Předkládací zpráva pro Parlament České republiky k návrhu na sjednání Úmluvy o potlačování protiprávních činů souvisejících s mezinárodním civilním letectvím a Protokolu doplňujícího Úmluvu o potlačení protiprávního zmocnění se letadel
Ve dnech 30. srpna až 10. září 2010 se na základě rozhodnutí Rady Mezinárodní organizace pro civilní letectví (ICAO) ze dne 30. října 2009 v Pekingu konala Diplomatická konference, jejímž cílem bylo přijmout změny Úmluvy o potlačování protiprávních činů ohrožujících bezpečnost civilního letectví (Montreal, 23. září 1971) (dále jen „Montrealská úmluva“) a Úmluvy o potlačení protiprávního zmocnění se letadel (Haag, 16. prosince 1970) (dále jen „Haagská úmluva“). Česká republika (ČR) je smluvní stranou Montrealské i Haagské úmluvy. Změny Montrealské a Haagské úmluvy reagují na snahy mezinárodního společenství a zejména ICAO odpovědět na nové hrozby vznikající v civilním letectví v 21. století a datují se už od roku 2001. V tomto roce byl v souvislosti s teroristickými útoky z 11. září Rezolucí A33-1 valného shromáždění ICAO Radě a generálnímu sekretariátu ICAO dán pokyn, aby se naléhavě začaly věnovat problematice nově vznikajících hrozeb v civilním letectví, zejména pak přezkoumání současně platných mezinárodních smluv o ochraně civilního letectví před protiprávními činy, zda těmto novým hrozbám vyhovují. Analýza prokázala, že některé nově vznikající hrozby civilního letectví nejsou dostatečně pokryty současně platnými mezinárodními smlouvami, a panuje naléhavá potřeba tyto hrozby na mezinárodní úrovni upravit. Analýza identifikovala následující hrozby, které nejsou dostatečně právně zakotveny: použití civilního letadla jako zbraně, použití civilního letadla k protiprávnímu rozptýlení biologických, chemických a jaderných látek a použití takových látek při útoku na civilní letadlo. Platné instrumenty se dále zaměřují zejména na osoby, které trestný čin spáchaly samy, přímo na palubě letadla nebo na letišti a neobsahují ustanovení o stíhání organizátorů či návodců ke spáchání trestného činu. Na jaře 2005 byla členským státům ICAO analýza rozeslána společně s dotazníkem, ve kterém se měly státy vyjádřit, zda vidí potřebu měnit stávající mezinárodní úmluvy o ochraně letectví před protiprávními činy. Většina států v odpovědi souhlasila, že shora uvedené trestné činy nejsou dostatečně upraveny na mezinárodní úrovni a že vidí potřebu stávající mezinárodněprávní instrumenty změnit. Výsledkem několika zasedání speciálně vytvořených skupin a podvýborů bylo vypracování dvou mezinárodněprávních dokumentů, a to jmenovitě Protokolu k Úmluvě o potlačování protiprávních činů ohrožujících bezpečnost civilního letectví (Montreal, 1973) a Protokolu k Úmluvě o potlačení protiprávního zmocnění se letadel (Haag, 1974), které se jevily jako nejlépe vyhovující instrumenty, do kterých lze nové hrozby v civilním letectví zapracovat a které jsou všeobecně uznávanými mezinárodněprávními instrumenty podpořenými mnoha ratifikacemi. Diskuse nad návrhy protokolů se posléze stala předmětem 34. zasedání právního výboru ICAO, které se uskutečnilo ve dnech 9. – 17. září 2009 v Montrealu a následně diplomatické konference konané v Pekingu ve dnech 30. srpna až 10. září 2010. Závěrem diplomatické konference byla hlasováním přijata Úmluva o potlačování protiprávních činů souvisejících s mezinárodním civilním letectvím (dále jen „Pekingská úmluva“) a Protokol měnící Úmluvu o potlačení protiprávního zmocnění se letadel (dále jen „Pekingský protokol“). Podnětem k přijetí nové úmluvy namísto původně zamýšleného protokolu byla 1
