Pártok és civil szervezetek a helyi önkormányzatokban

Kákai László

Pártok és civil szervezetek a helyi önkormányzatokban Ph.D. értekezés

Támavezető: Dr. Bőhm Antal egyetemi tanár

Budapest, 2003.

Eötvös Lóránd Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Politikatudományi Doktori Iskola

Pártok és civil szervezetek a helyi önkormányzatokban Ph.D. érteklezés

Szerző: Kákai László egyetemi adjunktus Pécsi Tudományegyetem Bölcsészettudományi Kar Témavezető: Dr. Bőhm Antal egyetemi tanár ELTE ÁJK Politikatudomáyni Intézet

2

Tartalomjegyzék Tartalomjegyzék ......................................................................................................................... 3 Ábrajegyzék ............................................................................................................................... 4 Táblázatok jegyzéke ................................................................................................................... 5 Bevezetés .................................................................................................................................... 6 I. Módszertani bevezető ........................................................................................................... 12 I.1. Az önkormányzatok és civil szervezetek kapcsolatára vonatkozó kutatás ..................... 12 I.1.1. Önkormányzatokra vonatkozó kutatás .................................................................... 13 I.1.2. A civil szervezetekre vonatkozó kutatás .................................................................. 15 I.2. A lakosság körében végzett kutatások módszertani alapjai ........................................... 16 II. Fogalmi keretek ................................................................................................................... 19 II.1. Helyi kormányzat és politika ........................................................................................ 19 II.2. Pártok és civil társadalom ............................................................................................ 25 II.2.1. A pártok kialakulása, keletkezése .......................................................................... 28 II.2.2. A civil szervezetek szerveződései ........................................................................... 31 III. A nonprofit szervezetek fejlődése ...................................................................................... 42 III.1. Nemzetközi trendek ...................................................................................................... 42 III.2. A nonprofit szektor fejlődése Magyarországon........................................................... 48 III.3. A szektor szervezeti kiterjedtsége ................................................................................ 51 III.4. A nonprofit szervezetek gazdálkodása......................................................................... 55 III.5. Az önkormányzatok hozzájárulása a nonprofit szektor bevételeihez .......................... 68 IV. A pártosodást, önszerveződést befolyásoló tényezők ........................................................ 72 IV.1. Történelem és közigazgatás-szerkezet ......................................................................... 74 IV.2. Településméret ............................................................................................................. 81 IV.3. Választási rendszer ...................................................................................................... 95 IV.3.1. Az önkormányzati választás jogi keretei.............................................................. 96 IV.4. Politikai kultúra és lokalitás ...................................................................................... 106 V. A pártok és civil szervezetek részvételi lehetőségei az önkormányzatok döntéshozatali folyamatában .......................................................................................................................... 132 V.1. Az önkormányzati választások eredményeinek áttekintése ........................................... 133 V.1.1. Helyi koalíciók elméletben és a gyakorlatban ......................................................... 146 VI. Pártok és civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban ...................................... 155 VI.1. Pártok helye és szerepe az SZMSZ-ek alapján .......................................................... 157 VI. 1. 1. Az SZMSZ-ek nyilvánosságra és kapcsolattartásra vonatkozó megoldásai ..... 158 VI. 1. 2. Az SZMSZ-ek frakciókkal kapcsolatos szabályozása ....................................... 160 VI. 2. A civil szervezetekre vonatkozó szabályozási megoldások ....................................... 167 VII. A döntéshozás belső struktúrája ..................................................................................... 175 VII. 1. A közgyűlés .............................................................................................................. 190 VII.1.1. Civil szervezetek az önkormányzati üléseken .................................................... 193 VII.2. Szakbizottságok ........................................................................................................ 197 VII.2.1. Civilek részvétele a szakbizottságokban............................................................ 202 VII. 3. A pártfrakció ........................................................................................................... 208 VII. 4. A hivatal .................................................................................................................. 210 VII. 5. A polgármester és az alpolgármester ...................................................................... 213 VIII. A civil szervezetek helyi érdekérvényesítésének, döntésbefolyásolásának egy lehetséges útja: civilek által létrehozott fórumok, kerekasztalok ............................................................ 216 Összegzés ............................................................................................................................... 222 Irodalomjegyzék ..................................................................................................................... 227

3

Ábrajegyzék 1. ábra A civil-nonprofit szektorba tartozó szervezetefajták ....................................................................... 39 2. ábra Nonprofit szervetetek száma 1989 és 2000 között .......................................................................... 52 3. ábra Nonprofit szervezetek szervezetforma szerinti összetétele, 1994-2000 .......................................... 53 4. ábra Nonprofit szervezetek bevételeinek alakulása................................................................................. 57 5. ábra A nonprofit szektor bevételeinek részaránya források szerint, 1997-2000 ..................................... 58 6. ábra A nonprofit szektor összes bevételének és szervezetének megoszlása településtípusok szerint, 2000 ................................................................................................................................................ 59 7. ábra A nonprofit szektor bevételeinek aránya források szerint, 1998-2000 ............................................ 60 8. ábra A nonprofit szektor források szerinti bevételeiből részesülő szervezetek aránya, 1997-2000 ....... 61 9. ábra A különböző szervezeti formájú nonprofit szervezetek bevételeinek megoszlása források szerint, 2000 ................................................................................................................................... 63 10. ábra A közalapítványok és közhasznú társaságok bevételeinek és szektoron belüli súlyuknak a részaránya, 1994-2000 ................................................................................................................... 65 11. ábra A közalapítványok és közhasznú társaságok bevételei és az infláció alakulása 1994-2000 között .............................................................................................................................................. 66 12. ábra Szervezetek megoszlása bevételük nagysága szerint .................................................................... 67 13. ábra Mennyire érdekli Önt a helyi politika? ........................................................................................ 108 14. ábra Az Ön véleménye szerint egy városi polgárnak mit kell tennie a helyi közéletben? .................. 110 15. ábra Az önkormányzati és tanácsrendszer összehasonlítása, 1991-2000 ............................................ 112 16. ábra Mindent egybevetve az Ön véleménye szerint mennyire működik jól, vagy rosszul a helyi demokrácia intézményrendszere napjainkban Magyarországon? ................................................ 113 17. ábra Részt vett-e Ön az alábbi rendezvényeken? ............................................................................... 121 18. ábra A polgármester-választáson elnyert mandátumok aránya jelölő szervezetek szerint, 1990-2002136 19. ábra Az önkormányzati képviselő-választásokon elnyert mandátumok aránya jelölő szervezetek szerint, 1990-2002 ........................................................................................................................ 138 20. ábra A helyi önkormányzati szervezet felépítése ................................................................................ 178 21. ábra A képviselő/hivatalnok viszony: a brit rendszer.......................................................................... 181 22. ábra A civil szervezetek véleménye arról, hogy az önkormányzatok döntés-előkészítő munkájában részt vesznek-e?............................................................................................................................ 187 23. ábra Az önkormányzat küld-e előterjesztéseket előzetes véleményezésre az Önök szervezetének? .. 188 24. ábra Az Önök véleményét .................................................................................................................. 189 25. ábra Előterjesztések megoszlása a beterjesztők szerint ....................................................................... 191 26. ábra A civil szervezetk képviselői állandó meghívottjai-e a közgyűlésnek? ...................................... 195 27. ábra A szakbizottságok kültagjainak kiválasztási szempontjai ........................................................... 200 28. ábra A nonprofit szervezetek döntés-előkészítésben való részvételének településtípusonkénti aránya, 1996 ................................................................................................................................. 204 29. ábra Bizottságok kültagjai döntéshozatalban való részvételi formáinak településtípusonkénti előfordulása .................................................................................................................................. 205 30. ábra Van-e az Önök városában/kerületében civilek által létrehozott fórum? ...................................... 218

4

Táblázatok jegyzéke 1. táblázat A visszaküldött kérdőívek megoszlása megyénként .................................................................. 14 2. táblázat A vizsgálatba bevont települések megoszlása ........................................................................... 15 3. táblázat A nonprofit szervezetk száma az ország településein ................................................................ 15 4. táblázat Nonprofit szervezetek megoszlása tevékenységcsoportok szerint, 1982-2000 ......................... 55 5. táblázat A vizsgált szervezeti kör önkormányzati bevételeinek megoszlása .......................................... 68 6. táblázat Civil szervezeteknek juttatott normatív és nem normatív önkormányzati támogatások, településtípusonként ................................................................................................................ 69 7. táblázat A normatív és nem normatív önkormányzati támogatások megoszlása a szervezetek jogi formája szerint ......................................................................................................................... 70 8. táblázat Az önkormányzatok nagysága lakosság szerint Európában....................................................... 82 9. táblázat Az önkormányzatok száma Európában 1950-ben és 1992-ben ................................................. 84 10. táblázat A politikai intézmények iránti bizalom.................................................................................. 111 11. táblázat Választási részvétel a helyi és a parlamenti választásokon, 1990-2002 ................................ 115 12. táblázat Állampolgári részvételre vonatkozó válaszok megoszlása .................................................... 123 13. táblázat Döntéshozatalra vonatkozó válaszok megoszlása.................................................................. 124 14. táblázat Politikára, önkormányzatra vonatkozó válaszok megoszlása ................................................ 125 15. táblázat Az önkormányzati döntések kialakításában az alábbiak mennyire játszanak fontos szerepet? ................................................................................................................................ 127 16. táblázat Az Ön véleménye szerint melyek az önkormányzat feladatai? ............................................. 130 17. táblázat Tiszteletdíjak néhány baranyai önkormányzatban ................................................................. 135 18. táblázat Pártok által önállóan szerzett mandátumok száma és aránya, 1990-1998 ............................. 140 19. táblázat A pártok és civil szervezetek által önállóan szerzett mandátumok aránya a megyei jogú városokban jelölőszervezet-típusonként, 1990-2002 ............................................................. 141 20. táblázat A pártok és civil szervezetek által önállóan szerzett mandátumok aránya a főváros és a megyei közgyűlésekben jelölőszervezet-típusonként, 1990-2002 ......................................... 143 21. táblázat A civil szervezetek képviselői az önkormányzatokban ......................................................... 145 22. táblázat A pártok sorrendje a koalícióban meghatározó hely szerint, 1994 ........................................ 148 23. táblázat A pártok sorrendje a koalícióban meghatározó hely szerint, 1998 ........................................ 149 24. táblázat Megyei jogú városok mandátumainak összesítése jelölőszervezet-típusonként, 1990-2002 150 25. táblázat A főváros és a megyei közgyűlések mandátumainak összesítése jelölőszervezettípusonként, 1990-2002 ......................................................................................................... 151 26. táblázat Önkormányzati mandátumok százalékos megoszlása a civil szervezetek és a pártok között, 1990-2002 .............................................................................................................................. 152 27. táblázat Az 1994-es pécsi önkormányzati választás eredményei ........................................................ 155 28. táblázat Önkormányzati pozíciók szervezetek szerinti megoszlása 1994-ben .................................... 162 29. táblázat Az SZMSZ-eket visszaküldő települések megoszlása lakosságszám szerint ........................ 168 30. táblázat A frakció alakítás minimális létszáma ................................................................................... 183 31. táblázat A civil szervezetek részvétele a közgyűlésen ........................................................................ 184 32. táblázat Az önkormányzatok megoszlása településtípusonként aszerint, hogy döntés-előkészítő munkájukban részt vesznek-e a civil szervezetek képviselői, 1996 ...................................... 184 33. táblázat A civil szervezetek részvétele a döntés-előkészítésben a 2000-2001. évi felmérés adatai szerint..................................................................................................................................... 190 34. táblázat A civil szervezetek részvétele a döntés-előkészítésben ......................................................... 192 35. táblázat Képviselő-testületi határozatok és rendeletek száma néhány városban ................................. 194 36. táblázat A képviselő-testület minősítése ............................................................................................. 194 37. táblázat A civil szervezetek részvétele a közgyűlésen ........................................................................ 203 38. táblázat Milyen rendszerességgel hívják meg a civil szervezeteket a közgyűlésre? ........................... 206 39. táblázat A civil szervezetek képviselői az önkormányzati szakbizottságokban .................................. 207 40. táblázat A bizottságok kültagjainak jogai településtípusonként .......................................................... 213 41. táblázat Az önkormányzatok döntés-előkészítő munkájában milyen módon és rendszerességgel vonják be a nonprofit szervezeteket....................................................................................... 217

5

Bevezetés A helyi önkormányzatok kialakulása Európában szorosan összefügg a kormányok és az államok fejlődésével, új, demokratikus irányok alkalmazásával. A kormányzati szintek közül a helyi önkormányzat áll a legközelebb az állampolgárokhoz és szerepet játszik a helyi lakosság érdekeinek és véleményeinek képviseletében. Lehetőséget ad a politikai részvételre és a különböző vélemények kifejezésére, ami kulcsszerepet játszik a demokratikus politikai rendszerekben. A helyi önkormányzat tehát nem csupán azért van, hogy a helyi problémákat helyben, a polgárokhoz és magához a problémához közel kezelje, hanem feladata az is, hogy létrehozza és erősítse azt, amit polgári öntudatnak szokás nevezni. E feladata révén a helyi önkormányzat egyben a civil társadalom kulcsfontosságú része is (Wehling, H. G. 2000a: 59.). Nyugat-Európában a „liberális demokráciának”, a különböző helyi önkormányzati adminisztratív rendszerekkel együtt, már nagy múltjuk van. A kilencvenes években KeletEurópa gyors felzárkózással kezdte el pótolni a demokrácia hiányát a Nyugattól átvett, vagy saját újonnan kifejlesztett koncepciókkal. Az önkormányzatok megerősödése lényegében egybeesik az állam által közvetlenül ellátott közszolgáltatások folyamatos visszaszorulásával, valamint a piaci viszonyok térhódításával. Valamennyi fejlett országban egyre nagyobb az állami újraelosztás szerepe, egyre több nemzetállami funkció összpontosul nemzetközi szervezeteknél, és a nemzeti kormányok hatásköreinek „megnyirbálása” a helyi állam, tehát az önkormányzatok megerősödésével jár együtt. Ez rámutat az önkormányzatiság egy másik fontos elemére, mely – mint, ahogy Pálné Kovács Ilona rámutatott – a helyi önkormányzat alatt nem az autonómiát, hanem elsősorban az állami és helyi közösség közötti munkamegosztást érti (Pálné Kovács I. 1990: 48.). Az állami kötelezettségek háttérbe szorulását jól mutatja az a folyamat is, amelynek révén egyre több feladat és kötelezettség került át az önkormányzatokhoz. Az 1980as évektől egyre nehezedő gazdasági légkör a központi kiadások mérsékléséhez veztetett, amely jelentősen – bár országonként eltérő mértékben – érintette az önkormányzatok „költekezését”, gazdálkodását (Stoker, G. 1991a: 2.). Azok a kihívások, melyekkel az önkormányzatoknak szembe kellett nézni, sokkal szélesebb körűek voltak, mint amit a „pénzügyi krízis” jelentett. A szociális és gazdasági változások jelentős hatást gyakoroltak a környezetre, melyben maga az önkormányzat is működik. Lényegében ez vezetett ahhoz a folyamathoz, melynek eredményeképpen részben az állam által „szabadon hagyott” területeken, másrészt az önkormányzatok mellett egyre nagyobb mértékben jelentek meg a különféle szolgáltatásokat nyújtó civil/nonprofit társadalmi szervezetek. A civil szervezetek

6

növekvő szerepvállalásának másik oka és lehetősége a demokratikus intézmények kialakulása és ezek működésének eredményei és eredménytelenségei. Az önkormányzatok nemzetközi térnyerése lényegében megegyezett azzal a politikai szándékkal, amely az állam totális jellegének lebontására és a lokális döntések és feladatellátások arányának növelésére irányultak. A magyarországi rendszerváltás is hasonló célokat tűzött maga elé. E célkitűzések azonban gyakran estek áldozatul a gazdaság és ezen belül a központi költségvetés elhúzódó válságának illetve a 90-es évek egymást követő kormányainak újra-etatizáló törekvéseinek. Ennek ellenére a decentralizáció, mint politikai törekvés az önkormányzatok (a tanácsidőszakhoz képest) szerepkörének és feladatainak újragondolását eredményezte. Az önkormányzat fogalmát többféleképpen is definiálhatjuk, elvont értelmezésben magunk kormányzása saját magunk által, amely intenzitását tekintve akkor a legnagyobb, amikor területi kiterjedése a legkisebb, s úgy csökken, ahogy a térbeli kiterjedése nő (Sartori, G. 1999: 44-45.). Ez azt jelenti, hogy például egy nagyváros helyi kormányzása esetén nem közvetlenül kormányozzuk magunkat, hanem képviselőink által. De meghatározhatjuk a feladatok-, és a kormányzás tárgya és módja szerint is. E szerint a helyi önkormányzat sokrétű feladatot lát el: igazgatja a települést, szervezi a helyi társadalmat, összehangolja és integrálja a lokális érdekeket, majd manifesztálja és ütközteti más lokális, regionális vagy akár országos érdekekkel. További faladatai közé tartozik a helyi társadalom szolgálata, az állami hatalmi érdekek és a lokális érdekek közvetítése, valamint összehangolása. Az önkormányzat tehát egy demokratikusan megválasztott és működő köztestület, amely a törvények keretei között, az állam felügyelete és segítsége mellett, saját felelősségére, lakosai érdekében önállóan szabályozza és igazgatja a feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket. 1 Ebben a definícióban kifejeződésre jut az önkormányzat célja és megjelenik annak alanya (ki kormányoz), tárgya (mit kormányoz) és módja (hogyan kormányoz). Ez a meghatározás közel áll Robert A. Dahl (Dahl, R. A. 1961) vagy Gombár Csaba meghatározásához, aki a helyi hatalom alatt a helyi társadalomban

megnyilvánuló

érdekkörök

és

értékirányultságok

olyan

politikai

transzformációját érti, amelynek eredményeként intézményesült formában jelenik meg helyi szinten a döntések tényleges birtoklása (Gombár Cs. 1984: 36.). Az önkormányzat lényegében egyfajta „hidat” alkot az állam és annak polgárai között. Ebbe a viszonyrendszerbe épültek be sajátos módon a különböző szerveződések, így a politikai pártok és a civil szervezetek. Robert D. Putnam szerint a különböző szerveződéseknek különösen a civil szerveződéseknek rendkívül nagy szerepe van a modern 1

Forrás: Önkormányzati rendszer magyarázata KJK. Bp. 1993. 18.o.

7

államok működésében, hiszen minél több civil szerveződés él egy társadalomban, és minél többen

tagjai

kluboknak,

egyleteknek,

civil

mozgalmaknak,

vallási

és

lakóhelyi

közösségeknek, annál több bizalom és együttműködési készség halmozódik fel az adott társadalomban (Putnam, R. D. 2000). Az európai példák az elmúlt két évtizedben rámutattak arra, hogy a pártok nemcsak a parlamentekben dominálnak, de a helyi hatalom működésében is meghatározó szerepük van. Az utóbbi évtized azonban változásról tanúskodik: helyi szinten a pártok kezdenek teret veszíteni a különböző egyesületek, egyletek, választási csoportosulások, egyéni jelöltek javára. Ezt a folyamatot természetesen a településnagyság, a választási rendszer és az adott ország politikai kultúrája befolyásolja (Wehling H. G. 2000b: 188.). A kérdés, hogy a hazai politika lokális szintjén a pártok szerepét miként érinti, befolyásolja a civil szervezetek megjelenése. Átrendezi-e a rendszerváltás után különösen a nagyvárosokban kialakult helyi politikai viszonyokat, illetve milyen kapcsolatrendszer, munkamegosztás alakult ki a civil szervezetek és a politikai pártok között. A kilencvenes évek második felére hazánkban is markánsan kirajzolódtak a civil szektor határvonalai, emellett a szektorban mélyreható változások mentek végbe a szervezetek megerősödésével, gazdasági szerepük növekedésével, az érdekcsoportok társadalmi legitimációjának stabilizációjával. Erre az időre a helyi társadalom demokratizálódásának fontos részeivé, az önkormányzatok egyik lehetséges partnerévé váltak, de kérdéses maradt, hogy vajon ez a partnerség együtt járt-e a helyi döntések megalapozásával, a döntési kompetenciák kiszélesítésével, egyfajta társadalmi kontroll kiépítésével? A nonprofit szektor számbeli növekedése mögött még nincs szó a társadalmi cselekvésben elfoglalt stabil hely kialakulásáról. A szektor megerősödése, amely következik számbeli növekedéséből, a szektor differenciálódását is magába rejti. Különböző érdekek jelennek meg benne, gazdasági, politikai, szakmai és magánérdekek sokasága alakítja, fejleszti a szektor egészét. A szervezetek elfogadottsága és hitele sokban függ attól, mit tudnak felmutatni a helyi közösség előtt álló feladatok megoldása érdekében. Az önkormányzatok is csak olyan partnerrel tudnak együttműködést kialakítani, amely a helyi társadalomban már valamiféle presztízsre tett szert, hozzátartozik a település arculatához, integrálódott lokális környezetébe, vagyis a társadalmi intézményesülés lépcsőfokait már bejárta. A szektor erejét és hitelességét a funkcionálisan differenciálódó szervezetek jelentik. Társadalmi erejét pedig az fogja biztosítani, ha a hatalom képviselői a civil szervezeteket partnernek tekintik a döntési helyzetekben, bevonják őket a döntés-előkészítés folyamatába, és ha a civil szervezeteken keresztül létrejön a lakosság részvétele. Ahhoz, hogy a társadalmi nyilvánosság csatornái

8

valóban működjenek, és az önkormányzatok egyre inkább a társadalmi részvételt igénylő döntési mechanizmusokban találják meg a stratégia kialakításának útját, szükség van a helyi önszerveződő közösségek tevékenységére. A civil szervezetek társadalmi-gazdasági legitimációjának másik alapfeltétele a gazdasági önállóság és függetlenség megteremtése, a szerződéses partneri viszonyon alapuló együttműködés az önkormányzatokkal és a kölcsönös érdekek egyeztetése a piaci szektorral, valamint a felelősség megosztása a három szektor között a helyi közösségben élők érdekében. A fenti kapcsolatok bemutatására és feltérképezésére Magyarországon, de még külföldön is nagyon kevés kutatás készült, hiányoznak azok az alapkutatások, melyek alkalmasak lennének egységes módszertani keretek kidolgozására, valamint a mikro-szinten zajló folyamatok bemutatására. Az általam használt szakirodalom erőteljesen az angolszász irodalomra támaszkodik, ami nem jelenti azt, hogy Európa más országaiban (elsősorban francia, német, olasz) nem készültek volna jelentős önkormányzati vizsgálatok, de a dolgozatomban érintett témák, fogalmak, megközelítések tekintetében főleg az angol és amerikai szakirodalomban találhatók olyan anyagok, melyek alkalmasak arra, hogy megkíséreljük azokat alkalmazni, „szembesíteni” az európai, hazai viszonyokkal. A hazai politikatudomány az önkormányzatok tizenhárom éves működése kapcsán – a választási eredmények elemzésén kívül – adós maradt a politológiai, illetve közpolitikai vizsgálatokkal, elemzésekkel. Nagyon keveset tudunk az önkormányzatok belső működéséről, döntéshozatali- és alkufolyamatairól, a pártok és civil szervezetek viszonyáról, döntéshozatali folyamatokban való részvételükről stb. Az elmúlt években ezért főleg arra tettem kísérletet, hogy megpróbáljak ezekről a területekről pontosabb információt, kutatási anyagot, kutatási módszereket gyűjteni illetve készíteni. Az általam felhasznált adatbázisok és kutatások két nagy csoportra bonthatók. Az elsőbe az önkormányzatok belső és külső viszonyainak, kapcsolatainak, megítélését vizsgáló kutatások tartoznak. A másodikba pedig azok, amelyek a civil szervezetek és önkormányzatok kapcsolatrendszerét tárják fel. A lefolytatott kutatások arra próbáltak választ adni, hogy milyen belső mechanizmusok alakítják az önkormányzatok, azon belül a pártok és a civil szervezetek kapcsolatrendszerét, milyen rendezőelv mentén szerveződnek az együttműködés különböző formái, mutatkoznak-e „lyukak” ebben a viszonyrendszerben, valamint kik és milyen módon „irányítják” ezt a kapcsolatot.

9

A disszertációban – a KSH-adatok elemzésén kívül – kizárólag azokkal a szervezetekkel foglalkozom, amelyekről tevékenységük alapján valószínűsítettem, hogy munkájuk során kapcsolatba kerültek, vagy kerülhettek az önkormányzatokkal. Ezért mindazokat a szervezeteket,

melyek

a

fenti

problémák

szempontjából

indifferensek,

a

minta

alapsokaságából kizártam. 2 A kötetben használt adatbázisok és fejezetek a következő szerzők kutatásain alapulnak:  OTKA (T 023122) 3 „Lokális autonómia feltételei” 4;  OTKA (T 023122) 5 „Pécs Politikai Térképe 1998.” (1000 fős lakossági kérdőíves vizsgálat 6);  OTKA (F 020437) 7 „Pártok a helyi hatalomban”;  „Az ezredforduló politikai térképe Pécsett 2000” (Pécs megyei jogú város önkormányzatának megbízásából (1000 fős lakossági kérdőíves vizsgálat 8);  „Lakossági vélemények a városról, politikáról, önkormányzatról Pécsett 2002.” Pécs megyei jogú város önkormányzatának megbízásából (1000 fős lakossági kérdőíves vizsgálat 9);  OTKA (T 034201)

10

„Dél-Dunántúl két megyei jogú városának (Kaposvár és

Szekszárd) politikai térképe” (600 fő/város lakossági kérdőíves vizsgálat 11);  „A

nonprofit

szervezetek

és

az

önkormányzatok

kapcsolatrendszere”

A

Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya által megrendelt kutatás 12 keretében 183 városi, 2917 községi önkormányzat kérdőíves felmérésének, valamint 2521 civil szervezet hasonló módszerrel készített adatai;  Az önkormányzati oldalra vonatkozó vizsgálatokat, és az abból készült kutatási jelentéseket Szabó István 13, a kutatás időszakában a

Erről lásd részletesen a módszertani fejezetet! Témavezető: Pálné Kovács Ilona. 4 Készítette: Kákai László. 5 PTE Politikai Tanulmányok Tanszék kutatása, témavezető: dr. Kunszt Márta. 6 Készítette: Csegény Péter-Kákai László. 7 Témavezető: Kákai László. 8 Készítette: Csegény Péter-Kákai László. 9 Készítette: Csegény Péter-Kákai László. 10 PTE Politikai Tanulmányok Tanszék kutatása, témavezető: dr. Kunszt Márta. 11 Készítette: Csegény Péter-Kákai László. 12 A kutatás koordinátorai és az egyes vizsgálatok kérdőíveinek összeállítói: Kákai László és Csegény Péter. 13 Szabó István: A települési önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolatrendszere. In: Köztes helyzet? (szerk.) Csegény Péter–Kákai László, Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya, Budapest, 2000. 21–61. o.; Szabó István: Civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolata Budapest kerületeiben. (kutatási 2 3

10

KSH

Békés

Megyei

Igazgatóságának

Társadalomstatisztikai

osztályvezetője készítette. A felhasznált Szervezeti és Működési Szabályzatok és interjúk is ezen kutatások keretében készültek el.  A civil szervezeti oldalra vonatkozó vizsgálatokat és az azokból készített kutatási jelentéseket a Nonprofit Kutatócsoport Egyesület 14 végezte el.  A részkutatások összeillesztését, elméleti keretbe foglalását és önálló kötetben történő publikálását Csegény Péter és Kákai László végezte el (Csegény P.-Kákai L. 2001). A vizsgálat során számos esettanulmány 15 került felhasználásra, amelyek egy-egy város önkormányzatát, azok belső döntéshozatali mechanizmusát, politikai viszonyait vizsgálták. Így többek között Pécsről, Győrről, Kaposvárról, Szekszárdról, Nagykanizsáról, Mohácsról, Komlóról, Szigetvárról álltak rendelkezésre esettanulmányok, melyek a kvantitatív vizsgálatok fontos kiegészítőjének bizonyultak.

jelentés) Békéscsaba, 2001.; Szabó István: A községi önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolatrendszere. (kutatási jelentés) Budapest, 2001. 14 Harsányi László–Mészáros Geyza–Nárai Erzsébet–Sebestény István: Városi nonprofit szervezetek és az önkormányzatok. In: Köztes helyzet? (szerk.) Csegény Péter–Kákai László, Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya, Budapest, 2000. 63–104. o.; Harsányi László: A budapesti civilek és az önkormányzatok. (kutatási jelentés) Budapest, 2001; Harsányi László: Községi nonprofit szervezetek és az önkormányzatok. (kutatási jelentés) Budapest, 2001. 15 Az esettanulmányokat részben a PTE-BTK Politikai Tanulmányok Tanszékének hallgatói, részben pedig saját magam készítettem.

11

I. Módszertani bevezető A doktori disszertációban lényegében két nagy kutatási adatbázist használok. Mindkét vizsgálat koordinálásában és irányításában (kérdőívek összeállítása, módszertani keretek, szempontok kiválasztása, tanulmányok elkészítése stb.) részt vettem. Az egyik a civil szervezetek és önkormányzatok kapcsolatánál használt országos adatbázis. A másik pedig egy OTKA kutatás keretében készült lakossági vizsgálatsorozat, melyet Pécsett (1998-2001 között három alkalommal), valamint Kaposváron és Szekszárdon (2001-ben egy-egy alkalommal) végeztünk el. Az alábbiakban bemutatom a vizsgálathoz használt módszerek alapvető szempontjait.

I.1. Az önkormányzatok és civil szervezetek kapcsolatára vonatkozó kutatás A kutatás során az volt a cél, hogy mind az önkormányzati oldal, mind a civil szervezeti oldal véleménye és helyzete megvilágításra kerüljön. A két oldal (önkormányzati és civil) megkérdezése standard kérdőíves módszer segítségével történt. A kérdőíves módszer mellett interjúk készültek egyes civil szervezetek vezetőivel, valamint az önkormányzati oldal civil ügyekben érintett személyeivel. Ezeken túl tartalomelemzés készült az önkormányzatok szervezeti és működési szabályzatainak civil szervezeteket érintő fejezeteiről. A mintavételi elvek meghatározásánál a KSH településtípusok szerinti statisztikai adataiból indultunk ki. Ezt abból a megfontolásból tettük, mert az egyes településeken működő civil szervezetek tevékenységi, bevételi, intézményi szerkezete eltérő képet mutat. A kérdőívek statisztikai feldolgozása képezte a kutatás gerincét. Az elemzés alapját a visszaküldött kérdőívekben szereplő válaszok alkotják, függetlenül attól, hogy más forrásból van-e hiteles információnk az adott kérdéssel kapcsolatban. Például van információnk arról, hogy valamennyi megyei jogú városban létezik a civilreferensi intézmény, azonban a kérdőívek feldolgozása során e tény nem igazolódott vissza. Ezzel egy időben az önkormányzatokat felkértük, hogy küldjék el a Szervezeti és Működési Szabályzatukat (továbbiakban SZMSZ), melyek tartalomelemzésével a civil szervezeteknek a helyi közéletbe való bevonásának módjára próbáltunk rávilágítani. A községekben a tartalomelemzésnél nem törekedtünk teljességre, ezért az SZMSZ-ek begyűjtése szorosan összekapcsolódott az interjúk készítésével. Harmadik módszerként – az előző kettő kiegészítéseként – interjúk készültek (összesen több mint 60) a megyei jogú városok azon tisztségviselőivel, akik az önkormányzatokon belül a civil ügyekkel foglalkoznak (civilreferensek), valamint a város egy-egy jelentősebb civil

12

szervezetének vezetőjével, csakúgy, mint Budapest kerületeiben és a falvakban, ezzel mindkét oldalról (önkormányzat illetve civil szervezetek) rávilágítva a civil szervezetek és az önkormányzatok között kialakult kapcsolatrendszerre.

I.1.1. Önkormányzatokra vonatkozó kutatás A kérdőíves vizsgálat Az önkormányzati kérdőív szerkezetileg négy blokkból állt. Az első blokk az önkormányzat és a civil szervezetek közötti kapcsolat főbb kérdéseit taglalta, a második a civilek döntéshozatalba történő bevonásával foglalkozott, a harmadik az önkormányzatok és a civil szervezetek pénzügyi kapcsolatát tisztázta, míg az utolsó a civilreferens intézményének problémakörét vette „górcső” alá, illetve kitért a civilreferens nélkül működő önkormányzatok esetében a kapcsolattartás egyéb módjaira. A kiküldött kérdőívek közül 161-et küldtek vissza a városok, mely 73,1%-os visszaküldési arányt jelent (Budapesten a 23 kerületből 22). A községekre vonatkozó vizsgálatot a KSH végezte el. Talán ennek köszönhetően a válaszadási hajlandóság eredményesebb (minden községnek kötelező volt visszaküldeni a kérdőívet), így a falvakban a visszaküldési arány majdnem teljesnek tekinthető. A 2917 község közül mindössze 33 nem küldte vissza a kérdőívet, ami 98,9%-os visszaérkezési arányt jelent (népességben az arány még nagyobb). Mivel a községek és a fővárosi kérdőívek visszaérkezési aránya gyakorlatilag teljes (bár a fővárosban az egy hiányzó kerület – a II. kerület – súlyában sokkal nagyobb azért is, mert jelentős a lakosságának és a civil szervezeteinek a száma), ezért csupán a városi kérdőívek visszaküldési arányait mutatja be az alábbi táblázat.

13

1. táblázat A visszaküldött kérdőívek megoszlása megyék szerint Megye Bács-Kiskun Baranya Békés Borsod-Abaúj-Zemplén Csongrád Fejér Győr-Moson-Sopron Hajdú-Bihar Heves Jász-Nagykun-Szolnok Komárom-Esztergom Nógrád Pest Somogy Szabolcs-Szatmár-Bereg Tolna Vas Veszprém Zala Összesen

Városok száma 17 10 14 17 8 8 6 16 7 15 8 6 22 12 17 9 8 12 8 220

Visszaérkezett kérdőívek száma 13 6 13 11 5 6 5 12 4 11 6 4 15 5 16 8 8 6 7 161

Visszaérkezési arány 76.5% 60.0% 92.9% 64.7% 62.5% 75.0% 83.3% 75.0% 57.1% 73.3% 75,0% 66.7% 68.2% 41.7% 94.1% 88.9% 100.0% 50.0% 87.5% 73.2%

Ha a visszaküldési arányban különbséget kívánunk tenni településtípusok szerint, akkor nem állíthatjuk, hogy a megyei jogú városok válaszadási hajlandósága nagyobb lenne, mint a többi városé. Ha megyénkénti különbségekre kívánunk rávilágítani, akkor igen jelentős eltérések mutatkoznak. Míg Vas megye városai mind visszaküldték a kérdőívet, addig Somogy megyéből a kérdőívek csak 40%-a érkezett vissza. Ha a visszaérkezett kérdőíveket a településszerkezethez viszonyítjuk, akkor eltűnnek a megyék szerint mutatkozó hiányosságok. Tartalomelemzés A kérdőíves vizsgálat kiegészítéseként a helyi statútumok tartalomelemzése során a nonprofit szervezetekkel kapcsolatos rendelkezéseket vizsgáltuk meg, melyben választ kerestünk arra, hogy a közgyűlésekre meghívják-e a civil szervezeteket; a döntés-előkészítésbe, döntéshozatalba bevonják-e őket, ha igen, milyen formában; a szakbizottságokban megjelennek-e képviselőik, ha igen, milyen formában, milyen gyakorisággal, valamint milyen jogosítványokat kapnak. A civil ügyek kezelésének formáira is választ kerestünk a helyi SZMSZ-ek segítségével, valamint tisztázni kívántuk, hogy a civilreferensek – ha vannak – az önkormányzati struktúrában hol helyezkednek el.

14

Interjúkészítés A kérdőívek kiértékelése után a kérdőívet visszaküldött megyei jogú városokban, Budapest kerületeiben, valamint a falvakban interjúk készültek az önkormányzati oldal egy-egy civilreferensével, vagy civil ügyekkel foglalkozó szakemberével, illetve egy-egy jelentősebb civil szervezet vezetőjével. A szervezetek kiválasztásánál feltétel volt, hogy legyen kapcsolatuk az önkormányzattal. A civil szervezeteket megkérdeztük az önkormányzat települési „civil” életéről (kapcsolattartás, támogatás, informáltság), és arról, hogy ők hogyan értékelik az önkormányzatoknak feltett kérdéseket. Megvizsgáltuk az önkormányzat által létrehozott civil szervezetek és az önkormányzat közötti kapcsolatot, illetve a civil szervezetek egymás közötti kapcsolatának minőségét. Ezekről a kérdésekről azokat a szervezeteket is megkérdeztük, amelyek alapításában nem vett részt az önkormányzat. Az önkormányzattól érdeklődtünk civil szervezet alapításáról, a civil szervezetek szerepéről a község életében, a támogatások (anyagi, természetbeni) nagyságáról, formájáról, a kapcsolattartás és a döntés-előkészítés módjáról. Mindkét felet felkértük arra, hogy mondjon javaslatokat a terület jobbá tétele érdekében. I.1.2. A civil szervezetekre vonatkozó kutatás A civil szervezetek vizsgálatához a következő alapinformációkból indultunk ki: 2. táblázat A vizsgálatba bevont települések megoszlása Nagyságkategória Falvak Városok

A kategóriába eső települések száma 2447

Kevesebb, mint 10 000 fő 10-20 000 20-30 000 30-50 000 50 000 fő feletti Megyeszékhely Budapest Összesen

90 68 25 16 4 17 22 2689

3. táblázat A nonprofit szervezetek száma az ország településein (1999) Településtípus

Alapítványok

Társas np. szervezetek

Együtt

Budapest

6 173

5 180

11 353

Megyeszékhely

4 678

4 770

9 448

Egyéb városok

5 038

5 713

10 751

Községek

3 865

7 462

11 327

Összesen

19 754

23 125

42 879

15

A nonprofit szervezetek száma az egyes régiókban (1999): 1. Közép-Magyarország (Budapesttel együtt)

16 484

2. Közép-Dunántúl

4966

3. Nyugat-Dunántúl

5020

4. Dél-Dunántúl

5100

5. Észak-Magyarország

5181

6. Észak-Alföld

5689

7. Dél-Alföld

5731

A kutatás alapkoncepciójának megfelelően a mintát alkotó nonprofit szervezetekből kihagytuk a következő tevékenységet folytató szervezeteket: 1. Sport, szabadidő, hobbi tevékenységet folytatók - nincs kapcsolatuk általában a helyi önkormányzatokkal. 2. Kutatási tevékenységet folytatók – lényegében csak Budapesten találhatók és nincs kapcsolatuk általában a helyi önkormányzatokkal. 3. Nyugdíj- és egészségbiztosítás – nincs kapcsolatuk a helyi önkormányzatokkal. 4. Politikai szervezetek – torzítást visznek be a kutatásba, mert tevékenységük vagy a hatalom megszerzésére, vagy megtartására irányul, támogatásuk elsősorban központi támogatásokból történik, ezért az önkormányzatokkal kevésbé kerülnek kapcsolatba. 5. Közhasznú társaságok – lényegüket tekintve nem civil szervezetek (nem személyegyesületek) és nem magánvagyont működtetnek, hanem közvagyont. Ez alapján készítettünk egy 2521 szervezetből álló mintát, mely tevékenységi területre, településtípusra reprezentatív. Kérdezésre 99 városban (1020 szervezet), a főváros 23 kerületében (600 szervezet) és 237 községben (901 szervezet) került sor. A községek esetében adatfelvétel-technikai okokból kizártuk azokat a településeket, amelyekben ötnél kevesebb szervezet volt. 16

I.2. A lakosság körében végzett kutatások módszertani alapjai A városi önkormányzati kutatások kapcsán abból a módszertani elvből indultunk ki, hogy egy város társadalma nem csak a szociológiában ma szokásosan alkalmazott status-dimenziókkal Ennek oka elsősorban az volt, hogy fennállt a veszélye annak, hogy címhiba, vagy válaszmegtagadás esetén már nem található használható pótcím, miközben az adatfelvétel utazási költségei meredeken emelkednek. 16

16

írható le, bár ezzel a módszerrel a különböző társadalmi csoportok, mikroközösségek (szegregátumok) számos metszetét jellemezhetjük. Az úgynevezett „kemény” szociológiai adatok mellett azonban figyelmet érdemelnek az értékválasztásban, a politikai beállítódásban és az ezekből következő választói magatartásban megnyilvánuló különbségek is, egyszóval a politikai kultúra, amely sok esetben városszerkezeti egységekhez is köthető. A vizsgálat tehát arra vállalkozott, hogy bemutassa a város egyes területeinek fejlődését, az önkormányzattal szemben megfogalmazott elvárásait, a lakosság politikai és döntésbefolyásolásról alkotott elképzeléseit, valamint a választói magatartás területi differenciálódását. A vizsgálat abban jelent újat a korábbi hasonló témában születettekhez képest, hogy nem csak egy városról próbál többé-kevésbé pontos információkat közölni, hanem igyekszik kimutatni a területi sajátosságokból fakadó különbségeket, másságokat is. Véleményem szerint ez azért fontos, mert az egyén véleményére, önkormányzattal szembeni elvárásaira nem csak a társadalmi hierarchiában, munkamegosztásban elfoglalt helyzete van hatással, hanem erős befolyást gyakorol rá a szűkebb lakókörnyezete is. Mintavételi elvek Az alapsokaság: az egyes városok állandó lakosságának az 1998-as önkormányzati választásokon szavazati joggal rendelkező része. A minta mérete: Pécs 1000 fő, Kaposvár és Szekszárd 600 fő Reprezentativitás: Településrendezési körzet, nem, kor. A mintavétel módszere A KSH Megyei Igazgatóságától kapott adatok alapján elkészítettük a városrendezési körzetek nem és kor szerinti megoszlását az 1990-es népszámlálási adatok segítségével úgy, hogy a népszámlálási körzeteket beazonosítottuk egy 1990-es várostérképen. Ezután a népszámlálási körzeteket összevontuk a KSH településrendezési körzeteinek megfelelően. A településrendezési körzet mindegyikének utcáiból véletlen mintákat készítettünk. Ez már egy jó alapot biztosított arra, hogy megfelelő kvóták kialakításával a lakosságot demográfiai szempontból is reprezentáló mintát kaphassunk úgy, hogy figyelembe vehessük a lakosság területi elhelyezkedését is. Ez azt jelentette, hogy a településrendezési körzetek között a populáció azonos korú lakosságának aránya megfelelt a mintába került megfelelő korú válaszolók arányának. Az így kialakított városrészek nem- és korcsoportok szerinti összetételét kiszámítottuk, mely alapját képezte egy kvótás mintavételnek. A kvótákat úgy alakítottuk ki, hogy minden egyes 17

kialakított városrendezési körzet megfeleljen az ott élő megfelelő korú lakosság megoszlásának. A város 18 éves és idősebb állandó lakosságának településrendezési körzetenkénti, nem és kor szerinti megoszlását reprezentálja a minta ugyanilyen megoszlása.

18

II. Fogalmi keretek Ahhoz, hogy a magyarországi pártokat és civil szervezeteket el tudjuk helyezni a lokális térben, mindenképpen szükséges a helyi önkormányzat és politika főbb elméleteinek bemutatása. Ezután pedig annak rövid tisztázása, hogy a kialakult hazai pártok és civil szervezetek milyen fogalmakkal, definíciókkal írhatók le, valamint miben ragadhatók meg a közöttük lévő különbségek? Vajon a kelet-közép- és közép-európai (ezen belül a magyar) pártrendszerek eltérnek-e a nyugati pártrendszerektől, és ha igen, akkor ezek az eltérések miben mutatkoznak meg? II.1. Helyi kormányzat és politika Az Egyesült Államokban a „helyi kormányzat”, „helyi politika” kutatása a II. világháború után, különösen az ötvenes években jelentős eredményeket mutatott föl, bizonyítva ezzel a helyi politika kutatásának létjogosultságát (Dahl, R. A. 1961). Európában ezzel szemben a „helyi kormányzat”, „helyi állam” és „helyi politika” fogalmai nagyon sokáig csupán „melléktermékei” voltak az államelméleteknek. Szerepük, jelentőségük csupán az utóbbi néhány évtizedben jelent meg önálló vizsgálati területként. (Saunders, P. 1980; Dearlove, J. 1979; Dunleavy, P. 1980). A „helyi állam”, „helyi kormányzat” kifejezést a 1970-es évek közepén kezdték el használni, amikor a helyi kormányzatot egy nagyobb politikai rendszer integráns részeként kezdték szemlélni. A fogalom lényegében a hagyományos közigazgatási megközelítéssel (mely kizárólag a helyi kormányzat intézményeire koncentrált) szemben jelent meg. Az új fogalmak az önkormányzatok működésének szélesebb kontextusait (politikai, gazdasági és társadalmi) vették figyelembe. A közigazgatás hivatalos és jogi kapcsolatainak kiemelése ugyanis túl könnyen vezet ahhoz a feltételezéshez, hogy a „dolgok olyanok, amilyeneknek lenniük kell: az erő ott nyugszik, ahol nyugodnia kell” (Stoker, G. 1991b: 232.), ami az informális befolyások és politikák szerepét alulértékeli. Az elmúlt évek főbb elméleteit ezért a hagyományos közigazgatási megközelítéssel szembeni „útkeresésnek” is nevezhetjük, amelyek a helyi politika elemzésében nagyszámú elméleti eredményeket produkáltak. Négy megközelítést vizsgáltam meg, melyeket Gerry Stoker után: lokalista, közösségi választás, duális állam és társadalmi kapcsolatok címkékkel láttam el.

Lokalista szemlélet A lokalista szemlélet kiindulási pontja összekapcsolódik a közigazgatási modellel, azzal a különbséggel, hogy nyíltan érvel az autonóm, választott helyhatóság mellett. James és Stewart

19

az autonóm helyi kormányzat mellett négy érvet sorakoztatott fel (Jones, G.-Stewart, J. 1983: 6-7.). Először a helyi kormányzat lényegét arra a hitre alapozta, hogy van értéke a hatalom kiterjesztésének és több döntéshozó bevonásának a helyhatósági testületekbe. A hatalom decentralizálása alapvető érték és a helyhatósági testületek, mint választott testületek „képviselhetik” a legitim politikai hatalom decentralizálását. A második érv a felelősség kiterjesztésén nyugszik. A szükségletek, az igények és az érdekeltségek mindenhol változóak, a helyi kormányzat megengedi, hogy ezekhez a különbözőségekhez alkalmazkodjunk. Harmadszor, a helyi kormányzat valóban helyi, mivel a képviselők és a hivatalnokok „életét is befolyásolják azok a döntések, melyeket meg kell hozniuk, valamint azok között élnek, akiknek befolyásolják életüket és ott, ahol a környezetet alakítják”. A központi kormányzatnál kisebb mérete ugyan sebezhetővé teszi a külső kihívásokkal szemben. Átláthatósága miatt könnyű nyomást gyakorolni rá, amikor nem képes kielégíteni azok szükségletét, akik hatáskörében dolgoznak és élnek. Végül a helyi kormányzat képes arra, hogy elnyerje a helyi társadalom lojalitását. Könnyebben ki tudja elégíteni a helyi szükségleteket és nyer támogatást a helyi társadalom felé nyújtott szolgáltatásokkal kapcsolatos rendelkezésekhez, mert lehetővé teszi a választást. A lokalisták azonban azt is felismerték, hogy a helyhatóságok nem biztosítják mindenki számára egyenlő mértékben a szolgáltatásokhoz és támogatásokhoz való hozzáférést. Stewart szerint: „A helyhatósági testület részben nyitott szervezet. Sok szállal kapcsolódik a társadalomhoz, ezáltal nyitottá válik. A helyhatóság azonban nem egyenlő mértékben nyitott mindenki felé és nem nyújt egyenlő mértékű elbánást minden igény számára” (Jones, G.Stewart, J. 1983: 135.). Ezt a helyzetet Stewart kikerülhetetlennek és legitimnek fogja föl, ami elősegíti, hogy a hozzáféréssel kapcsolatos döntéseket tudatosan és nyíltan hozzák meg a választott képviselők. A lokalisták világosan felismerték, hogy a működő helyhatósági testületek cselekvései nem mindig tükrözik a változó helyi szükségletek iránti felelősséget. A szervezeti intézkedések és a szolgáltatások összekapcsolása korlátozhatja a helyi bizottságok kapacitását. A szolgáltatásokat koordináló bizottságok dominanciája a döntéshozásban inkább egy szűk funkcionális elemet erősít, s kevésbé célja a közösségi igények szélesebb megértése. A szervezet bürokratikus hozzáállása elbátortalaníthatja a kockázatvállalást és az innovációt. Az országos szintű testületekben és vitákon keresztül működő szakmai és politikai befolyás, a helyi tényezők, és érdekek döntéshozatalból való kizárását eredményezheti.

20

Azon lokalista szemléletet, mely azt feltételezte, hogy a helyhatóságok képesek hatékonyan reagálni a helyi társadalom igényeire az Új Jobb (New Right) irányzat kérdőjelezte meg, mely a politikai mechanizmust a piachoz képest alsóbbrendűnek tekinti. Új Jobb és a közösségi választás elmélet A közösségi választás elméletírói (Buchanan, J.-Tullock, G. 1962; Niskanen, W. 1971; 1973) szerint a javak allokálásának és a döntések meghozásának optimális mechanizmusa a piac. A szerzők szerint a közszolgálati hivatalok és a képviseleti demokráciák összehasonlítása törékeny lábakon áll. Bizonyos közszféra kiadásokról úgy gondolják, hogy hajlamosak a túlzott növekedésre, mivel a hivatalok hajlamosak a túlszolgáltatásra. Niskanen szerint ez a túlszolgáltatásra való hajlam felel a képviseleti demokrácia és a közszolgálati hivatalok gyengeségeire. Az öncélú politikusok igyekeznek maximalizálni a rájuk adott szavazatokat, ezáltal a pártversengés társadalmi elvárásokat épít fel az állam által nyújtott szolgáltatásokról. A hivatalban megtehetik, hogy eltitkolják a döntések következményeit, a valós gazdasági és fiskális helyzetet a választók elől. Hajlamosak arra is, hogy a deficitet konszolidálásba csúsztassák, ami kiterjeszti a folyó állami kiadások költségét a következő évekre és valószínűleg az állampolgárok jövőbeni generációira is (Niskanen, W. 1973.). Általánosan megfogalmazva a közösségi választás a létező demokratikus rendelkezéseket az állampolgárok preferenciáinak és igényeinek szegényes jósainak tekinti. A választások néhány éves periódusában ráveszik az embereket, hogy a kérdések egész sora felett döntsenek, pedig a piaci mechanizmusok által nyújtott választási lehetőségek sorával összehasonlítva erre alkalmatlanok. A hivatalnokok ezzel szemben saját jólétüket szolgálják azzal, hogy folyamatos költségvetés-növekedést szorgalmaznak, mely növeli létszámukat, fokozza előrejutási kilátásaikat. Niskanen szerint a költségvetés maximalizálása nem lezárt folyamat, hiszen a politikusok a hivatalnokok „felügyelete alatt” gyakran maguk is szimpatizálnak a költségvetés növelésének folyamatával. Emiatt képesek a hivatalnokok arra is, hogy hatalmukba kerítsék a politikusokat, mivel ellenőrzésük alatt tartanak sok olyan információhoz való hozzáférési utat, amely a szolgáltatások iránti igényeket és a már létező szolgáltatások költségeit tartalmazza. A helyhatóságokban domináló speciális bizottságalapú ellenőrzési rendszerek hajlamosak lazán venni a bürokratikus viselkedés ellenőrzését, mivel a képviselők mindenütt részesei a hagyományos érdekcsoportoknak vagy szövetségeknek. (Niskanen, W. 1973.). Henney erre alapozva meglehetősen lebecsülő képet fest a helyhatóságokról. Következtetése szerint a helyi kormányzat „túl naggyá, túl távolivá, túlpolitizálttá, túl alárendeltté vált a hagyományos érdekek nyomásával szemben és túl

21

bonyolulttá ahhoz, hogy megértsék az egyszerű emberek, akiket egyedül hagytak az ellenőrzésben” (Henney, A. 1984). Önérdekű szakemberek és szakszervezetek dominálnak a helyi kormányzatban, míg a vezetői és politikai kontrollok gyengék és nem hatékonyak. A fogyasztói preferenciákat ritkán veszik figyelembe, s ezzel a nem megfelelő szolgáltatások túlszolgáltatását eredményezik, „amelyek alacsony színvonalúak, nem felelnek meg a szükségleteknek, emiatt sokan drágábbnak ítélik, mint a magánszektor szolgáltatásait” (Pirie, M. 1981: 31). A közösségi választás elméletírói a helyi kormányzat e káros vonásait két módon próbálják orvosolni. Egyrészt kiszerződéssel (contracting-out), ami azért vonzó, mert a magánszerződő felekkel nyitott verseny arra kényszeríti a hivatalokat, hogy több információt fedjenek

fel

az

költséghatékonyság

általuk és

az

nyújtott

szolgáltatások

alkalmasság

köréből,

összehasonlításait.

ami A

lehetővé

kiszerződés

teszi

a

emellett

versenyhelyzetet teremt a „házon belül” nyújtók monopóliumával szemben (Dunleavy, P.O’Leary, B. 1987: 16.; Horváth M. T. 2002: 27.). Másrészt a működő hivatalok szétszabdalásával (fragmentation of existing bureaucracies), amely sok állampolgár eltérő preferenciáit megfelelőbben elégítheti ki. A kisebb egységek több homogén társadalmi csoportot vehetnek körül, könnyebbé téve, hogy megfeleljenek az állampolgárok elvárásainak (Dunleavy, P.-O’ Leary, B. 1987: 21.; Horváth M. T. 2002: 28.). A nagy hivatalok javakat és szolgáltatásokat nyújtó monopóliumának dezintegrációja szintén kilépési lehetőséget teremt a fogyasztó számára, lehetőséget teremt az összehasonlításra és a választásra. A duális állam tézis A tézis eleinte a termelés/befektetés és fogyasztás politikája közötti megkülönböztetés volt (Cawson, A.-Saunders, P. 1983). A társadalmi befektetés politikák célja a javak és szolgáltatások

termelésének

fenntartása

a

gazdaságban

a

magánszektor

cégei

profitabilitásának támogatásával. A társadalmi fogyasztói politikák ezzel szemben elsősorban a populáció azon eltérő csoportjai fogyasztói szükségleteinek támogatását célozzák meg, akik különböző okok miatt nem tudják kielégíteni szükségleteiket a piaci vásárlásokon keresztül. A szolgáltatásoknak ez a kategóriája a közvetlen bevételi támogatásokat foglalja magába, mint a nyugdíj, a társadalombiztosítási előnyök, családi engedmények és képzési, egészségügyi és szállásügyi rendelkezések. Cawson és Saunders szerint a politikák eltérő típusai a termék-orientált és a fogyasztóorientált állami rendelkezések köré szerveződnek. Az előbbit viszonylag zárt testületi szféra, az utóbbit pedig nyitottabb demokratikus vagy kompetitív szféra jellemzi. Az állami

22

hivatalnokok a fontosabb döntéseket inkább a tőkés termelők kiválasztott csoportjaival, szakmai társaságokkal és szakszervezetekkel szoros egyeztetések során hozzák meg. Ezeknek a csoportoknak közvetlen és világos állami hozzáférést adnak, mert együttműködésük lényeges, ha a politikák a társadalmi befektetésekben hatékonyak akarnak lenni. A társadalmi fogyasztói politikák másrészt sokkal szélesebb versengő és eltérő érdekek sorát foglalják magukba. Az államhoz való hozzáférés nyitottabb és demokratikusabb. Nagy-Britanniában az állam felismerte, hogy a társadalmi befektetéseket nemzeti szinten kezelje, mivel a központi kormányzatot és a „kvázi-kormányzati” szervezeteket viszonylag könnyen elszigetelheti a szélesebb képviseleti nyomástól. A társadalmi fogyasztói politikákat elsősorban

a

helyi

hatóságok

művelik,

akiknek

viszonylagos

átláthatósága

és

hozzáférhetősége fogékonyabbá teszi őket a szélesebb körű befolyásra. A helyi kormányzat tehát a szükségletekkel és az életminőséggel kapcsolatos rendelkezéseket hoz. Azonban a társadalmi fogyasztás funkciói szükségszerűen alárendelődnek a társadalmi funkcióknak, mivel az utóbbiak döntő fontosságúak azoknak a feltételeknek a fenntartásában, melyekben a termelés folytatódhat, ezáltal a konfliktusok a központi és helyi kormányzatok között kódolva vannak. A magántulajdonra orientált centrális szint eleve szemben áll a jóléti fogyasztásért felelős lokalitással (Horváth M. T. 2002: 29.). Az elmélet bírálói szerint nagyon nehéz empirikusan különbséget tenni az elsődlegesen termelés-orientált és az elsődlegesen fogysztó-orientált intervenciók között. Például az állami lakásügy nemcsak a vásárlók szükségleteit igyekszik kielégíteni, de a magánépítők felé is támaszt igényeket.

A helyi állam és a társadalmi kapcsolatok A helyi állam két funkciót tölt be: a munkaerő reprodukcióját és egy ideológiai szerepet, melynek célja a társadalmi harmónia biztosítása. Ez a második szerep számos (különösen baloldali) elméletíró figyelmét keltette fel, mivel ellentmondásosnak és konfliktusterheltnek látták ezt a folyamatot. Duncan és Goodwin szerint a helyi állami tevékenységek hozzájárulnak olyan kérdések megértéséhez, hogy a társadalom hogyan és miért működik. A helyi államnak kettős képviseleti szerepe van. Képviseli a helyi érdekeket, ugyanakkor felelős az országosan meghatározott politikáknak. A domináns helyi érdekekért tesz és beszél, a központi kormányzati döntések helyi megvalósítójának szerepe azonban ezt korlátozza. Nemzeti szinten a nagy pénzügyi és ipari érdekek dominálnak. A helyi állam képviselheti a neki is megfelelő nemzeti politikákat, de olyan kérdéseket is képviselhet, melyek a domináns

23

helyi érdekek elvárásait igyekeznek kielégíteni. Ez a feszültség alapot szolgáltat a központihelyi konfliktusok számára (Duncan, S.-Goodwin, M. 1982; 1985: 227-253.). Összegzésképpen megállapíthatjuk, hogy a fenti elméletek mindegyike hozzájárult a helyi politika megértéséhez, de mindegyiküknek vannak korlátai és gyengeségei. A legtöbb elméleti megközelítés a helyi politikát viszonylag nyitottnak, plurálisnak és kompetitívnek írja le. Mind a négy szemléletmód szerint felelősek a helyhatóságok a helyi érdekekért, bár mind felismeri, hogy a verseny nem tökéletes és hogy a helyi hivatalnokokhoz és képviselőkhöz való hozzáférés nem mindenki számára egyenlően nyitott. A duális állam és a társadalmi kapcsolatok modellek elemzéseikben túl kevés szerepet szánnak az állami szervezetek és a belső „politikacsinálási” folyamatok jelentőségének. A közösségi választás és a lokalista megközelítések sokkal többre értékelik a helyi hatóságok belső dinamikáját, de mindkettő meglehetősen absztrakt és egyszerűsített módon bánik vele. Az előbbi a költségvetés-maximalizáló hivatalnokokat emeli ki, az utóbbi az általános vezetési elveket. Hogy megértsük a politikát a városházán, nemcsak a képviselők, pártcsoportok, különböző szakmai csoportosulások és szembenálló hivatali érdekek dinamikáját szükséges figyelembe vennünk, hanem úgy kell tekintenünk a helyhatóságokra, mint társadalmi struktúrákra. A négy elmélet közül három látta úgy, hogy a fő dilemma a helyi állam számára az a nyomás, amivel a központi állam felől szembesül. A lokalisták, a társadalmi kapcsolatok és a duális állam modellek mind úgy látják a helyi kormányzatot, mint amit a központi állam „összeroppantási” kísérletének közelgő veszélye fenyeget. A közösségi választás elméletírói számára a helyi kormányzat problémája nem annyira a központi kormánnyal kapcsolatos, hanem saját magával. Az Új Jobb gondolkodói szerint szükség van egy erős központi államra, mivel ki tudja kényszeríteni a helyi kormányzatok reformjait. A helyi kormányzat szerintük nem felelősségteljes, kis választást nyújt, érzékeny vásárlóhiányban szenved és túl dominánsak benne a szakszervezeti és alkalmazotti érdekek. A helyi kormányzat kötelessége, hogy mindkét fenti érvnek figyelemre méltó érvényt szerezzen. A helyi kormányzat dilemmája, hogy felülről (az állam felöl) folyamatos nyomásnak van kitéve, ugyanakkor nem várhatja el automatikusan a vásárlók és a választók elkötelezettségét és támogatását. A túléléshez a helyi kormányzatnak szüksége van a változásra – szolgáltatások fejlesztésére, a hozzáférés nyitására és a választás támogatására – de az ilyen változás egy „ellenséges környezetben” (ez alatt értve a kormánypolitikát, helyi fogyasztói, választói igényeket) rendkívül nehéz.

24

II.2. Pártok és civil társadalom Kiindulópontként mindenképpen meg kell különböztetnünk a civil társadalmat a politikai pártok, a politikai szervezetek, a politikai nyilvánosság, s különösen a parlamentek politikai társadalmától. A civil társadalom a gazdaság és az állam közötti interakció szférájaként értelmezhető, amelynek fő összetevői a nyilvánosság és a különböző társulások (Arató A. 1992: 55.). A civil társadalom fogalmi jellemzőit Arató András a következőképpen foglalta össze: •

A civil társadalom személy- és szervezetegyesülések, valamint önálló szervezetek hálózata, amely létrejötte és működése sajátos szabályai szerint különbözik a társadalom többi intézményétől.

•

A civil társadalom nem állam nélküli társadalmat jelent. Az állam politikai szervezete és az általa teremtett jogi keretek és biztosítékok meghatározott értelemben az előfeltételeit alkotják a többé-kevésbé autonóm civil társadalomnak.

•

A civil társadalom is nyilvános szféra, illetve publikus mezők sokasága, a társadalom önszerveződésének struktúrája, amely bár kívül esik az állam intézményi szervezetén, de nem független tőle.

•

A civil társadalom különböző módon szembesíti az állami aktivitás célkitűzéseit a strukturált (rétegzett) népesség céljaival és érdekeivel, s így befolyásolja az előbbiek alakulását (Arató A.-J. Cohen 1985: 48.).

Márkus Mária érdekes aspektusokkal egészítette ki a fenti jellemzőket. Megközelítésében a civil társadalom elsősorban úgy jelenik meg, mint a különböző érdekcsoportok versenyének intézményesített terepe, olyan csoportoké, amelyek a saját partikuláris érdekeiket különkülön, egymástól izoláltan képviselik az állammal/önkormányzattal szemben és igyekeznek nyomást gyakorolni rá abból a célból, hogy az általuk képviselt érdekeket előnyben részesítse (Márkus M. 1992: 46.). A megközelítés apró hibája, hogy összemosódik az érdekcsoport és a nyomásgyakorló csoport fogalma. A nyomásgyakorló csoport ugyanis mindig érdekcsoport, de az érdekcsoport nem mindig válik nyomásgyakorló csoporttá. Az érdekcsoport csak akkor válik nyomásgyakorló csoporttá, ha igényei és követelései kiterjesztése és védelme érdekében belép a politikai küzdőtérre: innen kezdve viszont már nyomásgyakorló csoporttá válik, és politikai szereplőként kezd tevékenykedni. Hiszen a nyomásgyakorló csoport a politikai szférában is érdeket artikulál – főleg lobbizás formájában – azáltal, hogy tagjainak tevékenysége révén nagy befolyást gyakorol a nemzeti, vagy helyi döntéshozatali folyamtokra (Coxall, W. N. 1985: 16.). Amíg a csoport a nem politikai (társadalmi, gazdasági, kulturális)

25

dimenziókban mozog, addig érdekcsoport marad, ám attól kezdve, hogy belép a politikába, addig amíg ott marad (mert célja elérése után ki is léphet onnan), nyomásgyakorló csoportnak minősül (Fisichella, D. 2000: 145.). De miképp értelmezhetők az érdekcsoportok helyi szinten? A választ – többek közt – Gerry Stoker adja meg, aki szerint a helyi érdekcsoportok a csoportpolitika „pluralista” és „elitista” felfogása szerint értelmezhetők (Stoker, G. 1991b: 118.). A megkülönböztetés nem csupán analitikailag értelmezhető, hanem konkrét országokhoz is kapcsolható. A pluralista modell mintája az Egyesült Államok politikai rendszerére jellemző. Előzményként az 50-es évek amerikai helyi társadalom kutatásait említhetjük (Dahl, R. A.- Lindblom C. E. 1953: 302-306.; Dahl, R. A. 1961: 89-103.; Dahl, R. A. 1996: 12-20.). A pluralista elmélet abból indul ki, hogy a pártok mellett számos érdekcsoport segít kifejezésre juttatni a társadalom bizonyos részeinek sajátságos érdekeit, s így erősítik a helyi demokráciát. A pártok és a pártokat képviselő politikusok tehát csak egyike a számos érdekmegjelenítő intézménynek. Ennek oka, hogy az erőforrások egyenlőtlenül oszlanak meg, de az egyenlőtlenségek nem komulatívak, ami azt jelenti, hogy a legtöbb hatalmi csoportnak csak egy vagy néhány területen van előnye a többiekkel szemben, míg más területeken maga is hátrányban van, vagyis az előnyök nem halmozódnak egyetlen csoport (elit) kezében, s a hátrányok sem mindig ugyanazt a csoportot sújtják. A pártok ezért inkább nagy érdekcsoportok halmazának tekinthetők, ahol különböző nyomáscsoportok, lobbizás komoly befolyást gyakorol a helyi törvényhozás tagjaira. Ez a felfogás azon az elven alapul, hogy az érdekcsoportok világát egy majdnem tökéletes verseny jellemzi, amelyben a „játékszabályok” biztosítják a tisztességes játszmát és a kormányzaton lévők kedvező döntéseihez való egyenlő hozzáférést (Dearlove, J. 1979: 46.). Ezzel szemben az elitista megközelítés úgy tekint a hatalomra, mint egy kevesek kezében összpontosuló tényezőre (Schumpeter, J. 1947; Mills, C. W 1962; Sartori G. 1999: 83-93.). Ez az elmélet főleg az európai politikai rendszerekre jellemző, ahol a pártok kevésbé állnak a különböző érdekcsoportok, lobbik és a választók rövid távú változásainak nyomása alatt. A helyi hatóságok olyan „érzéketlen, oligarchikus és befelé forduló zárt szervezetek, amelyek az állampolgárok tömegétől érkező befolyásolási kísérleteket teljesen vagy részlegesen kiszűrik a helyi politizálásból” (Dunleavy, P. 1980: 150.). Ebben a megközelítésben viszonylag kevés érdekcsoport képes hatásosan részt venni a helyi döntéshozatali folyamatokban, ami annak köszönhető, hogy a helyi hatóságok el vannak szigetelve a helyi politikai környezetüktől. A döntésekhez való „kivételezett” hozzáférés általában a termelő kategóriából kikerülő csoportok egy korlátozott köre számára adott, akik elsősorban a tanácstagok és hivatalnokok

26

preferenciáiból, másodsorban az egyes településeken kifejlődött informális befolyásolási hálózatokból, harmadsorban pedig a helyi politikai szintéren bekövetkező korporatívista intézkedések előtérbe kerüléséből származnak (Stoker, G. 1991b: 123). Függetlenül attól, hogy a politikai társadalom általában a civil társadalomból nő ki, és szervezeti valamint kommunikációs formáik gyakran megegyeznek, a politikai pártok a politikai társadalom részei a civil szervezetek pedig a civil társadalom szervezetei maradnak. Alapvető különbség a két szféra politikai szerepében van. A civil társadalom legfontosabb jellemvonása, hogy nem kapcsolódik össze közvetlenül a hatalom ellenőrzésével, megszerzésével és megtartásával, hanem a demokratikus önszerveződések és a kulturális nyilvánosság szférájában zajló viták révén gyakorol befolyást a hatalomra (Stumpf I. 1999: 96.). Ezzel szemben a pártok olyan egyének szerveződései, akik választások megnyerésével kormányzati pozícióba szeretnének kerülni (Beyme, von K. 1985). Mivel a választók nem ismerik a különféle hivatalokra pályázó összes jelölt közügyekben elfoglalt álláspontját, a pártok lényeges feladatot látnak el: a polgárok számára leegyszerűsítik a jelöltek közötti választás problémáját. Ezáltal csökkentik az információgyűjtés költségeit is, mivel a választók a jelöltek politikai filozófiáját hozzávetőlegesen meg tudják ítélni abból, hogy milyen párt színeiben indulnak (Johnson, D. B. 1999: 174.). A pártok a választási kampányok szervezésével, a jelöltek felkészítésével, támogatásával, ideológiai programmunícióval való ellátásával, a közhangulat fokozatos befolyásolásával a média modern eszközeinek igénybevételével, valamint a választások lebonyolításához és ellenőrzéséhez történő hozzájárulásukkal közreműködnek a kormányzók kiválasztásában (mégpedig verseny eredményeként), akik számára ez a legitimitás demokratikus forrását biztosítja. A pártok szervezeti hálózatukon keresztül a közhangulat szondázásával a társadalmi véleményeket, igényeket feltárják, azok egy részének hangot adnak és képviselik, a parlamenti frakciók szervezésével és programok, politikai alternatívák megfogalmazásával a kormányzati politikát befolyásolják, akár közvetlenül kormánypártokként, akár ellenzékben a kormányzati politika bírálatával (Johancsik J. 2002; Beyme, von K. 1985; Körösényi A. 1993). A pártok tehát a politikai rendszer hivatalos (jogi/alkotmányos) és nem hivatalos (társadalmi) oldalának határmezsgyéjén állnak. A pártok abban különböznek az egyéb formációktól (például az érdekcsoportoktól), hogy nem csak befolyásolni kívánják a jogilag konstituált hatalmi struktúrát, hanem abban bizonyos pozíciók betöltésére is törekszenek (Bogdanor, V. 2001: 523.). Bármelyik funkcióját tekintjük a pártoknak, az a hatalom szférájához, a politikumhoz kapcsolódik, része a hatalom birtoklásáért folyó küzdelemnek. A pártok közvetítésük során a

27

felvállalt érdekeket, amelyek a társadalom irányából érkeznek, mindig úgy képviselik, hogy a politika szintjére emelik, hiszen a társadalom egész működéséért vállalják a felelősséget.

II.2.1. A pártok kialakulása, fejlődése A nemzetközi szakirodalomban a pártok létrejöttének magyarázataiban lényegében három elméleti kiindulópont különböztethető meg. •

Az intézményi elméletek, melyek a pártokat a parlamentáris rendszerek s az alapjukul szolgáló választási rendszerek fejlődéséből vezették le. Ebben a megközelítésben a pártok keletkezését túlnyomórészt a képviseleti intézmények funkcióváltásából parlamentáris vagy prezidenciális rendszerek felelnek-e meg inkább egy demokratikus pártrendszer működésének (Weaver, R. K.-Rockman, B. A. 1993: 1-41.) –, valamint az általános választójog kiterjesztéséből vezették le (Duverger, M. 1964). Ezen elmélet középpontjában Anglia és az USA állott, mivel úgy látszott, hogy csak ezeknek az országoknak van kielégítően folyamatos képviseleti kormányzatuk, amelyben a parlament önálló és jelentős szerepet játszik a kormánnyal szemben (Beyme, von K. 1985). A parlamentáris rendszer és az általános választójog egyaránt hatást gyakorolt a pártstruktúrák kialakulására. A két tényező befolyása azonban nem azonos mértékű, mivel a parlamentáris rendszer és az általános választójog a legtöbb országban nem esik egybe. A liberális csoportok a parlamenti kormányzat érvényesülését segítették, többnyire ellenezték a választójog kiterjesztését (Nagy-Britannia, Dánia, Norvégia, Olaszország), míg a parlamentáris, kormány nélküli – viszonylag autoritárius – rendszerek gyakran „demagóg” okokból bevezették az általános választójogot (pl. Bismarck Németországban vagy III. Napóleon Franciaországban). A választójog kiszélesítése a parlamentáris rendszerekben hosszútávon megnövelte a tömeges részvételt – átmenetileg azonban alkalmasint csökkentették azt [pl. Olaszország 1913; Norvégia 1900]. A választójog kiterjesztései megkönnyítették egyes pártok növekedését, amelyek a rendszer elleni tiltakozó csoportokként a parlamenten kívül jöttek létre – mindenekelőtt a szocialista és a keresztény néppártokét.

•

Történeti „válsághelyzet” elméletek, melyek új mozgalmak keletkezésének ideológiai hajtóerővel, az államok újjáalakulásával, nagy társadalmi megrázkódtatásokkal, (pl. fegyveres forradalmak), válságokkal vagy alkotmányrendszerek összeomlásával operáltak (LaPalombora, J.-Weiner, M. 1966: 3-42.; Beyme, von K. 1985).

•

Modernizációelméletek, amelyek a pártok létrejöttének kevésbé politikai tényezőit, mint inkább társadalmi és gazdasági alapjait elemezték. Ezek az elméletek a pártokat az ipari 28

forradalom hatására kialakuló törésvonalak eredményeképp bekövetkező gazdasági és kulturális modernizáció folyamatához kötik. Valamint az oktatási rendszer szekularizáló és integráló hatásait vizsgálták, s az urbanizáció fejlődését tekintették ama legfontosabb modernizációs változónak, amely befolyásolta a pártok létrejöttét (Lipset, S. M.-Rokkan, S. 1967; Daalder, H. 1966). Klaus von Beyme az európai pártok létrejöttében és fejlődésében főleg a válság- vagy modernizációelméletek szerepét hangsúlyozza. Elméleti fejtegetéseiben a pártok létrejöttének több hullámát különbözteti meg. Ezek közül az első az új államok (Belgium, Ausztria, Finnország, Írország, Izland) létrejöttével indult el. Ezekben az országokban a nemzet egyesítési mozgalmak a konfliktusokat gyakran a rendszert veszélyeztető mértékben halmozták fel, mindenekelőtt azzal, hogy a társadalmi konfliktusokat vallási konfliktussal tetézték (pl. Olaszországban a papságnak a liberális laikus állammal szembeni, vagy Németországban a katolikus kisebbségnek a porosz dominanciájú protestáns többséggel szembeni konfliktusa). Egyes országokban ehhez még etnikai konfliktusok is hozzájárultak függetlenül attól, hogy milyen régen jött létre az államalakulat. A második hullámot a dinasztikus rivalizálásokon alapuló legitimációs törések képezték (Franciaország, Spanyolország). Példaként említhető Franciaországban a liberális monarchisták és az ultraroyalisták konfliktusa az 1814-es restauráció utáni rendszerben, valamint a legitimistáké az Orleans-ház híveivel és a bonapartistákkal szemben. A harmadik hullámot pedig a parlamentáris demokráciáknak a fasiszta vagy fasisztoid rendszerek hatalomátvételének következtében bekövetkező

összeomlása

(Olaszország

1922,

Németország

1932,

Ausztria

1935,

Spanyolország 1936-1939, Portugália 1926, Görögország 1967) jelentette. Mindezeket a rendszereket külső befolyással (1945) vagy belső forradalommal (Görögország 1974, Portugália 1974, Spanyolország 1975-1977) ismét demokratizálták. Az új demokráciákban néhány közös vonás mutatható ki, úgymint •

a jobboldal hitelvesztése;

•

a jobbközép egyesülése;

•

a baloldalnak szocialistákra és kommunistákra szakadása és a népfrontkísérletek 1947ig;

A folyamatosságot rendszerint a baloldali pártok őrizték meg: a szocialisták, a szociáldemokraták és a kommunisták. A diktatúrát követően ott voltak a legerősebbek, ahol fontos funkciót töltöttek be az ellenállásban (pl. Franciaország és Olaszország). Nyugat-Európában a pártosodás, a demokratikus pártrendszerek kialakulása főleg a történetiés modernizációelméletek alapján egy alapvetően alulról szerveződött folyamatként

29

értelmezhető. A pártosodás erős civil társadalmi, állampolgári részvétel mellett, esetleg forradalmak és tömegmegmozdulások során alakult, formálódott (Fritz T. 2002: 214.). A nyugat-európai pártfejlődés lényegében megerősíti Lipset és Rokkan szinte klasszikusnak számító (bár vitatott) elméletét, hogy erős, stabil és a tömegek által támogatott pártok csak akkor léteznek, ha tartós és valós társadalmi törésvonalakhoz, csoportkonfliktusokhoz kötődnek, ha a demokratizálódás és modernizáció szempontjából valós társadalmi érdekeken, és – ezek révén – konzisztens, de pragmatikus ideológiákon alapulnak (Lipset, S. M.-Rokkan, S. 1967). Ennek fényében a Nyugat-Európában létrejövő, illetve kialakuló párttagoltság a Lipset-Rokkan-féle nagy társadalmi törésvonalak (nemzeti-etnikai, egyházi-vallási, ipariagrár és munkavállaló-munkáltató) mentén értelmezhető, ami azt jelenti, hogy a nyugati országokban a társadalmi csoportok közötti valóságos és politikai jelentőségű ellentétek alapján létrejövő

érdek- és értékközösségek és identitások inspirálták a pártok

megszerveződését, a sajátos érdekek és értékek politikai kifejezésének szándékával (G. Márkus Gy. 1994). A magyar pártosodás és pártrendszer kialakulása lényegében a fordítottja volt a NyugatEurópában lezajlott pártosodási folyamatoknak. A hazai pártrendszer egyrészt „hihetetlenül” rövid idő alatt jött létre, így a klasszikus törésvonalak (osztálykonfliktusok, város-vidék) nem sok szerepet töltöttek be ebben a folyamatban (Fritz T. 1996). Ezzel szemben az ideológiai szempontoknak (nemzeti-kulturális, vallási) jóval nagyobb szerepük volt a pártok tagolódásában (Tóka G. 1992; G. Márkus Gy. 1994; Körösényi A. 1998). Az ideológiai szempont a pártok megalakulásának kísérő jelensége volt, mivel az éppen alakulóban levő szervezeteknek határozott ideológiai arculatra volt szükségük. A hazai többpártrendszer (második világháború utáni rövid időszaktól eltekintve) újraszerveződése 1987-ben kezdődött. Az 1987-1989 közötti időszakot „felemás” pártrendszernek is nevezhetnénk, hiszen az állampárt mellett egy parlamenten kívüli pártrendszer alakult ki, amely nem volt ugyan illegális, de a párttörvény elfogadásáig jogrendszeren kívüli pártrendszerként működött. Ebben a szakaszban a pártok még nem tekinthetők igazi pártoknak, hiszen számos szerveződés mozgalmi formában kezdte meg működését és – szervezetektől függően – hosszas belső vita, konfliktus (a hatalom megszerzésének strukturális és politikai kényszere) után alakultak át párttá (Bihari M. 1992). További jellegzetesség, hogy a pártok kialakulása a társadalomban meglévő ideológiai és érdektagoltság (részben a szocialista-kommunista ideológiai alapokon álló politikai-gazdasági rendszer

homogenizáló

hatása

következtében)

helyett

inkább

a

külső

környezet

megváltozásának volt köszönhető. A pártok létrejötte ezért a természetes, belső kiformálódás

30

helyett egy döntően felülről elindított folyamat eredményeként értelmezhető, melyben az értelmiségi, illetve az éppen adott politikai elitcsoportok közötti szubkulturális, személyes ellen- és rokonszenvbeli különbségek játszottak meghatározó szerepet (Kéri L. 1998; Stumpf I. 1999). A pártosodási folyamat ezért a civil társadalom támogatása és aktív részvétele nélkül zajlott le, azaz a társadalmi csoportok és a polgárok döntő többsége szinte teljesen kiszorult a formálódó politika világából és a döntéshozatali folyamatokból. Az „elitpártosodás” és a civil kontroll hiánya a pártok önfelértékelő jellegét erősítette fel. Önfelértékelő abban az értelemben,

hogy

a

pártrendszer

aktorai

témáikat,

értékeiket,

politikai-ideológiai

tagoltságaikat igyekeznek rávetíteni a társadalom egészére, döntési és hatalombefolyásolási lehetőségeiket állandóan növelni kívánják az érdekképviseletekben, az önkormányzatokban, a civil társadalomban és a társadalom többi alrendszerében stb. (Fritz T. 2002: 213.). A fenti jellemzők alapján Bihari Mihály a magyar pártrendszert „lebegő” pártrendszerként írta le, amely az értelmiségi csoportok, politizáló körök szervezőakciója révén alakult, majd ezek a körök keresték (1990 után), vagy próbálták „megteremteni” saját társadalmi bázisukat (Bihari M. 1992). Ez a folyamat egyben azt is jelenti, hogy a pártok keletkezésük során és az azóta eltelt időszak során sem mentek keresztül a tömegpárti fejlődés szakaszán: inkább választási pártoknak tekinthetők. A pártok befolyásának korlátait az is jól mutatja, hogy a kisebb településeken a helyhatósági választásokon a politikai pártok nem voltak képesek érdemi befolyást gyakorolni (Stumpf I. 1999; Körösényi A. 1998). A hazai pártokat felépítésük, szervezetük és tagságuk alapján Körösényi András inkább az egykori 19. századi parlamenten belül létrejött polgári (középosztályos), mint a 19-20. század fordulóján a parlamenten kívül keletkezett szociáldemokrata vagy kommunista pártokhoz hasonlította (Körösényi A. 1998: 75.). Körösényi megközelítését több tényező is erősíti, egyrészt a pártok alacsony társadalmi beágyazottsága, hiszen jelenleg csupán az MSZP és a FIDESZ rendelkezik olyan tartósan kötődő szavazóbázissal, amely stabil parlamenti részvételt biztosíthat ezen pártok számára, az összes többi párt esetében az erős kötődésű szavazóbázisok mérete jóval alatta marad a parlamenti küszöbértéknek (Gazsó F.-Stumpf I. 1998). Másrészt mind az MSZP, mind a FIDESZ társadalmi bázisuk növelését, a tartós, erősen kötődő szavazóbázis kiépítését tűzték ki jövőbeli céljukként. II.2.2. A civil szervezetek szerveződései A pártok a politikai érdekek, értékek, vágyak és törekvések közvetítésének sajátos, de nem egyedüli szervezetei a modern demokráciákban. Rajtuk kívül különböző szervezetek sokasága lát el érdekkifejező és közvetítő funkciót, különösen, ha a társadalom szűkebb köreinek különleges, közvetlen érdekeiről és törekvéseiről van szó, amelyek csak sajátos körülmények 31

között emelkednek az átfogó, általános politika szintjére. James Douglas (1991: 85-96; Szabó M. 1998: 96.) szerint a civil szervezetek számos kihívást közvetítenek a politikai rendszerhez, melyek rendkívüli szerepet töltenek be a demokratizálódásban, illetve az új politikai rendszer intézményesedésének folyamatában: •

a személyes és anyagi erőforrások önkéntes mobilizálása a közjó érdekében;

•

az állam korlátozása az ellenőrzés és a kiegészítő vagy alternatív szolgáltatás révén;

•

a pluralizmus biztosítása a korábban monopolizált állami szférával szemben;

•

a társadalmi innováció, a kreativitás és kísérletezés szabadságának megőrzése a bürokratizálódás ellenében.

