Laporan Diskusi
Pendanaan untuk Pembangunan dan Implikasinya pada Indonesia: Pandangan dari Masyarakat Sipil Diskusi diadakan pada tanggal 27 April 2015
Institute for Essential Services Reform (IESR) www.iesr.or.id
energy for equitable development
Pengantar Isu pendanaan untuk pembangunan telah mulai dibicarakan pada tahun 2008 saat Monterrey Consensus dihasilkan dan hingga kini masih menjadi pedoman implementasi pendanaan untuk pembangunan. Tahun 2015 menjadi tahun yang cukup unik, dikarenakan pada tahun ini Millennium Development Goals akan dilanjutkan dengan Sustainable Development Goals. Di area perubahan iklim, tahun 2015 merupakan tahun dimana negara-negara yang tergabung dalam UNFCCC akan menyepakati Kesepakatan 2015 di COP 21 Paris mendatang. Pendanaan, tentunya, tidak akan terlepas dari kedua isu. Pada akhir bulan April 2015, 29-30 April 2015, United Nations Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (UNESCAP) mengadakan konsultasi tingkat tinggi untuk wilayah Asia Pasifik, untuk menjadi masukan bagi Konferensi Pendanaan untuk Pembangunan di Addis Ababa pada bulan Juli 2015 mendatang. Sebagai bagian dari kelompok masyarakat sipil yang bergerak di bidang energi, perubahan iklim dan pembangunan, Institute for Essential Services Reform (IESR) memandang pentingnya membangun sebuah pengertian bersama dari organisasi masyarakat sipil tentang isu pembiayaan untuk pembangunan di Indonesia, sekaligus mendapatkan masukan untuk disampaikan pada pertemuan UNESCAP di Jakarta. Tujuan dari diskusi ini adalah untuk membahas agenda konsultasi Financing for Development yang dilaksanakan pada tanggal 29-30 April 2015 dan mendapatkan masukan tentang isu-isu kritis dari Indonesia yang perlu disampaikan dalam pertemuan tersebut. Dua narasumber dalam pertemuan ini adalah: 1. Sugeng Bahagijo, Direktur Eksekutif dari INFID, yang memberikan presentasi mengenai mobilisasi sumber pendanaan domestik yang dapat dilakukan oleh Indonesia; 2. Henriette Imelda, Senior Officer on Energy and Climate Change dari Institute for Essential Services Reform (IESR) yang memberikan presentasi mengenai isu Peran Pendanaan Perubahan Iklim dalam Pendanaan untuk Pembangunan. Diskusi ini dihadiri oleh beberapa CSO yaitu: Institute for Essential Services Reform (IESR), KEHATI, INFID, Prakarsa, WWF Indonesia, CCROM, dan Save the Children.
1
1. Mobilisasi Pendanaan di Dalam Negeri Isu pembangunan yang sudah kerap kali terdengar adalah isu terkait dengan Millennium Development Goals (MDGs), yang akan dilanjutkan oleh Sustainable Development Goals (SDGs). Pada saat ini, negosiasi mengenai SDGs masih berkisar pada jumlah target yang akan disepakati, dimana isu lingkungan diupayakan untuk tidak lepas dari SDGs. Salah satu isu menarik yang targetnya terdapat dalam SDGs adalah target mengenai sustainable production and consumption, dimana pembangunan bukan hanya dilihat dari ekonomi dan sosial, namun juga keberlanjutan serta tingkat ‘kehijauan’nya. Walau demikian, isu means of implementations, salah satunya pendanaan, masih sangat lemah posisinya. Itu sebabnya, memperjuangkan isu pendanaan sebagai bagian yang tidak boleh terlepaskan dari isu SDG, menjadi sangat penting. Di Addis Ababa mendatang, dimana konferensi ketiga terkait dengan pendanaan untuk pembangunan akan dilangsungkan, dan juga di New York, diperkirakan akan banyak membahas terkait isu International Tax Cooperation dan Climate Change. Pada saat yang bersamaan, kesepakatan baru terkait dengan perdagangan, Official Development Assistance, juga harus diperjuangkan.
Gambar 1 Prioritas Kebijakan Global untuk Mendukung Pembangunan Berkelanjutan1
1 Diadopsi dari Bahagijo, Sugeng, “FFD - Isu Pajak”, disampaikan pada diskusi mengenai pendanaan untuk pembangunan, 27 April 2014.
