PENGUATAN HUKUM INTERNASIONAL KELAUTAN 1
Prof. Dr. Etty R. Agoes, S.H., LL.M.2 Universitas Padjadjaran
Pendahuluan Laut merupakan sumber kehidupan di dunia. Laut membentuk iklim, sumber makanan bagi dunia, dan membersihkan udara yang kita hirup. Laut sangat vital bagi kehidupan ekonomi, dan menjadi tempat transportasi kurang lebih 90% perdagangan global, tempat meletakkan kabel bawah laut, dan menyediakan sepertiga sumber hidrokarbon tradisional juga energi terbarukan seperti ombak, angin dan energi pasang-surut. Di sisi lain ancaman terhadap laut semakin meningkat, yang berasal dari berbagai hal yang membahayakan, mulai dari perompakan atau pembajakan, tindak pidana di laut, penangkapan ikan secara tidak berkelanjutan, pencemaran laut, sampai ke perubahan iklim, dan bersifat transnasional. Untuk menjadi penjaga laut yang baik Negara-negara di seluruh dunia harus berpegang pada pengaturan multilateral atas laut yang lebih effektif di bidang ekonomi, pertahanan, dan lingkungan. Peran laut belum pernah begitu penting dalam kegiatan umat manusia seperti dewasa ini, yang meliputi berbagai kegiatan seperti di bidang perikanan, penambangan sumberdaya mineral, transportasi, produksi energi serta perlindungan dan pelestarian lingkungan. Oleh karena itu mempertahankan perdamaian dan ketertiban di laut, serta penggunaan sumberdaya laut secara berkelanjutan untuk kepentingan umat manusia, menjadi sangat vital. Untuk itu dalam kurun waktu lebih dari tiga dekade setelah mulai berlakunya, United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) 1982,3 yang juga sering disebut sebagi “Constitution of the Oceans”, telah menjadi dasar dalam berbagai upaya untuk mencapai tujuan tersebut. Pada tanggal 11 Desember 1982 UNCLOS 1982, menetapkan asas-asas dasar untuk penataan kelautan. Tidak dapat disangkal lagi bahwa UNCLOS 1982 ini merupakan suatu perjanjian internasional sebagai hasil dari negosiasi antar lebih dari seratus negara, yang mengatur materi yang begitu luas dan kompleks. Secara rinci UNCLOS 1982 menetapkan hak dan kewajiban, kedaulatan, hak-hak berdaulat dan yurisdiksi negara-negara dalam pemanfaatan dan pengelolaan laut. 1
Makalah disampaikan pada Workshop tentang “Membangun Sinergitas Potensi Ekonomi, Lingkungan, Hukum, Budaya dan Leamanan untuk Meneguhkan Negara Maritim yang Bermartabat”, Universitas Sumatera Utara, Medan, 5-6 Maret 2015. 2 Gurubesar Hukum Internasional (purn), Universitas Padjadjaran. 3 Meskipun penulis sering menggunakan istilah “Konvensi PBB tentang Hukum Laut 1982”, dari pengalaman istilah “UNCLOS” lebih banyak dikenal oleh publik. Untuk itu selanjutnya akan digunakan nama “UNCLOS 1982”.
1
Untuk melaksanakan penguatan hukum internasional di bidang kelautan, dalam tulisan ini penulis akan memfokuskan pembahasannya pada masalah implementasi United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) 1982 di tingkat nasional. Langkah implementasi tersebut merupakan kewajiban yang harus dilaksanakan oleh Negara-negara yang telah meratifikasi UNCLOS 1982, termaduk Indonesia. UNCLOS 1982 telah mengakhiri ketidak tertiban hukum dalam pemanfaatan laut. Selain mempertahanlkan berbagai zona maritim seperti perairan pedalaman, laut teritorial, landas kontinen dan laut lepas, UNCLOS 1982 telah menetapkan sejumlah ketentuan baru seperti tentang selat yang digunakan untuk pelayaran internasional, perairan kepulauan, dan zona ekonomi eksklusif, dan perubahan pada ketentuan tentang landas kontinen (sampai dengan 200 mil atau lebih). Disamping itu UNCLOS 1982 juga menciptakan suatu rejim zona maritim yang baru yaitu untuk dasar laut samudera dalam di luar yurisdiksi nasional yag dikenal sebagai international sea-bed area yang ditetapkan sebagai “warisan bersama umat manusia” (common heritage of