Passend onderwijs: en nu de bestuurlijke hobbels nog! 3. Arbitrage
Op 5 november 2012 is de Wet passend onderwijs in het Staatsblad1 verschenen. Het onderwijsveld is inmiddels druk bezig om in totaal zo’n 150 samenwerkingsverbanden2 te vormen. Het is voor het eerst in de onderwijswetgeving dat zoveel verantwoordelijkheden en bevoegdheden worden toegekend aan gezamenlijke regionaal samenwerkende schoolbesturen in plaats van individuele schoolbesturen. In dit artikel staan we stil bij een aantal bijzondere juridische aspecten bij de implementatie van deze wetgeving.
Een belangrijke aangenomen motie4 betreft de wens van de Kamer dat de minister een landelijke arbitragevoorziening gaat inrichten. Verschillende fracties in de Eerste Kamer maakten zich ernstig zorgen over de bestuurlijke samenwerking en voorzagen problemen daar waar schoolbesturen het niet goed met elkaar eens kunnen worden. Binnen de rechtspersoon moet nu eenmaal een keer een knoop worden doorgehakt maar dit zou ten koste kunnen gaan van bijvoorbeeld kleine schoolbesturen of een schoolbestuur voor speciaal onderwijs. In het wetsvoorstel was al geregeld dat in de statuten een geschillenprocedure moet worden opgenomen. Maar dat vond de Eerste Kamer niet voldoende; de minister zegde toe5 er alles aan te doen dat samenwerkingsverbanden zich op vrijwillige basis gaan aansluiten bij een arbitragevoorziening die zij zelf gaat instellen. Ook zegde de minister toe dat als zou blijken dat een volledige dekking op deze manier niet bereikt kan worden zij alsnog voor nieuwe wetgeving zal zorgen waarin de arbitragevoorziening wordt verankerd.
Mr. drs. H. Nijkamp*
1. Inleiding Zoals zal blijken zijn er nog de nodige juridische uitvoeringshobbels te noteren op dit moment. We behandelen enkele van die hobbels en geven een impressie van de wijze waarop schoolbesturen bezig zijn met het vormen van de samenwerkingsverbanden. Hierbij behandelen we een aantal lastige bestuurlijke dilemma’s waarvoor samenwerkingsverbanden zich geplaatst zien. We sluiten het artikel af met een aantal praktische wenken die kunnen helpen bij een goede bestuurlijke start van de samenwerkingsverbanden.
Inmiddels heeft de minister op 22 januari 20136 een brief naar de Eerste Kamer gestuurd waarin zij aangeeft dat er een modelbepaling is ontwikkeld voor een artikel in de statuten waarin de aansluiting bij de arbitragevoorziening wordt geregeld. Opmerkelijk is dat zij aangeeft dat in de praktijk vaak sprake zal zijn van een oplopende trap namelijk mediation, bindend advies en ten slotte arbitrage. Naar mijn mening is hier sprake van een misvatting bij de minister; mediation kan uitstekend dienen als voortraject voor een geschillenregeling waarin partijen zelf proberen er alsnog met behulp van een mediator als procesbegeleider trachten uit te komen. Samenwerkingsverbanden zullen vervolgens een keuze dienen te maken tussen een bindend advies traject of arbitrage. Bindend advies heeft minder juridische waarborgen en kan daarna door de rechter ook inhoudelijk worden getoetst. Arbitrage kent in principe geen inhoudelijke rechterlijke beoordeling achteraf en is ook gemakkelijk executabel, via een toestemmingsprocedure bij de rechtbank. Opmerkelijk is ook dat niet gekozen is voor sui generis constructie zoals nu in de wetgeving nog is opgenomen voor de huidige samenwerkingsverbanden; elk samenwerkingsverband is wettelijk aangesloten bij een landelijke geschillencommissie die de minister heeft ingesteld. Blijkbaar heeft de minister niet zo’n vertrouwen in deze commissie en wordt nu aangekoerst op een stevige vorm van geschillenregeling via arbitrage.
