepadatan penduduk berki~
± 400
orang!Km2 . Secara rinci data Penduduk,
Rumah Tangga (KK) dan Juas wilayah Kecamatan Mungkid dapat dilihat pada Tabel berikut : Tabe1 1 Penduduk Kecamatan Mungkid Menurut Jenis Ke1amin, Rumah Tangga (KK) dan Luas wilayah pada 2009 No I 2 3 4 5 6
7 8 9 10 11 12 13 14 15 16
Desai Kelurahan Progowati Mendut Sawitan Rambeanak Ngrajek Paoelan Paremono Bumirejo Biondo Ambartawang Mungkid Bojong Pagersari Sen den Treko Gondang
Luas Wi1 (Ha) 464,7 209,3 151,0 659,2 317,4 581,9 716,5 365,5 324,6 363,0 232,8 416,3 378,9 347,0 209,4 292,2
Jumlah (KK) 1.116 816 858 1.711 918 1.913 1.610 1.217 1.308 1.025 1.548 1.594 951 890 493 452
Laki-Laki Perempuan Jumlah (orang) (orang) 3.979 2.045 1.934 2.981 1.482 1.499 2.599 1.343 1.256 5.992 2.975 3.017 3.031 1.572 ! .459 6.811 3.J44 3.467 6.221 2.928 3.293 5.865 2.953 2.912 5.502 2.832 2.670 1.844 3.833 1.989 6.190 3.117 3.073 5.091 2.628 2.463 2.912 1.453 1.459 3.622 1.792 1.830 846 1.679 833 1.823 917 906
33.992 18.420 6.029,7 Jumlah Sumber: Monografi Kecamatan Mungkid Tahun 2009
34.139
68.131
67
Rata-rata pertumbuhan penduduk di wilayah Kecamatan Mungkid cukup baik yaitu sekitar 1,5 % pada periode 2008/2009. Mayoritas penduduk memeluk atau beragama Islam yaitu sekitar 66.874 orang, pemeluk agama Kristen Protestan sebanyak 1.543 orang, Katholik 92 orang, Hindu 5 orang dan Budha 1 orang. Kehidupan beragama di wilayah mungkid sangat diwarnai dengan toleransi, hidup secara damai dan saling menghargai.
4.3. Mata Pencaharian Penduduk Wilayah Kecamatan Mungkid sebagian besar adalah dataran yang dilalui oleh dua aliran sungai dengan debet air relatif stabil sepanjang tahun, baik pada musim penghujan maupun musim kemarau. Keadaan ini menjadikan sebagian tanah di wilayah mungkid subur dan cocok untuk segala macam tanaman baik tanaman padi, polowijo maupun sayuran. Hal demikian sangat terkait dengan mata pencaharian sebagian besar penduduk setempat. Mata pencaharian
penduduk
lebih
banyak
didominasi
dari
basil
pertanian,
perkebunan dan perdagangan. Usaha perindustrian juga berkembang pesat di wilayah Mungkid. Sebagian besar menekuni industri kerajinan pahat batu, ukiran akru- kayu dan industri makanan ringan. Hasil dari kerajinan pahat batu dan ukiran kayu menjadi komoditas eksport ke negara Eropa maupun China. St;cara rinci mata p~ncaharian penduduk di wilayah Kecamatan Mungkid dapat dilihat pada tabel di bawah ini :
68
Tabel2 Penduduk Kecamatan Mungkid Dan Mata Pencaharian Tahun 2009 No
Mata Pencaharian Jumlah (orang) I 2 3 I Karyawan 2.105 - PNS/ABRI 2.693 - Swasta 2 Pedagang 1.700 14.217 3 Petani 4 Pertukangan 2.562 5 Angkutan 859 6 Industri I Kerajinan 2.839 7 Pertambangan/galian C 234 8 Pensiunan 1.058 Jumlah 28.267 Sumber : Monografi Kecamatan Mungkid Mata
pencaharian
penduduk
dalam
bidang
Prosentase(%) 4 7,4 9,5 6,0 50,3 9,1 3,0 10,0 0,8 3,7 100
pertanian
sangat
mendominasi yaitu sebesar 50,3 % hal ini karena wilayah Kecamatan Mungkid sebagian besar berupa dataran dengan tanah yang subur dan sumber mata air yang ctdcup
b~ny~k,
sehingga
per~cii~ ~ir p~rs~wah~ ~WJg~t melimp~
baik
pada musim kemarau apalagi musim penghujan. Penduduk Kecamatan
perusahaan, pedagang maupun buruh, namun karena jarak ke kota Yogyakarta
tiap hari pulang, sebagian ada yang seminggu sekali pulang. Hal ini
perkembangan Kecamatan Mungkid tergolong cepat dan mampu mengikuti
69
4.4. Tingkat Pendidikan Penduduk Penduduk wilayah Kecamatan Mungkid sangat memperhatikan masalah pendidikan, hal ini terlihat banyak warga masyarakat telah mengenyam pendidikan, baik pendidikan formal maupun non formaL Namun pendidikan formal lebih diutamakan oleh para orang tua terhadap anak cucunya. Lembaga pendidikan menengah maupun perguruan tinggi tersedia dengan jarak yang relatif dekat. Di wilayah Kecamatan Mungkid terdapat sarana pendidikan yang cukup memadahi, Taman bermain/Piaygroup
~ebanyak
18
bu~, TJ(
sebanyak
24 buah, SD Negeri/Swasta 29 buah, SLTP Negerilswasta sebanyak 10 buah dan SLTA Negeri/Swasta sebanyak 4 buah, Sedcmgkan tmtuk melanjutkan di perguruan tinggi, masyarakat wilayah Kecamatan Mungkid banyak yang m~milih
studi di Kota Magelang (UMM au.u Untid) maupun ke l)IY dan
Semarang dengan alasan biaya cukup terjangkau dan jarak yang sangat dekat. Adap1,1n secara rinci tentang tingkat pendidilqm
Prosentase 4 38,6 21,9 13,7 19,2 3,1 3,4 100
70
Tingkat pendidikan penduduk Kecamatan Mungkid sangat bervariasi. Latar belakang tingkat pendidikan orang tua dan tradisi masyarakat sangat berpengaruh
terhadap
kondisi
tingkat
pendidikan penduduk setempat.
Masyarakat mungkid sudah menyadari bahwa pentingnya pendidikan bagi anak dan cucunya, meskipun pendidikan orang tua hanya SD ataupun SLTP, namun mereka berharap anak keturunannya dapat mencapai pendidikan yang lebih tinggi sampai pada tingkat sarjana, atau paling tidak lebih tinggi dari pendidikan orang tuanya. Kesadaran masyarakat akan pentingnya pendidikan bagi anak cucunya, terlihat dari kerja keras yang mereka lakukan dalam mencukupi biaya pendidikan, meskipun untuk makan setiap hari saja masih kekurangan, namun pendidikan lebih diutamakan.
4.5. Organisasi Pemerintaban Desa Wilayah Kecamatan Mungkid membawahi 14 Pemerintahan Desa dan 2 Pemerintahan Kelurahan. Desa adalah unit pemerintahan terendah di bawah Kecamatan yang merupakan ujung tombak pelayanan kepada masyarakat yang memiliki otonomi aseli. Otonomi aseli desa sebagai mana prinsip yang terkandung dalam UU nomor 34 Tahun 2004 yang berarti bahwa kewenangan pemerintahan desa dalam mengatur dan mengurus masyarakat setempat didasarkan pada hak asal usul dan nilai-nilai sosial budaya yang terdapat pada masyarakat
setempat
namun
ha..'"l.ls
diselenggarakan
dalam
perspektif
adiministrasi pemerintahan negara-yang selalu mengikuti perkembanganjaman.
71
Untuk meningkatkan kualitas pelayanan pemerintah desa kepada masyarakat, Pemerintah Kabupaten Magelang telah mengambil langkah diantaranya pengangkatan dan pengisian PNS bagi sekretaris desa serta pemberian penghasilan tetap setiap bulan/tunjangan lainnya yang besarnya paling sedikit sama dengan UMR Kabupaten!Kota seperti diamanatkan UU nomor 32 tahun 2004. Berkaitan dengan pemberian penghasilan tetap bagi semua perangkat desa, Pemerintah Kabupaten Magelang telah melaksanakan penataan struktur organisasi dan tata kerja (SOTK) pemerintah desa pada bulan Desember 2008, sebagaimana telah digariskan dalam Peraturan Pemerintah Nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa, dan Peraturan Daerah
Nomor 2 Tahun 2007 tentang
Pedoman Penyusunan Organisasi dan tata Kerja Pemerintah Desa. Meskipun kebijakan regulasi telah dikeluarkan,sejak. tahun 2007, namun implementasinya secara resmi baru dapat dilaksanakan pada bulan Desember 2008, karena terbentur dengan kegiatan pemilu bupati dan wakil bupati magelang yang telah dilaksanakan pada bulan Oktober 2008 yang lalu. Dalam Peraturan Bupati tersebut mengatur pembentukan struktur organisasi pemerintah desa dengan mempertimbangkan faktor efisiensi, t':fektifitas, luas wilayah (jumlah dusun), dan Jumlah penduduk untuk menentukan apakah desa tersebut harus menggunakan SOTK pemerintah desa dengan pola minimal atau dengan pola maksimal. Struktur organisasi pemerintahan desa di Kecamatan Mungkid Kabupaten Magelang sebagian besar
72
menerapkan pola maksimal yaitu 1 orang sekretaris desa ditambah 2 orang kepala urusan yaitu Kaur Umum dan Kaur Keuangan serta 3 orang Kepala Seksi yaitu Kepala Seksi Pemerintahan, Kepala Seksi Pembangunan dan Kepala Seksi Kesejahteraan Rakyat (Kesra), namun ada beberapa desa yang menerapkan pola minimal dengan 2 Kaur dan 2 Kasi. Penataan Struktur Organisasi Pemerintahan Desa dilakukan karena Struktur Organisasi Pemerintahan Desa selama ini dirasakan kurang efektif. Organisasi pemerintah desa cenderung besar, tidak rasional serta kurang memperhatikan perbandingan beban kerja, jumlah penduduk yang memerlukan pelayanan dengan jumlah personil perangkat desa. Implikasinya adalah beban APBD dalam menyediakan penghasilan tetap/tunjangan perangkat desa semakin berat. Ditambah lagi dengan kenaikan upah minimum kabupaten (UMK) Magelang dari
61 0.000/bulan pada tahun 2008 menjadi Rp.
720.000/bulan pada tahun 2009. Kenaikan upah minimum kabupaten (UMK) ini di satu sisi membuat tunjangan Kades dan Perangkat Desa naik, namun disisi lain beban APBD semakin berat (harian Suara Merdeka 27 Nopember 2008).
Pada tahun 2008 Pemerintah Kabupaten Magelang mer,ganggarkan dalam APBD yang dialokasikan khusus untuk penghasilan tetap/tunjangan bulanan kepala desa dan perangkat desa sebesar Rp. 37.000.000.000,- dan pada tahun 2009 dianggarkan sebesar Rp. 45.000.000.000,- sebagai akibat dari
73
kenaikan upah minimum kabupaten (UMK) ( SubBag. Pemdes Setda Kab.
Mage lang). Besaran tunjangan bagi Kepala Desa dan Perangkat Desa diatur dalam PP nomor 72 Tahun 2005 pasal27 ayat (3) yang berbunyi: 1) Kepala Desa dan Perangk.at Desa diberikan penghasilan tetap setiap bulan dan/atau tunjangan lainnya sesuai dengan kemampuan keuangan desa. 2) Penghasilan tetap dan/atau tunjangan lainnya yang diterima Kepala Desa dan Perangkat Desa sebagaimana dimaksud pada ayat (1) ditetapkan setiap tahun dalam APBDesa. 3) Penghasilan tetap sebagaimana dimaksud pada ayat (2) paling sedikit sama dengan Upah Minimum Regional Kabupaten/Kota. Secara lebih rinci diatur dalam Perda Kabupaten Magelang Nomor 3 Tahun 2007 tentang Kedudukan Keuangan Kepala Desa dan Perangkat Desa, pasal 2 ayat (2) yang berbunyi " Besamya penghasilan tetap bagi Kepala desa dan perangkat desa sebagai berikut a. b.
c.
Kepala Desa sebesar 1,5 (satu setengah) kali besamya penghasilan yang diterima Kepala Urusan/K.epala Seksi/K.epala Dusun. Sekretaris .u~sa st!Oesar i ,2. (sa[U K.oma dua) kali besamya penghasilan yang diterima Kepala Urusan!Kepala Seksi!K.epala Dusun. Kepala Urusan, Kepala Seksi, Kepala Dusun besamya penghasilan disesuaikan dengan peraturan yanag berlaku atau 1 (satu) kali Upah Minimum Kabupaten (UMK)."
Dari ketentuan tersebut di atas mak.a jika UMK Magelang tahun 2009 sebeS3r Rp. 720.000,- maka besaran untuk penghasilan bagi Kepala Desa yaitu seuesar Rp.
1.080.000,-/bulan untuk Sekretaris Desa sebesar Rp. 864.000,-
/bulan dan untuk Kaur/K.asi/K.adus sebesar Rp. 720.000,-. Penghasilan tetap
74
bagi sekretaris desa yang !elah diangkat menjadi PNS dan telah menerima gaji, dengan sendirinya akan dihilangkan. Pedoman penyusunan organisasi
pemerintah desa diatur dalam
Peraturan Daerah Kabupaten Magelang nomor 2 Tahun 2007 dan Peraturan Bupati Magelang No. 34 Tahun 2008. Dalam pedoman tersebut memberikan 3 (tiga) pola Struktur Organisasi dan Tata Kerja pemerintah desa yaitu;
1. Pola Maksimal dengan 2 Kaur dan 3 Kasi
Kepala Desa
I Sekretaris Desa
I
·-
I
l
Kasi Pemerint
Kasi Pemb
I
Kasi Kesra
l Kepala Dusun I
Kaur Urn urn
--
f-
K&ur Keu
i
75
2. Pola Minimal dengan 2 Kaur dan 2 Kasi
Kepala Desa
I Sekretaris Desa
I Kasi Pemerint &Pemb
-
Kepala Dusun
I Kaur Keu
Kaur Umum
Kasi Kesra
r-
I
I 3. Pola Minimal dengan 1 Kaur dan 2 Kasi.
Kepala Desa
----------- ---------------Sekretaris Desa
Kasi Pemerint &Pemb
Kaur Umum
Kasi Kesra
-
Kepala Dusun
f=
I L
··-
76
Dalam menentukan apakah suatu desa masuk ke dalam SOTK pola maksimal atau minimal yaitu dengan cara menentukan berapa jumlah kaur dan kasi. Sebagai indikatornya adalah luas wilayah yang ditentukan dengan jumlah dusun dan jumlah penduduk.
Indikator tersebut yang dipakai dalam
menentukan jumlah Kaur dan Kasi adalah dengan pertimbangan bahwa agar terdapat kesesuaian antara jumlah perangkat desa dengan jumlah penduduk yang harus dilayani juga agar tercapai efisiensi dan efektivitas jumlah anggaran yang disediakan untuk membayar tunjangan perangkat desa agar tidak terlalu membebani APBD. Secara skematis penentuan jumlah Kaur dan Kasi
pada struktur
organisasi Pemerintahan Desa adalah sebagai berikut : Gambar2 Skema Penentuan jumlah Kaur dan Kasi Dalam SOTK Desa
JUMLAH KAUR &KASI
JUMLAH PENDUDUK
+
POLA MAKSIMAL/MINIMAL
JUMLAH DUSUN
77
Tabel4 Skor Penentuan SOTK SKOR
JUMLAH PENDUDUK S.D 1.000 1.000 S.D 2.500 Lebih 2.500
1 2 3
JUMLAH DUSUN
SKOR
I S.D 6 Lebih dari 6
2 3
JUMLAH SKOR - 2, 3 dan 4 - 5, 6, 7 dst.. .. JUMLAH SKOR
JUMLAH KASI 2 3
JUMLAH KAUR
2 - 3 4, 5, 6 dst.....
1
2 Sumber : Perda Kab. Magelang No 2 TH 2007 dan Perbup No. 34 tahun 2008.
Untuk wilayah kecamatan Mungkid, penetapan Struktur Organisasi d<m Tata Kerja (S OTK) pemerintahan desa diserahkan kepada masing-masing desa dengan ketentuan sebagaimana diatur dalam Peraturan Daerah Kabupaten Magelang nomor 4 Tahun 2007 dan Peraturan Bupati Magelang No. 34 Tahun 2008, da:t penentuan SOTK Pemerintahan Desa ditetapkan dengan Peraturan D~~ (P~nl~) m~ing-masing,
Berdasarkan data yang
diperol~h
peneliti pada
Seksi Pemerintahan Kecamatan Mungkid, desa-desa di kecamatan mungkid m~ing-m~ing m~mpt,myai
pola SOTK sebag(li berikut :
78
Tabel5 Pemerintahan Desa Kecamatan mungkid Menurut Jumlah kaur dan Kasi serta Pola SOTK No
Pola SOTK NamaDesa Jumlah Kasi Jumlah Kaur I Progowati Maksimal 2 3 2 Rambeanak Maksimal 2 3 -. .) Ngrajek Minimal 2 2 4 Pabelan Maksimal 2 3 5 Paremono Maksimal 2 3 6 Bumirejo Maksimal 2 3 7 Biondo Maksimal 2 3 8 Ambartawang Maksimal 2 3 9 Mungkid Maksimal 2 3 10 Bojong Maksimal 2 3 11 Pagersari Maksimal 2 3 12 Send en Maksimal 2 3 13 Treko Minimal 2 2 14 Gondang 2 Minimal 2 Sumber : Seks1 Pemenntahan Kecamatan Mungkid Dari tabel di atas terlihat bahwa Desa-desa di wilayah Kecamatan Mungkid sebagian besar mempunyai struktur organisasi (SOTK) dengan pola mak~imal
2 Kaur dan 3 I<.asi,
hanya 3 Pesa yang mempunyai SOTK pola
minimal 2 Kaur dan 1 K.asi, yaitu Desa Ngrajek, 'f reko dan Gon<1ang. Hal im <;likarenakan luas wilayah dWl jumlah penduduk ke tiga Des& tersebut terg9l9ng paling kecil jika dibandingkan dengan Desa-desa lainnya di wilayah Kecamatan Mungkid.
4.6. Proses Pengangkatan Sekretaris Desa menjadi PNS Dasar pengangkatan Sekretaris Desa menjadi Pegawai Negeri Sipil (PNS) adalah Peraturan Pemerintah Republik Indonesia Nomor 45 Tahun 2007
79
Adapun sekretaris Desa yang memenuhi persyaratan untuk diangkat menjadi PNS adalah Sekdes yang diangkat dengan sah sampai dengan 15 Oktober 2004. Adapun Sekdes yang diangkat setelah tanggal tersebut tidak bisa diangkat menjaJi PNS. Persyaratan yang harus dipenuhi menurut Pasal 3 ayat (1) adalah sebagai berikut : a) b) c)
d) e) f)
Bertaqwa kepada Tuhan Yang Maha Esa Setia kepada Pancasila dan UUD Tahun 1945 dan NKRI; Tidak sedang menjalani hukuman karena melakukan tindak pidana berdasarkan putusan pengadilan yang mempunyai kekuatan hukum tetap; Sehat jasmani dan rokhani; Memiliki ijazah paling rendah SD atau yang sederajat; Berusia paling tinggi 51 tahun terhitung pada 15 oktober 2006.