mankind). Untuk mengantisipasi timbulnya sengketa dalam pengimplementasian ketentuan-ketentuan baru tersebut, UNCLOS 1982 menyediakan suatui kerangka kelembagaan. Disamping kelembagaan yang telah tersedia dalam lingkup PBB seperti specialized agencies dan International Court of Justice (ICJ), UNCLOS 1982 mendirikan Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS), International Sea-bed Authority (ISBA) dan International Tribunal for the Law of the Sea (ITLOS) untuk menjamin interpretasi yang tepat dan mudah dari ketentuan-ketentuannya yang sangat kompleks tersebut. Seperti diketahui meskipun UNCLOS 1982 dan Annex-nya mengandung ratusan ketentuan-ketentuan yang rinci, masih tersedia kemungkinan adanya perbedaan dalam interpretasi dan pengimplementasiannya. Dengan demikian perlu kita perhatikan praktek negara-negara, serta fungsi dari berbagai lembaga internasional yang disebutkan di atas untuk memperjelas arti dan maksud dari ketentuan-ketentuan tersebut agar menjamin pengimplementasiannya dengan baik. Dalam hal ini kerjasama antar Negara-negara Pihak disertai dukungan dari lembaga-lembaga internasional tersebut sangat penting untuk mencegah sengketa tentang hukum laut. UNCLOS 1982 telah merumuskan pengaturan secara internasional bagi pelbagai kegiatan kelautan, ke dalam suatu dokumen yang terdiri dari 320 pasal dan aturan-aturan tambahannya yang dimuat dalam 9 buah lampiran serta beberapa resolusi pendukungnya. Sebagian besar merupakan perubahan dan kodifikasi dari ketentuan-ketentuan yang telah ada, akan tetapi bagian terpenting dari UNCLOS 1982 ini menggambarkan usaha pembaharuan yang merefleksikan adanya suatu perkembangan yang progresif (progressive development) dari hukum internasional. 4 Secara keseluruhan UNCLOS 1982 ini merupakan suatu kerangka pengaturan yang sangat komprehensif dan meliputi hampir semua kegiatan di laut, sehingga dianggap sebagai “a constitution for the oceans”. Sejumlah pembaharuan dapat dilihat, antara lain, pada perumusan ketentuan-ketentuan baru tentang zona ekonomi eksklusif, negara kepulauan, selat yang digunakan untuk pelayaran internasional, perlindungan lingkungan laut, riset ilmiah
4
Uraian selanjutnya di bawah ini didasarkan pada tulisan Etty R. Agoes, “Sepuluh Tahun Berlakunya Konvensi PBB tentang Hukum Laut (UNCLOS) 1982 : Kewajiban Negara Peserta dan Implementasinya oleh Indonesia”, pidato pengukuhan sebagai guru besar, Universitas Padjadjaran, Bandung, 18 September 2004. Sebelas tahun yang lalu penulis telah mencoba untuk menyusun kerangka implementasi UNCLOS 1982 di tingkat nasional.
2
kelautan, serta perumusan ketentuan-ketentuan, mekanisme serta prosedur penambangan daerah dasar laut samudra dalam yang terletak di luar yurisdiksi nasional. Dengan demikian Konferensi Hukum Laut III telah menghasilkan suatu regime building yang diwujudkan selain dalam bentuk perubahan atau perbaikan terhadap ketentuan-ketentuan yang telah ada (antara lain tentang laut teritorial dan zona tambahan) akan tetapi juga dalam bentuk penyusunan kembali pengaturan atas selat dan landas kontinen, serta perumusan ketentuan-ketentuan baru sebagaimana disebutkan di atas. Hal lain yang cukup menarik adalah bahwa UNCLOS 1982 mengandung beberapa kewajiban kerja sama bagi Negara-negara Pihak. Salah satu contoh adalah adanya kewajiban kerja sama regional di bidang pengelolaan, konservasi, eksplorasi dan eksploitasi sumber daya hayati laut. Selain dari itu UNCLOS 1982 juga menganjurkan kerja sama serupa di bidang perlindungan lingkungan laut dan riset ilmiah kelautan. Sejak mulai berlakunya pada bulan November 1994, UNCLOS 1982 telah mengalami perkembangan dengan diadakannya secara terus-menerus pertemuan-pertemuan lebih lanjut mengenai pelaksanaannya melalui pelbagai forum.5 Seperti