Hasonló szerepet tulajdonít az államtól független szervezeteknek Robert A. Dahl is, amikor kiemeli, hogy a nagy politikai rendszerekben a független szervezetek állják útját a hatalmi túlsúlynak, segítenek megtörni a hierarchiát, és megteremteni a kölcsönös kontroll lehetőségét (Dahl, R. A. 1996: 41.). A civil társadalom szerveződéseinek köre meglehetősen sokrétűnek tekinthető. A civil szektorba az összes olyan szervezetet be szokták sorolni, amelyek az állami és a hagyományos magán-, vagy piaci szféra között helyezkednek el (Frey M. 2001: 47.). Mások szerint azok a szervezetek tartoznak ebbe a szektorba, melyek tevékenységük folytán képesek a közügyekben szerepet vállalni, de nem tartoznak az államapparátushoz, mivel olyan (nem választott) egyének csoportjából állnak, akik a szervezeti szabályokat maguk határozzák meg (Kondorosi F. 1998: 71.; Kaiser T. 2000: 106.). Ezek a megközelítések egységesen próbálják meghatározni a civil szektor fogalmát, azonban túl tág ez az értelmezés, ezért szükség van ennek a heterogén csoportnak a pontosabb lehatárolására. A civil szféra leírására használt fogalomrendszer tekintetében az elmúlt időszak számos hazai és nemzetközi megközelítést dolgozott ki, bár, mint látni fogjuk, ezek a fogalmak gyakran fedik egymást. Ezek közül a fogalmak közül a leggyakrabban használt elnevezések a nem kormányzati szervezetek (NonGovernmental Organization, továbbiakban NGO), az önkéntes szervezetek (voluntary sector) és a nonprofit szervezetek (Nonprofit Organization, továbbiakban NPO). A legutóbbi 15 évben leginkább az amerikai nonprofit szektor fogalmakat használták a szektor leírására, ezek közül is főleg a profit szétosztásának tilalmára, valamint a szervezetek és a kormányzati apparátus közti viszonyra koncentráltak (Salamon, L. M. 1993). Az Európai Unióban a szociális gazdaság kifejezés közösen használja és tartalmazza az együttműködést, a kölcsönösséget, az egyesületeket és az alapítványokat. A kifejezés különös érdeklődést váltott ki főleg a politikusok és akadémikusok részéről, ugyanis a civil társadalom alatt (mely elősegíti [különösen a civil társadalom szervezetein keresztül] az aktív állampolgárok

32

részvételét) a szervezeteknek a közpolitikában és a közszolgáltatások nyújtásában betöltött szerepét hangsúlyozza (Tonkiss, 2000). A nem kormányzati szervek fogalmának definiálásában nincs konszenzus. A szakirodalomban általában két alapvető kritérium található: az NGO magánszemélyek vagy kollektívák által szabadon alkotott csoport, amely nem haszonszerzési célokat követ. Az angolszász szakirodalom szerint azok a nem állami szervek tartoznak ide, amelyek a társadalom érdekében fejtik ki alapvetően nem nyereségorientált, nonprofit tevékenységüket (alapítványok, közhasznú szervezetek, önkormányzati társulások stb.), kiegészítve az önkéntesség kritériumaival (Bíró E. 2002: 2.). Az Európai Bizottság 1999. évi vitaanyaga (Official Journal of the European Communities C329/10/17-11-1999) a nem kormányzati szervezetek közös jellemzőit az alábbiakban foglalta össze: •

Az NGO-kat nem a személyes haszonszerzés céljából hozták létre;

•

Az NGO-k önkéntes alapon szerveződnek;

•

Az NGO-kat szervezett formájuk és bizonyos mértékű intézményesültségük megkülönbözteti az informális és ad hoc társaságoktól;

•

Az NGO-k függetlenek a kormánytól és más állami intézményektől, a politikai pártoktól vagy gazdálkodó szervezetektől;

•

Az NGO-k célja, hogy a nyilvánosság előtt a társadalmi jólétért egy szűkebb csoport az egész közösség érdekében működjenek.

Az önkéntes szervezetek jellemzői nagyban hasonlítanak az NGO-knál használt kategóriákhoz. Az Európai Közösség Bizottsága (COM (97) 241 final) szerint az önkéntes szervezeteket bizonyos célok érdekében vagy egyéb okokból összegyűlt emberek csoportjai alkotják, melynek egyik oldalán azon szervezetek csoportját találjuk melyek a társadalmi, közösségi és családi élet mindennapjait „hálózzák” be. Másik végén pedig olyan országos, sőt nemzetközi jelentőséggel bíró hatalmas szervezeteket találunk (pl. egyetemek, kórházak kulturális központok stb.), amelyeket sok ember egyértelműen az „állami-közösségi” szervezetek közé sorol. 17 Az önkéntes szervezetek jellemzői lényegében megegyeznek az NGO-k jellemzőivel, azzal a kiegészítéssel, hogy a dokumentum nagyobb hangsúlyt helyez az önigazgatásra, valamint arra, hogy a döntések a szervezeteken belül jöjjenek létre, mindenfajta külső kontrolltól

17

Az Európai Közösség Bizottságának közleménye az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erősítéséről Európában. Európa Ház, Budapest. 1998, 22. o.

33

függetlenül. Az önkéntes szervezetek főbb típusait a szervezetek által ellátott funkciók szerint határozza meg a Bizottság 18: •

Szolgáltatást nyújtó vagy gondoskodó;

•

Érdekképviselet;

•

Önsegítő vagy kölcsönös segítséget nyújtó;

•

Forrás és koordináló szervezetek

Hasonlóan differenciált megközelítést javasol Perry is (Perry, 6 1991: 9-10.). E szerint az önkéntes szervezet: •

Formalizált, mely maga rendelkezik saját kormányzati eszközeivel;

•

Meghatározott kötöttségek érvényesek rá nettó jövedelme korlátlan szétosztására vonatkozóan;

•

Több mint egy nonprofit szervezet, mert teljes mértékben korlátozott a vezetők és a tagok bármilyen részesedése a nettó jövedelemből való;

•

Nem politikai párt, nem egyetem, nem szakszervezet, nem sport klub, nem üzleti vagy szakmai szervezet és nem egyház.

A nonprofit szervezet szintén a kormányzattól és a gazdaságtól független szervezetek megjelölésére szolgáló fogalom. A szakirodalom kezdetben a formális ismérvek (jogi, szervezetei forma, hatókör, szervezetnagyság, stb.) alapján definiálta a nonprofit szervezeteket. Például a jogi megközelítésben a nonprofit szervezet elsősorban a célvagyont működtető személyegyesülésekből (önkéntes kölcsönös biztosító pénztár), célvagyont működtető szervezetekből (alapítvány, közalapítvány) továbbá a közcélú vállalkozó nonprofit szervezetekből (közhasznú társaság) áll (Sík L. 1995: 27.). Szervezeti megközelítésben a nonprofit szektort az alapítványok és egyesületek – illetve közhasznú társaságok, köztestületek és közalapítványok összessége alkotja (Bíró E. 2002: 4.). A kilencvenes évek elejétől viszont egyre inkább előtérbe kerültek a funkcionális megközelítések. A funkcionális szempontú csoportosítások a nonprofit szervezeteket a betöltött közös funkciók és a vállalt szerepeik szerint értelmezik, arra keresik a választ, hogy miért, milyen célra jönnek létre nonprofit szervezetek és milyen hatással van működésük a társadalomra (Pavluska V. 1999: 19-40.). A nonprofit szervezetek gyakorlatközeli, strukturális-funkcionalista csoportosítása mellett érvel Badelt is. Elméletében a formális kritériumok, mint például a szervezeti forma, a szervezetnagyság, stb. és a relatívabb társadalmi, politikai beágyazódás szempontjai mellett a szervezetszociológiai 18

megközelítéssel

(közigazgatáshoz

közelálló,

bázisközeli

és

Uo. 23-24.o.

34

gazdaságközeli nonprofit szervezetek) direktebben ragadható meg a nonprofit szektor számos szervezettípusa (Badelt, C. 2002: 4.). A fent említett Európai Közösség Bizottságának 1997ben kiadott közleménye is, már a funkciók szerinti csoportosítást alkalmazta. A Lester M. Salamon és Helmut K. Anchier által kidolgozott kategóriarendszer is főleg a funkcionális ismérvekre helyezte a hangsúlyt (Salamon, L. M.-Anchier, H. K. 1995: 36-38; 1997: 29-34; 1999: 54-59.), melynek főbb ismérvei a következők: •

Intézményesültség

•

Kormánytól való függetlenség

•

Önkormányzatiság

•

Profitszétosztás tilalma

•

Önkéntesség, öntevékenység

Erre az öt ismérvre épül a Nonprofit Szervezetek Nemzetközi Osztályozása (International Classifications of Nonprofit Organizations) is. Salamon és Anchier definícióját Kuti Éva a pártpolitikai tevékenység és az egyházi szervezetben zajló hitéleti tevékenység kizárásával egészítette ki (Kuti É. 1998: 16.). A fenti definíció sem old meg minden kérdést, így például a szociális gazdaság részének tekintett szövetkezetek, kölcsönös biztosítók és önsegélyező csoportok Salamon-Anchier értelmezésében nem számítanak nonprofit szervezeteknek, mivel a „profit fel nem osztás” követelményének nem felelnek meg. Ugyanakkor más szervezetek ide tartoznának, de az Európai Unió nem sorolja be a harmadik szektorba. Például az Egyesült Királyságban a felsőoktatás esete említhető meg, ahol valamennyi egyetem az állami felügyelet alól magán, nonprofit státusba került, vagy Németországban az egyházak markáns szerepvállalásának köszönhetően a kórházak 40%-a nonprofit szervezet (Frey M. 2001: 47.). Valamennyi definíciós kísérletben közös vonás, hogy alapvetően negatív meghatározás, hiszen azokat a jellegzetességeket próbálja megragadni, amelyek a nonprofit szervezeteket más szektorok intézményeitől megkülönböztetik. Magyarországon a szektor növekedésével párhuzamosan egyre erősebben merült fel annak az igénye, hogy a formális osztályozási szempontok felhasználásával, de azon túllépve, a szervezetek „gyakorlatközeli”, tényleges tevékenységének jellemzői alapján határozzák meg a szektor tipikus csoportjait. Kuti Éva például a magyar nonprofit szervezeteket a domináns tevékenység és az általuk elsődlegesen betöltött funkciók alapján hét típusba sorolta (Kuti É. 1998: 141.):

35

1. adományosztó, adománygyűjtő, 2. szolgáltatásokat nyújtó, 3. érdekvédelmi, 4. felhalmozási célú, 5. önsegélyező jellegű, 6. társadalmi érintkezést szolgáló, klubjellegű szervezetek, 7. korábbi állami igazgatási tevékenységet „átvállaló” köztestületek. A csoportosítás előnye, hogy fontos információkat nyújt a szervezetek társadalomban és gazdaságban betöltött szerepéről, jelentőségéről. Hátránya, hogy nem elég egzaktak a csoportba sorolás kritériumai. Ezt a hiányosságot próbálja feloldani Sebestény István, aki a következő dimenziókat ajánlja vizsgálati szempontként: Ki? (kik alapították a szervezetet, és milyen formában működik) Mit? (milyen tevékenységet folytat) Kinek? (milyen sokaság érdekeit, igényét tartja szem előtt) Hogyan? (milyen eszközökkel kívánja az adott célt elérni) Miért (milyen cél elérésére törekszik (Sebestény I. 2001: 346.). Ezek alapján a következő típusokat különbözteti meg: 1. Önkiszolgáló (Ezek a szervezetek alkalmanként kerülnek kapcsolatba állami, önkormányzati szervekkel. Aktivitásuk célja saját alaptevékenységük végzése.) Ilyen szervezetek közé sorolhatók a sport, hobbi- és szabadidő (nyugdíjas- és öregdiákkörök stb.) és több kulturális szervezet. Ebbe a típusba tartozik a hazai nonprofit szervezetek több mint egyharmada. 2. Csoportkiszolgáló szervezetek (tevékenységük főleg érdekképviseletre, közfeladatok ellátására terjed ki) Ebbe a csoportba a szakmai, munkaadói, munkavállalói érdekképviseletek, tűzoltó-egyesületek, város- és faluvédő szervezetek, tudományos társaságok stb. tartoznak (hazai nonprofit szervezetek 23%-a). 3. Közkiszolgáló szervezetek (tevékenységük általános, az állam és az önkormányzatok feladatkörébe tartozó társadalmi problémákkal foglalkoznak, rendszeres szolgáltatást nyújtanak, gyakran az állam vagy az önkormányzat vagy más nonprofit szervezet, egyház hozza létre őket) Ebbe a kategóriába a szociális, az egészségügyi, oktatási intézmények, munkanélküliség- és egyéb válságkezelő központok tartoznak (a hazai nonprofit szervezetek 5%-a). 4. Céltámogató szervezetek (általában alapítványok, melyek kifejezetten vagy egy intézmény [iskola, óvoda, kórház, egyház, színház, zenekar stb.] vagy egy speciális cél [ösztöndíj, műtét elvégzése stb.] anyagi támogatására jöttek létre az érdekeltek vagy intézmény kezdeményezésére). Ebbe a kategóriába főleg az adománygyűjtő

36

szervezetek tartoznak, Ez a csoport adja (a maga 37%-os részesedésével) a hazai nonprofit szervezetek legnagyobb hányadát. 5. Többcélú adományozó szervezetek (azok a nagyobb alapítványok tartoznak ide, melyeknek célja: anyagi ösztönzéssel a társadalom tagjait, csoportjait, intézményeit bizonyos közcélok előmozdítására, nagyobb fejlesztések, beruházások, kutatások elindítására bírni). Alapítói között lehetnek magánszemélyek, állami és önkormányzati szervek és intézmények, melyek tőkeerősek, hiszen erőteljes magán vagy állami támogatás jellemzi őket. Ebbe a kategóriába tartoznak a kulturális, tudományos, gazdaság-,

és

településfejlesztési

céllal

létrejött

állami,

önkormányzati

közalapítványok (a hazai nonprofit szervezetek 2%-a). 6. Közkiszolgáló- adományozó szervezetek (szolgáltató tevékenység mellett rendszeresen gyűjtenek és osztanak szét adományokat, gyakran pénzügyi befektetőként is megjelenhetnek). Ebbe a kategóriába tartozik, pl. a Vöröskereszt, szeretetszolgálatok, egy települést átfogó univerzális alapítványok, egyesületek vagy nonprofit szövetségek (a hazai nonprofit szervezetek 1%-a). 7. Üzleti szervezetek (kifejezetten termelési, piaci szolgáltatási vagy pénzintézeti tevékenység végzésére jönnek létre). Nagyméretűek, jelentős intézményi háttérrel rendelkeznek. Alapítóik lehetnek magánszemélyek (önkéntes biztosító pénztárak), állami és önkormányzati szervek, intézmények (kommunális, gazdasági, népjóléti közfeladatokat ellátó közhasznú társaságok). A nonprofit ismérvek közül egyedül a profitszétosztás tilalma érvényes rájuk, ezzel szemben nem gyűjtenek és osztanak adományokat és nem jellemző rájuk az önkéntes munka sem, ezek adják a hazai nonprofit szervezetek 1%-át (Sebestény I. 2001: 347-349.). Teljesen más osztályozást használ Stumpf István, aki a kormányzat nézőpontjából osztályozza a társadalmi önszerveződéseket. Ezen belül megkülönbözteti: •

Az országos civil érdekegyeztetési tömörüléseket, fórumokat. Ezeket a szervezeteket gyenge konfliktusviselési képességük és vitatott legitimitásuk miatt a kormányzat nem tekinti kemény tárgyalópartnernek (ilyen például a TESZ, TÉT, Társadalmi Kerekasztal, Civi Kerekasztal, Civil Parlament, stb.).

•

A réteg- és szociális érdekképviseleteket, melyek érdekérvényesítő képessége nagyban függ az általuk képviselt rétegtől (ilyen például a Nagycsaládosok Országos Szövetsége, Nyugdíjasok Országos Képviselete, Magyar Nők Szövetsége, Levegő Munkacsoport, stb.).

37

•

A korporatív szervezeteket, melyek a leginkább átlátható szervezeti és intézményi struktúrákkal szabályozott döntési kompetenciákkal rendelkeznek (például az Érdekegyeztető Tanács, Szakszervezetek, Kamarák, stb.).

•

Végül a nonprofit szervezeteket, ezen belül az alapítványokat, szolgáltatást nyújtó, valamint az önsegélyező szervezeteket (Stumpf I. 1999: 108-109.).

Kemény László a civil szervezeteket az állam és intézményei, az önkormányzatok és a polgárok egymás közti viszonyai alapján tipizálta (Kemény L. 1997). Ennek alapján hatféle szervezet létezik: 1. Azok a szervezetek, amelyek magukra vállalják – többnyire az állam által finanszírozottan – az állam által el nem látott feladatokat. 2. Adományt gyűjtő és karitatív célokra vagy más lakossági igényeket kielégítő feladatokra szerveződött alapítványok. 3. Olyan (főleg külföldről származó) szervezetek, amelyek már rendelkeznek anyagi forrásokkal, s módjukban áll adományokat osztani (pl. Máltai Szeretet Szolgálat, Soros Alapítvány, stb.). 4. Önművelő, önfejlesztő közösségek, öntevékeny művelődési, szabadidős szervezetek. 5. Lokálpatrióta, városvédő és településeket fejlesztő szervezetek. 6. Konkrét lakossági érdekek képviseletére, védelmére a lakosok által létrehozott és részvételükkel működő szervezetek (pl. Létminimum Alatt Élők Társasága). Az érdekképviseleti szervezetek közé lehet sorolni a jogvédő és jogsegélyszervezeteket (pl. Jogvédő Liga), valamint azokat az egyesületeket, amelyek ideológiai-politikai bázison szerveződnek, de nem nézeteik hatalmi pozícióba juttatásán fáradoznak, hanem elsősorban értékőrzéssel, illetve bizonyos ideológiához is kötötten tagjaik társadalmi elismertségének érdekképviseletével foglalkoznak (pl. Magyar Ellenállók és Antifasiszták Szövetsége, Alba Kör, stb.). A fenti definíciókészletek és osztályozási kísérletek alapján Fülöp Sándor megpróbálta egy kétdimenziós (állam-civil valamint forprofit/üzleti-nonprofit) koordináta rendszerben elhelyezni az egyes szervezeteket.

38

1. ábra A civil-nonprofit szektorba tartozó szervezetfajták

Egyház Köztestület, Közalapítvány

Intézményesült egyesület

Informálishelyi csoport

Intézményesült alapítvány

Individuális részvétel

Civil

Állami

Párt, Önkormányzat

Közhasznútársaság

Szakszervezet

Kamara, Iparszövetség

Üzleti Forrás: FülöpS.2002

Az ábrában elsőként azokat a szervezeteket kell megkülönböztetnünk, amelyeknek jelentős üzleti vonatkozásai vannak. Ezek között is vannak olyan szervezetek, melyek szerepe az érdekmegjelenítés-, és képviselet mellett (delegált jogköröket birtokolva) kiterjed a kormányzati politika megvalósítására is. Ezek a nagy és erős érdek- vagy korporatív szervezetek, melyek hierarchikus felépítésűek, sok esetben valamilyen csúcsszerv alá tartoznak. Ezek a szervezetek formalizált módon kapcsolódnak be a politikai rendszer működésébe, nemcsak a döntések előkészítésben, befolyásolásában vesznek részt, hanem szerepet vállalnak a legfontosabb politikai döntések végrehajtásában is (Stumpf I. 1999: 94.). A gazdasági stratégiák, valamint az árakkal és bérekkel kapcsolatos döntések kialakításában a korporatív struktúráknak egyes országokban (pl. Németország, Svájc, Ausztria, Svédország) kitüntetett szerepe van (Pokol B. 1992: 250.). Magyarországon is találunk ilyen szerveződéseket,

melyek

egy

része

1989-90-ben

önállósult

(pl.

Magyar

Kereskedelmi/Gazdasági Kamara, Iposz, Okisz, Kisosz stb.), ezek a szervezetek előszeretettel – vagy jobb híján – egyesülési formát öltöttek és fő funkcióként az érdekképviseletet tűzték zászlajukra (Farkas Gy. 2000). Más részük újjonan jött létre, mint például az Érdekegyeztető Tanács (ÉT), vagy a KÉF, KIÉT, szakszervezetek stb. (Stumpf I. 1999; Tóth A. 2002).

39

Az egyházak, továbbá a szakszervezetek, kamarák, iparszövetségek, bár ezer szállal kötődnek az üzlet vagy a politika világához (elsősorban kultúrpolitika vagy szakpolitika vonatkozásában), azokkal nem teljesen azonosíthatók, mivel számottevő civil-nonprofit eleme van tevékenységüknek. Fülöp Sándor a nonprofit-civil szektorba sorolta a közhasznú társaságokat, a köztestületeket és közalapítványokat is, mert véleménye szerint a bennük lévő komoly állami befolyás ellenére ezek a szervezetek számos nonprofit jellemzővel bírnak. Véleményem szerint ezek a szervezetek inkább az állami-nonprofit szervezetek körébe sorolhatók, mivel elsősorban nem magán hanem közvagyont működtető szervezetekről van szó. A közhasznú társaságok a vállalkozói és nonprofit szféra határterületén helyezkednek el. A rá vonatkozó szabályok jelentős része a gazdasági társaságokról (GT) szóló törvényben található, de maga a közhasznú társaság nem tartozik a GT hatálya alá. Azonban a közhasznú társaságok gazdálkodási, működési szabályai kedvezőbbek a költségvetési intézményekénél, ezért azok alternatívájaként jellemezhetjük. Példaként említhető, hogy vállalkozói tevékenysége nem korlátozott, csak az abból származó profit nem osztható szét, több évre szóló szerződés keretében kapja a költségvetési forrásokat, az általános forgalmi adó szempontjából vállalkozásnak minősül, így azt visszaigényelheti, alkalmazottaik nem közalkalmazottak, így munkájuk magasabb jövedelemmel honorálható. Valószínűleg ezzel magyarázható, hogy a minisztériumok és az önkormányzatok szívesebben alapítanak közhasznú társaságot, mint költségvetési intézményt, és a meglévő intézményeiket is egyre gyakrabban alakítják át erre a formára (Pavluska V. 1999: 180.). Az önkormányzatok viszont már egyértelműen az államszervezet részei, azonban egyes esetekben a „népképviseleti” funkcióik alapján az állam többi összetevőjénél egy kissé „civilebbek”. Külön kell kezelni a pártokat, melyek az államhatalom megragadására és megtartására szerveződnek, ezért egyértelműen a civil-nonprofit körön kívülre kell elhelyeznünk őket (Fülöp S. 2002). Végül azokról a szervezetekről kell beszélnünk, amelyeknek nincs formális, intézményes szerepük az erőforrások allokációjában, valamint a kormányzati döntések végrehajtásában. Ezek a szerveződések önszerveződésen alapulnak és az önkéntes részvétel elve alapján működnek. Ebbe a kategóriába egyrészt a bejegyzett és ténylegesen működő szervezettel rendelkező egyesületek, alapítványok, másrészt az egyéb informális helyi csoportosulások, valamint a közügyekben esetenként részt vevő magánszemélyek tartoznak, akik tevékenységét a jog részletesebben nem szabályozza.

40

Az általam használt fogalom lényegében a fenti elméletek egy sajátos „keverékeként” értelmezhető, hiszen azokat a szervezeteket értem ez alatt, melyeket nem a megszerezhető profit, nem az állami, önkormányzati közfeladat ellátása mozgat, hanem valamely közösségi szükségletet megjelenítő társadalmi öntevékenység. E cél megvalósításában függetlenek a kormányzattól, nincsenek külső kontroll alatt (ez alatt értve, hogy döntéseiket maguk hozzák, azonban működésük felett az Ügyészség törvényességi felügyeletet gyakorol), szervezettek, azaz intézményes formában működnek. Tehát nem tartoznak bele: •

az üzleti szervezetek függetlenül attól, hogy ki az alapítójuk vagy tulajdonosuk (pl. önkormányzati feladatellátásra szervezett cég, állami pénzintézet, egyesület vagy alapítvány társas vállalkozása);

•

az állami, önkormányzati szervezetek és intézményeik (pl. közalapítvány, köztestület, állami és önkormányzati feladatellátásra szervezett közhasznú társaság);

•

kifejezetten állami, önkormányzati közfeladatok ellátására létrejött szervezetek (pl. köztestület, települési önkormányzat);

•

a politikai pártok, melyek a hatalom megragadásáért és gyakorlásáért, illetve a politikai hatalomban való részvételért működnek;

•

végül az egyházak főleg a történelmi intézményesültségük, a hívektől fennálló autonómiájuk és nemzetközi jellegüknél fogva.

41

III. A nonprofit szervezetek fejlődése III.1. Nemzetközi trendek A világ minden fejlett, demokratikus országában a civil szervezetek a demokratikus politikai berendezkedés nélkülözhetetlen alkotóelemei, a társadalom és a politikai intézmények közötti kapcsolat fontos közvetítő szereplői. Számuk, szerepük és befolyásuk a második világháború óta egyre jelentősebb. A nonprofit szervezetekre irányuló érdeklődés elsősorban az állam több mint két évtizede tartó válságának, valamint a pártokra épülő képviseleti demokrácia válságjelenségeinek tulajdonítható. A fejlett északon a válság a hagyományos jóléti szociálpolitika megkérdőjelezésében, a fejlődő dél jelentős részén az állam által irányított fejlődésből

való

kiábrándulásban,

Közép-Kelet-Európában

az

államszocializmus

összeomlásában nyilvánult meg (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 11.). Az európai nonprofit szektor utóbbi húsz évében bekövetkezett hihetetlen mértékű növekedését Nigel Tarling a következőkkel magyarázta: „Először is, az 1970-es és a kora 1990-es évek pénzügyi válságainak következtében több kormányzat a korábban állami ellátásként nyújtott jóléti szolgáltatások megszervezése helyett alternatív megoldásokat keresett. A szolgáltatások privatizációjának folyamata egész Európában megfigyelhető, és az államtól sok civil szervezet vesz át jelentős, széles körben igénybe vett szolgáltatási szegmenseket. Másodszor, a jelenlegi demográfiai folyamatok szerint az európai lakos egyre öregszik, aminek következtében a kormányoknak újra kell strukturálniuk az egészségügyi és nyugdíj-ellátási rendszereket. Harmadszor, azok az emberek, akik úgy érzik, hogy a jelenlegi szolgáltatások nem elégítik ki sajátos, egyéni igényeiket, sok kisebb önkéntes segítő szervezetet alapítottak. Sokan elidegenedtek a jelenleg porondon lévő politikai szereplőktől, és úgy érzik ezen csoportok nem képviselik az ő érdekeiket. Válaszként ezek az emberek nonprofit szervezetek keretein belül aktivizálják magukat” (Tarling, N. 1998: 2.). Az Európai Közösség Bizottságának 1997-ben kiadott közleménye (Communication from the Commission of the European Communities on Promoting the Role of Voluntary Organisations and Foundations in Europe. Brussels, 6 June, 1997 COM (97) 241 final) a következő tényezők szerepét emelte ki a civil szektor fejődésében: •

A második világháborút követő általános jólét, melynek következtében egyre bővült a rendelkezésre álló szabadidő;

•

Európa legtöbb gazdaságában a ’80-as években egyértelmű elmozdulás történt a szolgáltatások felé;

42

•

A közösségi intézmények által előállított szolgáltatások nyújtásával egyre növekvő mértékben bíztak meg önkéntes szervezeteket;

•

A közösségi preferenciák megváltoztak, és a közösségi intézmények által tipikusan uniformizált és viszonylag személytelen módon nyújtott szolgáltatások helyett az emberek egyre inkább az önkéntes szervezetek tevékenysége során előnyben részesített, egyénre szabott, ügyfél-orientált szolgáltatást igényeltek;

•

Újabb és újabb szükségletek nyernek létjogosultságot, és egyre több, újabb társadalmi méretű igény fogalmazódik meg (pl. nemek közti egyenlőség, bioszféra védelme stb.);

•

A késő ’70-es és ’80-as években jelentkező foglalkoztatási krízis oda vezetett, hogy önkéntes szervezetek bevonásával foglalkoztatási programok indultak be;

•

Európa

demográfiai

struktúrájának

változása

(növekszik

a

nyugdíjasok

és

munkanélküliek aránya) arra készteti a tagországokat, hogy a közkiadások csökkentése érdekében, egyre nagyobb mértékben a magán és az egyesületi szektorra hárítsanak át bizonyos szolgáltatásokat. A civil szervezetek szaporodását az is erősítette, hogy egyre több kétség fogalmazódott meg az állam problémamegoldó képességeit illetően, egyre kevésbé látszik valószínűnek, hogy az állam képes a maga erejéből megoldani azokat a szociális, fejlesztési és környezetvédelmi problémákat, amelyekkel a mai nemzeteknek szembe kell nézniük (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 12.). Valamint meg kell említeni az elmúlt évtized technológiai, kommunikációs forradalmát is, melynek hatására a népesség egyre nagyobb része rendelkezik olyan képességekkel (egyrészt a rendkívüli mértékben kiterjedt tanulási lehetőségek növekedése [felsőoktatásban eltöltött idő elhúzódása], másrészt a technológiai és információs forradalom [Internet, kereskedelmi TV csatornák] révén), amelyek megkérdőjelezik a korábbi hierarchiákat, nemzeti intézményeket, valamint a hagyományos pártok és politikai elitek problémamegoldó képességét (Inglehart, R. 1977; 1997). Ezt a folyamatot jelzi, hogy míg a hatvanas években az átlagos választási részvétel NyugatEurópában 85%-os, addig a kilencvenes években „már csak” 78%-os volt. Jelentős csökkenés volt megfigyelhető, pl. Ausztriában, Dániában, Franciaországban, Portugáliában, Svájcban stb. (Lane, J-E.-Ersson, S. O. 1991: 182.). A választási részvétel csökkenésével párhuzamosan csökkent a pártok tagsága is. Nyugat-Európa 19 államából 14-ben csökkent a választójogú népességen belül a párttagok aránya. A legalacsonyabb értéket Angliában, Franciaországban, Hollandiában és Németországban mérték, ahol a választókorú népesség mindössze 2%-a tagja valamilyen pártnak, s arányuk jelentősen csökkent a hatvanas, illetve nyolcvanas évek adataihoz képest (Enyedi Zs.-Körösényi A. 2001: 123.). A párttagság 43

alacsony értékei mellett csökkent az erős pártidentifikációval rendelkezők aránya is – Németországban 1972-1987 között arányuk 55-ről 41%-ra, Angliában 1964-1987 között 44%-ról 19%-ra csökkent (Enyedi Zs.-Körösényi A. 2001: 270.). A politikai lojalitás hagyományos csökkenése növelte a pártrendszerek fragmentációját: míg Nyugat-Európában az ötvenes években a parlamenti pártok száma átlagosan 6 volt, addig a nyolcvanas években már 8 (Lane, J-E.-Ersson, S. O. 1991: 183.). Az állampolgárok tehát kevésbé kapcsolódnak be a hagyományos intézményesített részvételi formákba, mint például a szavazás, egy párthoz vagy nagy vertikális szervezethez (szakszervezet) való csatlakozás stb. ezzel szemben egyre inkább közvetlenebb részvételi formákat keresnek, nem riadva vissza a protestáló cselekvésvállalás lehetőségeitől, problémamegoldó csoportoknak nyújtott támogatástól sem. A fenti változások összességében eredményezték a civil szektor erősödését, hiszen az állam/önkormányzat és pártok mellett egyre gyakrabban jelentek meg sajátos érdekkifejező-, érdekmegjelenítő, szolgáltató csoportok, melyek jobbára azokon a területeken jelentek meg konkurenciaként, melyeket vagy az állam/önkormányzat vagy a pártok szabadon hagytak. A nemzetközi összehasonlító kutatást végzők arra jutottak, hogy a nonprofit szektor távolról sem egységes, minden országban más formát ölt a helyi kulturális, történelmi, politikai és gazdasági viszonyok függvényében (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 34.). A nonprofit szervezetekről nincs teljes és egységes nyilvántartás az európai országokban, ezért csak néhány (töredékes) adat felhasználásával tudom bemutatni a nonprofit szektor elmúlt időszakának fejlődését. Angliában a kilencvenes évek elején 175 000 jótékonysági szervezetet tartottak nyilván, ezenkívül számtalan egyéb öntevékeny nonprofit szervezet is működött az országban (Knapp, M.-Kendall, J. 1991). Számuk 1998-ban az önkéntes, és a közösségi szervezetekkel együtt már 300 000 és 500 000 között mozgott, ami az jelenti, hogy a kilencvenes években majdnem 90 000 új jótékonysági szervezet jött létre szemben a 67 000 megszűnt szervezettel. Ez majdnem 2000 új szervezet alakulását jelenti évente (Passey, J.-Hems 1999). Angliában a hatóságok különbséget tesznek jótékonysági és öntevékeny szervezetek között, míg a jótékonysági szervezeteknek széleskörű és automatikus kedvezmények járnak, addig a többi öntevékeny szervezetnek csak mérlegelés alapján. A szektorban 514 000 fizetett ember dolgozik, ami Anglia teljes munkaerejének 2,2%-a. 19 A foglalkoztatottak jelentős része (több mint egynegyede) a kultúra és rekreáció területén dolgozik, e mellett magas az oktatásban 19

Hasznos információk és adatok találhatók a www.cabinet-office.gov.uk/innovation/2001/charity, valamint a www.homeoffice.gov.uk/acu/compact/2001 honlapokon (letöltve: 2003. 05.06.).

44

(különösen a felsőoktatásban) dolgozó nonprofit alkalmazottak száma is. Ez utóbbi növekedése elsősorban a Thatcher-érában végrehajtott reformoknak köszönhető, melynek keretében a felsőoktatás az állami felügyelet alól magán, nonprofit státuszba került (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 31.), de például a lakásállomány 10%-át nonprofit szervezetek építették vagy újították fel. A szektor összbevétele 1999-ben 14.2 milliárd fontot tett ki, mely a GDP közel öt százalékát jelenti. A szektor bevételeinek 46%-a független forrásokból (adományokból, befektetések megtérüléséből), 34%-a a szolgáltatások és áruk értékesítéséből (mely fele-fele arányban a kormányzat és a nagyközönség között oszlik meg), 20%-a pedig befektetések megtérüléséből származik. Összességében a szektor bevételének 29%-a származik valamilyen formában a kormányzattól (Passey, J.-Hems 1999). Meg kell említeni, hogy a bevételek egyharmada a 150 legnagyobb szervezetnél koncentrálódik. Franciaországban a civil szerveződések súlya az utóbbi húsz évben növekedett meg. Míg 1901-ben 40 000 szervezet működött, addig 1999-re számuk 730 000-re nőtt. Az adatok szerint a fejlődés nem tekinthető egyenletesnek, míg 1975-1977 között évente átlag 23 000 új egyesületet alapítottak, addig 1995-1997 között az alapítások évi átlaga közel háromszorosára (63 000) növekedett. A legtöbb egyesület a kultúra és a szabadidő-eltöltés (41,6%), a szociális szolgáltatások (20,7%), oktatás és tudományos kutatás (15,7%) és egészségügy (2,7%) területén alakult. Az 58 millió lelket számláló országban a gazdasági tevékenységet folytató egyesületek 975 000 alkalmazottat foglalkoztatnak, ami a francia munkavállalók 4,9%-a. (Johancsik J. 2002: 90-91.). A szektor működési költségei a GDP-hez viszonyítva több mint 3%-ot tesznek ki. Példaként lehet említeni, hogy a bentlakásos szociális ellátás 55%-át, a közoktatás 20%-át nonprofit szervezetek nyújtják. Hollandiában, 1998 januárjában több mint 78 000 alapítvány és 85 000 egyesület működött. Az országban az öntevékeny szervezetek alapítványi és egyesületi formában egyaránt működhetnek, s a szervezetek számos tényezőt mérlegelve döntik el, hogy melyik formát választják. Az adományokat, támogatásokat nyújtó szervezetek többnyire alapítványok (Van der Ploeg, T. J. 1991: 177.). Európában a nonprofit szektorban alkalmazottak arányát tekintve Hollandiában dolgozik a legtöbb (12,5%) foglalkoztatott (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 23.). A szervezetek többsége a szociális és egészségügyi ellátás területén tevékenykedik, ahol a foglalkoztatottak közel fele dolgozik. Németországban, a ’90-es évek elején 10 000 alapítványt (Schindler, A. 1991: 155.), 2001-ben 544 701 működő egyesületet tartottak nyilván, ami azt jelenti, hogy átlagosan 6,6 működő szervezet jut 1000 lakosra. A legtöbb szervezet a sport (39,6%), a szabadidő (17,4%),

45

a szociális (13,3%) és a kulturális (11,4%) területen tevékenykedik. 20 A szektor működési költségei a GDP-hez viszonyítva több mint 3%-ot tesznek ki. A foglalkoztatottak közel 5%-a dolgozik a nonprofit szektorban. A foglalkoztatottak jelentős része a szociális ellátásban és az egészségügyben tevékenykedik, amit az is jól mutat, hogy a kórházi ellátás 40%-át, a bentlakásos szociális ellátás 60%-át nonprofit szervezetek működtetik (Bíró E. 2002: 11.). Közép- és Kelet-Európában a nonprofit szektor fejlődése lényegében összekapcsolódik az 1989-es forradalmakkal. A kommunista időszakban rövid periódustól eltekintve a civil társadalmat

lényegében

szétzúzták.

1956-ot

követően

csupán

Magyarországon

és

Lengyelországban, valamint az egykori Jugoszláviában engedtek korlátozott pluralizmust az egyetemeken, a művészet és a kultúra területén. A civil társadalom újbóli színre lépését Lengyelországban a Szolidaritás mozgalom, Magyarországon a különféle kisméretű klubok és társaságok, Csehszlovákiában pedig a béke- és zöldmozgalmi csoportok készítették elő (Kaldor, M-Vejvoda, I. 1997: 20-22.). Bulgáriában az 1990-es évek elején mintegy 400 szervezetet tartottak nyilván, melynek többsége a kultúra, a tudomány és az oktatás területén működött. Számuk 1998-ra már elérte a 9000-et. A szektor gyengeségét jól mutatja, hogy a szervezetek túlnyomó többsége külföldi és döntő többségük a fővárosban működik (Széman Zs.-Harsányi L. 1999: 11.). Romániában a nonprofit szervezetek főleg az értelmiség zárt körein belül jöttek létre. Számuk a kilencvenes évek elején 4700 körül volt, ami azt jelenti, hogy átlagosan 62 nonprofit szervezet jutott 100 000 lakosra. A kilencvenes évek elején még lassú növekedést mutatott a szektor (kb. 300 szervezet/hó), talán ennek is köszönhető, hogy 1997-ben a nem kormányzati szektoron belül a hivatalosan bejegyzett szervezetek száma körülbelül 33 000 (Pop, L. 2002: 338.).

A szervezetek munkája iránt a társadalomra nehezedő szociális

feszültségek miatt a szociális-egészségügyi, illetve a kulturális-oktatási terülten mutatkozik a legnagyobb igény. A szektor bevételeihez az állam csak kismértékben járul hozzá (4-5%), ezért a bevételek jelentős részét (közel 60%-át) nemzetközi programok, illetve az országba betelepült multinacionális cégek biztosították (Széman Zs.-Harsányi L. 1999: 17.). A szervezetek főleg a nagyvárosokban, azon belül is a fővárosban koncentrálódnak, amit az is jól mutat, hogy az önkormányzatok 82%-ában nincs működő nonprofit szervezet és csak 6%ukban találunk három vagy több aktív nonprofit szervezetet (Pop, L. 2002: 333.). Szlovákiában a szervezetek túlnyomó többsége az 1989-es rendszerváltás után alakult meg. Míg 1994-ben 375 szervezetet tartottak nyilván, addig 1997-ben már 17 000-et (Bíró E. 2002: 8.). A szervezetek jelentős része már a kilencvenes évek elején is a szociális szférában 20

Az adatokat a www.nonprofit.de/vereinsstatistik/2001 honlapról szereztem (letöltve 2003.05.07.).

46

tevékenykedett. 1998-ban a szociális, egészségügyi területen szerepük tovább erősödött, valamint a környezetvédelem, oktatás és a kultúra területén is egyre fontosabb szerepet töltenek be. A szektorban foglalkoztatottak aránya az összes foglalkoztatotthoz viszonyítva az európai átlag (6,9%) csupán töredéke (0,9%) (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 61.). Csehországban az egypártrendszer bukásával indult el a nonprofit szektor fejlődése. 1993ban a Cseh Köztársaság megalakulásakor megteremtette a civil szektor újraéledésének lehetőségét, ám kezdetben a kormány szükségtelennek ítélte, és gyanúsnak tartotta a civil szerveződéseket (Pajas, P. 1997: 33.). Ennek ellenére az állampolgárok kezdeményezései kitűnően ellensúlyozták a központosított állammal és a bürokráciával járó hátrányokat. 1996ban 35 566 nonprofit szervezetet (ebből 28 422 civil szervezet, 4514 alapítvány, 2630 egyházi szervezet) tartottak nyilván (Pajas, P. 1997: 32.). 2000-ben a számuk elérte a 44 000-et, ezeken kívül még közel 4000 a kormány tulajdonában álló nonprofit szervezet is található (Bíró E. 2002: 9.). A szektor bevételének mintegy 40%-a származik az államtól. Ezekből a csatornákból az újonnan létrehozott alapítványok nem részesülhetnek, ezért ezek a szervezetek főleg külföldi adományokból, nemzetközi projektekből tartják fönn magukat (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 63.). Lengyelországban az 1970-es évek vége felé a nonprofit szektor elemi erővel tört elő, teret adván a Szolidaritás mozgalom politikai törekvéseinek. A szervezetek előretörésében nagy szerepe volt a világi és egyházi szervezetek formális és informális hálózatainak összefogásának, a keresztény egyház tradícióinak, és a nép tudatában mindvégig élő függetlenségi törekvéseknek (Arató A. 1992: 56-65.). A szektor méretére vonatkozóan ellentmondásos adatok állnak rendelkezésemre: a rendszerváltás után számukat a statisztikai nyilvántartások szerint 30 000 körülire becsülték (Okraszewska, A.-Kwiatkowski, J. 2002: 255.) mások 47 000 szervezetről beszéltek (Les, É. 1997: 108.), de 80 000 szám is megjelent (Kaldor, M.-Vejvoda, I. 1997: 21.). A szervezetek „sűrűsödése” területileg eltérő képet mutat; Varsó és környékén az összes működő nonprofit szervezet 18%-a, Dél- Lengyelországban (főleg Szilézia és Malopolska régióban) 13%-a, Észak-Lengyelországban (Gdansk és környékén) pedig több mint 5%-a található. Ezzel szemben Kelet- és DélnyugatLengyelországban a működő szervezetek aránya nem éri el az összes szervezet 1%-át sem. A szervezetek több mint kétharmada egyesület, 23%-a alapítvány, a többi pedig különféle társaság, Club, mozgalom, bizottság (Okraszewska, A.-Kwiatkowski, J. 2002: 255-256.). A lengyel nonprofit szervezetek aktivitása széles körű, hiszen mind az egészségügy, mind a szociális jólét, a kultúra, az emberi jogok, a helyi gazdaságfejlesztés és a környezetvédelem területén kifejtik tevékenységüket. A szervezetek számához viszonyítva a szektorban

47

foglalkoztatottak aránya meglehetősen alacsony (a teljes foglalkoztatottak csupán 1%-a). Ennek oka a szektor szervezeteinek viszonylagos tőkeszegénysége, amit az is jól mutat, hogy a szervezetek bevételeik döntő hányadát (65%-át) a lakossági és vállalati támogatások teszik ki, a külföldi támogatások aránya 15%, amit az alig magasabb állami támogatás (20%) egészít ki (Les, É. 1997: 110.). Ennek is köszönhetően a szervezetek egyre nagyobb része veszi igénybe

a

helyi

önkormányzatok

támogatását,

és

köt

különféle

együttműködési

megállapodásokat önkormányzati szervekkel. A szektor méretének növekedését különösen a 90-es évek közepétől több tényező is gátolta. Ezek közül kiemelendő, hogy az állam a jóléti szolgáltatások, az oktatás és az egészségügy területén megőrizte monopol helyzetét. A szektor túlzott állami ellenőrzését jelzi, hogy az egyesületek és az alapítványok regisztrációjához szükség volt a helyi önkormányzat engedélyére is. III.2. A nonprofit szektor fejlődése Magyarországon Magyarország kelet-közép európai összehasonlításban jelentős civil hagyományokkal rendelkezik, bár a társadalmi szervezetek történetéről összegző munka nem készült. A rendelkezésre álló monográfiák

21

alapján Magyarországon az első jelentősebb

szerveződési szakasza 1825-1840 közé tehető. A reformkor légköre igencsak kedvezőleg hatott a közösségi élet minden formájára. 1848 előtt a hazai egyesületek működésének engedélyezése az uralkodó kizárólagos jogát képezte, melyet a helytartótanács, 1848 és 1867 között pedig a közös belügyminisztérium gyakorolt (Pavluska V. 1999: 101). Ebben az időszakban a szervezetek zöme (85%-a) három tevékenységcsoportban működött. Közel azonos súllyal szerepeltek a kulturális – vallási, a szabadidős és a jótékonysági szervezetek – ez utóbbiak főleg önsegélyező tevékenységet folytattak (Pavluska V. 1999: 105.). Emellett olyan intézmények jöttek létre, mint a Magyar Tudományos Akadémia, az Országos Magyar Gazdasági Egyesülés, a Magyar Lovaregylet. A dualizmus éveiben erőteljesebb növekedés figyelhető meg. Különösen az iparosodás felgyorsulását követően jöttek létre nagyobb számban művészeti-, tudományos-, jótékony- és önsegélyező egyesületek, érdekképviseleti szervezetek. A korábbi három tevékenységcsoport a századfordulóra a szakmai szervezetekkel bővült ki. Minőségi változás az egyesületek fejlődésében az 1920-1932 közötti időszakban figyelhető meg. A megalakított egyesületek száma a korábbi két évtizedhez képest Például Magyarország különböző egyletei. Statisztikai Közlemények. A hazai állapotok ismeretének előmozdítására. Budapest, 1862; Magyarország egyletei és társulatai 1878-ban. Hivatalos Statisztikai Közlemények. Országos Magyar Királyi Statisztikai Hivatal 1879; Vargha Gyula (szerk.) Magyarország egyletei és társulatai 1878-ban. Hivatalos Statisztikai Közlemények. OMKSH 1880; Reisz László: Egyletek a dualizmuskori Magyarországon. Statisztikai Szemle 1988. 1. 930-946. o. 21

48

megháromszorozódott, számuk meghaladta a 14 000-et (Kuti É. 1998: 33.). A százezer lakosra jutó egyesületek száma 165, ennél magasabb értéket csak a legiparosodottabb, legurbanizáltabb településeken (főleg a törvényhatósági jogú városokban: 251) és a fővárosban (222) figyelhetünk meg. Ha ezeket az adatokat összevetjük a léptékét tekintve leginkább összehasonlítható várossal, Béccsel, akkor azt tapasztaljuk, hogy míg 1932-ben Budapesten 2236 egyesületet regisztráltak, addig Ausztria fővárosában 16 244-et (Huszár T. 1997: 40.). A szervezetek számában megmutatkozó „ugrást” az érdekképviseleti egyesületek mellett mindenekelőtt a bajtársi és hazafias egyesületek, valamint a sportegyesületek növekedése idézte elő. A szervezetek 80%-át továbbra is a korábbi négy tevékenységi kör jellemezte, igaz, a belső arányok eltolódtak közöttük. 1932-ben a legmagasabb részarányt (32,6%-ot) a szabadidős tevékenységet folytató szervezetek képviselték (Pavluska V. 1999: 106.). A hazafias, bajtársi egyesületek és részben a sportegyesületek növekedése mögött az akkori politikai légkör is jelentős szerepet játszott, hiszen a hadsereg létszámának békeszerződésben előírt korlátozása, jelentős mértékben hatott a gyakran paramilitáris szervezetek megerősödésére (a bajtársi egyesületek többsége 1920-1924 között alakult). Pozitív fejleménynek tekinthető a kultúr-, művészeti, irodalmi, valamint tudományos egyesületek lassú, bár a korábbi évek átlagához viszonyítva mégis erőteljesebb növekedése. Scitovsky Tibor a második világháborút megelőző időszakban Magyarországot, mint fejlett egyesületi szektorral rendelkező országot jellemezte, melyben az önkéntes szerveződések átszőtték a társadalmat, és valamennyi társadalmi réteg létrehozta azokat a szerveződéseket, amelyek tagjaik számára nemcsak szabadidő-eltöltési, hanem azonosulási lehetőséget kínáltak (Scitovsky T. 1990). Ezzel szemben Huszár Tibor Magyarország háború előtti egyesületi életét olyan fejlődési szakaszként jellemezte, amely megteremtette ugyan a polgárosodást elősegítő önszerveződés kereteit, azonban a törvényi szabályozással, etatista törekvésekkel gátolta, hogy az állammal szemben egy erős civil szféra jöjjön létre (Huszár T. 1997: 44-45.). 1945 után a hazai szervezeti életről kevés adat áll rendelkezésemre. A Magyar Országos Levéltár címjegyzékében 1945-1949 közötti időszakban 6448 egyesület neve szerepel (Huszár T. 1997: 45.). Az 1946. évi I. törvénycikk még elidegeníthetetlen jogként szabályozta az állampolgárok egyesülési jogát, és belügyminiszteri rendelettel a miniszter hatáskörébe utalta az egyesületek felügyeletét. Az 1949. évi alkotmány az egyesületi jogot már csak a „dolgozók érdekeinek megfelelően” kitétel érvényesülése mellett biztosította. (Pavluska V. 1999: 107.; Kuti É. 1998: 41-44.). A szervezetek számának és típusának alakulásában nagy szerepet játszott a szovjet típusú államszocializmus bevezetése, amely nagy múltú szakmai,

49

érdekvédelmi és szociális szervezeteket sorvasztott el (pl. Nemzeti Segély, NÉKOSZ, DOKOSZ, KALOT, KALÁSZ stb.). A KALOT-nak (Katolikus Legényegyletek Országos Tanácsa) és a KALÁSZ-nak (Katolikus Leányegyletek Országos Tanácsa) 1946-ban, amikor megszüntették őket még mindig 631, illetve 576 szervezete volt (Ágh A. 1989: 313.). Az egypártrendszer feltételei között politikai, belbiztonsági, pénzügyi korlátok jelentősen szűkítették a civil mozgalom mozgásterét, csupán a sport, tűzoltó, vadász, halász és állattenyésztő szervezetek működése volt engedélyezett. Ennek köszönhetően az egyesületek száma 1970-ben alig több mint a fele az 1932-es adatnak. A SZOT vagy az ágazati szakszervezetek

demokratikus

centralizmusa

pedig

elsorvasztotta

az

érdemi

érdekképviseletet, az alulról jövő kezdeményezések képviseletét és az autonóm döntés lehetőségeit. A gazdasági, politikai és társadalmi válság kiéleződése Magyarországon a szervezeti élet újbóli „pezsdülését” eredményezte. A nyolcvanas évek elején új típusú társadalmi önszerveződések jelentek meg a békemozgalomtól az ökológiai mozgalmakig, melyekhez később a diákmozgalom, a kollégiumi önigazgató mozgalom és az egyetemeken belüli, valamint kívüli klubmozgalom, illetve politikai célú egyesületek, fórumok „új hulláma” szerveződött (Szabó M. 1989: 74.). A nyitás kiindulópontját az alapítvány jogintézményének 1987-es újbóli megjelenése jelentette, majd az egyesülési törvény 1989-es parlamenti elfogadásával folytatódott, s végül az 1990-ben hatályba lépő Polgári Törvénykönyv módosításával zárult, mely megszüntette azt a korábbi korlátozást, melynek értelmében alapítványt csak a tevékenysége szerinti illetékes állami hatóság engedélyével lehet létrehozni (Kuti É. 1998: 65.; Bíró E. 2002: 23.). A szervezetek szabad alapításának feltételeit biztosító 1989. évi törvény megszületését követően, élve a történelmi lehetőségekkel és a politikai rendszer erodálódásával a szervezetek száma és szerkezete folyamatosan növekedett. Míg 1982-ben 6570 szervezetet tartottak nyilván, addig 1989-ben már 8514-et. (Harsányi L.Kirschner P. 1992). A szektor belső szerkezete is módosult, 1987-1989 között a művészeti, városvédő, kulturális egyesületek száma meghétszereződött, s megtízszereződött az egyéb, jellegzetesen öntevékeny egyesületek (környezetvédő, humán, nyugdíjas, gazdasági [szakmai] érdekképviseleti) száma is (Huszár T. 1997: 47.). Ezzel párhuzamosan meg kell említeni az a folyamatot is, amelyet a volt állampárti hatalom kettős átalakulása jelentett. Az állampárt egykori vagyonának „széthordásával” és a korábbi szatelitszervezetek egy részének infrastruktúráján új egyesületek és alapítványok születtek, immár a demokratikus törvények adta legális keretek között. Tisztségviselőik „szétszóródtak”, de tovább építhették immár pártkeretek nélkül maradt személyes hálózatukat. Egy részük valóban a független civil

50

társadalom kiépítésén munkálkodott, míg más részük fenntartotta politikai kapcsolatait. Ennek elhúzódó hatása kimutatható a pártok és a civil szervezetek gyakran bizalmatlan kapcsolatában, illetve a civil szervezetek politizálódásában is (különösen az önkormányzati választásokon). A rendszerváltás után a magyarországi nonprofit szervezetek újjáéledésével szinte párhuzamosan megkezdődtek a szektor statisztikai megfigyelései is. Az idősoros elemzések gazdagsága és merítési bázisa lehetőséget kínál arra, hogy néhány fontos megjegyzést tegyek a szektor hazai fejlődésével kapcsolatban. A kérdőíveket minden évben a civil szervezetek töltik ki, így lehetőség van az elmúlt időszak főbb tendenciáinak bemutatására. Az évente ismétlődő vizsgálatokat a KSH 1996 és 2000-ben az önkormányzatokra is kiterjesztette. A két vizsgálat abban különbözik egymástól, hogy az egyikben a civil szervezetektől gyűjtenek be adatokat, míg a másikban a vizsgálat alanya az önkormányzat. A következő részben ezért a Központi Statisztikai Hivatal 1997, 1998, 1999 és 2000-es adatbázisából 22 (Bocz J.-Emri I.-Kuti É.-Mészáros G.-Sebestény I. 1998; 1999; 2000; 2001) néhány olyan elemet emeltem ki, amely véleményem szerint alkalmas arra, hogy kellőképpen szemléltesse azokat a folyamatokat, amelyek az utóbbi néhány évben a szektoron belül végbementek. Ezt azért tartom szükségesnek, hogy az általam vizsgált szervezeti körön kívül a szektor egészéről is egy átfogó – bár sok tekintetben nem a teljességre törekvő – kép alakuljon ki. A fejezet második részében a módszertani fejezetben ismertetett szervezeti körre szelektált adatbázist felhasználva igyekszem bemutatni az önkormányzatok és a civil szervezetek kapcsolatának néhány főbb jellegzetességét. Nem foglalkozom azzal a módszertani problémával, hogy a KSH adatbázisa mennyire tekinthető pontosnak, 23 és teljes körűnek 24, hiszen a hátrányai mellett is a leghitelesebb képet nyújtja a nonprofit szektor szerkezetéről. Elemzésemben főleg a társadalmi szervezetek, alapítványok (1994-től) köztestületek, közhasznú társaságok számának, bevételének, gazdálkodásának alakulásával foglalkozom.

III.3. A szektor szervezeti kiterjedtsége A hazai nonprofit szektor viszonylag rövid idő alatt nagyon gyors mennyiségi fejlődésen ment keresztül. A szervezetek száma a Legfelsőbb Bíróság adatai szerint megközelítette a 22

Az adatbázist a Központi Statisztikai Hivatal bocsátotta rendelkezésemre. Az adatfelvétel nem terjed ki minden szervezettípusra, így ezekkel az elemzés során nem foglalkozom. 24 A visszaküldő szervezetek aránya kb. 80%-os, arra viszont nincs információm, hogy mely szervezetek tagadták meg a válaszadást. Ugyanígy ismeretlen számomra, hogy mely típusú, tevékenységi körű szervezetek az ország mely régióiban és településtípusaiban válaszolnak szívesebben, vagy kevésbé. 23

51

hetvenezret, míg a KSH adatai közelítőleg ötvenezer szervezetről számolnak be. A nyilvántartás látszólagos pontatlanságának oka, hogy a Legfelsőbb Bíróság adatbázisa valóban hetvenezer szervezetet jelez, ugyanakkor az is tény, hogy közöttük ezerszám vannak az azóta hivatalosan is megszűnt szervezetek, a tévedésből duplán regisztráltak, valamint azok, akik a KSH-nak bejelentették a megszűnésüket, illetve szüneteltetésüket, de a hivatalos bírósági utat még nem járták be. Az adatok egyértelműen jelzik, hogy 1997-ig egy rendkívül extenzív és folyamatosan bővülő szektorról beszélhetünk. Ugyanakkor a KSH utóbbi vizsgálatai már egyértelmű lassulást jeleznek a szektor fejlődési dinamikájában, ami azt jelenti, hogy 1997-től a szervezetek száma gyakorlatilag nem változott, sőt 2000 volt az első olyan év, amikor a szektor mérete nem nőtt, hanem csökkent. A szektor tízéves története a növekedés tükrében két szakaszra bontható. Az 1997-tel lezáródó periódust a szektor dinamikus növekedésének időszakaként jellemezhetjük. Ekkor a szervezetek száma több mint ötszörösére emelkedett. Ezen belül is az alapítványok számának gyarapodása volt a látványosabb (közel ötvenszeres), szemben a társas nonprofit szervezetek 3,3-szoros bővülésével. Ennek oka részben az, hogy az egyesületek megalakulása (szemben az alapítványokéval) nem a 80-as évek végén indult meg. Az 1997 óta eltelt időszak a szektor „telítődésének”, illetve minőségi átalakulásának időszaka. Az alapítványok száma ekkor már „csak” közel 6%-kal emelkedett, míg a társas nonprofit szervezetek számában jelentős (5%) csökkenés mutatkozott. 2. ábra Nonpr ofit szer vezetek száma 1989 és 2000 között Ezer 50 Alapítvány

Társas nonprofit szervezet

Összesen

40

30

20

10

0 1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

F orrás: KSH, 2002

52

Az ábra jól mutatja, hogy 1997-hez képest a szervezetek száma kismértékben (0,5%) csökkent. A szervezetek számának növekedése vagy csökkenése korántsem tekinthető egyenletesnek, hanem szervezettípusonként meglehetősen differenciált képet mutat. 19972000 között az alapítványok aránya kismértékben (4%-kal) nőtt, bár 2000-ben 121 alapítvánnyal volt kevesebb, mint 1999-ben. A közalapítványok aránya ezzel szemben 40%kal, a közhasznú társaságok aránya pedig 76%-kal nőtt 1997 és 2000 között (Bocz J.-Emri I.Kuti É.-Mészáros G.-Sebestény I. 2002: 191.). A szektor számbeli megtorpanása egyértelműen a társas nonprofit szervezetek, azon belül is az egyesületek csökkenésének tudható be. Azt azonban nem tudhatjuk, hogy a társas nonprofit szervezetek száma elérte-e a maximumát, vagy napjainkban csupán egy időszakos megtorpanás tanúi lehetünk. Más oldalról vizsgálva a hazai nonprofit szektor összetételét elmondhatjuk, hogy a szektor szervezettípus szerinti szerkezete stabilizálódni látszik. Továbbra is meghatározóak az egyesületek és az alapítványok. 3. ábra Nonprofit szervezetek szervezeti forma szerinti összetétele, 1994-2000 2000-es állapot

1994-es állapot 35,5% 0,4%

Alapítvány, közalapítvány 41,8%

Köztestület 7,4%

1,0%

0,2% 56,4%

KSH, 2002

Np. szervezet intézménye

n=40 159 szervezet

0,1% 7,6%

Érdekképviselet 1,9%

Kht. 47,6%

Egyesület

KSH, 2002

n= 47 144 szervezet

A szervezetek számbeli növekedésének megtorpanására többféle magyarázat adható: széles körben elfogadott vélemény, hogy egy extenzív növekedést követően szükségszerűen professzionalizálódniuk 25 kell a szervezeteknek, 26 más vélemények szerint a szerveződések Amit elsősorban az jelez, hogy a szektor alaptevékenységből származó bevétele több mint 4,5%-kal bővült 1997-hez képest. A professzionalizáció kiterjedhet a szektor szerkezetének változására ugyanúgy, mint arra, hogy az egyes szervezet működése során mind jobban ért ahhoz, amivel foglalkozik. Másrészről növekszik a szolgáltatásokat nyújtó nonprofit szervezetek aránya is annak köszönhetően, hogy korábbi állami szolgáltató intézmények alakulnak át nonprofit szervezetekké. 25

53

stagnálása a forráshiányra vezethető vissza. De a lehetséges okok közé sorolható az is, hogy egy adott gazdasági-társadalmi helyzetnek, ezen belül is a közszolgáltatásokban kialakult állami szerepvállalás csökkenésnek is szerepe lehet a nonprofit szektor alakulásában. Ugyanakkor az is elképzelhető, hogy a szektor ma már nem úgy bővül, hogy új szervezetek jönnek létre, hanem úgy, hogy növekszik a szervezetekben főállásban tevékenykedők száma. Ezt a folyamatot erősíti a nonprofit szektor főállású foglalkoztatottjainak jelentős mértékű emelkedése (1993-ban 30 234 fő, 2000-ben 56 004 fő, ami 85%-os növekedés) az elmúlt években (Bocz J.-Emri I.-Kuti É.-Mészáros G.-Sebestény I. 2002: 199.). A civil szervezetek számának alakulásában mutatkoznak ugyan területi, települési különbségek, de azok nem a központilag „kijelölt” régióhatárokhoz igazodnak. Így Budapest és Pest megye mellett Veszprém, Zala, Vas, Somogy, Heves megyékben a legmagasabb (átlagosan 50), míg az ország keleti területein rendre alacsonyabb (átlagosan 40) az 1000 lakosra jutó nonprofit szervezetek száma. Az országban kimutathatók aktivizálódó térségek, ez döntően a Közép és Dél-Dunántúlra jellemző, ahol a nonprofit szervezetek növekedési üteme a kilencvenes évek elejétől az évtized közepéig az országos átlagnál jelentősebben emelkedett. Ezekben a térségekben a gazdasági bázis gyenge, alacsony a gazdaság jövedelmi potenciálja, a szerkezeti válságok csak lassan rendeződnek, a megosztott és elaprózódott településhálózatban (Zala, Veszprém, Somogy) súlyos feszültségek halmozódtak fel, viszont erősek a közösségi hagyományok (Rechnitzer J. 1998: 545.). Ha településtípusonként vizsgáljuk civil társadalom szférájának szerveződése erőteljesebb a jelentős szellemikulturális-felsőoktatási központokban, mint a gazdasági potenciált a kilencvenes évek elején még csak felvillantó nagyközpontokban – pl. Győr, Székesfehérvár stb. (Rechnitzer J. 1998: 540.). 1993-hoz képest a szektor tevékenységcsoportok szerinti megoszlásában kisebb változások figyelhetők meg. Ugyan továbbra is a sport, a szabadidő, a kulturális és az oktatási szervezetek vannak túlsúlyban, azonban arányuk az összes szervezet tekintetében némileg változott. Különösen a sport szervezeteknél figyelhető meg jelentős csökkenés, míg 1982-ben arányuk 46% volt, addig 1993-ban már csak 22%, 2000-ben pedig 14%. Ezzel szemben folyamatosan nőtt az oktatási, az egészségügyi, a szociális, a településfejlesztési és a vallási szervezetek aránya.

Ami azért jelent megtorpanást, mert egy szervezet működtetése mára rengeteg ismeretet igényel, a kedvezmények igénybevétele bizonyos feltételekhez kötött stb. 26

54

4. táblázat Nonprofit szervezetek megoszlása tevékenységcsoportok szerint, 1982-2000 Tevékenységcsoport 1982 1993 1995 2000 Kultúra 1,4* 10,2 10,1 10,5 Vallás 1,5 2,3 2,7 Sport 45,9 21,8 16,6 13,7 Szabadidő, hobbi 26,3 12,7 16,5 15,4 Oktatás 1,8** 9,6 10,8 14,6 Kutatás 2,1 2,1 2,2 Egészségügy 0,2*** 3,7 4,1 4,5 Szociális ellátás 8 7,4 8,8 Polgárvédelem, tűzoltás 22,5 3,6 2,7 1,9 Környezetvédelem 2,1 2,1 2,2 Településfejlesztés 3,1 3,5 5,1 Gazdaságfejlesztés 1,8 1,3 1,9 Jogvédelem 1,5 1,2 1,2 Közbiztonság védelme 2,2 2,5 3,0 Többcélú adományosztás, nonprofit 1,1 1,6 1,5 szövetségek Nemzetközi kapcsolatok 1,5 1,4 1,4 Szakmai, gazdasági érdekképviselet 12,1 12,7 8,7 Politika 0,9 1,1 0,7 * Vallási szervezetekkel együtt, ** Kutatási szervezetekkel együtt, *** Szociális szervezetekkel együtt. Forrás: Kuti É. 1998: 36.; KSH, 2002

A nonprofit szervezetek ugyanakkor különböznek szervezeti formáik tekintetében is. Vannak olyan tevékenységi területek, – ilyen az oktatás, a településfejlesztés, a kultúra és a szociális ellátás –, amelyeket elsősorban alapítványi formában végeznek el. A sport, szabadidő, hobbi, illetve kismértékben a kultúra területén tevékenykedő szervezetek, tehát azok, amelyeknél a tagsági viszony fontos, inkább egyesületi formában működnek. A közhasznú társasági forma pedig inkább a gazdaság-, és településfejlesztési területeken preferált. A szervezeti formák nem csak a tevékenységi területekkel állnak szoros összefüggésben, hanem – talán éppen annak köszönhetően – azzal is, hogy a szervezeti formán belül mekkora a közhasznú, illetve a kiemelkedően közhasznú szervezetek aránya.

III.4. A nonprofit szervezetek gazdálkodása 27 A nonprofit szektor méretének, szerkezetének alakulására rendkívül nagy befolyást gyakorol az a gazdasági környezet, amelyben az egyes szervezetek tevékenységüket kifejtik. Nem érthetjük meg a hazai nonprofit szektor súlyát, szerepét, problémáit, ha nem vizsgáljuk meg azt a gazdasági környezetet, mely a szektort „körülveszi”. Úgy gondolom, hogy épp a finanszírozás mutatja meg a hazai nonprofit szektor valós helyzetét, ezért külön és viszonylag nagyobb terjedelemben foglalkozom ezzel a kérdéssel.

27

Ez a fejezet a nonprofit szektor gazdálkodását írja le. Külön fejezet tárgyalja az önkormányzatok szerepét a nonprofit szektor bevételi struktúrájában.

55

A különböző szervezeti formák eltérően reagálnak a gazdasági környezetre. Egy alapítvány számára – létrehozásának körülményeiből adódóan is – nagyobb gazdasági stabilitásra van szükség, mint egy egyesületnek, amely kezdetben prognosztizálhatóan tagjai adományaiból, tagdíjakból tartja fönn magát. További különbségek vannak a szervezetek által vállalt feladatok tekintetében is. Találhatók olyan közalapítványok, amelyek feladata elsősorban az alapító által a szférába juttatott anyagi források továbbosztása, abból a célból, hogy a támogatott szervezet tényleges közfeladatot lásson el. Ezen kívül természetesen vannak olyan közalapítványok is, melyek olyan szervezeteket is támogatnak, amelyek nem közfeladatot

látnak

el.

Ilyenek

például

a

legkülönbözőbb

vállalkozásfejlesztési

közalapítványok. És vannak olyan szerveződések is, amelyek feladata olyan szolgáltatások nyújtása, amelyeket vagy az állam, illetve az önkormányzat ad át, vagy speciális lakossági igényekre reagálva vállalnak fel. A különbség a kettő között az, hogy míg az első esetben a feladat átadója (az esetek többségében) forrásokat is biztosít hozzá, addig a második esetben a szervezetnek kell „megtalálnia, megtermelnie, kiharcolnia” a feladatellátáshoz szükséges forrásokat. Természetesen olyan szerveződések is találhatók, amelyek fenntartásához nincs szükség komolyabb anyagi forrásokra, különösen a közös érdeklődés mentén, szabadidő eltöltésére szerveződő egyesületek, baráti körök stb. között találhatunk ilyeneket. A pénzbevétel nélkül működő szervezetek aránya a teljes szektoron belül meglehetősen alacsony (a társas nonprofit szervezetek mindössze 12,3%-a). Az alapítványok és a társas nonprofit szervezetek közel 90%-a tehát „rendszerszerűen gazdálkodik”, azaz bevételei és kiadásai egyaránt vannak. Bár feltehető a kérdés, hogy a néhány tízezer forintból élő nonprofit szervezetek pénzügyi tevékenységét mennyiben lehet rendszerszerű gazdálkodásnak nevezni. Az alapítványok közel egytizedének, 28 míg a társas nonprofit szervezetek közül átlag minden huszadik szervezetnek csak bevételei voltak. Valószínűleg ezek olyan szervezetek, amelyek valamilyen konkrét cél elérése érdekében gyűjtöttek adományokat. Ez esetben a civil szervezet egy bizonyos cél elérésének formája, eszköze. Majd a cél elérése után ezek a szervezek önmaguktól meg is szűnnek. Az is lehetséges, hogy a bevételek és a kiadások időben (évben) elválnak egymástól. A csak bevételekkel rendelkező szervezetek között nemcsak adománygyűjtő alapítványok vannak, hanem olyan „alvó”, vagy eleve több évenkénti konferencia-szervezésre, díjkiosztásra stb. létrehozott szervezetek is, amelyeknek van valamennyi pénzük a bankban és az egyedüli bevételt ennek kamatai jelentik.

1999-hez képest a pénzt gyűjtő alapítványok aránya némiképp csökkent, míg a bevétellel és kiadással egyaránt rendelkező alapítványok aránya ezzel egyidőben növekedett. 28

56

A nonprofit szervezetek gazdasági mutatói az elmúlt években dinamikusan emelkedtek, ami mutatja a szektor „izmosodását.” A szektor bevétele 1993 és 2000 között összességében megnégyszereződött. 4. ábra Nonpr ofit szer vezetek bevételeinek alakulása Milliárd Ft 600

495,5

500 415,6 400 358,7 284,4

300 239 181,9

200 139,3 118,5 100

0 1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

F orrás: KSH, 2002

Az ábra szerint a nonprofit szektor nominálértéken számított bevétele 1995-ben és 1996-ban bővült a legnagyobb mértékben (mindkét évben, az előző évhez képest több mint 30%-kal), míg az inflációt is figyelembe véve az összehasonlító árakon mért növekedés az 1998-as évben a legkedvezőbb a szektor számára (10,3%-os reálnövekedés). 1999-ben a növekedés üteme valamelyest lelassult (de ezzel együtt is 5,4%-os reálérték-emelkedés mutatkozik), majd 2000-ben ismét erőteljes növekedés figyelhető (8,6%-os) meg a szektor bevételeiben (Bocz J.-Emri I.-Kuti É.-Mészáros G.-Sebestény I. 2002: 32.). A szektor bevételi szerkezetének vizsgálata kapcsán megállapíthatjuk, hogy folytatódott a szektor bevételi struktúrájának lassú, de folyamatos átalakulása. Az állami támogatások aránya elmozdult az 1990-es évek közepe óta változatlan és nemzetközi összehasonlításban rendkívül alacsonynak számító 22 százalékról. Nyugat-Európában (Spanyolország és Finnország kivételével) a szektor fő bevételei nem díjakból és egyéb befizetésekből, hanem különböző állami támogatásokból származnak (átlagban 62%-os az állami támogatás részaránya), beleértve az állam által finanszírozott társadalombiztosítási és egészségügyi programokat is. Ezzel szemben a kelet-közép európai országokban (Magyarország, Csehország, Szlovákia, Bulgária) ez az arány átlagosan 33%-os (Salamon, L. M.-Anhier, H. K. 1999: 34.).

57

5. ábra A nonpr ofit szektor bevételeinek r észar ánya for r ások szer int, 1997-2000 (% -os megoszlás)

%

1997 (n=284 362,2)

1998 (n=358 689,5)

1999 (n=415 582,4)

2000 (n=495 508)

0,2

0,1

0,6

0,4

0,6

2,4 1

0,7

19,6

17,7

24,6 17

16,1

18,2

16,6

20

21,1

38,7

37

28,4

23,6

22,3

22,2

40

37,3

33,6

60

0

s Ö

la ál es sz

it m

ás at og ám

s Ö

m es sz

t án ag

ás at og ám

g sé e ny tel ke evé é ev b pt es la z A öss

l dá az G

g sé e ny tel ke evé é v te s b si ze dá öss o k

l ite H

ö sk -é

l te vé el f n sö lc

b yé Eg

l te vé be

F orrás: KSH, 2002

Míg korábban a hazai nonprofit szektor bevételének növekedése egyértelműen az alaptevékenységből származó bevételek emelkedésének tudható be, addig 2000-ben ezt a szerepet (az alaptevékenységből származó bevétel csökkenése mellett) az állami támogatások emelkedése vette át. Bár megjegyzendő, hogy az alaptevékenységből származó bevétel egy része valószínűleg az államtól ered, ami annak köszönhető, hogy a szervezet a támogatási összeget

gyakran

számla

ellenében

kapja

meg,

ezzel

a

könyvelésében,

mint

alaptevékenységből származó bevétel jelenik meg. Ezt figyelembe véve szakmai körökben az állami támogatás mértékét a statisztikai adatokhoz képest magasabbra (kb. 30%) becsülik. Az állami támogatásokon belül különösen a normatív és nem normatív formában nyújtott támogatások aránya emelkedett. Ezzel együtt a nonprofit szektor bevételi struktúrájában továbbra is alacsony az állami támogatás aránya (28%), 29 a gazdálkodás összes bevételének folyamatos csökkenése pedig azt jelezheti,

hogy

nem

egy

„melléktevékenység”

bevételéből

kell

finanszírozni

az

alaptevékenységet, hanem az egyre inkább önfenntartóvá válik. Nehezíti a bevételi arányok tényleges számbavételét az a körülmény, hogy például az állammal kötött vállalkozási, vagy egyéb, de nem támogatási szerződés eredményeként létrejövő bevétel nem az állami támogatások között kerül elszámolásra. Becsülhetően az államtól és önkormányzatoktól

29

Az állami támogatáson belül az önkormányzati támogatás több mint 60%-kal növekedett 1998 és 2000 között, azaz az előző évinek több mint másfélszeresére, ami a szerződéses kapcsolatok összegszerű bővüléséről tanúskodik.

58

származó összes forrás aránya jóval magasabb, de így is elmarad a Nyugat-Európában kialakult állami kapcsolatok színvonalától. A szektor bevételi szerkezete továbbra is erős települési koncentrációt mutat. Míg a bevételek 63%-a valamilyen budapesti szervezetnél jelenik meg, addig a szervezetek csupán 26%-a található a fővárosban. 6. ábra A nonpr ofit szektor összes bevételének és szer vezetének megoszlása településtípusok szer int, 2000 (% -os megoszlás) % Bevételek aránya

100

80

Szervezetek aránya

62,8

60

40

26,1 19,4

26,1

22,4

25,4

11,4

20

6,4

0 da Bu

pe

st

ly he

s ye

M

eg

k zé

y Eg

éb

vá

s ro

öz K

sé

g

n=47 144 szervezet n=495 508 ezer F t

F orrás: KSH, 2002

Ez már önmagában is azt jelenti, hogy az összes többi településtípusban a bevételek alulreprezentáltak a szervezetek számához viszonyítva. Bár a különbség 1993 óta folyamatosan csökken: míg 1993-ban a bevételek 71%-át birtokolták a fővárosi szervezetek, addig 2000-ben már csak 63%-át, miközben a megyeszékhelyek, és az egyéb városok részesedése a bevételekből folyamatosan emelkedett (Bocz J.-Emri I.-Kuti É.-Mészáros G.Sebestény I. 1998, 1999, 2000). Különösen éles különbségek mutatkoznak a kisebb városok és a községek kárára. A városokban két és félszerese a szervezetek aránya a források arányának, míg a községekben ugyanez az érték már négyszeres. Valószínűleg ennek módszertani okai is vannak, ugyanis a források a rendszerbe lépéskor vannak regisztrálva és nem a felhasználáskor. Elképzelhető az a magyarázat is, hogy a nagy közalapítványok transzfer szerepe, vagy a külföldről a szférába jutó pénzek adott évi „szétáramlása” következtében a nonprofit szervezetektől származó bevételek sokszor duplán jelennek meg a rendszerben, ami egyben arra is rámutat, hogy mindenképpen felülbecsült a szektor bevételéről alkotott kép. Például egy országos

59

szervezetnél a budapesti központban jelenik meg a támogatás, miközben a felhasználás jelentős része vidéki tagszervezetekben történik. A bevételi szerkezet források szerinti megoszlása tovább árnyalja a szektor szereplőinek gazdasági helyzetét. 7. ábra A nonpr ofit szektor bevételeinek ar ánya for r ások szer int, 1998-2000 (% -os megoszlás)

%

1998

40 29,7

2000

31,1

30 22,4 17

20

14,1 13,2

10

4,5 5,3

5,7 6,3

5,9 5,1 2

0,7 0,7

7,6

7

5,9

4,5

2,3

2,8 0,8

0 i i i g g íj ás yi ás ás at nt gy sé sé at él -a at at gd yz ás po s* zü tele ny tele ny le** ta og og og n em 1% e e án gat s öz gatá é é é z k m k m e m m o S ó K o ze tá tá tá l,p ev vé ev vé ét or m ss te b ti te b te ev m di ad gi Ö nk tá la tá vé etek öl si ap díjb sá a ö f l e em l á s l l i) l s b l A s ü á oz m ko at ve de ze K é V lk lla ss La ve si am mű la Ö (á jö K ál ís té V ke té ér (* Az önkormányzati támogatás és az SZJA 1%-a nélkül ** Az összes tagdíjbevétel nélkül)

éb

y Eg

F orrás: KSH, 1998, 2002

Mint már azt korábban is jeleztem a szektor legnagyobb bevételi forrása az alaptevékenység ár-, és díjbevétele, a vállalkozásból származó bevétele és a központi (elsősorban nem normatív költségvetési) támogatások. Az SZJA 1%-ából származó bevétel – bár összegét tekintve emelkedett az elmúlt három évben – a szektor teljes bevételének csupán 0,7%-a. Annak ellenére, hogy közel duplájára emelkedett az önkormányzati támogatások összege, még mindig csak a szektor összbevételének töredékét teszi ki (1998-as 4,5%-ról 2000-re 5,3%-ra növekedett). Árnyaltabb képet kapunk, ha az önkormányzatok által a településükön működő nonprofit szervezeteknek viszonyítjuk.

nyújtott 1996-ban

támogatások az

arányát

önkormányzatok

az

önkormányzatok

összességében

1000

költségvetéséhez milliárd

forinttal

gazdálkodtak, melyből 6,2 milliárd forintot fordítottak a nonprofit szervezetek támogatására. Ez az összeg a teljes költségvetés 6 ezrelékét tette ki, melyből 12 598 szervezet részesült. A települések 35%-a egyáltalán nem áldozott erre a célra (Sebestény I. 1998: 45.). 2000-ben az önkormányzatok költségvetése 1765 milliárd forint volt, melyből 14 milliárdot fordítottak 15 014 szervezet támogatására. Ez az összeg az önkormányzatok költségvetésének csupán 7,9

60

ezrelékét tette ki. A települések 36 százaléka továbbra sem áldozott erre a célra, s mindössze 15%-uk áldozott költségvetésük 1%-ánál nagyobb összeget (Sebestény I. 2002: 133). A fenti számokból meg kell állapítanunk, hogy az önkormányzatok hozzájárulása a nonprofit szektor támogatásához, mind összegszerűségében, mind arányában meglehetősen alacsonynak tekinthető. Még az anyagi forrásokban gazdagabb nagyvárosok és a főváros esetében is évi 1000 és 5000 Ft közötti összeg az, amely átlagban egy támogatott szervezetre jut. A helyzet azért tűnik „aggasztónak”, mert ez az összeg a szerződés alapján teljesített önkormányzati feladatátvállalásból származó összegeket is magába foglalja. Ha a bevételeket az ezekből részesülő szervezetek megoszlása szempontjából vizsgáljuk, akkor az előző ábrához képest egy merőben más bevételi struktúra rajzolódik ki. Míg a fenti ábra szerint a szektor bevételeinek 5,3%-a önkormányzati támogatásból származott, addig a szektor bevételekkel rendelkező szervezeteinek közel egyharmada részesül belőle (1997-ben 26%; 1998-ban 30%; 1999-ban 32%; 2000-ben 33%). A szervezetek által leggyakrabban használt bevételi technikák (tagdíjbevétel, lakossági támogatás, vállalati támogatás, SZJA 1%-a) ugyan a szektor bevételeihez csak csekély mértékben járulnak hozzá, azonban jelentős szervezeti kör részesül belőle. 8. ábra A nonpr ofit szektor for r ások szer inti bevételeiből r észesülő szer vezetek ar ánya, 1997-2000 (% -os megoszlás)

%

1997

80

2000 65,8

60

51,4

36,8

38

32,8

40 27,1 22,3 16,8

26,1

24,9 25,4

25

27,7

24,2

17,7

16,8

20

8,4 3,5

11,9

4,2

0 i i s j i s s yi ég ég at tá tá tá dí nt gy él ys le ys ele yz tás ga ga ga ag po atás zü tele m %-a n t n o o o z n t e en éte e a á s é ö og é é z 1 k m k g m m e v k p v v m é á S é o , z r tá tá ó s it el be ev be ev be ss ti ko tám ad gi ze ám ét k ld Ö pt íj it la m ss i t sá ön fö la és d ev lete ás la s l le l Ö lam s z b o A ü e á o k at ve d ze si K V ál lk ss La ve íté am mű la Ö jö K ál es k V té ér

F orrás: KSH, 1997, 2002

Így például a szervezetek több mint egyharmada szed valamilyen tagdíjat, azonban az így nyert bevétel a teljes bevétel 3%-át sem éri el. Ha figyelembe vesszük, hogy nem minden szervezettípus szed tagdíjat, és csak az egyesületi kör tagdíjbevételeit vizsgáljuk, akkor

61

ugyanez az arány a tagdíjbevételhez jutó egyesületek esetében 5,2%. Ugyanígy, amíg a vállalati támogatásból a szervezetek közel 30%-a részesül, addig ez az összeg az összbevételnek csak 6%-át teszi ki. Hasonló tendenciák mutathatók ki a kamat és pénzügyi műveletekből származó bevételek vonatkozásában is, míg ez a bevételi forma 1997-ben az összbevétel 7, 2000-ben 4,5%-át tette ki, addig az ebből részesülő szervezetek aránya ugyanezen időszakban 51-ről, 65%-ra növekedett. Érdekes az SZJA 1%-ából származó bevétel alakulása az abból részesülő szervezetek szempontjából. A törvény életbelépése után az adófizetésre kötelezettek körülbelül egyharmada rendelkezett (kb. 4 milliárd Ft) adójának 1%-ának felajánlásáról (Bíró E. 2002: 111.). Míg ebből a támogatási formából minden negyedik szervezet részesült (kb. 16 000 szervezet), addig összességében az ilyen módon a rendszerbe juttatott összeg az összbevétel 1%-a alatt marad. Az utóbbi két aránypár jól jelzi, hogy egy évtized elteltével is milyen illúzió volt azt hinni, hogy a civil szervezetek az adományi forrásokból képesek lesznek önmagukat fenntartani és vállalt feladataikat elvégezni. Az SZJA 1% abból a szempontból is érdekesnek mutatkozik, hogy a hozzájutás szervezettípusonként nem azonos mértékű (Vajda Á.-Kuti É. 2000; valamint Biro L.Gerencsér B. 2000). A hozzájutás feltétele a három évnél régebbi alapítás, politikai függetlenség, kiegyenlített köztartozásokról szóló igazolások. További kizáró kritérium lehet az is, ha az adott szervezet szolgáltatásai nem kerülnek közvetlen kapcsolatba a lakossággal (például más civil szervezettel, vagy önkormányzatokkal működik együtt.). Az összes szervezet 27%-a részesül ebből a bevételi forrásból. Ezek közül az alapítványok, közalapítványok az 1%-ot kapott szervezetek 75%-át teszik ki, 30 míg az összes szervezetnek csupán 42%-át, ami első ránézésre is azt jelenti, hogy az ilyen típusú szervezetek 1,8-szoros eséllyel indulhatnak az 1% megszerzéséért. A szervezetek tevékenységi főcsoportja szerint jellemzően a kultúra, a vallás, az oktatás (gyakoriságukban és összegszerűségükben, ebben a körben a legtöbb felajánlást az általános- és középiskolához kötődő alapítványok kapták), a tudomány, az egészségügy, a szociális ellátás, a környezetvédelem és a településfejlesztés területén működő szervezetek indulhatnak nagyobb eséllyel versenybe az 1% megszerzéséért (Bódi Gy. 2000). A szervezeti formában mutatkozó különbségek mellett megfigyelhetők bizonyos területi különbségek is az 1% megszerzésében, de azok jellemzően nem a megyénkénti esélyek eltéréseiben nyilvánulnak meg, hanem sokkal inkább településtípusonként. Míg a városokban működő nonprofit szervezetek száma – függetlenül a város típusától, tehát Budapestre, a 30

Ezzel szemben az egyesületek az egy százalékból részesülőknek csupán 24,3%-át reprezentálják.