skutečnost, že Montrealská úmluva byla již jednou v minulosti měněna (Protokolem o boji s protiprávními činy násilí na letištích sloužících mezinárodnímu civilnímu letectví z roku 1988), takže navržený postup práci s instrumentem v praxi usnadní, neboť se nebude muset pracovat se dvěma protokoly. Argumentováno bylo také tím, že zavedením trestného činu přepravy nebezpečných materiálů se mění předmět úmluvy, který již necílí pouze na bezpečnost civilního letectví, proto je žádoucí tuto skutečnost odrazit i v názvu úmluvy. V zájmu přijetí instrumentů zaručujících co největší počet ratifikací, byl nakonec tento návrh pořádající země v rámci všeobecného hlasování o přijetí nových instrumentů podpořen a konference přijala novou úmluvu, která však ve skutečnosti znamená inkorporaci na konferenci přijatých změn do původního znění Montrealské úmluvy, ve znění Protokolu o boji s protiprávními činy na letištích. Pekingská úmluva pak bude mít přednost mezi smluvními stranami před Montrealskou úmluvou. Česká delegace byla, v souladu s usnesením vlády ze dne 12. července 2010 č. 529, připravena sjednávané mezinárodní instrumenty na konferenci podepsat, neboť jejich obsah se nijak zásadně neodchýlil od návrhů, které byly předloženy vládě ČR. Přijetí Pekingské úmluvy namísto protokolu k Montrealské úmluvě však bylo nakonec důvodem, proč tak neučinila. Skutečnost, že plné moci zněly na podpis protokolů měnících Montrealskou a Haagskou úmluvu, takový postup znemožnila. ČR tak z formálních důvodů nepodepsala ani jeden z přijatých instrumentů, a proto se předkládá vládě návrh na podpis shora zmiňovaných dokumentů nyní. ČR sjednání nových mezinárodněprávních instrumentů vítá, neboť představují další nástroj pro potírání činů ohrožujících bezpečnost civilní letecké dopravy na celosvětové úrovni, která je vystavena neustálému ohrožení. Souhlas se sjednáním Úmluvy o potlačování protiprávních činů souvisejících s mezinárodním civilním letectvím a Protokolu doplňujícího Úmluvu o potlačení protiprávního zmocnění se letadel vyslovila vláda České republiky usnesením ze dne 8. září 2011 č. 670. Dohoda byla následně podepsána dne 23. listopadu 2011 v Montrealu. Za Českou republiku dohodu podepsal Karel Žebrakovský, velvyslance České republiky v Kanadě. Charakteristika ustanovení Pekingské úmluvy, která jsou odlišná od textu Montrealské úmluvy
vytvoření nových skutkových podstat trestných činů z důvodu nových hrozeb, které v civilním letectví vznikají
použití civilního letadla jako zbraně (čl. 1 odst. 1 písm. f)),
protiprávní rozptýlení biologických, chemických a jaderných zbraní nebo výbušných, radioaktivních nebo podobných látek z civilního letadla s úmyslem způsobit smrt, vážnou újmu na zdraví nebo značnou škodu na majetku nebo na životním prostředí (čl. 1 odst. 1 písm. g)),
použití biologických, chemických a jaderných zbraní nebo výbušných, radioaktivních nebo podobných látek při útoku na civilní letadlo s úmyslem způsobit smrt, vážnou újmu na zdraví nebo značnou škodu na majetku nebo na životním prostředí (čl. 1 odst. 1 písm. h)),
protiprávní přeprava výbušného a radioaktivního materiálu, biologických, chemických a jaderných zbraní a vybavení nutného k jejich výrobě, štěpného materiálu na palubě civilního letadla (čl. 1 odst. 1 písm. i)),
2
(přeprava uvedených látek není nezákonná v případě, že je prováděna v souladu s právy a povinnostmi smluvní strany úmluvy dle příslušné mnohostranné smlouvy o nešíření zbraní, jíž je smluvní stranou),
hrozba spácháním vyjmenovaných trestných činů (čl. 1 odst. 3);