2
1.1. Pajak Internasional Ada 3 masalah pajak internasional: illicit financial flow, transfer pricing, dan invoice fraud. Ketiga masalah ini sangat besar, dan apabila ditotal, maka total dana yang terlibat akan lebih besar daripada dana yang di-transfer dari utara ke selatan (total Foreign Direct Investment ditambah dengan Official Development Assistance), dimana jumlahnya akan meningkat. Di periode waktu 2003-2012 saja, kecenderungan ini meningkat hingga tiga kali lipat. Berita baiknya adalah permasalahan ini sudah di akui dan dicantumkan di dokumen awal untuk pembahasan Addis Ababa2. Dokumen tersebut sudah mengakui adanya permasalahan tersebut, dan menyadari pentingnya untuk diselesaikan. Dokumen zero draft menuliskan bahwa harus ada penurunan jumlah Illicit Financial Flow dan hal-hal lain yang terkait. Indonesia sendiri berada di peringkat ke-delapan untuk Illicit Financial Flow per tahun di periode tahun 2003-2012. Secara kumulatif, IFF Indonesia mencapai sekitar 18 milyar USD, jika ini bisa dikurangi, maka Indonesia bisa memiliki dana yang cukup besar. Pertemuan G20 tahun 2013 di Rusia menghasilkan rencana aksi negara-negara G20 terkait dengan Base erosion and profit shifting (BEPS), atau yang berhubungan dengan transparansi pajak. BEPS merupakan kegiatan yang dilakukan oleh OECD untuk menghadapi permasalahan terkait dengan prinsip-prinsip yang berlaku untuk pajak nasional dan internasional. Keduanya tidak mampu menyesuaikan dengan kecepatan perkembangan model bisnis dan perdagangan global yang modern. BEPS yang disusun oleh OECD ini disusun untuk Dengan dukungan dari Menteri-menteri Keuangan dan Gurbernur Bank Central dari negara-negara G20, rencana aksi yang disusun akan dilakukan dalam kerangka waktu 18-24 bulan3. BEPS terdiri dari 15 rencana aksi, sebagaimana tercantum dalam Tabel 1 :
2 Zero draft document for Addis Ababa 3 http://www2.deloitte.com/id/en/pages/tax/articles/base-erosion-and-profit-shifting-beps.html#
3
Tabel 1 Rencana Aksi BEPS OECD-G204
Action 1 Action 2 Action 3 Action 4 Action 5 Action 6 Action 7 Action 8, 9, 10 Action 11 Action 12 Action 13 Action 14 Action 15
Address the tax challenges of the digital economy Neutralize the effects of hybrid mismatch arrangements Strengthen CFC rules Limit base erosion via interest deductions and other financial payments Counter harmful tax practices more effectively, taking into account transparency and substance Prevent treaty abuse Prevent the artificial avoidance of PE status Assure that transfer pricing outcomes are in line with value creation Establish methodologies to collect and analyze data on BEPS and the actions to address it Require taxpayers to disclose their aggressive tax planning arrangements Re-examine transfer pricing documentation Make dispute resolution mechanisms more effective Develop a multilateral instrument
1.2. Solusi untuk Mengurangi Illicit Financial Flow Ada beberapa solusi yang dikemukakan oleh berbagai sumber terkait dengan bagaimana mengurangi Illicit Financial Flow. Zero Draft Financing for Development yang dikeluarkan oleh United Nations. Dokumen ini mengusulkan tiga langkah untuk mengatasi Illicit Financial Flow (IFF), sebagai berikut: (i) Negara-negara untuk menyepakati dan mengembangkan sebuah “proposal for an official definition of IFFs”. Definisi dan cakupan harus disepakati, karena kalau tidak ada definisi yang jelas, maka akan menyulitkan pekerjaan di lapangan, (ii) Negara-negara untuk menyepakati dan mengembangkan sebuah “proposal to publish official estimates (of IFF) volumes and breakdown”. Hal ini perlu diupayakan agar ada publikasi atau keterbukaan mengenai berapa banyak dana yang keluar dan dari mana sumbernya, serta, (iii) Adanya upaya internasional yang sungguh-sungguh dilakukan untuk “substantially reduce” aliran dari IFFs. Beberapa akademisi kemudian mengusulkan tindakan-tindakan berikut ini5: (i) Disclosure of the ultimate beneficial owners of companies, and of the controlling parties of trusts and foundations
