Overzicht Financiële Stabiliteit Najaar 2013

Overzicht Financiële Stabiliteit Najaar 2013

De Nederlandsche Bank

O verzicht Financiële Stabiliteit

Naja a r 2013 , nr. 18

© 2013 De Nederlandsche Bank NV Oplage: 850 Dit document is samengesteld op basis van data beschikbaar t/m 20 september 2013, tenzij anders vermeld. Afkortingen landen volgens ISO-norm. Iedere openbaarmaking en verveelvoudiging voor educatieve en niet-commerciële doeleinden is toegestaan, mits met bronvermelding. Westeinde 1, 1017 ZN Amsterdam – Postbus 98, 1000 AB Amsterdam, Telefoon (020) 524 91 11 – Telefax (020) 524 25 00 Internet: www.‌dnb.‌nl.

Inhoud

Voorwoord 5 1 Overzicht financiële stabiliteit 7 2 Wisselwerking bankensector en reële economie 15 3 Europese schuldencrisis en financiële integratie 21 4 Bail-in en depositopreferentie 27 Afkortingen 32

3

Overzicht Financiële Stabiliteit

Voorwoord

DNB waakt over de financiële stabiliteit in Nederland. Nadrukkelijk let DNB op de wisselwerking tussen financiële instellingen en hun omgeving: andere instellingen, financiële markten en de financiële infrastructuur. Als onderdeel hiervan publiceert DNB elk halfjaar het Overzicht Financiële Stabiliteit (OFS). Het OFS schetst risico’s die groepen instellingen of hele sectoren raken en het Nederlandse financiële stelsel en uiteindelijk ook de economie kunnen ontwrichten. DNB schrijft het OFS om belanghebbenden — financiële instellingen, beleidsmakers en het publiek — bewust te maken van deze risico’s. Het eerste hoofdstuk geeft een samenvatting van de belangrijkste risico’s voor de Nederlandse financiële stabiliteit. De daaropvolgende drie themahoofdstukken analyseren relevante onderwerpen in meer detail. Het OFS bevat geen voorspellingen, maar analyseert scenario’s. DNB beoogt met de kennis van nu een zo goed mogelijke risicoanalyse te geven van potentiële toekomstige bedreigingen voor het financiële stelsel. Waar mogelijk doet DNB voorstellen voor beleid dat risico’s kan tegengaan. De analyses en aanbevelingen in het OFS bieden instellingen en beleidsmakers inzichten om de kans op en de gevolgen van schokken in het financiële stelsel te verkleinen.

5


1 Overzicht Financiële Stabiliteit Aandachtspunten en aanbevelingen •

•

•

•

Gebrek aan vertrouwen vanuit financiële markten bemoeilijkt de balansversterking van Europese banken, en vormt daarmee een risico voor de kredietverlening en het economische herstel. Een geloofwaardig balansonderzoek (Asset Quality Review) helpt om marktvertrouwen te herstellen. Een publieke achtervang voor geconstateerde kapitaaltekorten is onmisbaar, mits onder strenge voorwaarden vormgegeven en als laatste optie ingezet. Nederlandse banken zijn goed op weg naar de hogere kapitaaleisen onder Bazel III. Het zwakke economische herstel blijft echter een risico voor verdere balansversterking. Banken dienen deze versterking via winstinhouding of kapitaaluitgifte te voltooien, om te voorkomen dat de kredietverlening in Nederland verder onder druk komt. Op termijn kunnen niet-bancaire financiers bijdragen aan de kredietverlening in Nederland. De Europese schuldencrisis heeft de kwetsbaarheden van de Europese muntunie blootgelegd. Een goed ontworpen bankenunie verbreekt de wisselwerking tussen nationale overheden en bankensectoren, en gaat fragmentatie van de Europese bankensector tegen. Macroprudentieel beleid verkleint de kans op toekomstige crises. De invoering van bail-in in Europa verkleint in de toekomst risico’s van bankfaillissementen voor overheden en corrigeert perverse prikkels in de bankensector. Een afdoende hoeveelheid kapitaal en achtergestelde schuld op bankbalansen beperkt onzekerheid bij bankfinanciers en bevordert de effectiviteit van bail-in.