modernizace úmluvy v souladu s vývojem úpravy protiteroristických úmluv v rámci OSN
kriminalizace různých forem účastenství na spáchání vyjmenovaných trestných činů (čl. 1 odst. 4 a 5),
možnost zavést odpovědnost právnických osob za spáchání trestných činů uvedených v úmluvě (čl. 4) (V zájmu dosažení co největšího počtu ratifikací bylo toto ustanovení navrženo jako fakultativní, neboť některé státy nemají trestní odpovědnost právnických osob legislativně zakotvenou. V ČR je v současné době v Parlamentu pojednáván návrh zákona o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim.),
vyloučení aplikace úmluvy v případě ozbrojeného konfliktu (čl. 6),
rozšíření okruhu příslušných soudů (čl. 8 odst. 1 písm. e) a odst. 2),
spravedlivé zacházení s osobami, na které byla uvalena vazba (čl. 11),
vyloučení označení trestných činů, na které se úmluva vztahuje za politické trestné činy (čl. 13),
možnost nevydat pachatele trestného činu v případě závažných pochybností o dodržování lidských práv v žádajícím státě (čl. 14);
podpůrná ustanovení
definice biologických, chemických a jaderných zbraní, radioaktivního materiálu a jiných nebezpečných látek, v souvislosti se shora uvedenými novými skutkovými podstatami (čl. 2 písm. c) až j)),
vztah k úmluvám o nešíření zbraní hromadného ničení (čl. 7),
genderová korektnost textu;
závěrečná ustanovení
otevření k podpisu (čl. 21),
vstup v platnost - úmluva vstoupí v platnost první den druhého měsíce následujícího po datu uložení dvaadvacáté ratifikační listiny či listiny o přijetí, schválení nebo přístupu (čl. 22),
vypovězení úmluvy (čl. 23),
vztah úmluvy k Montrealské úmluvě a k Protokolu o boji s protiprávními činy na letištích (čl. 24).
3
Charakteristika ustanovení Pekingského protokolu
vytvoření nových skutkových podstat trestných činů z důvodu nových hrozeb, které v civilním letectví vznikají
úprava skutkové podstaty protiprávního zmocnění se letadel (čl. 1 odst. 1)
(v textu je zohledněno, že zmocnit se letadla je za použití v dnešní době dostupných prostředků možné i jinak než působením osoby na palubě letadla),
hrozba spácháním vyjmenovaných trestných činů (čl. 1 odst. 2);
modernizace úmluvy v souladu s vývojem úpravy protiteroristických úmluv v rámci OSN
kriminalizace různých forem účastenství na spáchání vyjmenovaných trestných činů (čl. 1 odst. 3 a 4),
možnost zavést odpovědnost právnických osob za spáchání trestných činů uvedených v úmluvě (čl. 2 bis) (v zájmu dosažení co největšího počtu ratifikací bylo toto ustanovení navrženo jako fakultativní, neboť některé státy, včetně ČR, nemají trestní odpovědnost právnických osob legislativně zakotvenou),
vyloučení aplikace úmluvy v případě ozbrojeného konfliktu (čl. 3 bis),
rozšíření okruhu příslušných soudů (čl. 4 odst. 1 písm. e) a odst. 2),
spravedlivé zacházení s osobami, na které byla uvalena vazba (čl. 7 bis),
vyloučení označení trestných činů, na které se úmluva vztahuje za politické trestné činy (čl. 8 bis),
možnost nevydat pachatele trestného činu v případě závažných pochybností o dodržování lidských práv v žádajícím státě (čl. 8 ter);
podpůrná ustanovení
definice letadla v provozu (čl. 3 odst. 1),
povinnost smluvní strany informovat zainteresované státy v případě, že se domnívá, že bude spáchán některý z trestných činů uvedených v úmluvě (čl. 10 bis) (shodné ustanovení se vyskytuje v čl. 12 Montrealské úmluvy, která však byla přijata později než Haagská úmluva, uvedenou úpravou se tak oba texty přibližují),
ostatní články Pekingského protokolu jsou lingvistického charakteru nebo jsou vypisovány z důvodu většího počtu změn v odkazech v textu.