diketahui, sebagai kelanjutan dari pelaksanaan Konvensi telah dibentuk antara lain, International Tribunal for the Law of the Sea (ITLOS), Commission on the Limits of the Continental Shelf (CLCS), dan telah dilengkapi dengan dua perjanjian tambahan, yaitu Perjanjian Tambahan (Implementing Agreement) tahun 1994 tentang Implementasi Bab XI dan tahun 1995 tentang jenis ikan yang sama atau persediaan jenis ikan yang termasuk dalam jenis yang sama di ZEE dua negara atau di ZEE dan zona diluar dan yang berdekatan dengnnya (Pasal 63) dan jenis ikan yang bermigrasi jauh (Pasal 64) yang dikenal sebagai Straddling Stocks dan Highly Migratory Stocks. Sampai dengan bulan Oktober 2014 telah dicapai sejumlah 166 ratifikasi, termasuk kedalamnya ratifikasi oleh beberapa negara maju seperti Federasi Rusia, Inggris, dan Canada. Di samping sejumlah besar negara-negara berkembang, tercatat juga sebagai pihak hampir seluruh negara anggota Masyarakat Eropa, Cina, Jepang, India, Australia, Brazil dan Argentina. Indonesia merupakan negara ke-26 yang telah meratifikasi Konvensi sejak tahun 1986,6 dan telah melaksanakan beberapa tindakan implementasi melalui pengumuman Undang-undang No. 6 tahun 1996 tentang Perairan Indonesia, dan diikuti dengan penerbitan tiga buah peraturan pemerintah pada tahun 2002.7
Substansi Pengaturan UNCLOS 1982 UNCLOS 1982 dibagi ke dalam tujuhbelas Bab, dan empatbelas daripadanya mengatur tentang berbagai hal, antara lain tentang pengertian atau istilah dan ruang lingkup berlakunya. Bab-bab selanjutnya berisi ketentuan-ketentuan tentang laut teritorial dan zona tambahan; selat yang digunakan untuk pelayaran internasional; negara kepulauan; zona ekonomi eksklusif; landas kontinen; laut lepas; pulau; laut tertutup dan setengah tertutup; hak negara 5
Antara lain forum Meeting of State Parties dan UN Informal Consultative Process on Oceans and the Law of the Sea (UNICPOLOS). 6 Indonesia telah mengumumkan ratifikasinya pada tahun 1985, akan tetapi pada Sekjen PBB ratifikasi Indonesia baru tercatat pada tanggal 3 Februari 1986. 7 PP No. 36 tahun 2002 tentang Hak dan Kewajiban Kapal Asing dalam Melaksanakan Lintas Damai melalui Perairan Indonesia; PP No. 37 tahun 2002 tentang Hak dan Kewajiban Kapal Asing dalam Melaksanakan Lintas Alur Laut Kepulauan melalui Alur-alur laut yang Ditetapkan; dan PP No. 38 tahun 2002 tentang Daftar Koordinat Geografis Titik-titik Garis Pangkal Kepulauan Indonesia.
3
tak berpantai untuk akses ke dan dari laut serta kebebasan transit; daerah dasar lut samudera dalam (Kawasan); perlindungan dan pelestarian lingkungan laut; riset ilmiah kelautan; dan pengembangan dan alih teknologi kelautan. Tiga Bab terakhir berisi ketentuan tentang Penyelesaian Sengketa (Bab XV), Ketentuan Umum (Bab XVI) dan Ketentuan Penutup. Di samping itu, UNCLOS 1982 juga dilengkapi dengan sembilan lampiran (Annex) yang berisi ketentuan-ketentuan lebih lanjut tentang jenis ikan yang bermigrasi jauh; komisi tentang batas-batas landas kotinen; persyaratan dasar untuk prospekting, eksplorasi dan eksploitasi di Kawasan; anggaran dasar Enterprise (sebagai pelaksana kegiatan di Kawasan); konsiliasi; Statuta Mahkamah Internasional Hukum Laut (ITLOS); Arbitrase; Arbitrase Khusus, dan partisipasi organisasi internasional. Seperti telah diuraikan sebelumnya Konvensi ini juga dilengkapi dengan dua Perjanjian Tambahan. UNCLOS 1982 serta Resolusi-Resolusi yang menyertainya merupakan suatu dokumen hukum yang sangat luas, dan bagi mereka yang tidak familiar atau kurang mengikutinya sangat kompleks dan membingungkan. Hal ini terbukti dari banyaknya para ahli, bahkan ahli hukum, yang mencoba menginterpretasikan ketentuan-ketentuan konvensi dengan cara selain “pick and choose” juga tanpa memperhatikan sejarah dan tujuan pembentukannya.