Exit ruim monetair beleid VS

Gebrekkige vormgeving bankenunie

Europese schuldencrisis

Internationale financiële stabiliteitsrisico’s

Verslaving aan lage renteomgeving

Langdurig lage economische groei

Stabiliteitsrisico’s voor het Nederlandse financiële stelsel

Onvoldoende kapitaalversterking banken

Financieringsrisico bankwezen

Verliezen op vastgoed- en bedrijfsleningen

Risico’s voor financiële instellingen

Cyberdreigingen

Rendementsgaranties verzekeraars

Acuut

Sluimerend

Kleuren groeperen risico’s met een grote onderlinge wisselwerking en lijnen geven de samenhang tussen risico’s weer

7


Europese schuldencrisis Ondanks ruim een jaar van relatieve rust op Europese financiële markten, zijn de spanningen niet verdwenen. Dit blijkt uit de DNB financiële-stressindex; een samengestelde indicator voor marktonrust in het Nederlandse financiële stelsel (grafiek 1). Onzekerheid over de toekomst van de muntunie zorgde in 2011 en 2012 voor acute stress op financiële markten (zie hoofdstuk 3). De marktstress is sindsdien gedaald door onconventionele monetaire beleidsmaatregelen van de Europese Centrale Bank (ECB) en de aankondiging van de bankenunie door Europese overheden. Het stressniveau bevindt zich echter nog altijd duidelijk boven dat van voor de crisis. Gedeeltelijk is dit het gevolg van de zwakke economische vooruitzichten. Daarnaast zijn de door overheden aangekondigde hervormingen, zoals de bankenunie, vooralsnog niet volledig geïmplementeerd. Beleggers blijven onzeker over de soliditeit van Europese banken. Dit bemoeilijkt de versterking van hun balans, die reeds wordt vertraagd door het zwakke economische herstel. Hoewel de door beleggers gevraagde risicopremie op bankobligaties sinds 2012 significant ingekomen is, blijft het niveau ervan aanzienlijk (grafiek 2). De verwachting is dat risicopremies structureel op een hoger niveau blijven dan voor de crisis, zeker nu bail-in een reële optie is gebleken. Daarnaast handelen aandelen van de meeste beursgenoteerde banken nog altijd onder de boekwaarde van het eigen vermogen. Deze factoren suggereren dat de twijfel bij beleggers over de kapitaalpositie van Europese banken nog niet is verdwenen. Tegelijkertijd bemoeilijkt dit gebrek aan vertrouwen de opbouw van kapitaalbuffers via het aantrekken van nieuw kapitaal. Hogere financieringskosten verlagen bovendien de omvang van de winsten die aan de buffers kunnen worden toegevoegd. Deze winsten staan reeds onder druk door de zwakke economische groei. De winstgevendheid van Europese banken lag in 2012 aanzienlijk lager dan voor de crisis en was in perifere eurolanden zelfs negatief (grafiek 3).

Grafiek 1: Financiële-stressindex voor Nederland Per dag, 03-01-2000 t/m 20-09-2013. Lange termijn Faillissement Lehman

10

Recente ontwikkelingen 6 OMT

8

5

6

4 Eerste steunpakket aan Griekenland

4

3

2

Dotcomcrisis

2

0

1

-2

0 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

LTRO’s jan 10

jul

jan 11

jul

jan 12

jul

jan 13

jul

De stressindex bestaat uit subindices voor de Nederlandse obligatie-, aandelen- en valutamarkt, en enkele markten die specifiek van belang zijn voor de Nederlandse bankensector. Bron: Bloomberg, Euronext, Thomson Datastream en eigen berekeningen DNB.

8


Grafiek 2: Risicopremie bankobligaties uitgegeven in euro’s In procenten, per dag, 01-01-2005 t/m 20-09-2013. 15,0

Achtergestelde obligaties

12,5

Reguliere (senior) obligaties

10,0 7,5 5,0 2,5 0,0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Risicopremie betreft het rendement boven de risicovrije rente (vijfjaars renteswap). Bron: Thomson Datastream.