62

megyeszékhelyekre és a kisebb városokra egyaránt igaz – az 1%-ból részesülők körében magas, addig a községekben működők száma az országos reprezentativitásuktól elmarad. Meg kell jegyeznem, hogy a községekben működő szervezetekben az országos átlagot meghaladó azok aránya (például sportegyesületek), melyek nem is jogosultak az 1%-ra. Ez

összefügg

az

adóképes

és

adófizető

polgárok

térbeli

eloszlásának

hasonló

egyenlőtlenségével. Szervezeti forma szerint az egyes bevételi források között lényeges különbségek mutatkoznak. A közalapítványoknál az alaptevékenységből származó bevétel és az állami támogatás összességében egyformának mondható. Ettől eltér a nonprofit szervezetek intézményeinek bevételi szerkezete, mivel ezeknél igen nagy az állami támogatástól való függés (bevételeiknek 62,5%-a ebből származik). Tudni kell azonban, hogy ez utóbbiak száma és aránya igen csekély a szektoron belül. 9. ábra A különböző szer vezeti for májú nonpr ofit szer vezetek bevételeinek megoszlása for r ások szer int, 2000 n=47 144 szervezet 0,1 6,3

0,8

100%

0,1 6,6

1

0,2

15 23,9

80%

27,9

0,2

1,3

20,2

20,5

0,1 7,3

28,3

16,5

27,6

10,4

60%

68,7

35

53,9

40%

15,4

47,5

39,3

68,9

14,1

2,4

54,9

49,6

6,4

20%

28,4

26

13,6

18,2

4,4

28,3 2,4 8,3

0% y

án

l A

ítv ap

öz K

í ap al

á tv

t le

ny ye Eg

t le

sü

tü es zt

ö K

a Sz

er sz

k

Sz Állami támogatás

Magántámogatás

t

i ág tó t as lta sele rs á á t k i ú un épv zn ,m k as h ai rdek m öz K ak é

ze ve

Alaptevékenység bevétele

Gazdálkodás bevétele

y

I

éz nt

én m

Egyéb

F orrás: KSH, 2002

A köztestületeknél, szakszervezeteknél, szakmai, munkáltatói érdekképviseleteknél és a közhasznú társaságoknál az alaptevékenységből származó bevételi forrás a domináns. Míg az érdekképviseleteknél az alaptevékenységgel összefüggő bevételeken belül a tagdíj is fontos összetevő, addig a kht-k csak ár-, és díjbevételre, állami (önkormányzati) támogatásra számíthatnak. Ezek közül az utóbbi három jelentős, gazdálkodásból származó bevétellel is rendelkezik.

63

Összetettebb képet mutat az egyesületek bevételi szerkezete, 31 melyeknél az alaptevékenység mellett magas a gazdálkodásból és az állami támogatásból származó bevétel is. Az alapítványoknál a magántámogatások 32 játszanak nagyobb szerepet, bár itt is jelentős bevételi forrás a gazdálkodás és az állami támogatás. A nonprofit szervezetek bevételi szerkezetének tanulmányozása után nem érdektelen megvizsgálni azt sem, hogy az egyes szervezeti formákhoz általában mekkora bevételi volumen kötődik. Gyakori kritikaként fogalmazódik meg a szektor gazdálkodásáról vélekedők körében, hogy a bevétellel rendelkező szervezetek közül a közalapítványok, a kht-k, a politikai-, és sport- szervezetek szektoron belüli súlyukhoz képest aránytalanul nagy állami illetve önkormányzati bevételhez jutnak. Az 1993. évi XCII. törvény alapján került be a Polgári Törvénykönyvbe a közalapítvány, a köztestület és a közhasznú társaság. Míg 1994-ben a közalapítványok száma 84, a közhasznú társaságoké 73 volt (és e két szervezeti forma a szektor összbevételéből való részesedése 2,8, illetve 2,3% volt), addig 2000-re a közalapítványok száma 1168-ra, a közhasznú társaságoké 888-ra nőtt. Mindkét szervezettípus létrehozásában aktív szerepet játszottak az önkormányzatok, hiszen 2000-ig 2741 alapítványt, közalapítványt, illetve 764 közhasznú társaságot – ennek kétharmadát a községek hozták létre – alapítottak önállóan vagy társalapítóként (Sebestény I. 2002: 44.). A KSH 2000-es adatai szerint, míg az alapítványok részaránya az összes szervezeten belül 39,3%, a rájuk eső bevételek a szektor költségvetésének 26,9%-át teszik ki. Nagyobb aránytalanságot találhatunk az egyesületeknél (arányuk 47,6%, az összbevétel 21,1%-át birtokolják). Az adatok egyértelműen mutatják, hogy a szervezeti súlyukhoz képest (különösen az egyesületek esetében) ezek a szervezetek a szektor összbevételében alulreprezentáltak. Ezzel szemben a közalapítványok az összes szervezet 2,5%-át képviselik, míg bevételeik az összes bevétel 11%-át. Még nagyobb aránytalanságot tapasztalhatunk a kht-k esetében, hiszen az összes szervezet körében csupán 1,9%-ot képviselnek, ugyanakkor a szektor bevételeinek 25,4%-a kerül hozzájuk. Összességében, ha a közalapítványokat és a kht-kat együtt kezeljük, akkor a szektoron belüli súlyukhoz képest (4,4%) az összes bevétel 36,4%-a jelenik meg náluk.

Az összetett szerkezet egyben azt is mutatja, hogy ezek a szerveződési formák gazdaságilag több lábon állnak. Vélhetően az iskolák alapítványaihoz befolyt magántámogatások (elsősorban szülők) növelik ezen tételek arányát a teljes bevételhez viszonyítva. 31 32

64

10. ábra A közalapítványok és közhasznú tár saságok bevételeinek és szektor on belüli súlyuknak a r észar ánya, 1994-2000 % 40 Szektoron belüli részarány Összbevételből való részesedés

36,4 34,1 32,1

30

27,4

18,7

20

12,8 10 5,1 0,4

1,5

2,9

3,3

3,9

2,4

1996

1997

1998

1999

4,4

0 1994

1995

2000

F orrás: KSH, 2002

Az idősoros adatok egyértelműen mutatják, hogy e két szervezettípus pénzügyi „felduzzasztásának” időszaka 1995 és 1998 közé esik, amely alatt az összbevételből való részesedésük közel 20%-kal emelkedett. Ha az 1995-ös bevételt tekintjük 100%-nak, akkor a közalapítványok bevétele 2000-re megháromszorozódott, a közhasznú társaságoké pedig több mint 15-szörösére növekedett. Érdemes ezt az időszakot szakaszokra osztani, ezáltal jól látható az, hogy míg 1995 és 1997 között a közalapítványok bevétele megduplázódott, a khtké pedig megötszöröződött, addig 1998 és 2000 között a közalapítványok bevétele további 28%-kal, a kht-ké pedig 73%-kal növekedett. A növekedési ütemnél figyelembe kell vennünk, hogy mivel ez a szervezeti forma 1994-től jelent meg a szektorban és az állam, valamint az önkormányzatok csak ettől kezdve „fedezték fel” a kht-kban rejlő lehetőséget, ezért az 19941998-as időszak a „felfutás” időszaka volt, és mint minden ilyen a dinamikus növekedés képét mutatta. Az önkormányzatok vonatkozásában további érdekes összefüggések mutathatók ki. Helyi feladat ellátására 1996-ban 338 önkormányzat kötött szerződést 900 nonprofit szervezettel, ebből 53% volt egyesület, 28% alapítvány, 10% közhasznú társaság és 9% vallási szervezet. 2000-ben már 632 önkormányzat kötött szerződést 1666 nonprofit szervezettel, melyből 49% volt egyesület, 29% alapítvány és 22% közhasznú társaság (Sebestény I. 1998: 30; 2002: 50.). Az adatok azt mutatják, hogy az önkormányzatok a „kiszerződéseknél” egyre gyakrabban azokra a szervezetekre támaszkodnak, melyek alapításában részt vettek.

65

Ha a növekedést a hasonló időszakban mért inflációval vetjük össze, akkor a közalapítványok és kht-k még látványosabb pénzügyi megerősödését figyelhetjük meg. 11. ábra Közalapítványok és közhasznú tár saságok bevételei és az infláció alakulása 1994 - 1999 között %

(1994-et bázisévnek tekintve)

30 A bevételek összegének emelkedése

Infláció mértékének emelkedése

25,6 25 20,1 20 16,3 15 11,1 10 6,4 5

3,3 1

1,28

1,87

1,58

2,14

2,36

2,83

0 94

19

95

19

96

97

19

19

98

19

99

19

00

20

F orrás: KSH, 2002-es adatai alapján számított

Az ábra azt mutatja, hogy 1994-hez képest az infláció mértéke 2000-re 2,8-szorosára növekedett, míg ugyanebben az időszakban a közalapítványok és kht-k bevételei közel harmincszorosára. Ha a fenti szervezettípusok bevételeinek szerkezetét vizsgáljuk, akkor megállapíthatjuk azt, hogy 2000-ben a közalapítványok költségvetési bevételeik közel háromnegyedét nem normatív központi támogatásból nyerik, míg a kht-k ugyanezen típusú bevételeinek több mint fele, egyenlő arányban nem normatív központi, illetve nem normatív önkormányzati támogatásból származik. Ez a folyamat azt a tendenciát erősíti, hogy kialakulóban van Magyarországon egy „második” nonprofit szféra (közalapítványok, közhasznú társaságok) – amit talán állami/önkormányzati nonprofitnak is nevezhetnénk –, melyek lényegüket tekintve nem civil szervezetek és nem is magánvagyont működtetnek, hanem közvagyont. Különböző számviteli, költségvetési, adózási, szervezeti okok miatt az állam és az önkormányzatok számára egyre népszerűbb szervezeti forma lényegében burkolt állami és önkormányzati önfinanszírozás, ugyanis az adókedvezmények

tulajdonképpen

a

feladatellátó

költségvetési

szervnél

jelentenek

megtakarítást.

66

A politikai-, és a sportszervezeteknél ilyen összefüggés a KSH adataiból nem mutatható ki. A politikai szervezetek elsősorban normatív központi támogatásból, pályázatokon és „közvetítő” szervezeteken keresztül jutnak bevételeikhez, ez alatt azt értve, hogy támogatást valamely egyéb, nem piaci szervezettől kap. A sportegyesületeknél a kimagasló bevételek elsősorban a nem normatív önkormányzati támogatásokból (az összes nem normatív önkormányzati támogatás harmadát kapják meg), vállalati támogatásokból (szponzori tevékenység), valamint a vállalkozási tevékenységből származnak. A magyarországi nonprofit szervezetek gazdasági helyzetét jól mutatja az is, hogy 2000ben a szervezetek közel fele, évente 500 ezer Ft-nál kevesebb összegből gazdálkodik (ami nem éri el a bruttó átlagbért sem). Egyharmaduk 500 ezer és ötmillió Ft között gazdálkodik és mindössze egyhetedük rendelkezik 5 millió Ft-nál többel. 12. ábra Szer vezetek megoszlása bevételük nagysága szer int 1995-ös állapot

2000-es állapot

x-50 ezer Ft

51-500 ezer Ft

51-500 ezer Ft

x-50 ezer Ft

31,5%

28,7%

17,0% 35,5% 10,8% 25,0%

16,3% 5001-x ezer Ft

35,2% 5001-x ezer Ft

501-5000 ezer Ft 501-5000 ezer Ft

n=42 783

n=47 144

F orrás: KSH, 2002

A szervezetek bevételnagyság szerinti megoszlása az elmúlt időszakban némiképp javult, hiszen az évi 500 ezer forintnál kevesebb összegből gazdálkodó szervezetek aránya az 1995ös 64%-ról, 2000-re 48%-ra csökkent, ugyanakkor jelentősen nőtt az évi ötmillió forint alatt és afölött gazdálkodó szervezetek aránya is.

67

III.5. Az önkormányzatok hozzájárulása a nonprofit szektor bevételeihez Ebben az alfejezetben a pénzügyi kapcsolatokat abból a szempontból mutatom be, hogy csak azokat a szervezeteket vizsgálom, melyek vélelmezhetően valamilyen kapcsolatba kerültek az önkormányzatokkal (kizártam a sport-, szabadidő és hobbi-, a kutatással foglalkozó, a politikai szervezeteket, valamint az egészségügyi és nyugdíjbiztosítási intézményeket), teszem ezt azért, hogy nyilvánvalóvá váljon, hogy az előző fejezetben bemutatott „tendenciák” vajon az önkormányzatokkal kapcsolatba került szervezetek esetében hangsúlyosabbak-e, vagy attól eltérőek. A nonprofit szervezetek gazdálkodását tárgyaló fejezetben látható volt, hogy az önkormányzatok csak kis mértékben tudnak hozzájárulni a civil szervezetek bevételeihez (a normatív önkormányzati támogatások 1999-ben a szektor bevételeinek csupán 0,4%-át, míg a nem normatív önkormányzati támogatások 4,2%-át tették ki). A minta alapját képező szervezeti kör normatív önkormányzati bevételei az összbevétel 0,47%-át, míg a nem normatív önkormányzati bevételeik csupán 3,1%-át érik el összbevételeiknek. A két számadat közötti különbséget a sportegyesületek finanszírozásában találhatjuk meg, ugyanis ezeket a szervezeteket az önkormányzatok nem normatív és nem pályázati alapokból finanszírozzák. A vizsgált szervezeti kör önkormányzatoktól származó bevételeinek döntő többsége (76%-a) nem normatív módon jut el az egyes szervezetekhez. 5. táblázat A vizsgált szervezeti kör önkormányzati bevételeinek megoszlása Normatív 11,7% Normatív pályázati 0,8% Nem normatív 76,1% Nem normatív pályázati 11,4% Összesen 100,0% Forrás: KSH, 2001 adatbázisából számolt.

A táblázat egyértelműen igazolja azon korábbi megállapításaimat, melyek a szektor pénzügyi instabilitására vonatkoztak, hiszen az önkormányzattal kapcsolatba került szervezetek vonatkozásában az „esetleges” támogatások a meghatározóak. Normatív és nem normatív önkormányzati támogatások A fenti megállapítást támasztja alá a normatív módon juttatott (ide tartoznak az együttműködési megállapodások is) önkormányzati hozzájárulások viszonylag alacsony

68

aránya. Még árnyaltabb képet kapunk, ha megvizsgáljuk, hogy mely szervezetek, milyen önkormányzati támogatásban részesülnek nagyobb arányban. 6. táblázat Civil szervezeteknek juttatott normatív és nem normatív önkormányzati támogatások településtípusonként (Ezer Ft) Egyéb Község Főváros Megyeszékhely város Szervezetek száma Települések száma Normatív Egy szervezetre jutó normatív Egy településre jutó normatív Nem normatív Egy szervezetre jutó nem normatív Egy településre jutó nem normatív Egy szervezetre jutó nem normatívnormatív arány

9109 1 862 898 95 862 898 3 334 396 366 3 334 396

7428 18 328 007 44 18 222 2 821 224 380 156 735

7937 200 140 761 18 704 3 464 313 436 17322

7834 2917 324 506 41 111 1 171 969 150 402

3,86

8,60

24,61

3,61

Forrás: KSH, 2001 adatbázisából számolt.

A táblázat adatai szerint a normatív támogatások tekintetében az egyéb városokhoz képest a községek mintha felülfinanszíroznák a településükön működő szervezeteket. Azonban, ha az egy településre jutó normatív támogatások átlagos összegeit nézzük, akkor jól látszik, hogy a községek mennyire forráshiányosak a civil szervezeteknek juttatandó normatív forrásaikat illetően. Ha a nem normatív támogatásokat is figyelembe vesszük, akkor teljesen más következtetésre juthatunk. Ez esetben ugyanis az egyéb városok „viselkedése” jelentősen különbözik a többi településétől, hiszen ezek a települések döntő mértékben nem normatív módon finanszírozzák a városukban működő civil szervezeteket (több mint 24-szer akkora összeget fordítanak így átlagosan egy szervezetre, mint normatív módon). Ezzel szemben a főváros és a községek nagyobb hangsúlyt fektetnek a normatív támogatásokra, mint a másik két településtípus. Ez azt jelenti, hogy szívesebben kötnek ezeken a településeken együttműködési megállapodást, mint a megyeszékhelyeken és az egyéb városokban. A civil szektor önkormányzati támogatásainak belső aránytalanságait az is jól mutatja, hogy mind a normatív, mind a nem normatív önkormányzati támogatásoknak milyen szervezetek az elsődleges kedvezményezettjei.

69

7. táblázat A normatív és nem normatív önkormányzati támogatások megoszlása a szervezetek jogi formája szerint (Ezer Ft) Egy Egy szervezetre Nem szervezetre jutó nem Normatív normatív jutó normatív normatív Alapítvány Közalapítvány Egyesület, kör, klub Köztestület Szakszervezet Szakmai, munkáltatói Közhasznú társaság Nonprofit szervezet intézménye

1 041 609 273 413 264 199 0 0 0 76 951

63 269 27 0 0 0 109

2 731 057 887 037 2 200 352 58 247 6700 48 019 4 844 213

166 873 229 117 5 19 6861

0

0

16277

296

Forrás: KSH, 2001 adatbázisából számolt.

A táblázat adatai rámutatnak arra a jelenségre, hogy az egy szervezetre jutó bevételeket tekintve az önkormányzatok akár normatív, akár nem normatív támogatásainak címzettjei elsősorban a közhasznú társaságok, valamint a közalapítványok, azaz azok a szervezetek, melyek alapítói között nagy valószínűséggel megtalálhatók maguk az önkormányzatok is. Ebből arra következtethetünk, hogy az önkormányzatok bizalmatlanok minden olyan szervezettel szemben, amelynek alapításában, működtetésében nem vesznek részt. A normatív önkormányzati támogatások legfőbb haszonélvezői a szociális és oktatási területeken tevékenykedő szervezetek, ugyanakkor, ha a nem normatív támogatásokban érintettek körét vizsgáljuk, jóval szélesebb tevékenységi körrel találkozunk. Ebben a körben a legjelentősebb

összegekkel

a

gazdaságfejlesztés,

a

településfejlesztés,

a

többcélú

adományosztás, a kultúra, a környezetvédelem és a közbiztonság területén tevékenykedő szervezetek rendelkeznek. Néhány összegző gondolat A rendszerváltás óta tartó szervezetalakulási hullám 2000-re megtorpant vagy telítődött, ami talán egy új szakasz kezdetét jelentheti a szektor fejlődésének történetében. Annak ellenére is igaz ez a megállapítás, hogy a szervezettípusok tekintetében lényeges változások nem következtek be. A szektor fejlődésében lényegében ugyanazok a tendenciák figyelhetők meg, mint a gazdaság fejlődésében, azaz Budapest és az ország nyugati megyéi elszakadni látszanak a keleti megyéktől. A szektor „izmosodását” mutatja a foglalkoztatás (ezen belül is a főállásban foglalkoztatottak száma), és az alaptevékenységből származó bevételek növekedése. Gazdasági erejük

70

növekedése ellenére a szektor gazdasági bázisának helyzete továbbra sem nevezhető stabilnak. Amit jól mutat, hogy az állami források évek óta szinte alig változnak – összegükben ugyan nőnek, de a szektoron belüli arányuk csak lassan változik. További differenciálódás mutatható ki az állam és önkormányzat által létrehozott szervezetek következtében, ugyanis az újonnan megjelenő közhasznú társaságok, közalapítványok és köztestületek bevételei a többi szervezet rovására növekednek erőteljesen. Mindez a magyarországi nonprofit szektor kettészakadását eredményezheti, amelynek egyik oldalán, azok

az

„alulról

szerveződő”

csoportosulások

(elsősorban

az

egyesületek

és

magánalapítványok) találhatók – ezek alkotják a számbeli többséget –, amelyek napi „életben” maradásukért (erőforrásaik szűkössége miatt) küzdenek, fennmaradásuk rendkívüli mértékben függ vezetőik képességein, kreativitásán. A másik oldalon pedig egy számbelileg szűk, de forrásait, pénzeszközeit tekintve jelentős szervezeti kör (közalapítványok, közhasznú társaságok) található, mely erősen kötődik – szerződéseken, támogatásokon keresztül – az államhoz, önkormányzathoz, vagy annak intézményrendszeréhez.

71

IV. A pártosodást, önszerveződést befolyásoló tényezők Az intézmények kialakulása valamint a pártok és civil szervezetek szerepe, súlya és befolyása a helyi önkormányzatokban országonként rendkívül eltérő képet mutat. A szerveződések jelenléte többek között függ a helyi politikai rendszer intézményi környezetétől, a közigazgatási szerkezettől, a népsűrűségtől, a településszerkezettől, az urbanizáció mértékétől és a történelmi hagyományoktól. Az intézmények már a régi időktől fogva a politikatudomány vizsgálatának tárgyai. Az intézmények működését két irányból is vizsgálhatjuk. Megközelíthetjük egyrészt úgy, mint amelyek formálják a politikát, hiszen azok a szabályok, működő procedúrák, melyek felépítik az intézményeket, otthagyják nyomukat a politikai kimeneteleken, strukturálják a bennük tevékenykedők politikai viselkedését. Másrészt úgy, mint amelyet a történelem alakított, formált, hiszen ami először történik (még ha bizonyos értelemben véletlenszerű is) meghatározó, a feltételek csak később jönnek. Ezek alapján az intézményeket fölfoghatjuk olyan „arénának” melyekben konfliktusok fejeződnek ki és oldódnak meg, melytől nem csak döntést várunk, hanem cselekvést is. Az intézményi működés dinamizmusának megértése régóta felkeltette az összehasonlító társadalomtudományok érdeklődését. Kezdetben (19. sz.) az intézményi tervezésen volt a hangsúly, J. S. Mill szerint egy intézmény attól jó, ha úgy építik föl, hogy még akkor is szolgálja a gazdasági fejlődést, ha éppen hiányzik a „jószerencse” (Mill, J. S. 1958). Később a társadalmi-gazdasági tényezők kerültek előtérbe. Ebben a megközelítésben a hatékony demokrácia a gazdasági fejlődésen és a gazdasági jóléten alapul, azaz a demokrácia fejlődése a modernizáció függvényeként értelmezhető (Dahl, R. A. 1971; Lipset, S. M. 1960). Végül a társadalmi-kulturális tényezőket kell kiemelnünk. Ez a megközelítés az állampolgároknak a demokratikus intézményekhez való „viszonyulási mintáira” helyezi a hangsúlyt. A viszonyulás lehet kognitív (tudás, a politikai intézményekről szerzett ismeretek), affektív (a politikai

intézményekkel

kapcsolatos

érzelmek,

érzések)

és

értékelő

(a

politikai

intézményekről alkotott ítéletek). Ennek a megközelítésnek főbb képviselői Gabriel A. Almond és Sidney Verba (Almond, G. A.-Verba, S. 1963), de ide sorolható Alexis de Tocqueville is (Tocqueville, A. 1993). Az intézmények létrehozásában és azok működésében meglepő és igen elgondolkodtató összefüggéseket tárt fel Robert D. Putnam a történelem, a kultúra, a polgári értékek és a gazdasági

siker között. Vizsgálatának

központi

eleme a tartományi

kormányzás

72

hatékonysága 33 volt, amit az 1970-ben felállított 18 regionális kormányzat közel két évtizedes működése alapján vizsgált. Felmérésében arra a következtetésre jutott, hogy ott működnek hatékonyan a kormányok, ahol erősek voltak a polgári hagyományok, 34 például minél több volt a civil szerveződés – egyesületek és egyletek, társas körök és klubok – annál sűrűbb volt a társadalom önszerveződő hálója. Azaz, ahol a helyi politikát a civil szerveződések kontroll alatt tartották, és a polgárok összefogtak egymással, hogy jobb kormányzatuk legyen, ott jobban éltek, ahol erre nem vették a fáradságot, ott rosszabbul. De mitől függ, hogy egyik városban és tartományban erősek voltak a civil szerveződések, máshol viszont gyengék? Erre a választ Olaszország történelmi fejlődésében találták meg a szerzők. Nevezetesen a Normann hódítás alatt (12. sz.) a dél-itáliai területeken egy központosított társadalmi és hatalmi szerkezet alakult ki, amelyben a vertikális kapcsolatok voltak a meghatározóak, nem a horizontálisak. Azaz nem a polgári önszerveződés és együttműködés, hanem a hatalomhoz való egyéni kötődés, a mások kijátszása és az azonnali egyéni előnyök követése volt az általános. Északon a bizalom, a szolidaritás és együttműködés, délen a bizalmatlanság és az egyéni érdekkövetés vált általánossá. A történelem északon és délen más-más túlélési és érvényesülési stratégiát alakított ki, s ez a polgári szerveződések eltérő sűrűségét hozta létre. A szerzők szerint Amerika és a latin-amerikai országok is hasonló észak-déli „értéktengelyen” helyezkednek el. Míg Amerika északi államaiban a civil hagyományokban bővelkedő angolszász és német bevándorlók sikeresek lettek, addig a vertikális társadalom spanyol értékrendje délen megbukott. Ezek a hagyományok döntőnek bizonyultak sok évszázad múltán, amikor a technikai forradalmak lehetővé tették a gyors felemelkedést: azoknak sikerült, akik erős polgári értékrenddel és hagyományokkal rendelkeztek (Putnam, R. D. 1993). E rövid bevezető után megpróbálom áttekinteni és kiemelni mindazon dimenziók néhány jellemző vonását, amelyek hatással lehetnek az intézményszerkezet, valamint a pártok és önszerveződő csoportok kialakulására.

33

A hatékonyságot többek között a kormány stabilitásával, a költségvetés helyzetével, a reformok és innovációk bevezetésével, a vállalkozásösztönzéssel, az öregekről való gondoskodással, az egészségügy helyzetével és a lakásépítéssel mérték. 34 Polgári hagyományok között a közügyekben való aktív részvételt, a politikai és jogi egyenlőség értékének erejét, a szolidaritás és türelem meglétét vagy hiányát, valamint az együttműködés társadalmi hálóinak sűrűségét tartották fontosnak.

73

IV.1. Történelem és közigazgatás-szerkezet A közigazgatási területbeosztás jelentős mértékben függ az államok területi nagyságától, a népességszámtól, de legfőképp a társadalomszervezés és irányítás politikai-ideológiai céljától és feltételrendszerétől, valamint a hatalomgyakorlás módjától (Hajdú Z. 1994, Princz Gy.). A feltételrendszerek között kiemelkedő helyet foglalnak el az adott ország nemzeti sajátosságai, amelyek szerepet játszanak abban, hogy milyen elvek (pl. alkotmányos vagy szokásjog alapján) mentén szabályozzák az egyes közigazgatási kategóriák és szintek egymás közötti viszonyát. Államokon belül a helyi önkormányzatok szerkezete általában nem különbözik az állam teljes alkotmányrendszerétől, viszont különböző hosszútávú történelmi hatások eredménye. A középkor óta Európa és ezen belül Kelet-Európa legkitartóbb adminisztrációs egysége a község (Norton, A. 1995: 264-280.; Blair, P. 1991: 41-57.). A község a Katolikus Egyház adminisztratív struktúrájából és a feudális rendszeren belüli „birtok” igazgatásból ered. A középkorban a község már egyszerűbb világi közigazgatási funkciókat is ellátott, mint például a szülések, esküvők és elhalálozások bejegyzése. Az egyház és az állam formálisan összetartozott; az uralkodók az „isteni jog”-ra hivatkoztak. Az adminisztrációs rendszerben végbement egyik jelentős változásért a 16. sz-i reformáció és a katolikus reform (az ellenreformáció) volt a felelős. Németországban az invesztitúraharcot követően a királyi hatalom visszaszorult, ennek következtében az apátságok és a kolostorok elveszítették annak az úrnak a védőszárnyát, akinek a leginkább az érdekében állt, hogy óvja őket a laikus hatalmakkal szemben. Így a városi nemesi nemzetségek ellenőrzésük alá tudták vonni a papságot, amely mellékjövedelmet- és hatalomforrást jelentett, a demokrácia pedig végképp államosította és javadalmasokká tette a papokat – többnyire még növelte is a javadalmukat –, felszámolta politikai befolyásukat, és a községek kezébe adta a gazdasági ügyek intézését (Weber, M. 1999: 167.). Az 1555-ös augsburgi vallásbéke és az 1648-as wesztfáliai béke után lépett érvénybe a cuius regio eius religio szabály, mely szerint egy terület vallási hovatartozását és ezzel együtt a közigazgatási szerkezetét a birtokosa határozta meg (herceg, uralkodó). Ettől fogva a protestáns Észak- és Dél-Európa az egyházat hivatalos jellégétől megfosztotta és rohamosan elvilágiasította a közigazgatást (Benett, R. J. 1993: 28-47.). A katolikus Dél- és Kelet-Európa megőrizte az egyház és az állam közötti kapcsolatot, melyet a Római Császár személyesített meg. Mindezek a történelmi helyzetek Benett elmélete szerint Európa fejlődésében háromféle fejlődési szakaszt eredményeztek, melyek a jelenkori közigazgatás különbségeit is meghatározzák:

74

1. A protestáns Észak- és Nyugat-Európa szekularizált államai képesek voltak erős „nemzeti” kormányok létrehozására és az államokon belüli területi egység megteremtésére. Ez olyan közigazgatási állam megjelenését eredményezte, amely függetlenné vált az egyháztól és kisebb mértékben a társadalmi közösségektől is. 2. A katolikus Kelet- és Közép-Európában a Habsburg örökösödési javak az első világháborúig fennmaradtak. A Habsburg területek magukba foglalták Ausztriát és Magyarországot, de ide tartozott még Csehszlovákia, Dél-Németország, Dánia egy része, Dél-Lengyelország és különböző összekötő területek a Balkánnal (Jugoszlávia, Románia egyes részei). 3. A katolikus Dél-Európában is jelen volt a Habsburg uralom és az egyház erős befolyása, de ezzel egyidőben ott nemzeti államalapítási kísérletek is megjelentek: Olaszországban Garibaldi, Spanyolországban a polgári forradalom és a Franco rendszer, Portugáliában Salasar és az Estado Novo, Görögországban különböző monarchista és diktátori rendszerek (Benett, R. J. 1993: 35.). Benett „fejlődéselmélete” nagyon közel áll Max Weber megközelítéséhez, bár Weber a városgazdálkodás alapján különböztette meg a keleti és nyugati városokat. Weber szerint nem minden város volt politikai-adminisztratív „község”. A városhoz, mint községhez ugyanis hozzátartozott, hogy a település (viszonylag erősen) ipari-kereskedelmi jellegű legyen, melynek ismertetőjegyei a következők voltak: 1. az erődítmény; 2. a piac; 3. saját bíróság és – legalább részben – saját jog; 4. szervezeti jelleg és ehhez kapcsolódóan; 5. legalább részleges autonómia, vagyis az igazgatást olyan hatóságok látták el, amelyek felállításában valamiképpen maguk a polgárok is részt vettek (Weber, M. 1999: 7879.). A fenti szempontok alapján a keleti városok fő jellemzője az volt, hogy elsősorban külső (ökológiai) kihívásokra kellett válaszolniuk (pl. vízgazdálkodás, árvízvédelem, öntözés stb.), melyeket egyes települések nem tudtak önmaguk megoldani. Ezért szükségszerűen egy erős és centralizált, hierarchikus hatalom alakult ki, melynek gazdaságilag legjobban a redisztribúció rendszere felelt meg. E rendszerben a helyi kormányzat nem bírt önigazgatási jogkörrel, a helyi kormányzat vezetőjét nem a lakosság választotta meg, hanem a királyi bürokrácia nevezte ki. A helyi kormányzat ezért nem a helyi érdekek képviseletére volt

75

hivatott, hanem a központi kormányzat utasításainak végrehajtását szolgálta. A nyugati városok ezzel szemben más irányú fejlődési utat választottak. A középkor második felére számos város (Németországban, Angliában, Franciaországban), olyan gazdasági és katonai befolyásra és hatalomra tett szert, hogy szembe tudott szegülni a feudális úrral, és részben függetleníteni tudta magát a feudális hierarchiától. Ebben a folyamatban fontos lépés a politikai önállóság és részben önálló külpolitika, hogy a városok saját bíróságokat létesítettek, maguk felett maguk törvénykeztek, sokszor saját törvényeik alapján, valamint elérték, hogy adózási szempontból nem egyénenként, hanem egységesen adózzanak a feudális úrnak (Weber, M. 1999: 156-168.). Ilyen körülmények között a városok saját adó- és gazdaságpolitikát alakíthattak ki, ők maguk állapították meg, hogy a városban kinek mennyi adót kell fizetnie, így közvetlenül érdekeltté váltak a városok gazdasági fejlődésében. A nyugat-európai városokhoz hasonló fejlődés Magyarországon is megfigyelhető volt elsősorban a mezővárosok képében, amelyek a török hódoltság alatt lényegében hasonló jogosítványokat tudtak kiharcolni maguknak, mint a nyugat-európai városok, azonban a 18. sz. folyamán a feudális környezet visszakényszeríttette őket a feudális rendbe (Szelényi. I. 1990: 148-156.). A helyi önkormányzatok eltérő fejlődését a mai napig Európa történelmi fejlődésének különbözőségei jellemzik, és ezek adják meg a magyarázatot a különböző helyi önkormányzatok adminisztrációs szerkezeteinek kialakulására is. Az adminisztrációs szerkezetek leírására Leemans sajátos kategóriarendszert dolgozott ki (Leemans, A. F. 1970, Chapter 4.), de hasonló felosztást használ Gordon Smith is (Smith, G. 1989: 258-266.): 1. A napóleoni fuzionált rendszer (fused systems), amely leginkább a nyugat- és déleurópa egységes (unitárius) és látszólag (ún. quasi) föderatív államszerkezeteire érvényes. A legegyszerűbb példa erre Franciaország az 1982-es és az 1986-os reformokat

megelőzően

valamint

Olaszország,

Spanyolország,

Portugália,

Görögország és Belgium. Ebben a modellben a helyi kormányzatnak inkább községi, mint közigazgatási identitása van (Hesse, J. J.-Sharpe, L. J. 1991: 605-608.).

76

Napóleoni fuzionált rendszer

Megyék

Belügyminisztérium

Központi kor mányzat

(koordináló hatalom)

Helyi önkor mányzat Legfelső szint

Tanács

Prefektus

Legalsó szint

Tanács

Polgármester

Helyi szolgáltatások

Területi szolgáltatások

Forrás: Smith, G. 1989:262.

Az alkotmány szerint minden azonos státuszú önkormányzati egység egy közös feljebbvaló gyámsága alatt áll, amely a központi állam nevében formális irányítást gyakorol minden kormányzati tevékenység fölött. Ellensúlyként a nagyvárosi helyi tanácsok találhatók, amelyeket a helyi autonómia tekintetében szintén korlátoztak, mivel a helyi polgármesterek, akiket korábban a département elöljárója választott meg (ma már ezt a helyi választások teszik), az elöljáró révén szorosan kapcsolódtak a nemzeti politikához. A fuzionált rendszer eredete Napóleonnak az 1791-es Francia Forradalmi Alkotmányra adott reakciójára vezethető vissza. Ez az alkotmány hozta létre Franciaországban a départementek és a közösségek egységes rendszerét, melyek, mint alapvető közigazgatási egységek a mai napig léteznek. A dél-európai államok államszervezete a napóleoni állam örökségeként sokkal centralizáltabb,

önkormányzati

rendszerükben

a

prefektusi

rendszert

öröklő

jellemzőkkel bírnak. Több országban a politikai demokrácia csak jelentős késéssel alakult ki és nyerte el mai formáját (pl. Görögország, Spanyolország, Portugália). Részben ennek köszönhetően a központi-helyi kormányzati kapcsolatok gyámkodási rendszere csak az utóbbi 1-2 évtizedben kezdett átalakulni, módosítva az egész déleurópai modellt. A déli önkormányzati rendszerek egyrészt sokkal szorosabban kapcsolódnak az állam központi szerveihez, politikai (pl. pozícióhalmozás – cummul des mandes – révén) és közigazgatási (pl. erős és általános felügyeletet gyakorló, regionális szintű állami szerv, mint a prefektus Franciaországban) tradíciók nyomán. Másrészt a helyi politikum – főleg a mandátumhalmozás révén – mintegy „gyarmatosította” a központi kormányzatot (Mény, Y. 1987; Page, E. C.-Goldsmith, M. J. 1987), ezáltal hathatós önkormányzati érdekvédelmet valósított meg. A parlamenti képviselők közel 90%-a minimum egy helyi mandátummal rendelkezik és minden 80 ezer lakos fölötti város polgármestere egy országos mandátumot is betöltött 1990-ben (Mény, Y. 1993: 123-136.). Ennek a szinte parttalan részvételi, befolyásolási lehetőséget teremtő megoldásnak a hatásfokát tovább erősíti az a tény is, hogy a

77

tisztséghalmozás nemcsak a politikai-képviseleti pozíciókra terjed ki, hanem felöleli az állami hivatalok számos vezető pozícióját is. A germán Közép-Európában a napóleoni fuzionált helyi önkormányzat és professzionális közigazgatás fogalmai egy teljesen eltérő föderalizált alkotmányi rendszerbe helyezkedtek bele. 1871-ben Németországban a 25 független tartományon belül (Länder) csakúgy mint ma, a helyi önkormányzatot a szövetségi alkotmány fogalmazta meg. Az 1871-es reformok meghatározták a Landok hatásköreit, amelyek még ma is érvényben vannak: oktatásügy, belügyek, rendőrségi és kulturális ügyek. Minden egyes Land-ban egy napóleoni kettős-kerületű rendszer található, amely a megyéből (Kreis) és a községből (Gemeinde) tevődik össze. A kettős és a fuzionált modell egyszerre van jelen és egymással összekeverve, de minden esetben a község az alapegység. Ezek alapján Németországban 3 különböző rendszer létezik: 1. egyetlen tanács, amely fuzionálja a törvényhozói és a végrehajtási funkciókat és választások útján alakul meg (pl. Bajorország); 2. erős polgármesteri rendszer, ahol a megválasztott tanács jelöli ki a fő végrehajtót (Gemeindendirector). Ezt a rendszert alkalmazzák, pl. BadenWürttenberg, Hessen, Nordhein-Westfalen és Rheinland-Pfalz területein; 3. kétkamarás (Magistrat) rendszer, ahol az alsóház (egyenes választások útján alakul) hatáskörrel látja el a tanácskozó testületet, amely felsőkamaraként is működik. Ezt a rendszert Schleswig-Holstein, Hessen, Bremen és Hamburg alkalmazza. Ezen kívül a városállamok (Kreisfreie Stadt) a Gemeinde és a Kreis funkcióit kombinálják, ezáltal magasabb szintű hatáskört és nagyobb mértékű önállóságot biztosítanak a számukra. Az ilyen típusú városok státusza gyakran a középkori városokét tükrözi. Ez főleg a szabad városokra volt jellemző, amelyek korábban fontos kikötővárosokként, céh-, vagy vásárközpontokként működtek. Az eredeti Német Föderatív Alkotmány nemcsak a modern német közigazgatásra volt nagy hatással, de a volt Kelet-Németországra (DDR), Lengyelországra, Csehszlovákiára és Magyarországra is. Az Osztrák-Magyar Monarchia területén más úton haladt a fejlődés. Az 1848-as szabadságharc

leverése

után

a

Habsburg

Birodalom

elhatárolta

magát

a

modernizációtól. A Habsburg közigazgatás alapreformját a 18. sz. közepén Mária Terézia hozta létre, aki megalkotta az állami szervezetek szintjét (Länder) pénzügyi és közigazgatási hatáskörökkel. Ezek alapvetően központosított szervezetek voltak és a bürokráciát igazgatták, s egyben megvédték a monarchiát a nemzetállami 78

törekvésektől. A községek (Gemeinden) a felsőkerületi (Kreis) egyházi felosztásából eredtek. A városoknak adományozott szabadalomlevél lehetőséget nyújtott a Kreis és a Gemeinden összekapcsolódására, úgy, mint Németországban. Magyarország nemzeti sajátosságai miatt a községi közigazgatás gyengén fejlett volt, talán annak köszönhetően, hogy a falu-földesúr viszonyt elsősorban magánigazgatási kapcsolatként értelmezték. Ezt a sajátos viszonyt az is jól mutatja, hogy 1871-ig nem is tekintették a közigazgatás szerves részének. A városok jelentős része idegen eredetű, vagy idegen etnikai dominanciával volt jellemezhető, így bár kiépült saját közigazgatásuk (egy részük szabad királyi városi rangot is szerzett), az társadalmilag sok tekintetben idegen maradt. 2. Az angolszász kettős-rendszer (dual-systems) csak Nagy Britannia és Írország helyi önkormányzataiban jelenik meg. Ez a modell fő jellemvonásait tekintve közelebb áll az Egyesült Államok önkormányzati rendszeréhez, mint a kontinens többi államához (Norton, A. 1991: 20.). Angliában a helyi önkormányzat mai modern formáját a központi kormány hozta létre. Az 1835-ös Városi Testületi Törvény (Municipal Corporation Act) egységesítette a városok funkcióit, kiterjesztette a választójogot és újrafogalmazta a feladatköröket. 1888-ban a vidék számára megyei tanácsokat hoztak létre, ahol a városok és a vidék alsó-kerülete is létrejött (1894-ben). Ez a rendszer 1974-ig működött. Ekkor városok körzetei alapján nagyobb egységeket hozak létre, majd 1986-ban megszüntették a megyéket a fővárosi területeken. Az eredmény egy olyan „egységes tanácsi szerkezet” lett, melyben a megyék és körzetek sajátos kombinációja valósult meg; amit néhány esetben megyék körzetek nélkül, vagy körzetek megye nélkül szerkezet kialakításával, vagy pedig a megyék felosztásával értek el (Benett, R. J. 1993: 41.). Az angol modellre az állami tutela (gyámság) hiánya, valamint a központi és helyi kormányzati szint(ek) következetes elválasztása jellemző (Bulpitt, J. 1983; Benett, R. J. 1993).

79

Az angolszász kettős rendszer

Megyei Tanács

Központi kor mányzat (ad hoc Helyi önkor mányzat Legfelső szint

Lagalsó szint

Tanács

Tanács

felügyelet)

Végrehajtó bizottság vagy testület

Végrehajtó bizottság vagy testület

Helyi szolgáltatások

Területi szolgáltatások

Forrás: Smith, G. 1989:262.

A szétválasztásnak többféle megnyilvánulási formája van. Az angol kormány nem végez közvetlen végrehajtó, közszolgáltató feladatokat (kivéve az egészségügyi ellátást, de azt teljesen), a közszolgáltatások teljes spektrumát így a helyi önkormányzatok végzik. Ez a rendszer a „kormány” dominanciájára hagyatkozik; a helyi önkormányzatok funkcióit a választott tanács szabja meg, de a központi kormány határozza meg a jogi és pénzügyi kereteket. Ennek eredményeként nehéz egy egységes végrehajtó szervet létrehozni, akár politikailag, akár közigazgatási szempontból (Smith, G. 1989: 263.). A polgármester csupán szimbolikus szerepet tölt be. A rendszerre a bizottsági „túlsúly” (a végrehajtó szervekkel szemben) jellemző; a helyi önkormányzatokat pedig tanácsoknak hívják, ezzel is kifejezve a bizottságok rendszerének kollektív felelősségét. 3. Megosztott hierarchikus rendszerek (split hierarchy systems) a skandináv országokra és a közép-európai régi polgári demokráciákra (Németország, Ausztria, Svájc és Hollandia) jellemzőek. Skandináv testületi/megosztott hierarchikus rendszer

Belügyminisztérium

Központi kor mányzat

Helyi önkor mányzat Legfelső szint

Legalsó szint

Tanács

Tartományi kormányzó

Tanács

Végrehajtó bizottság vagy testület

Megyék

(Koordináló hatalom)

Helyi szolgáltatások

Területi szolgáltatások

Forrás: Benett, R. J. 1993:37.

A központi kormány nagymértékben befolyása alatt tartja a vidéki szintet, beleértve a tagok kijelölését, de a települések saját tanáccsal és kollektív felelősségű autonómiával rendelkeznek, mint a kettős rendszerben (Benett, R. J. 1993: 42.). A helyi egységek többnyire volt egyházi községeken alapultak, amely a feladatok olyan

80

elosztását eredményezte, hogy helyenként az önkormányzattal rendelkező helységek teljesen egyedül működhettek, helyenként pedig úgy, mint a nemzeti kormány képviselői (kettős rendszer). A széleskörű funkcionális autonómia a klasszikus angol modellhez hasonlítható. A skandináv államokban ugyancsak elválnak egymástól a politikai szintek: a helyi önkormányzati szféra képviselői csekély jelentőséggel bírnak a központi politikai-hatalmi elit számára, ám megtalálhatók a francia modell jellemzői is (Smith, G. 1989: 263.). Összességében megállapíthatjuk, hogy a történelmi hagyományoknak kitüntetett szerepe van az intézmények és a közigazgatás formálásában. A létrehozott intézmények a maguk szabályaival és általánosan működő procedúráival pedig hatással vannak a politikára, pontosabban „rányomják bélyegüket” a politikai kimenetelekre, strukturálják a politikai magatartás és viselkedés szabályait, formálják a szereplők identitását, stratégiáit (Putnam, R. D. 1993). Tehát ez olyan folyamat, amely empirikusan mindkét oldalról vizsgálható, hiszen ha az intézményeket tekintjük független változónak, akkor arra kaphatunk választ, hogy az intézményi változások hogyan befolyásolják a politikai szereplők identitását, hatalmukat és stratégiáikat. Ha pedig az intézményeket vizsgáljuk függő változóként, akkor pedig arra, hogy az intézmények létrejöttét, hogyan alakította a történelem. IV.2. Településméret A helyi önkormányzatok pártosodottságát, illetve az önszerveződő csoportok megjelenését nagyban befolyásolja az adott település mérete, illetve az egyes országok településszerkezete. Európa országai településszerkezetileg meglehetősen tarka képet mutatnak. Az osztályozást nagyban könnyíti, ha az alapján vizsgáljuk őket, hogy a lakosság hogyan oszlik meg a különböző nagyságú települések között. Ez alapján feloszthatók integrált illetve dezintegrált vagy fragmentált típusokra (Pálné Kovács I. 1999a: 42-48.; Dr. Szente Z. 1996: 589-590.). Az integrált modellre jellemző, hogy az önkormányzatok legalább felének átlagosan 10 000-nél vagy még ennél is több lakosa van. Ebbe a csoportba tarozik Belgium, Hollandia, Dánia, Svédország, Portugália, Bulgária és Anglia. Angliában a lakosságszám tekintetében nagy szóródást tapasztalunk az egyes önkormányzatok között. A legkisebb helyhatóság 9122, a legnagyobb 2 785 460 lakosú. A helyhatóságokon belül például Londonban a 32 választókerület közül a legkisebben 138 620 lakos, a legnagyobban pedig 332 800 lakos található. A megyei körzetekben (helyhatóságok száma 296) ennél nagyobb szóródást találunk, itt a legkisebb körzet 24 060, a legnagyobb 421 800 lakosú, de megemlíthetjük a skót régiókat (a helyhatóságok száma 9) is, ahol a legkisebb 98 782, a legnagyobb 2 578 314 lakosú (Stewart, J. 1983: 29.; Byrne, T. 1990).

81

A dezintegrált csoportba azok az önkormányzatok tartoznak, amelyekben a lakosság nagyobb része, azaz legalább 50%-a átlagosan 1000-nél kevesebb lakosú településen él, az önkormányzatok átlagos lakosságszáma 1000 és 5000 közötti, illetve ahol több ezer alapfokú önkormányzat található. Ebbe a csoportba tartozik például Franciaország, Spanyolország, Görögország, Németország, Luxemburg, Svájc, Izland, Olaszország, Ausztria, Magyarország, Csehország és Szlovákia. Franciaországban beszélhetünk közepes nagyságú és kis településekről. A települések közül 32 000-nek a lakossága nem éri el a 2000 főt, 25 ezernek pedig 700 főnél kevesebb lakója van (Hunt, M. C.-Chandler, J. A. 1993: 56-59.). Méreteiket és gazdasági adottságaikat illetően a települések különböznek egymástól, mindazonáltal jogi szempontból teljesen egyenlők: illetékességük és hatáskörük ugyanaz. A megyék népessége 0,7-2,5 millió között mozog, míg a régiók területi beosztásuk alapján a megyékből tevődnek össze (általában 2-8 megyét foglalnak magukban), ebből következően lakosságszámuk is 0,1 és 10 millió között változik. Az önkormányzati rendszer fragmentáltságát illetően Magyarország, Csehország és Szlovákia is hasonló képet mutat. 8. táblázat Önkormányzatok nagysága lakosság szerint Európában Ország

Önkormányzatok aránya népesség szerint (az összes %-ában) Összes 1001500110 001100 000 önkormányzat 1000 alatt 5000 10 000 100 000 fölött

Ausztria 2333 25,8 65,7 5,6 2,7 Belgium 589 0,2 17,1 29 52,3 Bulgária 255 0,0 8,2 21,9 63,6 Csehország 6244 79,6 16,1 2,2 2,0 Dánia 275 0,0 7,0 44,0 47,6 Finnország 455 4,9 44,6 26,3 22,9 Franciaország 36 551 77,1 18,1 2,5 2,2 Görögország 5922 79,4 17,3 1,3 1,9 Hollandia 647 0,2 11,0 27,6 58,4 Izland 197 83,3 13,2 1,5 1,5 Lengyelország 2880 0,0 20,1 36,9 36,5 Luxemburg 118 51,0 41,0 5,0 3,0 Magyarország 3109 54,3 37,1 4,2 4,1 Málta 67 11,0 45,0 28,0 16,0 Nagy-Britannia 484 0,0 0,0 0,0 0,0 Németország 14 561 47,6 33,6 8,4 9,8 Norvégia 439 3,9 52,4 24,4 21,6 Olaszország 8101 23,9 49,0 14,2 12,2 Portugália 305 0,3 8,2 25,0 59,0 Spanyolország 8086 60,6 25,6 6,4 6,7 Svájc 3021 59,5 31,5 5,3 3,5 Svédország 286 0,0 3,1 19,2 73,8 Szlovákia 2875 68,4 27,3 1,8 24,3 Törökország 2378 0,1 0,0 79,3 17,2 Forrás: Dr. Szente Z. 1996: 600.; Pfizer, T.-Wehling, G. 2000: 14-15. Swianiewicz, P. 2001.

0,2 1,4 6,3 0,1 1,4 1,3 0,1 0,1 2,8 0,5 6,5 0,0 0,3 0,0 100,0 0,6 0,7 0,7 7,5 0,7 0,2 3,9 0,1 3,4

82

Ha a magyar önkormányzatokat vesszük alapul, akkor a helyhatóságok 54%-ában (1688) a lakosság nem éri el az 1000, 37%-ában pedig az 5000 (1152) főt. Ezzel szemben a lakosság település szerinti megoszlása más képet mutat. Ugyanis míg a 237 városban a magyar lakosság 64%-a, addig a 2898 községben „csak” 36%-a lakik (KSH, 2002). Végül létezik egy átmeneti csoport is, melybe olyan országok sorolhatók, ahol az önkormányzatok nagyobb része átlagosan 1000 - 10 000 lakosú és az önkormányzatok száma 500 és 2500 között van. Itt említhető Norvégia, Finnország, Törökország és Lengyelország. A számok hátterében különböző elvek és értékek állnak. A latin országok az önszabályozó történelmi közösségeket tekintik önkormányzati struktúrájuk alapjának, melyet készek megőrizni, mint életmódjuk alapját. Ezt igazolni látszik az az elv is, ami a lehető legnagyobb felelősséget ruházza az egyénre, a családra és a tanult polgárokra az önkormányzás területén. Alan Norton szerint a brit önkormányzat a 19. század végén ezt az alapot vesztette el, amikor a parlament – hatásos eszközt keresvén az önkormányzati rendszeren belül – az infrastrukturális és egyéb szolgáltatások fejlesztésére olyan nagy körzeteket állított fel, amelyek átvették a kisebb egyházközösségi és ad hoc hatóságok felelősségét. A 20. század folyamán az 1970-es évekig többször megszilárdították ezt a struktúrát, ami végül egy olyan rendszer kialakulásához vezetett, ahol optimálisnak a legalább 80 000 lakosból álló települési egység számított (Norton, A. 1995). Az elmúlt időszakban Anglián kívül számos európai ország is közigazgatási reformot hajtott végre, a reformtörekvések fő mozgatórugói a következőkben foglalhatók össze: •

a bővülő gazdasági szükségletek kielégítésének hatékonysága és eredményességének növelése,

•

közkiadások csökkentése,

•

hatékony közigazgatás iránti igény (szakemberszükséglet kielégítése, a szolgáltatások „költség-hozam” elvének érvényesítése),

•

szolgáltató és polgári közigazgatás iránti lakossági igény kielégítése,

•

decentralizáció elvének alkalmazása.

A közigazgatási reform azonban az európai országokban különféleképpen valósult meg.

83

9. táblázat Az önkormányzatok száma Európában 1950-ben és 1992-ben Változás %-ban Ausztria 3999 2333 -42 Belgium 2669 589 -78 Bulgária (1949) 2178 (1991) 255 -88 Csehország (1999) 6244 Dánia 1387 275 -80 Finnország 547 455 -17 Franciaország (1945) 38 814 (1990) 36 763 -5 Görögország 5959 5922 -0,6 Hollandia 1015 647 -36 Izland 229 197 -14 Lengyelország (1999) 2880 Luxemburg 127 118 -7 Magyarország 3032 3109 +3,9 Nagy-Britannia 2028 484 -76 Németország 24 272 14 561 -40 Norvégia 744 439 -41 Olaszország 7781 8101 +4,1 Portugália 303 305 +0,6 Spanyolország 9214 8086 -12 Svájc 3097 3021 -2,5 Svédország 2281 286 -87 Szlovákia n.a. (1997) 2875 Törökország n.a. 2387 Forrás: Dr. Szente Z. 1996: 601.; Norton, A. 1994: 40-41.; Swianiewicz, P. 2001. Ország

1950

1992

Az északi és néhány nyugat-európai állam a reformok kezdeti szakaszában (az 1950-1960-as években) inkább az igazgatási-szolgáltatási hatékonyság elvét állította előtérbe. Ezekben az országokban az alacsony számú, de nagy területtel és jelentős népességgel, továbbá komoly hatáskörökkel

és

pénzügyi

forrásokkal

rendelkező

helyi

önkormányzatokra épülő

közigazgatási modell jött létre. Ebbe a típusba sorolható Svédország, Norvégia, NagyBritannia, Hollandia, Németország, Belgium, Ausztria. Svédországban például első lépésben az önkormányzatok számát 2498-ról 1037-re csökkentették, úgy hogy ezen belül a 2281 falusi önkormányzatból 816-ot szerveztek, melyek központjául a leggyorsabban fejlődő községeket jelölték ki. A reform második lépcsőjeként megszüntették a falusi, mezővárosi és városi önkormányzatokat, és helyükbe egy új, egységes kategóriát alakítottak ki (kommunt). Ez már egy olyan egység volt melyben az érintett települések lélekszáma elérte a 8000 főt.

Az 1962-1974 között lezajlott reformhullám

eredményeként a helyi önkormányzatok száma 1037-ről 286-ra csökkent, miközben az 5000 főnél kisebb önkormányzatok gyakorlatilag megszűntek (bár még 9 található) (Jones, B. 1993: 120-122.). Svédországban a reformok következtében a helyi önkormányzatok képessé váltak olyan közszolgáltatások nyújtására, amelyeket korábban a középszint látott el. Így a területi önkormányzatokra (23 megye) háruló feladatok nagyságrendekkel csökkentek.

84

A reformok tekintetében Nagy-Britannia jelentős mértékben különbözik az európai mintáktól. Az újjászervezés új területeket hozott létre. A népesség ugyan eleme volt a területek megállapításának, de nem az egyetlen elem. A megyék és a nagyvárosi körzetek határait az 1972-es Önkormányzati Törvényben fektették le, míg a megyei közigazgatási kerületek határait Anglia és Wales két Önkormányzati Határ Bizottsága fektette le. Angliában és Walesben a községi igazgatás három szintje létezik. Az önkormányzatok alapszintjét a 296 nem nagyvárosi kerület képezi. Középszinten a county-k (grófságok) találhatók, melyek kerületekre (districts) oszlanak (45). London különleges helyet foglal el a maga 32 törvényhatóságával (borough). Ezen kívül még 36 nagyvárosi kerület található. A szerkezet összetettségét jelzi, hogy a többnyire két szintre berendezkedett Anglia helyi önkormányzati rendszere több mint 8000 egyházmegyei önkormányzattal (Parish Council) is kiegészül. A reformnak köszönhetően Angliában a 2028 önkormányzati egységből 484 új közigazgatási egység jött létre. A helyi önkormányzatok összevonásával párhuzamosan jelentős mértékben csökkentették a középszintű önkormányzatok számát (Byrne, T. 1986: 39-46.), ami nem csak Angliában figyelhető meg, hanem Németországban is, ahol a 425 járás 235-öt szerveztek. Ezt a modellt tehát a kisszámú, de jelentős lélekszámmal rendelkező, illetve jelentős közfeladatokat ellátó, és jó pénzügyi pozíciókkal rendelkező „erős” helyi önkormányzatok, valamint relatíve „gyenge” önkormányzati középszint jellemzi (Torma A. 2002: 516.). Dél-Európa országaiban a reformok más irányt mutatnak. Ezekben az országokban az 1950-es évektől zajló (az északi országokhoz hasonló) önkormányzati összevonások jóval kisebb méretet öltöttek. Egy főhatóság minimális közössége ezekben az országokban általában akkora volt, mint amekkora egy általános iskola működtetéséhez szükséges, ami általánosan hét és tizenkétezer lakos közé becsülhető. Azokon a helyeken viszont, ahol jelentős összevonásokra került sor, olyan eszközöket vezettek be, hogy az érintett lakosság „veszteségei” minimálisak legyenek – ezt mindenekelőtt a főhatóságokon belüli alsóbb törvényhatóságok felállításával érték el (pl. Észak-Németország, Olaszország), továbbá a választott képviselők számának megduplázásával (a teljes jogú tagokkal együtt helyettes tagokat is választanak, pl. Dánia, Svédország). Ebbe a típusba Franciaország, Ausztria, Svájc, Spanyolország, Portugália, Olaszország, Görögország, Csehország, Magyarország, Szlovákia és Németország néhány (déli) tartománya tartozik. Franciaországban, az 1982-ben elfogadott decentarilizációs törvények következtében az állam alapvető változásokon ment keresztül. Bár továbbra is megmaradt a nagyszámú (36 000) alapszintű önkormányzat, azonban 96 megyei és 22 regionális önkormányzat, valamint 19 000 társulás teszi életképesebbé (Hunt, M. C.-Chandler, J. A. 1993: 54-59.). A

85

francia megyék státusza 1982-től az önkormányzatiság irányában erősödött. Ettől kezdve kettős funkcióval bírnak: egyrészt állami feladatokat megvalósító dekoncentrált szervek, ugyanakkor decentralizált, önkormányzati egységek. A közvetlenül megválasztott tanács tagjai sorából választja meg a tanács elnökét, aki a megyei végrehajtó hatalom feje. Így a prefektus korábbi egyesített funkciója megszűnt és a tanács választott elnöke játszik kulcsszerepet a megyei politika alakításában. Spanyolországban, az 1985-ben elfogadott önkormányzati törvény hozta létre a közigazgatás új struktúráit, melyben az állam alatt 17 autonóm közösség (régió) helyezkedik el. A következő szintet a tartományok adják, melyek száma 43. Végül legalsó szinten a több mint 8000 municipiális önkormányzat található, melyek hatáskörüket tekintve településméret szerint tovább differenciálhatók. A községi önkormányzatot négyévente választják, amely tagjai közül választja meg polgármesterét. A spanyol községek autonómiája nem utolsósorban abban mutatkozik meg, hogy helyi téren teljes hatáskörrel rendelkeznek. A feladatokat a községi igazgatásról szóló kerettörvény átfogó és részletes felsorolásban, saját és átruházott feladatokra osztja. A kerettörvény mindenekelőtt azokat a feladatokat sorolja fel, amelyek minden község számára kötelezőek, s aztán további feladatokat ír elő, amelyeket az 5000-nél, 20 000-nél vagy 50 000-nél több lakosú községeknek kell ellátniuk. A tartományi gyűlés abban különbözik a községektől, hogy tagjait a községi tanács és nem a nép választja (Dezső M. 1994: 57-59.). Olaszország nagy hasonlóságot mutat Spanyolországgal. Leginkább a regionális szint fejlődése változtatta meg a korábbi, erősen centralizált struktúrát. A regionális szint kialakítása mellett megmaradtak a hagyományos önkormányzati-igazgatási egységek: a tartományok és a községek. A 8074 község (commune) a helyi önkormányzatok alapvető egysége, bár jelentős nagyságrendbeli különbségek mutathatók ki közöttük. Főleg ÉszakOlaszországban van sok alacsony lakosságszámú település. A középszinten (az 1990-es években végrehajtott reformok következtében) 94 tartomány (provincia) található, melyek a helyi önkormányzatok koordinálásával és a közvetlen állami akarat érvényesítésével vannak megbízva, önkormányzati szerepük ebből kifolyólag csak másodlagos. Legfelső szinten 20 speciális státussal felruházott régió található. A régiók hatáskörébe kiterjedt adminisztratív és politikai feladatok tartoznak (pl. jóléti intézmények, kórház, egészségügy stb.). A regionális tanácsot öt évre választják a képviselőházi választásokhoz hasonlóan listás, arányos rendszerben. A régiókat – a tartományi beosztást alapul véve – többmandátumos választókerületekre osztják (Spence, R. E. 1993: 74-81.).

86

Portugália az 1976-ban elfogadott új alkotmányban garantálja a helyi autonómiát. A helyi önkormányzati egységek három típusa található meg a kontinensen: a községek, a municípiumok és a közigazgatási régiók. A legalsó szinten 275 municípium (a szigeteken lévőkkel együtt 305) található, melyek több mint 4000 községet foglalnak magukban. A municípiumok lényegében változatlanul őrzik a múlt századi reform során kialakított területeket, határaikat. A községek – amelyek önkormányzattal rendelkeznek, általában kis egységek, rendkívül korlátozott funkcióval, forrásokkal – erősen függenek az adott municípiumtól. Csak olyan feladatokat tudnak végrehajtani, amelyeket pénzügyileg és technikailag a municípiumok támogatnak. A régiók (számuk 2) részt vesznek az adott régió gazdasági

tervének

kidolgozásában

és

végrehajtásában,

ellátják

a

municípiumok

tevékenységét koordináló és támogató feladatokat, valamint a közszolgáltatások irányítását (Dezső M. 1994: 55-57.). A fenti példák azt mutatják, hogy erre a modellre a nagyszámú, de csekély lélekszámmal rendelkező „aprófalvas” és hatáskörüket tekintve „gyenge” települési önkormányzatok jellemzőek, melyet jelentős hatáskörrel bíró önkormányzati középszint egészít ki. Kelet-Európa országai (kivéve Lengyelországot) a fenti két típustól eltérő modellt hoztak létre. Önkormányzataikat a települési széttagoltság jellemzi, ami alapjaiban a francia modellhez hasonlítható, azonban eltérnek abban, hogy nem épült ki a jelentős hatáskörrel bíró területi szintű közigazgatás rendszere. Szlovákiában, Lettországban, Litvániában regionális szint nem létezik, a Magyarországon létrehozott statisztikai régiók pedig még csak papíron léteznek. Csehországban, 1999-ben 13 régiót (kraj) hoztak létre, és 2000-ben tartották meg az első regionális választásokat, melyen több mint 40 párt, politikai mozgalom, koalíció és független szerveződés indult. A régiók testületeibe 675 képviselőt választottak meg, melynek 93%-át a négy parlamenti párt szerezte meg (Borecký, J.-Prudký, L. 2001: 75.). Lengyelországban, az 1998-ban indult közigazgatási reform keretében 16 regionális önkormányzatot hoztak létre (województwo). A régiók kialakítása Lengyelország eltérő történelmi, társadalmi, politikai és gazdasági különbségeit tükrözi. Lengyelország déli része (Galícia), amely egykor az Osztrák-Magyar Monarchiához tartozott, amely erős kulturális és demokratikus hagyományokkal, jobboldali politikai dominanciával rendelkező terület volt. Gazdasági fejlettségét tekintve azonban gyengén fejlett terület, ahonnan a szegény falusi népesség nagy számban vándorolt ki (főleg az USA-ba), aminek hatása ma is jól látható. A másik déli terület Szilézia, amely felváltva hol Lengyelországhoz, hol Németországhoz

87

tartozott. Egykor fejlett gazdasággal (ma inkább hanyatlik ez a terület) rendelkezett, főleg a szénbányászatnak és acéliparnak köszönhetően. Ez a terület erős kulturális és családi hagyományokkal jellemezhető. Politikailag megosztott, éppúgy megtalálhatók a jobboldali (főleg az őshonos lakosság között), mint a baloldali eszmékkel szimpatizálók (főleg a II. világháború után idetelepítettek között). Lengyelország nyugati fele (Wielkopolska) gazdaságilag jól fejlett terület, fejlett gazdasági intézményrendszerrel, amely egykor porosz felügyelet alá tartozott, a lakosság politikai ízlése a politikai centrumtól kissé jobbra található. A harmadik nagyobb terület az egykori Lengyel Hercegség területe (Lengyelország középső része), ez a terület korábban Oroszország fennhatósága alá tartozott, gyenge gazdasági fejlettség és hiányos demokratikus hagyományok (elsősorban baloldali beállítottság) jellemzők erre a területre. Gazdaságilag kizárólag a külföldi tőkebefektetésektől és a zsidó pénzügyi oligarchiáktól függött, melyekkel az orosz birodalom hatóságai is erősen együttműködtek (Kwiatkowski, J.-Okraszewska, A. 2002: 188.). A megyei szint tekintetében is jelentős eltérések találhatók, míg Csehországban, Szlovákiában, Lengyelországban 35 a megyei szintek nem választott szerveződések és jelentős a központi kormányzattól való függésük, addig Magyarországon politikai legitimitását tekintve „erős”, hatáskörét tekintve pedig „gyenge” (főleg intézményfenntartó) megyei szint jött létre. (Swianiewicz, P. 2001; Coulson, E. 1995: 1-23.). A fenti reformok egyben azt is jelentették, hogy a választott képviselők száma és ezzel a lakossággal fenntartott kapcsolatuk is országonként változott. Angliában például a reorganizáció után 1085, Skóciában 450, Welsben 704 fővel kevesebb képviselőt választhattak meg a választópolgárok, ami azt eredményezte, hogy Angliában 2605, Dániában 1084,

Svédországban

270,

Németországban

400

(a

korábbi

200-al

szemben)

Lengyelországban 1389 lakos jut egy választott helyi képviselőre (Coxall, B.-Robins, L. 1998: 370-371.; Norton, A. 1994; Okraszewska, A.-Kwiatkowski, J. 2002). Ezzel szemben azokban az országokban, ahol fennmaradt az elaprózott (dezintegrált) önkormányzati szerkezet ott kevesebb

választott

képviselő

jut

egy

lakosra.

Például

Franciaországban

116,

Magyarországon 36 286 lakos jut egy választott helyi képviselőre (Coxall, B.-Robins, L. 1998: 370-371.; Soós G.-Kalmár J. 2002: 58.). A településméret és a településtípus nem csak az intézményrendszer különbözőségeit magyarázza, hanem a társadalmi kapcsolat eltérő formáit, valamint a pártok és egyéb 35 36

Lengyelországban napjainkban már választott szerveződésekként működnek. A magyar adatokat a Belügyminisztérium választási adatbázisából számoltam.

88

szerveződések kialakulását is nagymértékben befolyásolja. Ferdinand Tönnies szerint jelentős különbségek mutathatók ki a falusi és városi életmód között. A falusi életmódra a „közösség” a jellemző, melyekben a személyes kapcsolatok uralkodnak, azok szabályozzák a társadalmi életet. Ezzel szemben a városokat a „társadalom” jellemzi, ahol személytelen kapcsolatok uralkodnak, s szerződések szabályozzák a társadalmi életet (Tönnies, F. 1983). Ez a megközelítés többé-kevésbé érvényes a modern társadalmakra is, azzal a megkötéssel, hogy tartalmuk jelentősen átalakult (Johancsik J. 2002). A hagyományos társadalmakra jellemző közösségi formák a társadalmi kapcsolatok olyan formái, amelynél a társadalmi aktivitás a résztvevők egyazon közösséghez tartozásának szubjektív érzésén alapul. Az egy közösséghez (család, község, osztály, politikai szubkultúrát kifejező politikai szervezet, ideológiai-politikai közösség stb.) tartozók résztvesznek mások életében, osztoznak mások problémáiban, és ez adja az összetartozás társadalmi kohézióját. Ezzel szemben a modernitás a szokásra és a hagyományra épülő kapcsolatokat fellazítja, az egyént helyezi a társadalmi kapcsolatok középpontjába, aki tudatosan alakítja a társadalom más tagjaival kapcsolatait. A társulás elve az egyén racionális választásán alapul, aki a kalkuláció és hasznosság szempontjainak mérlegelése után dönti el, hogy milyen társadalmi kapcsolatokat épít, milyen társadalmi cselekvésben vállal részt, milyen szervezetet, pártot támogat (Laville, L. 1997: 40-41.). Ha a fenti megközelítéseket a helyi önkormányzatok világában próbáljuk értelmezni, akkor a közösségre a kistelepülési, a társadalomra pedig a városi szerkezet jellemző. Ezt a felosztást Colin Mellors, Patricia Brearey után Horvát M. Tamás kommunitásalapú és pártalapú modellnek nevezi (Mellors, C. 1989; Brearey, P. 1989; Horváth M. T. 1996). A szerzők szerint a kommunitás alapú modellben, amely gyakran vidéki vagy földrajzilag perifériális területeket jelöl, a pártok kisebb szerepet játszanak, mivel a kapcsolatok perszonifikáltak, ami azt jelenti, hogy az érdekartikuláció közvetlen, az érdekeltek közvetlenül is képviselhetik az érdekeiket a városházán, a városházi tagokkal (képviselőkkel), vagy akár a polgármesterrel szemben. A helyi kormány képviselői általában 8 órát dolgozó tisztviselők, de jelentős a részmunkaidőben dolgozó tisztségviselők száma is. A helyi klientúra egy szűk helyi közösségből kerül ki. A különböző érdekcsoportokat a lakosság képes viszonylag jól behatárolni, ezért a hatalmi viszonyok és a döntések egyneműsítéséhez nincs szükség a pártok jelenlétére. Erre jó példák Németország, Csehország, Szlovákia, vagy Olaszország déli tartományainak községi viszonyai. Németországban, a községekben a képviselő-testületek kimondottan „honorácior” jelleggel állnak föl: azt választják meg, aki a községben tekintélynek számít. A helyi honoráciorokhoz a gyárosok, kereskedők, földtulajdonosok, orvosok, gyógyszerészek,

89

jogászok, és a mindenkori községi tanács tagjai tartoznak. Akit ez alapján választanak meg és nem pártbéli szolgálatai miatt, sokkal kevésbé érzi magára nézve kötelezőnek a pártot, illetve annak programját, sőt még kevésbé köti a frakciós kényszer, sokkal inkább hajlik a pártok fölötti megegyezésre, azaz inkább a megegyezés, mint a konkurencia lesz jellemző a képviselő-testületi munkában (Wehling, H. G. 2000b). Ez a tendencia Olaszországban is kimutatható, ahol a fejlettebb, ezáltal iparosodottabb, urbanizáltabb északi területek helyi viszonyait inkább a pártok, a dél-olaszországi falvakat és a kisebb városokat pedig a személyesebb kapcsolatokat előtérbe állító független jelöltek uralják. (Putnam, R. 1993). Csehországban is a kistelepüléseket a függetlenek uralják. Itt az 1994-ben tartott önkormányzati választásokon a 3000 főnél kisebb településeken a mandátumok 59%-át, 1998-ban már 65%-át szerezték meg a függetlenek (Borecký, J.-Prudký, L. 2001: 72-74.). A magyarországi vizsgálatok szintén megerősítették a településméret és a független jelöltek közti kapcsolat létét. Horváth Csaba és Horvát M. Tamás vizsgálatai szerint, 0-3000 lakos közötti településeken a képviselő-testület tagjainak 80-100%-a független, de arányuk az 5-10 ezer lakosú településeken is meghatározó, ami azt jelenti, hogy a megválasztott képviselők több mint fele független (Horváth Cs. 2001: 288.; Horváth M. T. 1996: 359.). A pártalapú modell a városi területeken gyakori, sok esetben hasonlít a nemzeti szinthez. Itt a kulcsszereplők a pártok, egyensúly van az önkormányzatban a bürokraták és a választott képviselők között, de az utóbbiak száma jelentősebb. A konfliktusok gyakran ideológia alapúak, kezelésük pedig formalizáltabb. A pártcsoportok, frakciók többé-kevésbé fegyelmezettek és különböző politikai programmal rendelkeznek. A pártok követői főállású politikusok. A pártok és a településméret közötti kapcsolatot jól mutatja, hogy például Csehországban az 1990-es önkormányzati választásokon a pártok jelöltjei városi kerületekben a mandátumok 69,7%-át, 1994-ben a 3000 főnél nagyobb településeken 68,5%-át, 1998-ban pedig már 76,6%-át szerezték meg (Borecký, J.-Prudký, L. 2001: 72-74.). Magyarországi viszonylatban Horváth M Tamás végzett számításokat arra vonatkozóan, hogy a település népességének növekedése hogyan hat a képviselő-testületek pártosodására. A vizsgálat szerint az 5000 főnél nagyobb képviselő-testületek 67,9%-ában párttöbbségű a testületi felállás, 10%-ában pedig kiegyenlített, azaz a pártképviselők aránya 40-59% között mozog (Horváth M. T. 1996: 360.). Európa helyi önkormányzataiban a pártok jelenlétére alapvetően két típus különíthető el. Az egyikre a homogén, a másikra a fragmentált pártosodottság jellemző. Az északi országokban valamint azon nyugat-európai országokban, ahol a közigazgatási reform jelentős

90

önkormányzati összevonásokkal járt a pártok aránya a képviselő-testületekben ezt követően ugrott meg (pl. Svédország, Dánia, Norvégia, Dél-Németország). Angliában azok a pártok, melyek az országos politikában dominálnak a helyi politikában is meghatározó szerepet játszanak. A legtöbb helyi választáson sikeresen harcolnak az országos párt jelöltjei, ami azt is jelenti, hogy az országos pártoknak nagyobb előnye és befolyása van meghatározni a helyi választásokon a választói magatartást. 1975-ben a jelöltek 80%-a a három nagy, országos párt (Konzervatív, Munkáspárt, Liberális Párt) jelöltje volt, ami 1985-ben már 94%-ot ért el (Mellors, C. 1989: 77.). Az utóbbi időben a három nagy párt által ellenőrzött önkormányzatok tekintetében némi visszaesés tapasztalható, míg 1979-ben az 518 helyi hatóság 72%-át a három nagy párt ellenőrizte, addig 1997/98-ban már csak 64%-át, miközben jelentősen nőtt (14-ről 30%-ra) azon önkormányzatok száma, ahol egyik párt sem tudta megszerezni a képviselői helyek több mint felét (Wilson, D.-Game, C. 1998: 263.). Angliában a helyi tanácsok pártösszetételére vonatkozóan Tony Byrne, David Wilson és Chris Game kidolgozott egy helyi pártrendszer-tipológiát, amelyben a következő típusokat különböztették meg: 1. Többpárti vagy fragmentált típust, itt egyetlen pártnak sincs abszolút többsége, ebbe a típusba tartozik Nagy-Britannia tanácsainak 20%-a. 2. Kétpárti típust, amelyben kevés a független képviselők száma, sőt a harmadik párt képviselői is kevesen vannak, így a fő törésvonalak a két nagy párt között húzódnak. A tanácsok 10%-ára jellemzőek ezek a tulajdonságok. 3. Egypárti domináns típus, ahol egy pártnak van abszolút többsége (a helyek 60-80%-át egyetlen párt birtokolja). A tanácsok 22%-a mutat ilyen jellemzőket. 4. Egypárti monopol típus, ahol egy párt uralja a tanács egészét (a helyek több mint 80%-át egyetlen párt birtokolja). A tanácsok 33%-ában ez a leggyakoribb típus (Wilson, D.-Game, C. 1998: 260-261; Byrne, T. 1985: 106.). Ez alapján például 1974 és 1994 között csupán egyetlen angol megyei önkormányzatot felügyelt folyamatosan ugyanaz a párt (Durham, Munkáspárt); és harminchat nagyvárosi választókerületből

tizennégynek

folyamatosan

egypárti

irányítása

volt

(tizenhárom

Munkáspárti és egy Konzervatív). A 296 angol nem központi választókerületből negyvennyolc egy párt többségi fennhatósága alá tartozott 1974-től 1994-ig (Boyne, G. A. 1998: 70.). Boyne és Ashworth végezte el az angol önkormányzatokon belüli pártverseny egyetlen széleskörű értékelését. Felmérték mind a dominanciát, mind a bizonytalanságot minden angol önkormányzatban 1974 és 1994 között. A dominancia számot minden önkormányzatnál a

91

legnagyobb párt mandátumainak átlag százaléka alapján számolták ki. Ezek a mérési eredmények arról tanúskodtak, hogy a pártverseny idővel Londonban és a megyékben erősebbé vált – a legnagyobb párt átlag mandátumaránya csökkent (74-ről 65%-ra). Ezzel szemben, a verseny a nagyvárosi körzetekben némileg gyengébb lett (63%-ról 18%-ra csökkent). Ez tükrözi a brit Munkáspárt erejének növekedését ezekben a városi hatóságokban – a Munkáspárt mandátumaránya 47%-ról 64%-ra emelkedett 1980 és 1993 között. Mindkét időszakban a nem központi megyékben volt a legmagasabb a pártverseny. Sőt, az 1990-es évek elején ezekben az önkormányzatokban a legnagyobb párt átlag mandátumaránya nem volt elegendő ahhoz, hogy abszolút többséget kapjon (Boyne, G. A.-Ashworth, A. 1997: 129142.). Markánsabb versenyt hozott a ’három párti’ politika (’three party’ politics) növekedésének eredménye az 1980-as évek folyamán, amikor a megyék többsége „döntésképtelenné” vált (Leach, S.- Stewart, J. 1992). Németországban, ezen belül Baden-Württenbergben vizsgálva a pártok szerepét az önkormányzatokban megállapíthatjuk, hogy a településméret nagyságával egyenes arányban nő a pártok befolyása. Az 5000 lakosnál kisebb településeken a mandátumok 41%-át, az 5000-50 000 közötti lakosságszámú településeken 71%-át, és az efölötti városokban 74%-át szerezték meg a pártok jelöltjei (Köser, H. 2000: 159.). Németországban a mandátumok körül-belül 70%-án a két nagy országos párt (CDU, SPD) osztozik, mellettük a Zöldek (Grüne) és a liberálisok (FDP) találhatók. Hessen tartományban például 1997-ben a CDU és az SPD a szavazatok 71%-át, 2001-ben

pedig 75%-át

szerezte meg. A Zöldek és a

liberálisok pedig 1997-ben 12,5%-ot, 2001-ben 11,3%-ot szereztek. Bajorországban, Regensburgban (362 Kreisfreien Stadt) a 2002. márciusi önkormányzati választáson a két nagy párt szavazatainak aránya 81% volt (a mandátumok 84%-a), Münchenben (162 Kreisfreien Stadt) pedig ugyanebben az időpontban megtartott választásokon a CDU és SPD részesedése az összes szavazatból 78%-os volt (a mandátumok 81%-a). Az önkormányzatok fragmentált pártosodottsága elsősorban Európa déli (Franciaország, Olaszország, Spanyolország és Görögország) és Közép-Kelet Európa (Csehország, Szlovákia, Magyarország) államaira jellemző. Olaszországban az 5000 fő alatti települési önkormányzatoknál, a koalíciós kényszert általában kiküszöbölve a többségi választási rendszer a legnagyobb pártnak kedvez (az önkormányzatok 70%-tartozik ide.). A koalíció tehát az 5000 lakos feletti önkormányzatok sajátja, ahol az arányos választási rendszer szinte kivétel nélkül koalíciós kényszert teremt. (Olaszországban a többségi választási rendszernél az önállóan induló nagypártok, az arányos választási rendszernél a választási koalíciók versenyeznek sikeresen a hatalomért.) 92