Kewajiban Negara Pihak Sikap suatu negara dalam mengimplementasikan UNCLOS 1982, dipengaruhi oleh sejumlah faktor, antara lain, geografis, sumber daya alam, kependudukan, ideologi, politik, ekonomi, sosial-budaya, pertahanan dan keamanan. Pengimplementasian UNCLOS 1982, dapat dibagi kedalam enam tindakan implementasi berupa :8 1. Penetapan, Penyesuaian dan Perubahan Peraturan Perundang-undangan Nasional Negara-negara pihak sebaiknya membuat daftar tentang hal-hal mana yang memerlukan pengaturan melalui peraturan perundang-undangan nasional. Untuk itu juga perlu dibuat suatu analisis tentang dampak UNCLOS 1982 terhadap peraturan perundang-undangan yang sudah ada, sehingga dapat diidentifikasikan mana yang hanya memerlukan perubahan kecil, mana yang perlu dicabut dan diubah sesuai dengan ketentuan UNCLOS 1982, atau mana yang memerlukan pengaturan yang baru sama sekali. Ke dalam peraturan perundang-undangan yang sudah ada termasuk ratifikasi terhadap konvensi atau perjanjian internasional lain yang mungkin juga mengandung ketentuan yang dapat dipakai untuk mengatur sebagian besar dari hal-hal tersebut. 2. Publikasi dan Notifikasi Di samping itu berbagai ketentuan dalam UNCLOS 1982 juga mewajibkan Negara pihak untuk melakukan publikasi dan notifikasi, antara lain mengenai peraturan perundangundangan; pertukaran informasi; publikasi laporan-laporan persiapan, dan lain-lain. 3. Pelaksanaan termasuk Pengawasan dan Penegakan Hukumnya Di samping memberi dampak pada perluasan wilayah dan yurisdiksi negara di laut, UNCLOS 1982 juga membebani negara-negara pihak dengan berbagai kewajiban dalam pelaksanaan, pengawasan dan penegakan hukum di laut. 4. Administratif dan Kelembagaan
8
Brown, E.D., The UN Convention on the Law of the Sea, 1982, Book 1: General Introduction, Commonwealth Secretariat, London, March 1987, hlm. 119.
4
Secara garis besar kegiatan implementasi di bidang ini meliputi antara lain mekanisme untuk menetapkan suatu kebijaksanaan kelautan (ocean policy), prosedur penyusunan, perubahan dan penyesuaian peraturan perundang-undangan, pembagian tugas dan fungsi implementasi antar berbagai sektor pemerintahan dan koordinasi antar sektor-sektor tersebut. 5. Kerjasama Internasional UNCLOS 1982 mengandung berbagai ketentuan yang menunjuk kepada kewajiban negara-negara untuk bekerjasama dalam pengimplementasiannya. Kerjasama dapat dilakukan secara langsung atau melalui organisasi internasional. Implementasi mengenai hal ini meliputi, antara lain dengan mengindikasikan ruang lingkup kegiatan-kegiatan kerjasama yang mungkin dilaksanakan, dan implikasinya terhadap pengaturan dan pelaksanaannya. 6. Penggunaan ilmu pengetahuan dan teknologi (Iptek). Sebagian besar dari ketentuan-ketentuan dalam UNCLOS 1982 pengimplementasiannya bergantung kepada penggunaan ilmu pengetahuan dan teknologi kelautan secara effektif, serta kerjasama internasional untuk mengembangkan dan meningkatkan kemampuan negara-negara berkembang. Hal tersebut dimaksudkan agar implementasi ketentuan-ketentuan UNCLOS 1982 harus dilihat dari segi tugas penyerasian dan penyusunan peraturan perundang-undangan (legislatif), penegakan hukum (judikatif), dan dari segi administrasi pemerintahan (eksekutif). Di dalam UNCLOS 1982 digunakan berbagai terminologi yang beragam sehingga sulit untuk membedakan antara implementasi yang memerlukan penetapan peraturan perundangundangan, atau yang cukup dengan bentuk persyaratan administratif saja. UNCLOS 1982 merupakan pengaturan yang sangat komprehensif dan kompleks, oleh karena itu akan banyak pengulangan langkah implementasi yang serupa karena dalam substansi yang mengatur berbagai kegiatan di laut tersebut ditemukan pengulangan tentang hal-hal serupa, yang pelaksanaannya dikaitkan dengan kegiatan-kegiatan atau zona-zona maritim yang berbeda.