Menurut informasi yang penulis dapatkan dari Kasubag Pemdes Masruhan, S.Sos, Msi., di Kabupaten Magelang jabatan sekdes seluruhnya berjumlah 367 Sekdes, namun hanya 221 Sekdes yang memenuhi syarat untuk diangkat PNS, sebanyak 146 Sekdes tidak dapat diangkat, hal ini disebabkan karena : a) Kosong sebanyak 48 Sekdes: b) Masa ketja habis sebelum tahun 2007 tapi masih melaksanakan tugas sampai pada saat pengangkatan, sebanyak 20 Sekdes; c) Tidak memenuhi syarat umur (sudah berumur 51 tahun lebih) set-anyak 77 sekdes; dan d) 1 orang sekdes tersangkut tindak pidana. Pengangkatan sekdes menjadi PNS di wilayah Kabupaten Magelang dilakukan secara bertahap. Tahap pertama, pemberkasan dilakukan pada bulan Oktober 2007 :;ebanyak 151 Sekdes dan pada tanggal 1 Januari 2008 telah menerima SK PNS_ Pelantikan dilaksanakan pada bulan Februari 2008. Tahap kedua,
80
pemberkasan dilakukan pada bulan Pebruari 2008 dan sampai
den~an
saat
penelitian ini dilakukan SK belum turun. Di wilayah Kecamatan Mungkid jumlah jabatan sekdes seluruhnya ada 14 orang, namun yang memenuhi syarat untuk diangkat menjadi PNS sebanyak 10 orang, 2 orang sekdes tidak memenuhi syarat karena umur lebih dari 51 tahun yaitu Sekdes Treko dan Sekdes Rambeanak. Sedangkan 2 Desa jabatan Sekdes kosong yaitu Desa Mungkid dan Desa Pagersari. Pada tahap pertama diangkat sebany&k 5 orang sekdes
yaitu Sekdes Bumirejo, Sekdes Biondo,
Sekdes Ngrajek, Sekdes Ambartawang dan Sekdes Progowati. Sesuai dengan urutan umur yang paling tua diangkat terlebih dahulu. Sekdes tersebut telah menerima SK PNS terhitung mulai tanggal I Januari 2008. Untuk tahap kedua diangkat 3 Sekretaris Desa yaitu Sekdes Pabelan, Bojong dan Gondang. Untuk tahap ke tiga pemberkasan belum dilaksanakan. Adapun data Sekretaris Desa se Kecamatan Mungkid dapat dilihat dalam tabel sebagai berikut:
Tabel6 l)aftar Sekretaris Desa se Kecamatan Mungkid Menurut Nama, Usia dan Tingkat Pendidikan
81
No
NamaDesa
1 Progowati 2 Rambeanak 3 Ngrajek 4 Pabelan 5 Paremono 6 Bumirejo 7 Biondo 8 Ambartawang 9 Mungkid 10 Bojong 11 Pagersari 12 Send en 13 Treko 14 Gondang
Nama Sekdes
Usia
Pratikno Muhari Budiarto Zaenal Arifin Cahya Nugraha, Sag Budi Wihandono, Amd Darmadi, BA Anang Nurwanto Indiyanto Basuki, BSc Kosong Mufti Agung, Sag Kosong Turmudzi, SE Kasiman Gatot Suprapto
44th 57th 45th 39th 34th 48th 44th 43th
35th
34th 61th 40th
Tingkat Pendidikan SLTA SLTP (puma tgs) SLTA Sarjana Sarmud Sarmud SLTA Sarmud
Sarjana
Sarjana SD (puma tgs) SLTA
Sumber : Data Kecamatan Mungkid Adapun Sekrdaris Desa yang tidak memenuhi persyaratan untuk diangkat menjadi PNS, diberhentikan dari jabatan Sekdes oleh Bupati dengan diberikan tunjangan kompensasi sebesar Rp. 1.000.000,.. kali masa kerja menjadi sekdes dengan ketentuan secara kumulatif paling tinggi 2~.000
Rp.
GOJ,-.
4.7. Kedudukan, Tugas Pokok dan Fungsi Sekretaris Desa Sekretaris desa merupakan aktor dinamik desa yang mempunyai posisi kunci dalam penyelenggaraan Pemerintahan Desa. Karena ia mengetahui banyak hal tentang urusan Desa mempunyai tugas membantu organisasi
dan
tata
Kepa~a
laksana
(Wija~'<:
dkk, 2000). Sekretaris Desa
Desa dalam penyelenggaraan administrasi,
serta
mengkoordinir
pelaksana?n
tugas
penyelenggaraan pemerintahan, pembangunan dan kesejahteraan rakyat. Tugas
82
pokok sekretaris desa adalah membantu Kepala Desa, ini berarti bahwa jika dalam hal Kepala Desa berhalangan menjalankan tugasnya, maka ditetapkan sekretaris desa untuk mewakilinya. Dalam posisi yang demikian, apa yang diharapkan masyarakat mengenai bagaimana seharusnya seorang Kepala Desa, berlaku juga untuk seorang Sekretaris Desa. Kalau diibaratkan negara adalah suatu mesin birokrasi raksasa, yang menghasilkan produk barang dan jasa dalam jumlah yang besar, maka Desa adalah ibarat toko dan warung sebagai garis depan dimana produk itu dijual (Wijaya, dkk., 2000) dan sekretaris desa adalah manajer toko yang akan menentukan baik buruknya toko tadi dalam menjual barang dan jasa kepada masyarakat. Sekretaris desa adalah kepala sekretariat desa, yang mempunyai fungsi antara lain : a)
Pengkoordinasian perumusan kebijakan pemerintah desa;
b)
Penyelenggaraan administrasi pemerintah desa;
c)
Pengelolaan sumber daya aparatur, keuangan, sarana dan prasarana pemerintah desa;
d)
Pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh Kepala Desa. Dengan kedudukan tersebut memposisikan sekretrais desa sebagai
pemimpin yang dituntut mampu mengkoordinir, menoorong dan menggerakkan perangkat desa untuk dapat melaksanakan tugas dan pekeijaannya sehingga tujuan pemerintahan desa dapat tercapai. Dijabarkan dalam Peraturan Daerah
83
Kabupaten Magelang Nomor 2 Tahun 2007 tentang Pedoman Penyusunan Organisasi dan Tatakerja Pemerintah Desa. Sekretariat Desa dipimpin oleh seorang Sekretaris desa, membawahi paling banyak 2 (dua) urusan yaitu : urusan Umuna dan Urusan Keuangan, setiap urusan dipimpin oleh Kepala Urusan yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada sekretaris desa. Unsur pelaksana teknis lapangan adalah unsur pembantu kepala desa, yang dipimpin oleh Kepala Seksi yang berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Kepala Desa melalui sekretaris desa. Melihat begitu beratnya tugas seorang Sekretaris Desa, maka sudah sepantasnyalah jika jabatan Sekretaris Desa diisi oleh Pegawai Negeri sipil (PNS) untuk menjaga netralitas, independensi kerja serta meningkatkan kinerja administrasi desa. Tuntutan tersebut sudah diantisipasi dalam persyaratan pengangkatan Sekdes menjadi PNS seperti tertuang dalam pasal 25 ayat (I) Peraturan Pemerintah nomor 72 Tahun 2005 tentang Desa, yang berbunyi : Sekretaris Desa sebagaimana dimaksud dalam Pasal 12 ayat (2) diisi dari Pegawai Negeri Sipil yang memenuhi persyaratan, yaitu: a. berpendidikan paling rendah !ulusan SMU atau sederajat; b. mempunyai pengetahuan tentang teknis pemerintahan; c. mempunyai kemampuan di bidang administrasi perkantoran; d. mempunyai pengalaman di bidang administrasi keuangan dan di bidang perencanaan; e. memahami sosial budaya masyarakat setempat; dan f. bersedia tinggal di de5a yang bersangkutan. Sebagai PNS, sekretaris desa terikat dengan aturan kepegawaian sebagaimana PNS daerah lainnya, artinya sekdes mempunyai kewajiban dan hak-hak seperti PNS daerah lainnya. Sekdes mempunyai kewajiban masuk
84
kantor yaitujam 07.15 WIB dan p1..1langjam 13.30 WIB. Namun sesuai arahan dari Kabupaten bahwa fungsi sebagai pamong desa hams tetap dikedepankan. Sebagai pamong desa, pelayanan kepada masyarakat tidak hanya pada jam kantor saja, namun diluar jam kantorpun kadang kala masyarakat memerlukan pelayanan, baik surat menyurat maupun kegiatan sosia) kemasyarakatan Iainnya. Masyarakat desa lebih mempunyai kedekatan emosional kepada sekretaris desa dari pada Kepala Desa. Masyarakat menganggap sekretaris desa sebagai yang lebih memahami dan mengetahui semua keperluan suratmenyurat, sehingga mereka lebih mengenal dengan sebutan carik atau juru tulis. Masyarakat akan merasa mempunyai keberanian untuk datang kepada carik dari pada kepada Kepala Desa dalam
memerlukan pelayanan surat
menyurat yang sifatnya mendesak.
4.8. Pelayanan Publik pada Pemerintaban Desa Pemerintah desa umumnya tidak memiliki visi, misi dalam dan rencana strategis untuk menjalankan roda pemerintahan dan membangun masyarakat desa. Berdasarkan pengamatan penulis dalam kegiatan keseharian pemerintah desa menjalankan fungsi: Pertama, memberikan pelayanan administrasi (surat-menyurat) kepada warga masyarakat. Pemerintah desa merupakan kepanjangan tangan birokrasi pemerintah supra desa baik pemerintah Kecamatan, Kabupaten, Provinsi
maupun Pemerintah Pusat.
Masyarakat menganggap bahwa pelayanan birokratis surat-menyurat sebagai
85
pelayanan publik. Meskipun pada hakekatnya yang membutuhkan bukan mereka, akan tetapi hal itu yang membutuhkan adalah negara, artinya bahwa warga seolah-olah yang membutuhkan KTP, KK, SKCK ataupun surat keterangan lainnya, padahal, itu karena yang harus mereka penuhi terhadap peraturan yang telah negara tetapkan. Semua unsur pemerintah desa selalu berusaha memberikan pelayanan prima kepada masyarakat. Pelayanan yang diberikan tidak terikat oleh jam kantor, diluar jam kantor pun perangkat desa selalu dengan tangan terbuka memberikan pelayanan kepada warganya. Maka tak jarang terlihat seorang Kepala Desa ataupun Sekretaris Desa selalu membawa tas tenteng lengkap dengan stempel untuk meneken surat yang dibutuhkan oleh warganya, dimanapun ia berada. "Kalaupun ada warga yang mengetuk pintu jam sembilan
malam, tetap akan saya layani" 1, demikian tutur informar.. Adapun jenis pelayanan surat menyurat yang diberikan pemerintah desa meliputi semua bidang kehidupan warga seperti KTP, KK, Keterangan pindah, Surat kelahiran/kematian, Pengantar nikah, Cerai, berbagai Surat Keterangan yang diperlukan warga seperti Keterangan Tidak Man1pu, Keterangan Belum Kawin, Keterangan domisili dll, jika disebutkan semua sampai ratusan jenisnya. Demikian banyaknya jenis pelayanan surat-menyurat yang harus dilayani oleh pemerintah desa, namun
1
kebanyal~an
desa-desa di
Wawancara dengan Anang Nurwanto, Sekdes Biondo, di ruang rapat Desa Biondo, Sabtu, I Agustus 2009, pkJ. 09.30 WIB.
86
wilayah Kecamatan Mungkid beh.:m semuannya menyusun pembagian kerja kepada masing-masing perangkat desa. Ada sebagian Desa yang
telah
menyusun tupoksi masing-masing Kaur dan Kasi, namun pada pelaksanaan tugas sehari-hari belum sepenuhnya dijalankan. Sebagai contoh pengurusan KTP ataupun KK seharusnya menjadi tugas Kasi Pemerintahan, namun pada pelaksanaannya secara serabutan, mereka semuannya bisa menangani, siapa yang ada di kantor mereka dapat mengerjakannya. Hal demikian dirasakan sangat efektif oleh pengguna pelayanan, masyarakat tidak harus menunggu perangkat yang mempunyai tugas tersebut, jika kebetulan perangkat yangbersangkutan bam keluar, karena bisa ditangani oleh perangkat desa lainnya. Namun hal demikian berpengaruh pada berkurangnya kedisiplinan perangkat desa. Mereka mudah sekali untuk ijin mangkir kerja dengan alasan hal yang sepele, karena yang menjadi tugas pokoknya bisa dikerjakan perangkat lainnya. Disamping itu perangkat desa sering mengerjakan tugas lain yang diberikan oleh masyarakat dengan imbalan tertentu, seperti pengurusan KTP/KK ke Kecamatan, Akte Kelahiran ke Dinas Kependudukan, Capil dan KB, pengurusan sertifikat tanah ke Badan Pertanahan Nasional dll. Masyarakat lebih mempercayakan pengurusan surat-surat tersebut kepada perangkat desa dari pada mereka jalan sendiri dengan alasan sibuk dan enggan berhubungan dengan aparat birokrasi, meskipun harus mengeluarkan uang tambahan sebagai balas jasanya. Seperti yang dituturkan salah seorang warga Desa Biondo, sebagai berikut :
87
"....... lebih praktis minta tolong pada perangkat untuk mengurus KTP dan KK ke Kecamatan, hanya nambah uang Rp. 10.000,- saja, biaya KTP Rp. 5.000,- dan KK Rp. 5.000,- jadi semuannya Rp. 20.000,tidak capek-capek datang ke kecamatan, nanya sana-sini, nunggu lama bisa sampe dua jam itupun kalo sepi, kalau rame besuknya baru jadi ". 2 Dari pernyataan salah seorang warga tersebut menggambarkan bahwa, warga lebih merasa nyaman dalam mengurus surat menyurat ke kantor pelayanan publik baik Desa, Kecamatan ataupun kantor lainnya, dengan menitipkan pada perangkat desa (calo) meskipun mereka harus mengeluarkan ongkos tambahan sebagai imbalan terhadap jasa perangkat tadi. Di satu sisi hal ini merupakan penghasilan tambahan bagi perangkat desa, karena perangkat desa yang biasa memberikan jasa percaloan tadi, dalam sehari bisa membawa lebih dari tiga pelanggan.
Kedua, Pemerintah Desa menjalankan fungsi pembangunan, seperti menggerakkan perencanaan dari bawah, merancang dan membuat proposal pembangunan yang disamr>aikan kerada Bupati dan angg"ot.a
d~w~n
untl'k
mendapatkan dana aspirasi maupun bantuan lainnya, melaksanakan program tahunan musrenbangdes, menyalurkan bantuan kepada masyarakat seperti Raskin, BLT, Kompor gas, PNPM, daerah bawahan dll, serta memobilisasi dana dan tenaga ma~yarakat melalui gotong royong.
Ketiga, Pemerintah desa menjalankan fungsi sosial yang sering tidak dapat dibedakan dengan fungsi pribadi, seperti anjang sana atau silaturrailmi 2
Wawancara dengan Hartini, masyarakat, di Balai Desa Biondo, Kamis, 6 Agustus 2009 pkl. 09.35 WIB.
88
dalam acara bayenan (melahirkan), manten (pemikahan), supitan (suna:.an), maupun kesripahan (kematian). Menurut mereka fungsi sosial ini harus di laksanakan sebagai salah satu cara menjaga legitimasi sosial perangkat desa dimata warganya. Masyarakat akan menganggap pamong desa baik dengan ukuran mau menghadiri undangan yang mereka sampaikan, karena warga akan menganggap di hargai oleh pemerintah desa dengan kehadiran Kepala Desa beserta perangkatnya. Dalam urusan ini perangkat desa harus mengeluarkan kocek yang tidak sedikit, mereka sebagai pamong desa akan memberikan sumbangan yang lebih banyak, jika dibandingkan dengan masyamkat pada umumnya. Seperti yang diutarakan Bapak Djupri, Kepala Desa Bumirejo sebagai berikut : "... undangan selalu kami terima, pada saat ada warga desa yang punya gawe (hajatan) terutama warga yang de/cat dengan desa, lebihlebih pada bulan-bulan yang dianggap masyarakat baik untuk mengadakan acara hajatan entah pernikahan, sunatan, maupun acara syukuran lainnya. Jika pas rame sehari bisa sampai 2 atau 3undangan ,__ . had'1r1"" 3. yang harus ~~Umi Keempat, Pemerintah desa berfungsi sebagai pengumpul Pajak Bumi
dan Bangunan (PBB). Di
lingkungan Pemerintah Kabupaten Magelang
keberhasilan Pemerintah Desa dalam mengumpulkan PBB dijadikan indikator utama untuk mengukur keberhasilan Desa. Bagi Desa yang lunas pertama kali tingkat Kecamatan akan mendapatkan reward berupa uang sebesar Rp. 1.1 00.000,-, upah pun gut seoesar 4 % kali besarnya pokok pajak dan piagam, 3
Wawancara dengan Bpk. Djupri, Kepala Desa Bumirejo, di ruang kerja Kepala Desa Bumirejo, Kwni~. 3 Ag\J!jtu~ ~0()9, pkl. 11 ,00 WJI\.
89
serta diumumkan di fcrum-forum rapat Desa di tingkat Kabupaten. Maka untuk program yang satu ini, pemerintah desa sangat getol, dengan mengerahkan perangkat desa, kepala dusun dan RT. Hal demikian membuat bergesemya peran "kepamongan" kepala dusun. Kalau dahulu kepala dusun adalah pamong yang melindungi dan mengayomi serta dipercaya warga, namun sekarang ia hadir sebagai petugas "pemungut uang" dari kantong warganya. Hal demikian sangat diakui oleh salah seorang kepala dusun dalam memungut PBB seperti tuturkan seorang petugas pemungut PBB sebagai berikut :
"...... sangat tidak enak hati, apalagi bulan-bulan disaat warga banyak kebutuhan seperti mencarikan sekolah anaknya,mau lebaran, padahal sawahnya belum panen, sementara Tim intensifikasi dari Kecamatan dan Kabupaten selalu menekan terus agar pemasukan PBB meningkat. Kehadiran kami ada yang melianggapi dengan baik dan langsung membayar, tapi banyak yang ngomel-ngomel dengan berbagai alasan, sehingga kami harus datang 2 sampai 3 kali ". 4
4
Wawancara dengan Bpk. Basori, Kadus Trikayan, di Balai Desa Bumirejo, Rabu, 5 Agustus 2009,
vkl 09.00 wrn.
BABV KETERKAIT AN BUDAYA BIROKRASI P ADA SIKAP DAN PERILAKU SEKRETARIS DESA SEBAGAI APARAT PELAYANAN PUBLIK
Budaya birokrasi merupak.an sekelompok nilai dan asumsi yang dimiliki bersama oleh setiap anggota organisasi yang menjadi pola anutan dalam berperilaku dan mempunyai karakteristik tertentu. Jika budaya birokrasi itu dibakukan maka dalam implementasinya ak.an berfungsi sebagai alat ukur kinerja dari organisasi tersebut. Keseluruhan interaksi yang terjadi antara sub kultur organisasi akan membentuk suatu pedoman pola sikap dan perilak.u yang dijadikan aturan bersama bagi aktivitas organisasi. Sebagaimana dikemukak.an oleh Ndraha (1999) bahwa suatu budaya kerja merupak.an operasionalisasi budaya birokrasi dan budaya itu dapat membentuk perilaku manajerial, karena itu perilaku dapat dipengaruhi oleh budaya keJja. ?t:mLailasa~1 pcn~iiLia~1
sikap dan
i.~nlang
buoaya oirokmsi keterkaitannya dengan
perilaku sekretaris desa sebagai aparat pelayanan publik di wilayah
Kecamatan Mungkid dijabarkan dalam beberapa bagian. Segi yang dijadikan fokus pembahasan ini meliputi : orien tasi pelayanan, kepatuhan terhadap peraturan, keterbukaan pelayanan,
keJjasama dalam bekerja, budaya patemalistik dalam
pelayanan dan etika birokrasi. Hasil jawaban informan dan berdasarkan pengamatan dilokasi penelitian dibahas dalam uraian berikut.
91
5.1. Qrientasi Pelayanan
Orientasi
pelayanan
menunjuk.kan
seberapa
banyak
energi
dimanfaatkan untuk kepentingan pelayanan publik. Pelayanan yang baik dapat dilihat dari besarnya kemampuan didayagunakan
dan
dan keahlian aparat secara efekt.if
dikonsentrasikan
untuk
melayani
kebutuhan
dan
kepentinggan pengguna jasa (Dwiyanto, 2002). Orientasi pelayanan juga berarti sikap dan pemahaman aparat terhadap keutamaan dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, apakah lebih mengutamakan kepentingan diri sendiri, organisasi (atasan) maupun lebih mengutamakan
ke~ntingan
masyarakat
sebagai pengguna layanan. Seorang sekretaris desa sebagai aparatur pelayanan publik seharusnya mencurahkan perhatian, kemampuan dan waktunya untuk melayani
masyarakat.
Kepentingan
pengguna
jasa
harus
lebih
didahulukan/diutamakan dari pada kepentingan pribadi maupun kepentingan atasannya. Sekretaris desa sebagai aparat pelayanan pub!ik idealnya adalah aparat birokrasi yang tidak dibebani oleh pekerjaan Jain diluar tugas pokok fungsinya sebagai sekretaris desa seperti pekerjaan sambilan diluar pekerjaan kantor atau bisnis lain yang mengganggu pekerjaan kantor. Budaya yang berkembang di masyarakat jawa merupakan manifestasi sistem kepercayaan nilai-nilai yang dihayati, sikap, dan perilaku yang tercermin ke dalam orientasi birokrasi terhadap masyarakat dan Jingkungannya. Budaya birokrasi di jawa merupakan penggabungan nilai-nilai tradisional dan modern, yaitu lebih mencerminkan percampuran antara karakteristik birokrasi Weberian
92
dengan karakteristik birokrasi yang ber akar pada budaya lokal. Budaya birokrasi yang demikian memberikan peluang pada munculnya sikap dan perilaku aparat yang selalu mendahulukan kepentingan penguasa ataupun kaum terpandang dari pada masyarakat awam dan miskin. Terutama di masyarakat pedesaan kultur tersebut masih mewamai dalam kehidupan sehari-hari. Budaya tersebut sedikit banyak mewarnai budaya birokrasi pemerintah desa. Secara umum sikap dan perilaku sekretaris desa terhadap pejabat kecamatan adalah loyal dan respek, seperti keterangan infonnan bahwa :
".....pada umumnya Sekretaris Desa mempunyai silrap respek dan loyalitas yang baik, ketika di panggil ke kecamatan, mereka akan segera memenuhinya datang ke Kecamatan, namun ketika diminta data berupa laporan bulanan, SPJ dan sejenisnya selalu terlambat ". 5 Dari pernyataan tersebut dapat dinilai bahwa sikap sekretaris desa di wilayah Kecamatan Mungkid hanya mementingkan sikap baik terhadap atasannya secara fisik saja. Mereka harus tampil respek dan loyal hanya sebatas penampilan fisik saja, untuk hal-hal yang bersifat administrasL herupa laporanlaporan yang harus mereka sampaikan tiap bulan seperti laporan monografi desa, laporan kependudukan yang seharusnya menjadi tugas rutin, selalu terlambat dan bahkan ada beberapa desa yang sama sekali tidak laporan. Dilihat dari akurasi data yang dilaporkan juga kurang, contohnya saja laporan monografi dinamis yang disampaikan tiap bulan, mutasi penduduk, seperti lahir, mati, datang dan pergi, se wilayah desa kadang ada yang nihil. Secara 5
Wawancara dengan Bpk. Drs. Jawawi, Camat mungkid, di ruangan Camat, Rabu, 5 Agustus 2009,
pkl. 1:?.30 WU3.