De moeizame balansversterking van Europese banken leidt tot druk op de kredietverlening, wat het economisch herstel kan belemmeren. Wanneer de mogelijkheden voor winstinhouding en kapitaalemissies beperkt zijn, kunnen banken zich gedwongen zien om de kapitaalratio’s te versterken door de groei van de uitstaande leningen te beperken. De bankensector is dan niet in staat om bij te dragen aan een conjunctuurherstel door middel van een adequate groei van de kredietverlening. In het eurogebied is het belang van bancaire kredietverlening voor de economie groot, omdat met name het midden- en kleinbedrijf weinig toegang heeft tot alternatieve financieringsbronnen. Een strenge Asset Quality Review kan het marktvertrouwen in Europese banken versterken en zo het proces van balansversterking versnellen. Deze Asset Quality Review (AQR) wordt in 2014 door de ECB uitgevoerd voorafgaand aan de

Grafiek 3: Rendement op eigen vermogen nationale bankensectoren In procenten, per jaar, 2007 en 2012. 30

2007 20

2012 10 0

SE

FI

NL

AT

FR

BE

DK

GB

DE

IT

PT

IE

ES

GR*

-10 -20 -30 Op geconsolideerde basis. *) Griekenland (2012) = -76,8 procent. Bron: ECB Consolidated Banking Data.

9


start van het Europese toezicht. De kwaliteit van bankactiva onder grote banken in het eurogebied zal worden doorgelicht. Daarbij zal de toereikendheid van voorzieningen en de waardering van onderpand worden getoetst. Eventuele gesignaleerde kapitaaltekorten dienen vervolgens te worden aangevuld. Eenmaal voltooid, kan dit proces het vertrouwen van financiële markten in de soliditeit van Europese banken versterken, voor zover beleggers ervan overtuigd zijn dat de controle voldoende streng heeft plaatsgevonden. Het certificeren van de resultaten door onafhankelijke derde partijen en het publiceren ervan per deelnemende instelling draagt hier sterk aan bij. Een verbetering van het marktvertrouwen drukt de financieringskosten en vergroot de mogelijkheden tot balansversterking via winstinhouding en kapitaal emissies, en verkleint zo het risico dat banken gedwongen zijn om de kredietverlening te beperken. Aanzuivering van geconstateerde kapitaaltekorten dient in eerste instantie plaats te vinden via private aandelenuitgiftes. De resultaten van de AQR bieden beleggers meer zekerheid over de financiële positie van banken, hetgeen hun bereidheid kan vergroten om in banken te beleggen. De ervaring met het Amerikaanse Supervisory Capital Assessment Program (SCAP), dat in 2009 door de Amerikaanse toezichthouder werd uitgevoerd om de soliditeit van de bankensector te testen, leert dat kapitaalemissies ook mogelijk zijn in moeilijke marktomstandigheden (grafiek 4). De hieraan deelnemende banken vulden vrijwel het gehele kapitaaltekort dat was vastgesteld met private middelen op (USD 179 miljard, ofwel 97 procent van het totaal). Voor het slagen van de AQR is een publieke achtervang voor kapitaaltekorten noodzakelijk, mits onder strenge voorwaarden vormgegeven en als laatste optie ingezet. Een dergelijke achtervang geeft beleggers zekerheid dat kapitaaltekorten uiteindelijk kunnen worden aangezuiverd. Zonder deze zekerheid vooraf zou het publiceren van tekorten kunnen leiden tot bank runs en wanordelijke faillissementen, die de financiële sector als geheel zouden besmetten. De inzet van publieke middelen door nationale overheden dient gepaard te gaan met strenge voorwaarden, waarbij aandeelhouders en, in uiterste gevallen, ook houders van achtergestelde schuld als eerste verliezen nemen. Alleen wanneer nationale overheden de kosten van steunmaatregelen niet kunnen dragen is directe herkapitalisatie vanuit

Grafiek 4: Uitgiftevolumes gewone aandelen In procenten van geconsolideerd balanstotaal, per jaar, 2005 t/m 2013. 1,2 1,0

Verenigde Staten

0,8

Eurogebied

0,6 0,4 0,2 0,0 2005

2006

2007

2008

2009

2010

*) Cijfer voor 2013 is t/m 24-09-2013. Bron: Thomson One Banker, BIS, ECB Consolidated Banking Data.