Implementasi UNCLOS 1982 oleh Indonesia 1. Penetapan, Penyesuaian atau Perubahan Peraturan Perundang-Undangan Nasional Indonesia merupakan negara yang cukup awal dalam meratifikasi UNCLOS 1982 dengan mengundangkan Undang-undang No. 17 tahun 1985 pada tanggal 31 Desember 1985. UNCLOS 1982 sangat penting karena telah memberikan landasan hukum internasional bagi kedudukan Indonesia sebagai suatu negara kepulauan. Wawasan Nusantara yang dideklarasikan pada tahun 1957 pada akhirnya diakui oleh masyarakat internasional, dan dimasukkan ke dalam Bab IV UNCLOS 1982. Sebagai negara yang telah meratifikasinya, Indonesia berkewajiban untuk segera melakukan tindak lanjut dengan mengimplementasikan ketentuan-ketentuan hukum internasional tersebut ke dalam peraturan perundang-undangan nasional. Dua hal yang penting yang berkaitan dengan wilayah kedaulatan dan yurisdiksi negara di laut adalah : a. Penetapan Batas-Batas Terluar dari Berbagai Zona Maritim yang Berada di Bawah Kedaulatan dan Yurisdiksi Negara
5
Untuk itu pada tanggal 8 Agustus 1996, Pemerintah menetapkan Undang-undang No. 6 tahun 1996 tentang Perairan Indonesia untuk menggantikan Perpu No. 4 tahun 1960. Melalui Undang-undang tersebut untuk pertama kalinya Indonesia menetapkan dirinya sebagai suatu negara kepulauan sebagaimana dinyatakan dalam Pasal 2 Undang-undang ini. Lebih jauh Undang-undang ini juga telah menempatkan bagian penting dari Deklarasi Djuanda 1957 dalam Pasal yang sama, yang berbunyi: “Segala perairan di sekitar, di antara, dan yang menghubungkan pulau-pulau atau bagian pulau-pulau yang termasuk daratan Negara Republik Indonesia, dengan tidak memperhitungkan luas atau lebarnya merupakan bagian integral dari wilayah daratan Negara Republik Indonesia sehingga merupakan bagian dari perairan Indonesia yang berada di bawah kedaulatan Negara Republik Indonesia.” Pasal 6 Undang-Undang tersebut menetapkan bahwa garis-garis pangkal lurus kepulauan Indonesia dicantumkan dalam peta dengan skala atau skala-skala yang memadai untuk menegaskan posisinya, atau dapat pula dibuat daftar titik-titik koordinat geografis yang secara jelas memerinci datum geodetiknya. Peta atau daftar koordinat geografis tersebut lebih lanjut diatur dengan Peraturan Pemerintah No. 38 tahun 2002 tentang Daftar Koordinat Geografis Titik-Titik Garis Pangkal Kepulauan Indonesia. Kurang lebih satu dekade sebelum UNCLOS 1982 mulai berlaku, Indonesia telah mengumumkan juga Undang-undang No. 5 tahun 1983 tentang Zona Ekonomi Eksklusif Indonesia yang mengatur tentang pelaksanaan hak-hak berdaulat dan yurisdiksi Indonesia di Zona Ekonomi Eksklusif Indonesia. Pelaksanaan lebih lanjut Undang-undang ini diatur dalam Peraturan Pemerintah No. 15 tahun 1984 tentang Pengelolaan Sumber Daya Alam Hayati di Zona Ekonomi Ekslusif Indonesia. Pengaturan tentang perikanan secara umum kemudian dituangkan ke dalam Undang-undang No. 9 tahun 1985 tentang Perikanan beserta beberapa peraturan pelaksanaannya, yang sejak berdirinya Departemen Kelautan dan Perikanan telah mengalami beberapa kali perubahan, khususnya dalam pengaturan tentang usaha perikanan termasuk di Zona Ekonomi Eksklusif Indonesia. DPR mencoba untuk mengubah Undang-undang No. 9 tahun 1985 tersebut melalui mekanisme hak inisiatif dan telah berhasil menyusun Undang-undang No. 31 tahun 2004 tentang Perikanan yang kemudian diubah dengan Undang-undang No. 43 tahun 2009. Upaya untuk menyesuaikan Undang-undang No. 1 tahun 1973 tentang Landas Kontinen Indonesia dengan ketentuan UNCLOS 1982 telah dilakukan oleh Kementrian Hukum dan HAM. Konvensi ini memberi peluang kepada Indonesia untuk menetapkan batas terluar landas kontinen, minimal sampai dengan 200 mil-laut, dan maksimal sampai dengan batas 350 mil-laut dari titik-titik pangkal pada garis-garis pangkal Indonesia, atau pada jarak 100 mil dari kedalaman (isobath) 2500 meter. Apabila secara teknis-ilmiah Indonesia dapat mencapai batas maksimal tersebut, menurut ketentuan Pasal 4 dari Annex II UNCLOS 1982, batas tersebut harus diserahkan kepada Commission on the Limits of the Continental Shelf (beyond 200 Miles) paling lambat 10 tahun setelah mulai berlakunya UNCLOS 1982 tersebut, jadi batas waktu sesuai dengan ketentuan tersebut akan jatuh pada tanggal 16 November 2004. Berdasarkan Resolusi Majelis Umum PBB, batas waktu tersebut telah diperpanjang hingga tahun 2009. Pada tanggal 16 Juni 2008 pemerintah Indonesia telah menyampaikan kepada CLCS, sesuai dengan ketentuan Pasal 76 ayat (8) UNCLOS 1982, submisi tentang batas terluar landas kontinen Indonesia diluar batas 200 mil diukur dari garis pangkal di daerah Barat Laut pulau Sumatera. Pada tanggal 28 Maret 2011 CLCS menetapkan “Recommendations of the Commission on the Limits of the Continental Shelf in regard to the submission made by Indonesia in respect of the area 6