Helyi (5000 lélekszám feletti önkormányzatoknál), és regionális szinten a pártrendszer jobban kidolgozott, mint nemzeti szinten. Az olasz politikai életben a két nagy párt (kereszténydemokraták és a kommunisták) minden szinten dominánsak. A pártok támogatottságában erőteljes regionális eltérések mutatkoznak (Kerszténydemokrata bázis Toszkána, Emilia-Romagna; a Lombard Liga Északon, a neofasiszták Délen, míg a kommunisták a nagyvárosokban és az ellenállás – fasisztákkal szembeni – egykori központjaiban meghatározóak). A kis pártok elsősorban, mint lokális helyi erők tudnak komolyabb szerepet betölteni, nemzeti szinten kis jelentőségűek. Ezt a pártpalettát a sajátos nemzeti/etnikai/regionális pártok színezik – egy-egy régióra korlátozott működésükkel –, itt említhető az osztrák Dél-Tirol, a francia lakosságú Val d’Aosta, Friuli-Venezia Giulia és Szardínia sziget/régió. Ezek a kis- a nagy- és regionális pártok adták a helyi koalícióalakítás lehetőségeinek minimális variációit (Pridham, G. 1989: 201-210.). Ha az 5000 főnél nagyobb települések koalícióit vizsgáljuk, akkor a 904 önkormányzatból (giunte) 18 év alatt 303 volt ötpárti (pentapartito) – balközép dominanciával –, 116 koalíció, amelyben a DC volt a meghatározó (centrum koalíció), 287 volt kétpárti, ebből 140 PCI-PSI, 114 PSI-PCI és 33 DC-PSI. Az olasz koalíciók instabilitását mutatja, hogy a 904 önkormányzatban létrejött koalíció közül 307 egy éven belül, 352 két éven belül, 127 három éven belül, 46 négy éven belül felbomlott, és csupán 9 töltötte ki a teljes választási ciklusát (Spence, R. E. 1993: 87-88.). Csehországban az 1994-es önkormányzati választásokon az 59 754 képviselői helyre 278 választási párt indított jelöltet, melynek több mint 80%-a ad hoc választási koalíció volt. 1998-ban a 60 986 mandátumért már 163 649 jelölt versengett. A választási koalíciók és blokkok száma jelentősen csökkent 1992-höz viszonyítva (278-ról 200-ra). A mandátumok 72%-át (1994-ben 65%-át) a négy parlamenti párt szerezte meg. A választási adatok azt is jól mutatják, hogy a kereszténydemokrata (KDUČSL) és a kommunista párt (KSČM) főleg a kis településeken, a Polgári Demokrata Párt (ODS), a Szociáldemokrata Párt (ČSSD) pedig a nagyobb településkategóriákban szerepelt jobban (Borecký, J.-Prudký, L. 2001: 71-75.). Szlovákiában hasonló pártosodási tendenciákat figyelhetünk meg. A kommunista párt 1989-es összeomlása után, helyi szinten is új politikai csoportok jöttek létre, mint a „Köz az Erőszak ellen” (VPN), a kereszténydemokraták (KDH), akik a legtöbb szavazatot kapták, valamint a kommunista párt (KSS-SDL), amely a polgármesetri mandátumok 24%-át, a képviselői mandátumok 14%-át szerezte meg. 1994-ben és 1998-ban a legtöbb mandátumot a Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom (HZDS), a Kereszténydemokrata Mozgalom (KDH) és a Demokratikus Baloldal Pártja (SDL) szerezte meg. A választásokon induló szervezetek

93

száma választásról választásra emelkedik. 1990-ben hivatalosan 40 párt és mozgalom, 1994ben 70, 1998-ban már 98 párt és mozgalom, valamint 113 különböző összetételű pártkoalíció indult az önkormányzati választásokon. A parlamenti pártokhoz viszonyítva a helyi és etnikai szerveződések meglehetősen sikeresen szerepeltek a helyi választásokon, amit az is jól mutat, hogy a három parlamenti párt 1994-ben a polgármester-választáson 48,6%-ot, a képviselőválasztáson pedig 58,2%-ot szerzett, 1998-ban pedig 42%-ot a polgármesteri és 51%-ot a képviselői választásokon. Talán ennek is köszönhető, hogy a pártok nem csak saját jelöltjeiket támogatják, hanem lokális alapon szerveződött koalíciókat is (1998-ban 11,6% ilyen jellegű koalíció volt). Ezen a szinten már létrejöhetnek az országos politikai formációktól idegen koalíciók is, mint pl. a kereszténydemokrata (KDH) és a Demokratikus Szlovákiáért Mozgalom (HZDS) alkotta koalíció vagy HZDS-KDH-SDL formáció. A parlamentben kitapintható kormánypárti és ellenzéki törésvonalak erősebben hatnak a helyi politikára, mint a lokális programok (Bernátová, M-Kukliš, P.- Maliková, L.-Rončak, I.Vaňová, A. 2001: 242-245.). Lengyelország az 1997-es parlamenti választás után a bipoláris pártrendszer képét mutatta. A két legnagyobb párt a Szolidaritás (AWS) és a Demokratikus Baloldali Szövetség a mandátumok 68%-át szerezete meg, mellettük a Szabadság Unió (UW), a Lengyel Néppárt (PSL) és a Mozgalom Lengyelország Újjáépítéséért (ROP) tudott mandátumot szerezni. Helyi szinten a parlamenti pártok szereplése jóval gyengébb, hiszen az öt parlamenti párt együttesen is a mandátumok mindössze egyharmadát tudta megszerezni 1998-ban. Ezzel szemben a függetlenek, a különféle koalíciók és helyi pártok a mandátumok közel 68%-át szerezték meg. A pártok és a különféle helyi szerveződések gyakran hoznak létre választási koalíciót, ami annak is köszönhető, hogy a nagy politikai pártok nagy szabadságot adtak helyi pártszervezeteiknek a helyi jelöltek kiválasztásában, koalíciók kötésében. Csupán a végső jelölteket tartalmazó lista kapcsán van egyetértési joga a párt felsőbb szintjének (pl. a gmina jelöltjeit a megyei powiat szintje véleményezi). A szolidaritás és a Demokratikus Baloldali Szövetség főleg az 50 000 lakosnál nagyobb településeken rendelkezik jelentős befolyással (Kwiatkowski, J.-Okraszewska, A. 2002: 248-252.). Összességében megállapítható, hogy éles különbségek vannak azon országok között, ahol a nemzeti pártszervezetek, ill. a párt vezetői „összefonódtak” a helyi politikai élettel, ami érinti a pártok szereplését mind helyi, mind országos szinten, továbbá azon országok között, ahol a nemzeti politika élesen elkülönül a helyi politikai élettől. Franciaország például híres arról, hogy nagy számban tartanak meg a kormány és a parlament tagjai polgármesteri pozíciókat, miközben az egész rendszerben szerves kapcsolat épül ki a helyi és országos 94

politika között. Noha ez a forma Olaszországban nem engedélyezett, a pártok tudják, hogy helyi működésüknek, különösen pedig vezető politikusaik városi szerepléseinek döntő szerepük van a párt megítélésében. Németországban a helyi szinten szerzett politikai hírnév fontos pozíciókhoz vezethet tartományi vagy nemzeti szinten (Norton, A. 1995: 278.). Mint ahogy Horvát M. Tamás állítja, egyik modell sem idealizálható. A kommunitásalapú megoldás sem sajátíthatja ki magának a tiszta közösség ethoszát, ugyanis itt is vannak személyes, érdek és hatalmi konfliktusok. A különbség a két modell között talán abban ragadható meg, hogy pártok hiányában kisebb az esély a helyi hatalom gyakorlásának intézményes formájú áttekinthetőségére (Horváth M. T. 1996: 45.). IV.3. Választási rendszer A választás intézménye szervesen kapcsolódik a demokráciához; mind az egyének, mind a társadalom, a politikai rendszer szempontjából a választás talán a legkevésbé nélkülözhető demokratikus eszköz. Része a hatalom demokratikus működésének, de felfogható a képviseleti demokrácia szimbólumaként is. Robert A. Dahl szerint a szavazás csak az egyik módja, hogy a polgár befolyásolhassa a kormányát, de ezáltal lehetősége van a közélet ellenőrzésére, hogy a tisztségviselőket a rendszeresen ismétlődő tiszta választásokon válassza meg, sőt akár maga is választható legyen (Dahl. R. A. 1996: 21.). A választás intézményét az egyéni motivációk oldaláról is megközelíthetjük, ahol arra a kérdésre póbálok választ kapni, hogy mi motiválja, vagy motiválhatja a pártokat és a civil szervezeteket, hogy képviselőjelölteket állítsanak a választásokon? Elméletileg nézve ezt a kérdést a pártok célját mindenekelőtt a bennük politizáló politikusok motivációi alapján vizsgálhatjuk. Eszerint a politikusokat két nagy ideáltípusba sorolhatjuk úgymint hivatalorientált és politikai program- (érdek- vagy érték-) orientált típusba (Enyedi Zs.Körösényi A., 2001: 23.; Laver, M.-Schofield, N. 1990: 36-62.). A hivatalorientált politikusok célja, hogy a választásokon minél több mandátumot szerezzenek, és ezáltal növeljék esélyeiket a végrehajtó hatalom kontrollálására. A cél olyan politika kialakítása, amely minél szélesebb réteg „ízlésének” megfelel, azaz a pártprogram csupán a közhivatal megszerzésének eszköze. Anthony Downs szerint; „A pártok azért alakítják ki politikájukat, hogy megnyerjék a választásokat, és nem azért nyerik meg a választásokat, hogy politikát alakítsanak” (Downs, A. 1957: 39.). Ebben a megközelítésben tehát a hivatal már önmagában is egy cél, amely úgy is felfogható, mint egy adott jutalom megszerzése és szétosztása a „győztes” párt(ok) politikusai között (Rikker, W. 1962: 39.). Ez a megközelítés helyi viszonyokra vonatkoztatva azt jelenti, hogy a helyi hivatali pozíciók megszerzése presztízst és kapcsolati tőkét jelent az

95

egymással versengő szereplők számára, emellett nem szabad megfeledkeznünk arról sem, hogy ezek a pozíciók viszonylag jól fizetett állások, különösen a vidéki képviselők számára, akik szintén pénzbeli juttatást kapnak munkájukért (Ágh A.-Kurtán S. 1996: 266.). Ezzel szemben a programorientált politikusok elsődleges célja nem a hatalmi pozíciók megszerzése, hanem vagy bizonyos politikai ideák megvalósítása, vagy különböző (de jól körülhatárolható) érdekek képviselete. Tehát ebben a megközelítésben a hivatali pozíció csupán eszköz a párt programjának vagy politikájának megvalósításában. A civil szervezetek vonatkozásában a fenti megközelítés további kiegészítésre szorul, hiszen bár mindkét elmélet tartalmaz olyan elemeket, amelyek a civil szervezetek motivációi között is megjelenhetnek, azonban ezek további szempontokkal bővíthetők. Közülük csupán néhányat – a teljesség igénye nélkül – sorolnék föl, amelyek közül egyidőben és egy helyen, akár több is megjelenhet: - egyfajta társadalmi kontroll kiépítése és megteremtése; - információhiány kiküszöbölése; - információ gyűjtése és a hozzáférés széleskörű biztosítása; - települési–területi folyamatok feletti ellenőrzés; - önkormányzati döntések társadalmi legitimálása; - önálló településpolitikai programok, alternatívák felmutatása; - egyéni vagy politikai ambíciók; - a politikai szereplők hiánya (Csegény P.-Kákai L. 2001: 64.). Az elméleti megközelítés alkalmazása a helyi politikai viszonyokra több szempontból sem egyszerű, hiszen ahhoz, hogy a valódi okokat megismerjük, ismernünk kellene az önkormányzatokat „övező” helyi társadalmak szociális és politikai viszonyait és magát a települést is, ami megannyi esettanulmány elkészítését feltételezi megannyi településen. Ennek hiányában szinte lehetetlen feladatra vállalkozik az, aki a magyar önkormányzati rendszerben a pártok és civil szervezetek helyzetére érvényes megállapításokat akar tenni. Mindezeken kívül a pártok és civil szervezetek szereplésének elemzését tovább nehezíti a választójogi törvény változása is. IV.3.1. Az önkormányzati választás jogi keretei Jelenleg Magyarországon hatféle helyi választási rendszer létezik. Ahhoz, hogy megértsük az európai összehasonlításban egyébként meglehetősen szokatlan választási rendszerünket, szükséges egy kis kitekintést tennünk. A választási rendszer lényegében nem más, mint a szavazatok mandátumokká váltása, azaz, a választópolgárok által leadott szavazatok és a parlamenti, illetve önkormányzati helyek elosztása között teremt kapcsolatot. Alkotóelemeit a szavazati és választókerületi

96

struktúra, valamint a választási formula képezi. A választási rendszer határozza meg, hogy a polgárok pártra vagy személyekre szavaznak-e, valamint azt, hogy a szavazatok mandátummá alakítása arányos-e vagy sem (Sartori, G 1994: 3.). Ezek alapján az Európában használt önkormányzati választási módszerek alapjában véve kétfélék: vagy ún. arányos (listás) választási rendszerek – ezen belül is megkülönböztethetünk tisztán listás rendszereket, és az átruházható szavazat módszerét alkalmazó rendszereket (bár ez utóbbit csak Írországban, Észak-Írországban, Máltán és Tasmániában) – Nyugat-Európában csaknem mindenütt ezt használják, vagy egyszerű többségi rendszerek (Norton, A. 1994: 90-93.; Chandler, J. A. 1993, Wilson, D.-Game C. 1998: 203.). Az alábbiakban néhány példán keresztül mutatnám be a különböző választási eljárásokat. Franciaországban a települések jelöltjeit (akiket 6 évre választanak) listákról (listákat pártok és állampolgári csoportok állíthatnak) arányos képviseleti rendszerben választják meg. 2500 lakos alatti településeken a választópolgárok a listákon szereplő jelöltek közül választásuknak megfelelően módosíthatnak (panachage). Ez azt jelenti, hogy kihúzhatnak jelölteket a listáról, vagy más jelöltekkel egészíthetik azt ki. A választások kétfordulósak, ahol az a jelölt szerzi meg a mandátumot, aki az első fordulóban a választásra jogosultak szavazatának abszolút többségét megszerzi (50%+1). 37 A második fordulóban a kapott szavazatok számának arányában osztják ki a még üres helyeket. A 3500 lakosnál nagyobb településekben szintén listákról választják meg a képviselőket azzal a különbséggel, hogy itt nem lehet választani a listákon szereplő jelöltek között. Az első körben az a lista nyer, amelyik a szavazatok abszolút többségét megszerzi. Ezzel a módszerrel a helyek felét osztják ki, a másik felét a második körben osztják szét azok között a listák között, amelyek a szavazatok legalább öt százalékát megszerezték. A megyei tanácsok képviselőit hasonlóan választják meg, mint a 3500 lakosnál nagyobb településeken 38, azzal a különbséggel, hogy a listáknak itt csupán egyszerű többséget kell szerezniük (akkor, ha a regisztrált szavazók legalább 25%-a szavazott) és a második körbe azok a listák juthatnak be, akik az első körben legalább 10%-ot szereztek (Norton, A. 1994: 171-173.). Németországban a település (Gemeinde) képviselőit általában négy évre választják. Ez alól Bajorország és Baden-Württenberg kivétel, ahol a tanácsi képviselők felét 3 évente újraválasztják. A választópolgárok a jelölteket listákról választják meg. A listák tekintetében különbséget kell tenni az északi tartományok és a déli tartományok listás rendszere között. Ennek oka abban keresendő, hogy a tartományok maguk alakítják ki választási rendszerüket. 37 38

Ha a regisztrált választók legalább egyharmada szavazott. Mindkettőben közös, hogy a polgármestert a települési, vagy regionális tanács tagjai választják meg.

97

Ebből következően csak nagyon szűken értelmezett összehasonlításról beszélhetünk. Az északi

tartományokban

(Alsó-Szászországban,

Észak-Rajna-Vesztfáliában)

elsősorban

arányos képviseleti rendszerben (zárt listákról) választják meg a tanács tagjait. Ezeket a tartományokat erős tanács (gyűlés) és gyenge elnök jellemzi, mivel a tanács elnökét a gyűlés soraiból választják (Wehling, H. G. 1994). Ezzel szemben a déli tartományokban (Bajorország, Baden-Württenberg) a polgármestert (Bürgermeister) közvetlen választással választják, ezért pozíciója nagyon erős (Wehling, H. G. 2000b). Ezen felül ezekben a tartományokban sajátos választási rendszer is működik (mára már a legtöbb tartomány átvette ezt a megoldást), mely szisztéma a személyek közti választás minden elemét tartalmazza. A választók ízlésük szerint rangsort állíthatnak fel a listákon szereplő jelöltek között, azaz nem csak szervezeti vagy pártelkötelezettségüket, hanem személyek közötti preferenciáikat is kifejezhetik, sőt szavazatukkal egyik listáról a másikra vándorolhatnak (panaschieren), és akár több listáról (keresztbeszavazás) is összeállíthatják támogatott jelöltjeik listáját. 39 További lehetőség, hogy a választók egy adott jelöltre maximum három szavazat erejéig halmozhatják – kummulálhatják – a szavazataikat. Azok a pártpolitikusok versenyképesek ebben a rendszerben, akik pártpolitikai profiljukon túl mást is fel tudnak mutatni, például az adott településen való ismertség, szakmai, vagy közéleti hírnév stb. (Löffler, B.-Rogg, W. 2000; Wehling, H. G. 2000b). Olaszországban a 8066 község (commune) a helyi önkormányzatok alapvető egysége, bár nagyságrendbeli különbségük ellenére azonos jogi megítélés alá esnek. Az 5000 lakos alatti községekben (főleg az észak-olaszországi területeken van sok alacsony lakosságszámú település), többségi rendszerben, egyéni választókerületekben választják a képviselő-testület tagjait. A nagyobb településeken (5000 lakosnál több) ugyanazt a választási metódust használják, mint a nemzeti választásoknál. Ez egy arányos listás rendszer, melyben a választó preferenciája alapján választ a pártok között, sőt lehetősége van a listán szereplő jelöltek között is választani. Az a jelölt szerzi meg a mandátumot, aki a legtöbb preferenciaszavazatot kapta (Spence, R. E. 1993: 81-83.). Angliában a képviselőket ún. egyszerű többségi – first-past-the-post – rendszerben választják (általában négy évre), 40 ahol a jelöltek egyéni választókerületekben mérkőznek meg egymással. A mandátum elnyeréséhez csupán egyszerű többségre van szükség. Ez a gyakorlatban azt jelenti, hogy a szavazatmegoszlástól függően viszonylag alacsony 39

Ezt a formát használják még Belgiumban, Hollandiában, Norvégiában, Svédországban és Olaszországban. Kivételt képez a fővárosi és 118 nem fővárosi kerületi tanács, ahol a kerületek harmadában egymást követő három évben újraválasztják a jelölteket. Például 1994, 1995, 1996-ban volt választás 1997-ben nem, majd újabb három választás következett. 40

98

szavazataránnyal is mandátumhoz lehet jutni. Például, ha a Konzervatív Párt jelöltje kap 2500 szavazatot, a Munkáspárt jelöltje 2700-at, a Liberális Párt jelöltje 2300-at, és egy független jelölt 2000 szavazatot, akkor (mivel nincs küszöbhatár) a Munkáspárt jelöltje nyeri el a mandátumot annak ellenére, hogy a választók kevesebb, mint egyharmada szavazott rá. A fő különbség az önkormányzati választások között abban van, hogy a 47 megyei tanácsot 4 évre választják, az alapfokú önkormányzatokat pedig rotációs rendszerben, évenként újraválasztva a tanács tagjainak egyharmad részét. Tehát a városi és a londoni tanácsok minden évben a törvény alapján újraválasztják tagjaik 1/3 részét. A vidéki tanácsok – központi jóváhagyással – választhatnak a két formula közül, azaz vagy 4 évenként újraválasztják az egész tanácsot, vagy követik a rotációs rendszert (Wilson, D.-Game, C. 1998: 199-203.). Ez a választási rendszer teljesen aránytalan, hiszen leszűkíti a választás lehetőségét két jelöltre vagy listára, a többi jelöltre adott szavazatok pedig elvesznek. Ezt a megoldást Anglián kívül az USA-ban, Kanadában és Új-Zélandon alkalmazzák. Horvátországban, az 1991-ben kikiáltott függetlenség óta kétszer tartottak önkormányzati választásokat (1993-ban és 1997-ben). A horvát választási rendszert „kevert” rendszernek nevezhetjük, hiszen ötvözi az egyéni és a listás választási megoldásokat. Az 1997-ben megtartott

önkormányzati

választáson

a

képviselő-testültek

egynegyedét

egyéni

választókerületben (egyfordulós, relatív többségű rendszerben) választják meg. A képviselő mellett egy helyettest is választanak, akire viszont nem szavaznak külön. A képviselő-testület háromnegyedét pedig listán (arányos képviselet, zárt listás rendszer) választják meg (Ivanisevic, S.-Korpič, I.-Omejec, J.-Simovič, J. 2000: 193.). Az egyéni rendszer nem jelenti azt, hogy pártsemleges lenne, hiszen a jelöltek többsége pártszínekben nyeri el mandátumát, azonban, szemben az arányos rendszerekkel, ez a megoldás elsősorban a nagy pártoknak kedvez. Az arányos rendszer elsősorban az alku- és kompromisszumképes pártokat, szervezeteket preferálja, valamint jobban előtérbe állítja a helyi koalíciók alakításának igényét. További előnye, hogy súlyuknak megfelelően juttatja képviselethez a kisebb politikai erőket, valamint helyi szervezeteket (kulturális, városvédő, diák-, választási egyesülések stb.). Az arányos választási rendszer tehát sokkal fragmentáltabb képviselő-testületeket eredményez, mint az egyszerű többségi rendszerek. A felvázolt modellek számos eleme megtalálható a magyar választási törvény szabályozásában is. Ezek után nézzük meg, hogy milyen választójogi rendszert fogadott el a magyar parlament.

99

Az önkormányzati törvény magyarországi előkészítésének időszakában az egyik legfontosabb vitapont volt a parlamenti pártok között, hogy milyen mértékben jusson szerephez a pártpolitika a helyi jelöltek kiválasztásában. Két fő álláspont fogalmazódott meg. Az egyik szerint az önkormányzati választások során háttérbe kell szorítani a pártpolitikai jelleget, amit a választási szabályok kialakításánál úgy lehet érvényesíteni, hogy csak egyéni választókerületekben indulnának a jelöltek, nem lennének szervezeti listák és a kisebb települések egyetlen választási egységet alkotnának, ahol a jelölteket egyetlen listáról választanák meg (Szoboszlay Gy. 1992: 15.). Természetesen ez a megközelítés sem zárja ki a pártok közti versengés lehetőségét, mivel a jelöltek rendszerint pártcsatornákon keresztül kiválasztott párttagok, de az egyéni választási rendszerek megkövetelik a pártoktól, hogy legalább némi figyelmet szenteljenek a jelölt személyes tulajdonságainak (Sartori, G. 1994: 11.). Mindent egybevéve a tisztán egyéni jelöltek választására épülő rendszerben a képviselők erősebben kötődnek választóikhoz, amiből az is következik, hogy a pártképviselet megjelenése a helyi politika alakításában csak kisebb hangsúllyal tud érvényesülni. A másik megközelítés szerint a pártok versengését az önkormányzati választási rendszerben nyíltan ki kell fejezni, különösen a nagyvárosokban és a nagyobb településeken. Ennek tiszta formája az, ha a városokban a pártok és az érdekszervezetek listái, a kistelepüléseken

pedig

függetlenek

vagy pártok

által

támogatott

egyéni

jelöltek

versengenének (Szoboszlay Gy. 1992: 16.). Ez a megközelítés azt az elvet legitimálná, hogy a helyi politikában a választói érdekeket elsősorban a pártoknak vagy pártjellegű szervezeteknek kell kifejezniük. Ez esetben a jelöltek kiválasztása és megválasztása feletti párt- vagy szervezeti kontroll akkor érvényesül maximálisan, ha a listák zártak, a nevek rangsora a jelöltlistán előre elrendezett és a szavazó nem változtathatja azt meg (Sartori, G. 1994: 11.). A másik vitát a középszintre kidolgozott elképzelések váltották ki. Az önkormányzati törvény vitája során a megye, mint önkormányzat is veszélybe került. Az önkormányzati törvényjavaslat az önkormányzati megye mellett foglalt állást. Az önkormányzati megye kapcsán az MSZP, SZDSZ, FIDESZ attól tartott, hogy az olyan típusú feladatok, mint például a középszintű intézmények fenntartása, a települési érdekek képviseletének ellátása és a területfejlesztési felzárkóztató politika ellátása lehetővé teszi a redisztributív tevékenység egyes elemeinek a visszacsempészését (Mellors, C.-Soós E. 1996: 50.). Ezt jól mutatja az is, hogy a FIDESZ és az SZDSZ a törvény általános vitája során 1990. július 3-án olyan előterjesztést tett, amelyben javasolták, hogy az önkormányzatokat érintő

100

valamennyi szabályt kétharmados többséggel kell elfogadni, valamint a megyére nem ruházhatók olyan jogosítványok, amelyek korlátozhatják a helyi önkormányzatok jogait, önállóságát. Ezek után az SZDSZ 1990. július 9-én egy komplett ellenjavaslatot nyújtott be, mely a kormányéhoz képest abban jelentett újat, hogy a régi típusú vármegyerendszer helyére egy modernebb ún. társulásos megye rendszerét állította volna, amely a körzeti intézmények közös fenntartására létrehozandó, és minden irányban szabad csatlakozást engedélyező rendszert valósított volna meg. Az MSZP mind a társulásos megye, mind a közigazgatási megye koncepcióját elfogadhatónak tartotta, ezzel szemben a FIDESZ a megyék önkormányzati szerepének teljes felszámolását támogatta (Mellors, C.-Soós E. 1996: 50.). Az elfogadott törvény logikája abból indult ki, hogy lehetőség szerint minden feladatot települési szinten kell ellátni, és a megye csak akkor léphet a feladatellátás rendszerébe, ha a települési szint erre nem vállalkozik vagy nem alkalmas. A megyei tanácsoktól elvont faladatok és hatáskörök részben lefelé (települési önkormányzatok), részben felfelé (dekoncentrált szervek) csúsztak, ami azt eredményezte, hogy a megyék részesedése a hatalomból a törvényhozó és a települési önkormányzatok önkéntes „nagyvonalúságára” lett bízva (Pálné Kovács I. 1997). A végső törvényszöveg egy többszintű kompromisszum eredményeként jöhetett létre, s ezek a kompromisszumos

megoldások

jelennek

meg

a

törvényben.

A

kompromisszum

megszületésében mindenképpen szerepet játszott az a tény, hogy ha a parlamenti pártok nem tudnak megállapodni az új önkormányzati törvényben, akkor a rendszerváltást a régi tanácstörvény alapján kell kiteljesíteni, ezt viszont a parlamenti pártok (különösen a kormányzó pártok) nem akarták. Politikai kompromisszum jött létre a vármegye helyébe lépő és szűkebb szerepkörrel (maradékelvű feladatrendszer - Pálné Kovács I. 1999a: 140.) rendelkező megyei önkormányzat, valamint a főispán helyébe lépő – azóta megszüntetett – köztársasági megbízott kérdésében. Ugyancsak kompromisszumként értékelhetjük a közgyűlések föderatív alapon (közvetett választások, elektorok útján) történő megválasztását is. Mindez azt eredményezte, hogy egy politikai-közjogi értelemben súlytalan és a közvetett választás révén gyenge politikai legitimitással, érdekérvényesítő képességgel rendelkező megye jött létre. A választási rendszer vonatkozásában is egyfajta kompromisszumként értékelhetjük a törvényt. A parlamenti pártok egyetértettek abban, hogy a pártok versengésének teret kell engedni az önkormányzati választásokon, csupán annak mértékében volt némi eltérés közöttük. Kiindulópontként a pártok elfogadták, hogy az önkormányzati választásoknál is a

101

nagyobb településeken a parlamenti választásnál használt „vegyes” rendszert

41

kell

alkalmazni, azonban az egyéni és listás mandátumok egymáshoz viszonyított arányának tekintetében megoszlottak a vélemények. Az álláspontokra nagy hatást gyakorolt az 1990. évi parlamenti választás is, hiszen azok a pártok, melyek egyéni választókerületekben rosszul szerepeltek (FIDESZ, SZDSZ, MSZP), a listás mandátumok emelését szerették volna elérni, míg az MDF inkább az egyéni kerületekben szerezhető mandátumok arányának növelésében volt érdekelt. A tízezernél kisebb lakosságszámú településeken – az eredeti elképzelések szerint 5000 fős népességnél húzták volna meg a határt – ún. kislistás választási rendszerben (egy település egy választókerület) közvetlenül választották meg a képviselőket és a polgármestert. A tízezernél nagyobb lakosságszámú településeken a két szavazásos rendszert alkalmazták (egyéni kerületre, listát állító szervezetekre), a polgármestert pedig a képviselő-testület választotta meg, valamint volt egy 40%-os érvényességi és egy 25%-os eredményességi limit. A fővárosban tisztán listás alapon történő választási rendszerben választották meg a képviselőket, amit a 4%-os küszöb tovább nehezített. A megyei közgyűlések tagjait a megye települési polgármesterei közvetett választás (elektori rendszer) formájában választották meg. Mindent összevetve, a törvényalkotók az 1990-es önkormányzati választásoknak egyrészt az új önkormányzati rendszer bevezetésének, másrészt a helyi hatalomváltás vagy más szóval elitcsere lebonyolításának funkcióját szánták. Az első feltételt részben sikeresnek tekinthetjük, hiszen az önkormányzati törvény radikálisan megváltoztatta a helyi hatalmi viszonyokat. A korábban erősen centralizált pártállami struktúrák helyett valóban nagyobb önállósággal és döntési szabadsággal rendelkező decentralizáltabb szerkezet jött létre. A törvényalkotók a demokratikus megoldásokat tartották a legfontosabbnak, s így a demokratikus igények teljesítése mellett háttérbe szorult a szakszerűség, a gazdaságosság követelményeinek egyidejű érvényesítése. Emellett az önkormányzati törvény hiányosnak tekinthető abban a vonatkozásban, hogy úgy került megalkotásra, hogy a települések működési feltételeit jelentősen befolyásoló kárpótlási törvény és a földtörvény párhuzamos megalkotására

nem

került

sor,

ami

előrevetítette

a

létrejövő

önkormányzatok

tevékenységének gazdasági, vagyoni bizonytalanságát (Bőhm A. 1999). A másik feltétel esetében bizonytalanabb kijelentéseket tehetünk, hiszen ha a KSH 1991-ben publikált adatait vizsgáljuk, akkor azt mondhatjuk, hogy az 1990-ben kislistán megválasztott polgármesterek 55%-a, a képviselőknek pedig egyharmada volt korábban tanácstag. A megválasztott polgármesterek táborán belül magasnak mondható – egyharmad – a korábbi tanácselnökök 41

Egyéni és listás szavazás kombinációja.

102

aránya. A városok esetében a polgármesterek 18%-a, a képviselők esetében 12%-a volt korábban tanácstag, ezzel szemben nem jellemző a korábbi tanácselnökök polgármesterként történő újraválasztása: a polgármesterek 7%-a volt korábban tanácselnök. Helyi szinten az „új elit” kialakulásában (különösen a városokban) szerepet játszott a parlamenti választásokon induló, de be nem jutott jelöltek megjelenése is. A parlamenti választásokon induló 3507 képviselőnek több mint 10%-a próbálkozott helyi szinten a képviselő-testületekbe bekerülni. Számuk a megválasztott polgármesterek és képviselők között több mint 400 (Farkas J-Vajda Á. 1991: 42-43.). Összegzésképpen annyi megállapítható, hogy „elitcseréről” csak korlátozott mértékben és főleg a városok esetében beszélhetünk. Az önkormányzatok négy éves működése módosításokat tett szükségessé, főleg a polgármester, a jegyző és a képviselő-testület viszonyában, hatáskörében; a helyi népszavazás és népi kezdeményezés intézményében; a különböző szintű önkormányzatok jogosítványaiban és a választásra vonatkozó szabályokban (Csefkó F. 1997; Belügyminisztérium 1992). Az MSZP-SZDSZ által elfogadott kormányprogram önkormányzatokra vonatkozó fejezete számos módosítási javaslatot fogalmazott meg. Ezek közül a legfontosabb a tízezer lakosnál nagyobb településeket és a megyei közgyűléseket érintette, különösen éles vita alakult ki az önkormányzati képviselők és polgármesterek választásáról szóló törvényjavaslat körül. Az 1994-ben az önkormányzati választási törvény módosítása értelmében eltörölték a tízezernél nagyobb lakosságszámú településeken az érvényességi és az eredményességi küszöböt, így a választás egyfordulóssá (relatív többség elve alapján) vált. A választási rendszer egyfordulóssá történő átalakítása váltotta ki az ellenzék legnagyobb tiltakozását (Kukorelli I. 1996). Ezt jól mutatja az is, hogy a koalíció több mint kétharmados parlamenti többségéhez képest csupán 58,8%-os részvétel mellett fogadták el a törvénymódosítást. Az ellenzék pedig kivonult a parlamenti ülésteremből. A változás politikai következményei is jelentősnek mondhatók, mert a korábbi kétfordulós modellel szemben, ahol a pártok az elsőfordulós eredmények ismeretében köthettek választási együttműködést, most az erőviszonyok ismerete nélkül kellett ezt megtenniük. A módosítás egyértelműen a középutas és koalícióképes pártokat támogatta és nagy szerepe volt a pártrendszer kétpólusossá válásában is. A választópolgárok tehát a tízezer lakosnál nagyobb településeken csak egyéni jelöltekre szavazhattak, az arányosítást pedig azzal biztosították, hogy a mandátumot nem szerzett jelölteket állító szervezetek a töredékszavazatok összesítése után úgynevezett kompenzációs listáról jutottak képviselői helyekhez.

103

Az ország összes polgármesterét közvetlenül választják meg, ezáltal a képviselő-testületben szerepük markánsabbá, hatalmi súlyponttá válhatott. Ezzel párhuzamosan módosították az összeférhetetlenségi törvényt, így a polgármesterek (közgyűlési elnökök) parlamenti képviselők is lehetnek. A megyei közgyűlések tagjait közvetlen, kötött listás választási elv szerint választották meg. A megyei képviselők megválasztásának ez a formája egyrészt előrevetítette, hogy a testületekben a politikai pártok és a társadalmi szervezetek fognak döntő befolyást szerezni. Másrészt a városok és a megyeszékhelyek kiugró képviseletét valószínűsítette, ami abból a szempontból érdekes, hogy közjogilag a megyei jogú város nem része a megyének, így polgárai nem is szavaznak a megyei közgyűlés tagjaira (Finta I.-Kákai L.-Pálné Kovács I. 1996). A Belügyminisztérium 2001-ben publikált szakmai anyaga is alátámasztja a fenti megállapítást, hiszen az 1998-as választások után a községekben lakó megyei közgyűlési tagok aránya 15 megyében alatta marad a 40%-nak, amiből azt a következtetést vonja le az anyag, hogy a megyei közgyűlésekben háttérbe szorul a községek érdekeinek képviselete. Országos összesítésben a megyei közgyűlési tagok mindössze 32%-a lakik községben, ezzel szemben (a főváros nélkül) a megyékben a városokban lakók aránya 56,3%, a községekben lakók aránya 43,7% (Belügyminisztérium 2001: 140-141.). Összességében a magyarországi választási rendszert meglehetősen bonyolultnak tekinthetjük, a jelenleg érvényes választási rendszer a következő: 1. a falvakban lakó választópolgároknak 3+1 szavazata van (az elsővel a kislistáról választhatnak képviselőt, a másodikkal polgármestert, a harmadikkal pedig a megyei közgyűlés tagjaira szavazhatnak); 2. a városokban lakó választópolgároknak szintén 3+1 szavazatuk van (az elsővel egyéni választókerületekben induló jelöltre, a másodikkal polgármesterre, a harmadikkal a megyei közgyűlés tagjaira szavazhatnak 42); 3. a fővárosban lakó választópolgároknak pedig már 4+1 szavazata van (az elsővel a kerületben induló egyéni jelöltekre, a másodikkal a kerületi polgármesterre szavazhatnak, a harmadikkal a fővárosi pártlistáról választhat képviselőket a fővárosi közgyűlésbe, a negyedikkel pedig a főpolgármesterre szavazhatnak). Minden településtípusban a plusz egy szavazat a kisebbségi önkormányzati jelöltek kiválasztására szolgál, természetesen, ahol van ilyen jelölt (Ágh. A- Kurtán S. 1996: 264.). Ezen kívül külön lehetőség van kisebbségi és településrészi önkormányzat(ok) létrehozására, amelyekre szintén külön választási szabály vonatkozik.

Kivéve, ha a választópolgár megyei jogú városban lakik, mert azok nem szavazhatnak a megyei közgyűlés tagjaira. 42

104

Mindez a jelöltekre lefordítva azt jeleneti, hogy például egy kisvárosi jelölt ötféle módon szerezhet mandátumot (egyéni kerületben, polgármesterként, kompenzációs listán, megyei listán és kisebbségi jelöltként). A törvény módosításának vitatható pontja, hogy meghagyta az önkormányzati választások időpontját az országgyűlési választások évében, ami a két választás „összeolvadását” eredményezte. Ez a megoldás – az összeférhetetlenség megszüntetésével – lényegében összekapcsolta a helyi és az országos politikai elitet, 43 ami önmagában még nem jelent rosszat, hiszen lehetőséget ad arra, hogy a helyi politikai elit befolyásolni tudja a nemzeti politikát, valamint „ugródeszkaként” szolgálhat a helyi politikusok országos politikussá válásának folyamatában (Lever, M. 1989: 25.). Ez utóbbit jól mutatja, hogy egyre több önkormányzati tisztségviselő indul a parlamenti választásokon. 2002-ben a megyei közgyűlési elnökök 68%-a, a megyei jogú városok polgármestereinek szintén 68%-a és a fővárosi kerületi polgármestereknek 43%-a indult a parlamenti megmérettetésen (Zongor G. 2002). Ha pedig a parlamenti képviselőket nézzük, akkor megállapítható, hogy míg a második parlamenti ciklusban a képviselők egyötöde töltött be valamilyen önkormányzati tisztséget, addig 1998-ban arányuk már a negyven százalékot is megközelítette. Az 1998-as parlamenti ciklusban 38 (bár ebből négy a ciklus közben lemondott mandátumáról) elsőszámú önkormányzati vezető található a képviselők között (9 megyei közgyűlési elnök, 6 megyei jogú városi, 3 kerületi és 16 városi és községi polgármester). A 2002-es parlamenti ciklusban pedig már minden ötödik képviselő rendelkezik valamilyen vezető önkormányzati pozícióval (9 megyei közgyűlési elnök, 6 alelnök, 13 megyei jogú városi, 8 kerületi és 34 városi és községi polgármester). Nagyobb gond inkább abban mutatható ki, hogy az önkormányzati választások közelsége a parlamenti választásokhoz lényegében átpolitizálta, mintegy „harmadik fordulóvá” tette a helyi választásokat (Ágh A. 2002). Célszerűnek tűnne – bár a mindenkori kormány szempontjából kevésbé – az önkormányzati választásokat a parlamenti ciklus félidejében tartani (a nyugati országok többségéhez hasonlóan), ezáltal talán nagyobb lakossági figyelem irányulna a helyi választásokra, valamint a helyi politika kevésbé szorulna háttérbe az országos politika mellett. A kormány szempontjából azonban ez a megoldás kevésbé tűnik támogathatónak, hiszen a kormány népszerűsége épp ebben az időszakban a legalacsonyabb.

43

Az összeférhetetlenség megszüntetésével.

105

IV.4. Politikai kultúra és lokalitás Az állampolgárok részvétele, döntésbefolyásolási lehetőségei a demokratikus, alkotmányos politikai rendszerek egyik legfontosabb ismérveinek számítanak. Az állampolgári részvételt számos dimenzió alakítja, de ezek közül a legfontosabbak a társadalmi és demográfiai jellemzők, mint a kor, a nem, az iskolai végzettség és a társadalmi munkamegosztásban elfoglalt hely. Azonban ezek a szociológiai változók néha elrejtik a szervezeti és politikai faktorok hatásait. Ezért az állampolgári részvétel vizsgálatánál a szociológiai faktorok mellett vizsgálni kell a pártpreferenciákat, a politikai érdeklődés mértékét, politikai ismereteket, szervezeti tagságot, közéleti aktivitást (demonstrációkon való részvételt) és választói részvételt (Quantin, P 1989: 62-87.). A részvétel, az aktivitás, és a motiváció mértéke országonként eltérő – és átmenetekkel tarkított – képet mutat. Teoretikusan szemlélve az egyik oldalon a politikailag érdeklődő, informált és tettrekész állampolgár áll, aki a politikát vezérlő, irányító csoportokkal történő érintkezése során képes érdekeit hatékonyan megjeleníteni, és jelenlétével befolyásolni azok figyelembevételét (Dalton, R. 1988). A demokrácia ebben a megközelítésben csak akkor működik jól, ha az állampolgárokat erőteljes politikai érdeklődés, az informáltság magas foka és kifinomult ítélőképesség jellemzi. A politikai érdeklődésnek nagyon fontos szerepe van, ugyanis csak azok a személyek eléggé motiváltak arra, hogy politikailag informálódjanak, és tevékenyen bekapcsolódjanak a helyi és országos politikai közéletbe, akik legalább minimális mértékű érdeklődést tanúsítanak a politikai folyamatok iránt (Van Deth, J. W. 1990). Hasonló következtetésre jutottak Robert D. Putnam és kutatótársai is, akik a kormányzás hatékonyságát összefüggésbe hozták a lakosság közügyek iránti érdeklődésével, azaz minél többen olvasnak újságot, annál tájékozottabbak a helyi közügyekben, ami pedig közvetve hatással van a kormányzás sikerére is (Putnam, R. D. 1993). A tájékozott és résztvevő állampolgárra vonatkozó megközelítést nem mindenki fogadja el, érveik szerint a politikai élet napjainkra sokkal összetettebb lett, és ennek következtében lehetetlenné vált az, hogy az átlagpolgár „kompetens” legyen (Mayer, N.-Perrineau P. 1992: 2.). De megemlíthető Putnam egy későbbi, az amerikai társadalmat vizsgáló könyve is, ahol már arról beszél, hogy a 20. sz. második felében megcsappant az amerikaiak civil szerveződési vágya, és általában a részvételük a közösség ügyeiben. Lényegében kevesebben mennek el szavazni, kevesebb önkéntes munkát vállalnak, kevesebb a másokat segítő kezdeményezés, és az amerikaiak kevésbé aktívak a vallási közösségekben – így Putnam szerint gyengülnek a

106

civil szerveződések, valamint az emberek közötti érzelmi és információs hálók (Putnam, R. D. 2000). A másik oldalon a politikailag passzív, közömbös állampolgár áll, aki kiszolgáltatottnak érzi magát a politikai folyamatokkal szemben, kevésbé képes nyomon követni az eseményeket, illetve a résztvevői szerepek iránti figyelme is minimális (Almond, G. A.-Verba, S. 1963). Mindez Gabriel A. Almond és Sidney Verba értékelésében annyit jelent, hogy tisztában vannak a polgárok azzal, hogyan működik a hatalom, de főleg a politikai rendszer végrehajtó (output) ágára vannak tekintettel. A magyar társadalom politikai magatartását ez utóbbi állampolgári viselkedéssel szokták leginkább azonosítani (Hann E. 1996; Körösényi A. 1998). A következőkben kísérletet teszek arra, hogy a fenti problémákat a helyi viszonyok között értelmezzem. Politikai érdeklődés, állampolgári bizalom Oscar W. Gabriel adatai azt mutatják, hogy Nyugat-Európa országaiban sem beszélhetünk túlzott politikai érdeklődésről. Az 1983 és 1990 között tizenkét országban végzett felmérések azt mutatják, hogy a politikai érdeklődés átlagos értéke 42,7%-ról 46,%-ra nőtt, azaz átlagosan nem egészen minden második ember nyilatkozott úgy, hogy érdeklődik politikai ügyek iránt. A politika iránti legélénkebb érdeklődésről a dánok, az NSZK, 44 Nagy-Britannia, Görögország és Hollandia megkérdezettjei tanúskodtak. Viszonylag csekély érdeklődés jellemezte e téren Olaszországot, Belgiumot, Spanyolországot és Portugáliát. A franciák és az írek pedig az európai átlag körül mozogtak (Gabriel, O. W. 1992: 95-131.). Kérdés, hogy a fenti megközelítések egyrészt mennyiben tekinthetők érvényesnek a helyi társadalmakra, másrészt milyen dimenziók mentén írható le a helyi lakosság, illetve civil szervezetek viszonya a politikához, a demokratikus közéletben való részvétel lehetőségeihez. Vizsgálódásomat ezért a politikai érdeklődés mértékének elemzésével kezdem, s haladok a részvétel, illetve kompetencia szintjeinek és mértékének bemutatása felé. A nemzetközi vizsgálatok szerint a politika iránti érdeklődés tekintetében különbség mutatható ki a helyi és az országos ügyek iránti érdeklődés között (Almond, G. A.-Verba, S. 1963: 3-26. Gabriel, O. W. 1992: 95-131.). Ennek magyarázata, hogy az állampolgárok kapcsolatrendszere, ismerete közvetlenebb a helyhatóságokkal, mint az országos politika egészével. Ezt részben hazai vizsgálatok is alátámasztják. A Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány és a Jelenkutató Intézet által készített vizsgálatok adatai szerint, az 1995-2000 Az adatok az NDK tartományok nélkül értendők, bár megjegyzendő, hogy az Eurobarométer adatai szerint 1990 őszén az egykori NDK politikai érdeklődése határozottan erősebb volt (69%), mint az NSZK-ban (54%). 44

107

közötti intervallumban a helyi politika eseményei iránt 5%-kal nőtt az érdeklődés 45 az országos eseményekhez viszonyítva. Az adatok alapján ugyan érdeklődésről beszélnek az elemzők, azonban valójában az érdektelenség a meghatározó, hiszen a városi események még az ötven pontos „alkalmanként” határig sem keltik fel a helyi lakosság érdeklődését (Marelyn Kiss J.-Kabai I.-Dénes A. 2001: 350-351.). Hasonló eredményre jutottunk három megyei jogú városban végzett vizsgálatunkban is. A skálaátlagok az alkalomszerűen érdeklődő állampolgári attitűdöt erősítették meg, mind országos, mind helyi szinten. A megkérdezettek fele ahogy az országos, úgy a helyi politikai kérdésekben is érdektelen. Ha az egyes választípusok százalékos megoszlását nézzük (13. ábra), akkor jól látszik, hogy a helyi politika tekintetében a vizsgált három város közül a pécsi lakosság tűnik a legkevésbé, míg Kaposvár lakói a leginkább érdeklődőnek. A pécsi lakosság körében 1998-2002 között készült három felvétel alapján folyamatos csökkenésről beszélhetünk, ami nem magyarázható azzal, hogy a választások közötti időszakban általában csökkeni szokott a politika iráni érdeklődés mértéke. 13. ábra Mennyir e ér dekli Önt a helyi politika? 80%

Pécs

Kaposvár

Szekszárd

5%

6,4%

7,7%

14,4%

19,9%

32,2%

33,8%

25,2%

30%

23,3%

12,7%

20%

23,7%

16,6%

40%

18,5%

30,4%

60%

0%

á

y Eg

n lá lta

ne

m

án

tk Ri

om al

lk A

sz

en

ű er

ya G

kr

n ra

an

ak

n

yo

gy

ag N

Csegény P.-Kákai L. 2001

A városok közti különbséget nagy valószínűséggel az adott települések eseményei, a helyi közügyek „átpolitizáltságának” mértéke és a helyi „politikacsinálás” lakossági megítélése alakítja. A vizsgálat igazolta azon szociológiai tényt, hogy a politika iránti nagyobb érdeklődés erős összefüggést mutat a válaszolók életkorával (míg a 18-29 éves korosztályban tartozók 45

Százfokú skálán mérve az országos érdeklődés 43,5 pontról csökkent 40,2-re, a helyi pedig 48,5-ről 45,9-re.

108

közel fele egyáltalán nem érdeklődik a helyi politika eseményei iránt, addig a 30-59 éves korosztályba tartozóknál ez nem éri el az egyharmadot), iskolai végzettségével és a társadalmi hierarchiában betöltött pozíciójával, azaz minél magasabb az egyén iskolai végzettsége és társadalmi státusa, annál érdeklődőbb a helyi és az országos politika eseményei iránt (Verba, S- N. Nie 1972: 138-145.; Gazsó F.-Gazsó T. 1994; Gazsó F.-Stumpf I. 1998: 287-288.). Akik nagyobb érdeklődést mutatnak a helyi politika eseményei iránt, azok nagyobb arányban követik rendszeresen nyomon a helyi önkormányzat tevékenységét is. A vizsgált városokban a megkérdezettek közel 40%-a nem, 40%-a alkalomszerűen és 20%-a rendszeresen követte nyomon az önkormányzat munkáját. A kérdés az, hogy a helyi politika iránti viszonylag alacsony érdeklődés milyen közéleti aktivitást, részvételt, kompetenciát jelent; milyen hatást gyakorol a helyi demokrácia intézményrendszerébe vetett bizalomra, illetve befolyásolja-e a politikai akaratképzés input és output intézményeihez való viszony alakulását? A polgári aktivitást azzal a kérdéssel vizsgáltam, hogy a város polgárai mit gondolnak arról, hogy mit kell tenniük a város közéletében. A helyi polgárok túlnyomó többsége az aktív polgári magatartást támogatta 46 (a skálaátlagokat lásd a 14. ábrán), amely attól függetlenül magas, hogy a polgárok milyen iskolai végzettséggel, társadalmi státussal rendelkeztek (bár a felsővezetők, a középvezetők és közvetlen termelésirányítók magasabbra értékelték ezt a dimenziót) illetve melyik városrészben laktak 47 , ami első megközelítésben cáfolja a helyi közélettel szembeni állampolgári passzivitást. Ezt erősíti az is, hogy azokban a dimenziókban, melyek a magánélettel, illetve a közéleti passzivitással voltak kapcsolatosak alacsony értékeket adtak a polgárok.

46

A megkérdezettek 73%-a értett egyet ezzel a kijelentéssel. (1%-kal többen, mint 1998-ban) A változók közül azonban a politikai érdeklődés hat jobban a közéleti aktivitásra, azaz minél inkább érdeklődik valaki a politika iránt, annál aktívabb részvételi magatartást tanúsít.

47

109

14. ábra Az Ön véleménye szerint egy városi polgárnak mit kell tennie a helyi közéletben ? (1 - egyáltalán nem ért egyet, 5 - teljes mértékben egyetért)

5

Pécs 4,17 3,82

Kaposvár

Szekszárd

3,98

4

3

2

1,55

1,45

1,64 1,35

1,35

1,59

1,44

1,57

1,65

1,54 1,29

1,31

1

0 ie

kt A

í

ak vn

ke

l

e ll

nn

n va zí ie ss enn a p v án zt up l rés s C el k

Cs

en kb e ye nni g e iü v áz szt yh l ré g e el ak k

a Cs

k

el év e et dni l é án örő ag ll t m e a k

ni en l t tben l ke éle em köz n i it m ly m he Se a

Csegény P.-Kákai L. 2001

Fölvethető a kérdés, hogy miben nyilvánul meg ez az állampolgári aktivitás igenlése, milyen formái lehetnek ennek, illetve milyen tartalommal töltik meg a polgárok. Az állampolgári aktivitás mértékét számos tényező befolyásolhatja, például a demokratikus intézményrendszerbe, választott vezetőkbe, szervezetekbe vetett bizalom mértéke, a választási részvétel, illetve a döntésekben való állampolgári részvétel és kompetencia érzése és mértéke. Az egyes intézményekről alkotott ítéleteket a mindennapos tapasztalatok formálják, s ezek hatására az egyes intézményekkel kapcsolatban eltérő bizalmi szint alakul ki (Körösényi A. 1998: 32.; Gabriel, O. W. 1992: 533-562.).

110

10. táblázat A politikai intézmények iránti bizalom (százfokú skálán való értékelés) 1991

1996

2001

Köztársasági elnök 79 66 59 Alkotmánybíróság 68 60 60 Önkormányzatok 61 45 51 Hadsereg 66 52 53 Rendőrség 64 48 46 Parlament 57 30 43 Kormány 57 32 46 Szakszervezetek 39 29 40 Pártok* 37 24 42 Sajtó, rádió, tv 67 52 51 Átlag 60 44 50 *A pártokra vonatkozó adatok 2002-ben már úgy kerületek felvételre, hogy külön értékelték a kormányzó és az ellenzéki pártokat, ezért csupán az összehasonlíthatóság miatt a 2002-es adatoknál a kormányzó pártokra és az ellenzéki pártokra vonatkozó értékekből számoltam átlagot. Forrás: Körösényi A. 1998: 33.; Szerencsés K. 2002: 602.

Az adatok megerősítik a hazai kutatók állításait, melyek szerint a megkérdezettek a politikai akaratképzés „input” intézményei (pártok szakszervezet, parlament) iránti bizalom hiányáról tanúskodnak, ami azt jelenti, hogy kevésbé tartják fontosnak ezeket az intézményeket az állampolgári

akarat

érvényesítésében,

mint

a

végrehajtás

(köztársasági

elnök,

alkotmánybíróság, hadsereg stb.) intézményeit (Körösényi A. 1998: 33.). Az adatok abból a szempontból is érdekesek, hogy az elmúlt tíz év alatt a végrehajtás intézményeinek a bizalmi indexe is folyamatosan csökkent (lásd a köztársasági elnök, vagy a rendőrség esetében), ezzel szemben különösen az utóbbi öt évben jelentősen nőtt a pártok, a szakszervezet, a kormány és a parlament iránti bizalom mértéke. A fenti adatok közül a mi szempontunkból az önkormányzatok helye tűnik érdekesnek, hiszen a felsorolt intézmények közül az önkormányzatoké mindegyik vizsgált időszakban meghaladja az átlagos bizalmi értéket, ami az önkormányzatiság szempontjából mindenképpen kedvező jelként értékelhető. Ezzel együtt is a magyarországi adatok alatta maradnak néhány közép-európai ország adatainak. Csehországban a lakosság 40%-a bízott a helyi önkormányzatokban 1992-ben, ami 2000-re 60%-ra nőtt. Az adatok településnagyság szerinti megoszlása arról tanúskodik, hogy 5000 lakosnál kisebb településeken jóval magasabb (különösen a 2000 lakosnál kisebb településeken) a bizalmi index, mint a nagyvárosokban (Borecký, J-Prudký, L. 2001: 55-59.). Lengyelországban, az 1990-ben végrehajtott decentralizációs reform óta emelkedik az önkormányzatok bizalmi indexe. A bizalmi index 1999-ben átlagosan 56% volt, ami szintén a

111

kistelepüléseken mutat magasabb (60%) és a nagyobb településeken 48 (100 000 lakosnál nagyobb) alacsonyabb értékeket (Swianiewicz, P. 2001: 181-185.). Szlovákiában 1992-ben a lakosság 58%-a bízott az önkormányzatokban, ami 2000 szeptemberére 53%-ra csökkent. Az adatok kismértékű hullámzást mutatnak, amiből arra következtethetünk, hogy az önkormányzatokkal szembeni bizalmi szint stabil. Az adatok részletesebb tanulmányozásából kiderül, hogy a 2000 lakosnál kisebb településeken élők között a bizalmi index 60%-os, a 2000-10 000 lakos közötti településeken élők között 54%-os és a 100 000 lakos feletti településeken csak 38%-os értéket mutat (Bernátová, M-Kukliš, P.Maliková, L.-Rončak, I.-Vaňová, A. 2001: 230-232.). Ha az önkormányzatok bizalmi indexét a különböző intézményekhez viszonyítjuk, akkor 15 intézmény közül a magyarok az ötödik, a csehek a második, a lengyelek pedig a nyolcadik helyre sorolták a helyi önkormányzataikat (Hajnal Gy. 2001: 131.; Csizér K. 2000: 565-567.). Magyarországon az önkormányzatok tíz évét úgy is összegezni lehet, hogy ha az önkormányzatokat az előző, tanácsi rendszerrel vetjük össze. Bár az összevetés érvényességét óvatosan kell kezelnünk, hiszen nem tudjuk pontosan azt, hogy a válaszolók milyen értékek alapján ítélik meg a jelenlegi és a korábbi társadalmi rendszereket. 15. ábra Az önkor mányzati és tanácsr endszer összehasonlítása, 1991-2000

%

1991

Az önkor mányzati r endszer .....

60

2000

40

45,2 20

40,3

38,1 28

10,1 4,3

13,3 6,4

8,3

6

14,9

10,3

0

ka

os lr

sz

b ab

b

s Ro

k So

sz

ab

ol

n ya

n ya

b

bb

Jo

g U

So

a kk

ob lj

em N

d tu

ja

F orrás: Medián 1991, J KI 2000

Az adatok azt mutatják, hogy közel 13%-kal emelkedett azok aránya, akik a jelenlegi rendszert rosszabbnak tartják, mint a korábbit. Ezzel párhuzamosan a jobb véleménnyel élők 48

A 20 000 lakosnál kisebb településeken a bizalmi index 59%.

112

tábora az 1991-es értékekhez képest közel 10%-kal csökkent, így az adatokból a korábbi tanácsrendszer relatív felértékelődése olvasható ki. Azonban a nem válaszolók, vagy bizonytalanok emelkedő aránya azt is jelzi, hogy az eltelt idő hatással van a megkérdezettek elbizonytalanodására (Marelyn Kiss J.-Kabai I.-Dénes A. 2001: 392.). Az 1991-es adatok településnagyság szerinti összevetése azt mutatja, hogy a kistelepüléseken (különösen 2000 lakos alatt) az önkormányzatokat átlagosan jobbnak értékelték (egy ötfokú skálán 3,8), mint a nagytelepüléseken (3,3), 49ahol inkább az „ugyanolyan” választípus volt a meghatározó (Hajnal Gy. 2001: 124-127.). A 2000-es adatok viszont már arról tanúskodnak, hogy a kistelepülésen élők véleménye is közeledett az „ugyanolyan” választípushoz, ami mindenképpen csökkenést jelent 1991-hez viszonyítva. A nagyobb városok közül csak a 20 000-50 000

lakosú településeken

élők körében

növekedett

az

önkormányzatok

támogatottsága az előző (tanács) rendszerhez képest (Soós G.-Kálmán J. 2002: 95-96.). Hasonló eredményre jutottunk mi is 2001-ben, amikor három megyei jogú városban a helyi demokrácia működésével kapcsolatos elégedettséget vizsgáltuk. Az adatok alapján a megkérdezettek több mint egyharmada szerint nem működik jól a helyi demokrácia intézményrendszere, ezért sok változtatást tartana szükségesnek, és több mint felük ítéli a rendszert alapvetően jónak, de változtatást ők is szükségesnek tartanának. A változtatók elsősorban a 36-60 éves korosztályból és különösen az iskolázatlanabbak közül kerülnek ki. 16. ábra Mindent egybevetve az Ön véleménye szer int mennyir e működik jól, vagy r osszul a helyi demokr ácia intézményr endszer e napjainkban Magyar or szágon? % 80

Pécs

58,8 60

Szekszárd

55,3

49,5 35,8 34,5

40

20

Kaposvár

38,1

9,2 4,7

4,8

0,9

0,8

0,7

4,5

1,2

1,2

0 eg m ni et ztat z s gé álto ze v A ell k

a sr tá g ta ksé z lto szü vá n k va o S

é N

a sr tá g ta ksé z to ü ál sz i v an m v

ás at zt es to ség l á k iv ü m sz m em e S n

em N

d tu

ja

Csegény P.-Kákai L. 2001

49

A legalacsonyabb értéket (3,2) a főváros lakosai adták.

113

A hazai szakirodalom számos okot sorol fel magyarázatként: így a társadalom társadalmigazdasági polarizációját (Hajnal Gy. 2001: 128.), azon belül is főleg a jelentős jövedelemkülönbségek növekedését emelhetjük ki. A magyar társadalom többsége Bőhm Antal vizsgálatai szerint (44-45%-a) egyértelműen vesztesként élte meg az elmúlt tíz évet, s csupán 15-16%-ra becsülik a nyerteseket, a közbülső 40% pedig ellentmondásos helyzetbe került, hiszen a középosztály tagjai inkább a lecsúszottak között tartják számon magukat (Bőhm A. 2002: 289.). A „szabadság eufóriájának” elhalványodása és a napi problémákkal való szembesülés szintén szerepet játszott az új önkormányzati rendszer támogatottságának csökkenésében (Soós G.-Kálmán J. 2002: 95.). Hasonlóképp az önkormányzatok rendkívül gyors és erőteljes polarizációja is befolyásoló tényező, hiszen azok a települések, melyek felismerték a megváltozott körülményekben rejlő lehetőségeket, s rá tudtak hangolódni a megváltozott gazdasági-társadalmi viszonyokra, az utóbbi években fejlődésnek indultak, mások az adaptációs készség hiányában inkább stagnálnak, vagy visszamaradnak (Bőhm A. 1999:

138.).

Összességében

a

fenti

okok

valószínűleg

együttesen

alakítják

az

önkormányzatokkal kapcsolatos vélemények, tapasztalatok alakulását, mint ahogy azt Kudláček megállapította: „a volt kommunista országok permanens változások állapotában vannak”, határozottan szakítottak a múlttal, de még nem érték el teljesen a fejlett jelent (Benett, R. J. 1993: 45.). Állampolgári részvétel és választói magatartás a helyi választásokon Az állampolgári részvételt elsősorban a választásokon való részvétel szintjével, a szervezeti tagság mértékével, valamint a választói magatartás jellemzőivel próbálom bemutatni. A részvétel tekintetében a választásokon való részvétel vizsgálata azért fontos, mert egy nemzetközi vizsgálat kimutatta, hogy a helyi politikai részvétel 48%-át a választásokon való szavazói részvétel adja (Moyser, G.-Parry, G. 1989: 35.). A politikai részvétel tágan értelmezve, azoknak a tetteknek és magatartásoknak az összességét jelenti, amelyek arra irányulnak, hogy többé-kevésbé közvetlen és többé-kevésbé törvényes módon befolyásolják a politikai rendszerben vagy egyes politikai szervezetekben a hatalomgyakorlók döntéseit és maguknak a hatalomgyakorlóknak a kiválasztását, arra való tekintettel, hogy az uralkodó érdekek rendszerének szerkezetét (értékeit) megőrizzék vagy megváltoztassák. Bár az állampolgári részvétel nem korlátozható csupán a választási részvételre, mégis az egyik legfontosabb dimenziónak számít (Mazzoleni, G. 2002: 222.). Ugyanis a választások a csoportdöntések meghozatalára szolgáló formális eljárások, amelyet

114

egyének hajtanak végre azáltal, hogy alternatívák közül választanak (Janda, K.-Berry, J. M.Goldman, J. 1996: 174.). Németországban a helyi részvételi adatok 50-70% között mozognak. Például BadenWürttenbergben a részvétel 1989-ben 61%-os, 1994-ben 67%-os, 1999-ben 54%-os volt, Stuttgartban 1994-ben 64%-os, 1999-ben 48%-os, Hessenben 1997-ben 66%-os, 2001-ben 53%-os, Münchenben pedig 2002-ben 51%-os volt (Köser, H. 2000: 153-171.). Angliában a helyi választási részvétel átlagosan 40% körüli, az adatok az elmúlt 15 évben csak kismértékben változtak, például 1995-ben, amikor Wales-ben a választási részvétel megközelítette az 50%-ot. 1995-től viszont a helyi választási részvétel gyakran 40% alá esett 50 (Wilson, D.-Game, C. 1998: 204-208.). Közép-Kelet Európában a részvételi adatok meglehetősen változatos képet mutatnak. Csehországban 1990-ben a helyi választásokon való részvétel szintje 73,5%-os, 1994-ben 62,3%-os, 1998-ban 74%-os volt. Lengyelországban 1989-1990 között 42%-os, 1993-1995 között 32%-os és 1997-2000 között 46%-os volt. Végül Szlovákiában 1990-ben 63,7%-os, 1994-ben 52,4%-os és 1998-ban 53,9%-os volt (Swianiewicz, P. 2001: 26.). A választási részvétel szintje alapján Magyarország alatta maradt a legtöbb nyugateurópai ország választási részvételének, s nem érte el néhány kelet-közép-európai ország részvételi szintjét sem. 11. táblázat Választási részvétel a helyi és a parlamenti választásokon, 1990-2002 (százalékos megoszlás) Választás típusa

1990

1994

1998

2002

Parlamenti (1. ford) 65,1 68,9 Önkormányzati (1. ford. 1990-ben) 40,2 43,4 Forrás: Belügyminisztérium, Országos Választási Iroda, 1990-2002

57,0 45,7

70,5 51,1

A választási részvétel erős korrelációt mutat a település méretével [azaz a kistelepüléseken magasabb, a nagyobb településeken kisebb a lakosság részvétele (Hajnal Gy. 2001: 133.)], valamint egy település lakónépességének szociális-gazdasági jellemzőivel. Míg 1990-ben a 10 000 lakosnál kisebb településeken a részvételi arány 50-60% között mozgott, addig a 10 000 lakosnál nagyobb településeken ez az arány csak 30%-os volt. 1994-ben valamivel csökkent a résztvevők aránya a 10 000 lakosnál kisebb településeken (54%) és 36%-ra nőtt a nagyobb településeken, ami 1998-ban is folytatódott (53% illetve 41%).

50

Elsősorban a nagyvárosi és a kisvárosi kerületekben.

115

A választási részvétel egy adott településen belüli differenciálódását jól mutatja egy pécsi esettanulmány, 51 mely 1994-2002 között tartott önkormányzati választások választókerületei eredményeit hasonlította össze. Ebből az derül ki, hogy a választási részvétel szempontjából a városrészek közti karakterisztikus különbségek bár nem tűntek el, mégis jelentősen csökkentek a vizsgált nyolc év alatt, még a legaktívabb választókörzetekben is számottevően nőtt a részvétel. Jól szemlélteti ezt, hogy míg a legmagasabb részvétel 1994-ben 40% volt, addig ez 2002-ben 54%-ra nőtt. A legalacsonyabb részvétel esetében is növekedés figyelhető meg 19%-ról 38%ra. A választási részvétel a növekvő aktivitás mellett is területi megoszlásban rendkívül állandónak mondható. Az egyes városrészek részvételi mutatói a város egészével együtt mozognak, de a városrészek közötti különbségek csökkenő mértékük ellenére is meghatározóak. Az 1994-es és az 1998-as választásokon a legmagasabb részvételt felmutató tíz választókerület egy kivétellel azonos volt, mindössze minimális belső átrendeződés történt. A négy kerületnél még a sorrend sem változott. A 10 legmagasabb választási részvételt felmutató választókerület (csökkenő sorrendben): 1994-ben: 7, 9, 11, 12, 15, 8, 10, 18, 13, 5-ös számú választókörzetek 1998-ban: 9, 7, 11, 12, 13, 18, 8, 10, 14, 15-ös számú választókörzetek A legkisebb részvételt mutató választókerületeknél is hasonló állandóságot figyelhetünk meg. Az „alsóház” összetételében azonban egymáshoz viszonyítva már jelentősebb mozgások figyelhetők meg. A 10 legalacsonyabb választási részvételt felmutató választókerület (növekvő sorrendben): 1994-ben: 22, 23, 25, 24, 21, 4, 17, 20, 6, 19, 2-es számú választókerületek 1998-ban: 22, 21, 6, 25, 23, 1, 19, 2, 24, 20, 4-es számú választókerületek A 2002-es önkormányzati választásoknál ugyanazok az arányok figyelhetők meg, de hasonlóan szemléltetni nem lehet, mivel a választókerületek számozása és beosztása megváltozott. Bár annyi megállapítható, hogy a részvétel a város centrumtól a periféria irányában csökken. A „gazdag” és fejlődő városrészekben (Pécs-nyugat) kevésbé intenzív a változás, míg keletre erősebb. Délen Kertváros mutatja a legnagyobb leszakadást a részvételi hajlandóság tekintetében, amit csak külső területei múlnak alul. A választási részvétel területi különbségei és a választási eredmények között kimutatható kapcsolat van. Az 1994-es önkormányzati választás során a tíz legaktívabb kerületből 51

A tanulmányt PTE BTK Politikai Tanulmányok Tanszékének hallgatói (Csiszár Zsolt, Fülöp Judit, Koller Inez, Oppe Orsolya, Polgár András, Vető Balázs, Zentai Tamás) írták Kákai László témavezető irányítása mellett.

116

nyolcban az SZDSZ-MDF-FIDESZ-FKGP közös jelöltjei nyertek és csak két kerületben az MSZP jelöltjei. A tíz legalacsonyabb részvételű kerületben ezzel szemben hat MSZP-s és csak négy SZDSZ-MDF-FIDESZ-FKGP jelölt volt sikeres. Az 1998-as választáson hasonló kapcsolat mutatható ki. A tíz legaktívabb kerületben hét FIDESZ-es győzelem született, míg az MSZP csak három győzelmet szerzett. A tíz legalacsonyabb részvételű kerületben egy FIDESZ-es győzelemre viszont kilenc MSZP-s siker jutott. A választási részvétel szempontjából átlagos aktivitású egyéni kerületekben a mandátumok az aktuális erőviszonyoknak megfelelően oszlottak el. A 2002-es önkormányzati választás hasonló képet mutat annak ellenére, hogy a 24-ből 23 helyen az MSZP, illetve az MSZP-SZDSZ közös jelöltje győzött. A FIDESZ a legjobb eredményeit továbbra is a (már hagyományosan) magas részvételű választókerületekben szerezte meg. Egyéni jelöltje csak egyetlen kerületben nyert (7.), amely a negyedik legaktívabb kerületnek bizonyult. Az első hét kerületben mindenhol 26% felett teljesített, négy esetben 30% felett. A többi körzetben támogatottsága radikálisan esett, többségében 20% alá. Az MSZP-nél is a korábbi tendenciák maradtak meg. Támogatottsága a legaktívabb kerületekben alacsonyabb volt, míg a kevésbé aktívaknál magasabb. A hét legaktívabb körzetből ötben 50% alatt szavaztak a szocialisták jelöltjeire, csak két jelöltjére szavaztak ennél többen. A FIDESZ a tíz legpasszívabb kerületben volt a leggyengébb, hét esetben még a 20%-ot sem érte el. Az MSZP viszont hét esetben 60% felett teljesített és mindegyik kerületben 50% felett támogatták. A pécsi eredmények alapján elmondhatjuk, hogy a pártpreferenciák és a választási részvétel között érdekes kapcsolat mutatható ki. A magas választási részvételű kerületek ugyanis Pécs történelmi, illetve „polgáriasodottabb” (iskolázottabb, jobb módú, az egykori keresztény középosztály által sűrűbben lakott területek) városrészeit képezik, ahol magasabb a jobboldal támogatottsága. Az alacsonyabb részvételi arányú kerületek megegyeznek az egykori bányásznegyedekkel. A pártok támogatottságában megjelenő különbség nem a részvételi arány közvetlen oka, hanem több szociológiai (iskolai végzettség, társadalmi státus stb.) tényező együttes hatása. A kisebb pártok, társadalmi szervezetek esetében hasonló összefüggést nem találtunk. A helyi választási részvétel alakulására többféle magyarázat adható. Ha a településméret alapján vizsgáljuk, akkor a kisebb önkormányzati egységek, ahol közelebb vannak a válastott képviselők a helyi választópolgárokhoz, így azok működése átláthatóbb és személyesebb számukra, azokban magasabb részvételt tapasztaltam, mint a nagytelepüléseken. Ha pedig a részvétel nagyságát vizsgáljuk, akkor a rendszerváltás után a szervezeti élet tágulása és 117

színesedése mellett a szervezeti részvétel erős csökkenésére utalhatunk. Ha csupán a párttagok számát nézzük, akkor igaznak tűnik ez a megállapítás – bár az adatok nem teljesen pontosak –, hiszen 1986-ban az MSZMP-nek 871 000 tagja volt, 1989-ben pedig 790 000 – a felnőtt lakosság kb. 8%-a (Gazsó F.-Gazsó T., 1994: 116.; Csanádi M., 1995: 200-220.; Csegény P.-Kákai L., 2001: 43.). 52 Ezzel szemben az 1990-ben a parlamentbe került pártok összesített taglétszáma 216 000 volt, ami 1995-re 223 000-re (a népesség 2%-a, a szavazópolgárok 3%-a) emelkedett (Körösényi A. 1998: 90.). A szervezeti tagság csökkenését mutatták egy, a Dél-Dunántúl három megyei jogú városában 2001-ben készített OTKA–kutatásunk adatai is. Pécsett a megkérdezettek 53%-a volt valamilyen szervezetnek tagja 1990 előtt, míg 1990 után már csak 23%-a, ugyanez Szekszárdon 1990 előtt 23,5%, 1990 után 21,1%, Kaposvárott 1990 előtt 45,8%, 1990 után 32%. 53 A nemzetközi szakirodalom a választói magatartást befolyásoló indikátorok között kiemelkedő szerepet tulajdonít a pártidentitás mértékének és erősségének. A megközelítés abból indult ki, hogy a gyermekek szocializációs fejlődésük viszonylag korai szakaszában legalább egy laza pártelkötelezettséget alakítanak ki magukban. Ezt a pártorientációt elsődlegesen a szülők iránti lojalitás határozza meg (Stumpf I. 1994: 151.). A családi környezet

jelentős

hatása

mellett

(mely

leginkább

a

legképzetlenebbekre

és

legszegényebbekre fejti ki hatását) más tényezők is alakítják a választói magatartás alakulását így a munkahelyi környezet, nagy eszmeáramlatok vagy a pártok teljesítménye (főleg a legképzettebbek és legmobilabbak esetében), de a párttagság, vagy a közvetlen pátkötődés is befolyásoló tényező lehet (Rose, R. 1989: 38-57.). Ezek a tanulmányok a választói döntés kognitív kulturális és környezeti meghatározóit vizsgálták és elemezték, valamint kidolgozták a társadalmi determinizmusnak, a személyes befolyásolásnak, a pártidentifikációnak, az issue votingnak, a candidate evaluationnak, a fogyasztó modelljének és újabban a választási piacnak az elméletét. A racionális választás elmélet ezzel szemben abból indul ki, hogy az állampolgár azt a pártot választja, amelyik leginkább közel esik egyéni érdekeihez, értékeihez és prioritásaihoz. Ezért döntését kizárólag gazdaságossági szempontok befolyásolják, azaz nem azért szavaz valamely pártra, mert követni akarja családja, barátai tanácsát, hanem azért, mert hasznot akar Gazsó Ferencék az MSZMP tagjainak arányát a felnőtt lakosság 14%-ára teszi. Ezen belül a megkérdezettek több mint 80%-a szakszervezetnek, 50%-a KISZ-nek, 10 és 20%-a az MSZMPnek és ugyanilyen arányban különböző civil szervezeteknek volt a tagja 1990 előtt. 1990 után szakszervezetnek már csak 50%-uk, civil szervezeteknek 20 és 40%-uk, politikai pártnak 2-5%-uk volt tagja. Egyidejűleg valaki több szervezetnek is tagja lehet. 52 53

118

húzni belőle. Ez a politika nyelvére lefordítva azt jelenti, hogy a választók döntését alapvetően a kormányzat teljesítményének visszamenőleges értékelése befolyásolja (Downs, A. 1957.). A kilencvenes évek nyugat-európai tapasztalatai a pártokhoz kötődés lazulását hozták, ami abban mutatkozott meg, hogy szaporodott az egyes választásokon pártot változtató szavazók száma. Egyre többen utasították el a véleménynyilvánításuk során, hogy valamelyik párttal azonosuljanak. Az okok között az osztálylojalitás, pártidentifikáció csökkenését, az oktatás, a tömegkommunikáció kiterjedését, valamint a technológiai és információs forradalom hatásait említhetjük (Inglehart, R. 1977: 5.). A pártok megjelenésükben, programjaikban és politikájukban egyre kevésbé fejezik ki a társadalom valóságos törésvonalait, egyre kevésbé alkalmasak eredeti feladataikra, ami nem jelenti a pártok hanyatlását, mert ezzel egyidejüleg befolyásuk, státusuk állandóan növekszik, és mind több privilégiumot képesek fölhalmozni (Kéri L. 1998: 47.). A programok és ideológiák helyett mindinkább a pártvezérek személyisége, a jelölt imázsa került előtérbe, melyek nagyobb mértékben befolyásolták a szavazók döntéseit (Johancsik J. 2000: 83-89.; Mazzoleni, G. 2002: 228.). A pártok ettől kezdve energiáik döntő részét a médiumokban való sikeres szereplésre koncentrálták, s ennek megfelelően alakították át pártszervezetüket is (Fritz T. 2002: 53-64.). Ez a jelenség helyi szinten talán még inkább meghatározó, mint országosan. Ennek jelentőségét jól mutatja egy Angliában készült felmérés is, melyben a megkérdezettek 56%-a állította azt, hogy a helyi választásokon a helyi értékek jobban befolyásolják a döntésben, mint az országosak, 39%-a állította azt, hogy szavazáskor inkább a jelölt személye, mint az őt támogató párt alapján dönt, végül 20%-a a helyi választáson az országos pártidentitástól eltérően szavaz (Wilson, D.-Game, C. 1998: 210.). A pártpolitika visszaszorulását és a személyiség illetve imázs előtérbe kerülését mutatják egy BadenWürttenbergi kutatás adatai is (Wehling, H. G. 2000b: 188-201.). A nyugat-európai tendenciák után érdemes megvizsgálni azokat a dimenziókat, amelyek a magyarországi választók magatartását befolyásolják. 1990-1994 között elsősorban az ún. osztályidentifikációs modellel próbálták leírni a választók politikai magatartását, amely szerint a választópolgárok döntésüket az individuális léthelyzetek szubjektív átélése alapján hozzák meg. 1994-1998 között a választói identifikáció a pártok deklarált ideológiai karakterével mutatott erős összefüggést, melynek következtében azonos nagyságrendű és a politikai mező ellentétes pólusait integráló két nagy párt vált a politikai erőtér meghatározó elemévé (Gazsó F-Stumpf I. 1998: 287-291.).

119

A „kétpólusosság” ellenére a magyar választópolgárok többségét nagyfokú labilitás jellemzi (Kéri L. 1998: 101.; Angelusz R-Tardos R. 2000: 52.), amely a politikai orientációk kialakulatlanságából, csoportminőségű integrációk gyengeségéből, a pártok identitásgeneráló képességének fejletlenségéből és a rövidtávon ható tényezők (pl. választásokat közvetlenül megelőző egy-két hónap eredményei) hatásaiból ered. Ebből közvetkezően a pártok mindenkori erősorrendjét a tartósan egyik párthoz sem kötődő labilis választók támogatásának elnyerése dönti el (Gazsó F-Stumpf I. 1998: 291.). Bár a városok „nagypolitikai” térképei az elmúlt évtizedben átrendeződtek, ugyanakkor az országos trendektől való alapvető eltéréseket helyben nem tapasztaltunk. A választói magatartásra helyben is a bizonytalanság jellemző, amit az országos vizsgálatok is mutattak. A három megyei jogú városban végzett OTKA felmérésemben azt vizsgáltam meg, hogy az egyes ideológiai blokkok mögött mennyire stabil szavazóbázis húzódik meg. Ezt, a megkérdezettek korábbi (1990-1998) választási viselkedése alapján vizsgáltam úgy, hogy megnéztem mely ideológiai oldalra szavazott folyamatosan. Megállapítottam, hogy Pécsett a megkérdezettek közel 70%-a, Kaposváron 85%-a, Szekszárdon pedig 70%-a ingázik a jobb és baloldali pártok között. Ez azt jelenti, hogy ennek a rétegnek nincs kialakult politikai preferenciája, ebből következően gyakran (választásról-választásra) változtatja helyét a politikai mezőben, sőt jellemző rájuk az elbizonytalanodás, illetve a választástól való távolmaradás is. Rájuk egyértelműen a szituativitás jellemző, azaz erősen befolyásolja választási döntéseiket, hogy az adott kormányzati ciklus alatt életminőségük hogyan alakult. Mivel ilyen magas ennek a rétegnek az aránya, ezért a pártok ezt a csoportot kell, hogy megcélozzák, hiszen ők minden esetben eldönthetik, és el is döntik a választás kimenetelét. Ennek a körnek Pécsett 48%-a jobboldalra, míg ugyanilyen aránya baloldalra, Kaposváron 36%-a baloldalra, 57%-a jobboldalra, Szekszárdon 48%-a jobboldalra és közel ugyanennyien baloldalra szavazna jelenlegi pártpreferenciájuk alapján. Ha a szavazatukban „következetesek” táborát is megvizsgáljuk, akkor azt a megállapítást tehetjük, hogy a Magyar Szocialista Pártnak Pécsett és Szekszárdon van a legnagyobb biztos támogatói bázisa, ezzel szemben Kaposváron az MSZP bázisával megegyező tábora van a FIDESZ-MPP-nek. A pécsi idősoros adatok (1998-2002) lehetőséget adtak arra, hogy folyamatosan nyomon kísérjük az egyes szavazóbázisok mozgását. Ha az 1990 óta lezajlott választások – önbevalláson alapuló – eredményeit nézzük, akkor a megkérdezettek 20%-a szisztematikusan baloldali pártra szavazott. Ezzel szemben a jobboldali pártokra szavazók a minta (alkalmanként 1000 fő) csupán 10%-át érték el. Ha a következetesen valamely oldalra

120

szavazók pártpreferenciáit vizsgáljuk, akkor a mindig baloldalra (vagy liberális oldalról baloldalra) szavazók 95%-a szavazna az MSZP-re egy következő vasárnap tartandó választáson, míg a mindig jobb oldalra (vagy liberális oldalról jobb oldalra) szavazók 90%-a választaná a FIDESZ-MDF közös listát. Részvétel a helyi közügyek alakításában Az általam vizsgált három megyei jogú város esetében azt tapasztaltam, hogy a megkérdezettek fele, Szekszárdon 80%-a rész vett az elmúlt időszakban valamilyen önkormányzathoz köthető rendezvényen. A rendezvényeket érdemes külön választani egyrészt azokra, melyek közvetlenül az önkormányzathoz köthetők (képviselő-testületi űlés, közmeghallgatás, lakossági fórum stb.), másrészt azokra, amelyek főleg kulturális események, illetve szabadidő eltöltésére irányultak. Az adatok alapján megállapítható, hogy a városok polgárai részéről az önkormányzati ügyekben meglehetős apátia mutatkozik. 17. ábra Részt vett-e Ön az alábbi r endezvényeken? % Pécs

(Több válasz is lehetséges!)