2. Eerste Kamer De parlementaire behandeling in de Eerste Kamer3 leidde tot een aantal aangenomen moties en toezeggingen van de minister. In dit artikel lichten wij er twee wijzigingen uit. De ene gaat over arbitrage en de andere over de in te stellen ondersteuningsplanraad.
* Mr. drs. H. Nijkamp is principal consultant bij CPS Onderwijsontwikkeling en Advies
School en Wet
Nog opmerkelijker is dat zowel de minister als de Eerste Kamer blijkbaar van mening zijn dat arbitrage wettelijk kan worden afge-
5
dwongen. Naar mijn mening is dat in strijd met het karakter van arbitrage, namelijk dat geschilpartijen op vrijwillige basis zelf daartoe besluiten en daartoe een overeenkomst sluiten. Het is een civielrechtelijke mogelijkheid die als zodanig in Boek 4 van het Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering7 is opgenomen en geen publiekrechtelijke voorziening. Uiteraard kan de minister samenwerkingsverbanden wettelijk verplichten om gebruik te maken van een geschilprocedure, maar dan zal eerder sprake zijn van een sui generis-constructie zoals dat nu ook het geval is voor de huidige samenwerkingsverbanden.
onderwijs in de regio. De reguliere schoolbesturen kennen elkaar vaak al lang uit het ‘oude’ samenwerkingsverband en zijn soms beducht dat de huidige ondersteuningsstructuur ineens ter discussie kan komen te staan door nieuwe partners. In veel gevallen is er een periode van kennismaking nodig en is het goed om ook in elkaar te investeren; vertrouwen moet groeien. Een goede samenwerking kan tot stand komen als er een open houding is naar elkaar; in veel gevallen is het gelukt om gezamenlijk een missie/visie te formuleren voor het nieuwe samenwerkingsverband. Er zijn echter ook casussen bekend waar de samenwerking nog duidelijk op gang moet komen en nog sprake is van gescheiden werelden. In die situatie is het lastig om samen afspraken te maken over de mate waarin bestuurlijke invloed, bij voorbeeld in het bestuur van het samenwerkingsverband, gedeeld wordt.
Overigens wordt de arbitragevoorziening voor samenwerkingsverbanden straks ondergebracht bij de landelijke Stichting Onderwijsgeschillen. Samenwerkingsverbanden kunnen zich daar op vrijwillige basis bij aansluiten.
Veel schoolbesturen voor (voortgezet) speciaal onderwijs maken gebruik van de wettelijke opting-in constructie. Indien een (v)soschool wel leerlingen uit de regio van het samenwerkingsverband heeft, maar geen vestiging in de regio mag het gebruik maken van het recht tot aansluiting van het samenwerkingsverband; de overige schoolbesturen kunnen dat (v)so-bestuur niet weigeren. Soms leidt dit ertoe dat de verhouding regulier versus speciaal onderwijs hierdoor wordt krom getrokken en het samenwerkingsverband getalsmatig gezien zou kunnen worden ‘overruled’ door het speciaal onderwijs.
4. Arbitrage bij oprichting samenwerkingsverband In dezelfde brief aan de Eerste Kamer wordt ook aangekondigd dat de arbitragevoorziening niet alleen bestuurlijke geschillen zal beslechten nadat de samenwerkingsverbanden zijn gevormd maar ook in de oprichtingsfase, dus in de periode tot 1 november 2013. Daargelaten of de Wet passend onderwijs deze ruimte ook laat aan samenwerkingsverbanden is dit wel een interessante ontwikkeling. Alle schoolbesturen voor primair en voortgezet onderwijs moeten immers bestuurlijk onderdak vinden bij een samenwerkingsverband. Afgaand op de signalen in het onderwijsveld is het goed mogelijk dat een of meer oprichtingsgeschillen ontstaan waarvoor de arbitragevoorziening wordt ingeroepen.