93
logika
~ja
se wilayah Desa selama sebulan tidak ada yang melahirkan, tidak
ada yang meninggal. Seakan-akan laporan rutin yang dibuat hanya untuk mencukupi pennintaan dari Kecamatan saja. Padahal data tersebut sebagai dasar laporan monografi rutin bulanan dan triwulan tingkat kecamatan ke kantor tingkat Kabupaten yang selanjutnya akan dilaporkan betjenjang ke atas sampai ke Pusat. Setelah dikonfinnasikan ke perangkat desa yang menangani temyata desa hanya mencatat/mendata kelahiranfkematian pada bulan itu yang dilaporkan saja. Sedangkan masyarakat tidak langsung melaporkan saat anggota keluarganya ada yang melahirkanlmeninggal dunia. Untuk laporan monografi dinamis lainnya jika diamati antara bulan yang satu dengan bulan berikutnya juga tidak mengalami perubahan, seperti data jumlah KK, jumlah penduduk berdasarkan kelompok umur maupun jumlah penduduk menurut mata pencaharian. Seharusnya pendataan monografi desa harus ditangani secara baik. Sekreta.ris desa sebagai kepala sekretariat bertanggung jawab terhadap akurasi data monografi desa. Untuk mendapatkan data monografi desa yang akurat, meskinya pendataan tidak hanya menunggu laporan yang masuk dari masyarakat saja, akan tetapi dapat dilakukan melalui pemberdayaan unsur kewilayahan pemerintahan desa, yaitu kepala dusun, ketua RTIRW untuk secara rutin memberikan laporan perkembangan
penduduk di wilayahnya.
Dengan demikiar. akurasi data kependudukan dan data lainnya akan terjamin.
94
Orientasi pelayanan di tiga Desa yang menjadi lokasi penelitian menunjukk.an sikap dan perilaku Sekdes selalu mendahulukan atasannya dari pada pelayanan masyarakat. Sikap
ketiga sekdes sama, yaitu sela]u
mendahulukan panggilan atasannya (Kades atau Pejabat Kecamatan) dari pada pelayanan kepada masyarakat. Seperti dituturkan, Sekdes Burnirejo sebagai berikut: " jika pada saat yang bersamaan ada warga yang sedang memer/ukan saya, pada saat itu juga Kepala Desa atau Pegawai Kecamatan sebagai atasan saya memerlukanl memanggil saya, maka sikap saya akan segera memenuhi panggilan atasan dengan terlebih dahulu minta ijin pada warga tadi atau melimpahkan pada perangkat . "6 Iam.
Pemyataan senada di.;;ampaikan Sekdes Biondo "selaku PNS, saya harus loyal kepada atasan saya, maka panggilan kepala desa/pejabat kecamatan yang harus kita dahulukan " 7• Pemyataan sikap sekdes seperti ini, ~pat
dinilai bahwa sekdes mempunyai anggapan bahwa loyalitas adalah hal
yailg paih1g utama Sf'hagai penilaian seorang a!'arot pelayanan publik yang baik. Loyalitas pada atasan yang berlebihan akan menimbulkan sikap dan perilaku asal bapak senang, sehingga akan merugikan masyarakat sebagai pengguna layanan. Pada saat mengh.adiri undangan acara yang diadakan warga seperti hajatan, acara pemakaman, jika pada saat yang sama dipanggil oleh atasannya 6
Hasil wawancara dengan Dannadi, BA, Sekdes Bumirejo, di ruang rapat desa, selasa, 4 Agustus 2009, pada pkl. 10.00 WIB. 7 Wawancara dengan Anang Nurwanto, Sekdes Biondo, di ruang rapat desa, Sabtu, 8 agustus 2009, pkl. 10.45 WIB.
95
(Kades maupun Pejabat Kecamatan) selalu memenuhi panggilan atasan dan minta ijin kepada warga untuk meninggalkan acara tersebut. Seperti diutarakan salah seorang tokoh masyarakat Bumirejo :
"kadang kala ketika pak carik sedang menghadiri acara pemakaman salah seorang warga yang meninggal dunia, pada saat yang bersamaan ditunggu pegawai dari kecamatan maupun kabupaten di /cantor desa untuk urusan dinas, maka pak carik segera pamit kepada warga untuk menemui pegawai tersebut. Kejadian seperti itu menurut saya hal yang wajar, dan memang seharusnya pak carik sebagai petugas pemerintah horus memenuhi panggilan atasannya ..s. Suatu fenomena yang ditemukan di masyarakat, bahwa sikap seorang aparat birokrasi yang mendahulukan loyal kepada atasan merupakan keharusan yang mesti didahulukan. Hal ini menunjukkan bahwa birokrasi pemerintah di mata masyarakat masih dianggap sebagai golongan elit yang mempunyai kekuasaan yang harus dihormati oleh masyarakat. Peristiwa semacam itu dianggap oleh warga sebagai hal yang wajar dan raemang seharusnya seorang Sekdes selaku PNS harus memenuhi panggilan atasannya. Warga menganggap panggilan atasannya Iebih penting dari pada acara yang mereka adakan, karena warga merasa sebagai pihak yang memerlukan pelayanan. Sikap dan perilaku s~kdes
seperti ini bukan mencerminkan sikap sebagai aparat pelayan
masyarakat. Mereka masih mencerminkan sikap dan perilaku sebagai aparat pada masa orde lama maupun orde baru, dimana kedudukan sekdes sebagai
8
Wawancara dengan, Bpk Slamet Sumadi, Tokoh Masyarakat Bumirejo, di kediamannya, Kamis, 6 Agustus zoo9, pid. 14.30 wro.
96
abdi negara (mementingkan atasan) lebih diutarnakan ketimbang statusnya sebagai abdi masyarakat (melayani masyarakat). Pekerjaan sampingan yang dipunyai oleh sekdes adalah menggarap sawah bengkok, namun pekerjaan itu dapat dik.erjakan setelah jam kantor, karena memang bengkok sekdes masih diberikan kepada para sekdes yang telah diangkat menjadi PNS sebesar 70 % dari bengkok sebelumnya, sebagai pengganti tunjangan jabatan sekdes. Namun berdasarkan pengamatan peneliti dan informasi dari pejabat Kecamatan Mungkid yang menuturkan :
"beberapa sekdes di wilayah Kecamatan mungkid mempunyai pekerjaan lain diluar tugas pokoknya sebagai sekdes, ada yang menjadi makelar mobil, pengepul hasil pertanian untuk disetorkan ke perusahaan, pembuat batu bata/genteng, n,aupun aktif dalam LSM"9. Hal demikian akan mengurangi kualitas pelayanan kepada masyarakat. Sebagai seorang PNS, sekdes seharusnya fokus pada pekerjaan kantor, sekdes harus banyak berada rli kantor, St!hingga pekerjaan yang bersifat administratif dap8t segera disclesaikan, jika &da keperluan di Juar kantor sehaiknya mewakilkan bawahannya atau dikerjakan setelah jam kantor selesai. Dari fakta di lapangan seperti diuraikan di atas, maka peneliti dapat menyimpulkan bahwa sikap dan perilaku orientasi pelayanan sekdes pada tiga desa yang menjadi lokasi penelitian, belum sepenuhnya berorientasi pada pelayanan masyarakat. Kepentingan atasan (Kepala Desa atau pejabat Kecamatan) 9
lebih
diutamakan.
Seharusnya
pel:iyar.an
kepada
warga
Hasil wawancara dengan Drs. Agus Suratman. Kasi Pemerintahau Kecamatan Mungkid, di ruang ~erjanya.
Se!'!in. l 0 Agustus 2009, pJd. ll.l S WJB.
97
diselesaik.an terlebih dahulu, baru panggilan atasannya dipenuhi. Atasan akan lebih memahami dan memberikan apresiasi terhadap sikap Sekdes yang tidak segera hadir, karena memenuhi pelayanan publik terlebih dahulu. Masih banyak dijumpai beberapa sekdes yang mempunyai pekerjaan sampingan selain tugas pokoknya selaku sekdes, hal ini akan mempengarohi orientasi pelayanan kepada masyarakat. Perilaku sekdes seperti tersebut di atas, selaku PNS, belum dapat dikatakan sebagai perilaku aparat pe/ayan publik, dan masih kental dengan pengaruh budaya birokrasi
pemerintah kolonial dan
birokrasi
pemerintahan orde baru sebagai sikap dru1 perilaku seorang Pamong, dimana kepentingan atasan/negara lebih diutamakan dari pada kepentingan pelayanan kepada masyarakat.
5.2. Kepatuhan terhadap peraturan Peningkatan rasa patuh dan taat pada peraturan merupakan upaya konkrit ul!tuk membentuk sikap dan perilaku. Kepatuhan terhadap peraturan atau ketentuan yang berlaku menurut Triguno (2000), akan menghasilkan perilaku aparat pelayanan yang berdisiplin. Senada dengan pendapat Dwiyanto (2002), bahwa kinerja aparat pelayanan harus memenuhi aspek responbilitas, yakni sejauhmana pelayanan yang diberikan telah sesuai dengan aturan formal atau aturan hukum pelayanan yang telah disepakati. Kepatuhan terhadap peraturan dapat dilihat dari kedisiplinan terhadap jam kerja, kedisiplinan berpakaian, sikap selatu berpedoman pada prosedur dan persyaratan pelayanan.
98
Secara umum kepatuhan sekretaris desa terhadap peraturan adalah kurang. Hal ini terlihat dengan jam kehadiran sekretaris desa ke kantor. Berdasarkan keterangan yang diperoleh dari Bapak Warsinu, Kepala Desa Biondo, maupun Sutopo Perangkat Desa Bumirejo, bahwa :
"..... kehadiran sekdes pada awal setelah diangkat menjadi PNS selalu lebih awal yaitu jam 07.30 WIB sudah ada di kantor, namun itu hanya berjalan beberapa bulan saja, setelah itu kembali ke semula, di alas jam 08.00 WIB " 10. Bahkan kadang ada masyarakat yang sudah menunggu di kantor desa untuk mendapatkan pelayanan, namun kantor desa belum dibuka. Suatu ketika peneliti juga datang awal (sebelum jam 08.00 WIB) ke kantor desa yang menjadi wilayah penelitian untuk mengambil data, namun kantor desa belum dibuka Tingkat kedisiplinan aparat bisa dilihat dari tingkat kehadiran di kantor dan kehadiran pada saat ape! pagi. Namun pada umumnya desa-desa di wilayah Kecamatan Mungkid tidak melaksanakan ape! pagi. Hal ini sesuai dengan keterangan pejabat kecamatan, yang menyatakan bahwa :
"pada umumnya desa-desa di wilayah Kecamatan Mungkid tidak melaksanakan ape/ pagi maupun siang. Daftar kehadiran memang rutin dilaporkan dan semua terisi, tidak ada yang mangkir (absen) karena laporan daftarkehadiran itu sebagai bahan pertimbangan pemberian tunjangan penghasilan tetap perangkat desa. Ape/ peningkatan kinerja kepala desa dan perangkat desa merupakan agenda rutin yang telah diwajibkan dari kabupaten, yaitu tiap hari senin seluruh kepala de::a beserta perangkat desa dan kepala dusun wajib mengikuti ape/ peningkatan kinerja di Kecamatan dengan 10
Wawancara dengan Bpk Warsinu, Kades Biondo dan Bpk Sutopo, Kasi Kesra Desa Bumirejo, di balai desa masing-masing, pkllO.OO dan 13.00 WIB.
99
pengarahan dari pembina ape/ yar.g diambil dari Camat maupun pejabat dari kabupaten secara bergiliran, sebagai bentuk pembinaan kedisiplinan dan peningkatan kinerja ". 11 Dari pemyataan itu dapat dinilai bahwa absensi daftar hadir yang dilaporkan ke tingkat kecamatan setiap bulannya tidak dapat dijadikan penilaian tingkat kedisiplinan perangkat desa khususnya sekdes. Daftar absensi selalu terisi penuh, tidak ada yang absen. Karena daftar absensi perangkat desa itu sebagai dasar pemberian tunjangan penghasilan tetap bagi perangkat desa. Jika tingkat kehadiran kurang dari 75% dalam sebulan, maka tunjangan pada bulan yang akan datang tidak diberikan. Pembinaan pada para sekdes dilakukan rutin pada tangga 4 setiap bulanya sebagai pengganti diklat prajabatan. Sesuai penuturan info,man sebagai berikut:
"... Pemerintah Kabupaten Magelang dalam hal ini Bagian Tata Pemerintahan Ielah melakukan pembinaan secara rutin yang diadakan setiap bulan pada tanggal 4 sekaligus bertepatan dengan acara penerimacm gaji para Sekdes Ja/am bentuk pengarahon. 4rf/Jpun materi yang disampaikan sangat !Jeragam antara lain : materi peningkatan kinerja, pembentukan pola kerja baru, peningkatan kapasitas dan materi penyadaran. Sedangkan yang menyampaikan materi dari Sekda, Asisten Sekda, BPKK.D, BKD, Bagian Tala Pemerintahan, Bagian Organisasi, dan Bagian Administrasi Pembangunan. "12 Disamping itu pembinaan juga dilakukan dengan pengiriman Sekdcs pada aqu-a pembinaan 11
~kd~~
yang diadakan oleh Bir() Tata Femerintahan
Hasil wawancara dengan Muhtasor, S.Sos, Sekcam mungkid, di ruang kerjanya, Sabtu I Agustus
2009, pkl 03.30 WIB. 12
Hasil wawancara dengan Masruhan, S.Sos, Msi, Kasubag Pemdes, di ruang kerjanya, Jumat, 14 Agustus 2009, pk! os.3o wm.
100
Provinsi Jawa Tengah. Sampai penelitian ini dilakukan Bagian Tata Pemerintahan Kabupaten Mage lang telah tiga kali mengirimkan, dengan jumlah 8 orang sekdes setiap kali pengiriman. Pola pembinaan yang dikembangkan oleh Pemerintah Kabupaten Magelang menurut pengamatan peneliti belum secara optimal dan terencana dengan baik. Hal ini terlihat belum didukung dengan penganggaran dan waktu yang memadahi. Materinya pun belum sepenuhnya terprogram secara sistematis dan menunjang tupoksi para Sekdes. Sehingga pembinaan yang dilakukan belum berpengaruh terhadap perubahan perilaku dan kinerja para Sekdes. Hal ini senada dengan apa yang dikatakan Kasi Pemerintahan Kecamatan Mungkid, bahwa:
"..... .pembinaan lcedisiplinan dan kinerja melalui ape/ peningkatan kinerja dan pembinaan lainnya belum sepenuhnya berpengaruh terhadap silrap, perilaku, kinerja dan lcedisiplinan para Sekdes, jiki:J di/ihat dari tolok ukur tingkat lcehadirannya pada rapat rutin sekdes setiap bulan selalu hadir tidak tepat waktu dan dari beberapn laporan yang hams dim-,ppqikl!."' .!"ering terlambat bahkan ada yang menyepelekan, menurut saya sama seperti sebelum diangkat menjadi PNS" 13.
Kenyataan seperti itu menurut analisis peneliti, karena lemahnya pengawasan. Semenjak sekdes berstatus menjadi PNS, mereka menganggap yang menjadi atasannya adalah Bupati bukan Kepala Desa lagi, karena mereka diangkat PNS melalui SK Bupati. Hal ini sangat berpengaruh terhadap loyalitas
13
Hasil wawancara dengan Drs. Agus Suratman, Kasi Pemerintahan Kecarnatan Mungkid, di ruang
kerjanya. Senin. 10 Agustus 2009, pld. I I.l~ Wla.
101
sekdes terhadap Kepala Desa dalam melaksanakan tugas-tugas rutinya. Seperti pemyataan, Camat Mungkid, bahwa:
"..... hubungan lcepala desa dengan sekretaris desa banyak yang tidak terbuka terutama dalam mengelola administrasi lceuangan desa, sering tidak ditemukan kata sepakat dalam suatu lcegiatan yang dilaksanakan, mereka }alan sendiri-sendiri. Pengawasan seharusnya menjadi tanggung jawab Kecamatan, perintah dari Bupati secara lesan lcepada para Carnal untuk ikul membina para Sekdes Ielah disampaikan pada forum rapal, namun secara tertulis belum ada, sebagai dasar kami untuk menyusun program pembinaan lerhadap para sekdes, benluknya seperti apa dan pe/aksanaan bagaimana belum ada pelunjuk ". 14 Sikap para sekdes pada desa yang menjadi lokasi penelitian dalam berpedoman pada prosedur dan persyaratan pelayanan relatif sama. Jika ada warga yang ingin mendapatkan Surat Keterangan Pindah misalnya, sedangkan persyaratannya belum dipenuhi karena tidak tahu. Sibp sekdes sesuai jawaban terhadap pertanyaan peneliti adalah akan meminta kt:pada warga tersebut untuk melengkapi ke~erangan
dulu persyaratannya,
kemudian
baru
melayaninya.
Seperti
Sekdes A.mb8rtaw1!!g :
"kalau ada warga yang memerlukan pelayanan, enlah sural lcelerangan ataupun sural per.gantar, sedangkan persyaratan yang dilentukan be/um dipenuhi, mungkin karena belum tahu ataupun kurang salah sutu persyaratannya, sikap saya adalah menjelaskan persyaratannya dan menyuruhnya untuk melengkapi dahulu baru saya akan layani " 15.
14
Wawancara dengan Bpk. Drs. Jawawi, Camat mungk.id, di ruangan Camat, Rabu, 5 Agustus 2009,
pkl. 12.30 WIB. IS
Wawancara dengan Indiarto Basuki, Sekdes Ambartawang, di ruang ketja sekdes, Rabu, 12 Agustus 2009, pkl 09.45 WIB.
102
Usaha untuk menjelaskan tentang persyaratan selalu dilaksanakan pada saat warga tersebut datang ke kantor Desa. Sehingga warga harus bolak-balik ke kantor Desa untuk melengkapi dulu persyaratan yang diberikan. Sosialisasi tentang persyaratan seharusnya dilakukan oleh pemerintah desa kepada warganya baik disampaikan melalui rapat-rapat RTIRW, Dusun maupun dengan penempelan poster/pamflet di tempat-tempat yang mudah dibaca warga, seperti di perempatan jalan, papan pengumuman dusun!RTIRW dsb. Ketiga pemerintah desa belum melakukan itu, pamflet maupun pengumuman tentang prosedur pelayanan bel urn terlihat ditempel di roang tunggu maupun loket-loket pelayanan. Hal demikian akan sangat mengurangi kualitas pelayanan publik. Anehnya, kekurangan
hal semacam ini oleh masyarakat pelayanan
pemerintahan
desa,
tidak dianggap sebagai malah
sebaliknya
warga
menganggap merekalah yang salah karena tidak aktif bertanya atau mencari informasi tentang persyaratan pelayanan. Untuk kedisipiinan berpakaian bagi sekdes di wilayah kecamatan mungkid pada umumnya baik, setelah beberapa sekdes diangkat menjadi PNS, dalam berpakaian selalu memenuhi aturan yang telah ditetapkan oleh pemerintah Kabupaten Magelang. Untuk hari senin mereka selalu mengenakan pakaian Hansip, untuk hari Selasa sampai
dengt=~n
Kamis, mereka juga
menyesuaikan dengan pakaian Keki, untuk Hari Jumat dan Sabtu, mereka berpakaian Batik. Khususnya hari Jumat mereka dibebaskan memakai pakaian olah raga atau memakai batik. Para sekdes akan lebih bangga jika berpakaian
103
Oinas dari pada pakaian preman, hal ini sesuai pemyataan Sekdes ketiga Sekdes Desa lokasi penelitian bahwa : "pada saat me/ayani warga, jika
berpakaian dinas lengkap. kami lebih merasa dihormati dan dihargai oleh masyarakat" 16. Alasan itulah yang membuat para Sekdes selalu disiplin dalam berpakaian. Artinya bahwa masyarakat lebih menghonnati dan menghargai aparat karena atribut yang dipakainya, yaitu pakaian dinas lengkap dengan lambang pemda yang terpas<mg di lengan serta lambang korpri dan papan nama yang terpasang di dada kiri dan kanan, bukan karena sikap dan perilaku yang ditunjukkan sekdes pada saat melayani masyarakat. Dari uraian di atas. peneliti dapat menyimpulkan bahwa sikap dan perilaku kepatuhan terhadap peraturan para sekdes masih kurang. Sebagai aparat pelayanan publik {PNS) seharusnya sekdes harus mengikuti aturan jam kerja yang ditetapkan Pemerintah Kabupaten Magelang, yaitu masuk jam 7.15 WIB, dan pulang jam !-tOO WIB. Jika diluar jam tersebut masih ada masyarakat yang memerluk.~m dirinya, itu sudah menjadi resiko selaku aparat desa yang harus melayani masyarakat kapan saja dan dimana saja. Perilaku kedi~iplinan para sekdes tersebut belum mencerminkan perilaku sebagai aparat
pelayan publik, namun masih menunjukkan perilaku yang sama seperti sebelum diangkat menjadi PN S.