North West of Sumatra on 16 June 2008”. Belum diketahui apakah dengan rekomendasi tersebut submisi Indonesia dapat disetujui sehingga Indonesia dapat memperluas landas kontinennya di daerah tersebut, Disamping itu, penetapan titik-titik pangkal dan garis-garis pangkal Indonesia dapat dijadikan dasar untuk meninjau kembali ketentuan Undang-Undang No. 1 tahun 1973, dan menetapkan batas terluar landas kontinen Indonesia sesuai dengan ketentuan hukum internasional yang baru. b. Garis Batas Wilayah dan Yurisdiksi Indonesia di Laut dengan Negara-Negara yang Berbatasan Penetapan garis batas wilayah dan yurisdiksi di laut adalah suatu proses untuk menetapkan secara nyata pembagian berdasarkan kedaulatan (sovereignty), hak-hak berdaulat (sovereign rights) dan yurisdiksi (jurisdiction) terhadap zona-zona maritim sebagaimana diatur dalam UNCLOS 1982. Dalam hal ini Indonesia berbatasan dengan kurang lebih sepuluh negara yaitu Australia, Filipina, India, Malaysia, Palau, Papua Nugini, Singapura, Timor Leste, Thailand dan Vietnam. Sampai saat ini Indonesia telah berhasil mencapai tiga buah persetujuan tentang garis batas laut teritorial, satu garis batas zona ekonomi eksklusif dan kurang lebih empatbelas garis batas landas kontinen, dasar laut dan batas maritim lainnya dengan sejumlah negara tetangga. Persetujuan-persetujuan tersebut sebagian besar ditetapkan sebelum lahirnya UNCLOS 1982, yaitu dengan berpedoman kepada ketentuan-ketentuan Konvensi-Konvensi Jenewa tentang Hukum Laut 1958, dan kepada Undang-Undang No. 4/Prp. tahun 1960 tentang Perairan Indonesia. Pada tanggal 11 Desember 1989 sesuai dengan ketentuan Pasal 83 ayat (2) UNCLOS 1982, dengan Australia, Indonesia pernah sepakat untuk menerapkan pengaturan sementara mengenai daerah landas kontinen yang tumpang tindih di Celah Timor melalui penandatanganan dan peratifikasian Perjanjian antara Republik Indonesia dan Australia mengenai Zona Kerja Sama di daerah antara Propinsi Timor Timur dan Australia Bagian Utara (Undang-undang No. 1/1991, LN 1991/6). Namun dengan beralihnya Timor Timur menjadi Timor Leste, perjanjian kerja sama ini telah dibatalkan melalui suatu Ketetapan MPR. Dengan latar belakang demikian, penting sekali untuk mengkaji lebih jauh ketentuanketentuan hukum internasional khususnya UNCLOS 1982 untuk mencari solusi yang paling tepat bagi masalah-masalah penetapan garis batas wilayah dan yurisdiksi di laut dengan negara-negara tetangga. Pada tanggal 17 Oktober 2014 pemerintah mengundangkan Undang-undang No. 32 tahun 2014 tentang Kelautan, yang berisi ketentuan-ketentuan yang merupakan kebijaksanaan pemanfaatan dan pengelolaan laut dari berbagai aspek kehidupan yang mencakup politik, ekonomi, sosial budaya, pertahanan, dan keamanan yang didasarkan pada pandangan bahwa laut merupakan modal dasar pembangunan nasional. Masih perlu dikaji lebih lanjut apakah Undang-undang ini sudah merupakan suatu Undang-undang yang integratif-komprehensif, dan mampu menghilangkan berbagai hambatan yang ada selama ini karengan pengaturan yang ada sifatnya sektoral.
7
8
2. Publikasi dan Notifikasi Untuk memudahkan pihak-pihak yang memerlukan, setiap peraturan perundang-undangan yang telah diundangkan biasanya akan dihimpun ke dalam Lembaran Negara dan Tambahan Lembaran Negara. Selain dari itu perkembangan teknologi dewasa ini memungkinkan publikasi dan notifikasi dewasa ini dilakukan melalui situs Sekretariat Negara, atau situs pelbagai Kementrian terkait, maupun dalam beberapa situs yang dikelola oleh swasta atau perorangan. Sejalan dengan langkah pengimplementasian ketentuan-ketentuan UNCLOS 1982 sejumlah peraturan perundang-undangan Indonesia telah diterjemahkan ke dalam Bahasa Inggris, ada yang secara resmi dikeluarkan oleh Kementrian-kementrian terkait, atas inisiatif swasta, lembaga pendidikan atau pengkajian maupun perorangan. Terjemahan yang dilakukan secara resmi biasanya dikirimkan ke PBB, namun dalam beberapa situs PBB masih ditemukan terjemahan tidak resmi sehingga dikhawatirkan tidak menggambarkan ketentuan aslinya dalam bahasa Indonesia. Terjemahan Undang-undang No. 6 tahun 1996 yang dicantumkan dalam situs UN DOALOS misalnya, sangat tidak memperhatikan istilah-istilah hukum laut yang baku. Penerbitan peta masih terbatas, selain karena banyaknya peta yang harus diterbitkan juga akan memerlukan waktu dan syarat-syarat teknis yang harus dipenuhi. Oleh karena itu sebagai alternatif dalam memenuhi kewajiban berdasarkan UNCLOS 1982, telah diundangkan Peraturan Pemerintah No. 38 tahun 2002 tentang Daftar Koordinat Geografis Titik-titik Garis Pangkal Kepulauan Indonesia.