Kaposvár

Szekszárd

98,8 94,2

100

80,5

80 60 35,8

40 20,9

20

10,6 3,6

12,9

9,3 2,2

7,6 2,7

1,7

0

z

m or

nk Ö

y án

l iü at

e és

n

i lő ise rán v p ó ké dó ti ga za f o

n

a

m öz K

h eg

at llg

o ás

n Ö

r ko

m

y án

6,5

6,5

5,4

7,8

9 3,1

6

4,1

tt tő n* to ye rin n ar on t én t é áció l um v e a k t é ez ek str ál fór áj nd gy on at i it re at yz sság i ü em i z s t n y o d a á o ár án yz rm lak V án rm ko o n m Ö nk or Ö nk Ö ta oz

n tó

(* Pl. Pécsi Napok, Kaposvári Napok, Augusztus 20-i kavalkád, Szüreti Napok, Pünkösdi Fesztivál stb.) Csegény P.-Kákai L. 2001

A kapott eredmények a városok némi különbözőségéről tanúskodnak. Szekszárdon és Pécsen a kulturális és szórakoztató rendezvényeket leszámítva szinte teljes érdektelenség mutatkozik az önkormányzati ügyek tekintetében. Ezzel szemben Kaposváron a lakosság részvétele a különböző önkormányzati rendezvényeken (különösen a lakossági fórumokon) sokkal magasabb, mint a másik két városban. Összességében elmondható, hogy a megkérdezettek mindössze néhány százaléka vett részt közgyűlésen, közmeghallgatáson, önkormányzati tájékoztatón vagy helyi ügyeket érintő

121

demonstráción, ami azt jelenti, hogy a közvetelen lakossági vélemények megjelenítésének fórumaitól a választópolgárok többnyire távol tartják magukat. Az eredmények azt valószínűsítik, hogy a polgárok a helyi közéletben ugyan az aktív magatartást támogatják, de azt egyelőre nem tudják tartalommal megtölteni. Még a konkrét programok, problémák illetve célok sem tudják megmozgatni a városok polgárait. Ezt jól mutatja, ha megnézzük az elmúlt időszakban történt eseményeket. Csupán az egyes városrészekben tervezett (végrehajtott) intézmény-összevonások váltottak ki kisebb (elsősorban szülői) lakossági megmozdulásokat. Ugyanakkor, ha elméletileg nézzük, akkor a demokrácia olyan politikai rendszer, amelyben az átlagpolgárok úgy érzik (érezhetik), hogy van beleszólásuk, ellenőrzési lehetőségük az általuk választott vezetők tevékenységébe. Természetesen az a tény, hogy ha valaki azt hiszi, hogy van beleszólása a döntésekbe nem egyenlő azzal, hogy ténylegesen is befolyásolná azokat (Almond, G. A.-Verba, S. 1963). A szerzőpáros klasszikusnak számító könyvében az országos ügyeknél nagyobb helyi (ahol a helyhatósági autonómia kiépültebb) állampolgári kompetenciáról számol be. Ezért érdemes megvizsgálni azt, hogy milyen képet alkotnak a város polgárai saját befolyásolási lehetőségeikről. A következő táblázatokban azt mutatom be, hogyan látják a polgárok saját maguk, illetve néhány szervezet döntésbefolyásoló képességét, melynek révén talán közelebb kerülhetünk a közéleti aktivitás tartalmához. A 12. táblázat adatai szerint a megkérdezettek többsége úgy érzi, hogy sem beleszólása (a megkérdezettek ebben a kérdésben elég nagy szórást mutatnak: 11-21%-a nem értett egyet ezzel az állítással, ami jelentheti azt is, hogy van beleszólásuk a helyi önkormányzat tevékenységébe, míg 51-66%-uk úgy véli, hogy semmi beleszólásuk nincs abba, hogy az önkormányzat mit csinál), sem befolyási lehetősége nincs a helyi önkormányzat, illetve politika alakítására. Ez utóbbi állítással a megkérdezettek 7-15%-a értett egyet. A két állítás az adatok szerint megerősíti egymást, ugyanis a válaszolók 17%-a érezte úgy, hogy nem igaz az az állítás, hogy a választópolgárnak nincs semmi beleszólása az önkormányzat tevékenységébe, 15%-uk pedig úgy érezte, hogy az átlagember jelentős befolyással rendelkezik a helyi politikában. Az alacsony állampolgári döntésbefolyásolással talán összefügg az is, hogy a válaszolók mindössze 12-19%-a vallotta magát tájékozottnak. Ha iskolai végzettség szerint nézzük ugyanezt, akkor a szakközép, gimnázium, főiskola és egyetemi végzettségűek vallották magukat tájékozottnak a várost érintő politikai kérdésekben, akik egyben szignifikánsan különböznek az alacsony iskolai végzettségűektől.

122

12. táblázat Az állampolgári részvételre vonatkozó válaszok megoszlása a Dél-dunántúl három városában (%) Kerekített adatok! Állítások Az emberekre nyugodtan rá lehet bízni az ügyek közvetlen intézését, még akkor is, ha nincsen elegendő szakértelmük Az átlagember jelentősen befolyásolja a helyi politikát Úgy érzem, meglehetősen tájékozott vagyok azokban a fontos politikai kérdésekben, amik a várossal kapcsolatosak Minden állampolgárnak egyforma esélyt kell adni arra, hogy befolyásolja a helyi politikát Az olyan embereknek, mint én, nincs semmi beleszólásunk abba, hogy az önkormányzat mit csinál Úgy gondolom, hogy az emberek járatosabbak a politikában és az önkormányzatokkal kapcsolatos kérdésekben, mint én Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2001

Egyetértés és teljes egyetértés

Elutasítás és teljes elutasítás

Pécs

Pécs

Kaposvár Szekszárd

Kaposvár Szekszárd

6

4

5

79

81

80

15

8

7

67

71

73

12

19

16

62

42

57

64

73

64

11

14

12

66

51

62

17

11

21

59

39

52

19

28

19

Külön érdemes kiemelni azt a lakossági elbizonytalanodást, amely a helyi ügyekben való tájékozatlanságban és a döntésbefolyásolás-képtelenségben érhető tetten. Bár a diplomával rendelkezők szignifikánsan tájékozottabbnak vallották magukat, mint a diplomával nem rendelkezők. A helyi politika befolyásolásában a nők vélekedése az átlag körül maradt, a férfiak véleménye azonban ettől szignifikánsan eltérve az átlag feletti volt. Legkevésbé a 1829 év közöttiek fogadták el ezt a kijelentést, így véleményük szignifikánsan eltér az idősebb korcsoportba tartozók véleményétől. Az adatokból azonban nem a helyi közélettől való elfordulást olvashatjuk ki (bár megjegyzendő, hogy a politikai tájékozatlanság elsősorban a bizonytalan pártpreferenciával rendelkezőket és a távolmaradókat jellemzi), hiszen nagyon erős az a lakossági vélemény, hogy minden állampolgárnak esélyt kell adni a helyi politika alakításában való résztvételre. Mindebből arra lehet következtetni, hogy azokban a kérdésekben, amelyek a tájékozottságra, befolyásra, részvételre vonatkoztak, rendre alacsony értékeket adtak a megkérdezettek, ami a helyi politika történése iránti érdektelenséget jelentheti. Viszont szükségesnek tartanák azt, hogy a lakosság nagyobb beleszólást kapjon a helyi ügyek intézésébe.

123

Az állampolgári részvétel alacsony foka részben magyarázható azzal, hogy a megváltozott társadalmi, gazdasági környezet újszerű kihívásokat, követelményeket támasztott az állampolgárokkal szemben, melynek következtében az emberek inkább befelé fordulóvá váltak, s inkább saját társadalmi, gazdasági pozícióik megőrzésére vagy javítására koncentráltak. A magyarázatok között azonban a történelmileg kialakult „rezignáltságot” is ki kell emelnünk, mely szerint „úgy sincs beleszólásom abba, hogy mit tesz az önkormányzat”. 54 Döntően e két tényező együttes hatása okozza a lakosság nagyfokú elfordulását a helyi közéletben való aktívabb részvételtől. A helyi ügyekben megmutatkozó egyéni kompetencia hiánya és a szervezetekkel szembeni bizalmatlanság nem azonos azzal, hogy a polgárok ne tudnák, hogy kikre kellene bízni a döntések meghozatalát. 13. táblázat Döntéshozatalra vonatkozó válaszok megoszlása a Dél-dunántúl három városában (%) Kerekített adatok! Állítások Profi politikusokra nincs is igazán szükség, hiszen az emberek jobban ismerik érdekeiket Csupán kevesen tudják igazán, hogy mi is a hosszú távú érdekük, ezért érdemes jó politikusokat választani, akik képesek hosszútávon gondolkodni Egyesek jobban fel vannak készülve arra, hogy vezessék az országot, a várost, ezért mindenképpen őrájuk kell bízni az ügyek intézését Mindig szükséges, hogy legyen néhány erős ember, aki tud felelősséget vállalni Ha a vezetők értik a dolgukat és bírják az emberek bizalmát, akkor nincs is szükség a lakosság bekapcsolódására a helyi döntésekbe Gyakran vezet nemkívánatos konfliktushoz az, ha sokan vesznek részt a döntéshozatalban Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2001

Egyetértés és teljes egyetértés

Elutasítás és teljes elutasítás

Pécs

Kaposvár

Szekszárd

Pécs

Kaposvár

Szekszárd

15

13

15

67

64

59

78

68

65

9

11

10

79

75

67

6

5

9

88

84

89

4

4

2

15

22

16

51

54

51

49

54

54

20

18

12

A 13. táblázat szerint a polgárok több mint kétharmada véli úgy, hogy olyan politikusokat látnának szívesen, akik szakértelemmel, felkészültséggel, a hosszú távon való gondolkodás és 54

Hasonló következtetésre jutott egy nemzetközi összehasonlító vizsgálat is (New Democracy and Local Governance), melyet 30 magyarországi város vezetői körében végeztek 1992-ben és 1996-ban. Lásd Szőgyi L. 2002.

124

felelősségvállalás képességével rendelkeznek. Csupán a professzionális politikusok elutasítása kapcsán jelent meg a válaszolók között egy olyan csoport (14%), akik úgy gondolják, hogy professzionális politikusokra azért nincs szükség, mert az emberek jobban tudják mik az érdekeik. Azonban a jó és felelősséget vállalni tudó politikusok kiválasztása nem jelenti azt, hogy az emberek lemondanának a helyi döntésekbe való beleszólás igényéről, hiszen a megkérdezettek több mint fele elutasítja ezt az állítást. Ezzel főleg a legfiatalabb és legidősebb korosztályba tartozók valamint a maximum 8 általánossal rendelkezők értenek egyet, akik szignifikánsan különböznek a diplomával rendelkezők véleményétől. Ezzel párhuzamosan a megkérdezettek (főleg a 30 év felettiek) azt sem tartanák „szerencsésnek”, ha a döntéshozatal sokszereplős lenne, amit az is jól mutat, hogy erős, felkészült és felelősséget vállalni tudó politikusok megválasztását tartják kívánatosnak. 14. táblázat Politikára, önkormányzatra vonatkozó válaszok megoszlása a Dél-dunántúl három városában (%) Kerekített adatok! Állítások A központi kormányzat nem figyel arra, hogy mit akarnak az egyes települések A helyi önkormányzat nem figyel arra, hogy mit gondolnak a település polgárai Az önkormányzati képviselők megpróbálják betartani a választási kampány során tett ígéreteiket Az önkormányzati képviselők többségében meg lehet bízni, azt csinálják, ami a településnek a legjobb Az önkormányzati hivatalnokok többségében meg lehet bízni, azt csinálják, ami a településnek a legjobb Politikai pártok nélkül nem lehet helyi demokrácia Civil szervezetek nélkül nem lehet helyi demokrácia Még a legjobban választott politikus sem tud túl hatékony lenni, mert az önkormányzati rendszer kevés pénzzel és hatalommal rendelkezik Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2001

Egyetértés és teljes egyetértés

Elutasítás és teljes elutasítás

Pécs

Kaposvár

Szekszárd

Pécs

Kaposvár

Szekszárd

42

37

49

26

26

16

25

20

33

35

53

28

36

41

19

21

22

39

39

49

25

18

16

31

43

40

34

15

17

22

55

45

46

15

23

27

52

41

38

15

21

27

71

37

54

12

26

16

Kaposvár lakói a politikusokkal szemben kevésbé bizalmatlanok (bár jelentős [egyharmadot meghaladó mértékben] a semleges véleményen lévők tábora is), mint Pécs vagy Szekszárd

125

lakói. A megkérdezettek közel fele vélekedik úgy, hogy az önkormányzati képviselők többnyire betartják választási ígéreteiket, és azt teszik, ami a településnek a legjobb. Ők elsősorban az iskolázottabbak és a 30-59 éves korosztályba tartozók köréből kerülnek ki. Érdekes azonban, hogy azok, akik egy most vasárnap tartandó választásokon a jobboldali pártokra szavaznának, azok inkább egyetértenek ezzel az állítással. A szervezetek működésével kapcsolatban kismértékű lakossági bizalom a meghatározó, a skálaátlagok alapján mindhárom város polgárai úgy gondolják, hogy a politikai pártok és civil szervezetek nélkül nem lehet helyi demokrácia. Bár a százalékos megoszlások alapján a megkérdezettek közül többen vélekednek úgy, hogy a politikai pártokra nagyobb szükség van a demokráciában, mint a civil szervezetekre. Az adatok szerint az állampolgárok nem politika-, illetve politikusellenesek, hanem a szervezetek és a bennük politizáló politikusok múltbeli és jelenbeli politizálási stílusával, felkészültségével vannak problémáik. A központi kormányzattal és az önkormányzattal kapcsolatos lakossági vélekedésnél ki kell emelni, hogy a megkérdezettek nagyobb százalékban értenek egyet azzal, hogy a központi kormányzat nem igazán figyel arra, hogy mit akarnak az egyes települések (ezzel az állítással leginkább azok értettek egyet, akik egy most vasárnap tartandó választáson baloldali pártokra adnák a szavazatukat, véleményükben szignifikánsan különböznek a jobboldali pártokra szavazókétól). Ezzel szemben a megkérdezettek egyharmada (Kaposvár esetében fele) elveti azt az állítást, hogy a települési önkormányzat is így tesz a település lakosságával. Ezzel a válasszal leginkább az iskolázatlanabbak, valamint a baloldali pártokra szavazók értettek egyet (akik szignifikánsan különböztek a jobboldalra szavazóktól). A megkérdezettek egyre inkább tisztábban vannak azzal, hogy az önkormányzat (és annak képviselői) lehetőségei – pénz és hatalom híján – korlátozottak. 55 Szubjektív állampolgári kompetencia Ezek után azt vizsgáltuk meg, hogy a helyi ügyekben kinek, mekkora befolyásolási lehetőséget tulajdonítanak az egyes városok polgárai. Ez azért fontos, hogy képet kapjunk arról, hogy saját befolyásolási képességüket hol helyezik el a döntéshozás rendszerében található egyéb potenciális vagy valós szereplőkhöz viszonyítva. Az adatok megerősítik azon megállapításunkat, hogy az állampolgárok befolyásolási lehetősége 56 meglehetősen alacsony (a megkérdezettek Pécsett csupán 6%-a, Kaposváron 17%-a, Szekszárdon 15%-a mondta azt,

55 56

Elsősorban a legidősebbek és az alacsony iskolai végzettségűek vélekednek így. A felsoroltak közül a második legalacsonyabb skálaátlagot kapta.

126

hogy a választópolgároknak van befolyásuk a helyi ügyek alakulására), ugyanakkor a döntésbefolyásolás mértéke annál magasabb, minél direktebb kapcsolata van polgároknak a politika helyi szereplőivel, a képviselő-testülettel és a minisztériumokkal. 15. táblázat Az önkormányzati döntések kialakításában alábbiak mennyire játszanak fontos szerepet? 1- szinte soha, 5 – szinte mindig Pécs Kaposvár Szekszárd Polgármester 4,57 4,8 4,19 Alpolgármester 4,27 4,2 3,83 Önkormányzati képviselő 3,87 3,9 3,57 Országgyűlési képviselő 4 3,9 3,63 Helyi nagyvállalkozó 3,46 3,2 3,22 Helyi média, helyi sajtó 3,44 3,2 3,22 Szakszervezetek 2,32 2,4 2,2 Szakmai Kamarák 2,46 2,6 2,5 Gazdasági Kamarák 2,59 2,7 2,5 Pártok helyi szervezetei 2,52 2,3 2,6 Civil szervezetek 2,27 2,4 2,2 Választópolgárok 2,34 2,7 2,4 Képviselő-testület 3,66 3,8 3,7 Szakbizottságok 3,44 3,4 3,5 Jegyző 3,66 3,9 3,6 Polgármesteri hivatal középvezetői 3,45 3,2 3,1 Minisztériumok 4,1 4,1 3,7 Gazdálkodó szervezetek 3,44 3,3 3 Településrészi önkormányzatok* 3,23 3,1 Kisebbségi önkormányzatok** 2,97 2,5 2,5 * Pécsen 7, Kaposváron 2 településrészi önkormányzat alakult. **Pécsen 1994-ben 5, 1998-ban már 7, Kaposváron 1994-ben 1, 1998-ban 2, Szekszárdon 1994-ben 2, 1998-ban 3 nemzetiség szerzett jogot kisebbségi önkormányzat alakítására. Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2001

A legnagyobb értékeket a polgármester és az alpolgármester kapta, ami a polgármester esetében mutatja a képviselő-testületben, valamint döntéshozatalban mutakozó erős szerepét. Másrészt, hogy a polgárok a döntéshozás folyamatát inkább személyekhez kötik, mint szervezetekhez, s ebben a várost megtestesítő polgármester, illetve alpolgármester(ek) kitüntetett helyet foglal(nak) el. A politikához kapcsolódó személyeket és szervezeteket követően található egy átmeneti „zóna”, melyet a helyi média és sajtó (a Pécsett megkérdezettek 48%-a, Kaposváron és Szekszárdon 38%-a vélekedett úgy, hogy a média befolyással rendelkezik a helyi ügyekre, de ezt a választípust elsősorban az alacsonyabb iskolai végzettségűek preferálták), valamint a helyi nagyvállalkozók alkotnak. A nagyvállalkozók döntésbefolyási lehetősége változatos képet mutat, egyrészt magas azoknak az aránya (28%), akik csak részben tartják őket döntésbefolyásolóknak, másrészt számottevő azok aránya (39%) is, akik jelentős befolyást

127

tulajdonítanak nekik. Kaposváron a nagyvállalkozók döntésbefolyási lehetőségét a megkérdezettek 34%-a tartotta jelentősnek. A nagyvállalkozókat azok az intézmények követik, melyeknek az állampolgárok jóval kisebb befolyási lehetőséget tulajdonítanak, annak ellenére, hogy ezekben nagyobb állampolgári részvételt valószínűsíthetnénk. 57 Ebből a kettősségből érdekes következtetést vonhatunk le: a kapott eredmények azt mutatják, hogy míg a polgármesternek, képviselőknek, minisztériumoknak, jegyzőnek jelentős befolyásoló szerepet tulajdonítanak a polgárok, addig a politikai pártoknak, a társulási érdekcsoportoknak kevésbé. A pártok esetében érdemes az alapján különbséget tenni, hogy mely pártok vannak a közgyűlésben éppen kormányzati vagy ellenzéki pozícióban. E szerint például Kaposváron a várost vezető FIDESZ befolyási indexe 4,27, Szekszárd esetében 3,95, Pécsett pedig a kormányzó MSZP indexe magas 3,62. Az ellenzékben levő pártok mindhárom városban jóval a skálaátlag alatt maradtak. Nemzetközi vizsgálatok eredményei azt mutatják, hogy bármilyen jelentős is a politikai pártok szerepe a demokratikus társadalmakban, viszonylag kevés állampolgár tartja e szervezeteket azon helyként számon, ahol egyes konkrét ügyekben támogatásra lehet számítani (Almond, G. A.-Verba, S. 1963: 180-214.). Ezt azonban a helyi vizsgálatok csak részben támasztják alá. Bár a polgárok csak kis része fordul ügyeik elintézése kapcsán az önkormányzathoz, az önkormányzati képviselők, tisztségviselők igénybevétele nem elhanyagolható.

Pécsett

a

megkérdezettek

34%-a

fordult

valamilyen

ügyben

az

önkormányzathoz, s közülük 19% az, aki ügye elintézéséhez valamilyen segítséget vett igénybe. Ez az arány Kaposváron 42:31, Szekszárdon pedig 40:28. Pécsett az önkormányzathoz forduló polgárok 27%-a, Kaposváron 26%-a, Szekszárdon pedig 24%-a vette igénybe önkormányzati képviselőjének segítségét ügye elintézése során. Ezzel szemben meglepően alacsonynak tűnik a civil szervezetek súlya a polgárok és önkormányzat közötti ügyek megoldásában, ami mutatja a polgárok „kétkedését” a civil szervezetek döntésbefolyásolásban játszott szerepét illetően. Ez az idegenkedés nem csak abban mutatkozik meg, hogy problémáikkal nem keresik meg a civil szervezeteket, hanem abban is, hogy a városi ügyekben is kevés befolyást tulajdonítanak nekik. Talán meglepőnek tűnhet, hogy a választópolgárok önmaguknak is nagyobb döntésbefolyásoló szerepet tulajdonítanak, mint a civil szervezeteknek, vagy a szakszervezeteknek. Ebből egyrészt a civil szervezetek gyenge helyi társadalmi beágyazottságára következtethetünk, másrészt talán arra, 57

Ezt jól mutatja az is, hogy Pécsett a megkérdezettek 5,6%-a a szakszervezetnek, 7,2%-a a szakmai kamaráknak, 6,7%-a a civil szervezeteknek, 12,8%-a a településrészi önkormányzatoknak és 6,8%-a a kisebbségi önkormányzatoknak. Kaposváron a megkérdezettek 10%-a a civil szervezeteknek, 13%-a a kisebbségi önkormányzatoknak, 32%-a pedig a településrészi önkormányzatoknak tulajdonított jelentős befolyási lehetőséget.

128

hogy a polgárok egyre inkább arra térnek át, hogy érdekeiket önállóan fejezzék ki és érvényesítsék

a

vezető

döntéshozó

csoportokkal

szemben.

Erre

az

állampolgári

magatartásváltozásra Ronald Inglehart figyelt fel először, melynek révén a közvetítő szervezetek (politikai pártok, érdekszövetségek stb.) elveszítik domináns szerepüket a lakosság, és a vezető politikai csoportok között (Inglehart, R. 1990: 335.). Az Inglehart-féle koncepciót természetesen erősen befolyásolja az amerikai valóság, azon belül is elsősorban a két vezető párt kísérteties hasonlósága, illetve az, hogy a civil szervezetek elveszítik adókedvezményeiket, ha politizálni, vagy akár lobbizni „merészelnek”. Magyarországon

ezzel

szemben

a

civil-,

állampolgári

önszerveződések

gyenge

döntésbefolyásoló szerepe körvonalazódik ki, amellyel szemben a politikusok, különösen a polgármester,

az

alpolgármester,

a

parlamenti

és

önkormányzati

képviselők,

a

minisztériumok, a képviselő-testület és a jegyző felértékelődése áll, ami azt valószínűsíti, hogy az állampolgárok az egyéni érdekérvényesítés helyett, döntően a politikai elittől, illetve a kormányzat szerveitől várják ügyeik megoldását. A participációs formák kiüresedésének oka elsősorban abban keresendő, hogy a különböző klubok, mozgalmak, körök és más társadalmi szervezetek jelentős szerepet játszottak a rendszerváltás szellemi és politikai előkészítésében. Ez az aktív szerep egyben azt is jelentette, hogy egy részük összefonódott az éppen csak megjelenő és szervezeti tapasztalattal még nem igen rendelkező pártokkal. Ennek eredményeként a gyors pártosodás egyrészt felszippantotta a civil szervezetek vezetőinek legjavát, ugyanakkor – talán a fentiekből következően is – a „megmaradt” szervezetekkel szemben a politika és a lakosság is bizalmatlanná, gyanakvóvá vált (Stumpf I. 1999; Bőhm A. 1999). Ez a politikai magatartás szinte kísérő jelensége maradt a hazai nonprofit szektor „fejlődésének”. A civil szervezetekkel kapcsolatos negatív lakossági vélekedést erősíti az is, hogy az önkormányzat fontos feladatai között a legutolsó helyre sorolták a civil szervezetek támogatását.

129

16. táblázat Az Ön véleménye szerint melyek az önkormányzat feladatai? - százalékos megoszlás Lakásellátás Segélyezés Bölcsődei ellátás Óvodai ellátás Iskolai ellátás Egészségügyi ellátás Közbiztonság Parkok Köztisztaság Kulturális rendezvények Munkahelyteremtés Helyi vállalkozók támogatása Városfejlesztés Civil szervezetek támogatása Közüzemi díjak egy részének támogatása Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2001

Pécs

Kaposvár

Szekszárd

60 32 27 34 46 70 64 56 67 27 67 21 63 12 37

51 20 15 25 36 62 50 24 33 15 67 16 55 7 21

51 33 25 35 45 63 43 38 53 26 65 23 64 15 23

Másrészt pedig, amikor arról érdeklődtünk, hogy bizonyos feladatok közül melyikre fordítanának több, illetve kevesebb pénzt, a felsorolt feladatok 58 közül, a civil szervezetek vonatkozásában városoktól függetlenül kevesebb pénzt áldoznának a polgárok. Mindebből azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a civil szervezetek a alkosság körében még mindig gyenge társadalmi

kapcsolatokkal,

alacsony

társadalmi

beágyazottsággal

és

legitimitással

rendelkeznek. Összességében elmondható az, hogy a polgárok elutasítják a formális csoportok, szervezetek segítségét – annak ellenére, hogy érdekeltek, vagy esetleg szerepet is vállaltak ezekben a szervezetekben – ügyeik elintézésében, és helyettük a formális csoportok személyközi (face-to-face) kapcsolatait választják, (pl. önkormányzati képviselő, hivatal munkatársa, ügyvédek) segítségére számítanak. A politikusok megjelenése a helyi ügyek intézésében önmagában pozitívként értékelhető, hiszen azért választották meg őket és funkciójuk között is jelentős szerepet játszik a helyi érdekek összegyűjtése és képviselete, azonban az már aggasztó, hogy ebben a „szerepkörben” szinte teljesen egyedül maradtak, hiányoznak mellőlük az alternatív, alulról szervezetődő csoportok, amelyek „nyomás” alá helyezhetnék a választott politikusokat Ezért, ha az adatokat összefüggésükben nézzük, akkor inkább egy olyan „paternalista” állampolgári magatartás rajzolódik ki, amely képtelennek érzi magát arra, hogy önszervező formák révén megjelenítse érdekeit, bizalmatlan mindenfajta szerveződési formával szemben, Lakásépítés-felújítás, szociális segélyek, óvodák, iskolák felújítása, köztisztaság, kultúra, műemlékvédelem, út, közmű, közbiztonság, helyi vállalkozások támogatása, munkahelyteremtés. 58

130

s csupán az önkormányzatban látja azt az intézményes formát, amely képes felismerni és megvalósítani a település polgárainak törekvéseit. 59 Ennek okát részben az elmúlt időszak központilag vezérelt intézményi szocializációjában kereshetjük (mint arra Szabó Ildikó és Kéri László rámutatott), amely nem biztosította az alternativitás, a tolerancia és a szolidaritásértékek megtanulását. Ugyanakkor felerősítette a felülről vezéreltség tudatát, valamint végtelenül beszűkítette a horizontális kapcsolatok és a politikai akaratképzés lehetőségeit. A felülről elsajátíttatni kívánt szerepek nem tették lehetővé a konfliktusok érdekegyeztetésen alapuló rendezését, így a társadalmi jutalmazások-büntetések sokszor abban tették érdekeltté az embereket, hogy önmagukat „zárójelbe” téve és csoportérdekeik ellenében viselkedjenek az elvárásoknak megfelelően (Szabó I. 1991). Ez a kiszolgáltatottság (érdekei érvényesítésében kiskorúsított állampolgár) a rendszerváltozás után is csak lassan változik, amely mindig megerősíti a hatalmat megszemélyesítőket abbéli szereptudatukban, hogy nélkülük a polgárok semmire sem jutnának (Kéri L. 1998).

Mindezt tovább erősíti azt is, hogy a vizsgálat során megkérdezettek 57%-a véli úgy, hogy önkormányzati ügyei elintézéséhez kapcsolatokra, ismeretségre van szüksége. 59

131

V. A pártok és civil szervezetek részvételi lehetőségei az önkormányzatok döntéshozatali folyamatában Az eddigi fejezetekben részben arra tettem kísérletet, hogy a pártok és civil szervezetek fejlődését és a helyi hatalomban való megjelenésük körülményeit bemutassam. A pártok megjelenése a helyi döntéshozatalban egyrészt az alkalmazott választási rendszerből, másrészt a település méretéből következik. Nyugat-Európa önkormányzatait az elmúlt évtizedekben lényegében „belakták” a pártok, hatásuk az önkormányzatokban egyértelműen kimutatható mind a törvényhozói, mind a végrehajtási tevékenységeikben. Ezzel szemben vitatott, hogy a civil szervezeteknek milyen szerepük van, vagy lehet a helyi döntések kialakításában, meghozatalában. Az önkormányzati működésben, különösen a döntések előkészítésében vagy magában a döntési folyamatban történő civil részvétel kapcsán gyakori vitatéma a kutatók, politikusok, illetve a civil szervezetek között, hogy részt kell-e venniük a civil szervezetek képviselőinek az önkormányzati döntéshozatalban vagy sem. A kutatók érvelése kettős; egyrészt fontosnak vélik a civil szervezetek bevonását az önkormányzati döntéshozatalba, de ezt a döntések „társadalmasításával”, illetve a döntéshozatali eljárás „kinyitásával” vélik megvalósíthatónak. Ezzel szemben a képviselő-testületbe való bekerülés, illetve a helyi választásokon való indulás ellenkezik a civil szervezetek funkciójával és céljával, különösen akkor, ha bekerülve a képviselő-testületekbe a „mérleg nyelvének” szerepét betöltve döntik el, hogy milyen koalíció jöjjön létre. Ez esetben ugyanis már nem egy szűkebb közösség, csoport érdekeiben lépnek föl, hanem a település egészéért, ugyanolyan mértékben lesznek rájuk érvényesek az önkormányzat szervezeti és működési rendjei, mint a pártokra (Bőhm A. 1999: 132.; Besenyi S. 1999: 347.; Pálné Kovács. I. 1999: 341-372.; Csefkó F. 1997: 157.). A politikusok arra hivatkoznak, hogy a lakosság őket választotta meg a település vezetésére, így ők viseltetnek politikai felelősséggel a testületi döntésekért. A civil szervezetek képviselői ezzel szemben úgy érvelnek, hogy a testületi munka gyakran esik „áldozatul” a különböző pártérdekeknek, amit a döntések kialakításánál „oldhat” a civil szervezetek jelenléte. Másrészt a civil részvétel – véleményük szerint – a testületi döntéseknek is folyamatos legitimációt biztosíthat. Az önkormányzatok és civil szervezetek kapcsolatát vizsgáló kutatás során készített interjúk azt mutatták, hogy a megkérdezett civil szervezetek többsége – közel kétharmada – szükségesnek tartaná a civil részvételt az önkormányzati döntés-előkészítési folyamatban. Az ellenzők érvelése úgy körvonalazható, hogy a döntéshozatal nem a civil szervezetek feladata, 132

hanem a politikusoké, inkább a direkt információcserét tartanák fontosnak a civil szervezetek és az önkormányzatok között. A fenti vélemények egyértelműen mutatják, hogy a civil szervezetek önkormányzati részvétele, a döntés-előkészítésben vagy a döntés meghozatalában játszott szerepe alatt a különböző szereplők mást és mást értenek. Ezért fontos annak bemutatása vagy tisztázása, hogy ez a különbség milyen módon jelenik meg egyrészt az önkormányzatok, másrészt a civil szervezetek megközelítésében. A fentiek alapján a civil szervezetek alapvetően kétféle módon kapcsolódhatnak be az önkormányzat döntéshozatali folyamataiba:  az önkormányzati választásokon indulva bejutni a képviselő-testületekbe, és ott közvetlenül befolyásolni a helyi döntéseket;  szakmai tevékenységükkel, helyi közösségekben végzett munkájukkal befolyásolni a helyi döntéseket, anélkül, hogy maguk helyi törvényhozói vagy önkormányzati pozícióra kívánnának szert tenni (Bogdanor, V. 2001: 146.). 60 A disszertáció következő részében tehát azt a folyamatot igyekszem bemutatni, hogy az önkormányzatok valós és potenciális (itt elsősorban a civil szervezetekre gondolok) szereplői hogyan vesznek részt az önkormányzati politika alakításában. Vizsgálódásomat az önkormányzati választások eredményeinek áttekintésével kezdem, majd az önkormányzat belső rendszerének bemutatásával zárom. Kutatási szempontjaim kizárólag a pártok és a civil szervezetek döntéshozatalban játszott szerepére irányultak. V.1. Az önkormányzati választások eredményeinek áttekintése A „heterogén” eljárási modellben nagyon nehéz általános megállapításokat tenni, hiszen ahány településkategóriát vizsgálunk, annyi választási eljárással és ebből következően annyi eredménnyel találkozunk. További nehézséget okoz a megválasztható önkormányzati döntéshozók számának változása is. 1994-ben a 101-300 lakosú településeken két fővel nőtt a képviselő-testületek száma, ami a megválasztott képviselők számát kb. 900 fővel növelte. A másik befolyásoló tényező, hogy 1990 óta a települési szétválások következményeként új önkormányzatok jöttek létre, azaz megnőtt a képviselő-testületek száma. Ezzel szemben a 10 001-25 000 fős népességszámú településen a megszerezhető listás mandátumok száma 9-ről 7-re, míg a 25 001-70 000 fős népességszámú településen 42-ről 30-ra csökkent (Bocz J. 60

Hozzá kell tenni, hogy az ebbe a kategóriába tartozó szervezetek is tovább differenciálhatók. Az általunk használt megközelítés lényegében megegyezik Vernon Bogdanor meghatározásával.

133

1996: 11.). A változások egyértelműen a törvényi szabályozásban keresendők, míg 1990-ben az akkor hatályos szabályozás szerint a 70 ezer lakos feletti településeken 10 ezer lakosonként 1-1 fővel nőtt az egyéni választókerületekben, ill. a listán megválasztható képviselők száma, addig 1994-ben 10 ezer lakosonként egy fővel nőtt az egyéni választókerületekben, ill. 15 ezer lakosonként egy fővel a kompenzációs listán megválasztható képviselők száma. Mindezek hatására 1990-hez képest, kb. 500 fővel csökkent a listán szerzett mandátumok száma. Az egyes önkormányzati választásokon mintegy 100 000 ember jelölteti magát a különböző pozíciókra, ebből a 3200 polgármesteri pozícióra 8000 körül, a 25 000 képviselői helyre 50 000 körül, a megyei és fővárosi közgyűlés 901 mandátumára pedig 6000 jelentkező jut. Ha az egymással versengő szervezetek oldaláról vizsgáljuk az önkormányzati helyek „fontosságát” megállapíthatjuk, hogy jelentős szervezeti érdeklődést tapasztalunk az önkormányzati helyek iránt. 1994-ben 48 párt, 113 pártkoalíció, 439 társadalmi szervezet, 39 társadalmi szervezet által létrehozott koalíció és 197 „vegyes” (párt és civil szervezet) koalíció, 1998-ban 39 párt 376 pártkoalíció (ezen belül 121 vegyes koalíció), 443 társadalmi szervezet és 54 társadalmi szervezet által létrehozott koalíció, 2002-ben 47 párt és 659 társadalmi szervezet indult a mandátumokért. Az adatok egyértelműen a helyi önkormányzati pozíció felértékelődését jelzik. Jelentőségének növekedése mögött részben az húzódhat meg, hogy az önkormányzati munka előiskolája lehet a parlamenti és az országos politikai karriernek, azonban nem feledkezhetünk meg az anyagi motivációkról sem. A polgármester illetményét 1998-ig a mindenkori miniszteri illetményhez igazították (ami 1998-ban 228 150 Ft volt), ez alapján képviselő-testület a főállású polgármester illetményét (vezetői pótlék nélkül számított) a miniszteri illetmény 35-100%-a, a társadalmi megbízatású polgármester tiszteletdíját pedig 10-35%-a között állapíthja meg, ami mára megváltozott. A törvény az illetmény és a tiszteletdíj tekintetében „tól-ig” szabályozást tartalmaz, teret adva ezzel a képviselő-testületnek. A törvény szerint a 3000 lakosnál kisebb településeken a polgármester társadalmi megbízatású és főállású is lehet (ha erről a polgármester egyetértésével a képviselő-testület így határoz). Ha főállású a polgármester, akkor a település nagyságrendjétől függően a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény szerint megalkotott önkormányzati rendeletben meghatározott illetményalap 3-13 szorosát, ha tisztségét társadalmi megbízásban látja el, akkor tiszteletdíjként az illetményalap 1-4 szorosát kaphatja meg (a képviselő-testület döntését követően). Nagyobb településeken az illetményszorzók differenciáltan növekednek, a 3000-10 000 lakosú település esetén az illetményalap 6,5-8 szorosát, efelett 9,5-13 szorosa állapítható meg, azonban a településkategóriákon belül a testület mérlegelés alapján, szabadon dönthet. Ha a polgármester egyben parlamenti képviselő is, akkor az illetménynek csak 50%134

át kaphatja meg. A képviselők illetménye a polgármesteri illetmény egynegyede, ha bizottsági tagok is, akkor a felvett összeg újabb 50%-kal növelhető. A bizottság elnöki pozíció pedig az alapdíj 100%-át is elérheti (Fogarasi J. 2000; Csefkó F. 1999). A törvényi szabályozást és annak konkrét végrehajtását az alábbi táblázat szemlélteti. 17. táblázat Tiszteletdíjak néhány baranyai önkormányzatban (Ft/hó) Komló

Siklós

83 000

46 000

20-30 000**

37 500

43 005

68 900

polgármester 520 000 330 000 300 000 alpolgármester 500 000 300 000 költségtérítés 1 bizottság tagja 104 000 46 000 költségtérítés 2 bizottság tagja 124 800 55 200 költségtérítés 1 bizottság 145 600 92 000 költségtérítés elnöke Forrás: Új Dunántúli Napló 2003. február 22. * Terv; ** a költségtérítés összege, nincs tiszteletdíj

345 000 95 000 56 250 56 250

360 000 183 000 53 802 64 599

(elnök) 520 000 (alelnök) 500 000 84 400 103 100

75 000

75 396

134 300

képviselő

Szigetvár

Mohács

Baranya megyei önk.*

Pécs

Zöldi László összegzése szerint egy önkormányzati képviselő egy önkormányzati ciklus alatt évente átlagosan másfél millió forintot, bizottsági tagként több mint két milliót, bizottsági elnökként több mint három milliót, polgármesterként hat és félmilliót kereshet (Földi Z. 1998: 27.). Az önkormányzatokban gyakori megoldás, hogy egy képviselő egyszerre több pozíciót is betölt, így jövedelme a pozíciók számának arányban növekszik. Ha a polgármester-választás összefoglaló adatait nézzük, akkor szembetűnő a függetlenek arányának folyamatos emelkedése. Az adatok elfedik egyrészt azt jelenséget, hogy bár az önkormányzatok 91%-a 5000 lakosnál kisebb település, azonban a lakosság 64%-a a 237 magyar városban lakik (KSH, 2001), így amit kisebbségnek gondoltunk az valójában a többség. Másrészt – de az előbbiből következően – a pártok állította jelöltekre leadott szavazatok megoszlása eltér a mandátumok megoszlásától. Horvát M. Tamás 1994-ben végzett számításai azt mutatták, hogy a polgármester-választáson a választók 55%-a valamelyik párt jelöltjét támogatta, s csak a kisebbség, 45% szavazott a független jelöltekre (Horváth M. T. 1996: 157-58.).

135

18. ábra A polgár mester -választáson elnyer t mandátumok ar ánya jelölő szer vezetek szer int 1990-2002 100

%

84,3

80

86,2

87,4

79,7

Független Pártok képviselője Nonprofit szervezet

60

40

20

14,5 9,2 1,5

0 1990

7,2

8,9

1,21

1,56

1,53

1994

1998

2002

Az adatok forrása: Tóth Z.: Önkormányzati választások 1990. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1991. szerk. Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány Budapest, 1991. 201–205. o., valamint Tóth Z.: Az 1994. évi választások igazgatási és informatikai tapasztalatai. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1995. szerk. Kurtán S.–Sándor P.–Vass L. Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány Budapest, 1995. 446-455.o.; Az 1994. évi önkormányzati képviselő-választás összesített végleges adatai. Belügyminisztérium OVI Budapest, 1995. 21-36. o.; Az 1998. évi önkormányzati képviselőválasztás összesített végleges adatai. Belügyminisztérium OVI Budapest, 1999. 34-70. o.; A 2002-es adatok a Belügyminisztérium választási adatbázisából saját számítás alapján készültek.

A kistelepüléseken megválasztott polgármesterek több mint nyolcvan százaléka volt független, ami a négy választás tükrében folyamatosan emelkedett. A pártok ebben a településkategóriában nem igazán tudtak befolyást szerezni. Magyarázatként talán az szolgálhat, hogy a pártok érdeklődési körén kívül helyezkednek el a kistelepülések, másrészt a pártok szervezeti kiépítettsége is meglehetősen alacsony ebben a településkategóriában. 1990ben a mandátumok 13%-át, 1994-ben 10, 8%-át és 1998-ban már csak 8,9%-át

tudták

megszerezni. A civil szervezetek színeiben induló jelöltek sem tudtak a függetlenek és a pártok jelöltjei között nagyobb befolyást szerezni ebben a településkategóriában. 1990-ben a tízezer lakos alatti településen megválasztott polgármesterek 1,5%-a, 1994-ben 0,8%-a, 1998ban 1,28%-a volt civil. Ha a függetlenek szerint differenciáljuk a településeket, akkor megállapítható, hogy az aprófalvakban gyakorlatilag sem párt, sem civil szervezet nincs és a kistelepüléseken is alig. Ha ebben a településtípusban a pártok erősorrendjét (csupán az 1%nál több mandátumot szerzett pártokat) vizsgáljuk, akkor megállapítható, hogy 1990-ben a legtöbb mandátumot az FKgP (3,7%), az MDF (2,3%), az SZDSZ (1,9%) és a KDNP (1,8%)

136

szerezte. 1994-ben változott a sorrend ekkor az MSZP (2,55%), az FKGP (1,44%) az SZDSZ (1,24%) szerezte a legtöbb mandátumot. 1998-ban annyiban változott a pártok közti erősorrend, hogy az SZDSZ helyére a FIDESZ-MPP lépett (MSZP (1,53%), FKGP (1,5%), FIDESZ-MPP (1,24%). Ezzel szemben a tízezer lakosnál nagyobb településeken (ahol csak 1994-től választják közvetlenül a polgármestert) megfordult a trend: itt a megválasztott polgármestereknek már „csak” 13,6%-a volt független, ami 1998-ra 25%-ra emelkedett. Ebben a településtípusban a polgármesterek már egyértelműen a pártok támogatásával nyerték el megbízatásukat (1994ben 69,1% volt a pártok, pártszövetségek aránya a megválasztott polgármesterek között, ami 1998-ban 68,7%-ra csökkent). 61 A pártok mellett ebben a településkategóriában a civil szervezetek is nagyobb szerephez jutottak (1994-ben a polgármesteri mandátumok 6,17%-át, 1998-ban pedig 6,1%-át szerezték meg). A pártok és a civil szervezetek szereplése a polgármester–választásokon tehát hullámzó képet mutat, míg a tízezer lakos alatti településen megválasztott polgármestereknek csupán elenyésző része tartozott pártokhoz és civil szervezethez, addig a tízezer lakos feletti településeken a pártok aránya meghatározó és a civil szervezetek színeiben megválasztott polgármesterek aránya is magasabb, mint a kistelepüléseken. A képviselő-választások adatai némileg eltérnek – bár a tendenciák hasonlóak – a polgármester-választás adataitól. A tendencia alakulásában a 2002-es választás okozott némi változást, hiszen ekkor a függetlenek által megszerzett mandátumok aránya 3,2%-kal csökkent 1998-hoz viszonyítva, ami mögött elsősorban a nagypártok előretörése húzódik meg. A kistelepüléseken a pártok és a civil szervezetek szereplése hasonló képet mutat, mint amit a polgármester-választásnál megfigyeltünk. A független jelöltek folyamatosan mandátumokat szereztek a pártok és civil szervezetek rovására. 1990-ben a mandátumok aránya a pártokkal szemben 71:25, 1994-ben 84:14, 1998-ban pedig 90:8 volt a függetlenek javára. Ezzel párhuzamosan a civil szervezetek mandátumainak aránya is folyamatos csökkenést mutat, míg 1990-ben a kistelepüléseken a mandátumok 3,24%-át, 1994-ben 1,6%át, addig 1998-ban már csak 0,93%-át tudták megszerezni.

61

Ebben nincs benne a pártok és társadalmi szervezetek által közösen megszerzett mandátumok száma.

137

19. ábra Az önkor mányzati képviselő-választásokon elnyer t mandátumok ar ánya jelölő szer vezetek szer int, 1990-2002 % 100 Független

Pártok képviselője

Nonprofit szervezet

79,6

80

76,4

74,2 63,1

60

40 29

20

16,8

14,9 11,8

3,36

2,25

2,88

1994

1998

3,2

0 1990

2002

Az adatok forrása: Tóth Z.: Önkormányzati választások. 1990. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1991. szerk. Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány Budapest, 1991. 201-205. o., valamint Önkormányzati választások 1990. szerk. Bőhm A.-Szoboszlai Gy. MTA PTI Budapest, 1992. 271-274. o.; Az 1994. évi önkormányzati képviselő-választás összesített végleges adatai. Belügyminisztérium OVI Budapest, 1995. 2136. o.; Az 1998. évi önkormányzati képviselő-választás összesített végleges adatai. Belügyminisztérium OVI Budapest, 1999. 34-70. o.; A 2002-es adatok a Belügyminisztérium választási adatbázisából saját számítás alapján készültek.

A 10 ezer lakost meghaladó népességszámú települések helyzete a vonatkozó jogi szabályozás változása miatt ellentmondásosan alakult. A pártlisták megszűnése és az ún. kompenzációs listán megszerezhető mandátumok számának csökkentése arányosabbá tette a választási rendszert. Ennek az volt a következménye, hogy a jelölő szervezetek kevesebb jelöltjüket tudták listán a képviselő-testületbe juttatni, ami a jelöltek személyes megmérettetése, az egyéni választókerületi rendszer erősödése irányába hatott. A választás-kutatásoknál nagy kérdés, hogy a helyi választásokon a választópolgárok pártokra vagy személyekre szavaznak. A kérdést nem egyszerű eldönteni, hiszen, mint az adatok is mutatják, (főleg a városokban) a választók jelentős részét helyi szinten is a pártpolitika mobilizálja. Ezzel szemben áll a választók másik fele, akik egyéni szempontok alapján választanak. Ezt a kettősséget jól mutatja Oscar W. Gabriel kutatása is, melyben az általa megkérdezettek csak kis hányada tudta megnevezni a városháza képviselőit, ami alapján azt a következtetést vonta le, hogy a választók helyi szinten nem a személyes kritériumok alapján választanak (Wehling, H. G. 2000b: 190-194.). Ezt részben alátámasztja a Jelenkutató Intézet tíz városban végzett felmérése is, ahol a megkérdezettek 42%-a ismerte 138

saját képviselőjét (Marelyn Kiss J.-Kabai I.-Dénes A. 2001). A polgármester-választásnál más szempontok játszanak szerepet, mint a képviselőknél; a kiválasztásnál a megkérdezettek döntően a személyiségjegyeket, a szakmai felkészültséget sorolták az első helyre (Wehling, H. G. 2000b: 192.). Pécsett, Kaposváron és Szekszárdon 2001-ben végzett OTKA kutatásunk szerint a választópolgárok a polgármester-választásnál főleg a jelölt személye (32%; 32,8%; 44,5%), szakmai felkészültsége (27,9%; 34,5%; 32,4%), végül párttagsága (22,5%; 11,3%; 11,9%) alapján hozzák meg döntésüket. A kompenzációs listás mandátumok megszerzésének lehetősége azonban nem egyformán érintette az egyes jelölő szervezeteket. Az 1994-es jogi szabályozás szerint ugyanis a kompenzációs listát állító szervezetek a település egyéni választókerületeiből összesített töredékszavazatok arányában kaptak mandátumot, ami elsősorban azoknak kedvezett, akik sok egyéni jelöltet tudtak állítani a választókerületekben. A listaállításhoz, illetve a jelöléshez szükséges feltételrendszer módosítása a szervezettségüket és országos kiépítettségüket illetően jobb feltételekkel rendelkező nagyobb pártokat hozta előnyösebb helyzetbe, a kisebb és kevesebb egyéni jelöltet állító szervezetek mandátumszerzési esélyei e tekintetben rosszabbak voltak. A tízezer lakosnál nagyobb településeken a pártok színeiben megválasztott képviselők aránya a vizsgált ciklusban változó képet mutat. Az adatokhoz hozzátartozik, hogy minél nagyobb településkategóriát vizsgálunk, annál nagyobb szerephez jutnak a politikai pártok. Bár a fenti ábra adatai folyamatos csökkenést jeleznek, ennek ellenére a tízezernél nagyobb települések képviselő-testületeit erősödő pártosodás jellemzi. Ebben a településtípusban 1990ben az összes mandátum 82%-át, 1994-ben 85%-át, 1998-ban „csak” 80%-át szerezték meg a pártok és azok koalíciói. 62 Ebben a településkategóriában a társadalmi szervezetek is jelentősen növelték mandátumaik arányát: 1990-ben a képviselői mandátumok 3,56%-át, 1994-ben 7,51%-át és 1998-ban 12,63%-át szerezték meg. Ha ehhez még hozzávesszük a megyei/fővárosi közgyűlési választásokon elért (1994-ben a 10 000 lakos és az alatti településeken a mandátumok 7,69%át, 10 000 lakos és a feletti településeken pedig 2,63%-át, 1998-ban a 10 000 lakos és az alatti településeken a mandátumok 13,77%-át, a 10 000 lakos és a feletti településeken pedig 8,77%-át) eredményeket, akkor az mondhatjuk, hogy a civil szervezetek részvétele jelentősnek mondható.

A pártok és azok koalíciói a megyei/fővárosi közgyűlések mandátumainak 1994-ben 91,7%-át, 1998-ban 87,9%-át, 2002-ben pedig 75%-át szerezték meg. 62

139

Ha az összes megszerezhető mandátumon 63 belül vizsgáljuk a pártok erősorrendjét, akkor a következő megoszlást kapjuk. 18. táblázat Pártok által önállóan szerzett mandátumok száma és aránya, 1990-1998 1990 Megszerzett mandátumok száma

Mandátumok aránya az összes mandátumok számához viszonyítva

1994 Megszerzett mandátumok száma

1998

Mandátumok aránya az összes mandátumok számához viszonyítva

Megszerzett mandátumok száma

Mandátumok aránya az összes mandátumok számához viszonyítva

0,54 6,3 1,6 1,9 0,85 0,01 2,4 0,9 14,7

690 1552 613 135 121 94 393 47 3645

2,3 5,3 2,1 0,5 0,4 0,3 1,3 0,2 12,4

FIDESZ 618 2.2 158 MSZP 507 1,8 1851 FKGP 1672 6,0 476 KDNP 966 3,5 556 MDF 1585 5,7 249 MIÉP 5 SZDSZ 1629 5,9 714 Egyéb párt 603 2,2 264 Összesen 7580 27,4 4273 Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998 adatai alapján számolt

A táblázatból jól látszik, hogy a pártok által önállóan szerzett mandátumok aránya folyamatosan csökken, ami egyértelműen a választási törvény módosításának köszönhető, hiszen az egyfordulós választási szisztéma támogatta a közös jelöléseket, és - második forduló hiányában - az egyes jelölő szervezeteknek már a választási küzdelem kezdetén arra kellett törekedniük, hogy a sikeres szereplésük érdekében koalíciós jelölteket indítsanak az önkormányzati mandátumok megszerzéséért. A parlamenti pártok tekintetében jól látható, hogy 1990-1998 között a KDNP, az MDF, és az SZDSZ jelöltjeként mandátumot szerzett polgármesterek és képviselők aránya folyamatosan csökkent. Ezzel szemben az MSZP, a FIDESZ-MPP és az FKGP jelöltjeinek szereplését egyfajta hullámzás jellemzi (Bocz J. 1999). A FIDESZ színeiben megválasztottak aránya 1990-1994 között csökkent, majd 1994-1998 között nőtt, ugyanez igaz, csak éppen fordított arányban az MSZP-re is, míg 1990-1994 között a párt jelöltjei által megszerzett mandátumoknak a száma nőtt, addig 1994-1998 között csökkent. Talán egyedül az SZDSZ szereplése tűnik egyértelműnek abban a vonatkozásban, hogy a párt jelöltjei választásról választásra egyre kevesebb mandátumot tudtak szerezni. Természetesen a különböző településeken megszerzett mandátumok összesítése csak arra jó, hogy az alapvető tendenciákat jelezze. Ennél érdekesebb lehet, ha a pártok és civil szervezetek vonatkozásában kiemeljük a megyei jogú városokat, valamint a fővárosi és megyei közgyűléseket. 63

Polgármesteri, képviselői és megyei/fővárosi közgyűlési mandátumok összesen.

140

19. táblázat A pártok és civil szervezetek által önállóan szerzett mandátumok aránya a megyei jogú városokban jelölőszervezet-típusonként, 1990-2002 1990 képviselő*

1994 polgármeste képvisel r ő 4,5 3,2 18,2 33,4 1,8 4,5 2,9 1,6 0,1 27,3 13,0 4,0

1998 polgármeste képvisel r ő 13,6 16,4 27,3 28,4 2,7 0,6 2,1 9,1 6,7 2,3

2002 polgármeste képvisel r ő 4,5 3,4 27,3 30,6 0,6 1,2 9,1 6,0 1,3

FIDESZ 17,3 MSZP 5,1 FKGP 4,0 KDNP 6,1 MDF 16,8 MIÉP SZDSZ 19,1 Egyéb párt 3,6 Társadalmi 0,4 9,1 8,0 4,5 10,6 7,2 szervezetek Összesen 72,4 63,6 68,0 54,5 69,8 40,9 50,3 * 1990-ben a vegyes választási rendszerbe tartozó városokban a polgármestert közvetett módon választották. Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.

Ezek alapján a fenti megállapítás tendenciájában ugyan nem módosul, azonban a pártok erőpozíciójára ebben a településtípusban pontosabb megállapításokat tehetünk. Az adatokból egyrészt az látszik, hogy mind a polgármesterek, mind a képviselők esetében drasztikusan esett a pártok által önállóan mandátumot szerzett jelöltek aránya, másrészt különösen a polgármesterek tekintetében folyamatosan csökkent a mandátumot szerezni képes pártok száma. 2002-ben már csak az MSZP, az SZDSZ és a FIDESZ tudott önállóan polgármesteri pozíciót szerezni. A pártok erőpozíciójára vonatkozóan megállapíthatjuk, hogy az FKGP és a KDNP 12 év alatt gyakorlatilag eltűnt a megyei jogú városok képviselő-testületeiből. Az MSZP a polgármesteri pozícióinak megtartása mellett főleg a képviselői helyek tekintetében tudott javítani 1998-hoz viszonyítva. A FIDESZ ellenben mind a polgármesteri, mind a képviselői mandátumainak tekintetében jelentős veszteséget könyvelhetett el. Az SZDSZ lényegében tartani tudta (bár kismértékű mandátumcsökkenés itt is tapasztalható) az 1998-ban megszerzett pozícióit. Ebben a településkategóriában a civil szervezetek által megszerzett mandátumok tekintetében az elmúlt választásokhoz képest jelentős visszaesés mutatkozik. Míg 1994-ben a polgármesteri mandátumok 4,5%-át szerezték meg, addig 2002-ben már egyet sem, és a képviselői helyek tekintetében is csökkent a mandátumot szerzett civil képviselők aránya. Ha a megyei jogú városok polgármestereit vizsgáljuk, akkor 1994-2002 között 40 ember fordult meg a polgármesteri székekben, ebből 9 már harmadik, 64 8 pedig második alkalommal tölti be ezt a tisztséget. A 22 város közül csupán öt olyan várost találunk, ahol mindegyik

64

Békéscsaba, Győr, Tatbánya, Salgótarján, Kaposvár, Nyíregyháza, Szekszárd, Veszprém Zalaegerszeg.

141

önkormányzati választás egyben személycserét is jelentett. 65 A jelenség nem csak a megyei jogú városokra igaz, hanem országosan is, hiszen 1994-ben a polgármesterek 74%-át, 1998ban 72%-át, ezzel szemben a képviselőknek 1994-ben 38%-át, 1998-ban 52%-át választották újra. Az újraválasztás független a település méretétől, azaz közel azonos arányban választották meg ismét a polgármestereket és a képviselőket a 10 ezer alatti és a 10 ezer főnél nagyobb

lakosságszámú

településeken,

valamint

független

a

parlamenti

választás

eredményeitől is (Bocz J. 1999: 16.). Ennek magyarázatául a polgármesterek helyi ismertségét, személyi képességeit, végzett munkáját emelhetjük ki, hiszen ha az adott település lakossága elégedett polgármesterével, nem szívesen váltják fel egy addig ismeretlen személlyel (Bocz J. 1996: 19.). Ebből következően a már hivatalt viselő polgármesterek a választási küzdelemben kedvezőbb pozícióból indulhatnak, tekintélyüket és településükért végzett addigi munkájukat is felhasználhatják ellenfeleikkel szemben. A képviselők esetében is növekvő újraválasztási trend mutatható ki, ami arra enged következtetni, hogy vagy már kialakult, vagy kialakulóban van egy olyan helyi „politizáló” réteg, akik saját elhatározásukból, politikai érdeklődésből stb. meghatározó szerepet kívánnak vállalni a helyi politika alakításában. Érdekes kérdés lehet, hogy a polgármestereket támogató pártok, koalíciók, szervezetek milyen befolyást tudnak szerezni a képviselő-testületekben, másként fogalmazva a polgármesterek választási eredményei milyen mértékben tükröződnek a képviselő-testületek összetételében.

66

1994-ben a megyei jogú városokban megválasztott polgármestereket

támogató szervezetek a képviselő-testületi mandátumok átlagosan 32%-át szerezték meg – a legalacsonyabb aránnyal az SZDSZ (22%) a legmagasabbal pedig az MSZP (37%) és a FIDESZ koalícióban (42%). 1998-ban átlagosan 39%-ot szereztek meg azok a pártok, amelyek a polgármestert is adták – továbbra is az SZDSZ rendelkezik a legkisebb átlagos mandátumaránnyal (20%), míg az MSZP 42%-kal, a FIDESZ pedig 48%-kal. 2002-ben már a győztes polgármestereket jelölő szervezetek a képviselő-testületi mandátumok átlagosan 48%-át szerzeték meg – az MSZP és koalíciói átlagosan 55%-ot, a FIDESZ és koalíciói 52%ot. Az adatokból tehát azt a következtetést vonhatjuk le, hogy a polgármesterek választási eredményei többnyire tükröződnek a képviselő-testületek összetételében is, ami azt jelenti,

65

Szeged, Dunaújváros, Szolnok, Szombathely, Nagykanizsa. Ezt úgy számítottam ki, hogy megnéztem azt, hogy a megválasztott polgármestert támogató szerveződés az adott képviselő-testületi mandátumok hány százalékát szerezte meg. A könnyebb értelmezhetőség végett az egyes települések eredményeit átlagoltam. 66

142

hogy a személy mellett a jelölő szervezet is fontos, bár nem lehet pontosan megmondani azt, hogy egy sikeres polgármester-jelölt húzza-e magával az őt jelölő szervezetet vagy fordítva. A fővárosi és megyei közgyűlések mandátumainak alakulása a megyei jogú városokhoz hasonló tendenciát mutat. 20. táblázat A pártok és civil szervezetek által önállóan szerzett mandátumok aránya a fővárosi és a megyei közgyűlésekben jelölőszervezet-típusonként, 1994-2002 1994 10 000 lakos 10 000 lakos alatt felett 7,0 6,1 30,4 35,7 9,1 4,7 5,9 5,6 4,3 4,4 13,2 19,9 5,6 2,3

1998 10 000 lakos 10 000 lakos alatt felett 16,4 14,6 27,0 31,6 10,6 5,6 0,5 0,2 2,0 4,6 11,4 1,8 1,2

FIDESZ MSZP FKGP KDNP MDF MIÉP SZDSZ Egyéb párt Társadalmi 9,3 3,2 10,9 szervezetek Összesen 84,8 81,9 72,0 Forrás: BM OVI, 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.

2002 10 000 lakos 10 000 lakos alatt felett 2,0 2,0 43,5 44,4 2,7 1,5 2,0 1,8 9,1 -

8,5

10,0

3,8

74,9

60,0

62,8

Az adatatok szintén az önállóan megszerzett mandátumok arányának csökkenését mutatják. A pártok erősorrendjét vizsgálva pedig az MSZP erősödése figyelhető meg. Bár 1998-ban mind a 10 000 lakos alatti, mind a 10 000 lakos feletti listán veszített mandátumot 1994-hez képest, 2002-ben mégis több mint 10%-ot tudott javítani mandátumainak arányán. Ezzel szemben a FIDESZ és rajta keresztül a jobboldal tűnik a közgyűlési választások legnagyobb vesztesének, hiszen korábbi (1998-as) mandátumainak jelentős többségét elvesztette. Míg 1998-ban a 19 megyéből 16-ban volt jobboldali többség, addig 2002-ben ez a szám 4-re csökkent. Ezekben az önkormányzatokban a jobboldal-baloldal versengésében az eddigi 296:250-es jobboldali túlsúlyt 425:303 arányú baloldali többség váltotta fel. Hasonlóan nagy visszaesés tapasztalható a civil szervezetek 10 000 lakos feletti listáinak szereplésében is. A fővárosi közgyűlés összetételében – a főpolgármester személyétől eltekintve (aki negyedszer nyerte el mandátumát) –, érdekes tendenciákat figyelhetünk meg. Az SZDSZ mandátumainak aránya 12 év alatt 35%-ról 24%-ra csökkent, ezzel szemben az MSZP 7%-ról 36%-ra tudta növelni mandátumainak arányát. Ugyanezen időszak alatt a jobboldal vezető erejévé a FIDESZ-MDF koalíció vált, amely választásról választásra a mandátumok egyharmadát birtokolja. A nagy pártok mellett csupán a MIÉP tudott mandátumot szerezni (1994-ben az FKGP-vel közösen a mandátumok 11%-át birtokolta), bár befolyása folyamatosan csökken (2002-ben a mandátumok 8%-át szerezte meg).

143

A választási adatok elemzése mellett lehetőségem volt arra, hogy a Miniszterelnöki Hivatal civil szervezetekre vonatkozó kutatásának keretében az önkormányzatok szintjén is vizsgálni tudjuk a civil szervezetek részvételét a helyi (a főváros, a városok és községek) önkormányzatokban (Csegény P.-Kákai L. 2001). Az adatok alapján a 22 fővárosi kerületi önkormányzat testületeinek közel felében találni civil szervezetek színeiben indult képviselőt, azonban kétharmadukban ez nem haladja meg a két főt. Az összes képviselőből – 645 – mindössze 27 civil (4,18%), de azoknál az önkormányzatoknál sem igen haladja meg az 5%-ot a civil szervezeti képviselők aránya, ahol működnek egyáltalán ilyenek. 67 A fővárosi adatok jelentősen eltérnek a városokétól, mivel a városokban 2885 képviselő közül 250 fő civil. Ez 8,66%-os arányt mutat, ami duplája a fővárosinak. Ha az adatokat a képviselő-testületek átlagos számához viszonyítjuk, akkor még szembeötlőbb a civil szervezetek alulreprezentáltsága a képviselő–testületekben. A fővárosi kerületek átlagosan 29 fős képviselő–testületeiből átlag egy fő tartozik civil szervezethez. 68 A városok esetében sem sokkal jobb a helyzet, ugyanis a képviselő-testületek átlagos létszámából (18 fő) mindössze három főt találunk a civil szférából. A megkérdezett városok több mint felében nincs civil szervezeti képviselő, további egyharmadukban a számuk egy és négy között mozog. Ha az adatokat megyei jogú és egyéb városok bontásban is megvizsgáljuk, akkor azt tapasztaljuk, hogy míg a 16 vizsgált megyei jogú város 25%-ában, addig a 145 egyéb város 57%-ában egyetlen civil képviselő sincs. A községek 2898 önkormányzatában megválasztott 20 493 képviselőből egy százaléknál kevesebb (142) a civil szervezetek színeiben megválasztott képviselők aránya. Községek képviselő–testületeinek átlagos létszámában (7 fő) csupán elvétve találunk civil szervezetek által delegált képviselőt, ez az adat kedvezőtlenebb, mint amit a városokban és a fővárosi kerületben mértünk. A főváros 22 kerülete közül egyben a polgármester, háromban az alpolgármesterek valamelyike (Soroksár mindkettőben képviselteti magát) civil szervezet jelöltjeként nyert. A városi önkormányzatok 14%-ában a polgármester, 20%-ában az alpolgármester(ek) civil szervezet képviselője is egyben. A 2917 községből húszban választottak civil szervezet által delegált polgármestert (Csegény P.-Kákai L. 2001: 69-71.).

Legnagyobb mértékű a legújabban létrejött kerületben (Soroksáron), ami természetesnek is tekinthető, mivel a civil szervezetek kezdeményezték a különválást. 68 A legtöbb (8 fő) a XIII. és (5 fő) a XVI. kerületben, nyolc kerületben pedig egy sem található. 67

144

Ha a fenti vizsgálat eredményeit összevetjük a KSH adataival (Sebestény I. 2002), akkor megközelítőleg hasonló megoszlásokat kapunk. 69 21. táblázat

A civil szervezetek képviselői az önkormányzatokban (fő) ebből civil Budapest 24 1 Megyeszékhely 18 Egyéb város 218 6 Község 2898 29 Összesen 3158 36 Forrás: Sebestény I. KSH, 2002: 119. Polgármester

Alpolgármester 59 43 282 2809 3193

ebből civil 1 3 13 19 35

Képviselő 716 592 3470 20 493 25 271

ebből civil 12 35 130 150 327

A KSH adatai szerint a fővárosi képviselők – 716 – közül mindössze 12 civil (1,7%). A fővárosi adatok eltérnek a városokétól, mivel a városok 4062 képviselője közül 165 civil (4,1%), 70 ami jelentős mértékben meghaladja a fővárosit. A KSH–adatok átlagos értékeinek vizsgálatánál hasonló képet kapunk, mint amit a vizsgálatainkban mértünk. A fővárosi kerületek átlagosan 30 fős képviselő–testületeiből átlag egy fő tartozik civil szervezethez. A városok esetében ez a számadat valamivel magasabb, ugyanis a képviselő–testületek átlagos létszámából (17 fő) négy főt találunk a civil szférából. A tisztségviselők vonatkozásában a főváros egy-egy kerületében a polgármester és az alpolgármesterek

valamelyike

civil

szervezet

jelöltjeként

nyert.

A

236

városi

önkormányzatból 7-ben a polgármester, 17-ben az alpolgármester(ek) valamelyike civil szervezet képviselője is egyben (Sebestény I. 2002). A pártok, a függetlenek és a helyi társadalmi szervezetek szereplése az önkormányzati választásokon Európa néhány más országában is változatos képet mutat. Egyrészt függ a település méretétől, az alkalmazott választási szisztémától, végül a személyes kvalitásoktól. Általánosságban elmondható, hogy míg a nagyvárosokban inkább a nagyobb pártok jelöltjeire szavaznak, addig a kisebb településeken a helyi választási szövetségek jelöltjeit részesítik előnyben a választók. Németországban például az 5000 fő alatti településeken 41%ban kerülnek be a jelöltek pártlistáról, míg a közepes városokban már 71%-ban, a nagyvárosokban pedig már 74%-ban. (Köser, H. 2000: 158.). Németországban különösen a nyolcvanas évektől jelentkezik egyre erőteljesebben az a tendencia, hogy a pártok mellett egyre több független (választók által létrehozott) szövetség jön létre (pl. Rathauspartei), 71

A polgármesterek és alpolgármesterekre vonatkozó kérdések más formátumban szerepeltek a KSH kérdőívén, ezért ezen adatok összevetésétől el kell tekintenünk. 70 A megyeszékhelyeken ez az arány 5,9%, az egyéb városok esetében pedig 3,9%. 71 Ezek főleg kulturális, városvédő, diák, szakmai választási egyesületek. 69

145

melyek csökkentik a pártok befolyását a helyi döntéshozatali folyamatokban (Wehling, H. G. 2000b: 187-201.). Az elmúlt időszakban az ilyen szerveződések például Baden-Württenberg tartományban 1989-ben a szavazatok 19,1%-át, 1994-ben 20,1%-át, 1999-ben 22,1%-át szerezték meg. Stuttgartban a különböző választási egyesületek 1994-ben a szavazatok 7,9%-át, 1999-ben 11,1%-át szerezték meg, Passauban 2002-ben például az Aktive Passauer (Aktív Passauiak) a szavazatok 10,6%-át, a Studenten für Passau (Hallgatók Passauért) 2,1%-át, a Junge Liste (Fiatal Lista) pedig 3,3%-át szerezte meg. V.1.1. Helyi koalíciók elméletben és a gyakorlatban A helyi politikai formációk (koalíciók) létrejöttének, fennmaradásának és működésének vizsgálata a hazai politikatudomány kevésbé kutatott területei közé tartozik. Átmenetileg csak az önkormányzati választások időszakában válik a kutatók számára érdekessé a helyi koalíciók kialakulása, hogy utána ismét négy évre eltűnjenek a politikai elemzők számára. A laikusok szemében ugyanakkor gyakran összemosódnak a helyi és központi kormányzat közötti különbségek, pedig ezek mindenképpen szükségesek ahhoz, hogy a helyi koalíciós játszmákat megértsük. Lényeges különbség például az, hogy egy nemzeti szintű koalíció a választások előtt felbomlik, az általában új választások kiírását eredményezi, ezzel szemben helyi szinten nem mindig történik így. A mi szempontunkból a kérdés az, hogy milyen hatások befolyásolhatják a helyi koalíciók kialakulását, mivel magyarázható a helyi politikában az országos politikától akár teljesen „idegen” pártkoalíciók, szövetségek létrejötte. Ahhoz, hogy a koalíciók létrejöttét megértsük, tisztáznunk kell a különböző szereplők viselkedési motivációit. Az országos politikában a koalíciós szereplők motivációját a szakirodalom két csoportba sorolta: az egyik a hivatali pozíció szerzése, a másik a program(érdek - vagy érték) megvalósítása, azaz azért köt koalíciót, hogy befolyással legyen a politikára (Lever, M.-Schofield, N. 1990: 36-48.; Lever, M. 1989: 18-24.). Helyi viszonyok között a politikát befolyásolni szándékozó motivációt könnyebb meghatározni, mivel néhány kiemelkedő vonással rendelkezik. Legfőképp a helyi kormányzat politikai eredményeit említhetjük, hiszen a helyi tanácsok gyakran jelentős ügyekben döntenek (pl. területfejlesztés, rendezési tervek, stb.), amelyek hatással vannak az emberek hétköznapi életére (Dunleavy, P. 1981).

146

A koalíciós viselkedésnek vannak egyéb összetevői is, nevezetesen:  történelmi (pl. helyi politikai hagyományok);  intézményi (szabályok, választási időszak, hatáskörök, stb.);  társadalmi-politikai (pártpolitizáltság foka, választókerületek mérete, város vagy vidék, választási mozgalmak, stb.);  környezeti (helyi média szerepe, helyi bürokrácia befolyása, stb.);  párton belüli (helyi pártok központi ellenőrzésének mértéke);  strukturális (horizontális és vertikális) tényezők (Pridham, G. 1986: 24-29. Mellors, C. 1989: 7.). Ezért ahhoz, hogy valóban megértsük az egyes koalíciók létrejöttének körülményeit, célszerű lenne a fenti szempontok szerint megnézni a koalíciós alkufolyamatokat és a bennük résztvevők magatartását. Talán kirajzolódnának olyan momentumok, amelyek a pártok közötti alkufolyamatok különbözőségeiről, a háttérben zajló egyezkedések valódi tartalmairól adhatnának valós és árnyaltabb képet. A kérdés komplexitását az is mutatja, hogy a pártok hatalmi érdekei mögött (mellett) léteznek az egyes politikusok motivációi is, melyet szintén számtalan tényező befolyásolhat, sőt az egyes motivációk egymástól sem különülnek el világosan, azaz előfordulhat, hogy egy adott időpontban és szituációban egyszerre több dimenzió is hatást fejthet ki. Sajnos a felsorolt dimenziók közül csak töredék információ áll rendelkezésünkre, azonban annyi mindenképpen megállapítható, hogy szerepük a helyi politikai folyamatokban egyre markánsabbá kezd válni. Ha végignézzük az elmúlt három önkormányzati választás koalíciós adatait, akkor megállapíthatjuk, hogy ami országos szinten elképzelhetetlen, az a helyi politikában, a sajátos helyi, személyi és érdek viszonyok következtében akár realitás is lehet. 1990-ben a jelöltek a 10 000 lakos alatti településeken a mandátumok 4,1%-át, a városokban az egyéni kerületben kiosztható mandátumok 28%-át, és a listás helyek 14%-át koalíciós támogatással nyerték el. A legtöbb mandátumot az SZDSZ-FIDESZ koalíció szerezte meg (456 mandátum), ezután a jobboldali koalíciók következtek; MDF-KDNP (100), MDFFKGP-KDNP (94), MDF-FKGP (44). Az országos viszonyokhoz képest „furcsa” koalíciókra példa az FKGP-SZDSZ (6 mandátum), a MDF-SZDSZ (6), a FKGP-SZDSZ-MSZP (1) vagy az FKGP-MSZMP (1) együttműködés. A „furcsa” koalíciók kialakulásában a személyi kapcsolatokon kívül a pártok nagyobb önállósága is szerepet játszik, bár mint látni fogjuk, szerepük fokozatosan csökken.

147

1994-ben a választási törvény módosítása még inkább előtérbe állította a koalíciókat, sőt valóságos koalíciós „kavalkáddal” szembesülhetünk. A választásokon 326 koalíció indított jelöltet, ami 2090 mandátumot eredményezett (a városi mandátumok 30%-át). A 326 koalícióból 111 pártkoalíció, 196 pártok és civil szervezetek által létrehozott ún „vegyes” koalíció és 19 olyan koalíció volt, amelyet a civil szervezetek más civil szervezettel hoztak létre. A pártkoalíción belül 42 ún. „furcsa” koalíció volt, ami 191 mandátumot eredményezett. Ezen belül az SZDSZ 28-ban (11), az FKGP 19-ben (8), a FIDESZ 15-ben (4), az MSZP 12-ben (10) volt megtalálható.

72

„Furcsa” koalíciókra példák a FIDESZ-MDF-SZDSZ (7

mandátum), az FKGP-MDF-SZDSZ (6), az MSZP-FIDESZ (5), az MSZP-KDNP (5), az FKGP-MDF-SZDSZ (5) vagy az SZDSZ-MDF-FIDESZ-FKgP (17) által kötött szövetségek. A pártok koalícióképességét és potenciális partnereit vizsgálva megállapítható, hogy a legtöbb mandátumot az MDF, az MSZP, a KDNP és a FIDESZ szerezte. Azonban ha a koalíciós partnereket is nézzük, akkor jól látszik, hogy a sikeres koalíciók elsősorban már a természetes szövetségek mentén köttettek. 22. táblázat A pártok sorrendje a koalícióban meghatározó hely szerint, 1994 A koalícióban meghatározó szervezet szerint MSZP 18 SZDSZ 17 FKGP 16 MDF 14 FDESZ 13 KDNP 9 Forrás: BM OVI, 1994 adatai alapján számolt.

Megszerzett mandátum 276 111 158 481 245 249

Civil és párt koalíció (a koalícióban meghatározó szervezet szerint) 32 12 24 18 8 20

Megszerzett mandátum 35 13 61 31 2 36

Az MDF koalíciós mandátumainak 41%-át az MDF-FKGP-KDNP-FIDESZ, 24%-át pedig MDF-KDNP formációban szerezte. Az MSZP koalíciós szavazatainak 70%-át az SZDSZ-szel szerezte közösen. A KDNP koalíciós mandátumainak több mint 90%-át KDNP-MDF-FKGP formációban szerezte. A FIDESZ számára a legsikeresebb együttműködési formának a FIDESZ-KDNP-MDF formáció bizonyult, hiszen a koalíciós mandátumainak 71%-át szerezte ilyen együttműködés keretében. Az FKGP koalíciós mandátumainak 39%-át FKGP-KDNP, 25%-át FKGP-MIÉP és 11%-át FKGP-EKGP-MDF-MIÉP-KDNP formációban szerezte meg. Megosztottabb képet mutat az SZDSZ, amely koalíciós mandátumainak 32%-át SZDSZMDF-KDNP-FIDESZ, 23%-át SZDSZ-FIDESZ formációban szerezte.

72

A zárójelben található szám azt jelzi, hogy az adott párt hány esetben volt meghatározó a koalícióban.

148

A koalícióban szereplő pártok száma alapján megállapítható, hogy a létrejött koalíciók több mint kétharmada három vagy annál több pártot foglal magában. A civil szervezetek érdekes helyet foglalnak el a helyi koalíciók között. Aktivitásukat mutatja, hogy 1994-ben 439 szervezet indult önállóan és 39 koalícióban. 196 olyan koalíció is létrejött, amelyet valamilyen politikai párt és civil szervezet hozott létre közösen. 1998-ban 376 pártokkal alkotott koalíció (ezen belül 121-ben volt valamilyen társadalmi szervezet, amelyek összesen 246 mandátumot szereztek) és 54 társadalmi szervezet által létrehozott koalíció versengett a mandátumokért. 2002-ben 52 pártszövetség, 39 társadalmi szervezetek szövetségei és 191 párt és társadalmi szervezet által létre hozott szövetség indult a mandátumokért. A pártokkal alkotott koalíciók 1993, míg a társadalmi szervezetek 42 mandátumot szereztek. A pártokkal kötött koalíciók aránya, és az így megszerzett mandátumok száma (amely több mint a fele a civil szervezetek által önállóan szerzett mandátumok számának), azt mutatja, hogy a civil szervezetek főleg a pártokhoz „közeledve” próbálnak meg képviselethez jutni. 1994-hez képest csökkent a „furcsa” koalíciók száma, mindössze 17 ilyen formáció volt és 40 mandátumot eredményezett. Példaként említhető az MSZP-SZDSZ-MunkáspártAgrárszövetség (5), vagy az MDF-SZDSZ (4) együttműködés. Az ilyen típusú koalíciók csökkenése már a pártok blokkosodását jelzi, amit tovább erősít a pártok fő koalíciós partnereinek a megoszlása is. 23. táblázat A pártok sorrendje a koalícióban meghatározó hely szerint, 1998 A koalícióban meghatározó szervezet szerint MSZP 24 SZDSZ 9 FKGP 63 MDF 39 FIDESZ 113 KDNP 25 MIÉP 15 Forrás: BM OVI, 1998 adatai alapján számolt.

Megszerzett mandátum 179 62 226 116 1206 43 50

A táblázat szerint a legaktívabb párt a koalíciók tekintetében a FIDESZ, hiszen azonkívül, hogy 113 koalícióban volt meghatározó, további 80 egyéb koalícióban is részt vett. A párt koalíciós partnerei elsősorban jobboldali pártok közül kerültek ki (FIDESZ-MDF 322 mandátum, FIDESZ-MDF-MKDSZ 101 mandátum, FIDESZ-FKGP-MDF 100 mandátum, FIDESZ-FKGP 57 mandátum). A FIDESZ által létrehozott koalíciók több mint 90%-a 3 vagy annál többpárti formáció volt. A koalícióképesség terén a második helyen az FKGP található, partnerei között leginkább a FIDESZ és a FNSZ (Független Nő Szövetség) szerepel. A

149

koalíciók közül kiemelhető még az MSZP és az SZDSZ. Az MSZP 24 koalícióban volt meghatározó, ebből 74%-ban az SZDSZ volt a koalíciós partner, 6%-ban pedig a Munkáspárt. Az SZDSZ csupán 9 koalícióban volt meghatározó, ezen belül 61 mandátumot (98%) az MSZP-vel szerzett közösen. A két párt (mind az MSZP, mind az SZDSZ) koalícióinak több mint kétharmada két párti formáció. 1994-hez képest változás az SZDSZ koalíciós magatartásában, hogy elvesztette a bal- és jobbközép oldal közötti összekötő szerepét (Szoboszlai Gy. 1999). Míg 1994-ben koalíciós mandátumainak 56%-át SZDSZ-MDFKDNP-FIDESZ, vagy SZDSZ-FIDESZ formációban szerezte, addig 1998-ban csupán egy mandátumot szerzett a FIDESZ-szel közösen és a jobboldali pártokkal alkotott koalíciók is csak „pontszerűen” fordultak elő. Az adatok egyértelműen a blokkosodás irányába mutatnak, azaz míg 1994-ben az önkormányzatok két-hárompólusú pártrendszer képét mutatták, addig 1998-ban csupán két markáns szereplője maradt a helyi politikának. A blokkosodás erős ideológiai polarizációt, szembenállást eredményezett, a létrejövő koalíciók is főleg az egyes ideológiai blokkokon belül köttettek. A blokkok között szinte nincs átjárás a pártok között, ez a helyzet felértékelte a különböző társadalmi szervezetek (környezetvédő, városvédő, lokálpatrióta stb.) koalíciós szerepét, hiszen egyre nagyobb arányban találkozunk olyan koalíciókkal, melyeket pártok és civil szervezetek hoznak létre. Jól mutatják ezt a tendenciát a megyei jogú városi, a fővárosi és megyei közgyűlési választások adatai is. 24. táblázat Megyei jogú városok mandátumainak összesítése jelölőszervezet-típusonként, 1990-2002 1990 mand. %-ban 570 71,0 174 21,7

1994 mand. %-ban 407 60,1 165 24,4

Pártok önállóan Pártok koalícióban Pártok társadalmi szervezetekkel 18 2,2 19 2,8 közösen Társadalmi 3 0,4 54 8,0 szervezetek önállóan Társadalmi szervezetek 5 0,7 koalícióban Függetlenek 28 3,5 27 4,0 Egyéb 10 1,2 Összesen 803 100,0 677 100,0 Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.