Er worden dan ook heel ingenieuze stemverhoudingen bedacht om te voorkomen dat de ene partij de overhand kan krijgen op de andere partij. Het speciaal onderwijs is qua leerlingenaantal een kleine partij in het samenwerkingsverband maar heeft grote financiële belangen, omdat de ondersteunings-bekostiging van het speciaal onderwijs straks loopt via het samenwerkingsverband. Als het samenwerkingsverband geen leerlingen toelaatbaar verklaart tot het (voortgezet) speciaal onderwijs, komt het voortbestaan van het speciaal onderwijs direct in het geding. Dit maakt dat het speciaal onderwijs soms fors bestuurlijk inzet in situaties waarin zij het gevoel hebben dat onvoldoende rekening wordt gehouden met hun belangen.
Zonder volledig te zijn kan afgaande op de huidige implementatiefase een aantal knelpunten worden gesignaleerd. We doen dat in de wetenschap dat het overgrote deel van de samenwerkingsverbanden behoorlijk op koers ligt om vóór 1 november 2013 een rechtspersoon op te richten. In die gevallen waar haperingen ontstaan heeft dat veel te maken met verschil van inzicht in onder meer: –– de samenstelling van het bestuur van het samenwerkingsverband; –– de stemverhoudingen; –– onderlinge bestuurlijke verhoudingen binnen regulier onderwijs; –– de keuze van een rechtspersoon (vereniging, stichting of coöperatie); –– de keuze van het bestuursmodel (bestuur/directie-model, raad van beheermodel of raad van toezichtmodel); –– de volgorde van het bestuurlijk proces: vorm volgt inhoud.
Er worden dan ook heel ingenieuze stemverhoudingen bedacht om te voorkomen dat de ene partij de overhand kan krijgen op de andere partij. Het speciaal onderwijs is qua leerlingenaantal een kleine partij in het samenwerkingsverband maar heeft grote financiële belangen, omdat de ondersteunings-bekostiging van het speciaal onderwijs straks loopt via het samenwerkingsverband. Het is echter niet alleen regulier versus speciaal dat in een aantal gevallen tot bestuurlijke botsingen leidt. Ook binnen het regulier onderwijs zijn soms tegengestelde bestuurlijke belangen zichtbaar. Zo zijn er in het primair onderwijs grote schoolbesturen uit het samenwerkingsverband Weer Samen Naar School gestapt, omdat zij qua leerlingenzorg in staat waren om self-supporting te zijn, bijvoorbeeld omdat zo’n schoolbestuur niet alleen basisscholen maar ook een school voor speciaal basisonderwijs in stand houdt. Deze schoolbesturen moeten nu weer een stap terug doen door de verplichte deelname aan het nieuwe samenwerkingsverband en komen daar vaak de schoolbesturen weer tegen waarvan zij eerder afscheid hadden genomen als samenwerkingspartner. Maar ook in
5. Bestuurlijke dilemma’s We lichten een aantal van deze bestuurlijke dilemma’s hieronder kort toe. De samenwerkingsverbanden passend onderwijs worden gevormd door de schoolbesturen van regulier EN (voortgezet) speciaal onderwijs. In een aantal gevallen spreekt het niet vanzelf dat beide type schoolbesturen gezamenlijk regie gaan voeren over passend
School en Wet
6
andere situaties is soms sprake van verschillend gedrag ten aanzien van bestuurlijke autonomie. Samenwerking wordt spannend als een deel van de schoolbesturen zoveel mogelijk bevoegdheden op eigen bestuursniveau wil uitvoeren en een ander deel juist veel waarde hecht aan de samenwerking en bereid is daarvoor ook autonomie in te leveren. Een van de oplossingen die daarvoor worden bedacht is het werken in zogenaamde ‘kamers’. Het samenwerkingsverband werkt in de praktijk dan met regio’s, of afdelingen waarbinnen een aantal scholen nauw samenwerkt. Binnen het overkoepelende samenwerkingsverband werken schoolbesturen zoveel mogelijk op regionaal niveau samen. In een aantal gevallen is sprake van een afdeling binnen een vereniging, waarbinnen nog de oude ‘weer samen naar school’ verbanden zichtbaar zijn. De verwachting is dat dit veelal groeimodellen zijn, waarbij de komende jaren nieuwe samenwerkingsstucturen en patronen zullen ontstaan.
heeft ook een aanwijzingsbevoegdheid zoals die ook geldt voor schoolbesturen, en kan dus op andere wijzen wel afdwingen dat de door de wetgever beoogde samenwerking alsnog tot stand komt.