16
Wawancara dengan ke tiga sek.des di b.nwr desa masing-masing.
104
5.3. Keterbukaan Pelayanan Gibson (1984) menjelaskan bahwa keterbukaan dalam pelayanan dapat dilaksanakan sehingga dapat menghasilkan sikap dan perilaku karyawan yang terbuka Gujur) dan dapat dipercaya. Sclanjutnya Nellis dan Cheema (1984) mengemukakan bahwa sikap dan perilaku adil, tidak deskriminatif dan peduli terhadap masyarakat dapat dibentuk melalui budaya organisasi yaitu dengan menciptakan pelayanan yang terbuka. Setelah peneliti melakukan observasi, ketiga sekdes pada desa tempat penelitian telah mecunjukkan sikap pelayanan yang terbuka, mereka tidak membeda-bedakan dalam pelayanan. Pelayanan yang dilakukan secara rahasia, tertutup kepada masyarakat tidak pemah dilakukan, :;ikap deskriminatif, pilih kasih dalam pelayanan tidak ditemukan. Hal ini sesuai dengan pemyataan warga yang tengah mendapatkan pelayanan pengurusan KTP dan KK, sebagai berikut:
"pelayanan di desa tidok diskriminatif, warga yang datang dahulu akan dilayani duluan, pelayanan tidak terlalu lama, mungkin karer.a tidak banyak warga yang ngantri, tarif pelayanan juga tidak mahal, untuk KTP dan KK sebesar Rp. 2.000,- sedangkan untuk sural pengantar hanya sej/dasnya dengan cara mengisi Kas pado lwtak yang telah disediakan ". 17 Dalam menghadiri acara yang diadakan oleh warga, para sekdes dari ketiga desa lokasi penelitian tidak pilih kasih, m:reka selalu menghadiri
17
Wawancara dengan Handy S Nugroho, Shi., warga dcsa blondo, dan Fitri Yuliyanti, warga desa
buminao, di loket pelayamm k~atan mungkid. Sabtu 15 Agustus 2009, pld. 10.15 Wilt
105
undangan warganya tanpa memandang
~latus
sosial masyarakat. Sesuai dengan
pemyataan Tokoh Masyarakat di desa Bumirejo tutumya:
"..... baik pak lurah (sebutan kepala desa) maupun pak carik tidak pilih-pilih da/am menghadiri acara yang diadakan warganya, beliau selalu hadir meskipun yang mengundang dari masyarakat menengah ke bawah. lebih-lebih untuk acara kematian salah seorang warganya, pak /urah dan pak carik selalu hadir sampai acara pemakamannya " 18• Hal ini menunjukkan bahwa kades dan sekdes sangat menjaga hubungan sosial dengan
masyarakat, karena masyarakat akan melihat
bagaimana sikap pemerintahan desa melalui kesediaan dan perhatian kades dan sekdes terhadap setiap undangan warganya. Hal ini juga yang dijadikan pemerintah desa dalam membangun legitimasi dan dukungan warganya. Namun khusus untuk Desa Ambartawang, peneliti menemukan fenomena adanya perbedaan status sosial dalam masyarakat, meskipun hanya nampak pada cara memanggil. Kasus ini ditemukan pada pribadi sekretaris desa beserta kepala desa. karena mereka masih ada ikatan saudara. Keduanya berasal dari keturunan orang terpandang di desanya. Menurut Much Romin, Tokoh masyarakat Ambartawang, mengatakan :
" masyarakat menengah ke bawah masih menggunakan kata awa/an "Den" (dari kata "Raden") dalam memanggil pak lurah maupun pak carik, seperti Den Carik untuk sebutan kepada sekdes dan Den Lurah untuk memanggil kepa/a desa, namun pada pribadi sekretaris desa maupun kepala desa sendiri tidak pernah membeda-bedakan dalam melayani masyarakat maupun dalam bermasyarakat" 19• 18
Wawancara dengan, Bpk Slamet Sumadi, Tokoh Masyarakat Bumirejo, di kediamannya, Kamis, 6 Agustus 2009, pkl. !4.30 WIB. 19 Wawancara dengan Much Romin, Tokoh masyarakat Ambartawang, di kediamannya, Kamis, 13 Agustus 2009, pkl. 16 00 WIB.
106
Kondisi kultural demikian akan berpengaruh pada komunikasi antara masyarakat dengan sekretaris desa maupun kepala desa. Perasaan sungkan dan
"ewuh pekewuh" akan selalu ada dalam berhubungan (berkominikasi) dengan sekretaris desa sebagai aparat pelayanan publik. Budaya semacam ini masih mengakar pada masyarakat jawa. Masyarakat sulit untuk menghilangkannya, karena panggilan kepada orang yang dianggap terpandang dengan sebutan "den" tersebut telah dilakukan sejak nenek moyang mereka, sehingga mereka sungkan untuk memanggil dengan tanpa sebutan tersebut. Budaya panggilan seperti ini tentunya merupakan pengaruh budaya feodal masa kerajaan, dimana seorang rakyat harus memanggil kepada "orang dalam" yang masih ada keturunan raja, ataupun orang kaya waktu itu dengan penghormatan sebutan "raden mas" atau disingkat
•
"den" . Aspek keterbukaan pelayanan yang ditunjukkan oleh ketiga Sekdes dan desa yang menjadi lokasi penelitian c:!apat dikatakan sudah terbuka. Kriteria semacam ini sudah dapat dikategorikan sebagai perilaku pe/ayan pub/ik, namun khususnya Dcsa Ambartawang, jika sebutan seperti itu merupakan budaya yang sulit untuk dihilangkan dan mempunyai pengaruh terhadap pola interaksi warga dengan perangkat desa, tentunya akan mengganggu proses pelayanan publik.
107
5.4. Kerjasama dalam bekerja
Perilaku
yang
ditumbuhkan
dari
budaya
bekerjasama
dalam
melakukan pekerjaan sangat bervariasi, diantaranya menurut pendapat Paramita (dalam Ndraha, 1999) adalah seseorang akan memiliki sikap dan perilaku yaitu suka membantu sesama kawan. Senada dengan pendapat Triguno (2000) bahwa hasil dari peningkatan budaya bekerjasama dalam melakukan pekerjaan akan menjadikan pekerjaan itu bermanfaat secara tepat bagi yang membutuhkan. Demikian pula yang dikemukakan oleh Gibson (1984) bahwa suasana kebersamaan akan timbul apabila peningkatan terhadap budaya bekerjasama dalam sebuah organisasi. Menurut William G Quochi (dalam Triguno, 2000) kerja kelompok yang dipadukan dengan sifat rasional dan individualistik dapat menjamin keberhasilan dalam setiap pekerjaan. Dari beberapa pendapat di atas dapat dikatakan bahwa bud3ya bekerjasama yang dikembangkan dalam
organi~asi
dapat rr.el!lbentuk. perilaku
anggota organisasi kearah kinerja yang efektif dan efisien serta menghasilkan output yang optimal, sehingga akan memberikan kepuasan pada pelanggan. Perilaku
aparat sebagai pelayan masyarakat akan menunjukkan ketjasama
secara baik, saling membantu, sating terbuka dan selalu memberikan jalan pemecahan terhadap masalah yang sedang dihadapi. Berdasarkan observasi yang dilakukan pada tiga uesa sebagai obyek penelitian, menunjukkan kondisi yang demikian belum nampak. Suasana kerjasama antara sekretaris desa dengan perangkat desa lainnya dalam
108
menyelesaikan pekerjaan rutin maupun insidental kurang terlihat. Hal ini terlihat pada tugas pokok sekdes yang hasilnya selalu terlambat, seperti pembuatan Perdes tentang APBDes, LPJ ADD maupun pembuatan LKPJ/LPPD Kepala Desa. Jika penyelesaian pekerjaannya tetsebut dilakukan secara bekerjasama dengan perangkat desa lainnya, maka pekerjaan sesulit apapun dan sebanyak apapun akan dapat dikerjakan dengan waktu yang cepat. Sekretaris desa dapat mendayagunakan
perangkat desa yang lainnya, membagi tugas,
saling percaya dan keterbukaan menjadi kunci keberhasilan kerjasama. Namun kondisi seperti itu tidak ditemukan, setiap perangkat desa selalu mengerjakan apa yang menjadi tugasnya, tidak mau tahu pekerjaan perangkat desa lainnya. Yang menangani masalah pertanahan, setiap hari pekerjaan yang hanya berhubungan dengan pertanahan
saja, jika kebetulan
perangkat yang
bersangkutan tidak hadir, sekdes atau perangkat desa yang lain tidak bisa memmganiny~.
Sebagai contoh lain adalah pekerjaan pembuatan laporan monografi dinamis dan laporan kependudukan, menurut Kasi Pemerintahan Kecamatan Mungkid menuturkan : " Desa Bumirejo dan Desa Biondo laporl4n monografi
dinamis dan kependudukan
tidak pemah masuk"20 • Pekerjaan itu menjadi
tanggung jawab Kasi Pemerintahan Desa, namun Sekdes tidak pemah mengingatkan atau mengambil alih pekerjaan itu jika memang Kasi
20
Keterangan Drs. Agus Suratman, Kasi Pemerintahan Kecamatan mungkid, di ruangan kelja, Selasa,
11 Agustus 2009. pkt. 13.00 wrn,
109
Pemerintahan Desa mempunyai banyak tugas ataupun melimpahkan kepada perangkat desa lain. Padahal kedua Desa tersebut selalu mendapat teguran dari pihak Kecamatan pada saat rapat rutin sekdes setiap bulan. Keijasama yang kurang baik antara sekretaris desa dengan perangkat desa lainnya, menurut analisis peneliti disebabkan adanya kesenjangan diantara mereka. Setelah sekdes diangkat menjadi PNS timbul rasa ingin diangkat menjadi PNS juga muncul pada perangkat desa lainnya, meskipun mereka juga mendapat tunjangan perbaikan penghasilan perangkat desa sebesar upah mmrmum kabupaten (UMK) setiap bulannya, namun gaji PNS dengan golongan Ilia jauh lebih besar jika dibanding dengan UMK. Seperti yang dikemukakan oleh beberapa perangkat desa sebagai berikut :
"pekerjaan kami dengan sekdes sama, cara seleksinya juga sama, jika sekdes diangkat menjadi PNS kenapa kami tidak, terus terang kami juga menginginkan menjadi PNS, selain meadapat gaji, masih berhak mendapatkan tanah bengkok, meskipun hanya 75 %, tapi jika dibandingkan dengan benkok kita masih luas bengkok sekdes, dan oensiunva sekdes akan lebih teriamin dari voda venshmnvn kita, -ke mbaz·1 men.;a · d.1 pengangguran " 21. • • • Keijasama antara Sekdes dan Kepala Desa juga kurang harmonis. Untuk Desa Biondo dan Bumirejo antara Sekdes dan Kades selalu berjalan sendiri-sendiri, tidak pemah ada kata sepakat, kedua pihak sating tertutup. Hal ini menyebahkan fungsi pengawasan tidak beijalan. Setiap tugas/pekerjaan yang diberikan oleh Kepala Desa selalu diiyakan namun pelaksanaannya tidak 21
Wawancara dengan Bapak Lam bang Subagyo, Kasi Pemerinta~an Desa Biondo, Amron Mahfudin, Kaur Keuangan Desa Ambartawang dan Sutopo, Kasi Kesra desa Bumirejo, di ruang rapat kecamatan mwtgkid, Senin 10 agustus 2009, pkl 19.00 WIB.
110
segera diketjakan. Kondisi semacam ini tentu akan berpengaruh terhadap kualitas pelayanan publik. Dari uraian di atas dapat diambil suatu kesimpulan, bahwa sikap dan perilaku bekerja sa..-na sekdes dengan perangkat desa lainnya masih kurang. Hal ini disebabkan adanya pengangkatan sekdes menjadi PNS, menyebabkan kecemburuan pada perangkat desa lainnya yang ingin juga diangkat menjadi PNS. Keadaan demikian berpengaruh terhadap hubungan ketjasama antara sekdes dengan perangkat desa lainnya. Pola kerjasama yang tidak baik akan menghasilkan peketjaan yang tidak optimal, terutama peketjaan yang berhubungan dengan
pelayanan publik.
Perilaku semacam
ini
belum
mencerminkan perilaku sebag&i aparat pelayan, namun masih menunjukkan perilaku sebagai pamong. Dimana antara atasan, bawahan dan rekan ketja tidak ada ketjasama dan komunikasi yang harrnonis dalam menyelesaikan pekerjaan yar.g menjadi tugas bersama dalam pelayanan kepada masyarakat.
5.5. Budaya Paternalistik Budaya patemalistik adalah suatu si<;tem yang menempatkan pimpinan sebagai pihak yang paling dominan. Corak hubungan patemalistik adalah seperti hubungan ayah dengan seorang anaknya (Dwiyanto, 2002). Hubungan patemalistik dalam birokrasi pemer!ntahan desa jika diamati terdapat dua jenis hubungan, yaitu hubungan antara pejabat birokrasi dengan masyarakat dan hubungan antara pimpinan dengan bawahan. Corak hubungan patemalistik ini tidak bisa dilepaskan dari pengaruh budaya feodalisme, yaitu suatu sikap
111
mental yang menentukan bentuk-bentk relasi dan interaksi antara sesama anggota kelompok. Menurut Hardjowirogo (dalam Dwiyanto, 2002) bahwa pola interaksi dalam feodalisme biasanya dibangun berdasarkan hubungan asimetris, bukan egalitarian, seperti dengan adanya ekslusivisme dalam berinteraksi dengaP.. seseoi.lllg
kar~na
adanya pembedaan dalam hal usia,
jabatan, peran, kedudukan, maupun status seseorang. Dalam budaya jawa hubungan patemalistik tumbuh subur, karena dipengaruhi oleh kultur feodal yang sebagian besar wilayah
jawa semula
merupakan daerah bekas kerajaan. Konsep hubungan ini memosisikan bawahan/masyarakat sebagai anak yang berada pada struktur bawah. Seorang anak akan selalu tersubordinasi dan harus menghormati (ngajeni) terhadap bapaknya atau pimpinannya. Di Desa yang menjadi lokasi penelitian, berdasarkan pengamatan penulis, masih kental dengan pengaruh budaya patemalistik, seperti terlihat padz s:hp ..-.. a.-ga c!alalll btrhubungan dengan pihak perangkat desa, sikap mereka sopan, sungkan dan meski bertutur dengan bahasa halus. Seperti yang dituturkan informan dalam menjawab pertanyaan peneliti bahwa :
"...... untuk datang ke kantor desa ada perasaan segan, ragu-ragu, da/am berpakaianpun harus yang bagus, rapi, sopan., Perangkat desa (khususnya kepa/a desa dan sekdes) termasuk da/am struktur sosial ke/as menengah ke atas "22•
22
Wawancara dengan Fitri Yuliyanti, warga desa bumirejo, di ruang tunggu loket pelayanan
kecamatan, Sabt\1, IS Afl.l~S 2009, pkl. 10.15 WIB,
112
Pengakuan senada juga diutarakan oleh warga Dusun Drojogan, Desa Bumirejo, yang diinterview peneliti pada saat datang ke Kantor Kecamatan untuk keperluan mengurus Surat Keterangan Pindah, bahwa : "... sikap sekdes acuh, pelayanan yang diberikanpun berbelit-belit dan lama saya dibiarkan sampai ada perangkat desa lain yang melayani, sehingga perasaan saya tidak enak, dan ingin segera keluar ". 23
Pendapat polos yang dikemukakan warga ini menjadi bukti bahwa sebagian besar masyarakat kalangan bawah masih menganggap bahwa pihak pejabat pemerintahan desa sebagai bendoro dan pihak masyarakat diposisikan sebagai kawulo. Konsep hubungan tersebut dalam kultur masyarakat jawa terkenal dengan ungkapan manunggaling kawulo gusti artinya bersediannya pimpinan melakukan
k~rjasama,
dan menyatu dengan rakyatnya. Secara
normatif k.awulo diartikan sebagai rakyat dan Gusti (bendoro) dikonotasikan sebagai pejabat birokrasi pemerintah. Budaya patemalistik dalam hubungan antara atasan dan bawahan sang~t
terlihat jelas di Desa Ambartawang. Kepala desa terlihat sangat
dominan, sekretaris desa dan perangkat desa lainnya lebih tersubordinasi, sehingga mematikan kreatifitas dan inovasi dari sekretaris desa dan perangkat desa lainnya. Begitu juga sikap dan perilaku sekdes dalam berhubungan dengan pejabat kecamatan. Berdasarkan pengamatan penulis, para sekdes selalu menunjukkan sikap sopan, tutur kata yang halus, ibarat anak berbicara dengan
23
Wawancara dengan Supriyanto, warga desa bumirejo, di ruang tunggu loket pelayanan kecamatan mtmgkid, Sabtu, 15 agustus 2009, pkl. 12.00 WIB.
113
bapaknya Dengan harapan segala urusan desa yang berhubungan dengan kecamatan seperti berbagai laporan, SPJ, pengajuan pencairan dana ADD mendapat kemudahan atas sikap yang mereka tunjukkan kepada pejabat kecamatan. Ketergantungan sekdes terhadap pejabat kecamatan juga masih ditemukan. Sebagai contoh dalam pembuatan Perdes tentang Struktur Organisasi dan Tata Kerja (SOTK) Pemerintahan Desa. Sejak dahulu pekerjaan-pekerjaan semacam ini selalu diberikan contoh format dari Kasi Pernerintahan Kecamatan. Sernenjak pejabat Kasi Pernerintahan yang lama memasuki pensiun, dan diganti dengan pejabat yang barn, maka contoh format perdes tidak pemah diberikan, sehingga banyak sekdes yang ragu-ragu dan kebingungan dalam membuat perdes tentang SOTK. Kenyataan ini didukung oleh fakta bahwa diantara 14 desa se wilayah Kecamatan Mungkid baru 5 desa yang menyampaikan perdes SOTK ke kecamatan, pada.'tal permintaan dari kecamatan sudah lama disampaikan. Seperti keterangan yang disampaikan Sekdes Ambartawang terhadap pertanyaan peneliti, bahwa ;
"..... /rami belum menyusun perdes tentang SOTK yang berisikan tugas pokok dan fungsi masing-masing perangkat desa, karena kami bingung tidak ada format perdes tentang SOTK yang biasanya oleh Kasi Pemerintahan Kecamatan yang dulu selalu diberikan. Semenjak Kasi Pemerintahan yang baru, tidak pemah membuat beberapa format yang disampaikan ke desa untuk kami jadikan contoh pembuatan perdes tersebui"N
24
Wawancara dengan lndiarto Basuki, Sekdes Ambartawang, di ruang k~a sekdes, Rabu, 12 Agustus 2009, pk! ()9.4~ WJ~.
114
Dari pernyataan terseb<Jt menunjukkan bahwa tingkat kreatifitas dan inovasi sekretaris desa sangat kurang. Mereka se1alu ragu dalam melangkah dan mengerjakan sesuatu tanpa bimbingan dan contoh format yang diberikan oleh pejabat yang memerintahkan membuatnya (pejabat kecamatan). Kesimpulan yang dapat diambil peneliti, berkaitan dengan budaya paternalistik. Sikap dan perilaku sekdes dalam berhubungan dengan atasannya maupun dengan masyarakat masih dijiwai dengan budaya tersebut. Sebagai aparat pelayanan publik seharusnya bersifat egaliter, hubungan sebagai anak dengan bapaknya harus diganti dengan hubungan struktur ketja sebagai atasan dan bawahan, sehingga sifat ketergantungan dapat diminimalisir. Masyarakat diposisikan sebagai tuan yang harus dilayani dan sekdes harus memosisikan diri sebagai pelayan yang harus menjaga kepuasan pelanggan.