1998 mand. %-ban 398 59,2 155 23,1

2002 mand. %-ban 288 43,2 230 34,5

23

3,4

85

12,7

71

10,6

48

7,2

4

0,6

4

0,6

21 672

3,1 100,0

12 667

1,8 100,0

A táblázat adatai azt mutatják, hogy az elmúlt négy önkormányzati választás alkalmával folyamatosan csökken a pártok által önállóan, és növekszik a pártkoalíciók, a pártok és társadalmi szervezetek által közösen megszerzett mandátumok aránya. Az adatok egyfajta

150

átrendeződését mutatja, hogy míg 1994-ben és 1998-ben a pártok még a mandátumok 60%-át önállóan szerezték meg, addig 2002-ben csupán 43%-át úgy, hogy közben a pártkoalíciók által megszerezett mandátumok aránya egyharmaddal nőt. A pártkoalíciók tekintetében az összes mandátum 9%-át az MSZP-SZDSZ, 12%-át a FIDESZ-MDF, 5,9%-át a FIDESZMDF-MKDSZ, 2,4%-át a FIDESZ-MKDSZ formációkban szerezték meg. Ha az eredményeket abból a szempontból is megvizsgáljuk, hogy a választások idején éppen mely pártok voltak kormányon, és melyek ellenzékben, akkor azt mondhatjuk, hogy 1998-ban a FIDESZ-FKGP-MDF kormánykoalíció a szavazatok közel 40%-át szerezte meg, hasonlóan az akkor ellenzékben lévő MSZP-SZDSZ koalíció szavazatarányához. 2002-ben az MSZP-SZDSZ a szavazatok 51,6%-át szerezte meg, szemben a FIDESZ-MDF koalíció 34%ával. Az adatok azt is egyértelműen jelzik, hogy míg 1990-1998 között nőtt a társadalmi szervezetek által önállóan megszerzett mandátumok aránya, addig 2002-ben arányuk jelentősen visszaesett. Ezzel párhuzamosan a pártok és társadalmi szervezetek által közösen szerzett mandátumok aránya, a kismértékű, bár folyamatos emelkedés után, 2002-ben hirtelen több mint 9%-kal emelkedett. Hasonló tendenciák figyelhetők meg a megyei közgyűlésekben is. 25. táblázat A fővárosi és a megyei közgyűlések mandátumainak aránya jelölőszervezet-típusonként, 1994-2002 10 000 lakos alatt 75,5

1994 10 000 lakos felett 78,6

10 000 lakos alatt 61,2

1998 10 000 lakos felett 67,3

Pártok önállóan Pártok 12,0 16,1 24,0 koalícióban Pártok társadalmi szervezetekkel 2,9 1,8 1,1 közösen Társadalmi szervezetek 9,3 3,2 12,3 önállóan Társadalmi szervezetek 0,3 0,3 1,4 koalícióban Összesen 100,0 100,0 100,0 Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.

10 000 lakos alatt 49,9

2002 10 000 lakos felett 59,1

21,9

21,6

21,6

1,7

17,9

15,5

8,5

10,0

3,8

0,6

0,6

-

100,0

100,0

100,0

A tendenciák abban különböznek a megyei jogú városoknál tapasztaltaktól, hogy itt a pártok koalícióinak aránya lényegében nem változott 1998-hoz viszonyítva, ezzel szemben jelentősen csökkent (főleg a 10 000 lakos feletti listákon) a társadalmi szervezetek által önállóan megszerzett mandátumok aránya. A csökkenés mögött egyértelműen a pártok és társadalmi szervezetek által közösen állított listák előretörése található.

Az

adatokból

arra

151

következtethetünk, hogy a megyei közgyűlésekben a társadalmi szervezetek egyre inkább a pártok vonzásába kerültek. Sajnos nincs pontos információm arra vonatkozóan, hogy ezek a szerveződések valójában mennyire civil szervezetek, azonban kétségtelen, hogy közöttük számos olyan szervezet található, melyeket egyéni (politikai) ambíciók hoztak létre (példa erre Zala megye, ahol több ismert jobboldali politikus is civil mezben „futott ki” a megyei politika „porondjára”), de található köztük pártok vagy polgármesterek által létrehozott szerveződés (Pl. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében a Független Polgármesterek Szerveződése) is. Ha az eredményeket ez esetben kormány- és ellenzéki pártok szempontjából vizsgáljuk, akkor 1998-ban a FIDESZ-FKGP-MDF kormánykoalíció a szavazatok közel 41%-át kapta az ellenzékben lévő MSZP-SZDSZ koalíció 30,1%-ával szemben. 2002-ben az MSZP-SZDSZ koalíció a szavazatok 46%-át szerezte meg, szemben a FIDESZ-MDF koalíció 33%-ával. Ezek alapján elmondható, hogy a helyi választási eredményekre nagymértékben hatnak a parlamenti választás eredményei, hiszen a parlamenti választásokon győztes pártok szerezték meg a szavazatok többségét, bár megjegyzendő, hogy 1998-ban az akkor kormányzó pártok nem tudták olyan mértékben növelni a szavazataikat, mint az MSZP. Végül, ha az elmúlt négy önkormányzati választás adatait a függetlenek nélkül vizsgáljuk, akkor érdekes tendenciát figyelhetünk meg. Ebben az összehasonlításban csak az önállóan (pártok vagy azok koalícióit, illetve civil és azok koalícióit) elnyert mandátumokat hasonlítjuk össze. Tehát hiányoznak a pártok és civil szervezetek ún. „vegyes” koalíciói. 26. táblázat Önkormányzati mandátumok százalékos megoszlása a civil szervezetek és a pártok között, 1990–2002 1990 polgármester

képviselő

1994 polgármester

képviselő

A pártok és civil szervezetek együttes részesedése az összes mandátumból 16 32 10,5 8,7 Ezen belül: Pártok 91 90 86 82 Nonprofit szervezetek 9 10 14 18 Forrás: BM OVI, 1990; 1994; 1998, 2002 adatai alapján számolt.

1998 polgármester

2002

képviselő polgár- képviselő mester

14

20

10,4

18,1

81

84

85,3

82,3

19

16

14,7

17,7

Tehát, ha a politikai pártok szereplését szembeállítjuk a civilekével, akkor megállapíthatjuk, hogy a vizsgált választási ciklusokban a pártokkal szemben szinte folyamatosan erősödik a civil szervezetek részesedése az önkormányzati mandátumokból. Bár megjegyzendő, hogy ez a megállapítás csak általánosságban igaz, az adatok ugyanis kisebb „hullámzást” mutatnak,

152

ennek ellenére jól látszik az, hogy a civil szervezetek különösen a nagyobb települések testületeinek és a megyei közgyűléseknek váltak tartós szereplőivé. Példaként említhető Somogy (12 mandátum), Zala (10), Komárom (6), Fejér (5), Heves (4), Baranya (2) megye. Összegzésképpen:

a

civil

szervezetek

választási

szereplését

árnyaltabban

kell

megítélnünk. Az ábrák adatai tizenkét év távlatában a civil szervezetek látszólagos visszaszorulását mutatják. Legsikeresebben a megyei jogú városokban és megyei közgyűlési választásokon szerepeltek, ahol 1998-ban javítani tudtak korábbi pozícióikon. Példaként említhető a Somogyért Egyesület, mely 1998-ban 11 képviselői helyet szerzett a 37 tagú, 2002-ben pedig 12 képviselői helyet szerzett a 40 tagú megyei közgyűlésben, vagy a Zempléni Településszövetség, mely 1998-ban 7 helyet szerzett a 49 tagú megyei közgyűlésben stb. Azonban ha az adatokat részletesebben is megvizsgáljuk, akkor megállapíthatjuk, hogy a 10 000-nél nagyobb lakosságú településeknél a civil szervezetek által elnyert mandátumok aránya a vizsgált ciklusokban megháromszorozódott. A civil szerveződéseknek ugyan továbbra sincs túl sok esélyük a helyi vezetés megszerzésére, de gyakran részesei annak. Ez még akkor is igaz, ha találunk néhány települést vagy megyei közgyűlést, mint például Somogy megyét, ahol a civil szerveződések olyan alku-potenciállal rendelkeztek, hogy a pártok fölött uralkodó pozíciót tudtak elfoglalni. A jelenség magyarázatára számtalan érvet lehet felhozni. Elsőként talán azt az ellentmondást kell említeni, amely abból származik, hogy a civil szerveződések a választásokon legtöbbször a pártokkal szemben határozzák meg magukat és programjukat, ám a képviselő-testületekbe bejutva szembesülniük kell azzal, hogy számarányuknál, hátterüknél fogva kénytelenek szövetkezni a pártokkal. Ez azt is jelentheti, hogy esetleg fel kell adniuk civil mivoltukból fakadó érdek-meghatározottságukat. Vagyis a képviselő-testületekben általános – a település egészét érintő – érdekek mentén kell politizálniuk, melyek szembekerülhetnek

azokkal

az

értékekkel,

amelyek

szervezeti

hátterükben

akár

meghatározóak is lehetnek (Szoboszlai Gy. 1999: 234.). Számos esetben előfordult (különösen a nagyobb településeken), hogy döntéseiktől függ, melyik párt szerzi meg az irányítást a képviselő-testületben. Például 1998-ban Győrött a Pro Urbe, vagy Pécsett a Polgári Kör, de említhetnénk Budapest XXIII. kerületét is. A 2002-es választáson Somogy megyében a szocialistákkal való megegyezést követően választották ismét a megyei közgyűlés elnökévé a Somogyért Egyesület vezetőjét, Zala megyében az MSZP-nek és a jobboldalnak egyaránt 16-16 képviselője volt, a patthelyzetet a civil szervezetek döntötték el úgy, hogy szavazatukkal a jobboldal mellé álltak. Fejér megyében a két, polgármesterek

153

alkotta civil szervezet játszotta el a „mérleg nyelvét”, s döntött végül a szocialisták javára. Másodszor a lakosság „kicsúszása” a civil szervezetek mögül – bár jelentősnek nevezhető az a szavazatmennyiség, amelyet a lakosságtól kaptak (1990-ben kb. 300 000, 1994-ben közel 950 000 és 1998-ban 410 000) – talán épp abból származik, hogy a szervezetek a képviselőtestületekbe kerülve elveszítik civil jellegüket, vagy a kimondottan a hatalomszerzésre vagy egyéni hatalmi ambíciókra szerveződő csoportosulások „ráerősítethettek” a lakosságnak a civil szervezetektől való elfordulására. Természetesen a tisztán listás, direkt pártelvű választási rendszer sem kedvez a civil szervezetek nagyobb önkormányzati jelenlétének. Az adatok elemzéséből egyértelműen kiderült tehát, hogy az a várakozás vagy talán illúzió, ami az 1990. évi választások után élt, mely szerint a lokalitás a legkülönbözőbb politikai és társadalmi csoportosulásokat fogja kitermeli, ezáltal gazdag változatosságát nyújtva a társadalmi önszerveződéseknek, csak részben vált valóra (Horváth M. T. 1996: 160.; Kukorelli I. 1991). Bár számtalan szervezet jelenik meg az önkormányzati választásokon, azonban nem tisztázott, hogy a helyi politika színpadán megjelenő szervezetek, mit és főleg kit képviselnek. Hiányoznak az egyes szervezetek „mögött” joggal feltételezhető társadalmi csoportazonosító jegyek. A civil szerveződések számának csökkenése és a „vegyes” (párt és civil) koalíciók előretörése talán azt a folyamatot jelzi, hogy a pártok eszközként használják a nem pártjellegű szervezeteket saját társadalmi bázisuk, befolyásuk növelése érdekében. Összegzésképpen megállapítható az, hogy a pártok koalícióalkotási magatartását két tényező befolyásolhatja. A helyi szinten létrejött koalíciók valójában kétfélék lehetnek: vagy választási koalíciók, melyek elsődleges célja a választók megnyerése és az eredmény maximalizálása, vagy működési koalíciók, melynek célja a folyamatos kooperáció, az önkormányzat gyakorlati tevékenységének biztosítása (Horvát M. T. 1996: 124.). Ez alapján az 1990-1994 között létrejött koalíciókat több esetben a választási koalíciók jellemezték, melyekben a résztvevő pártok magtartását a hivatali pozíciószerzés motiválta (Kákai L. 1997: 71-78.), azonban ha jobban szemügyre vesszük az egyes pártok alkufolyamatait, akkor az eltérő ideológiai motívumok, politikai attitűdök is – bár alárendelten – megjelentek. Ezzel szemben az 1998-2002 közötti időszakot főleg a „természetes” koalíciók jellemzik, ahol jelentős hangsúly helyeződik a közösen vallott ideológiai elemekre, ezek a koalíciók nem csak a választások megnyerését tűzik ki célul, hanem az adott település bizonyos értékek, ideológiák mentén való működtetésének megvalósítását is.

154

VI. Pártok és civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban Az Alkotmány az önkormányzatok alapjogai közé sorolja a helyi képviselő-testületnek azt a jogát, hogy a törvény keretei között önállóan alakítsa ki szervezetét és működésének rendjét. Az önkormányzati önállóság érvényesülése érdekében az önkormányzati törvény

73

(továbbiakban Ötv.) csak a legalapvetőbb szervezeti és működési szabályokat határozza meg az önkormányzatok tekintetében. Bár a törvény csak a kereteket állapítja meg, mégis azt mondhatjuk, hogy az önkormányzati rendszerben különösen fontos szerepet tölt be a helyi önkormányzat szervezeti és működési szabályzata (továbbiakban SZMSZ). Az Ötv. abból indul ki, hogy sokféle helyi önkormányzat létezik: különbözőek adottságaik, feltételeik, méreteik és lehetőségeik, ebből következően a törvény eltérő feladatokat, hatásköröket állapít meg az önkormányzatok számára. A „másság”, a sokszínűség főként abból is fakad, hogy az önkormányzatok

különböző

helyi

közügyek

megoldását

vállalhatják.

Mindezekből

szükségképpen következik, hogy az önkormányzatok saját helyzetüknek, adottságaiknak, a helyi sajátosságaik figyelembevételével, önállóan alakítják ki működésük rendjét és szervezeti kereteit. A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában egyfelől olyan kérdéseket is szabályozhat, amelyeket az Ötv. nem érint. Másfelől a szervezeti és működési szabályzatban a képviselő-testület az önkormányzati törvény egyes rendelkezéseihez kapcsolódóan, azok végrehajtásaként állapíthat meg olyan szabályokat, amelyek a helyi közhatalom demokratikus gyakorlásához, saját és szerveinek demokratikus működéséhez elengedhetetlennek ítél. A Miniszterelnöki Hivatal számára készített vizsgálat keretében az önkormányzatoknak a kérdőívek kitöltésével párhuzamosan el kellett küldeniük a szervezeti és működési szabályzataikat is. 161 városból 90 település, a főváros 20 kerülete, valamint 15 községi önkormányzat küldte vissza dokumentumait. 27. táblázat Az SZMSZ-eket visszaküldő települések megoszlása lakosságszám szerint Települések lakosságának száma Főváros 50 000 lakos feletti 25 000–50 000 lakos közötti 10 000–25 000 lakos közötti 10 000 lakos alatti 5000 lakos alatt Összesen

Kerületek

Egyéb város

Községek

20 -

Megyei jogú város 12 2 -

9 29 38

20

14

76

15 15 74

73

1990. évi LXV. törvény a helyi önkormányzatokról. Megjegyzendő, hogy a kistelepülések számához viszonyítva elenyészőnek tűnhet a 15 visszaküldött SZMSZ, ami azt jelenti, hogy erre a településtípusra nem tekinthetők reprezentatívnak a levont következtetések, mégis hasznos információ lehet néhány szabályozási megoldás bemutatása. 74

155

Az SZMSZ-ek terjedelmük szerint meglehetősen változatos képet mutatnak: megtalálható közöttük a 10 oldalas éppúgy, mint a félszáz oldalas is. A mérték ugyanis a képviselő-testület mérlegelésétől, és döntésétől függ. Általánosságban elmondható az, hogy a nagyobb lakosságszámmal rendelkező települések – ezen belül is főleg a megyei jogú városok, fővárosi kerületek – terjedelmesebb, részletesebb szabályzatokkal rendelkeznek, mint a kisebb városok. A községek hasonló dokumentumai is nagyfokú hasonlóságot mutatnak a városokéval, de tartalmukat tekintve kevésbé részletesek és kidolgozottak. Közös bennük, hogy követik az önkormányzati törvény szerkezetét, fejezeteit. Egyes önkormányzatoknál eltérhet a szabályzat fejezeti rendje a törvénytől, példaként említhetők a megyei önkormányzatok. Ezen kívül vannak olyan témakörök is, mint például a helyi népszavazás, népi kezdeményezés, melyek vagy az SZMSZ-ben, vagy külön önkormányzati rendeletben is szabályozhatók. Az SZMSZ-ek tartalmára ugyan nem lehet taxatív felsorolást adni, azonban néhány tárgykör kiemelésével érzékeltetni lehet a statútumok által érintett jellemző kérdésköröket:                

a képviselő-testület üléseinek száma; rendes és rendkívüli ülés összehívásának módja; a szavazás rendje, döntéshozatal; a települési képviselők kötelezettségei; a képviselő-testület szervei, azok feladatai (például bizottságok); az átruházott hatáskörök; a polgármester (alpolgármester), tanácsnok(ok) feladat- és hatásköre; a képviselőtestület által előterjesztett (véleményezett) ügyek köre; a képviselő-testületi ülésre állandó jelleggel meghívottak; a lakossággal, társadalmi szervezetekkel, pártokkal való kapcsolattartás rendje; a lakosság tájékoztatásának módja; az önkormányzati rendelet kihirdetésének módja; a közmeghallgatásra vonatkozó szabályok; a gazdálkodás alapszabályai; a jegyző jogállása és a polgármesteri hivatal; mellékletek, függelékek. 75

A felsorolás a helyi önkormányzat sajátosságainak és döntéseinek megfelelően bővebb és szűkebb is lehet. Az SZMSZ-hez általában mellékletek és függelékek is tartozhatnak (ilyen mellékletek lehetnek: az önkormányzati képviselők jegyzéke; önkormányzati bizottságok összetétele, hatásköre; a részönkormányzatokra vonatkozó teljes helyi szabályozás; az önkormányzat hatályos rendeleteinek jegyzéke; a képviselő-testület hivatalának ügyrendje; a képviselő-

75

A dőlt betűvel jelzett részek azok, ahol a civil szervezetekre vonatkozó utalások találhatók.

156

testület által kötött megállapodások; a választókerületek területi beosztása stb.), ezek tárgyköre is nagyon változatos képet mutat. A kettő közötti különbség az, hogy míg a melléklet elfogadásához, módosításához, hatályon kívül helyezéséhez a testület (minősített) többségének szavazatára van szükség, addig a függelékhez nem. A mellékletekbe a következő tárgykörök kerülhetnek be:         

nagyobb településeken az előterjesztések készítésének rendje, tartalma, formai követelményei; az önkormányzati rendeletalkotás részletes előkészítési, eljárási rendje, szerkesztési követelményei; a képviselő-testület névjegyzéke; a településen tevékenykedő önszerveződő közösségek jegyzéke; a polgármester, alpolgármester, tanácsnokok, jegyző, referensek számára a képviselő-testület által megfogalmazott feladatok; az önkormányzati bizottságok jegyzéke, elnökei, tagjai; az egyes bizottságok feladat- és hatásköre; a hivatali kirendeltség feladatkörének leírása; a polgármesteri hivatal ügyrendje, belső szervezeti tagozódása, munkarendje (Kiss L. 1995: 79.).

A függelékbe általában a település főbb adatai, jellemzői, sajátosságai, települési képviselők névsora, hatályos önkormányzati rendeletek jegyzéke stb. kerül. Bár vannak olyan elvek is, melyek a külső – helyi, társadalmi – kapcsolatokat rendezik (pl. ágazati törvények stb.) mégis érdemes ezeket a dokumentumokat elemzésünk tárgyává tenni, hiszen ezek által az önkormányzati működés belső viszonyairól, a pártok és civil szervezetek önkormányzati kapcsolatairól árnyaltabb kép rajzolódhat ki. Szükséges leszögeznem, hogy nem rendelkezem pontos információval arra vonatkozóan, hogy milyen elvek, szempontok húzódnak meg az egyes önkormányzatok szabályozási gyakorlatában, ezért az elemzés tekintetében a leíró jellegű megoldást választottam, inkább arra helyeztem a hangsúlyt, hogy bemutassam a különféle szabályzási megoldásokat.

VI.1. Pártok helye és szerepe az SZMSZ-ek alapján 76 A pártok és frakciók szabályzási megoldásait 88 magyarországi város és 16 fővárosi kerület szervezeti és működési szabályzata alapján vizsgálom. A 88 magyar várost tartalmazó mintán belül 12 megyei jogú és 76 egyéb város szerepel. A mintán belül 19 település SZMSZ-e egyáltalán nem tartalmazott pártokra, vagy frakciókra vonatkozó rendelkezést, de még utalást sem (pl. Berettyóújfalu, Bóly, Cegléd, Enying, Felsőzsolca, Hajdúnánás, Hajdúszoboszló, 76

Az adatok feldolgozásában nagy segítségemre voltak Simon Izabella, Polgár András és Arnold Róbert politológus hallgatók.

157

Hévíz, Jászberény, Kisújszállás, Komárom, Kunhegyes, Mezőberény, Monor, Ózd, Ráckeve, Rétság, Vác, Zalaszentgrót). Ezek között nem szerepelt egy megyei jogú város sem. Ezzel szemben a 76 város közül mindössze 18 említi a frakciókat, és csak 15 szabályozza működésüket. Az SZMSZ-ek pártokkal kapcsolatos rendelkezéseinek vizsgálatát nehezítette, hogy a helyi pártok fogalmán belül teljesen kaotikus az érintett szervezetek megnevezése. Példaként említhető Mezőberény, ahol az SZMSZ függeléke a civil szervezetek egy csoportjaként sorolja fel a pártokat. Általában a helyi pártok kifejezést, vagy azonos jelentésű fogalmakat használnak (városban működő, helyben működő párt...). Második leggyakoribb eset, mikor a pártok körét sok esetben olyan feltételekkel szűkítik, amelyek nélkül jogi értelemben nem is lennének pártok. Ilyen értelmetlen kitétel a bírósági bejegyzés, vagy a bíróság általi nyilvántartottság. Egy-két esetben azzal szűkítik a pártok körét, hogy előírják a városi szervezet létét. Jászfényszarú SZMSZ-e pedig a parlamenti pártok helyi szervezeteivel foglalkozik. A városokra inkább a pártokkal kapcsolatos néhány jellemző kérdésre összpontosító előírás volt jellemző (például kapcsolattartás a pártok és a polgármester között, pártvezetők meghívása a közgyűlés üléseire stb.), amivel viszont a megyei jogú városoknál nem találkozhattunk.

VI. 1. 1. Az SZMSZ-ek nyilvánosságra és kapcsolattartásra vonatkozó megoldásai A munkatervre vonatkozó javaslattétel joga Az 57 pártokkal foglalkozó városi SZMSZ közül 20 biztosít a pártoknak javaslattételi jogot a képviselő-testület munkatervére. Az SZMSZ: •

12 városban a helyi pártoknak;

•

4 városban és két kerületben csak a közgyűlésen képviselettel rendelkező pártoknak;

•

4 városban csak a közgyűlésen képviselettel nem rendelkező pártoknak biztosítja ezt a jogot.

Ez a jog az önkormányzatban képviselettel nem rendelkező pártoknak nyújt lehetőséget, hogy javaslataikat kifejtsék. A gyakorlat azt mutatja, hogy ennek a megoldásnak nem sok követője van. Ennek oka egyrészt a megválasztott polgármesterek – a Munkatervek döntő többségében ők a kijelölt kidolgozói – saját elképzeléseiket akarják megvalósítani. Olyan minimális támogatottságú pártokkal pedig – különösen választások után – nem sok értelme van együttműködni, melyek még a képviselő-testületben sem rendelkeznek képviselettel. Másrészt

158

hiába tudnák befolyásolni a közgyűlés munkatervét, ha a döntések kialakításánál nincsenek – képviselet hiányában – jelen. Végül, mivel a tervezetek kidolgozásánál nincsenek jelen, a javaslataik sorsáról sem értesülnek, így az esetleges elfogadásból sem származik előnyük. Támogatói bázisuknak a polgármester által benyújtott és a képviselő-testület által megszavazott esetleges javaslataikról semmit nem tudnak felmutatni. Ez alól csak egy pozitív kivétel

van.

Kapuvár

város

önkormányzatának

SZMSZ-e,

mely

egyedi,

pozitív

rendelkezésként írja elő, hogy a megküldött javaslatok sorsáról a javaslattevőt értesíteni kell. A közgyűlésen képviselettel rendelkező pártok külön kiemelése pedig azért értelmetlen, mert az önkormányzati képviselők minden esetben rendelkeznek a javaslattétel jogával, ami gyakorlatilag feleslegessé teszi pártjuk számára ezt a lehetőséget. A megyei jogú városok esetében – a 12 példa alapján – a munkatervre a pártok nem tehetnek javaslatot. Szeged esetében a frakcióvezetőknek biztosítják ezt a jogot, amit képviselőként amúgy is bírnak. Mivel a munkaterv nem a nyilvánosság előtt, hanem a polgármester dolgozószobájában készül, nincs értelme a frakció nevében javaslatot tenni. Az elfogadás kapcsán, – a kapuvári értesítés hiányában – ez úgysem lenne nyilvános.

A képviselő-testület üléseire szóló meghívás Az 59 városi és három fővárosi kerület SZMSZ-e közül 17 tartalmazza a helyi pártoknak a közgyűlés ülésére történő meghívását. Ez 7 esetben tanácskozási joggal együtt történik. A meghívó általában a pártok vezetőinek, megbízottjaiknak vagy a pártoknak szól. „A képviselő testület ülésére meg kell hívni azon pártokat, amelyek a legutóbbi helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásán kompenzációs listát állítottak, de a képviselő-testületben nem rendelkeznek képviselettel” (Budapest IV. kerület)

Ritkább esetben a vezetőtestületek a meghívás címzettjei. „Tanácskozási jog nélkül meg kell hívni valamennyi előterjesztés megküldésével: – a helyi pártok vezetőit” (Marcali)

A megyei jogú városok közgyűlései közül egy sem hívja meg üléseire azon pártokat, melyek nem jutottak be a képviselő-testületbe. A pártalapon szerveződő képviselő-testületekben a számottevő pártok egyébként is jelen vannak, s az esetleges tanácskozási jog pedig a kis pártoknak biztosítana nyilvánosságot. A marcali szabályzási megoldás talán erre lehet példa.

159

Rendeletalkotás kezdeményezésének joga Rendeletalkotás kezdeményezésének jogát csak 5 város biztosítja a pártoknak, ami a közgyűlésbe be nem jutott szervezeteknek biztosít érdekérvényesítési, vagy inkább csak nyilvános szereplési lehetőséget. Kapcsolattartás a helyi pártokkal A helyi pártokkal való kapcsolattartás feladata – ott, ahol megjelenik az SZMSZ-ekben – a polgármesterre hárul. Az 59 város közül 17 SZMSZ-e írja ezt elő. A polgármestereknek általában a pártokkal, 1 esetben a helyi pártok vezető testületeivel, 4-4 esetben a helyi pártokkal és a helyi pártok vezetőivel kell kapcsolatot kiépítenie. Egyedi előírások I. Nagykáló SZMSZ-e előírja, hogy a település lakossági fórumára meg kell hívni a pártok vezetőit. De például Nagykáló önkormányzata a lakosság és a civil szervezetekkel való kapcsolattartás helyszíneként működő lakossági fórumra a pártokat nem hívja meg. II. Az írásbeli előterjesztéseket meg kell küldeni a helyben működő bejegyzett és nyilvántartott pártoknak, ha igényüket írásban jelzik (Dunakeszi). 77 III. A pártok vezetői javaslatot tehetnek a bizottságok nem képviselő-testületi tagjaira (Mórhalom).

VI. 1. 2. Az SZMSZ-ek frakciókkal kapcsolatos szabályozása Valamennyi fővárosi kerület, és megyei jogú város SZMSZ-e foglalkozik az önkormányzati képviselő-testület képviselőcsoportjaival (frakciókkal). A 76 vizsgált városból viszont csak 18, 78 de ezek közül 3 csak megemlíti a frakcióalapítás jogát (Mórhalom, Nyírbátor, Fehérgyarmat). Még ezekkel együtt se teszi ki a számuk a városok negyedét. A kerületi, a megyei jogú városok és városok közti választóvonal viszont nem terjed ki a szabályozás részletességére, ami ugyanolyan „eklektikus”, mint az egész pártszabályozás. Az írásbeli előterjesztést a képviselő-testületi ülésre szóló meghívóval együtt kapják meg a pártok. Mivel Dunakeszin a pártok tanácskozási joggal nem rendelkeznek az ülésre nincs sok értelme felkészülniük, hiszen véleményüknek nem adhatnak hangot. 78 A 15 a frakciókat szabályozó város: Aszód, Baja, Bicske, Bonyhád, Celldömölk, Dunakeszi, Hatvan, Komló, Nagykáta, Orosháza, Putnok, Salgótarján, Tolna. 77

160

A további vizsgálat megkönnyítése végett összeszedtem a leggyakoribb előírásokat, hogy abból kiindulva lehessen a hasonlóságokat és a különbségeket megnézni.

Mintaszabályzás: 1. Az önkormányzati képviselőknek joguk van képviselőcsoportot alakítani. 2. Egy párthoz 79, társadalmi szervezethez tartozó képviselők csak egy frakciót hozhatnak létre. 3. Több szervezet közös képviselőcsoportot is alakíthat. 4. A képviselőcsoport alakításához legalább szükséges képviselők száma. 5. A képviselőcsoportok fogadhatják független képviselő csatlakozását is. 6. A szervezetekhez nem tartozó képviselők – a feltételek megléte esetén – önálló képviselőcsoportot is alakíthatnak. 7. A képviselőcsoport megalakulását meghatározott határidő mellett be kell jelenteni (a polgármesternek, vagy a közgyűlésnek). A frakcióban történő változásokat szintén hasonló módon kell bejelenteni. 8. A frakcióknak vezetőt (és vezetőhelyettes/t/eket) kell választania tagjai sorából, aki képviseli a közgyűlés előtt. 9. A kilépés, kizárás módja. A kilépett, kizárt képviselők új frakcióhoz csatlakozásának legkorábbi engedélyezett ideje. 10. A frakciók működésüket önállóan szabályozzák az SZMSZ és a jogszabályok nyújtotta kereten belül. 11. A frakcióvezetők képviselő csoportból eredő jogosítványai. 12. A tárgyalási szünet. 13. A frakciók anyagi támogatása. 14. A frakciókényszer tilalma.

A frakcióalapítás joga A frakciók elősegítik a polgármesterrel, bizottságokkal és a képviselőknek egymással való folyamatos kapcsolattartását, munkáját, tájékoztatását. A képviselőcsoportok azért fontos szervei az önkormányzatnak, mert összefogják az egy pártba, vagy érdekeltségi területbe

79

Fontos annak tisztázása, hogy kit tekintünk párthoz tartozónak. A szabályzatok áttanulmányozása után elsősorban azokat tekintik annak, aki egy párt tagja, vagy párt támogatásával indult a választáson, vagy olyan független képviselő, akinek csatlakozását a képviselőcsoport elfogadja.

161

tartozókat, így könnyebb őket megszólítani, véleményüket kikérni illetve tevékenységüket figyelemmel kísérni. A frakció létrehozását lényegében három ismérv körvonalazza: •

közös vélemény kialakítása;

•

a képviselők meghatározott csoportjai rendszeresen azonos, összehangolt véleményt képviseljenek;

•

a képviselők meghatározott csoportjai rendszeresen azonosan szavazzanak (Horváth, M. T. 1996: 112.).

A frakció alapítás jogát valamennyi fővárosi kerület, mind a 12 vizsgált megyei jogú város és 18 város SZMSZ-e tartalmazza. A kerületekben és a megyei jogú városok esetében tehát általános ennek leírása, míg a városok negyede ezt nem tartja fontosnak. A városok méretétől csak annyiban függ a frakciók szabályzásának léte, hogy a legkisebb (10 ezer lakos alatti) településeken ritkábban élnek vele, de a nagyobb településeken sem mindig szabályozzák ezt a kérdést, mint például Komárom, Vác, Cegléd esetében.

Frakciótagok minimális száma. Mind a fővárosi kerületek, mind a megyei jogú városok, és 15-ből 12 város szabályozta ezt a kérdést. A városok közül ezt az előírást tartalmazta a legtöbb SZMSZ. A városok mindkét csoportjánál a 3 tag elvárása az általános. A tagok számának az előírt szám alá esése esetén a frakciókat megszűntnek tekintik. 28. táblázat A frakcióalapítás minimális létszáma A tagok legkisebb száma

Budapest

Megyei jogú város

Város

2 fő

8

2

1

3 fő

7

8

9

4 fő 5 fő 7 fő Összesen

1 16

1 1 12

2 12

Például Győr, Kecskemét, Nagykáta, VI. VII. X. XI. XIV. kerület Kaposvár, Pécs, I.; III.IV. XIII. kerület XX. kerület Szeged, Putnok, Tiszalök Debrecen

A független képviselők jogát a frakciókhoz való csatlakozásra, szinte minden a frakciókat részletesen szabályozó SZMSZ tartalmazza.

162

A frakcióalapítás és a változások bejelentése A megyei jogú városok mindegyikének SZMSZ-e kötelezettségként tartja számon a bejelentést. Ennek módja viszont annál változatosabb. A bejelentésnek általában tartalmaznia kell: - a képviselőcsoport elnevezését, - vezetőjének, vezető-helyetteseinek nevét, - a csoport névsorát, általában aláírással igazolva. Minden felsorolt adatot kér valamennyi fővárosi kerület, 6 megyei jogú város és 10 város; kevesebb adattal is beéri 4 megyei jogú város. Egy megyei jogú város és egy város csak a tagok aláírását kéri, Nyíregyháza egyedüli kivételként csak a frakcióvezető nevének bejelentését írja elő. A bejelentés módja A polgármesternek kell bejelenteni a megalakulást és változást: Például Békéscsaba, Debrecen, Kaposvár (ezeknél írásban), Szombathely (szóban). A közgyűlésnek kell bejelenteni: Győr, Pécs, Szeged (egyik városban sem kérik írásban). Kecskeméten a közgyűlésnek szóban, a polgármesternek írásban kell bejelenteni a megalakulás tényét. A polgármesternek kell bejelenteni a megalakulást, a változásokat meg a közgyűlésnek Egerben és Miskolcon. A városoknál 10 esetben a polgármesternél, két esetben a közgyűlésnél történik a bejelentés. A bejelentési kötelezettség előírt időkorlátjai is hasonlóan változatosak: •

A megyei jogú városoknál: Miskolc 3 nap, Debrecen 5, Eger 15, a többi 9 esetben nem tartalmaz az SZMSZ előírást.

•

Városok: Nyolc esetben volt megszabva és mindegyiknél 15 napban a határidő.

A frakcióból kilépők-kizártak A kilépett-kizárt képviselő nem léphet be más frakcióba: - megyei jogú városokban: Debrecen, Szombathely 6-6 hónapig. - városokban: Putnok 1 évig, Nagykáta és Tolna 6-6 hónapig, Baja és Komló 3-3 hónapig. A frakciók működésének önálló szabályozását csupán 2 megyei jogú város és 2 város SZMSZ-e emeli ki: Debrecen és Szombathely, Bicske és Hatvan.

163

Tárgyalási szünet A tárgyalási szünet célja az, hogy a frakciótagok egyeztetni tudják véleményüket a képviselőtestület elé kerülő kérdésekben. Ebből kifolyólag természetesen a frakciószabályozás része, így csak az ezzel foglalkozó SZMSZ-ek tartalmazzák. A vizsgált megyei jogú városok fele, 6 biztosítja a lehetőséget a tárgyalási szünetre. Ezt 3-3 esetben kezdeményezheti a frakció és a frakcióvezető. „Bármely képviselőcsoport vezetője a közgyűlés ülésén tanácskozási szünet iránt javaslatot terjeszthet elő. A javaslat alapján az ülést vezető elnök köteles a szünetet elrendelni. A szünet időtartama 10 percnél hosszabb nem lehet” (Pécs)

A 15 frakciókat szabályozó város SZMSZ-e közül viszont mindössze 3 (Edelény, Komló és Tolna) ismeri a tárgyalási szünetet. A szünetet egy kivétellel mindenhol az ülés vezetője rendeli el. Tolnán a képviselő-testület vita nélküli szavazással dönt róla. A szünet elrendelése 3 megyei jogú városban és 1 városban kötelező, egy helyen (Tolna) a közgyűlés, a többi esetben a közgyűlés elnöke dönt annak elrendeléséről. A szünet szabályzásakor a felső időkorlátot és az elrendelhetőség gyakoriságát írják elő. A szünet idejét a megyei jogú városok közül csupán egy nem szabályozza, 3 SZMSZ 10 percben, egy-egy 15, illetve 20 percben maximálja. A városoknál 5 és 10 percben szabályozzák. A kivétel Tolna, ahol az előterjesztés kapcsán ezt is a közgyűlés szavazza meg. A frakcióvezetők képviselőcsoportból eredő többlet jogai Ez általában felszólalási kedvezményt jelent, amit csak a megyei jogú városokban élveznek a frakcióvezetők. A napirend kérdésében elsőként szólalhatnak fel (Debrecen, Szekszárd), a vita lezárását követően összefoglalhatják a frakció álláspontját (Szeged, Nyíregyháza) egyszeri plusz időt kapnak a vitában (Miskolc), vagy a napirendi vitában bármikor soron kívül felszólalhatnak (Pécs). Ezeket a kiváltságokat – melyek valószínűleg a parlamentből „szivárogtak le” helyi szintre – a városokban nem ismerik.

A frakciók anyagi támogatása A kérdést a 89 SZMSZ közül mindössze kettő szabályozta és érdekes módon homlokegyenest ellentétes módon. A politikailag érzékeny, de csábító lehetőséggel valószínűleg foglalkoznak az SZMSZ keretein kívül. •

A frakciók költségtérítést nem igényelhetnek. (Dunakeszi)

164

•

A frakciók működési költségeire és a szakértők igénybevételére a város költségvetése éves keretet biztosít. (Kecskemét)

A "frakcióvezetők tanácsa" Ennek funkciója elsősorban a közgyűlés előtt bizonyos kérdések egyeztetése, melyben olyan információk, kérdések eldöntése, állásfoglalás kialakítása stb. szerepel, melyben célszerű egységes önkormányzati véleményt kialakítani, vagy a plenáris ülésen várható viták politikai élét kompromisszumokkal tompítani. Ennek működése javíthatja a képviselő-testületek operativitását, mivel csökkenti a közgyűlésen a politikai viták kialakulását. A gyakorlat azt mutatja, hogy ez fórum akkor bír jelentőséggel, ha a polgármestert adó párt nem rendelkezik abszolút többséggel a testületben, ilyenkor az előzetes véleménynyilvánításokból lemérhető, hogy a képviselő-testületben meghatározó frakciók miképpen fognak szavazni, és az elég-e egy döntés meghozatalához, vagy további kompromisszumokat kell keresni. A frakcióvezetők tanácsa 80 elsősorban a megyei jogú városokra jellemző, mindenhol tagjai a polgármester és a frakcióvezetők. Kiegészülhet még a pártelnökökkel (Győr), az alpolgármesterekkel (Kecskemét és Pécs), a függetlenekkel (Győr, Pécs), és Szekszárdon bármely képviselő jelen lehet. Összehívási jog minden polgármestert megillet, emellett még Kecskeméten és Pécsett az alpolgármestert, Pécsett a Jogi, Igazgatási és Ügyrendi Bizottságot és Szekszárdon a Jogi Ügyrendi és Etikai Bizottságot. Összehívási kötelezettséget egyedül a kecskeméti SZMSZ ismer abban az esetben, ha legalább 3 képviselőcsoport kéri. Az összehívás szükségességét az arra jogosult dönti el, Egerben nevez meg egyedül okot az SZMSZ (működése tartósan megnehezül). Állandó jogosítványa Győrött van, ahol a közgyűlés programját és munkatervét a polgármesternek egyezetnie kell, és a kialakított álláspontokat figyelembe is kell vennie. A városi SZMSZ-ek közül csak kettő ismeri a frakcióvezetők tanácsát. Bicskén Testületi Értekezletnek hívják, Hatvanban sincs neve (egyeztetés céljára össze lehet hívni a frakcióvezetőket.). Itt a polgármesteren kívül a frakcióvezetők és a bizottsági elnökök jogosultak az összehívására. Összességében elmondható, hogy bár nagy valószínűség szerint a frakcióvezetők találkozója a helyi döntések, egyeztetések csúcsszervei, hiszen ezeken a pártok valódi véleményformálói vesznek részt, azonban ezek szabályozására működésére, hatáskörére az SZMSZ-ek Különböző neveken szerepel: általában egyeztető, máshol egyeztető fórum (Hatvan), konzultatív tanácskozó testület (Eger). 80

165

szabályozása nem terjed ki, így csak találgathatunk ezen fórumok döntéshozatalban játszott valódi szerepére. A frakciókra vonatkozó néhány egyedi előírás I. A közgyűlés rendkívüli ülését össze kell hívni, bármely frakció írásbeli indítványára. (Pécs) II. A bizottság tagjaira ajánlást tehetnek a frakciók. (Miskolc) III. A képviselő-testület ülései alatt a frakciók nem ülésezhetnek. (Debrecen) IV. A képviselőcsoport tanácskozásaira a polgármesteri hivatal köztisztviselőjét csak rendkívül indokolt esetben lehet meghívni. (Debrecen) V. Zárt ülés esetén a frakcióknak joguk van titkos szavazást igényelni.(Békéscsaba) VI. A frakcióvezetők a bizottság tagjaira javaslatot tehetnek, illetve felmentésüket kezdeményezhetik. (Bicske)

Összességében a frakció és pártszabályozás kérdésében csupán általános megállapításokat tehetünk. Az SZMSZ-ek szabályozása meglehetősen hiányos, hiszen a frakcióalapítás minimális létszámán és a frakciókat megillető jogon kívül nem sok mindenre térnek ki. Ennek oka, hogy a pártfrakciók a közgyűlés szervei, mivel csak képviselők tartozhatnak hozzá, azonban a helyi hatóságok politikai döntéshozó szervei. Ezért ezek a szervezetek zártak, kevés információ áll rendelkezésünkre arról, hogyan vezetik üléseiket, milyen kérdésekben és főleg hogyan alakítják ki véleményüket, döntéseiket. Munkájukat a közgyűlés munkája befolyásolja, hiszen üléseik többnyire a közgyűlés ügyeire koncentrálnak, a közgyűlés napirendje teszi ki a frakciók ügyeinek nagy részét. A pártfrakció tehát olyan szerv, amely két különböző, bár összekapcsolt „világra” reflektál. Politikai szerv, ahol nyíltan a párt érdekei dominálnak, de a hivatalos közgyűlési szervben nem lehetnek jelen. Ezen kívül olyan szerv is, amely kapcsolatban áll a helyi kormányzattal (Stewart, J. 1983). Lényegében ez a zártság az oka annak, hogy a döntéshozásban játszott jelentős szerepük ellenére a formális szabályozásban nagyon kevés szó esik róluk. Hatásuk, befolyásuk, kapcsolódásuk a különböző önkormányzati egységekhez sokkal inkább közvetett és informális, aminek fennmaradásában talán a pártok is érdekeltek.

166

VI. 2. A civil szervezetekre vonatkozó szabályozási megoldások A civil szervezetekre vonatkozó szabályozás tarkább képet mutat, mint amit a pártoknál tapasztaltunk. Egyrészt a képviselő-testület teljes munkafolyamatára (közgyűlés, bizottsági ülés, előterjesztés stb.) találhatunk civil szervezetekre vonatkozó utalásokat, másrészt a szabályozás tekintetében is változatosabb formákkal találkozhatunk (Kákai L. 2002: 669675.). Az SZMSZ-ek vizsgálatakor elsősorban a civil szervezeteknek a képviselő-testület ülésein való részvételével, a közgyűlés munkájába való bekapcsolódásának módozataival, a kapcsolattartás személyi, illetve szervezeti formáival, valamint a döntés-előkészítésbe való bekapcsolódásával foglalkozunk. Részvétel a közgyűlésen A közgyűlés – az Ötv. rendelkezései értelmében – nyilvános, azon bárki részt vehet. Erre az önkormányzati törvény kötelezi is az önkormányzatokat. „A képviselő-testület a szervezeti és működési szabályzatában határozza meg, mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg tevékenységi körében tanácskozási jog a képviselő-testület és bizottsága ülésein”( Ötv. 8.§ (5) bek.). A hivatkozott rész a helyi demokrácia szélesítésének és a polgári részvétel erősítésének szándékával került be a törvény szövegébe az 1994-es törvénymódosítást követően. Ezzel kapcsolatban talán kérdésként fogalmazható meg, hogy mit jelent vagy jelenthet a tanácskozási jog vagy a képviselő-testületi, illetve bizottsági ülésen való közvetlen részvétel. Mindenesetre konkrét informáltságot jelent, a tanácskozási jog mindig lehetőséget ad a szervezet képviselőjének a napirendekhez való – külön szavazás nélküli – hozzászóláshoz, a szakbizottságok ülésein való személyes részvétel pedig az önkormányzati döntéshozókkal való közvetlen egyeztetést, az esetlegesen felmerülő nézeteltérések tisztázását, valamint a kölcsönös elvárások megismerésének lehetőségét adja meg (Pálné Kovács I., 1999: 144.). Mint ahogy Pálné Kovács Ilona – helyesen – állítja a helyi demokrácia minősége, valamint a helyi civil szervezetek bevonása az önkormányzati döntéshozatal mechanizmusába valójában nem a képviselő-testületek ülésein biztosított tanácskozási jog szabályozásán múlik, azonban véleményünk szerint az együttműködés intézményesedésének egy fontos és garanciális eszköze lehet.

167

29. táblázat A civil szervezetek részvétele a közgyűléseken (százalékos megoszlás) A részvétel formája Nem rendelkezik Csak bizonyos szervezetek Kerületben bejegyzett szervezetek Napirend által érintett szervezetek Állandó meghívottak Együtt

Fővárosi kerületek 30 30 10 30

Városok

Községek 60

–

39 19 – 27 17

100,0

100,0

100,0

– 7 13 2

A táblázat szerint a városok kétötöde, a fővárosi kerületeknek egyharmada, a községek több mint fele nem rendelkezik külön a civil szervezetek közgyűlésre történő meghívásáról, ami egyértelműen törvényességi hiba. Azon önkormányzatok helyzetének a megítélése sem egyértelmű, amelyek „nem rendelkeznek” külön a civil szervezetek meghívásáról, helyettük a szakbizottságok külső tagjait hívják meg a testületi ülésekre (ez főleg a főváros kerületi önkormányzataira igaz például az I., V., VIII., X., XIII., XIV., XXII. kerületekre ), akik között „elvben” civil szervezet képviselője is lehet. A helyzetet jól illusztrálja a következő kiragadott rész is: „ A képviselő-testület ülésére tanácskozási joggal meg kell hívni: a) - a jegyzőt; - a bizottságok nem képviselő tagjait, akiket a napirendi pont érint; - a kisebbségi önkormányzat elnökét; - a kisebbségi szószolót; - a Megyei Közigazgatási Hivatal vezetőjét; - az országgyűlési képviselőket; - a területileg illetékes városi bírót és ügyészt; - a napirendi pontok előadóit; - a hivatal belső szervezeti egységeinek vezetőit; A képviselő-testület üléseire meg kell hívni: b)

- a városi rendőrkapitányt; - a polgármesteri hivatal belső szervezeti egységeinek vezetőit; - a megyei és helyi sajtó tudósítóit; - a pártok képviselőit; - az önkormányzat intézményeinek vezetőit; - akiket a polgármester indokoltnak tart;” (Bonyhád)

De hasonló logikát követ például Záhony önkormányzata is. „ A képviselő-testület üléseire meg kell hívni: - a településen működő pártok képviselőit; - a megyei és helyi sajtót; - a városi rendőrkapitányt.”(Záhony)

Az idézetből egyértelműen kiderül, hogy ezekben az esetekben az önkormányzat törvényt sért, hiszen nem tartja be az Ötv. idevonatkozó rendelkezéseit. Ilyen esetben a civil szervezetek kezdeményezhetnék a Közigazgatási Hivatalnál a törvénysértés korrigálását, de

168

legvégső esetben, akár Alkotmánybírósághoz is fordulhatnának. Az önkormányzati és civil szervezetek vezetőivel készített interjúk alapján, azonban ilyen esetre még nem került sor. A közgyűlésen résztvevő szervezetek abból a szempontból is érdekesek, hogy milyen jogosítványokat kaphatnak. „A képviselő-testület ülésére meghívandók köre……az önszerveződő közösségek képviselőit, akiket tanácskozási jog illet meg.” (III. kerület Óbuda-Békásmegyer) „A képviselő-testület ülésére meg kell hívni a helyi önszerveződő közösség (egyesületek) képviselőjét.” (Bicske Vásárosnamény, Nagykáta, Dombóvár, Keszthely, Baja) „A képviselő-testület ülésére meg kell hívni.......... – a lakossági szervezetek képviselőit” (Veszprémvarsány, Almásfüzitő és Egyek)

Mint az idézett rész is jól mutatja, ezek a szervezetek ilyen esetben tanácskozási joggal vesznek részt az adott napirend megtárgyalásakor. Ettől némileg eltér Tiszaeszlár, ahol ez a jog csak a képviselő-testülettel együttműködési megállapodást kötött szervezeteket illeti meg. Némely esetben a szabályozásban ellentmondás is megfigyelhető. Például Veszprémvarsány önkormányzata, ahol az SZMSZ 14.§ (4) bek. tanácskozási joggal meghívja a lakossági szervezetek képviselőit, ugyanakkor a

32.§ (1) bek. ugyanezt a jogot csak a szervezet

tevékenységi köréhez kapcsolódó napirend tárgyalásánál adja meg. A meghívotti kör tekintetében érdemes kiemelni néhány érdekes momentumot. A leggyakoribb megoldás az, amikor a képviselő–testület azokat a szervezeteket hívja meg, melyeket vagy külön nevesít az SZMSZ-ben, vagy valamely napirendi pont érint. „Az adott önszerveződő közösség tevékenységét érintő napirend tárgyalására a közösség vezetőjét meg kell hívni mind a képviselő-testület, mind az érintett bizottság üléseire, ahol őt tanácskozási jog illeti meg.” (Celldömölk, Pécs, Győr) „Az önkormányzat által meghatározott önszerveződő közösségek képviselőit, tevékenységi körüket érintő ügyekben meg kell hívni” (XX. kerület Pesterzsébet, Enying, Győr) „A képviselő-testület üléseire tanácskozási joggal meg kell hívni:….e.) a napirendben érintett szervezet vezetőjét, előadóját.............f.) az önkormányzati bizottságok nem képviselő tagjait.”(Halásztelek)

Ettől némileg eltér az a „típusú” megoldás, amikor csak azok a szervezetek kerülnek meghívásra, melyeket a közgyűlés – általában az SZMSZ mellékletében – külön nevesít. „A közgyűlés üléseire tanácskozási joggal meg kell hívni: f) a rendelet 2. sz. mellékletében meghatározott szervezetek képviselőit a tevékenységi körüket érintő napirendi pont tárgyalásakor.” (Debrecen)

A véleménynyilvánítás más módozataival is találkozhatunk a helyi szabályozásban különösen a kis településeken. Ilyen például az a lehetőség, mikor a képviselő-testület a társadalmi szervezetek meghallgatása után nyilvánít véleményt. „A képviselő-testület településfejlesztéssel és üzemeltetéssel, lakossági közszolgáltatások fejlesztésével kapcsolatban…..a közvetlenül érintett lakossági réteg, érdekképviseleti szerv vagy társadalmi szervezet meghallgatása után nyilvánít véleményt.” (Veszprémvarsány , Bak, Pálfa és Almásfüzítő)

169

Olyan fővárosi kerület is akadt, ahol a meghívott szervezetek tanácskozási jog nélkül vesznek részt a képviselő-testület ülésein. „A képviselő-testület és bizottságai ülésén az önszerveződő közösségek képviselőinek tanácskozási jogot nem biztosít.” (Budapest XVII. Kerület)

Található olyan megoldás is, ahol azokat a szervezeteket hívják meg, amelyek az önkormányzati választásokon jelöltet állítottak, de azok nem jutottak be a képviselőtestületbe. „A képviselő-testület üléseire meg kell hívni….. azon pártokat (társadalmi szervezetet), amelyek a legutóbbi helyi önkormányzati képviselő- és polgármester-választáson kompenzációs listát állítottak, de a képviselőtestületben nem rendelkeznek képviselettel.” (Például IV. kerület Újpest, ahol a szervezeteknek az önkormányzat napirendi pontonként egy ízben, max. 5 perces időtartamban hozzászólási jogot biztosít, de megtalálható ez a forma a XXII. kerületben is).

Külön érdemes kiemelni azt a formát, ahol a civil szervezetek saját tanácsot hoztak létre, amelyet az önkörmányzat is elfogadott. „A képviselő-testület ülésein és bizottságaiban állandó tanácskozási joggal meg kell hívni a Civil Tanács elnökét.” (VII. kerület Erzsébetváros, ahol a Tanács elnöke a Civil Tanács ülésein meghozott, és a képviselőtestület előtt írásban kiosztott véleményét ismertetheti.

Részvétel az önkormányzat munkájában Az önkormányzat munkájában, tevékenységében a városi szervezetek egyharmada, községekben közel fele vesz részt. Itt főleg olyan jogok jelennek meg, mint javaslattétel a közgyűlés munkatervéhez, 81 önkormányzati rendelet, helyi népszavazás kezdeményezése, valamint várospolitikai fórumon vagy közmeghallgatáson való részvétel. Ez utóbbit egyébként az Ötv. évente egyszer kötelezően megtartandónak írja elő az önkormányzatok számára. A közgyűlés munkatervéhez a városok közel 40%-a, a kerületek fele, a községek egynegyede kér javaslatot a településen/kerületben tevékenykedő nonprofit szervezetektől (ezzel a formával leginkább a 10 000–25 000 lakosságszám közötti, míg legkevésbé a 10 000 lakosnál kisebb városok élnek. A fővárosban pedig a III., V.,VIII., X., XI., XIII., XIV., XVII., XVIII., XXII. kerületek). „A munkaterv összeállításához a polgármester javaslatot kér:……a civil szervezetektől.” (Halásztelek, Pér, Veszprémvarsány és Kartal)

A munkatervhez való javaslattétel tekintetében különböző megoldásokkal találkozunk. Van olyan kerület, ahol csak a nevesített szervezeteket illeti meg ez a jog.

Az önkormányzatok a munkatervben – amelynek megalkotását az Ötv. nem teszi kötelezővé – olyan kérdéseket szerepeltetnek, mint a testületi ülések helyét, idejét, tárgyalandó napirendi pontokat, előterjesztésekért felelős személy(ek) megnevezését, az egyes ülésekre meghívandók megjelölését stb. 81

170

„A polgármester a munkaterv összeállításához javaslatot kérhet……a kerületben működő Polgári Köröktől.” (XVII. kerület)

Olyan önkormányzat is található, ahol a munkatervhez csak az önkormányzattal együttműködési szerződést kötött szervezetek (például X. kerület), vagy az önkormányzat által alapított alapítványok vezetői (például VIII. kerület) tehetnek javaslatot. Ennél fontosabbnak tűnhet a civil szervezetek helyi önkormányzati rendelet-kezdeményezési lehetősége. A megyei jogú városok élnek ezzel a joggal a legkevésbé (17%), ezzel szemben a 10 000–25 000 lakosú városok 42%-a megadja ezt a jogot nonprofit szervezeteinek. A megkérdezett községek közel fele él ezzel a joggal. Ugyanez érvényes a helyi népszavazás kezdeményezésének jogára is. A fővárosi kerületek közül csupán egyetlenegy kerület adta meg ezt a jogot a civil szervezetek számára (XVII. kerület). „Rendeletalkotás kezdeményezésére jogosult…………helyi társadalmi szervezetek vezető testületei.” (XVII. kerület) „Önkormányzati rendelet alkotását kezdeményezheti:…..c.) a település társadalmi, érdekképviseleti és más civil szervezeteinek vezetői.” (pl. Veszprémvarsány, Bak, Dunavecse, Pálfa, Almásfüzítő, Kisköre és Abádszalók)

Helyi népszavazás–kezdeményezési jogot a községek 20%-a adott a területükön tevékenykedő civil szervezetek számára. „Helyi népszavazást a polgármesternél kezdeményezhet:…………helyi társadalmi szervezet vezetősége.” (Egyházasdaróc, Kisköre, és Abádszalók)

Ennek magyarázata talán az lehet, hogy a nagyobb lélekszámú települések – különösen a megyei jogú városok, fővárosi kerületek – politizáltabbak, a pártok döntéshozói, kezdeményező jogosítványai erősebbek. Ugyanakkor a 10 000 lakosnál kisebb városokban a civil szervezetek képviselői nagyobb valószínűséggel kerülhetnek be a közgyűlésekbe is, így erre a külön jogosítványra nincs szükség. Kapcsolattartás a civil szervezetekkel A nonprofit szervezetekkel történő kapcsolattartás egyidejűleg több önkormányzati szereplő között oszlik meg és jelentős párhuzamok is megfigyelhetők. A városok esetében a felsoroltak közül leggyakrabban (57%) a polgármester szerepelt az SZMSZ-ben mint kapcsolattartó személy, ezután a szakbizottságok (43%), tanácsnokok (15,5%), irodák, osztályok (12%), végül az alpolgármesterek (8%) következtek. A megyei jogú városokban az SZMSZ-ben történő szabályozás a szakbizottságokat, a polgármestert és a tanácsnokokat nevezte meg, mint kapcsolattartókat. A 10 000–25 000 lakosú városokban már erősebb a polgármester szerepe a szakbizottságoknál, s ez tovább erősödik a 10 000 lakosnál kisebb városokban. Ezzel szemben a főváros kerületeiben a szakbizottságok szerepeltek az SZMSZ-ben mint legfőbb kapcsolattartó szerv, ezután a tanácsnokok, majd a polgármester következett. A fővárosi önkormányzati képviselők tekintetében található olyan megoldás is, 171

ahol a képviselő-testület a képviselők kötelezettségei közé sorolta a civil szervezetekkel való kapcsolattartást. „A képviselő kötelessége……..rendszeresen kapcsolatot tartani a választóival, a lakosság önszerveződő közösségeivel, társadalmi szervezetekkel.” (Pl. IX. kerület (Ferencváros), VII. és XIII. kerületek)

A falvak esetében leggyakrabban (közel kétharmadukban) a polgármester szerepelt az SZMSZ-ben, ezután a települési képviselők következtek és mindössze két település nevezett meg szakbizottságokat kapcsolattartóknak az önkormányzat és civil szervezetek között. „A polgármester együttműködik a társadalmi szervezetekkel.” (Egyházasdaróc)

Jellegzetesnek mondható a községekben – hasonlóan a főváros kerületeihez –, hogy a képviselő-testület a képviselők kötelezettségei közé sorolta a civil szervezetekkel való kapcsolattartást. „A települési képviselő köteles kapcsolatot tartani a különböző önszerveződő lakossági közösségekkel.” (Pér)

A szabályzatok abból a szempontból hiányosnak mondhatók, hogy nem derül ki az, hogy ki, milyen formában és ügyekben tartja a kapcsolatot és működik együtt a nonprofit szervezetekkel. A felsorolt területek egyrészt túl általánosak, másrészt nagyon hasonlítanak egymásra. Az általánostól eltérő vonás a szakbizottságok feladatkörében található, ugyanis itt a szakbizottság területén tevékenykedő civil szervezetekkel történő kapcsolattartás formája és köre nevesítve van. Civil szervezetek és a szakbizottságok A döntés-előkészítés színterei az önkormányzatokban a szakbizottságok, ugyanis azok a képviselő-testületi érdekmegjelenítés, illetve képviselet lényeges szakmai, politikai fórumai. Ezek a szervezetek az önkormányzat előkészítő, véleményező, javaslattevő, szervező és ellenőrző, a képviselő–testület által átruházott hatáskör esetén ügydöntő szervei. A törvény nagy szabadságot ad a képviselő–testületeknek a bizottsági struktúra kialakításában, így az önkormányzatok számára lehetőség nyílik a helyi viszonyoknak legmegfelelőbb és leghatékonyabb bizottsági rendszer kiépítésére. A magyar önkormányzatok elmúlt 10 éves tapasztalata azt mutatja, hogy meglehetősen sok bizottság működik a településeken. A községek esetében az Ötv. csupán két bizottság megalakítását teszi kötelezővé,

az

egyik

a

pénzügyi,

a

másik

pedig

a

polgármesterrel

szembeni

összeférhetetlenségi eljárás lefolytatását végző bizottság (ezen kívül más törvények is előír(hat)nak kötelező bizottságokat). A visszaküldött dokumentumok alapján megállapítható, hogy bár a községekben nem kötelező bizottságokat létrehozni, mégis többségükben élnek ezzel a lehetőséggel. A községek az SZMSZ-ek szerint általában 3-4 bizottságot hoznak létre. Ezek: az ügyrendi, szociális és

172

egészségügyi (vagy népjóléti), oktatási, kulturális, sport–, és ifjúsági, valamint gazdasági területeket ölelik fel. Ezek természetesen változhatnak, például van olyan település, ahol környezetvédelmi vagy településfejlesztési bizottság is található. A nagyvárosokban ezzel szemben nem ritka a 10 vagy annál több bizottság sem. A bizottsági szervezet tekintetében most csupán két momentumra koncentrálunk, egyrészt: találhatók-e olyan bizottságok, amelyeket közvetlenül a civilügyek alakítására hoztak létre, másrészt pedig, milyen formában szabályozzák a bizottságok munkájában részt vevők körét. A szakbizottságok tekintetében az Ötv. úgy rendelkezik, hogy elnökét és tagjainak felét a települési képviselők közül kell választani (Ötv. 24.§ (1) bek ). Az önkormányzati törvény – már idézett – 8.§ (5) bekezdése pedig kötelezi az önkormányzatokat arra, hogy meghatározzák, mely szervezeteket vonnak be a képviselő-testület feladatköre szerint érintett bizottságba. A törvény ezen túl ajánlásként fogalmazza meg az önkormányzatok számára, hogy „A bizottságok további tagjait a feladatkör szerinti területen szolgáltatást nyújtó jelentősebb szervezet képviselői, társadalmi szervezetek küldöttei, szolgáltatást igénylő más választópolgárok közül indokolt választani.”( Ötv. 24.§ (2) bek.) Az önkormányzatok közül csupán minden tizedik, a fővárosi kerületek közül pedig csak egy SZMSZ-ében találtuk meg az Ötv. idézett passzusát (például Debrecen, Szeged, Nyíregyháza, Kiskörös, Nagykálló, Tolna, valamint a XVIII. kerület Józsefváros). Vannak olyan városok, amelyek kissé átértelmezik a külső tagokra vonatkozó törvényi részt. „A bizottságok további tagjai a településen élő megbecsült állampolgár az e témához értő szakember lehet.”(Ibrány) „A képviselő-testület a városi önszerveződő közösségek egy-egy képviselőjének – tevékenységi körükben – a bizottsági és a képviselő-testületi üléseken tanácskozási jogot biztosít.” (Aszód)

A dokumentumok elemzése alapján csupán a fővárosban találtunk olyan bizottságokat, melyeket civil vagy társadalmi elnevezéssel hoztak létre. Öt kerületi önkormányzatban található civil szervezeti (például a XIV., XVI., XXIII. kerületekben) vagy társadalmi kapcsolatok (például a IV., V. kerületek) bizottsága, ami mutathatja a civil szervezetekkel való kapcsolattartás felértékelődését. A bizottságok üléseire való meghívás a fővárosi kerületek önkormányzataiban viszonylag gyakorinak mondható, hiszen majdnem minden negyedik önkormányzat – tanácskozási joggal – meghívja, vagy az adott területen tevékenykedő civil szervezet képviselőjét, vagy az SZMSZ mellékletében felsorolt szervezetek képviselőit (például a VII., IX,. XII., XIII., XVIII. kerületekben). A törvényből egyébként az is következik, hogy a bizottsági munkában részt vevő külső – nem képviselő – tagok ugyanazon jogokkal rendelkezzenek, mint a bizottság képviselő tagjai.

173

Eszerint ellentétes a törvénnyel az olyan megoldás, amikor a bizottság „külső tagjainak” nem adnak szavazati jogot. „A bizottság nem képviselő tagjait a bizottság munkája során a képviselőkkel azonos jogok illetik meg.” (Kecskemét, Cegléd, Szekszárd, Dunakeszi, Nagykörös, Hatvan, Jobbágyi, Almásfüzítő, Tiszaeszlár, Kartal, valamint a főváros I., III., VIII., XII., XV., XVIII., XIX. kerületek)

Ilyen jellegű megfogalmazást a községek egynegyedének, a városok egyötödének és a fővárosi kerületek egyharmadának SZMSZ-ében találtunk. Pécsett a bizottságok külső tagjai csak tanácskozási jogot kapnak a képviselő-testülettől. Ennek magyarázata a döntési mechanizmusban megjelenő túlzott testületi szerepvállalásban keresendő, ahol a politika nem enged teret a döntéshozás és előkészítés „szinte” egyetlen területén sem a politikától távolabb eső szereplők számára. Talán ennek szerepe lehet abban, hogy Magyarországon a bizottságok szerepe az önkormányzati döntések előkészítésében gyenge. A nem képviselő tagok bizottságokba választásának rendkívül széles lehetőségét biztosítja az önkormányzati törvény. A tagok választása minden esetben a közgyűlés kompetenciájába tartozik. Általánosságban elmondható, hogy rendkívül hiányos a helyi szabályzás arra vonatkozóan, hogy a bizottságok külső tagjaira kik tehetnek javaslatot. A városok valamivel több mint egyhatodában a bizottságok külső tagjainak választására semmiféle utalás nincs. Azokon a településeken, ahol szabályozzák ezt a kérdés, ott általában a polgármester, vagy a képviselő-testület tagjai (pl. Baktalórántháza, Sárvár) „élhetnek” ezzel a lehetőséggel. Ettől némileg eltér az a megoldás, ahol a civil szervezetek képviselői is lehetőséget kapnak a külső tag személyének kijelölésére. „A bizottság nem képviselő tagjaira javaslatot tehetnek: – polgármester, alpolgármester – bármelyik települési képviselő – pártok, társadalmi szervezetek vezetői – önkormányzati intézmények vezetői.”(pl. Mórahalom, Marcali)

Az okok között a nagyobb települések esetében a pártok szerepét kell kiemelnünk, hiszen a megyei jogú városoknál és a fővárosi kerületekben a „külső” bizottsági helyek elosztásában a pártoknak meghatározó szerepük van. Ez esetben a pártok „önmegtartóztatásán” múlik, hogy szakemberek vagy pártpolitikusok ülnek-e be a szakbizottságok üléseire. 82 Összességében elmondható az, hogy a városok, községek helyi statútumaiban a civil szervezetekre vonatkozó részek tarkasága szembeötlő. Mivel az önkormányzati törvény ebben a tekintetben nagy szabadságot hagy a településeknek, ezért az adott képviselő-testülettől függ az, hogy milyen formában, mélységben és részletességgel szabályozza a nonprofit szervezetek 82

Ez a pártok számára azért fontos, mert a bizottságok szavazattöbbséggel hozzák javaslataikat, s e tekintetben a pártoknak fontos, hogy milyen javaslatok kerülnek a képviselő-testület elé.

174

önkormányzati kapcsolatait. Ez azt is jelentheti, hogy azoknál az önkormányzatoknál, ahol a civil szervezetek képviselői tagjai a képviselő-testületnek vagy erős befolyásuk van rá, ott a szabályozásban is nagyobb súllyal jelenhetnek meg. Talán éppen ezért nehéz állást foglalni arra vonatkozóan, hogy a civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban megfelelő-e, vagy sem. Nem jelenthetjük ki egyértelműen, hogy a települések típusa és nagysága szerepet játszik abban, hogy milyen mélységben, részletességgel jelennek meg a civil szervezetekre vonatkozó utalások az SZMSZ-ben és más hasonló jellegű dokumentumokban. A feldolgozott anyagokból egyértelműen kitűnik, hogy számos önkormányzat valamilyen formában igyekszik beépíteni a helyi szabályozásába a nonprofit szervezeteket, különbség csak abban mutatható

ki,

hogy

milyen

„mélységben”,

illetve

részletességgel

szabályozzák

dokumentumaikban a kapcsolatok formáit. Ennek ellenére tudni kell azt, hogy a szabályozás csupán a kereteket teremti/teremtheti meg a civil szervezetek számára az önkormányzati döntéshozó, döntés-előkészítő munkában való részvételre, amit az önkormányzatoknak és a civil szervezeteknek közösen kell tartalommal megtölteni. VII. A döntéshozás belső struktúrája A sok szereplő, aki a helyi önkormányzatot alkotja, különböző szervekben dolgozik: a közgyűlésben, a szakbizottságokban, a hivatalban, a pártfrakciókban, településrészi-, kisebbségi önkormányzatokban stb. A működési folyamatok és a döntési kompetenciák különböznek ezekben a szervezetekben. Bizonyos szerveket hivatalos szabályok kötnek, míg más szerveket nem, de hallgatólagos szabályokat elfogadhatnak, melyek irányítják a munkafolyamatok stílusát. Például a képviselők vagy a hivatalvezetők magatartása és a közöttük lévő kapcsolat is megváltozik a bizottságokban és a hivatal nem hivatalos értekezletein. Hogy megértsük a szervek sokszínűségét és az együttműködésük különböző mintáit, szükséges megvizsgálni azokat a szereplőket, akik e szervekben szerepet játszanak, a szerepet, amit játszanak, feladataik kivitelezését, az egyes szerveket irányító feltételeket és a szabályokat, melyek befolyásolják a működésüket. Az önkormányzatok feladataik ellátására olyan szervezeti struktúrát alakítanak ki, amelyre hatással van az adott önkormányzat gazdasági és társadalmi környezete vagy az ellátandó feladatok sokasága és differenciáltsága. Ezek a hatások nem változatlanok, hanem folyamatos mozgásban vannak, ezért állandóan „alakítják” a szervezeti struktúrát, a működés és a hivatali feladatellátás folyamatait. Így az önkormányzatok rugalmas szervezetként foghatók föl, mivel

175

a nagypolitika (parlament, minisztériumok stb.) intézményeihez viszonyítva gyorsabban képesek „idomulni” a lokális környezet változó kihívásihoz, igényeihez, specialitásaihoz. Míg az országos politikában elkülönül a törvényhozás és végrehajtás szervezete és felelőssége, addig a helyi kormányzásban nem, így a működésben nagyobb szerepet kaphatnak a racionális, szakmai, hatékonysági, operativitási szempontok. A szervezet kialakításánál talán a legmeghatrozóbb elem a település mérete. Nem csak azért, mert minél nagyobb a település, annál nagyobb a megválasztott testület mérete is, hanem a nagyobb számú népesség nagyobb munkaterhet, szakmailag képzettebb alkalmazottakat és differenciált döntéshozatalt igényel. A képviselő-testület nagysága mindenképpen hatással van ara, hogy az önkormányzat milyen mértékben képes a helyi politikai igényeket kifejezni. Minél kisebb egy település és önkormányzata, annál inkább összefonódik a képviselet tevékenysége a helyi társadalmi közeggel, annál szorosabb a lakosság ellenőrző szerepe. Gyakran illetik a kistelepülések helyi politikáját „honorácior” jelzővel, arra utalva, hogy a tényleges döntési hatalom egy szűk helyi elit kezében koncentrálódik (Wehling, H. G. 2000; Páné Kovács I. 1999b). Ezzel szemben a nagyobb településeken nő az egy képviselő által reprezentált választók száma, csökken a közvetlenség a lakosság és a képviselők között, így szűkül a lokális érdekek megjelenítésének esélye is. A nagyobb létszámú testület csak akkor működőképes, ha az előkészítés, a szakmai alternatívák kidolgozása strukturálisan és funkcionálisan differenciáltan történik, azaz a szervezetben horizontális és vertikális munkamegosztás alakul ki. A vertikális egységek a lakosságnak nyújtott egyes szolgáltatások tekintetében rendelkeznek kompetenciával, míg a horizontális részlegek túlnyomóan erőforrás-központúak (Józsa Z. 2003: 9; Leach, S.-Stewart, J.-Walsh, K. 1994: 6-13.). Az előbbire példa az oktatás, egészségügy területe, amikor egy speciális szolgáltatásra épül ki a belső szervezetrendszer (oktatási bizottság, oktatási iroda). Az utóbbira pedig azok az egységek hozhatók fel példának, melyek funkciója az egész szervezet működését fogja át (személyzeti vagy pénzügyi bizottság illetőleg osztály). Tehát a politikai struktúra nagy méretéből származó hátrányok a döntés-előkészítésben, illetve a végrehajtásban szerepet játszó bizottsági rendszer, illetve a hozzá kapcsolódó hivatali részlegek kialakításával csökkenthetők. A döntések szakmai, politikai előkészítése hatékonyabban valósítható meg a kis létszámú szervezetekben, mivel jellegüknél fogva jobban képesek a szükséges információk összegyűjtésére, szelektálására, a részletek kimunkálására, sokirányú konzultációra, az alternatívák kidolgozására. A szervezeti szintek meghatározásánál azonban figyelembe kell venni azt is, hogy a differenciálódásnak, specializálódásnak a könnyebb áttekinthetőség mellett vannak hátrányai is, ugyanis a

176

nagyszámú esetenként elkülönült érdekeket megjelenítő bizottság, hivatali egység a túlzott fragmentáció veszélyét rejti magában. Párhuzamosságokhoz, átfedésekhez vezethet akkor, ha a bizottságok vagy hivatali egységek nincsenek teljesen tisztában azzal, hogy saját működésük valójában milyen hatással is van más részlegek munkájára. A túlzott fragmentáció elkerülése nagyobb koordinációt és integrációt (összhang és egységesség) kíván meg a testületektől, bizottságoktól és a hivatali egységektől (Leach, S.-Stewart, J.-Walsh, K. 1994: 52-57.). Kisebb

településeken,

ahol

csupán

egy-két

bizottság működik

kisebb

szervezeti

differenciálódás tapasztalható. Ez nem csak annak köszönhető, hogy kevesebb feladatot kell megoldaniuk, hanem a problémák minősége, jellege is más, mint egy nagyobb település esetében. Ennek ellenére a döntések gyakran túl nagy terhet rónak a képviselő-testületre, mivel egy nagyobb munkamegosztás szélesebb bizottsági rendszert és nagyobb polgármesteri szerepvállalást igényelne. A bizottságok számának növelését egyrészt eleve korlátozza a testület nagysága, valamint a hivatali/szakmai háttér differenciálatlansága, másrészt a bizottság eredményes előkészítő, javaslattevő, végrehajtó szerepe csak szakmailag erős hivatali háttér esetén valósulhat meg. A szervezetek kialakítása szempontjából mindenképpen ki kell emelni azt a politikai kontextust is, ami egyrészt a helyi képviselők szervezettségére, másrészt a politikai csoport(ok) befolyásának jellegére utal. A szervezeten belül létrehozott hatalom és befolyás mértékét illetően a jelentéktelentől az egészen jelentősig variálódhat (Perrow, C. 1994: 281.). A hatalom eloszlását meghatározhatja a döntésekben részt vevő személyek, csoportok száma, befolyása, amely folyamatban a választott képviselők szervezettségének, illetve a helyi pártcsoportoknak (ami függ a település méretétől) részben közvetlen, részben közvetett hatása van (Flinn, T. A. 1970: 70.). Ebből következően a hatalom eloszlása kétféle lehet: széles vagy szűk, függően a döntésben résztvevő személyek számától. A helyi képviselők politikai szervezettsége

önkormányzatonként

nagyon

eltérő

képet

mutat.

Azokban

az

önkormányzatokban (általában kis településeken), ahol gyenge a képviselők szervezettsége, nem alkotnak összetartozó frakciókat, ott az önkormányzati működés kérdéseiben alkotott vélemények nagy változatosságot mutatnak. Ezzel szemben a nagyobb településeken, ahol szervezett, értékek mentén működő, egymással is versengő politikai csoportokat találunk, amelyek mindent elkövetnek a döntések, valamint a végrehajtás befolyásolása érdekében. Ezek a szerveződések meghatározó hierarchiában (pártelnök, választmány, frakció stb.) működnek, melyeken keresztül erős befolyást igyekeznek gyakorolni mind az erőforrások elosztására, mind pedig a politikai prioritások meghatározására.

177

Az alábbi ábrák megpróbálják a fent leírtakat talán kissé sematikusan szemléltetni, bár a szervek tekintetében vannak és lehetnek különbségek az egyes önkormányzatok között, de a szerveknek vannak olyan jellemzőik is, melyek általánosak lehetnek minden helyi kormányzatban. 20. ábra Helyi önkormányzati szervezet felépítése Helyi önkor mányzati szer vezet Angliában

Helyi önkor mányzati szer vezet Magyar or szágon Politikai szer vezet

Politikai szer vezet Tanács

Képviselő-testület

------- konzultációs vonal

Helyhatósági végrehajtó testület vagy Menedzser testület

Polgármester Alpolgármesterek

bizottságok

Referensek

Helyhatóság elnöke Szakbizottságok Helyhatóság jegyzője

Jegyző

Szakir odák

ir odák

Hivatali szer vezet Forrás: Leach, S.-Stewart, J.-Walsh, K.: 1994: 173-174.

Hivatali szer vezet

A két ábrában közös, hogy mindkét szervezetei struktúra felosztható egy politikai és egy hivatali szervezeti rendszerre. A politikai szervezet rendszerbe azok a helyi lakosság által választott tagok tartoznak 83, akik döntenek a helyi politika főbb irányvonaláról, a szolgáltatásokról és azok megvalósításának módjáról. A politikai szervezet rendszer legfőbb formális döntéshozó és kormányzó szerve a képviselő-testület, amely a helyi közélet, életviszonyok alakítására valamint a közszolgáltatások nyújtására jogi normákat alkot. A következő szintet a polgármester jelenti, akinek döntéshozatalban játszott szerepe attól függ, hogy megválasztása közvetlen vagy közvetett formában történik-e. A nemzetközi tapasztalatok azt mutatják, hogy azokban az önkormányzatokban, ahol a polgármestert közvetlenül a lakosság választja, ott pozíciója, illetve döntéshozatalban játszott szerepe hangsúlyosabb, mint azokban, ahol a képviselő-testület tagjai közül választják meg. Ez utóbbi esetben a polgármester szerepe és funkciója főleg „ceremoniális” feladatokra koncentrálódik. Fontos, de eltérő funkciót töltenek be a bizottságok. Angliában a képviselő-testület által delegált hatalom birtokában a bizottságok a képviselő-testület nevében önállóan is hozhatnak döntéseket, sőt az utóbbi egy-két évtizedben nem csak Angliában, hanem az Európai Unió tagállamainak többségében is növekedett a bizottságok szerepének felértékelődése a döntéshozatali folyamatokban. Ennek eredményeként a képviselő-testület elé vitára már csak abban az esetben kerül valamely konkrét ügy, ha abban nem sikerül a bizottságnak 83

Ebből kifolyólag legitimitásuk a választásokon elnyert demokratikus mandátumból származik.

178

konszenzuális döntést kialakítania. Konszenzus esetén a képviselő-testület szerepe a jóváhagyásra korlátozódik. A

hivatali

szervezet

elsősorban

kinevezett

„személyzetből”

áll,

amelyet

közhivatalnokoknak is nevezhetünk, hiszen az ő feladatuk elsősorban az általános jogszabály alkalmazás és a képviselő-testület által elfogadott döntések végrehajtása. A fő különbség a két önkormányzati szervezet felépítése között, hogy a magyar önkormányzati szervezetrendszerből hiányzik egy „csúcs” menedzser testület. Angliában ennek létrehozását a hatvanas évek második felében először Sir John Maud (Commitee on Management in Local Government, 1967), majd később Lord Redcliff-Maud (Report of the Royal Commission on Local Government in England 1966-1969) és a Bains Report (The New Local Authorities, Study Group on Local Authority Management Structure, 1972) javasolta. Megvalósítására pedig a helyi önkormányzatok 1974-75 újjászervezését követően került sor (Leach, S.-Stewart, J.-Walsh, K. 1994: 71.). A rendszer lényege a választott képviselők és a hivatali apparátus közötti olyan típusú kapcsolat kialakítása, amelyben a képviselők az általános politikai kérdésekért felelősek, a részletek kidolgozása és a végrehajtás viszont a hivatalok feladata (Wilson, D.-Game, C. 1998: 77.). Ez a szerv lényegében integráló és koordináló funkciót tölt be az önkormányzat munkájában, mely arra szolgál, hogy a képviselő-testület döntéseiben a szakmai és politikai szempontok valamifajta egyensúlya érvényesüljön.

A szervezet azonban nem része a hivatalos döntéshozatalnak, mert ez a

választott képviselők szerepének csökkentésével járna (Stewart, J. 1983: 94.). A koordinatív testület az egyes osztályok vezető hivatalnokait tömöríti – a testület a mi jegyzőnknek megfelelő funkciót betöltő személy irányításával működik –, mely koordinálja az osztályok vezetőinek munkáját, s ezzel a hivatali apparátus vezető testületének is az irányítója. Ez a szervezeti „dualitás” lényegében megvalósítja a partnerség elvét a képviselők és a hivatalnokok közötti munkában (Soós E. 1998: 71.). Magyarországon ilyen koordináló testület hiányában a hivatal és a képviselő-testület közötti integráló és koordináló funkciót lényegében a szakbizottságoknak kell(ene) betölteni, amelyet – mint majd később látni fogjuk – nem képesek betölteni (Pálné Kovács I. 1999b: 55.). Az apparátus koordinációja a jegyző feladata, erre szolgál a rendszeres vezetői értekezlet is, amit viszont nem a jegyző, hanem a polgármester vezet, így a koordináció szándéka gyakran esik „áldozatául” a közvetlen politikai lojalitás kinyilvánításának (Kákai L. 1995; 1996). A magyar „megoldáshoz” viszonyítva Közép-Kelet-Európa önkormányzatai között más típusú szervezeti megoldások is találhatók. Csehországban például a közgyűlés egy 5-11 fős végrehajtó testületet választ, mely a polgármester és az alpolgármesteren kívül a képviselő-

179

testület által választott tagokból áll. A testület a közgyűlésnek felel, ami azt jelenti, hogy a testület döntéseit megsemmisítheti. Ez a testület munkájához bizottságokat hozhat létre. A hivatali munkát a polgármester az alpolgármesterekkel és az adminisztráció vezetőjével közösen irányítja (Lacina, K.-Vajdova, Z. 2000: 268.). Lengyelország sok tekintetben hasonlít Csehországhoz, a képviselő-testület egy végrehajtó tanácsot választ, melynek a polgármester és az alpolgármestereken kívül maximum 5 egyéb választott tagja lehet. A tanácsot a képviselő-testület visszahívhatja. A különbség Csehországhoz viszonyítva abban mutatkozik, hogy a bizottságokat nem a tanács, hanem a képviselő-testület hozza létre, melynek feladata a képviselő-testület döntéseinek az előkészítése és azok végrehajtásának felügyelete. A bizottságok a képviselőkön kívül különböző területeken tevékenykedő specialistákkal egészülhetnek ki, akik szakértőkként csatlakoznak a bizottságok munkájához (Kowalczyk, A. 2000: 230.). Szlovákiában is találhatunk a képviselő-testület alatt egyéb testületeket, melyek főleg tanácsadó testületek. Ezek általában két félék lehetnek: végrehajtó tanács és végrehajtó bizottság. Az előbbi a polgármester tanácsadó testülete, az utóbbi pedig a képviselő-testületé. A polgármester szükség esetén hívja össze a végrehajtó tanács ülését, de legalább havonta egyszer mindenképpen ülést kell tartania, ha a képviselő-testület alpolgármestert is választ, akkor ő hivatalból tagja a végrehajtó tanácsnak (Nemec, J.-Bercik, P.-Kukliš, P. 2000: 316.). A fenti példák is jól mutatják, hogy egyes országok önkormányzatai bár különfélék, mégis a szervezeti felépítésükben (szervezeti egységeiket tekintve) sok hasonlóság mutatható ki. Azaz minél nagyobb a testület mérete, annál inkább szükségessé válik egy viszonylag kicsi (néhány főből álló), ebből a szempontból hatékony döntéshozó vagy probléma megoldó testület létrehozása. A különbség elsősorban ott ragadható meg, hogy az egyes szintek milyen döntési kompetenciával rendelkeznek, illetve milyen a munkamegosztás, a koordináció és az integráció a választott képviselők és a szakmai, igazgatási szempontokat megjelenítő hivatalok között. Ha alacsony, akkor az az ülések elhúzódásában, döntésképtelenségben vagy párhuzamosságok kialakulásában nyilvánulhat meg. Az „egyensúly” kialakítása azt feltételezi, hogy a választott képviselők elsősorban politikai döntéseket hozzanak, a hivatalnokok pedig a politikai javaslatok tervezésére, előkészítésére és azok végrehajtására koncentráljanak. Találóan jegyzi meg Magyary Zoltán: „A politika bizonyos állami (helyi) célok elérésének művészete, a közigazgatás a célok elérésének eszköze” (Magyary Z. 1942: 103.).