6. Medezeggenschap Een andere toezegging van de minister aan de Eerste Kamer betrof de medezeggenschap bij passend onderwijs. In het wetsvoorstel is bepaald dat er een ondersteuningsplanraad (OPR) moet worden gevormd op voordracht van de medezeggenschapsraden van de aangesloten scholen in het samenwerkingsverband. Deze OPR moet voor de helft bestaan uit ouders (en eventueel leerlingen) en voor de helft uit personeelsleden. De Eerste Kamer maakte bezwaar tegen de verplichting dat het moest gaan om personen uit de aangesloten MR-en. Veel fracties wensten een ruimere recrutering; door een bredere vertegenwoordiging wordt de kans groter geacht dat de OPR een goede bezetting krijgt. De minister heeft dit toegezegd en zal via reparatiewetgeving ervoor zorgen dat ook niet MR-leden kunnen participeren in de OPR.
Veel samenwerkingsverbanden zullen het principe ‘vorm volgt inhoud’ onderschrijven. Paradoxaal genoeg is in veel gevallen het omgekeerde waar te nemen. Hoewel veel verbanden ook proberen de inhoud op hoofdlijnen te beschrijven en hiervoor hoofdlijnnotities opstellen, is er duidelijke bestuurlijke aandacht waar te nemen voor het bestuurlijke proces. Dit is ook logisch, omdat op dit moment de bestuurlijke spelregels worden bepaald en duidelijk is dat die spelregels het samenwerkingsproces de komende jaren gaan bepalen. Hoewel dit veelal als ‘bestuurlijk gedoe’ wordt omschreven, doet deze term geen recht aan de huidige situatie. Het is onomtkoombaar in de huidige fasering dat samenwerkingsverbanden zich druk maken over bestuurlijke vraagstukken zoals hierboven genoemd. Veel van deze onderwerpen worden immers belegd in de statuten van de rechtspersoon en zijn kaderstellend en bepalend voor hoe het bestuurlijk proces gaat verlopen. Een voorbeeld moge dit verduidelijken: samenwerkingsverbanden met vijftien of meer schoolbesturen worstelen vaak met het vraagstuk of zij moeten kiezen voor een eenlaags- of een tweelaagsbestuursmodel. Van een tweelaagsmodel is bijvoorbeeld sprake binnen een vereniging met een bestuur en een algemene vergadering. Het dilemma is dan dat niet alle aangesloten schoolbesturen in het bestuur van het samenwerkingsverband zijn; dit maakt een discussie over de taken en samenstelling van het bestuur van het samenwerkingsverband erg relevant! Een oplossing kan zijn te kiezen voor het stichtingsmodel, waarbij alle schoolbesturen een vertegenwoordiger in het bestuur van de stichting kiezen. Dit komt echter weer niet de slagvaardigheid ten goede.