4 Diadopsi sebagaimana tertulis tanpa diterjemahkan agar tidak menghilangkan arti, Bahagijo, Sugeng, “FFD - Isu Pajak”, disampaikan pada diskusi Pendanaan untuk Pembangunan IESR tanggal 27 April 2015 5 Diadopsi sebagaimana tertulis tanpa diterjemahkan agar tidak menghilangkan arti, Bahagijo, Sugeng, “FFD - Isu Pajak”, disampaikan pada diskusi Pendanaan untuk Pembangunan IESR tanggal 27 April 2015
4
(ii) Reform international tax rules so that the taxable profits of multinational corporations are aligned with the location of their economic activity (iii) Require public reporting of funds paid to governments for the sale of natural resources such as oil, gas, metals, and minerals, and the use of those funds (iv) Significantly increase developing country tax authority capacity (v) Implement automatic exchange oif tax-relevant financial information on a global basis (vi) Implement public country-by-country reporting for multinational corporations (vii) Require that all governments carry out clear, reliable, frequent, and timely public fiscal reporting and that governments’ fiscal policy-making process be open to public participation (viii) Increase capacity building, training, and resources for law enforcement for work on financial sector investigations (ix) Impose tougher sanctions, including jail time, on professionals who facilitate illicit financial flows, e.g. senior officers from global banks, accounting firms, law firms, insurance firms, and hedge funds (x) Harmonize anti-money laundering regulations internationally Pada akhirnya, terdapat dua isu kunci yang harus diselesaikan terkait dengan mobilisasi pendanaan domestik: 1. Formula teknis/substansi : yang manakah yang akan di-adopsi: rencana aksi BEPS atau rencana aksi beyond BEPS; dimana skenario ‘beyond BEPS’ akan memberikan tempat bagi beneficial ownership, dimana ini akan menguntungkan negara-negara berkembang. 2. Siapa yang akan memutuskan isu ini : apakah negara-negara G20-OECD atau kah negara-negara berkembang.
5
2. Pendanaan Perubahan Iklim (Climate Finance) Isu pendanaan perubahan iklim di dalam zero draft tidak terlalu banyak diangkat. Penggunaan dana perubahan iklim, yang kebanyakan berasal dari luar negara seperti dana-dana multilateral, juga tidak banyak dibahas. Zero draft hanya membahas mengenai area penggunaan dana perubahan iklim, serta institusi Green Climate Fund dan juga memberikan apresiasi kepada negara-negara maju dalam upayanya untuk memobilisasi dana sebesar USD 100 triliun di tahun 2020. Zero draft juga mengundang negara-negara lain untuk pengembangan dan implementasi pendanaan inovatif seperti pajak karbon atau instrumen-instrumen pasar yang berhubungan dengan harga karbon. Walau demikian, isu pendanaan perubahan iklim, jauh lebih besar daripada hal-hal tersebut. 2.1. Distribusi Pendanaan Perubahan Iklim Standing Committee on Finance (SCF), sebagai sebuah entitas yang mendapatkan mandat dari COP untuk melakukan pembahasan terkait dengan aspek-aspek teknis pendanaan perubahan iklim, menetapkan definisi dari pendanaan perubahan iklim sebagai “climate finance that aims at reducing emissions, and enhancing sinks of greenhouse gases and aims at reducing vulnerability of, and maintaining and increasing the resilience of, human and ecological systems to negative climate change impacts.” 6 Definisi ini penting untuk disepakati, untuk dapat melakukan tracking pendanaan perubahan iklim baik di negara kontributor, maupun negara penerima dana perubahan iklim. Dengan menggunakan definisi tersebut, SCF kemudian melakukan tracking pendanaan perubahan iklim dari sisi peruntukannya.