5.6. Etika Birokrasi Etika birokrasi digambarkan sebagai suatu padu(ln norma bagi aparat birokrasi dalam menjalankan tugas pelayanan kepada masyarakat. Etika birokrasi harus menempatkan kepentingan publik di atas kepentingan pribadi, kelompok dan organisasinya. Etika birokrasi dapat dilihat dari sudut apakah seseorang aparat birokrasi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat merasa mempunyai kemauan untuk menghargai hak-hak dari konsumen untuk mendapatkan pelayanan secara nyaman, ramah, dau pelanggan merasa diorangkan. Sudah sepantasnya perilaku aparat hirokrasi tidak rnelakukan berbagai bentuk diskriminasi, arogansi yang merugikan pengguna jasa. Etika
115
birokrasi juga memposisikan aparat birokrasi sebagai abdi (pelayan) dan warga sebagai pengguna jasa diposisikan sebagai tuan yang hams dilayani dengan baik. Berdasarkan pengamatan dan infonnasi dari warga, bahwa pada umumnya sikap dan perilaku sekdes di desa lokasi penelitian, belum sepenuhnya menunjukkan sikap ramah dan mengorangkan warga yang datang. Sebagian besar warga jika datang ke kantor desa untuk mendapatkan pelayanan administrasi tidak langsung berhadapan dengan sekretaris desa, mereka ditangani oieh para Kasi dan Kaur. Sikap sekretaris desa terhadap warga yang datang adalah tidak peduli, tidak menyapa. Budaya menyapa kepada warga yang datang dengan sapaan "ada yang Lisa kami bantu" belum menjadi kebiasaan bagi perangkat desa terutama sekretaris desa. Seperti keterangan Ibu Hartini, warga desa blondo : "disini pelayanan jarang ditangani sekdes,kami yang datang untuk .'11engurus KTPIKK maupun sural keteran~an lainnya longs1.mg diterima Kasi atau Kaur. Sikap sekdes terhadap masyarakat yang datang kurang menanggapi, apalagi menyapa. Tidak juga mengarahkan ke perangkat desa mana warga horus menghadap. fa sibuk dengan pekerjaannya "25. Seharusnya sikap sekretaris desa sebagai aparat pelayanan publik harus menyapa dengan senyum, ramah, mengarahkan kepada siapa yang bertugas melayani, sebingga masyarakat merasa dihargai, diorangkan dan merasa nyaman untuk datang ke kantor desa. 25
Wawancara dengan lbu hartini, warga desa blondo, di loket pelayanan kecamatan, Jumat, 7 Agustus
2009, pkJ, lO.OO WJB.
116
Sekretaris desa sangat membedakan dalam memberikan sapaan, jika ada warga yang datang kebetulan ia mengenalnya, atau orang yang terpandang di masyarakat
atau pejabat dari kecamatan, atau anggota dewan, maka
sekretaris desa dengan segera menyapa, menghampirinya untuk berjabat tat1gan, mengajak ngobrol dan segera melayani apa yang menjadi keperluannya. Kenyataan di masyarakat juga dapat diamati dari usaha warga untuk mencari orang yang mereka kenai di lingkungan kantor desa dalam mengurus surat tertentu, seperti pada kasus yang peneliti temukan di Desa Biondo.
"Ada warga yang datang ke /cantor desa, dengan sikap yang agak takut, menoleh ke kanan dan ke kiri seolah ada yang dicari, setelah ditanya oleh seorang perangkat desa dia menjawab mau cari bapak Lambang. Sepontan dijawab oleh perangkat yang menyapa tadi, r•ak Lambang lagi keluar ada perlu apa?. Warga tadi menjawab mau minta sural keterangan pindah. Perangkat desa tadi menjawab kalau mau minta sural keterangan pindah tidak harus nunggu Pak Lambang, . b.zsa. ,26 sama saya saJa Kasus ini me!lunjukkan bahwa warga akan menJapatkan kemudahan dan kenyamanan akses oelayaTJan jika ada orar.g ya:tg ia kt:nr.l ataupun masih ada ikatan saudara. Dari beberapa kenyataan di atas dapat dikatakan bahwa sikap dan perilaku sekdes dalam etika pelayanan masih dinilai kurang. Budaya menyapa dengan senyum dan ramah terhadap semua warga yang datang belum menjadi kebiasaan. Sapaan dan sikap ramah hanya ditunjukkan pada rr.asyarakat tertentu yang ia kenai atau dari pejabat kecamatan. Sikap dan perilaku semacam ini masih belum menunjukkan perilaku sebagai seorang
26
Hasil pengamatan peneliti di kantor desa tlondo, pada hari Kamis, 6 Agustus 2009.
117
aparai. pelayan masyarakat. Seharusnya budaya smile services, menyapa dengan ramah, membimbing dan mengarahkan warga harus menjadi budaya birokrasi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, sehingga masyarakat merasa nyaman, akrap dan tidak ragu untuk datang ke kantor desa dalam mendapatkan pelayanan. Dari uraian keterkaitan budaya birokrasi terhadap perilaku sekretaris desa sebagai aparat pelayanan publik di atas dapat ditarik suatu kesimpulan antara lain : Perilaku orientasi pelayanan sekretaris desa masih belum sepenuhnya ditujukan pada pelayanan kepada masyarakat. Sekdes lebih mengutamakan atasan dari pada masyarakat. Sikap respek yang ditunjukkan sekdes kepada atasan hanya sebatas loyalitas lahifiah saja, sedangkang loyal terhadap tugas yang diberikan atasan masih dinilai kurang. Belum ditemukan usaha dari sekdes untuk mengoptimalkan kinerja perangkat desa sehingga dapat menghasilkan etos kerja yang bagus, seperti pekerjaan selesai tepat waktu, semua laporan dapat disampaikan tepat waktu sesuai jadwal yang ditentukan, dan akurasi data. Laporan yang disampaikan ke kecamatan seolah hanya sebagai syarat memenuhi permintaan dari atasan. Sekdes juga mempunyai pekerjaan lain disamping pekerjaan pokoknya sebagai sekretaris desa seperti sebagai makelar mobil, penadah hasil pertanian, pembuat batu bata merah/genting dan aktif dalam LSM . Kondisi semacam ini tentu l:oanyak berpengaruh terhadap kualitas pelayanan kepada masyarakat. Sikap dan perilaku kepatuhan terhadap peraturan yang ditunjukkan sekdes dilihat dari kepatuhan terhadap jam kerja, yaitu belum sesuai dengan jam kerja yang
118
ditetapkan dari Pemerintah Kabupaten Mage lang yaitu mulai pukul 07.15 sampai dengan 14.00 WIB. Pada umumnya sekdes datang ke kantor di atas jam 08.00 WIB. Kalau pulangnya sudah sesuai jam kantor yaitu pukul 14.00 WIB. Ape! pagi tidak dilaksanakan. Sekdes dalam memberikau pelayanan kepada masyarakat masih terpaku pada aturan, juklak dan juknis, belum menunjukkan sikap yang luwes. Persyaratan pelayanan yang belum lengkap, tidak akan dilayani, sebelum warga melengkapinya. Sosialisasi tentang prosedur dan persyaratan pelayanan belum dilakukan secara baik dan sistematis. Sosialisasi dilakukan dengan jalan menjelaskan kepada warga, pada saat warga datang ke kantor desa. Sosialisasi pelayanan melalui brosur, pamflet, maupun melalui ceramah yang disampaikan pada acara rapat dusun, rapat RTIRW belum dilaksanakan dengan baik, sehingga warga masyarakat banyak yang belum mengetahu prosedur dan persyaratan pelayanan. Sikap dan perilaku yang ditunjukkan sekdes dalam keterbukaan pelayanan telah dikatakan baik. k1l Jitunjukkan dengan perilaku tidak diskriminatif dalam memberii®l pelayan!lll kepada warga, warga yang datang duluan akan dilayani terlebih dahulu. Tarif pelayanan relatif murah. Sekdes juga tidak pi!ih kasih dalam menghadiri undangan dari warga. Perbedaan status sosial yang merurakan pengaruh budaya feodal jaman kerajaan dan masa pemerintahan kolonial masih nampak jelas mewarnai hubungan kemasyarakatan di desa. Hal ini ditunjukkan melalui cara memanggil kepada orang terpandang di desa dengan sebutan "den" (den Lurah maupun den Carik). Namun -sebutan tersebut hanya ditujukan pada orang yang berstatus sosial menengah ke atas. Meskipun hanya sekedar sebutan, akan tetapi
119
berpengaruh terhadap pola hubungan dan komunikasi antara kepala desa maupun sekdes dengan masyarakatnya. Sikap dan perilaku sekdes dalam budaya bekerja sama dengan bawahan belum sepenuhnya terbentuk. Terlihat dengan adanya anggapan bahwa yang menjadi tanggung jawabnya adalah tugas yang biasa secara rutin dilakukan, tanpa mau tabu tugas
dan
pekerjaan
perangkat
desa
lainnya.
Sekdes juga
belum
bisa
mendayagunakan (mengoptimalkan) bawahan dalam menyelesaikan tugas penting yang menjadi agenda rutin pemerintah desa, seperti pembuatan Perdes tentang APBDesa, LKPJILPPD, dan beberapa SPJ kegiatan tahunan. Akibatnya tugas-tugas laporan yang harus dilaporkan ke kecamatan maupun kabupaten tidak dapat diselesaikan tepat waktu dan selalu terlambat, karena hanya dikerjakan sekdes sendiri tanpa mendelegasikan tugas kepada perangkat yang lain. Sikap percaya kepada bawahan dan keterbukaan
k~pada
bawahan dinilai masih kurang. Rendahnya
kerjasama antara sekdes dengan perangkat desa lainnya disebabkan karena kurangnya koordinasi dengan bawahan. Sikap ini dipicu oleh adanya kecemburuan sosial diantara mereka, dimana kasi dan kaurpun juga in gin diangkat menjadi PNS. Sikap dan perilaku -sekdes juga masih terpengaruh dengan budaya feodalpatemalistik yang ditunjukkan dengan sikap warga desa terhadap pejabat birokrasi pemerintahan desa. Masyarakat masih merasa segan dan ragu untuk datang ke kantor desa, disamping harus berlaku sopan, berpakaian pantas, rapi, berbicara dengan sikap honnat tayaknya soorang anak kepada bapaknya. Sikap sekdes terhadap warga masih acuh, dan membiarkan kedatangau warga sampai perangkat desa lainnya melayani,
120
seolah-olah bukan merupakan tugas pokobya melayani warga yang datang. Dominasi kepala desa dalam setiap penentuan kebijakan pemerintah desa menjadikan sekdes dan perangkat desa kehilangan kewenangannya. Sekdes menjadi pihak yang tersubordinasi, akibatnya membunuh daya kreatifitas dan kemampuan diskresi dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat. Seharusnya pelayanan dapat dilakukan dengan cepat menjadi lambat dan tidak ada kepastian. Hal ini juga yang menyebabkan tidak tumbuhnya kemandirian dari sekdes dan perangkat desa, hanya menambah semakin ketergantungan sekdes pada atasan. Etika birokrasi pelayanan yang dikembangkan sekdes adalah belum membiasakan budaya menyapa kepada warga yang datang. Sikap sekdes terhadap warga yang datang tidak ramah, belum menyapa dengan senyum serta tidak mengarahkan warga kepada siapa ia harus menghadap. Sikap diskriminasi dalam menyapa masih menjadi kebiasaan yang belum dirubah. Sekdes hanya memberikan w.nggapa'l yang ramnh hanya pada warga yang dikenal saja maupun pegawai dari ke;::amatan atau kabupaten
yan~
datang.
BABVI GAY A KEPEMIMPINAN SEKRETARIS DESA SEBAGAI APARAT PELAYANAN PUBLIK
Pada dasarnya gaya kepemimpinan atau style banyak berpengaruh terhadap keberhasilan seorang pemimpin dalam mempengaruhi perilaku bawahan. lstilah gaya hakekatnya sama dengan cara yang digunakan oleh pemimpin dalam proses mempengaruhi bawahan. Menurut Stoner (dalam Paso long, 2008) mengatakan bahwa gaya kepemimpinan (leadership style) adalah berbagai pola perilaku yang disukai pemimpin dalam proses mempengaruhi dan mengarahkan bawahan. Jenis gaya kepemimpinan yang diterapkan oleh seseorang akan mencerminkan perilaku orang tersebut. Sekretaris desa sebagai pemimpin tentunya mempunyai style yang dapat diamati dan membentuk perilakunya sebagai aparat pelayanan publik. Pembahasan penelitian tentang gaya kepemimpinan sekretaris desa apakah termasuk otokratik, birokratis
m~.upun
demokratis yang dijadi!<.an
tolo~
ukur terhadap
perilaku sekdes apakah mencerminkan perilaku pangreh, pamong maupun pelayan masyarakat, akan dilihat dari uraian beberapa sikap dan perilaku sekdes dalam : pola pengambilan keputusan, pendelegasian wewenang, tanggung jawab, dan cara memotivasi bawahan. Basil wawancara dengan informan dan berdasarkan basil pengamatan di lokasi penelitian mengenai gaya kepemimpinan sekdes sebagai aparat pelayanan publik diuraikan dalam pembahasan sebagalai berikut :
122
6.1. Pola Pengambilan Keputusan
Pengambilan keputusan merupakan pekerjaan seorang pemimpin yang berarti memutuskan apa yang harus dilakukan, bagaimana melakukan, siapa melakukan dan kapan dilakukan (Pasolong, 2008). Mengambil keputusan merupakan inti dari kepemimpinan dan menjadi salah satu tugas pokok seorang pejabat pimpinan (Siagian, 1994). Ketika seorang pemimpin akan mengambil suatu
keputusan
biasannya
memerlukan
beberapa
pertimbangan
yang
mengharuskan berkonsultasi dengan orang-orang yang dipimpinnya. Konsultasi dilakukan untuk mendengarkan pendapat dan saran kepada semua unsur penting dalam organisasi, sehingga diharapkan semua keputusan yang diambil oleh pemimpin mendapat dukungan dari orang yang dipimpinnya. Sekretaris desa merupakan seorang manager di lingkungan sekretariat desa, yang harus mampu mengkoordinasikan secara sinergis kegiatan-kegiatan yang akan dilakukan oleh seluruh perangkat desa. Berdasarkan wawancara dan pengamatan peneliti di tiga desa yang menjadi lokasi penelitian, pengambilan keputusan di lingkungan sekretariat desa se!alu dilakukan dengan musyawarah dan mendengarkan saran dan pendapat dari semua perangkat desa, namun pendapat yang disampaikan oleh perangkat desa tersebut tidak selalu diakomodasi, pada akhirnya pendapat dari sekdes juga yang digunakan, hal ini sesuai pernyataan perangkat desa Bumirejo yang menuturkan :
"... saat ada persoa/an yang harus dibicarakan, dia (sekdes) se/a/u meminta pendapat dari kita. Pendapat yang kita sampaikan se/a/u diperhatikan dan didengarkan, tapi tidak pemah merubah kemauannya,
123
sekdes lebih memperhatikan juldakljuknis dan pe!unjuk dari pegawai kecamatan yang dijadikan dasar dalam menentukan keputusannya, meskipun kadangka/a tidak sesuai dengan lwndisi lingkungan desa. Sebagai contoh dalam menentukan jumlah usulan hasil musbangdes yang harus disampaikan ke kecamatan, kami selalu memberikan usulan agar semua hasil musbangdes yang merupakan akumulasi seluruh usulan dari masyarakat disampaikan semua ke kecJmatan agar masyarakat tidak kecewa dan protes, namun sekdes selalu mengikuti petunjuklsurat dari kecamatan yang menghendaki usulan hasil musbangdes dari desa sebanyak 5 usulan saja. Masyarakat selalu prates karena usulannya tidak dinaikkan ke kecamatan. "27 Setelah peneliti mengkonfirmasikan kepada pejabat Kecamatan Mungkid, memang benar bahwa :
" ...sural yang disampaikan ke desa berupa himbauan agar hasil musbangdes tidak semuanya disampaikan ke Kecamatan, hanya dibatasi lima usulan saja agar memudahkan proses penetapan usulan dalam musrenbang tingkat kecamatan. Karena .'rami dibatasi hanya 7 usulan saja yang merupakan prioritas program tingkat kecamatan yang akan kami usulkan ke tingkat Kabupaten. Namun jika desa terlanjur mengusulkan lebih dari lima bahkan semuannyapun /rami a/ran proses juga, untuk menghindari protes dari desa". 28 Dari beberapa pemyataa;1 di alas dapat dianalisa bahwa Sekdes Bumirejo dalam
meng~m~il
keputusan lebih
~emperhatikan
petunjuk atauoun surat dari
kecamatan daripada usulan yang disampaikan oleh para perangkat desa. Sikap ini sangat kental sekali dengan budaya birokrasi pada masa pemerintahan orde lama dan orde baru, dimana juklak dan juknis mer•lpakan acuan dari semua kebijakan yang diambil. Perangkat desa memberikan masukan agar semua usulan dari masyarakat disampaikan ke tingkat kecamatan, hal ini karena kepada merekalah 27
28
Hasi: wawancara dengan Sutopo, Kasi Kesra Desa Bumirejo, di balai desa, Sabtu, J Agustus 200'i, pkl.J0.45 WIB. Hasil wawancara dengan Muhtasor, S.Sos, Sekcam mungkiJ, di ruang kerjanya, Sabtu I Agustus 2009, fkl 08.30 WIB.
124
masyarakat senng menanyakan apakah usulan program yang d;sampaikan diteruskan ke kecamatan atau tidak. Seharusnya sekdes dalam membuat keputusan tersebut, mempertimbangkan masukan yang disampaikan oleh perangkat desa, agar usulan masyarakat terakomodasi dan pemerintahan desa lebih responsif. Lain halnya dengan pola pengambilan keputusan yang dilakukan oleh Sekdes Biondo. Sekdes selalu berpihak kepada perangkat desa, saran dan usulan yang disampaikan perangkat desa selalu didengamya dan dijadikan dasar pengambilan keputusannya. Kadang kala keputusan dari kepala desa tidak diperhatikan, perangkat desa lebih mengikuti keputusan dari sekretaris desa, karena sekretaris desa selalu mengambil keputusan berdasarkan aturan yang ada. Hal demikian sesuai keterangan Informan perangkat desa Biondo :
"... kami, perangkat iebih banyak mzngikuti dan sependapat dengan keputusan sekretaris desa, daripada keputusan kepaia desa. karena keputusan yang diambil sekretaris desa iebih berdasarkan peraturan ataupun petunjuk dari kecamatan maupun kabupaten. sedangkan keputusan kepaia desa sering hanya berdasarkan kemauannya sendiri. contohnya daiam menentukan tempat upacara bendera daiam memperingati hari prokiamasi kemerdekaan pada tanggai 17 Agustus yang iaiu, Sekdes dan para perangkat sepakat diiaksanakan di lapangan SDN Biondo, yang luas agar dapat diikuti oleh siswa, siswi SDIMI se wilayah Biondo, namun Kepaia Desa menghendaki pe/aksanaan di haiaman /cantor desa saja. Padahal petunjuk pe/aksanaan upacara dari kecamatan agar mengikutkan siswa siswi dari sekoiah yang ada di wi/ayah desa" 29.
29
Hasil wawancara dengan Suharto Udi, Kasi Pembangunan Desa Biondo, di Aula Kecamatan
MUJJgkid, Senin 10 Agustlls 2009. Pkl. 09.0()WJ!l.
125
Hubungan antara kepala desa dan sekretaris desa yang tidak harmonis akan mempengaruhi pola pengambilan keputusan. Di Pemerintahan Desa Biondo, seakan terdapat dualisme kepemimpinan. Sekretaris desa lebih berperan dalam po!a pengambilan keputusan. Perangkat desa lebih dapat menerima keputusan sekretaris desa dari pada kepala desa, karena sekretaris desa lebih berdasarkan peraturan, juklak dan juknis dari pemerintah kecamatan maupun pemerintah kabupaten. Sedangkan
Sekdes
Ambartawang jarang
melakukan
pengambilan
keputusan, jika ada permasalahan yang perlu dimusyawarahkan, perangkat selalu mengikuti arahan dari kepala desa. Sekretaris desa jarang berani mengambil suatu keputusan (deciJophobia). Musyawarah dilakukan secara demokratis, memberikan kesempatan kepada semua perangkat desa untuk menyampaikan usul, saran dan masukan. Ketakutan mengambil keputusan ini bukan disebabkan oleh ketidakberanian mengambil resiko, namun lebih disebabkan karena kurang mampu dalam mengidentifikasi situasi problematik yang mungkin dihadapi beserta faktor-faktor penyebabnya, sesuai pemyataan Kasi Pembangunan Desa Ambartawang, : ''jika menghadapi masalah sering hanya muter-muter, tidak
langsung pada pemecahannya, sehingga keputusan tidak dapat diambil dengan cepat". 30
30
Wawancara d~ngan Sunyoto, .Kasi Pemerintahan Desa Ambartawang, di kediaman infonnan,
Minggu, 9 Agustus 2009, pkl. l ~.30 WIB.
126
Di Pemerintah Desa Ambartawang yang dominan dalam pengambilan keputusan adalah kepala desa.