De OPR is een nieuw fenomeen in het onderwijsrecht; nog niet eerder schrijft de wetgever voor dat er een verplichte bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad moet komen. Zoals bekend kent de Wet medezeggenchap op scholen nu wel een bepaling dat de mogelijkheid opent voor een vrijwillige bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad; die kan echter alleen tot stand komen met instemming van alle betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden. De OPR is een nieuw fenomeen in het onderwijsrecht; nog niet eerder schrijft de wetgever voor dat er een verplichte bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad moet komen. Zoals bekend kent de Wet medezeggenchap op scholen (WMS) nu wel een bepaling (artikel 20 lid 5) dat de mogelijkheid opent voor een vrijwillige bovenbestuurlijke medezeggenschapsraad; die kan echter alleen tot stand komen met instemming van alle betrokken (gemeenschappelijke) medezeggenschapsraden. Hoewel het onderwijsveld (en met name de VORaad) zich behoorlijk heeft verzet tegen deze verplichting, wordt de OPR vanaf 2014 toch een feit. De hamvraag luidt uiteraard of dit straks gaat werken. De taakstelling van de OPR lijkt op het oog nogal eenvoudig: het verlenen van instemming op het ondersteuningsplan van het samenwerkingsverband. Andere instemmings- of adviestaken heeft de OPR niet. Het ondersteuningsplan moet tenminste eenmaal in de vier jaar worden vastgesteld. Betekent dit nu dat de OPR maar eenmaal in de vier jaar vergadert? Dit zou wel een hele minimalistische wijze van omgang met de OPR opleveren. De verwachting is veelal dat de directie van het samenwerkingsverband gemiddeld twee keer per jaar zal vergaderen met de OPR. Eenmaal over begroting en jaarplan en eenmaal in het kader van voortgangsrapportage. Ook zullen veel samenwerkingsverbanden in de startfase gaan werken met een ondersteuningsplan voor een of twee jaar waardoor een jaarlijks overleg meer regel dan uitzondering zal zijn.
Uit het bovenstaande mag duidelijk zijn dat het niet vanzelfsprekend is dat overal in het land schoolbesturen op eigen kracht uit dit soort lastige bestuurlijke dilemma’s weten te komen. Interventie op landelijk niveau (OCW, sectorraden) zal in een aantal gevallen wellicht nodig zijn en wellicht zelfs de gang naar de arbitragecommissie. Curieus is hierbij wel dat de gang naar de arbitragecommissie alleen kan worden gemaakt op vrijwillige basis door de betreffende geschilpartijen. Indien er nog geen rechtspersoon is opgericht, is er geen arbitraal beding in de statuten opgenomen en dienen partijen dus op het moment van geschil in onderling overleg te bepalen of zij dit willen voorleggen aan een arbitragerechter. Indien een geschilpartij dit niet wenst, kan de minister dit niet wettelijk afdwingen op dit moment omdat de Wet passend onderwijs alleen bepaalt dat in de statuten een geschillenregeling moet zijn opgenomen. De minister kan echter wel bekostigingssancties treffen en
School en Wet
Blijft staan de vraag of zich voldoende personen uit de kring van ouders en personeel gaan aanmelden voor een traject dat door velen toch zal worden gezien als ‘ver van mijn bed’. Inmiddels is er
7
een landelijk steunpunt medezeggenschap ingesteld dat ook voorlopige ondersteuningsplanraden wil ondersteunen in hun taak. Het is een schone taak voor samenwerkingsverbanden om tijdig de medezeggenschap te betrekken bij het huidige (bestuurlijke) proces. Passend onderwijs is een bestuurlijk complex proces dat behoorlijke inspanning zal vragen van OPR-leden om hier goed zicht op te krijgen en de bestuurders straks van repliek te kunnen dienen.
taakstelling en dus nog veel onzekerheid. De organisatie van de ondersteuningsstructuur moet nog van de grond komen. Het is dus logisch dat in zo’n opbouwsituatie schoolbesturen wel graag de bestuurlijke eindverantwoordelijkheid willen houden. Of het lukt om dan in het bestuur toch een toezichthoudende rol te vervullen en niet in de valkuil te vallen van een uitvoerend bestuur zal de praktijk de komende jaren dienen uit te wijzen.
Hoewel de Wet passend onderwijs het niet voorschrijft is het wel verstandig om tijdig (dat wil zeggen nog dit voorjaar) te starten met het samenstellen van een voorlopige ondersteuningsplanraad. Afhankelijk van de omvang van het samenwerkingsverband wordt vaak gekozen voor een OPR waarbij van elk schoolbestuur er 1 of 2 personen worden aangewezen via de eigen (G)MR, waarbij de OPR meestal tussen de 10 en 20 personen bestaat. Met deze voorlopige OPR kan het bestuur van het samenwerkingsverband het medezeggenschapsstatuut en het medezeggenschapsreglement overeen komen. Tevens kan de voorlopige OPR al worden betrokken bij de plannen van het samenwerkingsverband, zodat er draagvlak ontstaat en de OPR-leden tijd krijgen om zich goed in te werken in complexe materie van passend onderwijs. Goede ondersteuning van de OPR is hierbij gewenst.