10

2011

2012

2013*


het Europese noodfonds (ESM) mogelijk, na volledige toepassing van bail-in en onder strenge randvoorwaarden voor zowel bank als lidstaat. Strenge voorwaarden creëerden bij de Amerikaanse SCAP voor banken de juiste prikkel om kapitaaltekorten hoofdzakelijk met private middelen op te vullen. Het uiteindelijke beroep op de Amerikaanse overheid bleef mede hierdoor beperkt tot drie procent van de kapitaaltekorten. Het marktvertrouwen in banken wordt verder vergroot wanneer de AQR wordt gevolgd door een Europese stresstest en meer transparantie van banken in hun verslaglegging. De AQR helpt om duidelijkheid te verschaffen over eventuele verborgen verliezen op Europese bankbalansen, maar is niet vooruitblikkend. Daarom dient het Europese balansonderzoek in 2014 gevolgd te worden door een stresstest, die gevoeligheden voor toekomstige stressscenario’s kwantificeert. Banken kunnen het marktvertrouwen structureel vergroten door meer transparantie over de risico’s op de bankbalans. Dit kan door implementatie van internationaal opgestelde aanbevelingen over de mate van transparantie in hun verslaggeving. Voorbeelden van aanbevelingen van deze Enhanced Disclosure Task Force zijn een toelichting op de risico’s van de liquiditeitspositie en het gebruik van eenduidige definities voor leningen met betalingsachterstand. Een effectieve bankenunie en een geloofwaardig bail-in regime verkleinen de verwevenheid tussen Europese overheden en banken. De negatieve wisselwerking tussen de kredietwaardigheid van nationale overheden en die van bankensectoren kan door een bankenunie worden doorbroken, indien zowel bankentoezicht als de afwikkeling van probleembanken op Europees niveau is vormgegeven (zie hoofdstuk 3). Het recente Europese politieke akkoord over de richtlijn voor herstel en afwikkeling van banken is een belangrijke stap in deze richting. Deze richtlijn bevat geharmoniseerde regels voor het herkapitaliseren of ordelijk afwikkelen van banken in problemen. De inzet van belastingmiddelen wordt daarbij zo veel mogelijk beperkt, onder andere door de introductie van zogenaamde bail-in. Hierbij moeten aandeelhouders en crediteuren in eerste instantie zelf de risico’s dragen van een bankfaillissement of resolutie (zie hoofdstuk 4). Internationale renteomgeving De rente op Nederlandse staatsobligaties is dit jaar 0,8 procentpunt gestegen (grafiek 5). Dit gaat samen met een stijging van Amerikaanse en Duitse staatsrentes. In mei signaleerde de Amerikaanse Federal Reserve dat de huidige onconventionele beleidsmaatregelen mogelijk versneld zullen worden afgebouwd. Sindsdien is de rente op Amerikaanse staatsobligaties met één procentpunt gestegen. In dezelfde periode liepen ook Duitse en Nederlandse staatsrentes op (grafiek 5). Ook de afgenomen risicoaversie op financiële markten zorgt ervoor dat de rentevoeten op Amerikaanse, Duitse en Nederlandse staatsobligaties stijgen. De ECB kondigde begin juli aan te verwachten dat de beleidsrentes geruime tijd laag zullen blijven. Dit omdat de vooruitzichten voor de middellange termijn een geringe inflatie inhouden, gegeven de zwakke economische ontwikkeling en gelden kredietgroei. Deze introductie van forward guidance door de ECB heeft de volatiliteit van de geldmarktrentes verminderd en ging bij aankondiging gepaard met lichte verlaging van het niveau van geldmarkt- en kapitaalmarktrentes. Het renteverschil tussen Nederlandse en Duitse staatsobligaties neemt toe als gevolg van de zwakkere positie van Nederland onder de euro-kernlanden. Nederland behoort samen met onder andere Duitsland tot de Europese landen met de hoogste kredietbeoordeling (AAA). De relatieve positie van Nederland binnen deze groep is sinds de crisis echter verslechterd: het economische herstel loopt achter, het primaire overheidstekort is relatief hoog en de staatsschuld is sterk geste

11


Grafiek 5: Renteontwikkeling Nederlandse staatsobligaties In procenten, per dag, 01-01-2013 t/m 20-09-2013. Forward guidance ECB

2,5

Signalen mogelijke afbouw Fed

2,0

Duitse staatsrente Renteverschil Nederland Duitsland

1,5 1,0 0,5 0,0 jan-13

feb-13

mrt-13

apr-13

mei-13

jun-13

jul-13

aug-13

sep-13

Betreft de rente op tienjaars staatsobligaties. Bron: Thomson Datastream.