Sesuai dengan jawaban dari infonnan atas
pertanyaan peneliti bahwa :
"....pola pengambilan keputusan di des a ambartawang sangat demokratis, kami perangkat selalu dimintai pendapat, saran dan selalu diakomodir. Sekdes jarang menentukan keputusan. Keputusan terakhir selalu ada pada kepala desa berdasarkan masukan dari perangkat. Jika kami minta pertimbangan kepada sekdes, selalu tidak langsung diberikan jawaban, sebelum mengkonsultasikan dulu kepada kepala desa"31 • Dari pernyataan perangkat desa tersebut dapat diketahui bahwa peran kepemimpinan sekdes sangat lemah. Budaya paternalistik masih sangat melekat, sehingga kemandirian tidak tumbuh, daya kreatifitas dari sekdes dan perangkat desa lainnya kurang terbangun. Untuk mengetahui gaya kepemimpinan sekdes dalam pengambilan keputusan, peneliti mencoba menanyakan sikap sekdes dalam rapat-rapat yang diadakan di kecamatan. Drs. Agus Suratman, Kasi Pemerintahan Kecamatan Mungkid menuturkan :
"dalam setiap rapat rutin sekdes maupun rapat laimrya, tid.Jk pernoh terlihat sekdes ambartawang memberikan usul, masukan maupun pertanyaan. Kebanyakan diam dan pasif. Untuk hal-hal yang berhubungan dengan pekerjaan rutin yang harus diselesaikan sekdes, seperti laporan data kependudukan, pembuatan perdes dsb, selalu berkonsultasi kepada saya maupun pada sekcam, dan selalu menanyakan contoh blangko dan formatnya. " Jika blangko telah disediakan dari kabupaten ya kami berikan, namun jika tidak ada, kami memberi kesempatan kepada sekdes untuk membuatnya sendiri. "32
31
32
Hasil wawancara dengan Amron Mahfudin, Kaur Keuangan Desa Ambartawang, di kediaman infonnan, Rabu, 12 Agustus 2009, pkl. 16.00 WJB. Wawancara dengan Drs. Agus Suratman, Kasi Pemerintahan Kecamatan mungkid, di ruang kerjanya, Kamis, l3 Agustus 2009. Pkl. 08.15 WIB.
127
Pemyataan Kasi Pemerintahan di atas mengindikasikan bahwa sekdes ambartawang sangat tergantung pada petunjuk teknis dari kecamatan dalam menyelesaikan pekerjaannya. Sebagai seorang pimpinan sekretariat, sekdes harus mempunyai daya kreatifitas yang tinggi, inisiatif dalam menyelesaikan pekerjaan. Jika selalu menunggu petunjuk dari atasan, maka pekerjaan akan tertunda dan tidak dapat diselesaikan dengan cepat. Hal ini sangat berpengaruh terhadap pelayanan kepada masyarakat. Seharusnya tindakan yang bersifat diskresi diperlukan sebagai kewenangan untuk menginterpretasikan kebijakan yang ada atas suatu kasus yang belum atau tidak diatur dalam suatu ketentuan yang baku. Memang secara prosedural-administratif tindakan semacam ini dianggap kurang baik, namun seharusnya bukan merupakan substansi yang harus dipersoalkan, sepanjang tindakan yang diambil tetap pada koridor moral, dan tujuan mengutamakan pelayanan kepada masyar:Ikat. Berdasarkan uraian di atas dapat ditarik suatu kesimpulan, bahwa pola pengambilan keputusan ketiga sekdes pada lokasi penelitian tidak ditemukan lagi gaya kepemimpinan yang otoriter. Keputusan yang diambil sekdes selalu meminta saran dan masukan dari perangkat desa lainnya. Namun saran dan masukan hanya ditampung saja, tidak dijadikan pertimbangan untuk mengambil keputusan. Sekdes selalu mengambil keputusan berdasarkan juklakljuknis dan aturan dari kecamatan maupun kabupaten. Hal ini dapat dikatakan bahwa pola pengambilan keputusan sekdes masih bersifat birokratis. Sekdes sebagai apara:t pelayanan publik (PNS) yang selalu mengacu pada juklak berarti tidak
128
mempunyai kemampuan untuk menerapkan aturan sesuai dengan konteks pelayanan yang sedang berlangsung. Sekdes hanya mengetahui aturan secara kaku dan tekstual sehingga tidak mampu berinisiatif dan meneljemahkan aturan sesuai dengan situasi dan kondisi atau konteks pelayanan sehingga menyebabkan kegiatan administrasi desa dan pelayanan kepada masyarakat menjadi lamban dan tidak efisien. Dilihat dari gaya kepemimpinan sekdes semacam ini, maka dapat dikatakan bahwa sikap dan perilaku sekdes masih mencerminkan sebagai pamong, bel urn mencerminkan sebagai perilaku pelayan publilc.
6.2. Pendelegasian Wewenang Pendelegasian wewenang merupakan fungsi seorang pemimpin untuk membagi kewenangannya dalam membuat, menetapkan dan melaksanakan keputusan (Pasolong, 2008). Pendelegasian wewenang dimaksudkan agar konsentrasi pengambilan keputusan tidak hanya pada satu titik pucuk pimpinan saja, namun bawahan diberikan wewenang untt;k mengambil
keputu~an
strategis
yang hersifat teknis operasioncll. Pemimpin yang bersifat otoriter adalah pemimpin yang enggan mendelegasikan sebagian kewenangannya kepada bawahan/stafhya
untuk mengambil
langkah
inisiatif dalam
memberikan
pelayanan kepada masyarakat. Sebaliknya pemimpin yang mempunyai sifat demokratis selalu memberikan kelonggaran bagi bawahannya untuk menentukan tindakan yang harus segera diambil untuk mengutamakan pelayanan publik tatkala pemimpin tidak ada di tempat.
129
Kenyataan di ketiga desa lokasi penelitian, gaya kepemimpinan sekdes dilihat dari perilaku dalam mendelegasikan wewenang adalah belum sepenuhnya sekretaris desa mau mendelegasikan wewenang kepada para perangkat desanya. Pendelegasian wewenang yang dil&kukan sebatas pada tugas rutin. Pada saat sekretaris desa akan mengambil ijin untuk beberapa hari tidak masuk kantor, sekdes selalu memberikan pesan kepada bawahannya untuk menyelesaikan semua pekerjaan yang berhubungan dengan pemberian pelayanan surat menyurat dan administrasi lainnya, sedangkan untuk tugas pokoknya tidak pernah diketahui oleh perangkat desa lain apalagi didelegasikan. Hal ini akan sangat mengganggu kinerja pelayanan pemerintahan desa. Sesuai jawaban informan, Kasi Pembangunan Desa Biondo yang menyatakan :
"Pak sekdes tidak sepenuhnya memberikan kesempatan pada kami untuk menentukan sikap dalam mengambil tindakan terhadap urusan yang berhubungan dengan kewenangannya, seperti menandatangani sural pengantur KTPIKK, pengantar SKCK dan sural keterangan lain. Untuk pekerjaan semacam ilu hanya boleh ditanda tangani oleh Sekdes dan Kaa"es, sehingga jika keduanya tidak berada di kantor, temaksa masyarakat harus menunggunya. Kalau dia akan ijin tidak masuk untuk beberapa hari, dia hanya berpesan supaya semua pekerjaan diselesaikan, dan blangko kosong yang sudah ditanda tangani sudah ia sediakan di mejanya. Untuk pekerjaan yang biasa dia tangani tidak pemah diberitahukan kepada perangkat, akibatnya setiap SPJ yang diminta kecamatan selalu terlambat penyeiesaiannya. Sebagai contoh SPJ daerah bawahan, kalau belum dikejar-kejar dari kecamatan, ya tidak akan diselesaikan ". 33 Pernyataan di atas senada dengan keterangan dari perangkat desa Bumirejo yang meny~~ : 33
Hasil wawancara dengan Subarto Udi, Kasi Pcmbangunan Desa Biondo, di Aula Kecamatan
MW'!gkid, ~rnn 10 Agusms 2009. Pkl. Q9.00WJB,
130
"Tidak semuanya kewenangan didelegasilwn pada lwmi, hanya pekerjaan yang bersifat rutin saja. &dangkan pekerjaan yang berhubungan dengan uang, misalnya pencairan ADD, Daerah Bawahan maupun pembuatan SPJ, lwmi tidak pemah dilibatkan. Memang di lwntor desa hanya dia sendiri yang bisa /computer. Perangkat desa . l amnya 11"da k b"rsa semua. " 34 Dari keterangan infonnan di atas, dapat dianalisa bahwa wewenang yang berhubungan
dengan
penandatanganan
surat-menyurat
warga
belum
didelegasikan kepada Kasi maupun Kaur, hanya Kepala Desa dan Sekretaris Desa saja yang berwenang menanda tangani administrasi surat-menyurat yang dibutuhkan warga. Hal ini sangat menghambat kinerja pelayanan publik, jika pada saat yang sama keduanya tidak berada ditempat. Kebiasaan yang sudah berjalan, jika Sekdes dan Kades ada keperluan sehingga harus meninggalkan kantor sampai beberapa hari, maka keduannya selalu meninggalkan blangko kosong yang telah ditanda tangani. Perilaku sekdes terhadap pekerjaan tertentu sangat tertutup, tidak pemah memberitahukan dan
~h:::~ring ker?.d~
para bav;abn!lj':l. Pc:-ilaku
~.crr.c.ca.il
ini
tentu akan mengganggu jalanya administrasi pemerintahan desa. Sekretaris desa juga enggan untuk mendidik dan melatih anak buahnya untuk mengembangkan diri,
meningkatkan
ketrampilan
dan
penguasaan
dalam
mengoperasikan
komputer. Seperti keterangan Kasi Pembangunan Desa Biondo:
"Kami belum pemah ditawari akan diajari be/ajar /computer, padahal kami ingin selwli bisa sekedar membuat sural dan mengeprintnya.
34
Hasil wawancara dengan Sutopo, Kasi Kesra Des'l Bumirejo, di balai desa, Sabtu, I Agustus 2009, pkl.l0.45 WIB.
131
Pemah lcami usu/lcan agar dianggarlcan da/am APBDesa untuk biaya kursus, namun sampai selcarang tidak ada rea/isasinya ". 35 Sehingga semua pekerjaan pelayanan administrasi surat-menyurat yang berhubungan dengan komputer, tidak pemah didelegasikan kepada perangkat desa lainnya, dengan asumsi mereka tidak bisa komputer. Akibatnya
semua
laporan yang seharusnya dapat dikerjakan secepatnya, tidak dapat dilaporkan tepat waktu. Ditemukan keadaan yang berbeda pada Desa Ambartawang. Sekretaris desa tidak begitu menguasai komputer, sehingga semua pekerjaan penting yang berhubungan dengan komputer ditangani Kaur Keuangan. Secara hirarki kerja !~aur
keuangan semestinya melaporkan dulu kepada sekretaris desa dalam setiap
hasil pekerjaannya, namun kaur keuangan tidak pemah berkoordinasi pada sekretaris desa, tetapi langsung kepada kepala desa. "Biasanya saya /angsung me/aporlcan hasi/ pekerjaan kepada kepala desa, jilca saya melalui sekretaris desa, malah menjadi bingune dan tidak selesai-se/esai"36. Demikian keterangan Kaur Keuangan Desa Ambartawang. Dari uraian gaya kepemimpinan sekretaris desa yang dilihat dari sikap dan perilaku dalam mendelegasikan wewenang dapat diambil kesimpulan bahwa pada umumnya ketiga 8ekdes belum sepenuhnya mendelegasikan wewenangnya pada bawahannya (Kasi maupun Kaur) baik wewenang dalam menandatangani 3s
Basil w&wancara dengan Suharto Udi, Kasi Pembangunan Desa Biondo, di Aula Kecamatan ~ungkid, Senin 10 Agustus 2009. Pkl. 09.00WIB. ~ 6 Basil wawancara dengan Amron Mahfudin, Kaur Keuangan Desa Ambartawang, di kediaman informan, Rabu, 12 Agustus 2009, pkl. 16.00 WIB.
132
administrasi
surat-iTienyurat
yang
dipcrlukan
masyarakat,
maupun
mendelegasikan pekerjaan-pekerjaan pembuatan pelaporan pertanggung jawaban yang menjadi tugas pokok sekdes, dengan alasan perangkat desa belum bisa mengoperasikan komputer. Dengan demikian sikap dan perilaku sekdes sebagai aparat pelayanan publik belum menunjukkan perilaku sebagai seorangpelayan. Padahal ada beberapa keuntungan jika sekdes mau dan mampu mendelegasikan yang menjadi wewenangnya kepada bawahannya, diantaranya 1) para bawahan akan merasa dipercayai oleh sekdes; 2) memperlakukan bawahan sebagai seorang yang sudah dewasa secara administratif dan intelektual; dan 3) akan menumbuhkan rasa tanggung jawab kepada para perangkat desa lainnya.
6.3. Tanggung Jawab Tanggung jawab dapat diartikan sebagai kewajiban untuk memikul segala konsekuensi
yang mungkin timbul karena penggunaan wewenang. Jika
wewenang seseorang tidak diimbangi dengan tanggung jawab, tidak rnustahil membuka peluang untuk bertindak otoriter (Siagian, 1994). Lebih 1anjut dikatakan bahwa setiap pemimpin diharapkan dapat bersifat ksatria dalam menjalankan kepemimpinannya. Salah satu bentuk sikap ksatria tersebut adalah pemilikan rasa tanggung jawab yang besar, tidak hanya konsekuensi yang timbul atas keputusan dan tindakan sendiri, akan tetapi juga karena keputusan dan tindakan para bawahannya. Segi lain dari sikap ksatria adalah kesediaan mengakui kesalahan yang mungkin diperbuatnya.
.......... ] _,_,
Sikap tanggung jawab juga dapat ditunjukkan dari hasil pelaksanaan tugas yang diberikan atasan, sikap berani mengambil resiko, berani memimpin diantara rekan sekdes pada saat upacara dan ape! yang diadakan di tingkat kecamatan maupun kabupaten. Setiap aparat yang berjiwa ksatria mampu menunjukkan sikap tegas, disiplin dan cekatan dalam setiap acara formal maupun dalam penyelesaian tugas. Sedangkan sikap tidak tanggung jawab oleh Siagian (1994) dicirikan antara lain : mangkir, hadir di kantor tetapi tidak bekelja sebagaimana mestinya, sibuk melakukan sesuatu yang bukan tugasnya, dan tidak menyelesaikan pekeljaan sesuai jadwal yang telah ditetapkan. Sesuai hasil wawancara dan pengamatan peneliti, di tiga desa yang menjadi lok.:si penelitian. Sekretaris desa selalu bersedia mengakui kesalahan yang telah diperbuat di hadapan atasan maupun bawahannya. Seperti yang disampaikan Asnawi, Kades Ambartawang, Djupri, Kades Bumirejo dan Warsinu, Kades Biondo bahwa: '}ilea pak carik terlanjur melakukan suatu kesalahan, tak segan mengakui kekeliruannya. Jika kesalahannya hanya berkaitan dengan urusan /cantor, ia selalu mengaku;nya dihadapan saya dan perangkat lainnya dan segera mengambil tindakan korektif, namun jika kesalahan itu berkaitan dengan pelayanan kepada masyarakat, maka tindakan korektif dilakukan pada saat masyarakat melakukan komplain, biasanya disertai permintaan maaf'37_
Sikap ya'lg ditunjukkan oleh sekdes dalam menyelesaikan tugas yang diberikan atasan; selalu dilaksanakan; namun penyelesaiannya tidak tepat pada
37
Basil wawancara dengan ketiga Kades, di ruang kerja masing-masing. Pada tgl 3, 6 dan I 0 Agustus
2009.
134
waktu yang telah ditentukan, terutama pekeijaan yang bt:rhubungan dengan tugas pokoknya seperti penyusunan rancangan peraturan desa, LKPJILPPD dan pembuatan beberapa Japoran pertanggung jawaban, padahal ini sudah menjadi pekeijaan rutin tiap tahunnya. Hal ini dikemukakan oleh Kepala Desa Bumirejo, bahwa:
"pekerjaan rutin tiap tahun seperti pembuatan raperdes maupun laporan pertanggungjawaban, tidak dikerjaan setiap hari,jilca sudah ada teguran dari kecamatan saja baru disentuh, akibatnya tidak pernah selesai tepat waktu, dan kalau tidak saya peringatkan terus, tidak akan segera diselesaikan "38. Hal senada diungkapkan, Kades Biondo yang menuturkan : "sekdes tidak
cekatan dalam bekerja, ngomongnya saja yang banyak, dan selalu menundanunda penyelesaian tugasnya "39• Dari keterangan di atas menunjukkan tanggung jawab sekdes dalam menyelesaikan tugas yang diberikan atasanya dinilai masih kurang. Seharusnya selaku aparat pelayanan publik, sekdes dapat mengatur waktu, membuat planning serta program penyelesaian tugas secara baik sehingga semua tugas-tugas yang menjadi tanggung jawabnya dapat diselesaikan dengan baik dan tepat waktu. Di Pemerintahan Desa Ambartawang, menurut Kepala Desa, bahwa ;
"sekretaris desa sangat bertanggung jawab terhadap pelaksanaan tugas-tugas
38
Waww.cara dengan Bpk. Djupri, Kades Bumirejo, di ruang keija kepala desa, selasa, 4 Agustus 2009, pada pkl. 11.00 Wawancara dengan Bpk. Warsinu, Kades Blonrio, di ruang keija kepala desa, Kamis, 6 Agustus 2009, pada pkl. 13.00 WIB.
wrn.
39
135
pokoknya dan setiap tugas yang saya berikan selalu dikerjakan dengan baik". 40 Namun pernyataan ini, bertolak belakang dengan keterangan dari Amron Mahfudin. Kaur Keuangan Desa Ambartawang yang menuturkan :
"sekdes tanggung jawabnya menurut saya masih kurang terhadap tugas pokoknya, karena semua pekerjaan yang seharusnya dia yang menangani, dibebankan kepada saya, seperti beberapa sural penting dan laporan yang harus segera dikirimkan. Hal ini karena sekdes belum menguasai komputer, namun tidak berusaha untuk be/ajar, sehingga semua pekerjaan yang berhubungan dengan komputer, oleh kades selalu dilimpahkan kepada saya ". 41 Dari keterangan yang berbeda di atas, peneliti dapat menganalisis, bahwa posisi sekdes kurang begitu berperan dalam proses administrasi desa. Ikatan family antara kepala desa dan sekretaris desa menyebabkan semakin kuatnya sifat patrimonial, yang mengaburkan jenjang hirarkhis antara atasan dan bawahan, sehingga fungsi perintah dan pengawasan sering tidak betjalan, apalagi posisi ikatan persaudaraan, sekdes lebih tua dari kepala desa, S(.;hingga kepala desa lebih menjaga, melindungi dan mengamankan kedudukan sekretaris desa. Keberanian Sekdes dalam mengambil resiko dan memimpin bawahannya atau memimpi!l diantara rekan sekdes pada waktu upacara maupun ape! ;Jeningkatan kinerja perangkat desa di tingkat kecamatan, dapat peneliti peroleh informasinya dari keterangan, Sekretaris Kecamatan Mungkid, yang menyatakan
40
Wawancara dengan Bpk. Asnawi, Kades Ambartawang, di ruang keija kepala desa, selasa, 11
Agustus 2009, pada pkl. 12.30 WIB. 41
Hasil wawancara dengan Amron Mahfudin, Kaur Keuangan Desa Ambartawang, di kediaman informan, Rabu, 12 Agustus 2009, pkl. 16.00 WIB.
136
''pada saat ape/ peningkatan kinerja maupun upacara tanggal 17 tiap bulannya, tak satupun sekdes yang berani mengambil inisiatlf untuk memimpin barisan teman-temannya, malah lebih memilih masuk dalam barisan. Kalau tidak dilwmando melalui pengeras, mereka masih dudukduduk sambil ngobrol padahal sudah saatnya apel/upacara akan dimulai. Sekdes horus dipaksa, baru berani". 42 Keterangan Sekcam Mungkid di atas menunjuk.kan jiwa kepemimpinan sekretaris desa masih kurang, sikap berani mengambil resiko belum ada. Prinsip kepemimpinan ing ngarso sung tulodo, ing madyo mangun karso dan tut wuri handayani belum menjiwai perilaku sekretaris desa. Dari uraian analisa di atas dapat disimpulkan, sikap tanggung jawab yang ditunjukkan sekretaris desa masih kurang. Sebagai seorang aparat pelayanan publik, semestinya sekdes harus cekatan, loyal dan selalu menyelesaikan pekerjaan pada hari itu tanpa menunda-nunda pada waktu yang lain. Pada saat jam kantor harus banyak berada di kantor, dan waktu harus digunakan secara efektif dan efisien agar pelayanan kepada masyarakat dapat dilaksanakan secara optimal. Melihat koiJdisi :.:emacam itu, maka sikap dan perilaku sP-kdes hehun mencerminkan sebagai seorang pelayan, tapi masih sebagai seorang pamong.
6.4. Cara Memotivasi Buwahan Kemampuan untuk menyatukan aspek-aspek manusia merupakan sebuah hal yang sulit dalam suatu organisasi birokrasi publik. Pemimpin harus dapat membuat bawahan agar mempunyai motivasi yang tinggi untuk bekerja demi
42
Hasil wawancara dengan Muhtasor, S.Sos, Sekczm mungkid, di ruang kerjanya, Sabtu I Agustus
2009. pkt os.3o wm.