8. Regeerakkoord De implementatie van passend onderwijs is om meerdere redenen een bijzonder complex geheel. Het gaat niet alleen om verplichte samenwerking tussen schoolbesturen in de regio en samenwerking tussen regulier en speciaal onderwijs (doorbreken systeemscheiding), het gezamenlijk beheer van grote budgetten (vele miljoenen euro’s) maar ook een grote vereveningsoperatie dit tot 2020 voortduurt. Regio’s waar het speciaal onderwijs is oververtegenwoordigd krijgen minder geld en dit geld wordt overgeheveld naar regio’s waar minder dan gemiddeld leerlingen in het speciaal onderwijs verblijven. Met name het oosten van het land levert fors in. Alsof dit nog niet genoeg is wordt in het regeerakkoord van Rutte II bepaald dat ook de gelden van leerwegondersteunend onderwijs (lwoo) en praktijkonderwijs (pro) straks deel gaan uitmaken van het samenwerkingsverband passend onderwijs. Dit gaat samen met een korting van € 50 miljoen. Met name de VO-Raad heeft zich inmiddels uitgesproken tegen dit voornemen. Passend onderwijs kende al eerder een bezuinigingstaakstelling (korting speciaal onderwijs, korting op ambulante begeleiders) die na fors maatschappelijk protest is weggehaald door het Kabinet Rutte I. Blijkbaar heeft de minister zo’n groot vertrouwen in het bestuur van de samenwerkingsverbanden dat deze gemakkelijk een efficiency-korting van € 50 miljoen kunnen verwerken (quod non!). Hoe dit gaat aflopen is op het moment van dit schrijven nog niet geheel duidelijk. De minister bereidt een brief voor aan de Tweede Kamer waarbij nu wordt aangenomen dat de samenwerkingsverbanden ook de indicatie voor lwoo en pro gaan doen, waarbij de huidige indicatiecriteria gehandhaafd blijven tot 2020. Wel is duidelijk dat een zorgvuldige implementatie van passend onderwijs nu al onder druk lijkt te staan; de samenwerkingsverbanden zijn nog nauwelijks opgericht of krijgen alweer uitbreiding van het takenpakket.
Hoewel de Wet passend onderwijs het niet voorschrijft is het wel verstandig om tijdig (dat wil zeggen nog dit voorjaar) te starten met het samenstellen van een voorlopige ondersteuningsplanraad. Met deze voorlopige OPR kan het bestuur van het samenwerkingsverband het medezeggenschapsstatuut en het medezeggenschapsreglement overeen komen. Tevens kan de voorlopige OPR al worden betrokken bij de plannen van het samenwerkingsverband. 7. Intern toezicht Ook nieuw voor de samenwerkingsverbanden is de wettelijke opdracht op de functies van bestuur en intern toezicht te scheiden. Dit vloeit voort uit het feit dat de Wet passend onderwijs de bepalingen inzake ‘goed bestuur’ uit de WPO/WVO ook van toepassing verklaart op samenwerkingsverbanden. Voor de samenwerkingsverbanden zijn verschillende bestuursmodellen uitgewerkt en gepubliceerd op de sites van de PO- en VO-raad. De meeste samenwerkingsverbanden kiezen op dit moment voor een zogenaamde bestuur/directie model waarbij alle schoolbesturen deel uitmaken van het bestuur van de rechtspersoon en daarin een toezichthoudende rol vervullen maar een breed, uitvoerend mandaat voor de directie van het samenwerkingsverband. Maar ook het zogenaamde one tier model komt voor, waarbij binnen het bestuur een scheiding wordt aangebracht tussen een uitvoerend deel van het bestuur (dagelijks bestuur) en een toezichthoudend deel van het bestuur (algemeen bestuur). Een duidelijke minderheid lijkt te kiezen voor het raad van toezicht-model waarbij sprake is van een bezoldigde directeur/bestuurder.