gen. Beleggers vragen onder deze omstandigheden een hogere risico-opslag voor het aanhouden van Nederlandse staatsobligaties. Het verschil tussen de rente op Nederlandse en Duitse staatsobligaties nam toe van 0,2 procentpunt in januari 2013 tot 0,4 procentpunt in september. Voortgang met financieel-economische hervormingen bevordert duurzaam economisch herstel, en verkleint zo het risico dat het renteverschil verder oploopt. Een stijging van de rente bij achterblijvende economische groei is ongunstig voor Nederlandse banken en de overheid. Een stijging van de rente op staatsobligaties verhoogt de financieringskosten van de overheid, en indirect ook van Nederlandse banken. Wanneer een stijging van rentevoeten voortkomt uit economisch herstel, kunnen banken deze hogere financieringskosten compenseren met hogere inkomsten. Dit compenserende effect ontbreekt echter bij een rentestijging die wordt veroorzaakt door externe effecten. Bij een stijging van de risicovrije rentevoet kunnen levensverzekeraars en pensioenfondsen in principe profiteren, doordat zij hierdoor beter in staat zijn om hun verplichtingen aan polishouders en deelnemers na te komen. Het Nederlandse financiële stelsel Nederlandse banken versterken hun financieringspositie door het aantrekken van deposito’s en langlopende marktfinanciering. De afhankelijkheid van marktfinanciering blijft vooralsnog echter groot. Dit blijkt uit de in Europees perspectief hoge Loan-to-Deposit ratio van het Nederlandse bankwezen, de verhouding tussen uitgezette leningen en aangetrokken deposito’s. Het hieruit voorvloeiende herfinancieringsrisico maakt Nederlandse banken kwetsbaar voor schokken op financiële markten. Bovendien is het aantrekken van marktfinanciering aanzienlijk duurder geworden sinds de kredietcrisis. Dit vergroot tevens de concurrentie om Nederlandse deposito’s, wat een opwaarts effect op de depositorente heeft. Wel vermindert de afhankelijkheid van marktfinanciering al enige tijd: de Loan-to-Deposit ratio daalde van 205 procent in 2008 tot 179 procent medio 2013. Daarnaast hebben Nederlandse banken het herfinancieringsrisico verkleind door de gemiddelde looptijd van de aangetrokken marktfinanciering te verlengen. Tijdens 2012 nam de afhankelijkheid van financiering met een looptijd tot één jaar met bijna twintig procent af. 12


De Nederlandse bankensector heeft in 2012 ook de kapitaalratio verder versterkt en staat er in internationaal perspectief goed voor. De risicogewogen kernkapitaalratio van de Nederlandse bankensector steeg in 2012 van 9,5 procent naar 11,5 procent volgens de uiteindelijke (zgn. end-state) berekeningswijze onder Bazel III (grafiek 6a). Met deze kapitalisatie bevindt de Nederlandse bankensector zich in de Europese voorhoede. Hoewel de end-state Bazel-III kapitaalratio formeel pas wordt gehanteerd vanaf 2019, gebruiken beleggers deze maatstaf nu al om een inschatting te maken van de voortgang naar toekomstige kapitaaleisen. Banken hebben de verhoging van de kapitaalratio mede gerealiseerd via winstinhouding en het afstoten van buitenlandse activiteiten. Ook de ongewogen kapitaalratio (Bazel III leverage ratio) verbeterde, van 3,0 procent naar 3,4 procent. Sinds de kredietcrisis krijgt deze maatstaf voor solvabiliteit toenemende belangstelling in het publieke debat. Het volledig voldoen aan de hogere kapitaaleisen van Bazel III is voor Nederlandse banken in zicht. Nederlandse banken hadden per eind 2012 nog EUR 27 miljard aan kernkapitaal en hybride instrumenten nodig om in 2019 aan zowel de risicogewogen als de ongewogen kapitaaleisen van Bazel III van 3 procent te voldoen. Dit bedrag bestaat voor EUR 3 miljard uit kernkapitaal, dat banken met name via winstinhouding verwachten op te bouwen (grafiek 6b). Gedurende 2013 hebben banken hun kernkapitaalratio verder versterkt. De resterende EUR 24 miljard kunnen banken invullen met zogenaamde additionele tier 1 en tier 2 instrumenten, zoals hybride kapitaalinstrumenten en langlopend achtergesteld schuldpapier, of desgewenst via winstinhouding. Sinds medio 2012 hebben Nederlandse banken EUR 8 miljard van dergelijke instrumenten bij beleggers geplaatst. In het voorjaar van 2013 is de relevante Europese regelgeving definitief geworden, waardoor de mogelijkheid voor uitgiftes verder is verbeterd. De resterende balansversterking van Nederlandse banken kan echter worden vertraagd door de haperende Nederlandse economie (zie hoofdstuk 2). Door de oplopende werkloosheid en het groeiend aantal bedrijfsfaillissementen nemen de kredietrisico’s voor Nederlandse banken toe. Hogere voorzieningen voor toekomstige verliezen drukken de winstgevendheid van de Nederlandse bankensector. Dit vertraagt de snelheid waarmee zij hun balans via winstinhouding kunnen versterken. Mede onder invloed van de hogere kredietrisico’s hebben Nederlandse banken hun kredietvoorwaarden sinds het begin van de crisis aangescherpt. In combinatie met afnemende vraag, beperkt dit de kredietgroei in Nederland.