137
pencapaian tujuan organisasi. Pimpinan organisasi menurut Allen (dalam Pasolong, 2008) dapat memotivasi bawahannya dengan tiga teknik yaitu : 1) Menginspirasi;
bawahan
diinspirasi
melalui
kepribadian
pemimpin,
keteladanannya, pekerjaan yang dilakukannya. 2) Mendorong; yaitu dengan merangsang bawahan untuk melakukan apa yang harus dilakukan melalui pujian terhadap pekerjaan yang baik, persetujuan dan bantuan, 3) Mendesak; yaitu membuat bawahan agar melakukan pekerjaannya dengan cara kekerasan, paksaan, dan ancarnan jika perlu. Tarnpubolon, (2004) menyatakan bahwa motivasi sangat dipengaruhi oleh performa seorang pemimpin serta berpengaruh terhadap pelaksanaan pekerjaan dalam setiap situasi. Dari pemyataan itu, maka jika pemimpin mampu memotivasi pada bawahannya, maka motivasi kerja aparat akan meningkat dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat, yang pada gilirannya masyarakat akan menerima pelayanan yang memuaskan. Di lingkungan sekretariat desa, yang sering dilakukan oleh sekretaris desa dalam memotivasi bawahannya adalah de!lgan cara mendorong bawahan untuk lebih meningkatkan kinerjanya, yaitu dengan merangsang bawahan untuk melakukan apa yang harus dilakukan melalui pujian terhadap pekerjaan yang baik, persetujuan dan bantuan. Mcmotivasi dengan cara menginspirasi melalui contoh dan keteladanan tidak pemah dilakukan. Cara ini kurang sesuai untuk lingkungan kantor desa, ka.ena motivasi selalu berhubungan dengan insentif. Bagaimana perangkat desa akan mencontoh sikap sekdes dalam bekerja,
138
sedangkan statusnya berbeda. Sekdes berstatus sebagai PNS, mempunyai insentif yang tetap yaitu berupa gaji setiap bulan, wajar jika sekdes mempunyai kualitas kerja yang baik. Hal ini sesuai dengan pemyataan Kasi Pemerintahan Desa Biondo:
¥-komi harrya sebagai perangkot biasa, sedangkon sekdes berstatus PNS, sudah semestinya kolau sekdes mempunyai kinerja yang lebih karena sudah ada jaminan penghasilan yang tetap sampai pensiun, kolau be ban kerja kami sama dengan sekdes, ya namanya tidak adil "43 . Keterangan senada diungkapkan oleh Kasi Kesra Desa Bumirejo sebagai berikut:
"jiko kami juga diangkot menjadi PNS, tentu motivasi kerja kami akan lebih meningkat. Bagaimana kualitas kerja akon baik, mikir kebutuhan saja tidak cukup, :Jtau tunjangan perangkat dinaikan, sehingga penghasilan komi dengan sekdes tidak terpaut jauh. Atau paling tidak, dengan memberikan perhatian dan penghargaan terhadap hasil kerja komi sebagai pendorong semangat kerja para perangkot des a". 44 Pemyataan di atas mengindikasikan bahwa motivasi kerja perangkat desa sangat diptngaruhi oleh insensif yang diterima. Seandainya sistem reward yang berupa pembagian hRdiah, meskipun hanya sekedar mentraktir, ngajak makan ataupun membagi sedikit uang, tidak pemah dilakukan oleh sekdes, maka tingkat motivasi kerja para perangkat desa tidal( akan meningkat. Semakin sering sekdes memperhatikan insentif para bawahannya, maka akan terjalin hubungan yang baik dan akrab, disamping itu para perar.gkat merasa dihargai sehingga 43
44
Wawancara dengan Bapak Lambang Subagyo, Kasi Pemerintahan Desa Biondo, di ruang rapat kecamatan mungkid, Senin I 0 agustus 2u09, pkl 19.00 WIB. Wawancara dengan Bapak Sutopo, Kasi K6Sra Desa Bumirejo, di ruang rapat kecarnatan mungkid, Senin I 0 agustus 2009, pld 19.00 WIB.
139
kinerjanya
a!~an
meningkat. Kenyataan di lapangan bahwa sekdes tidak pemah
memberikan reward terhadap hasil kerja para perangkat, meskipun hanya sekedar mentraktir makan bersama-sama. Sistem punishmen juga tidak pemah diterapkan sekdes dalam memotivasi pada para bawahannya. Tidak ditemukan sekdes memberikan teguran terhadap perangkat yang mangkir tanpa alasan ataupun perangkat yang melakukan kesalahan. Hal ini sesuai keterangan informan sebagai berikut :
"reward yang diberilum sekdes pada kami sebatas pengakuan saja, tidak pernah memberikan dalam bentuk materi meskipun hanya sekedar mentraktir makan bareng-bareng. Malah setiap habis kerja bakti, membersihkan halaman /cantor misalnya, kami selalu menyindimya agar mentraktimya, namun tidak pernah ada realisasinya ". "5 Pemyataan senada dikemukakan informan perangkat desa Bumirejo, yang mengatakan :
"be/urn pernah sekdes mengajak makan ataupun memberikan sesuatu sebagai wujud hadiah terhuc!cp pekerjaan yang Ielah kita selesaikan dengan baik. malah yang serir1g ditraktir malum adulah Ieman-leman sekdes ataupun pegcr.vai l<eca'1:alaYI. Sekdes juga tidak pernah menegur ataupun memberikan hukuman, jika kami melakukan kesa/a.Z.Zan, seperti tidak ikut ape/ di kecamatan, tidak masuk /cantor, mungkin karena usia kami lebih tua, sehingga ia segan menegumya ". "6 Tindakan penyeliaan (supervisi) yang baik adalah yang bersifat mendidik dan membina. Jika para bawahan menampilkan kinerja yang tidak baik atau mungkin berbuat kesalahan, maka seorang pemimpin bertanggung jawab untuk 45
46
Hasil wawancara dengan Suharto Udi, Kasi Pembangunan Desa Biondo, di Aula Kecamatan Mungkid, Senin 10 Agustus 2009. Pkl. 09.00WIB. Hasil wawancara dengan Sutopo, Kasi Kesra Desa Bumirejo, di balai desa, Sabtu, I Agustus 2009, pld.l 0.45 WIB.
140
rr.emperbaikinya antara lain melalui pembinaan, arahan dan nasihat, tidak serta merta memberikan tindakan hukuman (punitif). Disiplin kerja harus ditegakkan dan produktifitas kerja harus ditingkatkan. Jika upaya pembinaan dan bimbingan tetap tidak membuahkan hasil yang diharapkan dan bawahan tetap tidak mau merubah perilakunya, dan tetap melakukan kesalahan yang sama, maka tindakan disipliner yang punitif harus diambil. Dari uraian gaya kepemimpinan dalam membentuk perilaku sekretaris desa sebagai aparat pelayanan publik di atas dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa : Gaya kepemimpinan sekdes dilihat dari pola pengambilan keputusan di lingkungan sekretariat desa masih selalu mengutamakan pendapatnya dari pada saran dan masuka,l dari bawahannya. Meskipun saran dan masukan dari perangkat desa selalu ditampung dan diperhatikan, namun jika pendapat bawahan itu bertentangan dengan pendapat sekdes, saran dan masukan itu tidak diakomodir dan pada akhimya pendapat dari sekdes yang selalu dipakai. Dalam mengambil keputusan, sekdes lebih mengutamakan aturan/k.etentuan dari kecamatan atau kabupaten yang berupa juklak dan juknis. keput:.~san
Ditemu!~an
juga sekdes sering enggan atau tidak berani mengambil
(decidophobia). Sikap demikian ini menjadikan sekdes tidak mampu
berperan banyak dalam kegiatan pemerintahan desa. Tindakan yang bersifat diskresi kewenangan juga tidak nampak dilakukan oleh sekdes maupun perangkat desa lainnya ketika atasan tidak berada di tempat, sehingga pekerjaan yang bersifat pelayMan administratif menjadi tertunda penyelesaiannya, akibatnya masyarakat pengguna jasa pelayanan tidak terlayani secara cepat dan baik.
----~~----
---
141
Pendelegasian wewenang belum sepenuhnya dilakukan oleh sekdes. Sekdes hanya
mau
mendelegasikan tugas-tugas
rutin
pelayanan
seperti
surat-surat
keterangan, surat pengantar dsb. Sedangkan tugas yang berhubungan dengan pekerjaan yang menjadi tupoksinya tidak pemah diketahui oleh perangkat desa lain, apalagi didelegasikan. Kewenangan dalam menandatangani surat menyurat yang berhubungan dengan pelayanan administratif tidak pemah didelegasikan kepada kasi maupun kaur. Yang berhak menandatangani adalah kepala desa dan sekdes saja. Hal ini akan sangat mengganggu proses pelayanan publik, jika kepala desa dan sekretaris desa kebetulan secara bersamaan tidak berada di tempat, maka warga harus menunggu sampai keduanya kembali atau menunda pengurusan sampai besuk. Sekretaris desa juga enggan untuk mendidik dan melatih anak bu.:.hnya untuk mengembangkan
diri,
meningkatkan
ketrampilan
dan
penguasaan
dalam
mengoperasikan komputer. Akibatnya sebagaian besar perangkat desa tidak bisa mengop\!rasikan
komp~,.;ter,
sehingga
p~ke:tjaan
sekdes yang berhubungan dengan
komputer harus dia selesaikan sendiri, tidak bisa dilimpahkan kepada perangkat desa lainnya. Tanggung jawab sekretaris desa dapat dilihat dari perilaku mau mengakui kesalahan yang telah diperbuat dihadapan atasan maupun bawahannya dalam hal ini sekdes selalu mengakui kesalahannya. Tugas yang diberikan oleh atasan selalu dilaksanakan namun penyelesaiannya tidak tepat waktu. Hal ini karena tugas-tugas tersebut tidak dikerjakan setiap hari. Pekerjaan itu akan diselesaian pada saat diminta saja, ataupun setelah dikejar-kejar dari kecamatan, sehingga selalu terlambat
142
penyelesaiannya.
Sikap
berani
mengambil
resiko
belum
nampak.
Prinsip
kepemirnpinan ing ngarso sung tulodo, ing madya mangun karso, tut wuri handayani belum menjiwai perilaku kepemimpinan sekdes. Cara memotivasi bawahan yang dilakukan sekdes pada umumnya dengan cara memberikan dorongan, berupa pujian, pengakuan
terhadap basil pekerjaan.
Pemberian contoh ketauladanan belum dilakukan. Motivasi selalu terkait dengan sistem insentif. Sekdes tidak pemah memberikan reward kepada bawahan yang berupa materi. Sistem punishmen juga belum diterapkan. Sekdes tidak pemah memberikan teguran apalagi hukuman kepada bawahan yang melakukan kesalahan maupun mangkir tanpa alasan. Sebagai seorang pemimpin, sekdes seharusnya menerapkan sistem reward dan
punishment kepada bawahannya sehingga akan
memberikan pengaruh terhadap peningkatan motivasi kerja para bawahannya.
GAB VII
PENUTUP
7.1. Kesimpulao Dari hasil penelitian dan pembahasan yang diuraikan pada bab-bab sebelumnya, dapat ditarik beberapa kesimpulan sebagai berikut : 1.
Penelitian ini menemukan bahwa perilaku sekretaris desa di wilayah Kecamatan Mungk.id sangat berkaitan erat dengan budaya birokrasi yang banyak dijiwai oleh budaya birokrasi masa Orde Lama dan Orde Baru, meskipun ada sebagian perilaku yang masih dijiwai oleh budaya birokrasi Jaman Kerajaan dan Masa Pemerintahan Kolonial, namun hanya dalam skala kecil. Perilaku sekdes belum menunjukkan sikap sebagai pelayao masyarakat, meskipur. ada yang sudah mencenninkan perilaku sebagai pelayan, namun hanya sebagian kecil saja. Perilaku Sekdes masih dikategorikan sebagai pamoog, yang menunjukkan perilaku sebagai paogreh sudah tidak ditemukan lagi. Hal tersebut terlihat dari beberapa aspek diantaranya : Pertama, perilaku Sekretaris Desa belum berorientasi pada pelayanan masyarakat. Kepentingan atasan (Kepala Desa atau pejabat Kecamatan)
lebih
diutamakan
daripada
kepentingan
masyarakat.
Ditemukan pula Sekdes mempunyai pekerjaan sampingan seJain
tug~
pokoknya, seperti sebagai makelar jual beli mobil, pembuat genting dan
144
batu bata merah, pengepul hasil pertanian dan aktif dalam LSM. Hal ini akan mempengaruhi kualitas pelayanan kepada masyarakat, karena sebagian besar waktunya dipergunakan untuk kegiatan lain diluar tupoksinya.
Kedua, Sekretaris Desa tidak mengikuti ketentuan jam kerja yang telah ditetapkan Pemerintah Kabupaten Mage lang, yaitu masuk jam 7.15 WIB, dan pulang jam 14.00 WIB. Pembinaan yang dilakukan Pemkab. Magelang belum terencana dan terprogram secara baik. Sebagai ganti prajabatan Sekdes diadakan pembinaan yang dilakukan tiap bulan, namun materi yang diberikan belum secara signifikan merubah perilaku dan kinerja Sekretaris Desa.
Ketiga, pelayanan yang ditunjukkan Sekdes sudah terbuka, yang ditandai dengan pelayanan yang tidak pilih kasih (diskriminatif). Dalam menghadiri undangan masyarakat sekdes tidak membeda-bedakan serta pelayanan dilakukan dengan transparan. Kriteria semacam ini sudah dapat dikategorikan
seb~gai
perilaku pelayan publik, namun masih ditemukan
perbedaan status sosial dalam masyarakat, dengan penambahan sebutan
"den" untuk memanggil masyarakat yang dipandang mempunyai keturunan dari golongan orang terhormat/priyayi termasuk panggilan kepada Kades dan Sekdes. Kultur semacam ini sulit untuk dihilangkan karena telah mengakm- secara turon temurun dari nenek moyangnya dan mempunyai
145
pengaruh terhadap pola interaksilkomunikasi warga dengan pemerintah desa, tentunya akan mengganggu proses pelayanan publik.
Keempat, Sekdes kurang dapat bekerjasama dengan perangk.at desa lainnya. Hal ini lebih disebabkan karena pengangkatan sekdes menjadi PNS yang menimbulkan kecemburuan pada perangkat desa lainnya yang menginginkan juga untuk diangkat menjadi PNS. Keadaan demikian berpengaruh terhadap hubungan kerjasama antara sekdes dengan perangk.at desa lainnya. Pola kerjasama yang tidak baik akan menghasilkan pekerjaan yang tidak optimal, terutama pekerjaan yang berhubungan
dengm~
pelayanan publik. Dimana antara atasan, bawahan dan rekan kerja tidak ada kerjasama dan komunikasi yang harmonis dalam menyelesaikan pekerjaan yang menjadi tugas bersama dalam pelayanan kepada masyarakat.
Kelima, budaya patemalistik masih menjiwai hubungan Sekdes dengan atasannya maupun hubungan dengan masyarakat. l-tubungan yar.g bers1fat egatiter tidak ditemukan. Huhungan sebagai anak cengan bapaknya harus diganti dengan hubungan struktur keija sebagai atasan dan bawahan, sehingga sifat ketergantungan dapat diminimalisir. Masyarakat diposisikan sebagai tuan yang harus dilayani dan Sekdes harus memosisikan diri sebagai pelayan yang harus menjaga kepuasan pelanggan.
Keenam, etika pelayanan yang ditunjukkan Sekdes dinilai kurang. Budaya menyapa dengan senyum dan ramah terhadap semua warga yang datang belum menjadi kebiasaan. Sapaan d:m sikap ramah hanya
146
ditunjukkan pada masyarakat tertentu yang diker,al atau dari pejabat pemerintah atas (Kecamatan maupun Kabupaten). Seharusnya budaya menyapa dengan ramah, membimbing dan mengarahkan warga harus menjadi
budaya
birokrasi
dalam
memberikan
pelayanan
kepada
masyarakat, sehingga masyarakat merasa nyaman, akrap dan tidak ragu untuk datang ke kantor desa dalam mendapatkan pelayanan. 2.
Perilaku
Sekdes dapat diamati
dari
gaya kepemimpinan dalam
mempengaruhi bawahannya. Hasil pengamatan ditemukan bahwa gaya kepemimpinan Sekdes adalah birokratis, yaitu antara lain :
Pertama, pola pengambilan keputusan selalu mengutamakan pendapatnya
yang
mendasarkan
pada
juklak
dan
juknis
dari
kecamatanlkabupaten dari pada saran dan masukan dari bawahannya. Ditemukan juga sekdes sering enggan atau tidak berani mengambil keputusan (decidophobia). Sikap demikian ini menjadikan sekdes tidak mampu berperan banyak dalam kegiatan pemerintahan desa. Tindakan yang bersifat diskresi kewenangan juga tidak dilakukan oleh sekdes maupun perangkat desa lainnya ketika atasan tidak berada di tempat, sehingga pekerjaan yang bersifat pelayanan administratif menjadi tertunda penyelesaiannya. Akibatnya masyarakat pengguna jasa pelayanan tidak terlayani secara cepat dan baik.
Kedua, wewenangnya
Sekretaris
Desa
tidak
pemah
mendelegasikan
kepada para bawahan, termasuk dalam menandatangani
147
surat menyurat yang berhubungan dengan pelayanan administratif. Yang berhak menandatangani adalah Kepala Desa dan Sekretaris Desa saja Hal ini akan sangat mengganggu proses pelayanan publik, jika kebetulan keduanya tidak berada di tempat. Sekretaris Cesa juga enggan mendidik dan melatih anak buahnya dalam mengoperasikan komputer. Akibatnya pekerjaan Sekdes yang berhubungan dengan komputer tidak bisa dilimpahkan kepada perangkat desa lainnya. Ketiga, Tanggung jawab Sekretaris Desa masih kurang. Tugas
yang diberikan oleh atasan, penyelesaiannya tidak tepat waktu. Tugas hanya akan dikerjakan pada saat diminta saja, ataupun setelah dikejar-kejar dari kecamatan, sehingga selalu terlambat penyelesaiannya. Sikap berani mengambil resiko belum nampak. Prinsip kepemimpinan ing ngarsa sung tulada, ing madya mangun karsa, tut wuri handayani belum menjiwai perilaku kepemimpban sekdes. Keempat, Sekdes pada umumnya memotivasi bawahannya dengan
cara memberikan dorongan saja, melalui pujian, pengakuan terhadap has!l pekerjaan. Pemberian contoh ketauladanan belum dilaLukan. Motivas! kerja perangkat desa selalu terkait dengan sistem insentif, namun Sekdes tidak pemah memberikan reward kepada bawahan yang berup& materi. Sistem punishmen juga belum diterapk:m. Sekdes tidak pemah memberikan teguran apalagi hukuman kepada bawahan yang melaktJkan kesalahan maupun mangkir tanpa alasan.
148
3.
Perilaku Sekretaris Desa setelah berstatus menjddi PNS pada hakekatnya adalah sama dengan sebelum diangkat menjadi PNS. Perubahan yang diharapkan oleh Pemerintah agar terjadi peningkatan k.inerja administrasi Pemerintahan Desa dan perubahan perilaku sebagai aparat pelayan masyarakat belum dapat dibuktikan.
7.2. Saran-saran Berdasarkan hasil penelitian yang telah dilakukan dan kesimpulan di atas, maka penulis memberikan beherapa saran atau rekomendasi yang barkaitan dengan perilaku sekretaris desa setelah berstatus menjadi PNS antara lain: 1.
Pemerintah Kabupaten Magelang dalam hal ini Bagian Tata Pemerintahan dan Badan Kepegawaian Daerah perlu secepatnya menyusun rencana program pembinaan sekretaris desa berupa pendidikan dan pelatihan ataupun bentuk pembinaan lainnya yang pelaksanaannya bekerjasama dengan pihak perguruan tinggi (akademisi) setempat, sehingga mampu menyajikan materi yang relevan dengan tugas pokok dan fungsi sekretaris desa setelah berstatus sebagai PNS serta materi tentang prinsip-prinsip pelayanan publik yang mengutamakan kepentingan masyarakat.
2.
Perlunya menyusun kebijakan yang mengatur tentang prosedur pembinaan dan susunan pejabat yang bertanggung jawab dalam pcmbinaan dan
149
pengawasa.'l kinerja sekretaris desa baik di tingkat Kabupaten, Kecamatan maupun Desa. 3.
Perlunya
mengalokasikan
dana
yang
memadai
untuk
program
pengembangan pegawai khususnya sekdes pada SKPD yang mempunyai kewenangan WJtuk melakukan pembinaan dan pengawasan terhadap sekretaris desa dalam hal ini BKD, Bagian Tata Pemerintahan dan Kecamatan.
DAFTAR PUSTAKA Arikunto, Suharsimi, 1996, Prosedur Penelitian Suatu Pendekatan Praktek, Rineka Cipta, Jakarta. Atmosoeprapto, Kisdarto, 2000, Produktivitas Aktualisasi Budaya Perusahaan, Mewujudkan Organisasi yang Efektif dan Efisien melalui SDM berdaya, Alex Media Komputindo, Jakarta. Alfian dan Nazaruddin Syamsuddin, 1991. Profil Budaya Politik Indonesia. PT Temprint; Jakarta. Dwiyanto, Agus, 2006, Reformasi Birokrasi Publik di Indonesia, Gadjah Mada University Press, Yogyakarta. Darmawan, Arya Hadi, 2006, Pembaruan Tata-Pemerintahan Desa Berbasiskan Lokalitas dan Kemitraan,diterbitkan bersama antara PSP3IPB dan Partnership for Governance Reform in Indonesia, 2006. Dwipayana, AA.GN.Ari dkk (2003, Membangun Good Governance di Desa, IRE Press, Yogyakarta, 2003. Effendi, Sufyan, 1995, Metode Penelitian Survey, PT Pustaka, Jakarta Gibson, I Donnelly, 1996, Organisasi, Perilaku, Strulctur Proses Jilid I, Binarupa, Jakarta. Handayaningrat, Suwarno, 1991, Administrasi Pemerintahan dalam Pembangunan Nasional, Haji massagung, Jakarta) Hasibuan, Malayu, 2005, Manajemen Dasar Pengertian dan Masalah, Bumi Aksara, jakarta. lndrawijaya, Adam, 1989, Perilaku Organisasi, Sinar Baru, Bandung. Jalaluddin, Rakhmat, (1998). Psikologi Komunikasi, Remaja Karya, Bandung. Kurniawan, Agung dkk, 2005, Peningkatan Kapasitas Pemerintah Daerah dalam Pe/ayanan Publik, Pembaharuan, Yogyakarta Kaho, Josef Riwu, 1988, Pros_r:>eic Otonomi Daerah di Negara Republik Indonesia, PT Raja Grafindo Persada, Jakarta
151
Lukman, Sampara. 2000. Manajemen Kualitas Pelayanan, Jakarta Press.