9. Tripartiete-akkoord mobiliteit Om het complexe uitvoeringskarakter van passend onderwijs nogmaals te onderstrepen kan ook worden gewezen op het recent afgesloten convenant tussen OCW en de sectorraden PO en VO. Hierbij past de kanttekening dat de VO-Raad, mede vanwege de hierboven beschreven problematiek rond lwoo/pro nog geen definitieve goedkeuring aan het akkoord heeft gegeven. Het betreft hier een afspraak over het zoveel mogelijk voorkomen van gedwongen ontslagen van personeel dat door passend onderwijs boventallig wordt. Het gaat dan onder meer over personeel van de huidige samenwerkingsverbanden en de REC’s die per 1 augustus 2104 worden opgeheven, personeel dat op rugzakmiddelen is benoemd en ambulante begeleiders uit het speciaal onderwijs (door opheffing rugzak per 1 augustus 2014). Voor de laatste categorie is nog geregeld dat tot 1 augustus 2016 hun werkgelegenheid is beschermd door een her-
Wel blijkt in de praktijk het regelmatig voor te komen dat als ‘stip op de horizon’ het raad van toezicht-model wel wordt genoemd als streefmodel. Duidelijk is dat in veel situaties de samenwerking eerst moet groeien; er is sprake van nieuwe partners met een nieuwe
School en Wet
8
–– Samenwerkingsverbanden doen er goed met de oprichting van de rechtspersoon niet te wachten tot de uiterste datum 1 november 2013. Hoe eerder de rechtspersoon tot stand is gekomen, hoe beter; er ligt dan een heldere duidelijke bestuursstructuur waardoor het mogelijk is om voortgang in de besluitvorming te realiseren en slagvaardig te opereren.
bestedingsverplichting van de samenwerkingsverbanden; de samenwerkingsverbanden ontvangen vanaf 1augustus 2015 de middelen voor ambulante begeleiding en moeten die tot 1 augustus 2016 verplicht herbesteden bij het speciaal onderwijs. Het convenant voorziet in op overeenstemming gericht overleg met de vakbonden indien er in 2016 sprake is van personele restproblematiek; dit betreft dan boventallig personeel dat daarvoor niet in een passende, nieuwe functie is herplaatst in het samenwerkingsverband passend onderwijs. De samenwerkingsverbanden zijn juridisch niet verplicht om personeel over te nemen. Het betreft derhalve een inspanningsverplichting. De samenwerkingsverbanden dienen in eerste instantie beleid te ontwikkelen en te bepalen welke ondersteunende functies nodig zijn. Daarna kan worden bezien in hoeverre boventallige personeelsleden zijn te plaatsen op deze functies. Het convenant roept juridisch de nodige vragen op. Zo is niet duidelijk hoe het Participatiefonds zal reageren indien personeel door een huidig samenwerkingsverband wordt ontslagen omdat dit personeelslid niet wordt overgenomen. Zal het PF dit beschouwen als een vorm van eigen beleid, zodat geen sprake is van onvermijdbaar ontslag? Dat lijkt wel aannemelijk als het gaat om de zgn. middelen voor lichte ondersteuning (de huidige wsns-middelen). Deze middelenstroom blijft op het huidige niveau en is geen onderdeel van de verevening; anders gezegd een samenwerkingsverband heeft geen dwingende financiële reden om personeel dat nu wordt bekostigd uit de zorgmiddelen van een samenwerkingsverband niet over te nemen.