6 Biennial Assessment Report, Standing Committee on Finance (SCF), 2014
6
Gambar 2 Alokasi Dana Perubahan Iklim dari Berbagai Sumber7
Gambar 2 memperlihatkan hasil temuan tracking pendanaan perubahan iklim dari berbagai sumber. Dapat dilihat juga, bahwa alokasi pendanaan perubahan iklim yang ada saat ini masih didominasi oleh pendanaan untuk aksi mitigasi. Aksi adaptasi sendiri maksimum hanya mendapatkan 25% dari total dana perubahan iklim. Padahal, adaptasi merupakan kegiatan yang tidak kalah mendesak dengan kegiatan mitigasi. Hal ini menunjukkan bahwa pendanaan perubahan iklim masih berfokus pada kegiatan-kegiatan mitigasi. Itu sebabnya, penting untuk menekankan bahwa pendanaan perubahan iklim harus dengan setara dialokasikan untuk kegiatan mitigasi dan kegiatan adaptasi. 2.2. Akses pada Pendanaan Perubahan Iklim Hal yang cukup krusial pada isu pendanaan perubahan iklim adalah akses negara-negara berkembang pada pendanaan perubahan iklim itu sendiri. Belajar dari beberapa institusi pendanaan seperti Adaptation Fund dan Green Climate Fund, ternyata memiliki akses langsung pada pendanaan tersebut tidak lah semudah skenario pembuatannya. Pada kenyataannya, di tahun 2014 pada COP 20 di Lima, CMP 10 diminta untuk meluluskan aplikasi dari 16 entitas nasional dan 4 entitas regional, setelah lebih dari 5 tahun beroperasi. Entitas-entitas ini mampu menjalani proses akreditasi Adaptation Fund, paska diberlakukannya readiness programme. Hal ini menunjukkan pentingnya readiness programme bagi negara-negara berkembang untuk mengakses pendanaan multilateral yang memang diperuntukkan untuk negara-negara berkembang. Readiness programme ini bukan hanya diperuntukkan untuk mengakses pendanaan tersebut, tapi juga untuk mengalokasikan dana tersebut. 7 Biennial Assessment Report, Standing Committee on Finance (SCF), 2014
7
Masalah yang seringkali ditemui oleh entitas yang bermaksud untuk mengakses dana-dana tersebut adalah masalah administratif, dimana entitas-entitas tersebut harus comply pada standar-standar pendanaan yang berlaku di tataran internasional. Untuk Green Climate Fund misalnya, entitas yang bergerak di nilai investasi mikro (di bawah USD 10 juta), harus comply dengan Fiduciary Standard dan Environmental and Social Standard yang dimiliki oleh IFC (International Finance Corporation). Padahal, bagi lembaga-lembaga lokal yang langsung berinteraksi dengan masyarakat, kapasitas untuk dapat memenuhi persyaratan administratif tersebut sangat lah rendah. Seringkali, biaya untuk comply dengan standar-standar tersebut menjadi jauh lebih besar dari pada biaya investasi yang dikeluarkan untuk pengembangan masyarakat lokal. Itu sebabnya, pendanaan multilateral seperti ini jadi lebih menguntungkan entitas-entitas internasional, yang pada umumnya ‘dimiliki’ oleh negara-negara maju. Safeguard memang perlu untuk ditegakkan, walau demikian, tidak seharusnya safeguard mengecilkan kemungkinan masyarakat rentan dan juga kelompok-kelompok termarginalkan, untuk mengakses dana tersebut yang memang sudah sepantasnya mereka nikmati. 2.3. Rekomendasi untuk Pendanaan Perubahan Iklim Berdasarkan hasil analisis di atas, ditemukan beberapa kebutuhan berikut terkait dengan peran pendanaan perubahan iklim di dalam pendanaan untuk pembangunan: (i) Terkait dengan alokasi pendanaan perubahan iklim yang saat ini masih didominasi oleh aksi mitigasi perubahan iklim, maka pendanaan perubahan iklim ke depannya harus digunakan seimbang antara aksi mitigasi dan aksi adaptasi perubahan iklim, karena keduanya erat dengan isu pembangunan. Itu sebabnya, perencanaan pembangunan yang memperhitungkan dampak perubahan iklim perlu untuk dilakukan oleh masing-masing negara. Hal lain yang perlu diperhatikan pada saat pengalokasian dana perubahan iklim adalah pendanaan dari sumber ini harus dialokasikan pada aksi-aksi perubahan iklim yang memiliki resiko investasi tinggi dimana sulit untuk mengundang investor. Aksi-aksi perubahan iklim tersebut adalah seluruh aksi terkait dengan adaptasi perubahan iklim yang memiliki ketidakpastian tinggi, investasi di area energi terbarukan dan energi efisiensi, terutama di wilayah-wilayah yang sangat sulit untuk dicapai. Pendanaan ini juga harus dialokasikan bukan hanya untuk mendanai teknologinya saja, tapi juga untuk menciptakan pasar bagi teknologi-teknologi yang mendukung pembangunan rendah karbon dan masyarakat yang tahan pada dampak perubahan iklim. (ii) Terkait dengan isu akses pendanaan pada perubahan iklim. Akses pada pendanaan perubahan iklim seharusnya tidak membatasi akses kelompok masyarakat kecil pada pendanaan tersebut. Itu sebabnya, diperlukan readiness program, untuk meningkatkan kapasitas negara dan/atau entitas lokal/nasional yang memiliki akses dan portfolio kerja di lapangan secara langsung. Akses untuk lembaga-lembaga lokal dengan nilai investasi mikro, harus ditingkatkan.
8
Institute for Essential Services Reform (IESR) Jl. Mampang Prapatan No. R-13 Jakarta 12790 Ph. : +62 - (0)21 - 7992945 Fax : +62 - (0)21 - 7996160 Website : www.iesr.or.id Facebook id: iesr indonesia Twitter id : iesr