STIA-LAN
Labolo, Muhadam, 2005, Memahami llmu Pemerintahan, PT. Rajagrafindo Persada, Jakarta, Marsono, 2005, Sejarah Pemerintahan Dalam Negeri, CV Eko Jaya, jakarta. Muklas, Makmuri, 2005, Perilaku Organisasi, Gajah Mada University Press, Y ogyakarta. Moleong, Lexy J, 1999, Metodologi Penelitian Kualitatif, Remaja Rosdakara Offset, Bandung. Mariun, 1979, Asas- asas llmu Pemerintahan, Fakultas Isipol UGM, yogyakarta Ndraha, Taliziduhu, 2003, Budaya Organisasi, PT Rineka Cipta, Jakarta Osborne, David & Ted Gaebler. (2000). Mewirausahakan Birokrasi : Reinventing Governmer.:. Pustaka Binaman Pressindo : Jakarta Purbo Kusumo, Yuyun, dkk. 2006, Reformasi Terpadu Pelayanan Publik, Pemerintah Provinsi DIY kerja sama dengan Kemitraan bagi Pembaharuan Tata Pemerintahan di Indonesia. Pasoloug, Harbani, 2008. Kepemimpinan Birokrasi, Alfabeta, Bandung R3s~rid,
Ryaas, 1997, Malena Pemerintahan : Tin1auan dari Kepemimpinan, P.T. YarsifWatampone, Jakarta.
Segi Etika dan
Syafi'i, Inu Kencana, 2003, Kepemimpinan Pemerintahan Indonesia, Refika Aditama, Bandung. Sinambe1a, Lijan Poltak, 2006, Reformasi Pelayanan Publik, Teori, Kebijakan dan lmplementasi, PT Bumi Aksara, Jakarta Siagian, Sondang P, 1994, Patologi Birokrasi, Ana/isis, ldentifikasi dan Terapinya, Ghalia Indonesia, Jakarta. Sutherland, Heather, 1983, Jakarta
Terbentuknya Sebuah Elite Birokrasi, Sinar Harapan,
Supardi, 2002, Dasar-Dasar Perilaku Organisasi, UII Perss Yogyakarta,
152
Suharno, 2004, Membangun birokrasi, Journal Civic, Yogyakarta, edisi l Juni 2004 Tjokrowinoto, Mulyarto, 2001, Birokrasi dalam Polemik, Pustaka Pelajar kerjasama dengan Pusat Studi Kewilayahan, Yogyakarta. Trilestari, Endang Wirjatmi, 2007, Makalah disampaikan pada Seminar Sehari, "Revitalisasi Peran Birokrasi Pemda di Era Otonomi dalam Meningkatkan Kualitas Pelayanan Publik, Pontianak, tanggal 17 Januari 2007. Thoha, Miftah, 1991, Perspektif Perilaku Birokrasi, Rajawali Press, Jakarta. Thoha, Miftah, 1983, Perilaku Organisasi, Konsep dasar dan Aplikasinya, PT Grafindo Persada, Jakarta. Thoha, Miftah, 1999, Demokrasi Dalam Birokrasi Pemerintahan, Makalah Seminar Nasional Profesionalisasi Birokrasi dan Peningkatan Kinerja Pelayanan publik Jurusan Ilmu administrasi Negara Fisipol UGM, Yogyakarta. Triguno, 2000, Budaya Kerja : menciptakan lingkungan yang lwndusif untuk meningkatkan produktivitas kerja, PT. Golden Terayon Press, Jakarta. Utomo, Warsito, 2003, Dinamika Administrasi Publik, Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Utomo, Warsito, 1997, Peranan dan Strategi Peningkatan Pendapatan Asli Daerah (PAD) dalam Pelaksanaan Otonomi Daerah, dalam Jumal Ilmu Sosial dan Ilmu Politik, volume 1. Widodo, Joko, 2001, Good Governance : Telaah dari Dimensi Akuntabilitas dan Kontrol Birokrasi Pada Era Desentralisasi dan Otonomi Daerah, Insan Cendekia, Surabaya. Wignyosubroto, Sutanto, 1998, Desakralisasi Birokrasi Pemerintah, Makalah Seminar Nasional, Pusdiklat Depdikbud, Jakarta. Wijaya, Angger Jati dkk, 2000, Reformasi Tata Pemerintahan Desa menuju DemC'krasi, Pustaka Pelajar, Yogyakarta. Zeithaml, Valarie A, Pasuraman and L. Berry, 1990, Delivering Quality Services, The Free Press, New York, USA. http://teori-psikologi.blogspot.com/2008/05
153
http:l/emperordeva.wordprcss.com/about/makalah-tentang-kepemimpinan/25 Juni 2008 Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah Peratman Pemerintah Nomor 72 tentang Desa.
153
LAMPIRAN
PEDOMANWAWANCARA Pemerintahan Desa 1.
Bagaimana SOTK Pemerintahan Desa ?
2.
Apa peran, tugas pokok dan fungsi Sekretaris Desa?
3.
Bagaimana regulasi yang mengatur besaran tunjangan penghasilan tetap bagi Kepala Desa dan Perangkat Desa dan hak menggarap tanah bengkok ?
4.
Bagaimana proses pemberkasan sekretaris desa dalam kebijakan pengangkatan menjadi PNS?
5.
Apakah jenis pelayanan yang diberilakan oleh pemerintah desa kepada masyarakat dan bagaimana mekanisme dan prosedumya?
6.
Apakah fungsi yang dijalankan oleh pemerintahan desa ?
Budaya Organisasi (Birokrasi) I.
Orientasi Pelayanan : Jika dalam lingkungan masyarakat ada suatu acara yang mengharapkan kehadiran Bapak/Sdr sementara ada panggilan pimpinan di luar jam dinas, bagaimanakah menyikapi keduanya ? M-e!luret B~k a;:>ah~ ~eJ.:de~ rr.e:n;:>t!ny!!i pe!<.erj:Iar. !arn dislr.1ping t:1gas pokoknya sebagai aparat pelayanan publik? Bagaimana respek/loyalitas sekretaris desa terhadap panggilan dan pemberian tugas dari atasannya?
2.
Kepatuhan terhadap peraturan Bagaimana tingkat kedisiplinan sekdes terhadap jam kerja dan kehadiran sekdes setelah diangkat menjadi PNS? Apaka.'t Pemerintahan Desa di wilayah Kecamatan Mungkid melaksanakan apel pagi dan siang? Bagaimana pembinaan yang dilakukan oleh Pemkab. Magelang dan Pemerintah Kecamatan terhadap sekdes? Menurut Bapak, bagaimana keharmonisan hubungan antara kepala desa dan sekretaris desa?
154
LAMPI RAN PEDOMANWAWANCARA Pemeri1Jtalla11 J)esa
1.
Bagairnana SOTK Pemerintahan Desa ?
2.
Apa peran, tugas pokok dan fungsi Sekretaris Desa?
3.
Bagaimana regulasi yang mengatur besaran tunjangan penghasilan tetap bagi Kepala Desa dan Perangkat Desa dan hak menggarap tanah bengkok ?
4.
Bagaimana proses pemberkasan sekretaris desa dalam kebijakan pengangkatan menjadi PNS?
5.
Apakah jenis p~layanan yang diberilaklU1 ol~h pemerintah desa kepada masyarakat dan bagaimana mekanisme dan prosedumya?
6.
Apakah fungsi yang dijalankan oleh pemerintahan desa ?
Budaya Organisasi (Birokrasi) 1.
Orientasi Pelayanan : Jika dalam lingkungan masyarakat ada suatu acara yang mengharapkan kehadiran Bapak/Sdr sementara ada panggilan pimpinan di luar jam dinas, bagaimanakah menyikapi keduanya ? Menurt;t Bpk apa!cah ~ckdes m~illpunyai peh:rjzan lain disarr.ping tugas polcoknya s~bagai aparat pelayanan publik? Bagaimana respeklloyalitas sekretaris desa terhadap panggilan dan pemberian tugas dari atasannya?
2.
Kepatuhan terhadap peraturan Bagaimana tingkat kedisiplinan sekdes terhadap jam kerja dan kehadiran selcd~s setel~ dianglcat menjcuJi PNS? Apakah Pemerintahan Desa di wilayah Kecamatan Mungkid melaksanakan apel pagi dan siang? 6eigCiimanCi ~mbinaan y~g dilalcukan oleh PemlcCl\:>, Meigelang OM Pemerintah Kecamatan terhadap sekdes? Menurut Bapak, bagaimana keharmonisan hubungan antara kepala desa dClll ~kretaris de~?
155
Bagaimana peraturan tentang pakaian dinas yang harus dikenakan oleh sekdes? 3.
Katerbukaan Pelayanan Bagaimana sikap yang ditunjukkan sekdes dan perangkat desa dalam memberikan pelayanan kepada masyarak&t? Bagaimana sikap kepala desa dan sekdes terhadap undangan acara yang disampaikan oleh masyarakat? Bagaimana prosedur pelayanan dan tarif yang dikenakan kepada masyarakat? Bagaimana pandangan masyarakat terhadap status sosial perangkat desa?
4.
Kerjasama dalam Bekerja Menurut Bpk/Sdr bagaimana kerjasama yang dilakukan oleh sekdes dengan perangkat desa lainnya dalam menyeleS&ikan tugas rutin? Apakah ada penyebab pola kerjasama antara sekdes dan perangkat desa lainnya tidak berjalan dengan baik? j ika ada faktor apakah yang menjadikan sebab tersebut? Dengan status PNS yang disandang oleh sekdes apakah terjadi kecemburuan sosial pada perangkat desa lainnya, dan bagaimana pengaruhnya terhadap pelaksanaan tugas sehari-hari?
5.
Budaya Patemalistik Bagaimana sikap Bpk/Sdr dalam berpakaian, berbicara jika mau datang ke kantor desa atau mau bertemu dengan perangkat desa dan bagaimana perasaan anda? Bagaimana sikap yang ditunjukkan sekretaris desa dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat? Bagaimana sikap sekoes ketika da~.ang k~ keL:amal.aJJ atau m~nghadap pejabat dari kecamatan ? Bagaimana kemampuan sekdes dalam menyelesaikan tugas-tugas yang diberikan dari kecamatan?
6.
Etika Birokrasi Apakah budaya menyapa, ramah, membimbing warga ketika datang sudah menjadi kebiasaan yang dilakukan sekdes terhadap warga yang datang? Menurut Bpk/Sdr bagaimana sikap yang harus dikembangkan sekdes dalam menjalankan tugas pelayanan kepada masyarakat?
156
Gaya Kepemimpinan 1. Pola pengambilan keputusan Bagaimana sikap sekdes terhadap saran, usul maupun kritik yang disampaikan oleh perangkat desa (bawahannya)? Bagaimana cara sekdes dalam mengambil suatu keputusan dalam musyawarah di lingkungan sekretariat desa? B&g&imMa sikap sekdes dalam memberilqtn sanm, l!St,II dan masukan pada rapat-rapat yang dilaksanakan di desa maupun di kecamatan? 2. Cara pendelegasian wewenang Bagaimana sikap Sekdes dalam memberikan tugas/pekerjaan? Apakah Sekdes selalu melimpahkan kewenangan kepada bawahan dalam mengambil sikap terhaciap pelayanan administrnsi kepa
Bagaimanakah c!lfa sekdes dalam memotiv::as! bawa:la.lfiya? Adakah reward yang diberikan kepada bawahan sebagai wujud pemberian motiv~i?
Adakah sistem punishmen yang diterapkan sekdes, jika menemui bawahan yang melakukan kesalahan? Apalcah yang men
157
Pelayanan Masyarak&t 1.
Masyarakat sekarang sudah mulai kritis dan menuntut hak-haknya untuk mendapatkan pelayanan dari pemerintah, bagaimanakah menyikapi hal ini ?
2.
Birokrasi sering dikonotasikan dengan simbol-simbol yang memberi kesan angker dan menjaga jarak dengan masyarakat, bagaimana menurut pandangan Bapak/ Sdr?
3.
Ada kesan di masyarakat luas bahwa birokrasi selalu berbelit-belit, tidak mau repot dan terkesanjual mahal. Pendapat Bapak/ Sdr ?
4.
Dalam menjalankan tugas tentulah dikaitan. dengan adanya tupoksi/job discription, sejauh mana bapak/Sdr menjalankan tugas sehari-hari sebagai aparatur negara dan pelayan publik?
5.
Apakah setiap personil dalam lingkup tugas Bapak/lbu diwajibkan mempunyai timeschedule dalam melaksanakan tugas sehari-hari? ( Karena terkesan budaya kerja aparatur saat ini adalah ambarudul, menunggu/pasif).
6.
Bagaimanakah pelayanan yang dilakukan Sekdes dan Birokrasi Desa
7.
Bagaimana sikap dan perasaan Sdr ketika mau datang ke kantor Desa?
8.
Bagaimana prosedur pelayanan, harga dan kecepatan yang dilakukan oleh Sekdes dalam melayani masyarakat?
~ECAMATAN
MUNGKID
KEC.CANDIMULYO
SKALA 1 : 42.500
u
KEC. SAWAN<
s
:c.
:RTOYUDAN
.'
KETERANGAN KEC.MUNTILAN
•
lbukota Kabupaten
Mata air/Bendunga·
lbukota Kecamatan
Sekolahan (SLPIMTs,SMU)
KantorDesa
KantorfTempat pent·
Balas Kabupaten Balas Kecamatan BatasDesa Jalan Negara
Jatan Propinsi
<EC. 30ROBUOUR
Jalan Kabupaten Jatan Desa
Lapangan Olahraga
0
Pasar/Toko
6 Mesf!d Gereja RumahsakitiPus<E!
lnduslri Tempat Wisata
0
Balai lnseminasi Buatan Sungai
WARNA KETINGGIAN (METER)
~____!_~---T~O-~ ·- te<~J _
~=-~-·~.:,
UNIVERSITAS GADJAH MADA SEKOLAH PASCASARJANA PROGRAM STUDI MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK Jl. Prof. Dr. Sardijto- SEKIP, Yogyakarta, 55281. Telp. (0274) 563825, 588234, 902117, Fax. (0274)589655
Yogyakarta, 22 Juli 2009
Nomor: 2.0l!UGMIMAP/Survey/09 Hal : Ijin penelitian
Kepada Yth. Kepala Kantor Kesbang Linmas Kabupaten Magelang diMagelang
Dengan hormat, Dalam rangka penyusunan tugas akhir/tesis, Pengelola Program Studi Magister Administrasi Publik Sekolah Pascasarjana Universitas Gadjah Mada (MAP-UGM) Yogyakarta memintakan ijin bagi mahasiswa terse but di bawah ini untuk melakukan penelitian di instansi I unit kerja yang Bapak/Ibu pimpin Nama Mahasiswa Nomor Mahasiswa
: Pujo Itiarta 08/278800/PMU/5849
Konsentrasi Judul Tesis
Perilaku Sekretars Desa sebagai Aparat Pelayanan Publik (studi Perilaku Perubahan Status Sekretaris Desa dari Non PNS menjadi PNS)
Atas perhatian dan kerjasama yang baik kami mengucapkan terima kasih.
Pengelola Program Studi MAP - UGM An. Ketua Sekretaris,
·-\-Dr.En¥an Agus Purwant
Tembusan Yth. :
PEMERINTAH KABUPATEN MAGELANG KANTOR KECAMATAN MUNGKID JI. Raya Blabak No.I Mungkid, Magelang Phon. (0293) 782082
Mungkid, 29 Juli 2009 Nomor Lampi ran Perihal
Kepada Yth 1. Kepala Desa Biondo 2. Kepala Desa Bumirejo 3. Kepala Desa Ambartawang diTempat
071/295/44/2009 Ijin Penelitian
Membaca Surat dari Pengelola Sekolah Pasca Sarjana Universitas Gadjah Mada Program Stugi Magister Administrasi Publik Nomor 2.01/UGM/MAP/ Survey/09 tanggal 22 Juli 2009 tentang sebagaimana pokok surat, maka dengan ini kami mengharapkan kepada Saudara untuk mernberikan ijin kepada Mahasiswa AN. Pujo Ihtiarta untuk mengadakan penelitian sesuai dengan judul tesis rnulai tanggal 1 Agustus s/d 15 Agustus 2009 dan membantu mcmberikan infonnasi dan data yang diperlukan.
Demikian
untuk
menjadikan
maklum,
dan
atas
kerjasamanya
disarnpaikan terima kasih.
6610061986071001
PEMERINTAH KABUPATEN MAGELANG KECAMATAN MUNGKID DESA AMBARTA WANG Alamat : Dsn Ambartawang Desa Ambartawang, Mungkid, Magelang
SURAT KETERANGAN Nomor : .. /...2-f0./7.J?...
7i / 6'f
Yang bertanda tangan dibawah ini : Nama : Indiarto Basuki Jabatan : Sekretaris Desa Ambartawang Dengan ini menerangkan banwa : Nama : Pujo Ihtiarta NIM : 08/278800/PMU/05849 Judul Tesis : Perilaku Sekretaris Desa Sebagai Aparat Pelayanan Publik (Studi Perilaku Perubahan Status Sekdes dari Non PNS menjadi PNS) Lokasi : Kecamatan Mungkid Penanggung Jawab : Ketua Pengelola Program MAP UGM Yogyakarta Tujuan : Penyusunan Tesis Yang bersangkutan telah selesai melakukan pengambilan data dan penelitian di Lingkungan Pemerintahan Desa Ambartawang selama 5 (lima) hari mulai tanggal 11 s/d 15 Agu'5tus 2009. Demikia.'1 Surat Keterangan ini dibuat dengan sebenamya untuk dapat digunakan sebagaimana mestinya.
PEMERINTAH KABUPATEN MAGELANG KECAMATAN MUNGKID DESABLONDO Jl. Raya Blabak, Pertigaan Biondo, Mungkid, Magelang
SURAT KETERANGAN Nomor : ..9.f:.:./...~!!!./.~2
Yang bertanda tangan dibawah ini : Nama : Anang Nurwanto Jabatan : Sekretaris Desa Biondo Dengan ini menerangkan bahwa: N am a : Pujo Ihtiarta N IM : 08/278800/PMU/05849 : Perilaku Sekretaris Desa Sebagai Aparat Pelayanan Publik Judul Tesis (Studi Perilaku Perubahan Status Sekdes dari Non PNS menjadi PNS) Lokasi : Kecamatan Mungkid Penanggung Jawab : Ketua Pengelola Program MAP UGM Yogyakarta Tujuan : Penyusunan Tesis Yang bersangkutan telah selesai melakukan pengambilan data dan penelitian di Lingkungan Pemerintahan Desa Biondo selama 5 (lima) hari mulai tanggal 6 s/d I 0 Agustus 2009. Demikian Surat Keterangan ini dibuat dengan sebenarr.ya untuk dapat digunakan sebagaimana mestinya. . Biondo, 10 Agustus 2009 Pemerintah Desa Biondo Sekre sUesa
·..· J 'Anang-"Nurwanto
NI~. '··-~-:1;·~~ ••••••••••••••••••••••••••
BIODATA PENULIS
1.
Nama
Pujo lhtiarta, S.IP
2.
Tempat tanggallahir Pekerjaan Pangkat/Golongan NIP A gam a Pendidikan
Magelang, 6 Juli 1973 Pegawai Negeri Sipil Penata muda Tk I (III/b) 19730706 199302 1 001 Islam a. MIM Sawangan Th. 1985 b. SMPM Dukun Th. 1988 c. SMAN Kota Mungkid Th 1991 d. STPDN Jatinangor Th 1995 e. UGM Yogyakarta Th 2002 f. Tugas belajar S-2 MAP UGM Yogyakarta Th. 2008 a. Sekcam Bolakme, Papua 1998 s/d 1999 b. Tugas Belajar S-1 Fisipol UGM Jurusan Ilmu Pemerintahan 1999 s/d 2002. c. PNSD pemkab Magelang Th 2003 d. Tugas Belajar S-2 MAP UGM Yogyakarta kelas Bappenas 2008 s/d 2009
3. 4. 5. 6. 7.
8. Riwayat Pekerjaan
Yogyaka~ Oktober 2009 Mahasiswa
Pujo lhtiarta