–– Een professionele, dagelijkse aansturing van de samenwerkingsverbanden is nodig. Hoe eerder een directeur kan worden benoemd met een breed uitvoerend mandaat (of delegatie) hoe meer kans bestaat op een goede uitvoering van de wettelijke taken. In 2013/2014 moet het ondersteuningsplan vastgesteld worden en overleg over het ondersteuningsplan worden gevoerd met gemeenten en OPR. Een directeur die vanaf september 2013 hiermee aan de slag kan gaan is geen overbodige luxe. –– Het inrichten van een voorlopige ondersteuningsplanraad voor de zomervakantie in 2013 helpt bij het tot stand komen van een ondersteuningsplan waarbij ook betrokkenheid van ouders en personeel is gewaarborgd. Het najaar van 2013 kan worden gebruikt om de nodige reglementen met de OPR overeen te komen. Een te late oprichting van de OPR kan leiden tot problemen bij het vragen van instemming voor 1 februari 2014 en een valse start als de OPR het gevoel heeft dat zij onvoldoende betrokken is bij de planvorming of het (nog) niet kan overzien.
11. Slot Ook is niet geregeld of en hoe overleg met de vakbonden moet worden gevoerd in 2014 als immers de huidige samenwerkingsverbanden en de rec’s ophouden te bestaan. De focus wordt volledig gelegd op 2016, dus het personeel dat in dienst is van het speciaal onderwijs (ambulante begeleiders).
De minister is in de brief van 25 februari 2013 aan de Eerste Kamer8 positief over de voortgang van passend onderwijs en is van mening dat de samenwerkingsverbanden op koers liggen. Dit laat naar onze mening onverlet dat er de nodige implementatieproblemen zijn te verwachten zoals wij hierboven hebben aangegeven. Dat is ook eigen aan bestuurlijke ingewikkelde processen. Lopende de rit dienen zich allerlei nieuwe obstakels aan die van te voren niet zijn te voorzien of zijn onderschat. Doordat passend onderwijs een extra invoeringsjaar heeft gekregen (oorspronkelijk was de invoering voorzien per 1 augustus 2103 in plaats van 1 augustus 2014) is er gelukkig meer tijd en ruimte om voor (nieuwe) knelpunten goede oplossingen te vinden. Dat geldt ook voor bestuurlijk/juridische thema’s die we in dit artikel onder de loupe hebben genomen.
Ook is niet helder wat nu precies de status is van op overeenstemming gericht overleg met de vakbonden. De geschillenregeling van het Decentraal Georganiseerd Overleg (DGO) uit de cao’s po en vo worden van toepassing verklaard waardoor de suggestie wordt gewekt dat het om DGO gaat; dat is waarschijnlijk bewust niet zo geformuleerd omdat het hier gaat om een inspanningsverplichting en niet om een resultaatsverplichting om boventallig personeel te herplaatsen. Zeker nu het gaat om zo’n belangrijke kwestie als behoud van werkgelegenheid voor onderwijspersoneel mag toch wel volledige duidelijkheid worden verwacht over het loopbaanperspectief van vele onderwijspersoneelsleden.
Noten 1. Stb. 2012, 533 2. 75 samenwerkingsverbanden voor primair onderwijs en 75 samenwerkingsverbanden
10. Een goede start?
voor voortgezet onderwijs 3. Eerste Kamer, 2012-2013, 33.106
Zoveel is duidelijk, dat nog veel onduidelijk is. Zo zouden we dit artikel kunnen afsluiten. Dit zou echter geen recht doen aan de inspanning die alle partijen (OCW, sectorraden en uiteraard schoolbesturen) zich getroosten om passend onderwijs een goede start te geven.
4. Eerste Kamer, 33.106, L, Motie-Backer (D66) c.s. 5. Handelingen Eerste Kamer, 2012-2013, 33106, nr 2, item 10 6. Brief 22 januari 2013, Voortgang moties en toezeggingen Eerste Kamer, 33.106, referentie 474275 7. Artikel 4:1020 Rv: “Partijen kunnen bij overeenkomst geschillen die tussen hen uit een bepaalde, al dan niet uit een overeenkomst voortvloeiende, rechtsbetrekking zijn
Naar ons oordeel kunnen de onderstaande punten helpen bij een goede start van de samenwerkingsverbanden:
School en Wet
ontstaan dan wel zouden kunnen ontstaan, aan arbitrage onderwerpen”. 8. Eerste Kamer, 33106, nr O
9