Jazyk smluv Pekingská dohoda a Pekingský protokoly byly sjednány v šesti oficiálních jazycích ICAO (anglickém, arabském, čínském, francouzském, ruském a španělském jazyce), přičemž všechny texty jsou stejně platné. Český překlad smluv vychází z jazyka anglického.
4
Dopad na státní rozpočet, provádění smluv, prohlášení Provádění Pekingské úmluvy a Pekingského protokolu nebude mít dopad na státní rozpočet, neboť závazky z nich plynoucí ČR již v současné době provádí na základě ustanovení trestního zákoníku a trestního řádu. Provádění instrumentů bude zajišťováno Ministerstvem dopravy ve spolupráci s Ministerstvem spravedlnosti. Instrumenty nebudou prozatímně prováděny. V souladu s ustanovením čl. 21 odst. 4 písm. a) Pekingské úmluvy a ustanovením čl. XXII písm. a) Pekingského protokolu se navrhuje, aby ČR k oběma instrumentům učinila prohlášení, že ustavuje svou jurisdikci nad trestnými činy, které jsou v instrumentech uvedeny, v případech stanovených v čl. 8 odst. 2 písm. a) a b) Pekingské úmluvy a v čl. 4 odst. 2 písm. a) a b) Pekingského protokolu (jurisdikce v případě, když je trestný čin spáchán proti státnímu příslušníkovi státu; v případě, když je trestný čin spáchán osobou bez státní příslušnosti, která má obvyklý pobyt na území státu). Vzhledem ke skutečnosti, že trestní zákoník stanoví místní působnost trestních zákonů v obou zmiňovaných případech, není zde důvod, proč by ČR uvedené prohlášení neučinila. Kategorie smluv Pekingská úmluva a Pekingský protokol mají charakter mezinárodních smluv prezidentské kategorie, neboť upravují záležitosti podle čl. 49 písm. a) a e) Ústavy ČR. Instrumenty obsahují práva a povinnosti osob, stejně jako věci, jejichž úprava je vyhrazena zákonu (skutkové podstaty trestných činů, práva zadržených osob, příslušnost soudů, atd.). Pekingská úmluva a Pekingský protokol budou před jejich ratifikací prezidentem republiky předloženy Parlamentu ČR k vyslovení jeho souhlasu s ratifikací. Soulad smluv s českým právním řádem, se závazky vyplývajícími z členství ČR v EU, se zásadami mezinárodního práva Pekingská úmluva a Pekingský protokol budou v případě, že budou splněny všechny náležitosti, smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR. Po jejich vyhlášení a ratifikaci se stanou součástí právního řádu a budou mít aplikační přednost před zákonem. Pekingská úmluva a Pekingský protokol jsou v souladu s českým právním řádem a nebudou vyžadovat změny vnitrostátního právního řádu, neboť trestní zákoník a trestní řád již v současné době obsahují závazky z instrumentů plynoucí. Dne 1. ledna 2012 vstoupil v účinnost zákon č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim. Pekingská úmluva a Pekingský protokol jsou s uvedeným zákonem v souladu, neboť čl. 4 Pekingské úmluvy a čl. 2 bis Pekingského protokolu stanoví pro smluvní státy možnost, nikoli povinnost, stíhat pro trestné činy v nich uvedené i právnické osoby. Dle zákona č. 418/2011 Sb., o trestní odpovědnosti právnických osob a řízení proti nim je možno stíhat převážnou většinou trestných činů uvedených v úmluvách, které je možno kvalifikovat jako teroristický útok (§ 311 trestního zákoníku), zákon však neumožňuje stíhat právnické osoby pro trestný čin obecného ohrožení (§ 272 trestního zákoníku) a trestný čin získání kontroly nad vzdušným dopravním prostředkem, civilním plavidlem a pevnou plošinou (§ 290 trestního zákoníku), které jsou v úmluvách taktéž zahrnuty.
5
Pekingská úmluva i Pekingský protokol jsou v souladu se závazky vyplývajícími z členství ČR v Evropské unii a s převzatými v rámci jiných platných mezinárodních smluv a s obecně uznávanými zásadami mezinárodního práva. V Praze dne 6. března 2012 RNDr. Petr Nečas, v.r. předseda vlády
6