180

A kormányzás viszonylag egyszerű modellen alapul: társadalmi igények → politikai interakció → kormány → politikai választások → megvalósítás (Putnam, R. D. 1993: 9.). A kormányzati intézmények inputokat kapnak társadalmi környezetükből, és outputokat készítenek, hogy megfeleljenek e környezet számára. Az önkormányzati környezet tehát egyáltalán nem tekinthető passzívnak inkább dinamikusnak. Különböző lakossági csoportok, szakmai képviseletek, egyéb szervezetek, de magánszemélyek is kezdeményezésekkel élhetnek, javasolhatják a közvetlen életviszonyukat befolyásoló ügyek megvitatását, megoldását. Ebben a szakaszban meghatározó szerepet töltenek be a pártprogramok, a közösség igényei és a nyomásgyakorló csoportok. De a választott képviselőkre is kettős feladat hárul: egyfelől a képviselők egy adott téma megjelenítésével valamilyen érdek mellett szállnak síkra, másrészt a képviselők szót emelnek a választóik érdekében, amennyiben kiállnak mellettük és kívánalmaikat a politikai viták során kifejezésre juttatják. A helyzet paradoxona, hogy a választóikért felszólaló képviselők nem a választók nézeteit hangoztatják (a szó átvitt értelmében), hanem a képviselők által alkotott véleményt, amelynek helyénvalóságáról mindenekelőtt saját választóikat akarják meggyőzni (Stone, D. 1997). 21. ábra A kép viselő/h ivataln ok viszon y: a b rit ren d szer I. Célok, priorítások; Forráselosztás

II. Lehetőségek; Programtervezés

III. Végrehajtás

Képviselők

Hivatalnokok

Bemenetek: Pártprogramok Közösségi igény/szükséglet Kormányzati direktíva Gazdasági érdekek Irodai jelentés Nyomásgyakorló csoport Civil szervezet stb.

Konzultáció Politika

Forrás: Soós E. 1998:66.; Byrne, T. 1986: 187.

A második fázisban megnő a hivatal által képviselt álláspont és a lakosság véleményét megjelenítő civil szervezetek, illetve választott képviselők, pártok szerepe, amelyek formális keretek között jelentősen befolyásolhatják a döntések kimenetelét. A politikusok nem feltétlenül ugyanazon szempont szerint hozzák meg a döntéseiket, mint a hivatal. Ugyanis a közvélemény várható alakulása, vagy egyszerűen a médiareakció gyakorta fontosabb, mint a döntés tényleges társadalmi hatása, ezért a hivatalnokoknak meg kell értenie a politikus 181

szempontjait is (Hajnal Gy.-Gajduschek Gy. 2002: 42.). Még akkor is, ha tudjuk, hogy a politikában gyorsan és hektikusan születnek döntési helyzetek, melyek gyakran rendkívül leszűkítik a racionális döntéshez szükséges előkészítési folyamatokat. A civil szervezetek „szervezkedését” és részvételi törekvéseit nagyban befolyásolja hogy a politikai döntések hatásai mennyire tekinthetők „koncenráltnak” illetve „diffúznak”. Koncentrált akkor, ha a döntések következményei csak kevés ember között terjedtek el 84 (pl. bizonyos üzletágban kivetet adók) és akkor minősülnek diffúznak, ha sok embert érintenek (pl. gépjármű adójának emelése). A döntések hatásai és a következmények szétterjedése gátolja a szervezkedést, míg a koncentráció elősegíti azt (Wilson, J. Q. 1980: 357-394). A végső fázis a végrehajtás szakasza, amelyben a hivatalok szerepe értékelődik fel, a képviselők itt már csak a döntések ellenőrzését végzik. Ez utóbbinak azonban számos problémája van, vagy lehet. Az egyik az, hogy nem azok ellenőrzik a közhivatalokat, akik igénybe veszik szolgáltatásaikat, ugyanis a hivatalok nem fogyasztóiknak, vagyis az állampolgároknak számolnak be tevékenységükről, hanem a végrehajtó hatalom és törvényhozás választott tisztségviselőinek. Ennek következtében létrejöhet egy olyan döntéshozatali szint, amely elkülönül azoktól az állampolgároktól, akik igénybe veszik a hivatalok szolgáltatásait (Johnson, D. B. 1999: 205). A másik pedig az, hogy egyre nehezebb alkalmazni a hagyományos weberiánus elképzelést 85 a nagy, modern kormányzatokra. Egyrészt, mert a képviselőknek nincs idejük, esetleg szakmai felkészültségük arra, hogy alaposan mérlegeljék a részleteket. Ez azt is jelenti, hogy a döntéshozó politikusok nagyrészt rá vannak utalva az alájuk rendelt hivatalnokokra, mert a döntéshozatali folyamatokban a hivatalnokok szakmai fölényben vannak a politikusokkal szemben. Ez pedig – mint ahogy Körösényi András is utalt rá –, már azt jelzi, hogy a döntések végrehajtása nem politika semleges tevékenység, hiszen a részinformációk birtoklása, szakmai kompetencia és rutin jelentős formális és informális szabadságot ad a hivatalnokok kezébe a döntések előkészítése és végrehajtása során (Körösényi A. 2000: 272.). Az információk és szakmai kompetencia révén nem csak a döntések tartalmát befolyásolja a hivatal, hanem a kérdések körét is, amely a képviselő-testület elé kerül (Pálné Kovács I. 1999b: 57.). Másrészt a szervezetrendszer koordinálásának nehézségét kell kiemelnünk, mert a benne található bürokratikus szervezeteknek saját túlélési érdekei is vannak, melyek összeütközésbe kerülhetnek az átfogó célokhoz való racionális alkalmazkodással (Long, N. E. 1994: 54). 84

A koncentráció foka attól is függ, hogy milyen mértékben befolyásolja az emberek életét. Ha a döntés az emberek megélhetési forrásainak nagy részét érinti, akkor annak következményei is jóval koncentráltabban jelentkeznek, mintha azok csupán az élet „perifériális” területére lennének hatással. 85 Mely szerint a képviselők törvényeket és döntéseket hoznak, a hivatalnokok pedig végrehajtják azokat.

182

Az önkormányzatok vezetésének modern felfogása ezzel szemben egyszerre épít az igazgatási eljárások hagyományos és a politikai eljárások kettősségére. Az első legfőbb törekvése a különböző szolgáltatások ellátása és a hozzájuk tartozó szervezetek működőképességének biztosítása. Wéberi fogalommal élve a célracionális cselekvéssel lehetne ezt azonosítani (Weber, M. 1987: 54.) Ezzel szemben a helyi hatalomban a politikai eljárások kerülnek az első helyre. Ezekben az eljárásokban fontos szerepe van azon pártok programjának, amelyek részt vesznek egy adott helyi hatóság irányításában. Meghatározzák, hogy mik azok az elvek, melyekre a szervezet működését alapozni kell. A politikai eljárások ellentmondások és viták területe, ami inkább előnyös, mint hátrányos. A döntések itt bizonyos értékek elfogadását, és ezzel együtt más értékek elutasítását jelentik. A politikai döntések ezért mindig vitával járnak. Ez alapján, bár nem a hagyományos weberi értelemben ugyan, de értékracionális cselekvéssel lehetne azonosítani ezt a folyamatot (Weber, M. 1987: 53.). A politikai elvek és értékek azonban nagyon ritkán vannak összhangban az adott valósággal, ami problémát okozhat a végrehajtásuk során. A hivatalok feladata ezeket az elveket, célkitűzéseket a gyakorlat nyelvére fordítani. A hivatalnokoknak ehhez meg kell érteniük a követelményeket és az azok mögött álló értékeket. Erre fokozottan szükség van akkor, ha vitába akarnak szállni a politikai szempontokkal, bírálva a politikai prioritásokat. Összességében a politikai eljárások nem helyettesíthetik az igazgatási eljárásokat. A rendszer megbízható működéséhez a kettő egyensúlya szükséges. Az igazgatási eljárások hiányában a rendszer működésképtelen, politikai eljárások hiányában a helyhatóság nem kormányoz. Civil szervezetek részvételi lehetőségei a döntéshozatali mechanizmusban Ezek után nézzük meg, hogy milyen összefüggéseket találunk a civil szervezetek döntéselőkészítő lehetőségei kapcsán. Kiindulásként fogadjuk el a KSH 1996-ban készített vizsgálatát (Sebestény I. 1998). 30. táblázat

Az önkormányzatok megoszlása településtípusonként aszerint, hogy döntés–előkészítő munkájukban részt vesznek-e a civil szervezetek képviselői, 1996 Részt vesznek db Budapest 10 Megyeszékhely 17 Egyéb város 107 Község 395 Összesen 529 Forrás: Sebestény I. KSH 1998: 70.

% 43,5 94,4 59,1 13,5 16,8

Nem vesznek részt db 13 1 74 2531 2619

% 56,5 5,6 40,9 86,5 83,2

Összesen db 23 18 181 2926 3148

% 100 100 100 100 100

183

Az adatok első ránézésre azt mutatják, hogy a települések döntő többségében nem vesznek részt a civil szervezetek a döntés-előkészítés folyamatában. Ha viszont azokat a településeket nézzük, amelyekben részt vesznek, akkor azt mondhatjuk, hogy a megyeszékhelyek vonják be leginkább, míg a községek a legkevésbé a civil szerveződéseket a helyi döntés-előkészítés mechanizmusaiba. Ezek után feltehető a kérdés, hogy az elmúlt időszakban történt-e, és ha igen, milyen változás ebben a kérdésben. A 2000-2001-ben készített Meh vizsgálat adatai egyértelműen mutatják, hogy jelentős változás történt ebben a kérdésben az utóbbi időben. 31. táblázat A civil szervezetek részvétele a döntés-előkészítésben a 2000–2001. évi felmérés adatainak tükrében Részt vesznek Budapest Megyeszékhely Egyéb város Község Összesen Forrás: Szabó István 2000, 2001

db 15 16 85 784 900

% 68,2 100,0 58,6 27,1 29,2

Nem vesznek részt db 7

% 31,8

–

–

60 2114 2181

41,4 72,9 70,8

Összesen db 22 16 145 2898 3081

% 100 100 100 100 100

A két adatsor összevetése alapján jól látszik, hogy csökkent azon önkormányzatok száma, amelyek nem vonják be a civil szervezeteket a helyi döntéshozatali folyamatokba. A felmérés eredményeit érdemes összevetni a KSH 2002-ben készített teljes körű adataival is. Ezt az is indokolja, hogy ellenőrizni tudjuk a 2000-ben, illetve 2001-ben mért adatokat, valamint a teljes körű adatok arról is információt nyújthatnak, hogy amit mértünk, az vajon elszigetelt jelenség-e, vagy az önkormányzatok és civil szervezetek kapcsolatában egy erősödő tendencia tanúi vagyunk. 32. táblázat

A civil szervezetek részvétele a döntés-előkészítésben

Budapest Megyeszékhely Egyéb város Község Összesen Forrás: Sebestény I. KSH 2002: 121.

Részt vesznek

Nem vesznek részt

db 18 17 150 784 969

db 5 1 68 2114 2188

% 78,3 94,4 68,8 27,1 30,7

% 21,7 5,6 31,2 71,9 69,3

Összesen db 23 18 218 2898 3157

% 100 100 100 100 100

Ezek alapján elmondható az, hogy 1996-hoz viszonyítva majdnem megduplázódott azon önkormányzatok száma, amelyek bevonják a nonprofit szervezeteket a helyi döntéselőkészítési folyamatokba.

184

Nemcsak azt érdemes megvizsgálni, hogy van-e lehetőségük bekapcsolódni a civil szervezeteknek az önkormányzati döntéshozatali folyamatokba, hanem az is érdekes lehet, hogy milyen típusú szervezetek kerülnek kapcsolatba az önkormányzatokkal. Bevezetőül mindenképpen szükséges leszögezni, hogy a potenciálisan szóba jöhető szervezetek meglehetősen tagoltak. Gerry Stoker például az önkormányzatokkal kapcsolatba került szervezetek négy típusát különböztette meg. Az első kategóriát a termelői vagy gazdasági csoportok alkották. Ide sorolhatók a vállalkozások, a szakszervezetek és a szakmai szövetségek. A második kategória a közösségi csoportokból állt. Tevékenységük fő mozgató rugója a döntéshozás és a helyi politika befolyásolása. Példaként említhetők a művelődési csoportok, bérlők szövetségei, kórházvédelmi bizottságok, női és etnikai kisebbségeket védő csoportok. Ezek a szervezetek jól körülhatárolható társadalmi bázissal rendelkeznek és lakóvagy érdekközösségek formájában működnek. A harmadik kategóriát a helyi szinten egyre nagyobb aktivitást mutató okcsoportok alkották, mint például Nukleáris Lefegyverzési Kampány, vagy az apartheid-ellenes mozgalmak stb. Ezek a csoportosulások kérhetik a helyi hatóságokat arra, hogy nyilvánítsanak atommentes övezetté egy területet, vagy kerüljék a délafrikai termékek használatát stb. A negyedik kategóriába az önkéntes szektor szervezetei tartoznak. Az ebben a szektorban tevékenykedő szervezeteket azért hozták létre, hogy a közösség egy észlelt igényét kielégítsék nem kereskedelmi és nem törvényi alapon. Példaként a különböző ügynökségek (Voluntary Service) említhetők, mint az Önkéntes Szolgáltató Tanácsok – CVS –, vagy a Mezőgazdasági Közösségi Tanácsok stb. (Stoker, G. 1991b: 115117.). A szervezeteken belül különösen nagy hangsúly kerül a szervezet által kifejtett tevékenységre, a szervezet döntéshozóinak személyiségére, kapcsolataira. Ennek jelentőségét jól illusztrálja egy Csepelen készült esettanulmány is, ahol a szerző a döntéshozatal szempontjából szóba jöhető szervezeteket, karitatív, lokálpatrióta és érdekvédelmi csoportra osztotta (Varga I. 1996). Az egyes csoportok a szerint is különböznek egymástól, hogy milyen feladatokat látnak el és kik a szervezet tagjai, vezetői. Így a karitatív szervezetek jelentős önkormányzati segítséget kapnak – e nélkül működésképtelenek lennének –, tagjaik, vezetőik között önkormányzati képviselők, esetleg bizottsági tagok találhatók, így érdekeiket jól tudják érvényesíteni az önkormányzati döntéshozatalban.

185

A lokálpatrióta szervezetek alkalmazkodnak a helyi hatalomirányítás formáihoz, úgyszólván „kicsit szakhatóság, kicsit érdekvédelem”, azaz utánajárnak ügyeknek, szóvá teszik ezeket, tehát „hangosak”, 86 így ezeket a szervezeteket rendszeresen bevonják a döntéshozatalba. 87 A lakossági érdeket védő szervezetek pedig olyan ügyeknek járnak utána, melyekkel nem „bajlódik” igazán a hivatal. 88 Tagjaik között találhatók önkormányzati képviselők, bizottsági tagok, esetleg politikai szervezetek tagjai is. Tényfeltáró tevékenységük révén elősegítik a döntéseket – de gyakran személyi érdekek miatt – gyengék a lakossági kapcsolataik. Külön kategóriába sorolja az említett esettanulmány szerzője a közalapítványokat, amelyek rendkívüli mértékben kötődnek a helyi politikához, önkormányzati költségvetéshez, ezek alig nevezhetők civilnek, bár civilek ülnek a kuratóriumokban, de önkormányzatiak, mivel a képviselő–testületek

delegálnak

oda

jelölteket

(Varga

I.

1996:

723-725.).

Az

esettanulmányban tipologizált szervezetek köre természetesen szűkebb vagy tágabb is lehet, attól függően, hogy milyen településkategóriát vizsgálunk, de két dolog jól látszik. Először is a helyi döntések befolyásolási lehetősége erősen függ a befolyásolók személyes kötődéseitől, ismertségétől és a szervezet anyagi függőségétől vagy függetlenségétől. Másodszor – de az előbbiből következően – a helyi civil szféra szervezői elsősorban azok közül kerülnek ki, akik vagy véletlenül, vagy nem, de kimaradtak a politikából, azonban aktív közéleti emberek, szakterületük elismert vezetői. Az első következtetést látszik alátámasztani a Nonprofit Kutatócsoport 2521 civil szervezet körében készített vizsgálata is.

Néha talán túl hangosak is, azaz előfordul, hogy tevékenységük esetleg akadályozhatja a döntéshozatalt. Azonban itt már megjelennek egyéni, személyes érdekek is. 88 Az önkormányzat kisebb összeggel támogatja őket, amivel elkezdhetik tevékenységüket. 86 87

186

22. ábra A civil szer vezetek véleménye ar r ól, hogy az önkor mányzatok döntés-előkészítő munkájában r észt vesznek-e ? Igen

7,5

Budapest

Megyeszékhely

Egyéb város

92,5

19,6

80,4

22

78

38,3

Község

0%

Nem

20%

61,7

40%

60%

80%

100%

(Budapestn= 600, Megyeszékhely n= 306, Egyéb város n=714, Község n=901)

F orrás: Nonprofit Kutatócsoport Egyesület 2000, 2001

Településtípusonként vizsgálva megállapítható, hogy a községek nagyobb arányban vonják be az önkormányzati döntések előkészítésébe a társadalmi szervezeteket, mint a városok. Különösen alacsonynak mondható a budapesti civil szervezetek ilyen tartalmú részvétele. Ez részben annak is köszönhető, hogy a községekben jóval kevesebb civil szervezet található, így nagyobb az esélyük arra, hogy bekerüljenek az önkormányzatok döntés-előkészítő folyamatába, mint a nagyobb településeken, ahol több száz vagy akár ezer szervezet is működik. A bevont szervezetek elsősorban azok közül kerülnek ki, melyeknek szorosabb kapcsolatuk van az önkormányzattal (például együttműködési megállapodás vagy szerződéses kapcsolat, de jelentős körülmény az is, ha az önkormányzat valamelyik tisztségviselője tagja a szervezet vezetőségének). A civil szervezetek „mellőzöttségét” jól mutatja az is, hogy csak töredékük kap előzetes véleményezésre előterjesztést az önkormányzattól (Kákai L. 2001: 15. rész 4. fejezet 9. o.).

187

23. ábra Az önkor mányzat küld-e előter jesztéseket előzetes véleményezésr e az Önök szer vezetének? Igen

7

Budapest

93

16,7

Megyeszékhely

83,3

20,4

Egyéb város

79,6

27,7

Község

0%

Nem

20%

72,6

40%

60%

80%

100%

(Budapestn= 600, Megyeszékhely n= 306, Egyéb város n=714, Község n=901)

F orrás: Nonprofit Kutatócsoport Egyesület, 2000, 2001

Az ábrából látható, hogy jellemzően a kerületi önkormányzatok tekintenek el leginkább a civil szervezetek javaslataitól és, ahogy haladunk a kisebb települések felé, annál nagyobb az önkormányzat és a nonprofit szektor ilyen jellegű együttműködése. Ehhez hozzá kell tenni, hogy a megkérdezett 600 budapesti szervezet mellett működik még további kb. 12 000, azok között természetesen akadhatnak olyanok, amelyeknek megkérdezik a véleményét. Egy kisvárosban vagy községben, ahol sokkal kevesebb a szervezet, aránytalanul nagyobb az esélye annak, hogy az önkormányzati kapcsolatokkal rendelkezők bekerültek a mintába. Elsősorban az egyesületek és az alapítványok képezik azt az elsődleges kört, melyeket az önkormányzatok bevonnak a véleménynyilvánítás folyamatába. A kiválasztás további szempontjai között megtalálható az önkormányzat és az adott nonprofit szervezet kapcsolatának minősége is. Jellemzően azok a szervezetek kerülnek ebbe a körbe, amelyeknek vagy van a vezetőségében önkormányzati tisztségviselő, vagy együttműködési megállapodás köti az önkormányzathoz. A szervezeteknek küldött anyagok még korántsem jelentik azt, hogy az önkormányzat figyelembe is veszi a szervezetek által tett javaslatokat.

188

24. ábra Az Önök véleményét..... % Budapest

Megyeszékhely

Egyéb város

Község

80 68 59,8

60

51,2 47,6

45,2

42,3

36,4

40 28

20 7,1

4

6,5

3,7

0 ik sz e ve emb l m e e N figy

k n zi űe es er mbe v z s be m le m lo ye le ka ig ye la ik f g A sz Fi ve (Budapest n=42, Megyeszékhely n=52 Egyéb város n=174, Község n=218)

F orrás: Nonprofit Kutatócsoport Egyesület, 2000, 2001

Az adatok szerint a véleménynyilvánításba bevont szervezetek javaslatait az önkormányzatok többsége csupán alkalomszerűen veszi figyelembe. Az összes településtípus közül a községeknél mutatkozik nagyobb hajlandóság a civil vélemények befogadására. A városokban a döntés-előkészítés folyamatai egyrészt összetettebbek, másrészt a pártok és a mögöttük álló véleményformálók döntésalakító szerepe erősebb. A fenti adatok alapján elmondható, hogy a civil szervezetek töredékének van befolyása az önkormányzati politikára. A helyhatóságok nem vagy csak ritkán élnek azokkal a lehetőségekkel, amelyet az önkormányzati ügyek „társadalmasítása” jelenthet.

189

VII. 1. A közgyűlés A közgyűlés hivatalos szerv, melyet törvények és szabályok kötnek. Az Ötv. szabályozza, hogyan, milyen rendszerességgel kell összehívni a képviselő-testületet illetve milyen feladatokat kell végrehajtania. A részletes szabályokat pedig (napirendek összeállítása, előterjesztések elkészítésében résztvevőket, állandó és eseti meghívottak körét, a szavazás és hozzászólások rendjét stb.) az adott település munkaterve, de legfőképp a szervezeti és működési szabályzata tartalmazza. A problémák terjedelme, minősége, jellege illetve a település sajátosságai (társadalmi, gazdasági stb.) eltérő feladatokat rónak az egyes önkormányzatokra. Ezt jól mutatja az alábbi táblázat is, melyből kiderül, hogy a helyi társadalmat befolyásoló döntések száma jóval nagyobb egy 160 000, mint egy 50 000 lakosú város esetében. 33. táblázat Képviselő-testületi határozatok és rendeletek száma néhány városban Határozatok

Rendeletek

1995

225

32

1996

316

41

1995

242

56

1996

233

35

1995

266

37

1996

228

34

1991

383

35

2001

569

89

Siklós

Komló

Mohács

Pécs

A törvény jogokat ad a közgyűlésnek, de lehetősége van – bizonyos korlátok között – hogy átruházza hatáskörének egy részét a bizottságok és a polgármester irányába. Maga a közgyűlés, a jegyző, a hivatalvezető vagy a közgyűlés elnöke gyakran a szabályok bilincsében tevékenykedik, még az ülés elrendezését is hivatalos szabályok határozzák meg. A közgyűlés (különösen a nagy létszámú testületek esetében) nem olyan szerv, amely aktuális döntéseket hoz, hanem azok végső és hivatalos hatálybalépésének helye, valamint a pártok vitáinak színtere.

190

Az előterjesztések, amelyek a közgyűlés napirendjét alkothatják a következő csatornákon keresztül kerülhetnek a képviselő-testület elé: egyéni képviselői indítvány, bizottsági előterjesztés, hivatali apparátus valamint tisztségviselői előterjesztés. Az előterjesztések gyakoriságát mutatja a következő ábra. 25. ábra Előter jesztések megoszlása a beter jesztők szer int % Győr 1997-2000

Pécs 1990-1992

60 49,1

47,5

50

45,5

40,7 40

30

20 6,5 10

3,5

3,5 0

1,8

1,9

0 i gv tsé z s Ti

se

k lő

tts

a Sz

k

ág

zo bi

k

é K

i pv

lő se

k

a Fr

ió kc

éb

y Eg

Forrás: Sárai Anikó 2000; Kákai L. 1995:158.

A napirend természete aszerint változik, hogy a közgyűlés hogyan ruházza át hatalmát más szervezeti egységekre, pl. a bizottságokra. A napirend csak azokat a kérdéseket tartalmazza, amelyeket nem ruháztak át, vagy amelyeknél a bizottságok jelentéseket készítenek a közgyűlés számára. Más önkormányzatoknál a napirend tartalmazhatja a bizottságok döntéseinek jóváhagyását. Ez esetben a napirend fő része a bizottságok perspektíváit tárgyalja meg. A közgyűlés már nem ad hozzá, hanem csak ratifikálja a már meghozott döntéseket (Stewart, J. 1983: 88.). A fenti ábra alapján a tisztségviselők mellett a bizottságok folyamatos munkája adja a közgyűlés napirendjének legjavát. A tisztségviselők magas beterjesztői aránya kicsit megtévesztő, hiszen számos kérdés esetén a polgármester a hivatalos beterjesztő, azonban kevés kivételtől eltekintve a beterjesztés valódi kezdeményezője az apparátus, a polgármester csak a kontroll funkciókat tartja magánál. Az önkormányzati törvény nem teszi lehetővé, hogy az apparátus közvetlen előterjesztő lehessen így az egyes beterjesztések mögött jóval nagyobb apparátusi tevékenységet valószínűsíthetünk, mint ha csak a beterjesztők megoszlását vizsgálnánk.

191

A közgyűlésre kerülő anyagokkal már korábban a bizottságok foglalkoznak. A közgyűlés általában nem kezd munkát, inkább a végső pont, ahol az ügyek véget érnek. Az ügyek felosztását az határozza meg, hogy a munka hogyan oszlik meg a bizottságok között. A közgyűlés napirendje alkalmazkodik az önkormányzat bizottsági szerkezetéhez. Tartalma pedig idomul a helyi kormányzat folyamatos ügymenetéhez. A probléma, akkor jelentkezik, mint a magyar önkormányzatok többségénél is, ha az önkormányzat nem él a hatáskörök decentralizálásának lehetőségével, vagy a bizottságok ritkán kapnak döntési hatásköröket (Pálné Kovács I 1999: 56; Kákai L. 1995: 160.). Ez esetben a képviselő-testületnek kell a bizottságok szerepét is elvégeznie, hiszen a végső döntéshozó az esetek legnagyobb részében a közgyűlés, ami az ülések elhúzódásában, illetve a napirendi pontok torlódásában mutatkozhat meg. A képviselő-testületek munkája, bár az esetek nagy többségében a nyilvánosság előtt zajlik (helyi TV-k közvetítése révén), ennek ellenére a lakosság töredéke követi azok munkáját rendszeresen figyelemmel. Az általunk vizsgált három megyei jogú város esetében a rendszeresen figyelemmel kísérők tábora csak Kaposváron közelítette meg az egyharmados arányt, Pécsett és Szekszárdon ez az arány csupán egytized volt. Ebből kifolyólag a képviselő-testület tevékenységével való lakossági elégedettség is változatos képet mutatott. Kaposváron ez az érték megközelítette a négyes átlagot (ötfokozatú skálán), Pécsett és Szekszárdon pedig a hármas körül „mozgott”. De talán ennél is fontosabb, hogy a lakosság felé milyen képet sugároznak a városok vezető testületei? 34. táblázat A képviselő-testület minősítése Állítások Pécs Kaposvár kulturált 3,46 3,99 város polgárainak érdekeit szem előtt tartó 3,28 3,85 veszekedős 2,81 1,94 pártok érdekeit szem előtt tartó 3,61 3,38 országos politikai viszonyokat leképező 3,41 3,51 gyakorlatias 3,28 3,61 szakértő 3,25 3,69 Kompromiszumképes 3,11 3,65 együttműködő 3,12 3,63 közgyűlési döntéseket nyitottá tevő 3,58 3,75 titkolózó 2,33 1,91 személyeskedő 3,0 2,01 egységes 2,79 3,33 Kompromiszumképtelen 2,41 1,86 korrupt 2,03 1,77 (ötfokozatú skálán, ahol az 1-egyáltalán nem jellemző, 5- teljesen jellemző) Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2002

Szekszárd 3,46 3,19 2,81 3,71 3,5 3,13 3,12 3,04 3,01 3,57 2,39 3,04 2,75 2,5 1,99

Az egyes képviselő-testületek megítélése kapcsán meglehetősen sztereotip kép rajzolódik ki.

192

A három település testületeit összehasonlítva megállapítható, hogy a lakosság véleménye szerint a képviselő-testületek munkájára leginkább az jellemző, hogy kulturált, a város polgárainak és a pártok érdekeit szem előtt tartó, országos politikai viszonyokat leképező, gyakorlatias, szakértő, kompromisszumképes, együttműködő, valamint a közgyűlési döntéseket nyitottá tevő. Az adatok jól mutatják, hogy a megkérdezettek válaszaikban gyakran egymásnak ellentmondó dolgokat tulajdonítanak a képviselő-testületnek. Ilyennek lehet tekinteni például azt a dimenziót, amikor a város polgárainak érdekeit szem előtt tartó közgyűlés egyben az országos politikai viszonyokat és a pártérdekeket is preferáló. További érdekesség, hogy azok az önkormányzatok, melyeket a megkérdezettek inkább pártérdekeket képviselőnek

minősítettek,

azoknál

jóval

magasabb

értéket

adtak

a

veszekedő,

kompromisszumképtelen válaszdimenzióknak is. Ha azonban a kérdést iskolai végzettség és kor szerint vizsgáljuk, akkor érdekes eltéréseket figyelhetünk meg a fenti megállapításhoz képest. A kevésbé iskolázottak szignifikánsan magasabbra értékelik azokat a dimenziókat (kulturált, város polgárainak érdekeit szem előtt tartó, gyakorlatias, szakértő, kompromisszumképes, együttműködő, egységes), amelyek pozitív értékekhez kapcsolódóak. Ugyanakkor a diplomások ugyanezen dimenziókban szignifikánsan kritikusabbak. A magasabb iskolai végzettségűek a negatív dimenziókhoz kötődnek erősebben (ilyenek a veszekedős, pártérdekek mentén működő, titkolózó, személyeskedő, kompromisszumképtelen és korrupt). A helyi ügyekben nagyobb érdeklődést tanúsító iskolázottabb rétegnek talán több információ áll rendelkezésre a képviselő-testület minősítése kapcsán.

VII.1.1. Civil szervezetek az önkormányzati üléseken A civil szervezetek bevonása az önkormányzat munkájába többféle módon történhet. Ezek közül most elsősorban a civil szervezeteknek a képviselő-testület ülésein való részvételével, a közgyűlés munkájába történő bekapcsolódásának módozataival foglalkozom. Az önkormányzatok felöl vizsgálva ezt a kérdést, azt tapasztaljuk, hogy csupán egyharmaduk hívja meg a civil szervezeteket a közgyűlésekre.

193

35. táblázat

A civil szervezetek részvétele a közgyűlésen

Budapest Megyeszékhely Egyéb város Község Összesen Forrás: Sebestény I. KSH 2002: 121.

Meghívják a civileket a közgyűlésekre db % 16 69,6 15 83,3 147 67,4 868 30,0 1047 33,2

Nem hívják meg a civileket a közgyűlésekre db % 7 30,4 3 16,7 71 32,6 2030 70,0 2111 66,8

Összesen db 23 18 218 2898 3158

% 100 100 100 100 100

A meghívotti kör tekintetében is további megszorításokat kell tennünk, hiszen az önkormányzatoknak csupán kétötöde hívja meg minden esetben a civil szervezetek képviselőit. Jellemzőnek tekinthető – mint ahogy az SZMSZ-ek tanulmányozása kapcsán is láttuk –, hogy csak azokat a szervezeteket hívják meg a képviselő-testület üléseire, melyeket valamelyik tárgyalandó napirend érint. 36. táblázat

Milyen rendszerességgel hívják meg a civil szervezeteket a közgyűlésre?89 A vizsgálat adatai szerint Csak az őket érintő Összesen kérdések tárgyalására db % db % db % Budapest 7 31,8 12 86,4 19 100 Megyeszékhely 5 33,3 10 66,7 15 100 Egyéb város 20 16,8 99 83,2 119 100 Község 135 15,8 712 84,2 847 100 Összesen 167 16,7 833 83,3 1000 100 A KSH 2002-es felmérése szerint Budapest 6 37,5 10 62,5 16 100 Megyeszékhely 6 40,0 9 60,0 15 100 Egyéb város 61 41,5 86 58,5 147 100 Község 135 15,8 712 84,2 847 100 Összesen 208 20,3 817 79,7 1025 100 Forrás: Szabó István 2000, 2001; Sebestény I. KSH 2002: 121. Minden esetben

A városok a meghívott szervezeti kör tekintetében tovább differenciálhatók, mégpedig aszerint, hogy a főváros kerületei és a megyei jogú városok közgyűléseikre gyakrabban hívják meg a civil szervezetek képviselőit, mint az egyéb városok. Az önkormányzati közgyűlésekre a községek egyharmada hív meg nonprofit szervezeteket, ezen részarányon belül mindössze egynegyedében hivatalosak minden önkormányzati ülésre a „civilek”. A többi esetben csak akkor hívják meg a nonprofit szervezetek képviselőit, ha róluk is szó van.

A táblázatban csak azok az önkormányzatok szerepelnek, akik valamilyen részvételi lehetőséget biztosítottak a civil szervezetek számára. 89

194

Jóval több információt kapunk a meghívott szervezetekről, ha az önkormányzatok mellett vizsgálatunk tárgyává tesszük a civil szervezeteket is. Ugyanis az önkormányzatok vizsgálatánál nem tudtunk választ adni arra, hogy hány civil szervezet került be az önkormányzatok döntéshozatali rendszerébe, viszont a nonprofit oldal vizsgálatával konkrétan ez volt a cél. A 2521 civil szervezet vizsgálatából is egyértelműen megállapítható, hogy minél kisebb a település, annál nagyobb arányban hívják meg a településen tevékenykedő nonprofit szervezeteket. Ennek magyarázata lehet, hogy a nagyobb településeken jóval több szervezet működik, mint a községekben, így – érthető okokból – kisebb az esélye annak, hogy a főváros kerületeiben vagy a megyeszékhelyen valamennyi szervezet meghívót kapjon a képviselő-testület üléseire. 26. ábra A civil szer vezetek képviselői állandó meghívottjai-e a közgyűlésnek? Igen

18,7

Budapest

81,3

31,7

Megyeszékhely

68,3

42,4

Egyéb város

57,6

52,6

Község

0%

Nem

47,7

20%

40%

60%

80%

100%

( Budapest n=600, Megyeszékhely n= 306, Egyéb város n=714, Község n=901)

F orrás: Nonprofit Kutatócsoport Egyesület 2000, 2001

A civil szervezetek jelenléte a közgyűléseken számos tényezőtől függ. Ilyen momentum lehet a szervezetek tevékenységi köre, működési formája, valamint a szervezet és önkormányzat közötti kapcsolat minősége, intenzitása. A meghívott

szervezetek

több

mint fele alkalminak

minősítette kapcsolatát

az

önkormányzattal, viszont egyharmaduk erősebb kötődésről számolt be, ezek közül kiemelkednek azok a szervezetek, melyekkel az önkormányzat együttműködési megállapodást kötött, valamint azok, amelyek vezetőségében az önkormányzat valamely vezetője is részt vesz. Ez utóbbi azt is jelentheti, hogy a civil szervezetek és az önkormányzatok közötti látszólag éles határvonalak „elmosódottabbak”, számos intézményi és főleg személyes

195

kapcsolat köti, vagy kötheti össze a két szektort. Ezt támasztja alá a Központi Statisztikai Hivatal 1994-ben és 1998-ban végzett felmérése is. A KSH vizsgálata szerint az önkormányzati döntéshozók sokszor nem csak a település közéletében tevékenykednek, mint polgármester, képviselő stb., hanem számtalan egyesület és alapítvány munkájában is. Az adatok szerint az 1994-ben megválasztott polgármesterek 21%-a, a képviselőknek 11%-a volt tagja valamilyen alapítvány kuratóriumának, a polgármestereknek 40%-a, a képviselőknek 38%-a pedig tagja volt valamely társadalmi szervezetnek (Bocz J. 1999: 91.). 1998-ban a választott döntéshozók szervezeti tagsága tovább „erősödött”, ekkor a megválasztott polgármesterek 27%-a, a képviselőknek 16%-a volt tagja valamilyen alapítvány kuratóriumának, a polgármestereknek 49%-a, a képviselőknek pedig 41%-a tagja valamely társadalmi szervezetnek (Bocz J. 2001: 680.). A tisztségviselők részvétele ezekben a szervezetekben egyrészt önkormányzati pozíciójuknak köszönhető, másrészt egy-egy nagyobb alapítvány kuratóriumi tisztsége az önkormányzati szereplők számára is presztízsnövelő lehet, de ez fordítva is igaz, azaz a képviselőválasztásokon induló jelöltek némelyike ilyen egyesületek, alapítványok tisztségviselői közül kerül ki (Bocz J. 2001: 681.). További magyarázatként szolgálhat az is, hogy az önkormányzatok is számtalan alapítványt/közalapítványt hoznak létre a különböző települési feladatok ellátására (lásd 62. oldal). Valamint az is megfontolandó, hogy a civil szervezetek éppen azért választanak be önkormányzati tisztségviselőket a vezetőségükbe, kuratóriumukba, mert abban bíznak, hogy a döntéshozók önkormányzati „súlyuk” révén eredményesebben tudnak a szervezet érdekében lobbizni. Ha ennek a jelentőségét településtípusonként is megvizsgáljuk, akkor a községekben a közgyűlésre

meghívott

szervezetek

közel

30%-ában

az

önkormányzat

valamely

tisztségviselője tagja az önszerveződő közösség vezetőségének, míg ez az arány a városokban és a főváros kerületeiben 10% körül marad. A szervezetek fő tevékenységi területét vizsgálva megállapítható, hogy elsősorban a kulturális, a sport–, a polgárvédelmi, a környezetvédelmi, a településfejlesztési és a bűnmegelőzési közalapítványok 90 és egyesületek kapnak meghívót a testületi ülésekre.

90

De nem kizárólag.

196

VII.2. Szakbizottságok A bizottság olyan hivatalos szerv, amely több feladaton osztozik a közgyűléssel. Olyan szerv, amelyben a gyakorolt hatalmat (hatáskört) a közgyűlés határozza meg, hivatalos döntéseket hozhatnak egyrészt átruházott hatalmuknál fogva, másrészt a közgyűlés engedélyével (Norton, A. 1994: 97-99). A helyi önkormányzat – különösen a nagy településeken – kiterjedt feladat- és hatásköre szinte nélkülönözhetetlenné teszi, hogy a képviselő-testület hatásköreinek egy részét átruházza. Az Ötv. Magyarországon is lehetőséget teremt arra, hogy a képviselő-testület egyes hatásköreit a polgármesterre, bizottságaira, a részönkormányzat és a helyi kisebbségi önkormányzat testületére átruházza. A mi szempontunkból most nem az a kérdés, hogy mely hatásköröket ruházza át a testület, hanem, hogy milyen szerepe van a szakbizottságoknak a helyi döntéshozatali folyamatokban. A képviselő-testületi érdekmegjelenítés, illetve képviselet lényeges szakmai, politikai fórumai a szakbizottságok, melyek képesek a szakmai szempontok mellett bekapcsolni a politikai, civil társadalmi véleményeket a döntéshozatalba. Ezek a szervezetek az önkormányzat előkészítő, véleményező, javaslattevő, szervező és ellenőrző, a képviselőtestület által átruházott hatáskör esetén ügydöntő szervei. A törvény nagy szabadságot ad a képviselő-testületeknek a bizottsági struktúra kialakításában, így az önkormányzatok számára lehetőség nyílik a helyi viszonyoknak legmegfelelőbb és leghatékonyabb

bizottsági

rendszer

kiépítésére.

Ebből

kifolyólag

a

bizottságok

összeállításában nagyon sokféle gyakorlat alkalmazható. A bizottság képviselőkből áll, akiket a közgyűlés nevez ki, ezen kívül lehetőség van arra is, hogy külső tagokat is beválasszanak a bizottságokba. Magyarországon az Ötv. csapán annyit köt ki, hogy a bizottság elnökét és tagjainak felét kell a képviselők közül megválasztani. A bizottságokról általában a következők mondhatók el. A bizottság olyan napirendet fogad el, melyeket főként a köztisztviselők és a bizottság elnöke készítenek elő. A bizottságot köti a napirend és a napirendben szereplő döntéshozatali szabályok. A vitát tehát a napirend strukturálja (Stewart, J. 1983: 88.). Az ügyrend és a jelentések (előterjesztések) formája határozza meg a vita tartalmát. A döntéseket az SZMSZ-nek megfelelően kell meghozni. Ez azt is jelenti, hogy a bizottsági tagok számára nehéz kitörni a napirend által meghatározott működési „rendből”. Az elnök feladata, hogy minden a szabályoknak megfelelően történjen. A napirend a folyamatos ügymenetre fókuszál, amellyel a hivatal foglalkozik. A napirend meghatározásban nem csak a hivatalnak van, vagy lehet meghatározó szerepe, hiszen képviselők, pártok, civil szervezetek vagy a média is megragadhat problémákat, melyekre 197

megoldásokat várnak a közgyűléstől vagy annak bizottságaitól. A média talán az egyik legfontosabb véleményformálóként maga is aktív szerepet játszhat (különösen) a politikai napirendek körvonalazásában. Hiszen „a média nem annyira azt tudatja az emberekkel és a politikusokkal, hogy mit gondoljanak, hanem inkább azt, hogy miről alkossanak fogalmat” (Anderson, J. E. 1997: 105.). A bizottság olyan szerv, ahol a képviselők hoznak döntést. A közgyűléstől eltérően a hivatal dolgozói általánosan részt vehetnek a vitákban, de beavatkozásukat rossz néven vehetik, ha megsértik a képviselők „kiváltságait”. Bizonyos beavatkozások azonban mégis szükségesek, mert bár a bizottság képviselőkből áll, olyan szerv, amelyet kényszerít a napirend, hiszen tartalmának legnagyobb része megegyezik a hivatali napirenddel, de lényegében mégis laikus szerv. Bár az elnök hozzáadhat és módosíthat a napirenden, a napirend fő része olyan tételekből áll, melyeket a hivatali struktúra határoz meg, és amit köztisztviselők által készített jelentések támasztanak alá. A napirend magába foglalja a vitát is, melyben megjelenik a hivatali struktúra, ágazati-, szakmapolitikai és pártpolitikai szempontrendszere. A bizottság hivatalos szerv, de eljárásmódjai nem szükségszerűen olyan szertartásosak, mint a közgyűlésé. Ez a szervezet kevesebb hangsúlyt fektet a formalitásokra. A kisebb taglétszám ugyanis ezt kevésbé követeli meg. Példaként lehetne említeni, hogy a közgyűlésen nagyon jól elkülönülnek az egyes pártfrakciók, ezzel szemben a bizottsági üléseken ez nem feltétlenül van így. Tehát, bár részben a bizottság pusztán ratifikál döntéseket, melyeket más szervek már meghoztak, vagy előkészítettek – a hivatalban, az elnök és a hivatalvezető közötti megbeszéléseken vagy a többségben lévő politikai frakcióban – mégis lehetnek olyan kérdések, melyekről bizottsági vita folyhat. Néhány kérdésben a politikai irányvonalak nincsenek szigorúan meghatározva. A korábban meghozott döntések melletti elkötelezettség kisebb, mint a nagyobb publicitást kapó közgyűlésben. Ezért a vélemények megváltozhatnak a kifejtett vélemények fényében, vagy bizonyos kérdéseket könnyebben visszavonhatnak. Magyarországon a bizottságoknak a jogalkotó elsősorban előkészítő és végrehajtó szerepet szánt és csak kivételes esetekben ruházhatja fel a képviselő-testület bizottságait döntési jogkörökkel. Nagy létszámú testületeknél szükségszerűen kerülnek előtérbe a bizottságok. Éppen a képviselő-testület nagy létszáma, politikai heterogenitása, eltérő személyi állománya kívánja olyan kisebb létszámú csoportok létrehozását, amelyek kötetlenebb formában működnek, mint a testület, de létszámukból fakadóan azoknál operatívabb szervezeti egységként alkalmasabbak a döntési alternatívák kidolgozására,

198

szakmai szempontok hangsúlyozására és a döntések végrehajtásának ellenőrzésére (Józsa Z. 1994: 415; Pálné Kovács I. 1992: 68.). Ezzel szemben Magyarországon viszonylag „gyenge” bizottsági rendszer működik, amelynek fő oka elsősorban abban keresendő, hogy túlnyomó többségük nem rendelkezik döntési hatáskörrel. A bizottságok döntési hatáskörének problémája lényegében egy politikai kontextusba ágyazódva értelmezhető. A pártoknak – politikailag – fontos, hogy a jelentősebb bizottságokban megfelelően képviselve legyenek. A pártelven működő – különösen a nagyvárosi – testületekben a várost vezető párt(ok) vagy koalíció a képviselő-testületben birtokolt többségét (mégha az minimális is) érvényesíteni akarja a bizottságokban is, ennek oka elsősorban abban keresendő, hogy tart attól, hogy bármilyen „engedmény” a bizottságok összetételében megbonthatja a választásokon kialakult politikai egyensúlyt (Horváth M. T.Péteri G. 1993: 63.). A politikai erőviszonyok párosulva az állandó bizottságok számával (pl. Pécsett 13, Debrecenben 9, Győrben 8, Kaposváron 7 az állandó bizottságok száma) gyakran eredményezték azt, hogy egy-egy képviselő egyidejűleg több bizottságnak is tagja lett, amely sok esetben egyértelműen a várost vezető párt, koalíció akaratának bizottságon belüli érvényesítését szolgálta. 91 A bizottságok összetételében jelentkező szempontokat jól mutatja egy 1991-ben végzett felmérés is, amely szerint a nagyvárosok szakbizottságainak összetétele egyértelműen a pártarányokat tükrözi (négyfokú skálán 2,75), és a pártok a bizottsági helyeket pártalkuk keretében osztották szét (négyfokú skálán 2,75). Ezzel szemben a kisvárosokban csupán a képviselő tagok tükrözték a pártarányokat (négyfokú skálán 2,45), amiből az is következik, hogy a bizottságokba delegált külső tagok elsősorban nem pártelven kerültek kiválasztásra (Horváth M. T. 1996: 135). A MeH megbízásából 2000-2001-ben készített vizsgálatsorozat keretében szintén rákérdeztünk arra, hogy milyen motivációk alapján döntenek a szakbizottságok kültagjainak kiválasztásáról. Bár az önkormányzati törvény rendkívül széles lehetőséget biztosít a nem képviselő tagok bizottságokba választására, így – elvben – lehetőséget teremt arra, hogy más települési csoportok képviselőit, érdekképviseleteket, civil szervezeteket stb. is be lehessen választani a bizottságok tagjai közé. Az ábra szerint minél nagyobb település önkormányzatáról van szó, annál meghatározóbb a pártelv érvényesülése. A kisebb városok önkormányzatait egyaránt jellemzi a szakmai szempont érvényesülése és a pártösszetétel kifejeződése (Csegény P.-Kákai L. 2001: 102). A szakmai kompetencia hiányát mutatja, hogy előfordultak olyan extrém estek is, mikor, pl. az egészségügyi bizottság elnöki funkcióját egy nyugdíjas bányász látta el. 91

199

27. ábra A szakbizottságok kültagjainak kiválasztási szempontjai % 95,2

100

Budapest

Megyei jogú város

Egyéb város

85,7

80

70 58,2

60 33,6

40

20 15,8

15

14,3

20

6 0

0

0

0

0,7

0

r Pá

k to

je

ltj lö

e

is El

m

t er

tő ér ak z s

et ez je rv elő e z s l s vi vi ép Ci k

k ye én lője m e z s té vi In kép

k

l

o Sz

tó lta gá

( Budapest n=22, Megyei jogú város n=16, Egyéb város n=145)

F orrás: Szabó István 2000, 2001

A válaszok ismeretében kijelenthetjük, hogy a bizottságok külső tagjainál mindenképpen fontos – különösen a nagyvárosokban –, hogy valamely párthoz tartozzanak, és nem árt (de az előbbinél kevésbé fontos), ha az adott szakterület elismert szakértői. A megyei jogú városoknál és a fővárosi kerületekben a külső bizottsági helyek elosztásakor egyértelműen a pártoknak van meghatározó szerepük. Ilyenkor a pártok „önmegtartoztatásán” múlik, hogy szakemberek vagy pártpolitikusok kerülnek be a szakbizottságok üléseire. Az „elmosódott határokat” jó mutatja, hogy például a Pécsett 2002-ben megválasztott 52 külső tagból 19 indult valamely párt vagy szervezet színeiben az egyéni önkormányzati választáson, ha ehhez hozzá vesszük a kompenzációs listán szereplő, de a képviselő-testületbe be nem jutó jelölteket, illetve az egyes pártok „holdudvarába” tartozó személyeket, akkor arányuk meghaladja a megválasztott tagok több mint felét. Hasonló adatokat kapunk Debrecen esetében is, ahol a 48 megválasztott külső tagok 33%-a, Kaposváron pedig 24%-a indult a 2002-es önkormányzati választáson. Ezzel szemben az egyéb város kategóriában már fontosabb kiválasztási szempont, hogy a meghívott elismert szakértő legyen, mint az, hogy valamilyen párthoz tartozzon. A községekben, ahol jóval gyengébb a pártosodás, ez még inkább igaz. A válaszok alapján közömbös az, hogy az adott terület legfontosabb civil szervezetei és az önkormányzati intézmények képviselve vannak-e. Az önkormányzatok arra a kérdésre, hogy a szolgáltatók, fogyasztók érdekképviselete meghatározó-e, meggyőző többségben azt válaszolták, hogy egyáltalán nem fontos. Ami önmagában nem lenne baj, hiszen ezeknek

200

egyrészt

megvan

a

képviseletük,

másrészt

nem

feltétlenül

az

önkormányzat

szakbizottságaiban kell megjelenniük. A bizottságok működése és szerepe a döntéshozatali folyamatokban önkormányzatonként változik. Az, hogy milyen szerepet kap ebben a folyamatban a bizottság, több tényező függvénye. A legfontosabb maga a képviselő-testület. Ha él az adott önkormányzat az Ötv. lehetőségeivel és a döntés-előkészítő funkció döntési funkciókkal is párosul, akkor valóban érdeminek tekinthető a bizottsági munka kiterjedése. Ennek jótékony hatása megmutatkozik a szakmaiság növekedésében és a képviselő-testület üléseinek operativitásában. Példaként említhető Borsod-Abaúj-Zemplén Megye Önkormányzata, ahol a testületben hozott határozatok egyharmadát bizottsági hatáskörben döntötték el (Lénárt B. 1995: 48.). Ezzel szemben gyakoribb megoldás az, ha a bizottságok csak a döntés-előkészítésben kapnak meghatározó szerepet. Mára gyakorlattá vált az, hogy szinte minden előterjesztést valamely bizottságnak véleményeznie kell. Sőt előfordul, hogy egy adott téma több bizottságnál is megfordul, s csak ezután kerül meghatározásra, hogy melyik bizottság előterjesztéseként tárgyalja a közgyűlés. A bizottságok szerepét illetően nem minden bizottság egyenrangú, létezik egy nem hivatalos hierarchia az egyes bizottságok között. Példaként lehetne említeni a költségvetési bizottságokat, amelyeknek minden anyagi vonatkozású ügyet napirendre kerülésük előtt véleményezniük kell. További szempont lehet az is, hogy az egyes bizottságokat ki vezeti, ugyanis vannak tekintélyes elnökök, akik szinte bármilyen előterjesztéshez forrásokat és közgyűlési támogatókat tudnak szerezni. Gyenge bizottsági elnök esetén számos esetben elfordult, hogy a testület egyszerűen megkérdőjelezte egyes bizottságainak szakmai kompetenciáját, ami a gyakorlatban úgy jelentkezhet, hogy a közgyűlés azokban a kérdésekben is parttalan vitát folytat, ahol elvileg az anyag tárgyalását bizottsági előterjesztésnek kellett megelőznie. Végül az is meghatározó, hogy a polgármester és az alpolgármester milyen bizottságokat, illetve területet preferál. Így például, ha a polgármester egy sport klub elnöke, akkor az adott sportág támogatása kiemelt prioritással bír, minden más területtel szemben. Összegzésképpen megállapítható az, hogy a bizottságok munkája végeredményben érdeminek mondható; a képviselői tevékenység egyik fontos fórumát jelentik azonban a döntési súlypont nem helyeződött át, mivel az alapvető rendelkezési jogokat a testület magánál tartotta. Azonban szükséges leszögezni azt, hogy ha a bizottságok szerepét a jövőben növelni akarjuk,

201

akkor szükségképpen újra kell gondolni az Ötv.-ben lehetővé tett hatáskör leadás lehetőségét és a belső és külső tagok arányának megoszlását (Magyar Közigazgatás, 1992: 2-3.). VII.2.1. Civilek részvétele a szakbizottságokban 92 A hagyományos képviseleti elven kívül lehetőség van annak kiszélesítésére, azaz be lehet(ne) vonni más települési csoportok képviselőit, akár még érdekképviseleti alapon is: intézmények küldötteit, polgári csoportok képviselőit stb. Például egy városi önkormányzat szociális és egészségügyi bizottságába külső tagként bevonható a kórház képviselője vagy ezen a területen tevékenykedő jelentősebb egészségügyi szervezet képviselője. Egy korábbi vizsgálat azt mutatta, hogy a nonprofit szerveződések nem képesek számottevő befolyást gyakorolni a helyi költségvetési döntésekre. Míg egy ötfokozatú skálán elért pontszámuk az alpolgármesterek szerint 1,6, addig a jegyzők szerint csak 1,4 volt (Horvát M.T.-Péteri G., 1993: 130.). Az azóta eltelt időszak némi változást hozott a civil szervezetek döntésbefolyásoló képességében. A MeH által készített vizsgálat szerint az önkormányzatok a civil szervezetek döntésbefolyásoló képességét település nagyságától függően 2,1–2,8 közé helyezték egy ötfokú skálán (Csegény P.-Kákai L. 2001: 62.), amely mértékét tekintve hasonlít a KSH által polgármesterek és képviselők körében végzett vizsgálat adataihoz 93 (Bocz J. 1999: 42.). A kapott eredmények összességében a civil szervezetek gyenge, közepes befolyását jelentik a helyi ügyek alakításában. A magyarországi értékek azonban nem egyedülállóak a közép-európai régióban. Romániában például az önkormányzatok mindössze egytizede vonja be a civil szervezeteket a helyi költségvetés vitájába, de arányuk Litvániában sem éri el a 20%-ot. A térségben csupán Lengyelország mutat jelentős (44%) hajlandóságot a civil szervezetek költségvetési vitába való bevonására (Wright, G. 2002: 399.). A Meh által 2000-2001-ben készítetett vizsgálat adatai szerint a bizottságokban a városi önkormányzatok 64%-ában (149), a főváros kerületeinek 64%-ában (14) és a községek 35%ban (1010) van civil szervezetet képviselő személy. Nyolc olyan fővárosi kerület található, ahol egyetlen civil sincs, és mindössze öt olyan, ahol az átlagos arányt meghaladó a civil szféra képviselete a külső bizottsági tagok között. (a XXIII. és a XVI. kerületben található a legtöbb civil bizottsági tag.) A fővárosi adatok alacsonyabbak, mint a városiak, hiszen 673 bizottsági kültagból 81 (12,03%), míg a városokban 2485 külső tagból 397 (15,97%) civil, a 92

Továbbiakban bizottság. A vizsgálat során a polgármesterek és a képviselők egy 10 fokú skálán „osztályozták” a civil szervezetek bevonását az önkormányzat munkájába, melyben a polgármesterek - település nagyságtól függően - 4,2-4,7, a képviselők pedig 4,4 osztályzatot adtak. 93

202

községekben pedig az 5224 külső tagból 163 (3,1%) tartozik valamely civil szervezethez. Sokkal több információt kapunk azonban, ha az önkormányzatok száma mellett azt is vizsgáljuk, hogy összességében hány civil szervezeti képviselő található a különböző nagyságú önkormányzatok szakbizottságaiban. A fővárosi önkormányzatok bizottságainak átlag 34, a városi önkormányzatoknak 17, a községinek pedig átlagosan 2 külső tagjuk van, ebből a főváros kerületeiben négy, a városokban öt fő tartozik civil szervezethez. A civil képviselők testületen belüli magasabb aránya – ahol egyáltalán van – jellemzően nagyvárosi jelenség, ez még akkor is igaz, ha tudjuk, hogy a nagyobb városokban a pártok befolyása a bizottságok külső helyeinek elosztásában nagyobb. A kisvárosokban és a községekben a helyi civil szféra bizottsági részvételének kisebb gyakorisága egyrészt a bizottságok alacsonyabb számával vagy éppen azok hiányával, másrészt a településen működő és a döntés-előkészítésbe bevonható szervezetek szűk körével magyarázható. A KSH 2002-es adatai szerint az önkormányzatok 3%-ában található a bizottsági elnökök és 11%-ában a bizottságok kültagjai között civil szervezetet képviselő személy. 37. táblázat

A civil szervezetek képviselői az önkormányzati szakbizottságokban Bizottság ebből civil elnökök Budapest 223 6 Megyeszékhely 151 8 Egyéb város 1269 34 Község 3655 41 Összesen 5298 89 Forrás: Sebestény I. KSH 2002: 119.

Szakbizottsági kültag 822 577 2949 5224 9572

ebből civil 26 34 162 162 387

Ha az egyes településeken megválasztott bizottság elnökök és bizottsági kültagok között vizsgáljuk a civil szervezetek képviselőinek arányát, akkor azt mondhatjuk, hogy számuk és arányuk meglehetősen alacsony (a bizottság elnökök között 1,7%, a bizottsági kültagok esetében 4%). Az elmúlt évek kutatási anyagai 94 és a fenti adatsorok is egyértelműen jelzik, hogy a nonprofit szervezetek választott vagy delegált tagjaik útján ugyan bekapcsolódhatnak a település ügyeinek intézésébe, valamint a helyi döntéshozatali folyamatokba, a gyakorlat azonban azt mutatja, hogy részvételük nem tekinthető meghatározónak.

94

Példaként említhetők a KSH adatsorai vagy a Nonprofit Kutatócsoport Egyesület vizsgálatai.

203

A KSH adatai szerint szerint 1996-ban a megkérdezett önkormányzatok 17%-a 95 nyilatkozott úgy, hogy a helyi civil szervezetek hivatalosan is részt vesznek az önkormányzati döntések előkészítésében. Ez a részvétel településtípustól függően különböző módon valósult meg. 28. ábra A nonpr ofit szer vezetek döntés-előkészítésben való r észvételének településtípusonkéni ar ánya, 1996 % Budapest

Megyeszékhely

Egyéb város

Község

100

80

60 88

40

70 61

60

59

50

50 41

20

35

51 41

35

33

32 20

18

0

i ág t tts kén o z bi tag ó

t ér lk nt Fe tőké ér ak sz

an t gb én tsá dők t o iz kö c b mű ho zre d A kö

nd lla Á

on

éb

ód m

y Eg

( Budapest n=11, Megyeszékhely n=17, Egyéb város n=107, Község n=395)

F orrás: Sebestény I. .KSH, 1998:70.

Budapesten és a megyeszékhelyeken jellemzően ad hoc bizottságokban és felkért szakértőkként, az egyéb városokban pedig állandó és ad hoc bizottságokban vettek részt a civil szervezetek. A községekben a részvételi formák között nem mutatkoztak lényeges különbségek. A MeH által 2000-2001-ben készítetett vizsgálat adatai a részvétel némi bővüléséről tanúskodnak. A kerületi és a városi önkormányzatok közel kétharmada nyilatkozott úgy, hogy az önkormányzati döntés–előkészítésben részt vesznek a nonprofit szervezetek. Minél népesebb az adott település, annál valószínűbb, hogy a szakbizottságokban a civil szervezetek képviselői

valamilyen

szerepet

kapnak

a

döntések

előkészítésében

vagy

azok

meghozatalában. Az adatok szerint a civil szervezeteket a megyeszékhelyek vonják be leginkább és a kerületek a legvésbé a döntéshozatalba. Állandó bizottsági tagként a városi önkormányzatok 35%-ában, ad hoc bizottságokban 41%-ában és felkért szakértőként 36%ában vesznek részt a nonprofit szervezetek képviselői.

Ezen belül a nonprofit szervezetek a főváros kerületeinek 43%-ában, a megyeszékhelyek 94%-ában, az egyéb városok 59%-ában és a községek 13%-ában vesznek részt. 95

204

29. ábra Bizottságok kültagjai döntésahozatalban való r észvételi for máinak, településtípusonkénti előfor dulása Budapest

100

Megyei jogú város

Egyéb város

80

60 93,7

40

68,7

68,7 40,7

35,2

20

37,5

36,5 27,3

22,7

22,7

9,1

8,9

0

i ág t tts én zo agk i b t ó

nd lla Á

an t gb én tsá dők t o iz kö c b emű o h zr d A kö

s

t ér lk nt Fe tőké r ké za

on

é

y Eg

b*

ód m

(Budapest n=15, Megyei jogú város n= 16, Egyéb város n=85) *Egyéb: Eseti egyeztetés, állandó meghívottak, pályázat, érdekegyeztető fórum, javaslattétel, testületi előterjesztés véleményezése stb.

F orrás: Szabó István 2000, 2001

* Többféle részvétel is elképzelhető egyidejűleg. Az ábra esetszámai csak azokra az önkormányzatokra vonatkoznak, ahol a civil szervezetek részt vesznek a döntéshozatalba.

Az ábra szerint a főváros kerületeiben a bizottságok kültagjainak részvételi lehetőségei sokkal korlátozottabbak, mint a megyei jogú városokban. A civilek az önkormányzatok állandó bizottságainak munkájában a kerületek mindössze 23%-ában vesznek részt rendszeresen. Valamivel több mint felüknél létrehoztak már ad hoc bizottságot, azonban ezeknek csak egytizedében kérték fel közreműködőnek a civil szervezetek képviselőit. Településtípusonként vizsgálva megállapítható, hogy míg a megyei jogú városok a civileket az állandó bizottságokba, 96 illetve felkért szakértőkként rendszeresen vonják be, addig az egyéb városok az állandó bizottságoknál, a különböző ad hoc bizottságoknál, valamint felkért szakértőkként csupán alkalmanként számítanak a nonprofit szervezetekre. A legtöbb településen 97 a szakbizottságok kültagjai – a bizottságok képviselő tagjaihoz hasonlóan – szavazati joggal vesznek részt. Tehát ahol meghívják a szervezetek képviselőit, ott az esetek nagy többségében szavazati jogot is biztosítanak számukra.

A megyei jogú városok 62%-a rendszeresen meghívja a civil szervezetek képviselőit a szakbizottságok üléseire, melyekben azok többnyire állandó bizottsági tagokként vesznek részt. 97 Függetlenül annak méretétől és jellegétől. 96

205

38. táblázat A bizottságok kültagjainak jogai településtípusonként 98 (Az „igen” szavazatok száma és aránya %-ban) Javaslati jog Budapest Megyeszékhely Egyéb város Forrás: Szabó István, 2000, 2001

db 5 2 7

% 23 18 8

Véleményezési jog db 5 2 9

% 23 18 10

Szavazati jog db 20 13 128

% 91 88 81

A táblázat adataiból jól látszik, hogy kevés fővárosi, illetve városi önkormányzat ad javaslati és véleményezési jogot a civil szervezeteknek. Ezen belül is leginkább azok az önkormányzatok ruházzák fel a civil bizottsági tagokat a fenti jogokkal, ahol a képviselőtestületben civil delegáltak is ülnek. A szakbizottságokban a kültagok általában szavazati joggal vesznek részt, és csak két olyan fővárosi kerület van, ahol nincs szavazati joguk a bizottsági kültagoknak, azonban mindkét kerületben van civil a képviselők között. A községekben a civil szervezetek részvételi lehetősége a döntéshozatali munkában más elvet követ, mint amit a városoknál megfigyeltünk. Ennek oka az, hogy a kis településeken a bizottsági rendszer kisebb mértékben működik, mint a városokban. Amennyiben van is bizottság az önkormányzaton belül, azok száma egy vagy kettőre 99 korlátozódik, másrészt, ahol a képviselő-testület létszáma 5–7 fő, ott nem nagyon érdemes bizottságokra „bomlani” (Horváth M. T.-Péteri G. 1993: 64-65.). A KSH a döntés-hozatalban való részvétel módját más módszerrel vizsgálta. Ebben a megközelítésben nem a szakbizottsági struktúrába való bekapcsolódás módjára és gyakoriságára kérdeztek rá, hanem a konkrét részvételi formákra.

Adataik szerint az

önkormányzatok egyharmada vonja be a civil szervezeteket a döntés–előkészítő munkába. A döntés-előkészítésbe bevont szervezetek körén belül azonban jól látszik az, hogy az önkormányzatok csupán alkalomszerűen 100 vonják be a civil szervezeteket konkrét helyi problémák megoldásába, előkészítésébe.

98

A táblázatban azok az önkormányzatok szerepelnek, amelyek szakbizottságaiban részt vesznek a civilek. Ilyenek lehetnek például pénzügyi-költségvetési, egészségügyi-szociális, művelődési-kulturális, ügyrendi stb. 100 Ami minden vizsgált dimenzióban domináns választípusnak tekinthető. 99

206

39. táblázat Az önkormányzatok döntés–előkészítő munkájába milyen módon és rendszerességgel vonják be a nonprofit szervezeteket 101 Rendszeresen Alkalomszerűen Soha Összesen Megbízás munkaanyagok készítésére 14 4 18 – 1 13 3 17 5 107 31 143 32 406 274 712 38 540 312 890 Felkérés szakértői, elemzői tevékenységre 1 15 3 19 3 13 1 17 2 83 54 139 8 225 454 687 14 336 512 862

Budapest Megyeszékhely Egyéb város Község Összesen Budapest Megyeszékhely Egyéb város Község Összesen

Felkérés hivatalos véleménynyilvánításra 5 11 2 18 4 12 1 17 14 102 26 142 32 342 319 693 55 467 348 870 Személyes kötetlen megbeszélések 5 14 19 – 7 10 17 – 43 98 6 147 187 544 39 770

Budapest Megyeszékhely Egyéb város Község Összesen Budapest Megyeszékhely Egyéb város Község

Összesen 242 Forrás: Sebestény I. KSH 2002: 121.

666

45

953

Összességében megállapítható, hogy azokban az önkormányzatokban, ahol a pártok működése meghatározó ott a pártok „ódzkodnak” a külső tagok teljes jogú bevonásától, mivel ez esetleg felboríthatná a választások nyomán kialakult hatalmi erőviszonyokat Ez a pártok számára azért fontos, mert a bizottságok szavazattöbbséggel hozzák döntéseiket, s e tekintetben a pártoknak fontos, hogy milyen javaslatok kerülnek a képviselő-testület elé. Ennek

magyarázata

talán

a

döntési

mechanizmusban

megjelenő

túlzott

testületi

szerepvállalásban keresendő, ahol a politika nem enged teret a döntéshozás- és előkészítés „szinte” egyetlen területén sem a politikától távolabb eső szereplők számára.

101

A táblázat azokat az önkormányzatokat tartalmazza, amelyek bevonják a nonprofit szervezeteket a döntéselőkészítésbe.

207

VII. 3. A pártfrakció A pártfrakció a közgyűlés hivatalos struktúráján kívül álló szerv, mégis nagy fontossággal bír a közgyűlés munkájában. A pártfrakciók a helyi hatóságok politikai döntéshozó szervei. Minden pártfrakció a politikai párthoz tartozó, vagy ahhoz közelálló képviselőkből áll. A frakció határozza meg, hogy a hozzá tartozó képviselők a közgyűlésben vagy a bizottságban hogyan fognak dönteni. Ez a szerv zárt a külvilág számára. Míg azokban a szervekben, melyek nyitottak – a legtöbb bizottsági és közgyűlési ügy tárgyalásánál – az ügyeket a sajtó és a nagyközönség „szemei előtt” vezetik, addig a frakcióban ez a folyamat zárt ajtók mögött történik. A nyitott szervezetekben általában hallgatólagos szabályok korlátozzák a párton belüli vitákat – a pártegységet és a párt lojalitást fenn kell tartani. A pártfrakció magánszférájában azonban különböző nézeteket is kifejezhetnek és az érveléseknek sem kell tekintetbe venniük a sajtót vagy a közvéleményt. A közgyűlés napirendje teszi ki a frakció ügyeinek nagy részét, mivel általában a közgyűlések előtt tartják üléseiket. Azonban hangsúlyoznunk kell, ahogy a napirend alkalmazkodik a bizottságok folyamatos munkájához, úgy azok is alkalmazkodnak a hivatali struktúra által felvázolt napirendhez, tehát a hivatali struktúrát olyan struktúrának is lehet tekinteni, amely a frakciók ülésein a munka fő részét strukturálja (Stewart, J. 1993: 90). Tehát a frakciót mélyen befolyásolja a közgyűlés munkája, ahogy a frakció is befolyásolja a közgyűlést. A frakció általában zárt világ a köztisztviselők számára is, mivel politikai szerv (különböző szabályokkal és különböző magatartásmintákkal), a köztisztviselők általában csak közvetetten (a vezető vagy az elnök személyén keresztül) érintkezhetnek vele. Ezért lényegében a frakció a párt és a helyi kormányzat hivatali struktúrája között helyezkedik el. A magyar önkormányzati törvény nem tesz említést sem a pártokról, sem a frakciókról, ami önmagában nem biztos, hogy hátrányt jelent, mivel a jogszabályba foglalás leszűkíti a politikai magatartások spontán elemeit. A frakciók tevékenysége a bizottságokétól annyiban különbözik, hogy míg a bizottságok a közgyűlés döntéseit szakmai oldalról készítik elő, addig a frakciók helyi ügyekben pártpolitikai döntéseket hoznak (Kákai L. 1996: 323.). E két oldal a testületi munkában nem különül el expliciten egymástól, hanem „elmosódottabb” képet mutat. A parlamentben pártonként alakulnak frakciók, azonban ez az önkormányzatokban nem szükségszerűen van így (Horváth M. T. 1996: 120). A választásokon a képviselők a legkülönbözőbb pártok, pártszövetségek és egyéb szervezetek támogatásával kerülhettek be a

208

közgyűlésekbe, ahol különböző politikai kompromisszumok, alkuk révén akár teljesen „vegyes” frakciók is alakulhattak. A frakció eredményességének egyik biztosítéka, hogy mennyire képes egységesen fellépni a testületi munkában, valamint az egyes frakciók tevékenységének mennyiben van hatása a testületi ülésekre. Magyarországon a rendszerváltás után a pártoknál szervezett és fegyelmezett pártpolitika vonásait csak elvétve figyelhettük meg, aminek okát egyrészt talán az elmúlt időszak gyors pártszerveződésének negatívumaiban kereshetjük. A képviselők sok esetben „lelkiismeretük” alapján szavaztak, s csak olyan kérdéseknél volt fontos az egységes szavazat, amit az egyes frakciók kimondottan annak nyilvánítottak. Ezzel szemben mára a frakció fegyelemnek és az együtt szavazásnak jóval nagyobb a szerepe a közgyűlés munkájában. A frakciók nagyobb nyilvánosság előtt tevékenykednek, mint korábban, így álláspontjuk hatással van a pártok helyi megítélésének alakulására. A frakciók ismertségét jól mutatják egy a Dél-Dunántúl három megyei jogú városában készített OTKA vizsgálat adatai is, ahol a megkérdezettek átlagosan közel fele (Pécsett 44%, Kaposváron 50%, Szekszárdon 56%) tudott a képviselőtestületben kialakult frakciókra vonatkozó kérdésekre bármiféle választ adni (Csegény P.Kákai L. 2002). Összegezve; a frakciók szerepe a testületi munkában még nem kristályosodott ki igazán. A frakcióknak kezdetben egy számukra ismeretlen térben kellett megtalálniuk az együttműködés különböző módozatait a sikeres és hatékony működés biztosítása érdekében. Ez a gyakorlatban hosszadalmas és konfliktusos folyamat volt, amit a frakciók egy „tanulási” fázison keresztül sajátítottak el. Mára viszont a pártfrakciók professzionalizálódásának következtében a képviselő-testületek a legnagyobb városokban parlamentszerűen működnek, ahol a hozzászólások rendje szigorúan szabályozott és a döntéshozatalban a szavazati arányok sokszor igen kényes, labilis egyensúlyra épülnek, amelyek megkövetelik a fegyelmezett frakciók működését (Pálné Kovács I. 1999b: 55.). A frakciók együttműködési formáinak – mint azt korábban láttuk – nincsenek írott szabályai, éppen ezért számtalan út létezik, amit a testületen belül tevékenykedő frakcióknak maguknak kell megtalálniuk és kiépíteniük. Ehhez nagy segítséget nyújthat helyi pártstratégiák és programok készítése, és az ezen programok mentén létesülő frakciók közötti egyeztetések. Mindezek alapján elmondható, hogy a pártok - főleg a nagyvárosokban - tartós és meghatározó elemeivé váltak az önkormányzati politika alakításának és a kezdeti bizonytalan lépések után egyre inkább képesek válaszolni azokra a kihívásokra, amelyek a helyi környezetből érkeznek.

209

VII. 4. A hivatal A hivatal és az abban tevékenykedő hivatalnokok szerepének számtalan értelmezése, megközelítése lehet. Fölfoghatjuk úgy, mint egy szabályozási rendszert, vagy egy olyan kormányzati rendszert, melyben a hivatalnokok dominálnak, de megközelíthetjük úgy is, mint az igazgatás és vezetés egy módját vagy a hatékonyság és szakszerűség megtestesítőjének eszközét, végül pedig egy olyan társadalmi csoportként is kezelhetjük őket, amelybe azok tartoznak, akik a hivatalokban dolgoznak (Page, E. C. 1992: 5-7.). A vizsgálódásomban elsősorban arra vagyok kíváncsi, hogy a hivatal milyen szerepet tölt be az önkormányzatok szervezeti és döntéshozatali rendszerében. A hivatal a legfőbb szerv az önkormányzatok folyamatos munkájában. A helyi adminisztráció feladata a helyi politikai döntések előkészítése és végrehajtása. Különböznek a közgyűléstől, a bizottságtól és a frakciótól, melyek csak időközönként ülnek össze. Erőssége a folyamatosságban rejlik, dolgozóinak folyamatos munkát biztosít, elvégzi a helyi kormányzat által rá rótt feladatokat és információszolgáltató a döntéshozók felé. A hivatal két fő elemmel bír: kontrollált hierarchia és szakmai alap (Stewart, J. 1983: 92.). A hivatal hierarchikus szervezet hivatalos felelősségi lánccal. A hivatal felel a hivatalvezetőnek, aki maga felel a bizottságoknak. A felelősség hosszú láncolatait a közigazgatási lojalitás (törvényben

rögzített bérrendszer,

előmeneteli

rendszer,

képesítési

feltételek

stb.)

hagyománya teremtette meg (Pálné Kovács I. 1999b: 57.). Az önkormányzat választott szervei és vezetői a jegyzőtől és a hivatali apparátustól lojalitást, a testület döntései iránti elkötelezettséget, pártatlan magatartást és színvonalas szakmai kiszolgálást várnak. A hivatal előterjesztéseket, jelentéseket készít a bizottságoknak. A hivatalnak egy hivatalos véleménye van, ugyanis nem lenne lojális a különböző nézetek kifejezése. A helyi apparátus viszont hivatalának gyakorlásához stabilitást igényel, lévén, hogy a versengő pártrendszerekben a helyi képviselők és tisztségviselők választási ciklusonként cserélődhetnek. A közigazgatási hierarchia élén a politikai vezetés áll, ugyanis a politikus felel a döntések tartalmáért a választóknak, a hivatalnokok a végrehajtás hatékonyságáért a politikai vezetésnek (Körösényi A. 2000: 263.). A tanácsrendszerben a helyi apparátus túl nagy, míg a képviselet túl kis szerephez jutott. Az önkormányzati törvény megalkotásánál a pártok ezen az „örökségen” akartak gyorsan és radikálisan változtatni. Ez oda vezetett, hogy a testületi, helyi demokratikus megoldások nagyobb, míg az igazgatási hatékonyság kisebb hangsúlyt kapott. Jelentős „tisztogatás”, elbocsátás az önkormányzatok megalakulásakor a helyi hivatalokból nem történt, ami azt is jelenti, hogy az önkormányzatok személyi állománya döntően a

210

tanácsrendszerben igazgatási tapasztalatot szerzett „gárdára” épült. A kezdeti időszakban gyakoriak voltak az ütközések az apparátus és a választott képviselők között, ami abból fakadt, hogy az apparátus vagy nem úgy készítette elő az előterjesztéseket, mint ahogy a képviselők elvárták volna, vagy a laikus képviselők nehezen fogadták el, hogy bizonyos elképzeléseik megvalósításának esetleg törvényes akadályai lehetnek. A köztisztviselőkről szóló törvény megszületéséig az apparátus a testület politikai befolyásolásának szándékával szemben kiszolgáltatottabb helyzetben volt. A törvény megszületése ellenére számolni kell azzal a realitással, hogy a politikai váltógazdaság hatásai minden választás után közvetlenül érintik a közigazgatás személyi állományát is, hiszen a személyi állomány bizonyos csoportjainak kiválasztásában a bizalmi jelleg erősen dominál. A pártok és frakciók nemcsak a hivatali tisztviselők kiválasztásán keresztül befolyásolják az önkormányzat hivatalát, hanem a testület „felállása” után a hivatal átszervezésével is. Az önkormányzati működés első időszaka (1900-1994) azt mutatta, hogy a tapasztalatlan képviselőtestület magával és az apparátusának áttekintésével volt elfoglalva, s csak később, ahogy egyre inkább „beletanult” szerepkörébe, fordult a helyi társadalom gazdasága és annak gondjai felé. Ennek ellenére – mint korábban már jeleztem – a hivatalnokoknak a politikusok többségével szembeni szakmai fölénye továbbra is érvényesnek tekinthető, hiszen az egyes irodák kompetenciakörébe tarozó területekről érkező információk szelektálásával nagyban befolyásolják, hogy mely ügyek kerülnek a bizottságok vagy a képviselő-testület elé. A beterjesztések jelentős részében (különösen a tisztségviselők esetében) az apparátus szerepel, mint döntés-előkészítő, ezzel szemben olyan kérdésekben, melyek mögött valamely politikai párt szándéka, érdektörekvése húzódik meg, azokban az esetekben gyakran előfordul, hogy az apparátus által előkészített anyag az utolsó pillanatban a politikai szándékok változása miatt értelmét veszti. Nagy segítséget nyújthat a működésben az, ha úgy építik fel a hivatali és bizottsági struktúrát, hogy azok egymással kompatibilisek, valamint ha a hatáskörök meghatározása pontos és a döntési mechanizmusba illeszkedő (Cross, M.-Mallen, D. 1987: 115-124.). A magyarországi tapasztalatok (főleg a nagyvárosokban) kezdetben azt mutatták, hogy a bizottsági és hivatali struktúra nem illeszkedett sem feladataiban, sem hatásköreiben egymáshoz, gyakoriak voltak a párhuzamosságok. Ezt a problémát próbálták meg kiküszöbölni a főleg a második önkormányzati ciklusban (1994-1998). A hivatal belső átalakításánál a következő szempontokat érvényesítették: A hivatal tevékenységének egyrészt az Ötv-hez, másrészt az egyéb államigazgatási tennivalókhoz kell idomulnia. Az átalakítás egyik célja, hogy az önkormányzatok áttekinthető szerkezetű, felesleges párhuzamosságokat

211

kiküszöbölő, egyszerű döntési mechanizmust kiépítő, fejlett információs rendszerrel rendelkező és a feladat- és hatásköri rendszerhez igazodó struktúrát alakítsanak ki. Az átalakítás másik célja, hogy összhangba kerüljön a hivatali szervezet a bizottsági struktúrával. Ezt a célt a hivatali struktúra vertikálisan történő fokozatos „nyújtásával” próbálták elérni az önkormányzatok. Az irodák „felett” kezdetben osztályok szerveződtek, majd később (19982002) főosztályok. Így a szervezet főosztály, osztály, csoport hivatali egységekre tagolódott. A főosztályok kialakításával az volt a cél, hogy azok teljes egészében lefedjék a polgármesteri hivatal tevékenységi területét. A hivatalvezetők (középvezetők) és a tisztségviselők (felsővezetők) közötti kölcsönös információ csere rendkívül fontos a hivatal, ill. a testület sikeres működése szempontjából. A modern hivatal irányítás egyik kulcstényezője az információ áramoltatására szolgáló találkozók rendszeressége. Ennek bizonyítékaként említhetnénk meg, pl. Angliát, ahol ezt a „Bains Report” kifejezetten a sikeres működés alapjának tekintik. A hivatalvezetőnek ugyanis szüksége van azokra az információkra, amelyek a végső döntés meghozatalához elengedhetetlenek, és a felsővezetőknek is fontos, hogy a hivatal működésében jelentkező aktuális problémákról kellőképpen informálva legyenek. Erre szolgálnak a „vezetői értekezletek”, amelyeket Angliában hetente tartanak, de ha szükséges, akkor ennél sűrűbben is (Cross, M.-Mallen, D. 1987: 120-121.). Ezzel szemben Magyarországon lassabban haladt az ilyen egyeztető fórumoknak a kialakulása és rendszeres működése. Míg vezetői értekezletet 1991-ben a városok felében tartottak legalább hetente, addig 1994-ben már több mind 80%ukban (Horváth M. T. 1996: 148.). A vezetői értekezleteknek nincs semmiféle döntési kompetenciájuk, csupán informálódási „csatornaként” működnek. Az egyeztető fórumok a gyakorlatban azonban – az irodavezetők elmondása szerint – nem teljesen töltik be ezt a feladatukat, mivel gyakran „panasznapként” működnek, ahelyett, hogy a közös megoldást igénylő feladatokat beszélnének meg. Gyakran olyan ügyek is ide kerülnek, amelyeket az irodavezetők egymás között is meg tudnának oldani. Mindezek magyarázataként részben a korábban már említett magyarázatra utalnék, miszerint a hivatalvezetők hajlamosak a túlzott lojalitás kimutatására a felsővezetők irányában, aminek ez az egyik gyakorlatban megjelenő fóruma.