3. Pelaksanaan termasuk Pengawasan dan Penegakan Hukumnya Sebelum lahirnya UNCLOS 1982 kewenangan pengaturan pelbagai kegiatan kelautan di Indonesia telah dibagi-bagi berdasarkan undang-undang melalui berbagai institusi sektoral. Kondisi tersebut sangat menyulitkan dalam pelaksanaannya karena hampir semua sektor lebih memperhatikan kepentingan sektornya. Upaya-upaya untuk melahirkan peraturan perundang-undangan yang bersifat integral komprehensif hampir selalu mengundang ketidakpuasan sektor-sektor terkait. Sebagai contoh adalah Undang-undang No. 7 tahun 2004 tentang Sumber daya Air, dan Undang-undang No. 27 tahun 2007 tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir dan Pulau-Pulau Kecil. Pengawasan dan penegakan hukum di laut juga dilakukan berdasarkan pendekatan yang sama, sehingga banyaknya sektor yang memiliki kewenangan serupa, yang mengharuskan pelaksanaannya dilakukan secara koordinatif. Pendekatan demikian ternyata tidak mempermudah pelaksanaan dan penegakan hukum, tetapi justru masih mengandung pelbagai permasalahan, seperti yang selama ini gterlihat dalam pelaksanaannya oleh Badan Koordinasi Keamanan di Laut (BAKORKAMLA). Dalam Bab IX, Undang-undang No. 32 tahun 2014 tentang Kelautan, penegakan hukum dikelompokkan pengaturannya dengan pertahanan, keamanan dan keselamatan di laut. Lebih lanjut dalam Padsal 59 ayat (30 Ubndang-ubndang tersebut ditetapkan bahwa : Dalam rangka penegakan hukum di wilayah perairan dan wilayah yurisdiksi, khususnya dalam melaksanakan patroli keamanan dan keselamatan di wilayah perairan dan wilayah yurisdiksi Indonesia, dibentuk Badan Keamanan Laut. 9
Selanjutnya dalam Pasal 60 ditetapkan bahwa Badan Keamanan Laut tersebut merupakan lembaga pemerintah nonkementerian yang berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab langsung kepada Presiden melalui menteri yang mengoordinasikannya.
4. Kerjasama Internasional Mengingat bahwa Indonesia belum memiliki kemampuan yang cukup memadai untuk menangani hampir semua permasalahan di bidang kelautan, adanya ketentuan-ketentuan UNCLOS 1982 yang mewajibkan kerja sama antar negara, akan dapat membantu Indonesia dalam pelaksanaannya. Di bidang keselamatan di laut misalnya, salah satu contoh kerja sama yang sangat baik bahkan jauh sebelum UNCLOS 1982 terbentuk. Kerja sama di Selat Malaka dan Selat Singapura dilakukan oleh Indonesia, Malaysia dan Singapura sebagai negara tepi selat, dengan Jepang sebagai negara pemakai selat. Selain dari itu negara-negara tepi selat juga mengadakan kerjasama secara bilateral untuk melakukan patroli secara terkoordinasi. Dalam perkembangannya masalah keselamatan di laut (maritime safety) telah bergeser menjadi masalah keamanan di laut (maritime security). Kerja sama antar tiga negara tepi Selat Malaka dan Selat Singapura di atas pernah menghadapi tantangan karena adanya keinginan negara adidaya untuk turut berperan dalam menangani masalah ini dengan caracara yang dikhawatirkan akan menimbulkan dampak terhadap kedaulatan ketiga negara tepi. Akhirnya atas inisiatif Indonesia kerja sama antara tiga negara tepi dapat terjalin kembali. Selama ini International Maritime Organization (IMO) sebagai organisasi internasional yang memiliki kewenangan untuk menangani masalah-masalah teknis pelayaran telah banyak memberikan bantuan kepada ketiga negara tepi. Meskipun UNCLOS 1982 mengandung ketentuan yang mengatur tentang kerja sama antara negara tepi dan negara pemakai selat, untuk sekian lama hanya Jepang yang telah melaksanakan kerja sama demikian. Dalam perkembanganmnya kemudian, sejalan dengan ketentuan Pasal 43 UNCLOS 1982, sejumlah negara telah menyatakan kesediaannya untuk membantu tiga negara tepi untuk mengimplementasikannya. Dalam upaya perlindungan dan pelestarian laut khususnya dari pencemaran oleh minyak, upaya penyusunan regional contingency plan yang pernah diusahakan perlu digalakkan kembali mengingat minyak masih merupakan sumber pencemaran yang mengganggu pelestarian lingkungan laut. Masih banyak bidang-bidang kerja sama internasional lainnya yang diwajibkan oleh UNCLOS 1982 yang belum dilaksanakan oleh Indonesia, seperti misalnya di bidang pengelolaan dan konservasi sumber daya hayati secara umum, khususnya untuk jenis-jenis straddling atau shared stocks, dan jenis-jenis ikan yang bermigrasi jauh. Untuk ini keikutsertaan dalam organisasi perikanan regional akan sangat bermanfaat bagi Indonesia. Dewasa ini Indonesia sudah menjadi anggota dari tiga organisasi pengelolaan perikanan regional, yaitu Commission for the Conservation of Southern Blue-fin Tuna (CCSBT), Indian Ocean Rtuna Commission(IOTC) dan Western and Central Pacific Fisheries Commission (WCPFC).