212

VII. 5. A polgármester és az alpolgármester A polgármester, mint a város első embere bonyolult és egyszerre többirányú ütköző zónában áll. 1990-ben a 10 000-nél nagyobb lakosú településeken a polgármestert a képviselő testület választja meg, ami óriási pszichikai terhet jelent a polgármester számára. Hiszen úgy volt képviselő, hogy valójában nem képviselő, hiszen a lakosság közvetlenül nem választhatta meg, de mindjárt a város első embere. Ugyanakkor egy többirányú játéktérben kell mozognia, azaz egyszerre többirányból érkező elvárásoknak kell megfelelnie, annak érdekében, hogy a testület működőképessége biztosított legyen. Egyszerre kell képviselnie a helyi érdekeket és viselnie az állam által rárótt felelőséget. A gyakorlatban ez úgy néz ki, hogy a polgármester politikai felelősséggel tartozik a képviselőtestületnek, azaz az önkormányzati ügyekben a testületnek van alárendelve, az államigazgatási tevékenységében viszont nem a testület döntései kötelezik, hanem a jogszabályok (Horvát M. T. 1996: 150.). A polgármesternek a képviselők többségének bizalmát is bírnia kell, mivel nélkülük az alapvető döntések meghozatala lehetetlen. Ugyanúgy „bírnia” kell az apparátus bizalmát is az ügyintézés zavartalanságának biztosítása érdekében. Végül fontos, hogy saját pártja elvárásainak is megfeleljen. Mint látszik ez bonyolult „játéktér”, ahol a polgármesternek ügyesen kell „lavíroznia”, hiszen nem kisebb a tét, mint a város működőképességének a biztosítása. Ezek alapján azt gondolhatnánk, hogy a polgármester megválasztásának főbb tulajdonságai között a politikai semlegesség és a szakmai felkészültség a meghatározó. A három megyei jogú városban végzett OTKA-kutatás ezeket az elvárásokat részben tükrözik is. Az adatok azt mutatják, hogy a polgármester-választásnál a választópolgárok elsősorban a személyi kvalitásokat részesítik előnyben a párthovatartozással szemben. 40. táblázat

Milyen tulajdonságok jelentenek az ön szemében előnyt egy polgármesternél? (százalékos megoszlás) Állítások Szakmailag felkészült A polgárok problémáira figyelő Megbízható Tisztességes Széles látókörű Magabiztos Befolyásos Őszinte Nagy munkabírású Újító szellemű Kormányzó párt tagja Pártok felett álljon (Több válasz lehetséges) Forrás: Csegény P.-Kákai L. 2002

Pécs 41,4 39,9 44,4 39,3 21,6 18,0 16,5 11,3 8,0 7,8

Kaposvár 55,5 53,7 33,7 30,2 18,0 17,6 14,1 13,9 13,8 12,4 11,4 -

Szekszárd 54,2 43,0 43,9 42,4 26,4 17,4 20,4 7,5 7,3 9,5

213

Az utóbbi időben készült nemzetközi összehasonlító vizsgálatok (New Damocracy and Local Governance) ezzel szemben azt mutatják, hogy különösen a nagyvárosok politikai színpadán megjelentek a pártos polgármesterek, akik vezetői felhatalmazásuk fontos részének érzik a kormányzó párthoz, illetve valamely ellenzéki párthoz tartozásukat, és elfogadják ezt a szempontot a jövőbeni helyi fejlődés feltételeként (Szőgyi L. 2002: 328.). A polgármester a kezdeti időszakban az önkormányzati ügyekben mindenben a testületnek volt alárendelve, mivel az önkormányzati törvény értelmében a polgármestereket a városokban nem közvetlenül, hanem a testületek választották meg, ami nyilvánvalóan erőteljes pártfüggést eredményezett. E függés miatt gyakran nem volt képes személyes hatalmát, pozíciókészletét használni a testületen belüli konfliktusok kezelésére, kegyenlítésére (Pálné Kovács I. 1997b: 57.). Ezért a szerepköre „gyenge” (Verebélyi I 1987: 213) volt a testülethez viszonyítva, amit a törvény úgy oldott, hogy erős befolyást biztosított az apparátus viszonylatában, azáltal, hogy az apparátus feletti munkáltatói jogot a törvény a polgármester kezébe helyezte. Az önkormányzati törvény a polgármesterhez telepítette a polgármesteri hivatalnak a jegyző útján való irányítását. Ez azt jelenti, hogy elvben a polgármester és a jegyző is az egész hivatal működéséért felel. Ezzel a megoldással lényegében a törvényalkotók egy hatalmi háromszöget hoztak létre az önkormányzatokban. A polgármester, a jegyző és a választott testület sok önkormányzatban egymással versengett, amit gyakran pártérdekek is motiváltak (Bőhm A. 1999: 122.). A polgármester az önkormányzati törvény értelmében „irányítja” a hivatalt, míg a jegyző „vezeti” azt. Ez a kettősség a gyakran jelentett hatásköri problémát a polgármester és a jegyző között. Ha a két tisztségviselő között személyes rivalizálás, konfliktus alakul ki, ez esetben a jogi szabályozás nem tud segíteni a helyzet feloldásában (Pálné Kovács I. 1999b: 57.), mivel a munkáltatói jogokat a törvény a polgármesterhez telepítette, így az ő hatásköre erősebb, mint a jegyzőé. Az önkormányzati törvény 1994-es módosítása politikai szempontból az „erős” polgármesteri modell irányába mozdult el (Verebélyi I 1987: 213), hiszen a polgármester közvetlen választása erős legitimitást ad számára. A módosítás lehetővé tette, hogy a törvény a polgármestereknek kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört állapítson meg, azonban e felhatalmazással nem élt a törvényalkotás (Magyar Közigazgatás, 2001: 139.). A polgármester mozgástere továbbra is szűk maradt, különösen akkor, ha a képviselőtestületben nincs stabil támogatottsága. Ezt jól mutatja egy Pécsről készített esettanulmány is, ahol a polgármestert támogató koalíció felbomlása, komoly politikai válságot eredményezett (Kákai L. 1997). A testülettől való függés nem csak politikai, hanem közjogi szempontból is fennáll, hiszen a testület gyakorolja a polgármesterrel szemben a munkáltatói jogokat (Pálné

214

Kovács I. 1999b: 56.). Azonban arra is rá kell mutatnunk, hogy a közvetlen választás olyan helyzetet is teremthet, ahol a polgármester kevésbé tart kapcsolatot a képviselő-testülettel. Ez esetben a testület nem tudja ellenőrizni a polgármestert, ami azt eredményezheti, hogy a polgármester a testületet „megkerülve” kormányoz, vagy ha alkalmatlan a polgármester a feladatára, akkor sem lehet leváltani. Meglehetősen ellentmondásos a szerepük az alpolgármestereknek is. Az önkormányzati törvény a testület kezébe adta az alpolgármesterek számának meghatározását. A pozíciók elosztása és az alpolgármesterek számának meghatározása általában politikai alku tárgya. A törvény egyébként az alpolgármesterek esetében nagyon kevés eligazítást ad, de ettől az SZMSZ sem tér el lényegesen. A törvény szerint az alpolgármestereknek a polgármesterhez kell kötődniük, azonban a gyakorlat azt mutatja, hogy a politikai alkuk révén kinevezett alpolgármesterek inkább valamely párt ellenőrző szerepét képviselik a polgármesterrel szemben semmint annak segítőjeként. A státusuk kevésbé rögzített, inkább egy szabadon lebegő köztes pozíció az övék. Az alpolgármestereknek ugyanis önálló hivatali felelősségük lényegében nincs, inkább közbeiktatott vezetői pozíciót töltenek be a hivatalok vezetői és a polgármester között. Főbb feladataik – az SZMSZ szerint –, hogy ellátják a testülettől, ill. a polgármestertől kapott feladatokat, valamint koordinálják a tevékenységi körükbe tartozó bizottságok munkáját, ill. a feladatok végrehajtásában a hivatal tevékenységét.

215

VIII. A civil szervezetek helyi érdekérvényesítésének, döntésbefolyásolásának egy lehetséges útja: civilek által létrehozott fórumok, kerekasztalok A civil szervezetek bekapcsolását az önkormányzati döntések előkészítésébe nagyban elősegíthetné, ha a jelenleg szétaprózott szervezetek képesek lennének alulról megszervezni önmagukat,

és

az

így

létrehozott

szervezeti

forma

létesítene

kapcsolatot

az

önkormányzatokkal. Egy ilyen szerveződésnek többféle funkciója lehetne: például a jelentősebb, települést érintő kérdések – mind testületi, mind bizottsági – előzetes véleményezése, melynek révén a megszületendő testületi döntés nagyobb legitimitást nyerhetne. Kölcsönös szervezeti formát öltő információáramlás kialakítása, ami által az igények és az elvárások, valamint az együttműködési keretek meghatározhatóbbakká válhatnának. Jelenleg – mind a KSH, mind a Miniszterelnöki Hivatal által végzett vizsgálat adatai szerint – az alulról szerveződés nagyon lassan halad. Az önkormányzatok körében 20002001-ben készített vizsgálat szerint a települések mindössze 5%-ában tudnak arról, hogy az önkormányzat és a civil szervezetek között létezik valamilyen intézményes egyeztető fórum. Ha viszont az egyes településkategóriákat külön vizsgáljuk, akkor egészen más adatokat kapunk. Míg a fővárosi kerületek közel felében, a megyeszékhelyek kétharmadában, addig az egyéb városoknak csupán egytizedében működik intézményes formában az önkormányzat és a civil szervezetek között valamilyen egyeztető fórum (civil kerekasztal, civil fórum stb.). Ezzel szemben a községekben csak elvétve találunk ilyen szerveződési formát, ami természetesnek tekinthető akkor, ha figyelembe vesszük, hogy ezeken a településeken jóval kevesebb szervezet található, így a civil érdekek megjelenítésének más csatornái alakultak (személyes megbeszélések, polgármesteri tájékoztatók stb.) ki.

216

41. táblázat Van-e az önkormányzat és a civil szervezetek között valamilyen intézményes egyeztető fórum? A MeH vizsgálat adatai szerint Van

Nincs

db 10 12 38 100 160

Összesen

% db % db Budapest 45,5 12 54,5 22 Megyeszékhely 75,0 4 25,0 16 Egyéb város 26,2 107 73,8 145 Község 3,5 2798 96,5 2898 Összesen 5,2 2921 94,8 3081 A KSH 2002-es felmérése szerint Budapest 11 47,8 12 52,2 23 Megyeszékhely 13 72,2 5 27,8 18 Egyéb város 24 11,0 194 89,0 218 Község 100 3,5 2798 96,5 2898 Összesen 148 4,7 3009 95,3 3157 Forrás: Szabó István 2000, 2001; Sebestény I. KSH, 2002: 121.

% 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

Az egyeztető fórumok viszonylag új jelenségnek tekinthetők, hiszen többségüket az utóbbi három évben hozták létre és az évről évre megfigyelt számok nem mutatnak dinamikus növekedést, amiből arra is következtethetünk, hogy az ilyen „alulról” szerveződő formák kialakulása meglehetősen lassan halad. Érdekes módon a fővárosban szerepük és jelentőségük messze elmarad a megyei jogú városokétól. A fórumok üléseinek rendszeressége alapján megfigyelhető, hogy a nagyobb településeken valamilyen megállapított ülésterv alapján működnek, míg a kisebb városokban szükség szerint tartják üléseiket. A 2000-ben megfigyelt ülésszámok alapján elmondható, hogy ezeknek a fórumoknak több mint fele évente egy-két alkalommal ülésezik, de további egyharmaduk sem ülésezik évi három-négy alkalomnál többet. Az adatok alapján megállapítható, hogy a civil egyeztető fórumok léte elsősorban nagyvárosi jelenség, ami érthető, hiszen ezeken a településeken viszonylag sok szervezet található, ami indokolhatja az ilyen egyeztető fórumok létét és működését. A civil szervezetek önszerveződési hajlama és az alulról építkező információs bázisok kialakításának igénye fontosabb lehet a civil szervezetek számára, ezért a civil szervezetek körében végzett vizsgálat keretében külön rákérdeztünk erre a területre. A Meh vizsgálata során 2000-2001-ben megkérdezett 2521 civil szervezetnek a települések 22%-ában volt tudomása arról, hogy működik valamilyen intézményes egyeztető fórum az önkormányzat és a civil szervezetek között (ezeknek közel egyharmada 1998-ban vagy később alakult).

217

30. ábra Van-e az Önök vár osában/ker ületében civilek által létr ehozott fór um? Van

16,6

Budapest

83,4

45,1

Megyeszékhely

54,9

25,4

Egyéb város

74,6

15,2

Község

Nincs

0%

84,6

20%

40%

60%

80%

100%

(Budapestn= 600, Megyeszékhely n= 306, Egyéb város n=714, Község n=901)

F orrás: Nonprofit Kutatócsoport Egyesület, 2000, 2001

A vizsgálat adatai kismértékben eltérnek az önkormányzatok körében végzett felmérés eredményeitől. Mindenképpen figyelemreméltó és elgondolkodtató, hogy a civil szervezetek az egyes településtípusokon belül, jóval kisebb arányban tudnak ilyen fórum létéről, mint az önkormányzatok. Ennek oka talán a szervezetek horizontális, azaz egymás iránti kapcsolatainak

szervezetlenségében,

valamint

információhiányban

keresendő.

Ez

a

megállapítás különösen a fővárosi kerületekre és az egyéb városokra igaz, ahol egyidejűleg akár több száz, vagy ezer szervezet is működhet, így az információhiány erősen éreztetheti hatását. Az adatok alapján a megyeszékhelyek civil szerveződései hajlamosabbak arra, hogy közös érdekvédelmi,

egyeztető

szerveződés

formájában

teremtsenek

kapcsolatot

az

önkormányzatokkal. A szervezetek vezetőivel készített interjúkból kiderült, hogy ahol létezik ilyen fórum, egy részüknél maga az önkormányzat kezdeményezte ennek létrehozását. Az egyeztető fórumok hiányát jól mutatja egy Zala megyében végzett vizsgálat is, ahol az adatok szerint a községek 99%-ában, a városok 83%-ában nincs civil szervezetek tanácsa, kerekasztal, vagy fórum. Ezzel szemben a Zala megyei civil szervezetek inkább a közmeghallgatásokat használják érdekeik képviseletére (Nadrainé Lippai M. 1999: 35.). A különböző településeken működő szervezetek közötti kapcsolat esetlegesnek minősíthető, ami több tényezőnek is betudható, Egyrészt a civil szerveződések is meglehetősen bizalmatlanok egymás iránt, amit jól mutatnak azok a feszülteségek is, amelyek a fórum vezetőjének megválasztása kapcsán jelentkezni szoktak. Másrészt, hogy mindannyian

218

ugyanarra a támogatásra számítanak, így elkerülhetetlen, hogy egymás ellenfeleivé váljanak. Csak akkor van a szervezetek között egyeztetés, amikor annak szükségét érzik. Ez általában helyi rendezvények megszervezését jelenti, ekkor megosztják egymás között a feladatokat is. Az adatok azt igazolják, hogy a nonprofit szervezetek és az önkormányzatok közötti párbeszéd és érdekegyeztetés intézményes fórumai általában (leszámítva a megyeszékhelyeket) hiányosak. Érdekesnek tűnhetnek a fővárosi szervezetek által adott meglehetősen alacsony (a legalacsonyabb) ismertségi értékek, melyek azt valószínűsítik, hogy a szervezetek közös érdekérvényesítési, kooperációra való törekvései jóval gyengébbek vidéki társaikénál. A fővárosi szervezetek 63%-ának nincs kapcsolata más helyi szervezettel (50%-ának pedig az azonos tevékenységet folytató szervezettel sem), ez az adat a városoknál 46%, a községeknél pedig 23%. A számokból levont talán kicsit „sommás” ítélet némi kiegészítéseként szolgálhat, ha megvizsgáljuk, hogy általában milyen okok gátolják a civil fórumok, kerekasztalok működését 102 (Kákai L. 2003; Horváth Cs. 1999: 435-444.). A kerekasztal megszűnésének lehetséges okai A megszűnést nem lehet egyértelműen a pártok és a képviselő-testületek „féltékeny” magatartásának tulajdonítani. Az interjúk a sematikus megközelítés helyett merőben más és többrétű okokra mutattak rá. Most a teljesség igénye nélkül megpróbálok ezek közül néhányat kiemelni. •

Problémának nevezhető a létrejövő szerveződés lehetséges szervezeti és működési formájának meghatározása. Példaként említhetők az olyan lehetőségek, mint a jogi forma meghatározása (egyesületi bejegyzés), vagy egy laza „konföderációs” működés választása. Mindkettő mellett komoly érvek hozhatók föl. A laza konföderáció hívei a függetlenség megőrzésének fontosságát hangsúlyozták, amelyben az önkéntes részvétel, a ki és belépés szabadsága megakadályozza a beolvadás veszélyét 103, amit alkalmanként a vezetők és vezetőségi tagok rotációs választása egészíthet ki. A jogi forma mellett érvelők elsősorban azt emelték ki, hogy jogi keretek nélkül egy szervezet nem tud valódi munkába kezdeni, hiszen még a bankszámlanyitás is bírósági bejegyzéshez kötött, e nélkül viszont már a működésük kezdetén elesnek a lehetséges forrásoktól. Egy hivatalos szervezet tagjának lenni azonban nem csak jogokat, de kötelezettséget és felelősséget is ró a

A problámák feltárásához számos civil szervezet vezetőjével készített interjú, és számtalan esettanulmány szolgált alapul. 103 Erre utalhat az is, hogy számos fórum szekció-rendszer kialakítására tett kísérletet, ami szintén a függetlenség megőrzésének irányába mutat. 102

219

résztvevőkre. Ezzel persze együtt jár a tagdíj-fizetés is, ami számos szervezetet riasztott el a tagságtól. A „háttérben” a szervezetek „viszolygása” a jogi keretek kialakításától inkább az egymással szembeni bizalmatlansággal magyarázható. •

Talán a legsúlyosabb gondot – és ez az esetek többségében a kerekasztalok kudarcának fő oka – a civil oldal tagolatlansága okozta. Hiányzott a szervezetek közötti összhang, amely lehetővé tenné egy széles együttműködés megvalósulását. Tulajdonképpen nagyon nehezen tudtak megegyezni az elnökség megválasztásáról, saját érdekeik veszélyeztetését látták egyes szervezetek vezetőinek „pozícióba kerülése” miatt. Az Ideiglenes Bizottság elnöke szerint a félelem alaptalan volt, hiszen az egyesület a civil szervezetek „helyzetbe hozására” törekedett. Elmondása szerint a pécsi civil társadalom több százas csoportjából talán 20-30 szervezet képes közéleti szerepet, feladatokat ellátni, ezért lett volna az egész szféra szempontjából előnyös ezeknek a szervezeteknek az előtérbe kerülése. Egy másik alapítványi elnök elmondása szerint a civil kezdeményezésekkel kapcsolatban probléma a rövid távú gondolkodás, a szervezetek többsége nem ismeri fel az állandó továbbképzés szükségességét. Sokan csak az azonnali támogatás, pénzforrás lehetőségére hajlandók aktivizálódni. A hosszú távon megtérülő befektetések lehetséges hasznát már nem mérik fel a szervezetek.

•

További probléma a vezetés kérdése, mivel az alapszabály szerint az elnököt maguk közül választják, ezért nagyon nehéz volt a megegyezés a szervezetek között. A civil szervezetek inkább riválisnak tekintik egymást a támogatási források megszerzése körüli küzdelemben, ahelyett, hogy a közös fellépés lehetőségeit kiaknázták volna. Ennek legfőbb oka az önkormányzati támogatási rendszer, amely még mindig egyenlő bánásmódban részesíti a kötelező önkormányzati feladatokat ellátó szervezeteket a más típusúakkal. A civileknek szánt keretet nem differenciálja, ezzel rivalizálást indítva el közöttük, ahelyett, hogy a kötelező feladatokat ellátókat intézménynek tekintenék, ezzel a nekik járó pénzt kivonnák a támogatás kategóriájába esőkéből.

•

104

A civil szervezetek oldaláról nézve akadályt jelent a kellő professzionalizmus hiánya. 105 Hiányzik a közös fellépés felismerésének igénye, ami elsősorban az egyéni lobbi eredményességébe vetett „vak” hit továbbélésének köszönhető.

104

A helyzetet tovább bonyolítja, hogy a szervezetek megítélése gyakran nem a teljesítményük, hanem az ismertség, „kapcsolati hálók” alapján történik. 105 Ezalatt nem elsősorban a szakmai felkészültséget értem, hanem elsősorban az önkormányzati politika, valamint a közpolitika ismeretének hiányát, ami nélkülözhetetlen az együttműködési formák megtalálása tekintetében.

220

Nem utolsó sorban pedig hiányoznak azok az egyéniségek, akik képesek lennének „arculatot” adni a formálódó szervezeteknek, vezető szerepre szert tenni, összefogni az azonos „körbe” tartozókat. •

A Kerekasztal kudarcát nem csak a civil oldal tagolatlanságában lehet keresni, hanem az önkormányzatok

„ellentmondásos”

helyzetében

is.

Erre

jó

példa,

hogy

az

önkormányzatok nemcsak intézményfenntartók, hanem egyben forráselosztók is, tehát a feladatellátás tekintetében az önkormányzatok riválisai lehetnek a civil szervezeteknek. A rivalizásálás talán ott mutatkozik meg, hogy egyre több önkormányzat hoz létre saját civil szervezetet, ahová nem csak a feladatokat, hanem a forrásokat is „kihelyezi”, ezzel az önkormányzati magatartással „kvázi” kiszorítja a civil szervezeteket a források és feladatok megszerzésének területéről. Ez a forma arra is jó, hogy az önkormányzat a nyilvánosság előtt továbbra is rejtve tarthassa az önkormányzati forrásokat és megőrizze az intézményrendszer átláthatatlanságát. Így az önkormányzatnak lehetősége van arra, hogy a kissé „paternalista” gondolkodásmódját érvényesíteni tudja. Hasonlóan érdekes, bár a pécsi esettanulmányhoz képest kissé más képet mutat a Tapolcai Civil Kerekasztal működése is. Az önkormányzat azon belül is elsősorban a polgármester tett kísérletet 1995-ben egy városi érdekegyeztető fórum létrehozására. Az alakuló ülésen a polgármester a stratégiai egyeztetés szükségességét hangoztatta az önkormányzat és a város különböző civil csoportjai között. A polgármester szavain felbuzdulva a város egyik szervezete már azt szerette volna, ha a képviselő-testületi ülések előtt véleményt mondhatnak az őket érintő javaslatokról. A polgármester ekkor visszakozott és ezt a lehetőséget legfeljebb a hosszabb távra szóló ügyeknél tartotta elfogadhatónak. Véleménye szerint „nem lenne helyes, ha a fórum befészkelődne a bizottsági ülések és a képviselő-testület döntései közé”. Ezek után a fórum, ahogy létrejött, úgy meg is szűnt (Győrffy Á. 2000: 158-177.). Az egész szféra, de még az egy településen tevékenykedő szervezetek összefogása a szervezetek kölcsönös féltékenysége és tagoltsága miatt meglehetősen nehéz feladatnak tűnik, azonban, ha a kerekasztal feladatait vizsgáljuk, akkor egy olyan együttműködés (elsősorban ágazati) körvonalazódhat, amely a jövőben közös platformot kínálhat a különböző szakágakban tevékenykedő szervezetek közös érdekérvényesítésre.

221

Összegzés Az önkormányzat és a civil szféra kapcsolatának kérdése a rendszerváltás idején az önkormányzatok megalakulása és a civil szervezetek robbanásszerű mennyiségi növekedése révén került előtérbe és vált olyan kérdéssé, melynek szereplői mindkét oldalon helyüket keresve próbálták az állam és a társadalom oldaláról megjelenő igényeket kielégíteni. A rendszerváltás megteremtette annak lehetőségét, hogy a létrejövő lokális politika alakításába a települések arculatát, speciális érdektagoltságát hordozó szervezetek és pártok kapcsolódjanak be. Az önkormányzatiság bevezetésével a plurális politikai viszonyok meggyökeresedésével

kiépültek

a helyi

érdekérvényesítés

intézményes

keretei.

A

demokratikus működés első lépései érthető nehézségekkel jártak, ugyanis az európaisághoz igazodó új jogi keretek adottak voltak a helyi demokráciákhoz, azonban a tradíciók és egyéni tapasztalatok nem. Az önkormányzatok hazai pártosodottságát azonban nagyban befolyásolta a települések túlzott fragmentáltsága, aminek hatására pártosodottságról csak a városok esetében beszélhetünk. Az eltelt időszak megmutatta, hogy a pártok „belakták” a nagyvárosok testületeit és az önkormányzatok feszültségek és bizonytalanságok ellenére jól illeszkedtek a hatalmi szerkezetbe (Bőhm A. 1999: 122.). Annak ellenére is, hogy a választások időben közel vannak a parlamenti választásokhoz, így az országos politika, mintegy rátelepszik a helyi választásokra. Az országos és a helyi politika közötti kapcsolatot jól mutatják a helyi választásokon mandátumot szerzett pártok, követik a parlamenti választások eredményeit, azaz, ahogy csökkent a releváns pártok száma a parlamentben, úgy csökkent a számuk az önkormányzatokban is. A pártok számának csökkenésével párhuzamosan a képviselőtestületek pártösszetétele is az országban megfigyelhető „kétpolúsosságot” mutatatta. A képviselők és a pártok professzionalizálódásának köszönhetően egyre inkább beletanultak szerepükbe, amit az is mutat, hogy a képviselő-testületek ülései mára sokkal formalizáltabbak, „parlamentszerűbbek” mint korábban. A hozzászólások, szavazások és döntéshozatali folyamatok szabályozottá és fegyelmezetté váltak, ami azt eredményezte, hogy a képviselőtestületek egyre aktívabban és avatottabban képesek döntéseiket formálni. A testületi működés pártelvűsége lehetővé tette, hogy a döntések, a hatalom ne koncentrálódhasson szűk csoportok, hatalmi centrumok kezében, valamint érvényesüljön a döntési

folyamatok

nyitottsága

és

ellenőrizhetősége.

Az

ellenőrizhetőség

viszont

bizalmatlansággal párosult, aminek eredményeként a testület még a saját, de más összetételű képviseleti egységei felé sem adott le hatásköröket. Így a végső döntéshozó az esetek legnagyobb részében a közgyűlés. A közgyűlés a politikai viták színtere, ahol gyakran válnak

222

a viták veszekedéssé, öncélúvá, kicsinyessé, személyeskedővé. A pártok közötti éles konfliktusok gyakran „lemerevítik” a kompromisszumkötés lehetőségét. Európában az utóbbi években az állampolgárok bizalma csökkent a politikai pártok, képviseleti intézmények hatékonysága iránt. A pártok keretében folytatott politikai tevékenység jelentősen átalakult, a szervezett politikai közösségekkel szemben egyre inkább a politikus személyiségek kerülnek előtérbe, a politika egyre inkább professzionalizálódik, hivatássá válik, amelynek rangját egyre nagyobb mértékben a szakmai elemek uralják (Johancsik J. 2002: 114.). A politika művelése, amely fő formáiban továbbra is pártokhoz kötődik, egyre jobban olyan karrierpályává válik, ahol az államvezetési és szakpolitikák terén meglévő ismereteket, valamint a médiában való szereplési képességeket értékelik (Fritz T. 2002: 54.). Ezzel szemben hazánkban a helyzet nem ilyen egyértelmű. Ugyanis nálunk lényegében a politika „önmagát” demokratizálta, mely folyamatból a társadalom többsége kimaradt, így a hazai pártok társadalmi támogatottsága, az irántuk megnyilvánuló lakossági bizalom már a pártosodás kezdetén rendkívül alacsony volt. A szakmai elemek helyett erősebbek voltak és maradtak az ideológiai elemek. A globalizálódó világban az állam egyre szűkebb területekre történő visszahúzódása nemcsak a piaci magánszféra mozgásterét bővíti, de egyre nagyobb teret biztosít a civil szerveződések nem állami és nem piaci tevékenységének is. Magyarországon ezzel szemben nagyrészt hiányoznak az igazán átfogó, az össztársadalmi vagy lokális célokat, akár a helyi, akár a központi kormányzat egészével szemben hatékonyan és következetesen képviselni tudó civil szervezetek (Tóth A. 1998: 57.). Különösen helyi szinten érzékelhető, hogy gyakran túlságosan nagy hangsúlyt kapnak a meglehetősen szűk érdekérvényesítési mezőben mozgó, csak néhány ember érdektörekvéseit támogató, így csekély társadalmi beágyazottsággal rendelkező kezdeményezések. Ennek okát a civil szervezetek sajátos fejlődésében és a szerepfelfogásában kereshetjük. A kezdeti időszakban az államigazgatási szakemberek és sajnos a politikusok is gyanakvással tekintettek a civil szférára, mivel a civil szektor szereplői „érthetetlen módon” részt kívántak venni a helyi közéletben és a közfeladatok ellátásában. A részvételi szándék kiterjedt a helyi hatalomba való beépülés lehetőségeire, módjaira is. Hiszen egy szervezet képviselője az önkormányzati testületben talán jobban tud lobbizni szervezete érdekében, mintha azt kívülről próbálná megtenni. Ez a szándék olyan társadalmi-politikai és gazdasági környezetbe ágyazódva jelent meg, amelynek feltételei még kialakulatlanok voltak. Kialalulatlanok voltak, mert a pártok nem tudtak mit kezdeni a civil szervezetekkel, de a civil szervezetek sem tudtak mit kezdeni az önkormányzatokkal.

223

Az önkormányzatokba bejutó szervezetek viszont egyre inkább párt módjára kezdtek működni, elvesztették eredendő társadalmi, civil funkcióikat, különösen a helyi hatalom ellenőrzése tekintetében, ennek következtében a választók nem is látnak lényeges különbséget a pártok és a képviselő-testületbe bejutó civil szervezetek között. Ez alapján azt mondhatjuk, hogy a hazai civil szervezetek megjelenése a politika lokális szintjén jelentősen nem tudta befolyásolni, módosítani a pártok szerepét. Sőt a választási eredmények épp fordított tendenciát mutatnak, nevezetesen hogy a pártok egyre gyakrabban kötnek olyan választási együttműködést civil szervezetekkel, melyeknek elsődleges célja a párt eredményességének növelése, szavazóbázisának kiterjesztése. A társadalom egész területén nem voltak adottak a társadalmi önszerveződés és érdekérvényesítés azon mintái és hagyományai, amelyek lehetőséget teremtettek volna a kisebb-nagyobb társadalmi csoportoknak arra, hogy a különböző társadalmi szokásokat, igényeket kielégíthessék. A problémát nehezítette az is, hogy a gomba módra szaporodó civil szervezetek sokszor nem a legmegfelelőbb jogi formában működtek, bizonyos feladatok megoldására nem rendelkeztek megfelelő szakmai és technikai háttérrel. Így egy olyan szövevényes, „sűrű erdő” képét mutatták, amely az eddig világos és „egyszerű” államigazgatási formával szemben bizalmatlanságot keltett az önkormányzati apparátusban és annak vezetőiben. A bizalmatlanság (szakmai és politikai) később identifikációs és legitimációs feszültséggel párosult, aminek a jeleit a kutatási adatok is visszaigazolták. A bizalmatlanság érezhetően hatott a civil szervezetek helyi döntéshozatalban való részvételére

is.

A

civil

szervezeteknek

az

önkormányzati

döntéshozatalba

való

bekapcsolódása esetleges maradt. A vizsgálatok megerősítik azon korábbi kutatások eredményeit, melyek arról tanúskodnak, hogy az önkormányzatok egyelőre nem érdekeltek a képviselet „kinyitása” és a döntések „társadalmasítása” iránt. A városokban – különösen a nagyvárosokban és a fővárosban – a pártok, a községekben pedig elsősorban a polgármester és a képviselő–testület meghatározó szerepe pillanatnyilag kizárja vagy legalábbis minimalizálja a döntéshozatal vagy -előkészítés során megjelenő civil akarat érvényesülését. A kisebb településeken rendkívüli mértékben személyfüggő, a nagyobbakban pedig a pártokhoz való viszony határozza meg, hogy mely civil szervezetek kerülhetnek be az önkormányzat döntéshozatali mechanizmusába. Többségében azokat a szervezeteket vonja be az önkormányzat, amelyeknek szorosabb kapcsolata van a hivatallal, pártokkal, képviselőkkel (például együttműködési megállapodásuk vagy szerződéses kapcsolatuk van, de jelentős az is, amikor önkormányzat valamely tisztségviselője megtalálható a szervezet vezetésében).

224

Az adatok egyértelműen megmutatták, hogy az önkormányzati döntéshozatal vagy előkészítés folyamatában való részvétel alatt mást értenek az önkormányzatok, és mást a civil szervezetek.

Az

előbbiek

„vonakodva

nyitják

ki”

a

vélemények

intézményes

becsatornázásának lehetséges – önkormányzaton belüli – fórumait, ennek magyarázata lehet, hogy az önkormányzatok elsősorban az önkormányzati célok, illetve kitűzött feladatok végrehajtását vagy azokban való közreműködést várják a civilektől. Ezzel szemben a civilek valódi, aktív részvételt szeretnének, mind a döntések kialakításában, mind azok meghozatalában. A jelen viszonyok között az is eredménynek számít, hogy ha az önkormányzatok – bár lassan és egymástól eltérő módon – megjelenítik vagy alkalmanként figyelembe veszik az adott kerületben vagy településen tevékenykedő szervezetek véleményét. A helyzet fonákságát leginkább egy civil szervezet képviselőjétől kölcsönzött idézettel lehetne érzékeltetni: „Ha a szerepek letisztulnak és megszűnik a kölcsönös félelem, akkor nyilvánvalóvá válik, hogy az önkormányzatok és a civil szervezetek nem létezhetnek egymás nélkül.” Az ehhez vezető út talán legfontosabb állomása, ha a településeken az egyetlen, átfogó felhatalmazással bíró önkormányzat helyét egyre inkább az önkormányzás „sokcsatornás” rendszerre veszi át, melyben a civil szervezetek valódi partnerei lehetnek az önkormányzatoknak (Horváth M. T. 2002: 157.). A szervezetek esetleges bevonása és az önkormányzatok jelenleg érvényesülő kiszorító, „paternalista” magatartása a szektor kettéhasadási folyamatát erősíti fel, mely kiterjed az önkormányzatokkal kapcsolatba került szervezetek egészére. A megállapítás egyformán igaz a döntés-előkészítési mechanizmusba bevont szervezetek körére, valamint a szerződéses kapcsolatokra, együttműködési megállapodásokra és támogatásokra is. Kialakulni látszik egy, forrásait és kapcsolatait tekintve kedvezményezetti kör (talán néhány száz szervezet), akik jelentős önkormányzati támogatással rendelkeznek, részt vesznek az önkormányzati döntések előkészítésében, és személyileg vagy szervezetileg is szorosan kötődnek az önkormányzathoz, illetve az önkormányzati feladatellátáshoz. A többség viszont szűk forrásokból „egyik napról a másikra” él, fennmaradásuk egyedül vezetőik kreativitásán és „megszállottságán” múlik. A demokratikus rendszerekben sem idegen jelenség, hogy az állam, önkormányzat félti hatáskörét, tekintélyét az olyan szervezetek befolyásától, amelyek kicsúszhatnak az állam ellenőrzése alól és szembe kerülhetnek az állami, helyi akarattal (Johancsik J. 2002: 116.). A pártok a civil szervezetek által jelentett konkurencia kiküszöbölése és háttérbe szorítása vagy alárendelése helyett egyre inkább a társadalmi szerepek megosztásában, az egymás kiegészítésében rejlő lehetőségek kiaknázásában találhatnák meg azt a lehetőséget, ami lehetővé tenné az együttműködésre épülő kapcsolatok előtérbe kerülését.

225

Az önkormányzatok és a civil szervezetek együttműködését elősegíthetné a nonprofit szektor helyi érdekképviseletének megoldása. A civil szervezetek érdekvédelmét szolgáló civil fórumok, kerekasztalok megalakításának folyamata nagyon lassan halad. Előfordul, hogy a civil kerekasztalokat az önkormányzatok „felülről” szervezik meg, ami egyrészt azt jelentheti, hogy az önkormányzat igyekszik a saját hivatali struktúrájának képére formálni a szervezeteket, másrészt jól mutatja a civil szféra belső megosztottságát, egymás iránti kölcsönös bizalmatlanságát is.

226

Irodalomjegyzék Anderson, J. E. 1997: Public Policymaking. 3rd ed. Hougton Mifflin Company, Boston Angelusz R.-Tardos R. 2000: Pártok között szabadon. Osiris, Budapest Arato, A.-J. Cohen 1985: Civil Movements, Civil Society and the Problem of Sovereignity. Praxis International, (vol. 4.) 5. Arató A. 1992: Civil társadalom Lengyelországban és Magyarországon. Politikatudományi Szemle, 2. pp. 53-80. Arató A. 1992: Civil Society and Political Theory. Cambridge Mass MIT. Agg Z.-Pélné Kovács I. (szerk.) 1994: A rendszerváltás és a megyék. Comitatus, Veszprém Ágh A. 1989: Az önszabályozó társadalom. Kossuth kiadó, Budapest Ágh A.- Kurtán S. 1996: „Parliaments” and „Organized Interests” in Civil Society: Local Government Legislation and Elections in Hungary (1990-1995) In: (ed.) Ágh A.-Ilonszki G. pp. 255-280. Ágh A.-Ilonszki G. (ed.) 1996: The Second Steps. Hungarian Centre for Democracy Studies, Budapest Ágh A. 1999: Önkormányzatiság a magyar demokratizálásban: helyi önkormányzatok és alkalmazkodás az Eu-hoz. Politikatudományi Szemle, 2. pp. 65-95. Ágh A. 2002: Demokratizálás és európaizálás. Villányi úti könyvek, Budapest, pp. 270-300. Almond, G. A.–Verba, S. 1963: The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton University Press, Princeton Almond, G. A.– Powell, G. B. 1996: Összehasonlító politológia. Osiris, Budapest. Az Európai Közösség Bizottságának Közleménye az önkéntes szervezetek és alapítványok szerepének erősítéséről Európában. Európa Ház, Budapest, 1998. Badelt, C. 2002: Handbuch der Nonprofit Organisation. Strukturen und Management. Schaffer-Poeschel Verlag Balogh István (szerk.) 1994: Törésvonalak és értékválasztások. MTA PTI Budapest. Bányai Péter M. 1996: A civil szervezetek helye és szerepe. In: (szerk.) Lendvai L. F. pp. 107-118. Batley, R.-Stoker, G. (ed.) 1991: Local Government in Europe. Macmillan, London Bayer J. (szerk.) 1999: Politika és társadalom 1989-1998. MTA PTI Budapest Bayer J. (szerk.) 2002: Politika és társadalom. MTA PTI Budapest Belügyminisztérium 1992: Az önkormányzatok első éve. Magyar Közigazgatás, 1. pp. 1-17. Belügyminisztérium 2001: A helyi önkormányzati rendszer fejlesztésének fő irányai. Magyar Közigazgatás, 3. pp. 138-145. Benett, R. J. 1993: European Local Government Systems. In: (ed.) Benett, R. J. pp. 28-47. Benett, R. J. (ed.) 1993: Local Government in the New Europe. Belhaven Press London

227

Benett, R. J. 1997: Local Government in Post Socialist Cities. Discussion Papers, No. 2. Local Government and Puplic Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest, pp. 1-42. Berényi Z. 1999: Constitutional Democracy and Civil Society in Post-communist Hungary. MTA PTI Budapest. Besenyi S. 1999: Civil hidak-integrációk. In: (szerk.) Csefkó F.-Horváth Cs. pp. 344-350. Bernátová, M-Kukliš, P.- Maliková, L.-Rončak, I.-Vaňová, A. 2001: Public Perception of Local Government in Slovakia. In: (ed.) Swianiewicz, P. pp. 223-276. Beszámoló az országgyűlésnek a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek 1994. évi választásáról. 1995. Budapest Betley, R.-Stoker, G. (ed.) 1991: Local Government in Eurpe. Macmillan, London Beyme, von K. 1985: Political Parties in Westeren Democracies. Gower, England Bihari M.-Pokol B. 1992: Politológia. Universitas, Budapest Bihari M. 1992: Divergáló pártrendszer és polarizált pártpluralizmus In: (szerk.) Bihari M. pp. 302-316. Bihari M. (szerk.) 1992: A többpártrendszer kialakulása Magyarországon 1985-1991. Kossuth, Budapest Biro L. – Gerencsér B. 2000: Civil szervezetek véleménye az 1%-os törvényről és annak végrehajtásáról. In: (szerk.) Harsányi László pp. 100-120. Bíró E. 2002: Nonprofit szektor analízis. Civil szervezetek jogi környezete Magyarországon. EMLA Egyesület, Budapest Blair, P. 1991: Trends in Local Autonomy and Democracy: Reflects from an European perspective. In: Batley, R.-Stoker, G. Local Government in Europe Macmillan, London, pp. 41-57. Bocz J. 1996: Helyi hatalmi elit, polgármesterek és önkormányzati képviselők, 1994. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1996. (szerk.) Kurtán S.–Sándor P.–Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest. Bocz J. 1996: Az önkormányzatok döntéshozói, 1994. KSH. Budapest. Bocz J. 1999: Az önkormányzatok döntéshozói, 1990-1998. Társadalomstatisztikai Füzetek 26. KSH. Budapest. Bocz J. 2001: Változások a helyi politikai elitben. In: Magyarország Politikai Évkönyve 2001. (szerk.) Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 660-684. Bocz J.–Emri I.–Kuti É.-Mészáros G.–Sebestény I. 1998: Nonprofit szervezetek Magyarországon. In: Magyarország évtizedkönyve. (szerk.) Kurtán S.– Sándor P.–Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 673-682. Bocz J.–Emri I.–Kuti É.-Mészáros Magyarországon 1998. KSH. Budapest.

G.–Sebestény

I.

2000:

Nonprofit

szerveztek

Bocz J.–Emri I.–Kuti É.-Mészáros G.–Sebestény Magyarországon 1999. KSH. Budapest, 2001.

I.

2001:

Nonprofit

szerveztek

228

Bocz J.–Cseh J.–Kuti É.-Mészáros Magyarországon 2000. KSH. Budapest

G.–Sebestény

I.

2002:

Nonprofit

szerveztek

Bódi F. 2000: Lehet-e próféta valaki a saját falújába? In: (szerk.) Táll É. pp. 209-234. Bogdanor, V. (szerk.) 2001: Politikatudományi Enciklopédia. Osiris Kiadó, Budapest. Borecký, J-Prudký, L. 2001: Public Perception of Local Government in the Czeh Republic. In: (ed.) Swianiewicz, P. pp. 41-113. Boyne, G. A. 1998: Public Choice Theory and Local Government: Comparative Analysis of the UK and the USA. Macmillan, London, pp. 61-91. Boyne, G. A.-Ashworth, A. 1997: Party Competition in Local Government: An Empirical Analysis of English Councils, 1974-1994. Policy and Politics, 25, pp. 129-142. Bozóki A.-Sükösd M. (szerk.) 1992: Társadalom és gazdaság a demokratikus átmenetben I-II. Civil társadalom - stratégia vagy illúzió? Mozgó Világ, 7. pp. 4-42.; 8. pp. 100-122. Bőhm A.–Szoboszlai Gy. (szerk.) 1992: Önkormányzati választások 1990. MTA PTI Budapest. Bőhm A.–Szoboszlai Gy. (szerk.) 1996: Önkormányzati választások 1994. MTA PTI Budapest. Bőhm A. 1996: A helyi társadalom. CSVM Tanítóképző Főiskola, Kaposvár. Bőhm A. 1999: Centralizáció-decentralizáció, avagy a központi kormány és az önkormányzatok viszonya. In: (szerk.) Kulcsár K. pp. 113-138. Böhm A. 2002: Politikai integráció lokális szinten. In: (szerk.) Bayer J. pp. 297-302. Byrne, T. 1990: Local Government in Britain. Harmondsworth: Penguin Books, London Buchanan, J.-Tullock, G. 1962: The Calculus of Consent. University of Michigan Press Bulpitt, J. 1983: Territory and Power in the United Kingdom. Menchester University Press, Menchester Butler, E.-Pirie, M. (ed.) 1981: Economy and Local Government. Adam Smith Institute, London Cawson, A.-Saunders, P. 1983: Corporatism, Competitive Politics and Class Struggle. In: King, R. (ed.) Chandler, J. A. 1993: Local Government in Liberal Democracies. An Introductory Survey. Routledge, London. Coulson, E. 1995: Local Goverment in Eastern Europe. Edward Elgar, Aldershot Coxall, B.-Robins, L. 1998: Contemporary British Politics. MacMillan, London Coxall, W. N. 1985: Parties and Pressure Groups Longman, London Cross, M.-Mallen, D. 1987: Local Government and Politics. Longman, London Csanádi M. 1995: Hogyan tovább? T-Twins kiadó MTA Közgazdaságtudományi Intézet, Budapest. Csefkó F.-Pálné Kovács I. (szerk.) 1992: Helyi Társadalom, politika, gazdaság. MTA RKK. Pécs

229

Csefkó F.-Horváth Cs. (szerk.) 1999: Magyar és európai civil társadalom. MTA RKK Dunántúli Tudományos Intézete–Pécs–Baranyai Értelmiségi Egyesület, Pécs Csefkó F. 1997: A helyi önkormányzati rendszer. Dialóg Campus, Budapest-Pécs. Csefkó F. (szerk.) 1998: EU- integráció-Önkormányzatok. Önkormányzati Szövetségek Tanácsa-Nemzetközi Város- és Megyeigazgatási Szövetség-Egyesült Államok Nemzetközi Fejlesztési Hivatala, Budapest Csefkó F. (szerk.) 1999: Önkormányzati iránytű. Új Historica Kiadó, Villány. Csegény P.-Kákai L. 2000: Az ezredforduló politikai térképe Pécsett. Kutatási jelentés, Pécs Csegény P.-Kákai L. 2002: Lakossági vélemények városról, politikáról, önkormányzatról Pécsett a 2002-es országgyűlési választások előtt. Kutatási jelentés, Pécs Csegény P.-Kákai L. 2002: Lakossági vélemények városról, politikáról, önkormányzatról Szekszárdon. OTKA Kutatási jelentés, Pécs Csegény P.-Kákai L. 2002: Lakossági vélemények városról, politikáról, önkormányzatról Kaposváron OTKA Kutatási jelentés, Pécs Csegény P.-Kákai L. (szerk.) 2000: Köztes Helyzet? A civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatában. Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya, Budapest. Csegény P.-Kákai L. 2001: Lakossági vélemények a városról, politikáról, önkormányzatról. In: (szerk.) Dr. Kunszt M. pp. 15-162. Csegény P.-Kákai L. 2001: Köztes Helyzet!? A civil szervezetek és az önkormányzatok kapcsolatában az ezredforduló Magyarországán. Miniszterelnöki Hivatal Civil Kapcsolatok Főosztálya, Budapest. Csepeli Gy.-Kéri L.-Stumpf I. 1992: Állam és polgár. Managerpress, Budapest. Csizér K. 2000: A rendszerváltás megítélése három visegrádi országban. In: Tárasdalmi Riport 2000 szerk. Kolosi T.-Tóth I. Gy.-Vukovich Gy. Tárki, Budapest. pp. 549-571. Csizmadia E. 1991: A társadalom és az új rendszer. Valóság, 4. pp. 3-11. Dagger, R. 1997: Civic Virtues: Right, Citizenship, and Republican Liberalism.Oxford University Press, New York Dahl, R. A.-Lindblom, C. E. 1953: Politics, Economics, and Welfare. Harper & Row, New York Dahl, R. A. 1961: Who Governs? Democracy and Power in an American City. Yale Iniversity Press, New Haven Dahl, R. A. 1971: Polyarchy: Participation and Opposition. Yale University Press, New Haven Dahl, R. A. 1996: A pluralista demokrácia dilemmái. Osiris, Budapest. Daalder, H. 1966: Parties, Elites, and Political Developments in Western Europe In: LaPalombora, J.-Weiner, M. (ed.) pp. 43-77. Dalton, R. J. 1988: Citizen Politics in Western Democracies. Public Opinion and political Parties in the United States, Great Britain, West Germany and France. Chatham House, Chatham, New Jersey.

230

Dearlove, J. 1979: The Reorganisation of British Local Government. Cambridge University Press, Cambridge Douglas, J. 1991: Mit mond a politikatudomány a nonprofit szervezetekről. In: (szerk.) Kuti É.-Marshall M. pp. 85-96. Downs, A. 1957, 1990: An Economic Theory of Democracy. Harper and Row, New York; Közgazdasági Szemle, 9. pp. 993-1011. Duncan, S.-Goodwin, M. 1982: The Local State and Restructuring Social Relations: Theory and Practice. International Journal of Urban and Regional Research, vol. 6. pp. 157-186. Duncan, S.-Goodwin, M. 1985: The Local State and Local Economic Policy: Why the Fuss? Policy and Politics, vol. 3, no. 3, pp. 227-253. Dunleavy, P. 1980: Urban Political Analysis. Macmillan, London Dunleavy, P. 1981: The Politics of Mass Hausing in Britain, 1945-1975. Clarendon Press, Oxford Dunleavy, P.-O’ Leary, B. 1987: Theories of the State. Macmillan, London Duverger, M. 1964: Political Parties: Their Organization and Activity in the Modern State. London, Methuen & Co. Enyedi Zs.-Körösényi A. 2001: Pártok és pártrendszerek. Osiris Kiadó, Budapest. Farkas J.-Vajda Á.1991: Két választás Magyarországon 1990-ben. KSH. Budapest Farkas Gy. 2000: Kamarák és vállalati érdekképviseletek az integrációs felkészülésben. Osiris, Budapest Fekete G. É.-Lados M.-Pfeil E.-Szoboszlai Sz. 2002: Size of local government, local democracy and local service delivery in Hungary. In: (ed.) Swianiewicz, P. pp. 35-48. Fine R.-Rai Sh. 1997: Civil society: Democratic perspectives. Cass, London. Finta I.-Kákai L.-Pálné Kovács I. 1996: Pártelvű választások szorítójában a megyei önkormányzatok. In: (szerk.) Böhm A.-Szoboszlai Gy. pp. 173-194. Fisichella, D. 2001: A politikatudomány alapvonalai Osiris, Budapest. Fogarasi J. (szerk.) 2000: Önkormányzati Kézikönyv. HVG-ORAC, Budapest. A Francia területi önkormányzatokról. 1997: Magyar Közigazgatás, 6. pp. 385-403. Frey M. 2001: Nonprofit szervezetek a munkaerőpiacon. Munkaügyi Kutatások Szakmai Műhelye, Budapest Fricz T. 1990: Állam, közvetítés, civil társadalom. Az individualizáció esélyei. Magyarországon Akadémiai Könyvkiadó, Budapest. Fritz T. 1996: A magyarországi pártrendszer 1987-1995. Cserépfalvi, Budapest Fritz T. 1997: Pártrendszer és parlamenti demokrácia. In: (szerk.) Glatz F. pp. 89-97. Fritz T. 2002: A párt nem vész el, csak átalakul? In: (szerk.) Johancsik J. pp. 43-67. Fritz T. 2002: Önkorlátozó és önfelértékelő pártrendszerek: a magyar pártrendszer önfelértékelő jellege és annak okai. In: (szerk.) Bayer J. pp. 209-231. Fülöp S. 2002: Függelék: Négy definíciós elem. In: (szerk) Bíró E. pp. 171-173

231

Gabriel, O. W. 1992: Politiche Einstellungen und Politishe Kultur. In: Die EG-Staaten im Vergleich. Strukturen, Prozesse, Politikinhalte (ed.) Gabriel, O.W. Opladen: Westdeutscher Verlag. Gazsó F-Gazsó T. 1994: Választói magatartás és pártpreferenciák Magyarországon. In: (szerk.) Balogh I. pp. 109-145. Gaszó F-Stumpf I. 1998: Választók és pártok a demokratikus átmenetben In: Magyarország évtizedkönyve (1988-1998). (szerk.) Kurtán S.–Sándor P.–Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 285-299. Glatz F. (szerk.) 1997: A demokrácia intézményrendszere. Magyarország az ezredfordulón. MTA Budapest G. Márkus Gy. 1994: Rokkan és Lipset törésvonal-elmélete és a posztkommunista Európa realításai In: (szerk.) Balogh I. pp. 27-46. Gombár Cs. 1984: Egy állampolgár gondolatai. Kossuth, Budapest Guc, M. 1999: Egyedül nem megy – Együttműködési modell nonprofit szervezetek és helyi önkormányzatok között Lengyelországban. Civil Társdalom Fejlődéséért Alapítvány, Budapest Győrffy Á. 2000: Az erő velünk van, avagy tapolcai pártfordulás. In: Az 1998-as önkormányzati választások Veszprém megyében Veszprém, pp. 158-177. Hajdú Z. 1994: A magyar megyerendszer történeti, területi fejlődésének sajátosságai. In: (szerk.) Agg Z.-Pélné Kovács I. pp. 7-29. Hajnal Gy. 2001: Hopes and reality: The First Decade of Hungarian Local Government System in the Eyes of Public. In: (ed.) Swianiewicz, P. pp. 115-167. Hajnal Gy.-Gajduschek Gy. 2002: Hivatali határok – társadalmi hatások. Bevezetés a hatékony közigazgatás módszertanába. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest Hancock, M. D.-Conradt, D. P.-Peters B. G.-Safran, W.-Zariski, R. 1998: Politics in Western Europe. Chatham House Publ., Chatham, New Yersey. Handy, F.- Katz, E. 1998: The Wage Differential Between Nonprofit Institutions and Corporations: Getting More by Paying Less? Journal of Comparative Economics, 2. sz. Hann E. 1996: A politikai közvélemény a Medián kutatásainak tükrében. In: Magyarország politikai évkönyve 1996. (szerk.) Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 602-622. Hann Ch. - Dunn E. 1996: Civil Society Changelling Western Models. Routledge, London Harsányi L.-Kirshner P. (szerk.) 1992: Egyesületei Címtár. Nonpofit Kutatócsoport, Budapest Harsányi L.-Széman Zs. 1999: Halak és hálók. Nonprofit Kutatások 8. Nonprofit Kutatócsoport-MTA Szociológiai Kutató Intézet, Budapest Harsányi L. (szerk.) 2000: 1% „Forintvadászatok” civil szervezetekre. Nonprofit kutatások 9. Budapest Henney, A. 1984: Inside Local Government: A Case for Radical Reform. Sinclair Browne, London

232

Hesse, J. J. (ed.) 1991: Local Government and Urban Affairs in International Perspective. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden, Hesse, J. J.-Sharpe, L. J. 1991: Local Government in International Perspective: Some Comparative Observations. In: (ed.) Hesse, J. J. pp. 603-621. Horváth Cs. (szerk.) 1996-1997: Konfliktus, konszenzus, kooperáció. JPTE Pécs Horváth Cs. 1999: Egy város társadalmi fóruma. In: (szerk.) Csefkó F.-Horváth Cs. pp. 435443. Horváth Cs. 2001: Önkormányzatok, pártok választások. In: (szerk.) Kunszt M.-Laczkóné T. Á. pp. 285-294. Horváth M. T.-Péteri G. 1993: Új változatosság. Helyi demokrácia és újítások Alapítvány, Budapest Horváth M. Tamás-Kiss József (szerk.) 1996: Aréna és otthon. Politikai Tanulmányok Intézete Alapítvány, Budapest. Horváth M. T. 1996: Pártok a helyi hatalomban. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest Horvát M. T. 1996-1997: Csalóka meghatározottságok a helyi választásokon. In: (szerk.) Horváth Cs. pp. 352-367. Horváth M. T. 2002: Helyi közszolgáltatások szervezése Dialóg Campus, Budapest-Pécs. Horváth M. T. 2000: Decentralization: Experiments and Reforms. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest Hunt, M. C.-Chandler, J. A. 1993: France. In: Chandler, J. A. (ed.), pp. 53-71. Huszár T. 1997: Politikai Rendszer és civil társadalom In: (szerk.) Glatz F. pp. 33-51. Inglehart, R. 1990: Culture Shift in Advanced Industrial Society. Princeton University Press, Princeton, New Jersey Inglehart, R. 1997: Modernization and Postmodernization. Cultural, Economic, and Political Change in 43 societies. Princeton University Press, Princeton, New Jersey Ivanisevic, S-Korpič, I.-Omejec, J.-Simovič, J. 2000: Local Government in Croatia. In: (ed.) Kandeva, E. pp. 183-240. Janda, K.-Berry, J. M.-Goldman, J. 1996: Az amerikai demokrácia Osiris, Budapest Johancsik J. 2002: Átrendeződések a politikai térben: Politikai pártok a civil szervezetek kihívásaival szemben Franciaországban In: (szerk.) Johancsik J. pp. 69-118. Johancsik J. (szerk.) 2002: Pártok változó térben Villányi úti könyvek, Budapest Johnson, D. B.1999: A közösségi döntések elmélete. Osiris, Budapest. Jones, B. 1993: Sweden In: (ed.) Chandler, J. A. pp. 118-137. Jones, G.- Stewart, J. 1983: The Case for Local Government. Allen & Unwin, London Józsa Z. 1994: A delegáció és csoportdöntés szervezetelméleti alapjai az igazgatásban. Magyar Közigazgatás, 6-7. Józsa Z. 2003: A szervezetalakítás alapkérdései az önkormányzatoknál. Comitatus 6. pp. 620.

233

Kaiser T. 2000: A nonprofit szektor helye és szerepe a Civil Társadalom Fejlődéséért Alapítvány működésének tükrében. In: (szerk.) Szabó M. pp. 104-118. Kaldor, M.-Vejvoda, I. 1997: Az Európai Unióhoz csatlakozás feltételei: demokratizálás a közép- és kelet-európai országokban. Politikatudományi Szemle 3. pp. 5-29. Kandeva, E. 2000: Stabilization of Local Government. Local Government and Public Service Reform Initiative, Open Society Institute, Budapest Kákai L. 1995: Egy helyi hatalom szervezeti és működési keretei. Magyar Közigazgatás, 3. pp. 156-168. Kákai L. 1995: Újabb frontvonalak? Comitatus, 5. pp. 48-52. Kákai L. 1996: Egy nagyvárosi önkormányzat működési mechanizmusai. In: (szerk.) Horváth M. Tamás-Kiss József pp. 277-331. Kákai L. 1996: Párhuzamok: Önkormányzati választások Pécsett. In: Böhm A.-Szoboszlai Gy. (szerk.) pp. 221-234. Kákai L. 1997: Hatalomváltás dimenziói a helyi politikában. Társadalmi Szemle, 6. pp. 71-85. Kákai L. 1999: Állampolgári részvétel és helyi társadalom Pécsett. In: (szerk.) Csefkó F.Horváth Cs. pp. 408-420. Kákai L. 2001: Civil szervezetek lehetőségei az önkormányzatok döntéshozatali folyamatában. In: (szerk.) Dr. Wellmann Gy. 15. rész 4. fejezet pp. 1-20. Kákai L. 2002: A civil szervezetek megjelenése a helyi statútumokban. Magyar Közigazgatás, november. pp. 669-675. Kákai L. 2003: A civilek által létrehozott fórumok, Kerekasztalok. Comitatus, 1-2. pp. 46-52. Kákai L. 2003: Helyi koalíciók elméletben és gyakorlatban. Comitatus, 6. pp. 21-29. Keane, J. 1988: Civil society and the state: New European perspectives. Verso, London. Keane, J. 1988: Democracy and Civil Society. Verso, London. Kemény L. 1996: Civil érdek-képviseleti szervezetek 1995-ben. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1996. (szerk.) Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 304-310. Kemény L. 1997: A civil érdekegyeztetés típusai és kapcsolatuk a politikai rendszer elemeivel. Stratégiai Kutatások MTA PTI Budapest. Kende P. 1994: Politikai kultúra, civil társadalom, elit. Világosság, 1. pp. 22-37. Kennedy, M. 1992: The Intelligenstia in the Constitution of Civil Societies and Postcommunist Regimes. Hungary and Poland Theory and Society, 1. Kéri L. 1998: Tíz év próbaidő. Helikon, Budapest Kéri L. 1998: A politikai kultúra alakulása az elmúlt évtizedben. In: Magyarország évtizedkönyve (1988-1998). (szerk.) Kurtán S.–Sándor P.–Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 515-525. King, R. (ed.) 1983: Capital and Politics. Routledge and Kegan Paul, London Knapp, M.-Kendall, J. 1991: Anglia és Wales nonprofit szektora. In: (szerk.) Kuti É.Marschall M. pp. 143-154.

234

Kolosi T.-Tóth I. Gy.-Vukovich Gy. 2000: Társadalmi Riport 2000. Tárki, Budapest Kondorosi F. 1998: Civil társadalom Magyarországon. Politika és Kultúra Alapítvány, Budapest Kowalczyk, A. 2000: Local Government in Poland In: (ed.) Tamás H. M. pp. 220-250. Körösényi A. 1993: Pártok és Pártrendszerek. Századvég Kiadó, Budapest Körösényi A. 1998: Magyar politikai rendszer. Osiris, Budapest Körösényi A. 2000: Értelmiség, politikai gondolkodás és kormányzat. Osiris, Budapest Köser, H. 2000: Der Gemeinderat in Baden-Württenberg Sozialprofil, Rekrutierung, Politikverstandnis In: (ed.) Pfizer, Th.- Wehling, H. G. pp. 153-171. Területi Statisztikai Évkönyv 2002: KSH, Budapest Kukorelli I. 1991: Az önkormányzati választások jelzőtüzei. Társadalmi Szemle, 1. pp. 3-10. Kukorelli I. 1996: Az önkormányzati választójogi novella keletkezése és nóvumai. In: (szerk.) Bőhm A.–Szoboszlai Gy. pp. 55-63. Kukorelli I. 1995: Önkormányzati választások – 1994. december 11. In: Magyarország Politikai évkönyve 1995. szerk. Kurtán S.–Sándor P.–Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 99-109. Kulcsár K. (szerk.) 1999: Politika és társadalom 1989-1999. Magyarország az ezredfordulón MTA Budapest Dr. Kunszt M. (szerk.) 2001: Politikum Pécsett. Pannónia Könyvek, Pécs. Dr. Kunszt M.-Lackóné Tuka Á. (szerk.) 2001: Politikatudományi válaszok a XXI. század kihívásaira. PTE. Pécs. Kuti É.-Marschall M. (szerk.) 1991: A harmadik szektor. Nonprofit kutatások 1. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest. Kuti É. 1991: A non-profit elméletek és a non-profit gyakorlat lehetőségei Magyarországon. Közgazdasági Szemle, 1. pp. 18-30. Kuti É. 1996: A nonprofit szervezetek szerepe a kilencvenes évek magyar társadalmában és gazdaságban. Közgazdasági Szemle, 10. pp. 905-919. Kuti É. 1998: Hívjuk talán nonprofitnak… Nonprofit Kutatócsoport, Budapest Lacina, K.-Vajdova, Z. 2000: Local Government in the Czech Republic. In: (ed.) Tamás H. M. pp. 265-270. Lane, J-E.-Ersson, S. O. 1991: Politics and Society in Western Europe. 2nd ed. Sage Publications, London LaPalombora, J.-Weiner, M. (ed.) 1966: Political Parties and Political Development. Princeton University Press, Princeton Laskai Z. 1997: Az állam és a civil társadalom viszonya. Politikatudományi Füzetek MTA PTI Budapest Leemans, A. F. 1970: Changes Patterns of Local Government. International Union of Local Authorities, The Hague Leach, S.-Stewart, J. 1992: The Politics of Hung Authorities. Macmillan, London

235

Leach, S.-Stewart, J.-Walsh, K. 1994: The Changing Organization and Management of Local Government. Macmillan, London Lénárt B. 1995: Széljegyzetek egy bizottság munkájához (1990-1994). Comitatus, 11. pp. 4758. Lendvai L. F. (szerk.) 1996: Demokrácia, Pluralizmus, Tolerancia. Német Népfőiskolai Szövetség Nemzetközi Együttműködési Intézete, Budapest Les, E. 1997: Poland. In: The New Civic Atlas pp. 109-110. Lever, M.-Schofield, N. 1990: Multiparty Government. Oxford: Oxford University Press Lever, M. 1989: Theories of Coalition Formation and Local Government Coalitions. In: (ed.) Mellors, C-Pijnenburg, B. pp. 15-33. Lévai K.-Straussman, J. D. (szerk.) 1996: Innovatív önkormányzatok. Helyi Társadalom Kutató Csoport, Budapest Lévai K. (szerk.) 1998: Civil a pályán. Helyi Társadalom Kutató Csoport, Budapest Lipset, S. M. 1960: Political Man. Doubleday, New York Lipset, S. M.-Rokkan, S. 1967: Cleavages Structures, Party Systems and Voter Alignments: Cross National Perspectives. Free Press, New York Long, N. E. 1994: Hatalom és közigazgatás In: (ed.) Stillman, R. J. pp. 50-56. Löffler, B.-Rogg W. 2000: Kommunalwahlen and Kommunales Wahlverhalten. In: (ed.) Pfizer, Th.- Wehling, H. G. pp. 109-136. Mabileau, A.-Moyser, G.-Parry, G.-Quantin, P. 1989: Local Politics and Participation in Britain and France. Cambridge University Press, Cambridge. Magyary Z. 1942: A magyar közigazgatás racionalizálásának programja. Királyi Magyar Nyomda, Budapest Marelyn Kiss J.-Kabai I.-Dénes A. 2001: Önkormányzati rendszer és demokratikus deficit. In: Magyarország Politikai évkönyve 2001. szerk. Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 348-399. Marján M. (szerk.) 1998: Az önkormányzatok kapcsolatrendszerei. Az Önkormányzatok Szövetségének Tanácsa Budapest. Mayer, N.-Perrineau P. 1992: Les Comportements Politiques. Colin, Paris Mazzoleni G. 2002: Politikai kommunikáció. Osiris, Budapest Márkus M. 1992: A szükségletek politizálódása. Szükségletek, társadalmi mozgalmak és civil társadalom. Szociológiai Szemle, 3. pp. 43-55. McCarthy, K.- Hodgkinson, V.- Sumariwalla R. S. (ed.) 1992: The Nonprofit Sector in the Global Community – Voices from many Nations. Jossy-Bass Publ., San Francisco. Mellors, C.-Soós Edit 1996: A regionalizmus Nagy-Britanniában és Magyarországon. Politikatudományi Szemle, 3. pp. 33-63. Mellors, C. 1989: Subnational Governments: A New Arena for the Study of Coalitions. In: (ed.) Mellors, C.-Pijnenburg, B. pp. 1-15. Mellors, C.-Pijnenburg, B. (ed.) 1989: Political Parties and Coalitions in European Local Government. Routledge, London and New York 236

Mény, Y. 1987: France In: (ed.) Page, E. C.-Goldsmith, M. J. pp. 88-105. Mény, Y. 1990: Government and Politics in Western Europe: Britain, France, Italy, West Germany. Oxford University Press, Oxford Mény, Y. 1993: Le Systéme Politique François 2e édition. Montchrestin, Paris, pp. 123-136. Mills, C. W. 1962: Az uralkodó elit. Gondolat, Budapest Mill, J. S. 1958: Considerations on Representative Government. Bobbs-Merrill, Indianapolis; New York; Kansas City Moyser, G.-Parry, G. 1989: Participation and Non-participation in an English Town In: (ed.) Mabileau, A.-Moyser, G.-Parry, G.-Quantin, P. pp. 39-61. Nadrainé Lippai M. 1999: A civil szervezetek szerepe Zala megyében. In: A civil szervezetek és a kisebbségek helyzete Zala megyében. (szerk.) Bíró László Kisebbségi füzetek 2. Zala Megyei Közgyűlés Hivatala, Zalaegerszeg, pp. 24-42. Nemec, J.-Bercik, P.-Kuklis, P. 2000: Local governmnet in Slovakia. In: (ed.) Tamás H. M. pp. 312-318. Niskanen, W. 1971: Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atheron, New York Niskanen, W. 1973: Bureaucracy: Servant or Master? Institute for Economic Affairs, London Norton, A. 1991: Western European Local Government in Comparative Perspective. In: Batley, R.-Stoker, G. pp. 20-40. Norton, A. 1994: International Handbook of Local and Regional Government. A Comparative Analysis of Advenced Democracies. Edward Elgar, Aldershot Norton, A. 1995: What East European Democracies Might Learn from the West. In: (ed.) Coulson, E. pp. 264-280. Okraszewska, A.-Kwiatkowski, J. 2002: The State of Democracy in Poland’s Gminas. In: (ed.) Soós G.-Tóka G.-Wright, G. pp. 185-284. Oláh M. (szerk.) 2002: Kit a szó nevén szólít: A 2002-es parlamenti választás Veszprém megyében. Veszprém Page, E. C.-Goldsmith, M. J. (ed.) 1987: Central and Local Government Relations: A Comparative Analysis of West European Unitary States. SAGE Publications, London Page, E. C.-Goldsmith, M. J. 1987: Centre and Locality: Functions, Access and Discretion. In: (ed.) Page, E. C.-Goldsmith, M. J. pp. 1-12. Page, E. C. 1992: Political Authority and Bureaucratic Power. Harvester Wheatsheaf, Hertfordshire Pajas, P. 1997: Czech Republic. In: The New Civic Atlas. pp. 33-34. Parkinson, C. N. 1990: Parkinson törvénye vagy az érvényesülés iskolája. Minerva, Budapest Passey, J.-Hems 1999: UK Voluntary Sector Almanac 2000. NCVO Pavluska V. 1999: A nonprofit szektor. JPTE FEEFI Pécs. Pálné Kovács I. 1990: Helyi politika. Akadémiai Kiadó, Budapest Pélné Kovács I. 1992: A helyi hatalom határai. In: (szerk.) Csefkó F.-Pálné Kovács I.

237

Pálné Kovács I. 1997a: Helyi önkormányzatok és végrehajtóhatalom In: (szerk.) Glatz F. pp. 115-130. Pálné Kovács I. 1997b: Lokális és regionális politika. Politikatudományi Szemle, 2. pp. 4769. Pálné Kovács I. 1999a: Regionális politika és közigazgatás. Dialóg Campus, Budapest-Pécs. Pálné Kovács I. 1999b: Helyi kormányzás – helyi politika. In: (szerk.) Csefkó F. pp. 49-60. Pálné Kovács I. 1999c: Demokratikus deficit középszinten, avagy partnerség a területi politikában. In: (szerk.) Csefkó F.-Horváth Cs. pp. 369-378. Perrow, C. 1994: Szervezetszociológia. Osiris-Századvég-Panem-McGraw-Hill, Budapest Pfizer, Th.- Wehling, H. G. 2000: Kommunalpolitik in Baden-Württenberg. Kohlhammer, Stuttgart Pfizer, Th.- Wehling, H. G. 2000: Die Gemeinden und Ihre Aufgaben. In: (ed.) Pfizer, Th.Wehling, H. G. pp. 9-22. Pirie, M. 1981: Economy and Local Government. In: (ed.) Butler, E.-Pirie, M. Pokol B. 1992: Politikai pártok és érdekképviseleti szervek In: (szerk.) Bihari M.-Pokol B. pp. 241-251. Pop, L. 2002: Autonomy of Local Government Administration in Romania. In. (ed.) Soós G.Tóka G.-Wright, G. pp. 332-340. Pridham, G. 1986: An Inductive Framework for Coalition Behavior: The Political Parties in Multi-dimensional Perspective in Western Europe. In: Pridham, G. (ed.): Coalition in Theory and Practice. Cambridge University Press, Cambridge. Putnam, R. D.-Leonardi, R.-Nanetti, R. Y. 1993: Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, Princeton, New Yersey Putnam, R. D. 2000: Bowling Alone. The Collapse and Revival of American Community. Simon and Schuster, New York Quantin, P. 1989: Participation and Non-participation in French Town. In: (ed.) Mabileau, A.Moyser, G.-Parry, G.-Quantin, P. pp. 62-87. Rechnitzer J. 1998: Nonprofit szervezetek területi szerkezete. In: Magyarország évtizedkönyve (szerk.) Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest. pp. 539-553. Rikker, W. 1962: The Theory of Political Coalitions. New Heaven: Yale University Press. Rose, R. 1989: Ordinary People in Public Policy. Sage, London Salamon, L. M. 1993: The Nonprofit Sector: a primer. Foundation Center Salamon, L. M.-Anheier, H. K. 1995: Szektor születik. Nonprofit kutatások 4. Nonprofit Kutatócsoport, Budapest Salamon, L.- Anheier, H. K. 1996: Social Origins of Civil Society: Explaining the Nonprofit Sector Cross-Nationally. The Johns Hopkins University, Baltimore Salamon, L.- Anheier, H. K. 1997: Defining the Nonprofit Sector: A Cross National Analysis. Menchester University Press, pp. 29-34. Salamon, L. M.-Anheier, H. K. 1999: Szektor születik II. Acta Civitalis Egyesület, Budapest. 238

Sartori, G. 1994: Comparative Constitutional Engineering: An Inquiry Into Structures, Icentives and Outcomes. Macmillan, London, pp. 3-79. Sartori, G. 1999: Demokrácia. Osiris, Budapest Saunders, P. 1980: Urban Politics: A Sociological Interpretation. Penguin, Harmondsworth Schindler, A. 1991: Az alapítványi világ jellemzői Németországban In: (szerk.) Kuti É.Marschall M. pp. 155-163. Schumpeter, J. 1947: Capitalism, Socialism and Democracy. Harper, New York Scitovsky T. 1990: Az örömtelen gazdaság. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest Sebestény I. 1998: Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolata 1996. KSH. Budapest. Sebestény I. 2001: A nonprofit szektor funkcionális megközelítése – a nonprofit prízma. Statisztikai Szemle, 4-5. pp. 335-355. Sebestény I. 2002: Az önkormányzatok és a nonprofit szervezetek kapcsolata 2000. KSH. Budapest. Setnikar-Canka, S.-Vlaj, S.-Klun, M. 2000: Local Government in Slovenia. In: (ed.) Tamás H. M. pp. 391-397. Sík L. 1995: A nonprofit szervezetek jogi szabályozásának egyes kérdései. Alapfokú kézikönyv civil szervezetek számára. NIOK-Soros, Budapest Smith, G. 1989: Politics in Western Europe: A Comparative Analysis. Fifth ed. Gover, Aldershot Soós E. 1998: Az önkormányzatok döntéshozatali mechanizmusa az EU-ban In: (szerk.) Csefkó F. pp. 61-76. Soós G.-Tóka G.-Wright, G. (ed.) 2002: The State of Local Democracy in Central Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest Soós G.-Kálmán J. 2002: Report on the State of Local Democracy in Hungary. In: (ed.) Soós G.-Tóka G.-Wright, G. pp. 21-105. Spence, R. E. 1993: Italy. In: (ed.) Chandler, J. A. pp. 73-98. Stewart, J. 1983: Local Government: The Conditions of Local Choice. George Allen and UNWIN. Stillman, R. J. 1994: Közigazgatás. Osiris-Századvég, Budapest Stoker, G. 1991a: Introduction: Trends in European Local Government in Britain. In: (ed.) Batley, R.-Stoker, G. pp. 1-19. Stoker, G. 1991b: The Politics of Local Government. Macmillan, London Stone, D. 1997: Policy Paradox, The Art of Political Decision Making. W.W. Norton & Company, New York Stumpf I. 1994: Választói magatartás a generációs és vallási törésvonalak mentén. In: (szerk.) Balogh I. pp. 147-167. Stumpf I. 1997: A politikai rendszer egyensúlyának problémái In: (szerk.) Glatz F. pp. 99113.

239

Stumpf I. 1999: A politikai rendszer egyensúlyzavarai. In: (szerk.) Kulcsár K. pp. 93-112. Swianiewicz, P. 2001: Sympathetic Disengagement: Public Percepcepcion of Local Government in Poland. In: (ed.) Swianiewicz, P. pp. 169-222. Swianiewicz, P. (ed.) 2001: Public perception of local government. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest Swianiewicz, P. (ed.) 2002: Consolidation or Fragmentation? The Size of Local Government in Central and Eastern Europe. Local Government and Public Service Reform Initiative. Open Society Institute, Budapest Szabó I. 1991: Az ember államosítása. Politikai szocializáció Magyarországon. Tekintet Konyvek, Budapest Szerencsés K. 2002: A politikai intézmények presztízse 2001-ben és az Orbán-kormány idején. In: Magyarország politikai évkönyve 2002. (szerk.) Kurtán S.-Sándor P.-Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest, pp. 600-607. Szabó M. 1989: A társadalmi önszerveződés Magyarországon In: Pártok és pártrendszerek. (szerk.) Szoboszlai Gy. A Magyar Politikaitudomáyni Társaság Évkönyve, Budapest, pp. 7195. Szabó M. 1998: Az EU és a civil szervezetek. Politikatudományi Szemle, 3. pp. 93-110. Szabó M. 2000: Globális civil társadalom? In: (szerk.) Szabó M. pp. 9-41. Szabó M. (szerk.) 2000: Globális civil társadalom? Villányi úti könyvek, Budapest Szelényi I. 1990: Városi társadalmi egyenlőtlenségek. Akadémia, Budapest Széman Zs. 1996: Az önkormányzatok és a civil szféra kapcsolata. Helyi Társadalom Kutatócsoport Budapest. Széman Zs.–Harsányi L. 2000: Szociális Quartet. Nonprofit Kutatások 10. Nonprofit Kutatócsoport –MTA Szociológiai Kutató Intézet Budapest Szente Z. 1996: A központi-helyi kormányzati viszonyok intézményes formái Európában. Magyar Közigazgatás, 10, pp. 582-602. Szoboszlai Gy. 1992: Az 1990. évi önkormányzati választások politikuma. In: (szerk.) Böhm A.-Szoboszlay Gy. pp. 11-32. Szoboszlay Gy. 1995: Önkormányzati választások 1994. Társadalmi szemle, 4. pp. 15-31. Szoboszlai Gy. 1999: Pártok és függetlenek a helyhatósági választásokon. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1998. (szerk.) Kurtán S.–Sándor P.–Vass L. Demokrácia Kutatások Magyar Központja Alapítvány, Budapest. pp. 228-239. Szőgyi L. 2002: Folytonosság és változás a helyi társadalomban In: (szerk.) Bayer J. pp. 303329. Takács A. 1996: A civil társadalom, a civil politika és a pártok viszonya – avagy a féllábú demokrácia. In: (szerk.) Lendvai L. F. pp. 119-125. Táll É. (szerk.) 2000: Az új demokrácia önkormányzati vezetői. MTA PTI, Budapest. Tanács I. 1993: Ön Kormányzó? T-Twins Kiadó, Budapest Temesi I.: Local Government in Hungary In: (ed) Tamás M. Horváth pp. 344-384. Tester, K. 1992: Civil Society. Routledge, London 240

The New Civic Atlas. Profiles of Civil Society in 60 Countries. Civicus, Washington, D. C. 1997 Tóbiás L. (szerk.) 1999: Együttműködési lehetőségek civil szervezetek és a helyi önkormányzatok között. Hálózat a Demokráciáért Program, Budapest Tocqueville, A. 1993: Az Amerikai demokrácia. Európa, Budapest Tóka G. 1992: A kakukk fészke. Pártrendszer és törésvonalak Magyarországon. Politikatudományi Szemle, 2. pp. 123-160. Tonkiss, 2000: Trust and Civil Society, Macmillan, London Torma T. 2002: Önkormányzati reformok Nyugat-Európában és tanulságaik. Magyar Közigazgatás, 9. pp. 513-521. Tóth A. 1998: Érdekviszonyok a magyar társadalomban a rendszerváltás után. Napvilág Kiadó, Budapest Tóth A. 2002: Magyar szakszervezetek a politika és a gazdaság viharában In: (szerk.) Bayer J. pp. 406-463. Tóth Z. 1991: Önkormányzati választások, 1990. In: Magyarország Politikai Évkönyve 1991. (szerk.) Kurtán Sándor–Sándor Péter–Vass László Demokráciakutatások Magyar Központja Alapítvány Budapest, pp. 195-206. Tönnies, F. 1983: Közösség és társadalom. Gondolat, Budapest Török M. (szerk.) 1998: Alapfokú kézikönyv civil szervezetek számára. NIOK, Budapest (2. bővített kiadás) Utasi Á. 2000: A helyi Vezetők és a lakossági participáció. In: Táll É. (szerk.) pp. 179-193. Van der Ploeg, T. J. 1991: Az öntevékeny szektor a holland társadalomban: a társadalom, a kormányzati politika és a jogszabályok változásai. In: (szerk.) Kuti É.-Marschall M. pp. 165177. Dr. Varga I. 1996: A civil szervezetek jelentősége a helyi társadalomban, szerepük az önkormányzati döntések előkészítésében. Magyar Közigazgatás, december. pp. 723-726. Vajda Á.– Kuti É. 2000: Állampolgári „szavazás” közpénzekről és civil szervezetekről. In: 1% „Forintszavazatok” civil szervezetekre. (szerk.) Harsányi László Nonprofit kutatások 9. Nonprofit Kutatócsoport Egyesület Budapest, pp. 29-90. Van Deth, J. W. 1990: Intrest in Politics. In: Jennings, M. K.-Van Deth, J. W.: Continuities in Political Action De Gruyter, Berlin Verba, S.- N. Nie 1972: Participation in America: Political Democracy and Social Equality. Harper and Row, New York Verebély I. 2000: Egy évtized önkormányzati mérlege és a jövő kilátásai. MKI-MTA PTIMTA RKK, Budapest Weber, M. 1987: Gazdaság és társadalom 1. A megértő szociológia alapjai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest Weber, M. 1999: Gazdaság és társadalom 2/4. A gazdaság, a társadalmi rend és a társadalmi hatalom formái. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, pp. 65-195.

241

Weaver, R. K.-Rockman, B. A. 1993: Assessing the Effects of Institutions. In: Weaver, R. K.Rockman, B. A. pp. 1-41. Weaver, R. K.-Rockman, B. A. 1993: Do Institutions Matter? Government Capabilities in the United States and Abroad. The Brookings Institution, Washington, D.C. Wehling, H. G. 1986: Kommunalpolitik in der Bundesrepublik Deutscland. Colloquim Verlag, Berlin Wehling, H. G. 1994: Kommunalpolitik in Europa. Kohlhammer, Stuttgart Wehling, H. G. 2000a: Az önkormányzatiság német tapasztalatai. In: (szerk.) Verebély I. pp. 58-65. Wehling, H. G. 2000b: Parteien und Vereine. In: (ed.) Pfizer, Th.- Wehling, H. G. pp. 187202. Wellmann Gy. (szerk.) 2001: Nonprofit tanácsadó A-tól Z-ig. Verlag Dashöfer Kiadó, Budapest Wilson J. Q. 1980: The Politics of Regulation In: (ed.) Wilson J. Q. pp. 357-394. Wilson J. Q. 1980: The Politics of Regulation. Basic Books, New York Verebélyi I. 1987: A tanácsi önkormányzat. KJK Budapest Wilson, D.-Game, C. 1998: Local Government in The United Kingdom. MacMillan, London Wright, G. 2002: Assessment of Progress Toward Local Democratic Systems. In: (ed.) Soós G.-Tóka G.-Wright, G. pp. 383-407. Zám M. 1997: Civilbarát önkormányzatok. Magyar Közigazgatás, július, pp. 421-425. Zöldi L. 1998: Háztáji politikusok: Az önkormányzati választások kampánya a helyi sajtóban. Mozgó Világ, 12. pp. 21-38. Zongor G. 2002: Arccal a törvényhozás felé. In: (szerk.) Oláh Miklós pp. 191-211. 6, Perry 1991: What is a Voluntary Organisation? Definition of Voluntary and Nonprofit Sectors. National Council for Voluntary Organisations.

242