10
5. Penggunaan Ilmu Pengetahuan dan Teknologi (Iptek) Penggunaan ilmu pengetahuan dan teknologi sangat berperan dalam implementasi tehnis UNCLOS 1982. Beberapa ketentuan tentang pengelolaan dan konservasi sumber daya hayati misalnya mensyaratkan penggunaan bukti-bukti ilmiah yang terbaik (best scientific evidence). Indonesia perlu untuk mencari kesempatan untuk dapat mengggunakan ilmu pengetahuan selain melalui kerja sama internasional juga melalui alih teknologi.
Beberapa Catatan Dikaitkan dengan kewajiban negara pihak pada UNCLOS 1982 yang telah duraikan di atas masih banyak kajian terhadap peraturan perundang-undangan, administrasi pemerintahan, kerja sama internasional, serta penggunaan ilmu pengetahuan dan teknologi, yang perlu dilakukan oleh Indonesia. Perlu dicatat disini bahwa meskipun UNCLOS 1982 dapat dianggap sebagai suatu hasil kesepakatan terbesar dari masyarakat internasional dalam pengaturan tentang pemanfaatan dan pengelolaan laut, pelaksanaannya masih menghadapi sejumlah keterbatasan, antara lain dalam beberapa hal dibawah ini. Pertama, sikap Amerika Serikat sebagai negara maritim terbesar di dunia yang sampai saat ini belum meratifikasi UNCLOS 1982, menimbulkan suatu tantangan terhadap keeffektifan pelaksanaannya. Kedua, UNCLOS 1982, meskipun telah berlaku selama lebih dari tiga dekade, tetapi belum mengatur sejumlah isu baru dan penting di tingkat internasional, seperti perikanan di laut lepas, pencemaran laut yang semakin meluas, dan kejahatan transnasional di atau melalui laut. Ketiga, baik UNCLOS 1982 maupun upaya-upaya multilateral yang dilaksanakan setelah itu memiliki kelemahan dalam hal mekanisme pemantauan, peningkatan kemampuan dan pelaksanaannya. Meskipun sejumlah institusi dalam lingkup PBB memberikan dukungan pada pelaksanaan berbagai pengaturan dalam UNCLOS 1982, mereka tidak memiliki peran langsung dalam pengimplementasiannya. Kewajiban untuk menjamin pelaksanaan pengaturan berdasarkan UNCLOS 1982 terletak pada masing-masing Negara pihak. Keempat, Negara-negara pantai selama ini berjuang untuk menyusun kebijakan domestik untuk menghadapi berbagai tantangan yang saling terkait terhadap laut, dari peredaran secara tidak sah obat-obatan, senjata dan manusia secara transnasional, pemanfaatan sumber daya ikan secara berkelanjutan, jaminan keselamatan pelayaran, perompakan, pencemaran laut dan perubahan iklim, sampai menetapkan aturan-aturan yang tepat untuk pengeboran minyak dan gas bumi di laut, dan lain-lain. Kelima, Negara-negara pihak kesulitan dalam mengharmonisasikan kebijakan domestik, regional dan internasional, karena kurangnya koordinasi dalam hal agenda pembangunan dan penetapan prioritasnya. Keenam, tidak adanya institusi khusus untuk memantau dan menghimpun data mengenai berbagai masalah kelautan di tingkat nasional, regional dan internasional. Secara sektoral ada kegiatan pengumpulan data, misalnya dalam hal konservasi kenanekaragaman hayati, perikanan, dan pencemaran. Tanpa data yang konkrit dan dapat dipercaya tidak mudah untuk menyusun suatu kebijakan kelautan yang effektif.
Bandung, 1 Maret 2015,
11