Grafiek 6a: Buffers van de Nederlandse bankensector In procenten van risicogewogen activa en totale activa (inclusief off-balance sheet), per ultimo jaar, 2010 t/m 2012. 14

Leverage ratio (BIII definitie)

12 10

Kernkapitaal ratio (BIII endstate definities)

8 6 4 2 0 2010

2011

2012

Kernkapitaal ratio = common equity tier 1-kapitaal / risicogewogen activa x 100. Leverage ratio = tier 1-kapitaal / balanstotaal incl. off balance x 100. Bron: DNB.

13


Grafiek 6b: Openstaande kapitaalbehoefte richting Bazel III van de Nederlandse bankensector In EUR mld, per ultimo jaar, 2010 t/m 2012. Additionele kapitaalinstrumenten

Kernkapitaal 30

30

25

25

20

20

15

15

10

10

5

5

0

0 2010

2011

2012

Kernkapitaal (CET 1) Additioneel tier 1 Tier 2 2010

2011

2012

Bron: DNB.

Op het gebied van operationeel risico hebben financiële instellingen in toenemende mate te maken met cyberdreigingen. De financiële stabiliteit kan worden geschaad wanneer de beschikbaarheid van schakels in de betaalketen voor langere tijd wegvalt of de integriteit van cruciale systemen wordt aangetast bij partijen in het betalingsverkeer. Een adequate risicobeheersing door instellingen is dan ook cruciaal. DNB houdt daar toezicht op en beziet in het licht van de verstoringen in het betalingsverkeer dit voorjaar in hoeverre aanscherping van de toezichtregels noodzakelijk is. Voorts heeft het door DNB voorgezeten Maatschappelijk Overleg Betalingsverkeer een analyse gemaakt van de robuustheid van het betalingsverkeer, met name gericht op de alternatieven die er zijn in geval van verstoringen. Als gevolg hiervan hebben banken maatregelen genomen om de weerstand tegen DDoS-aanvallen te versterken en worden de onderlinge afhankelijkheden tussen internetbankieren, mobiel bankieren en iDEAL verminderd.

14


2 Wisselwerking bankensector en reële economie

Het trage economische herstel vergroot de kredietrisico’s voor Nederlandse banken, met name op leningen aan het midden- en kleinbedrijf en commercieel vastgoed. De voorzieningen die banken hiervoor treffen, drukken de winst en kunnen de benodigde balansversterking vertragen. Andersom kan achterblijvende balansversterking ook de kans op economisch herstel verkleinen, wanneer banken met het oog hierop de kredietgroei beperken. Om het risico op deze negatieve wisselwerking te verkleinen, dienen banken hun balansversterking via winstinhouding of kapitaaluitgifte te voltooien. De aankomende Europese Asset Quality Review kan ook voor Nederlandse banken de balansversterking helpen versnellen. Op termijn kunnen niet-bancaire financiers bijdragen aan de kredietverlening in Nederland. Nederlandse banken zijn goed op weg naar de hogere kapitaaleisen van Bazel III. De zwakke economische groei vormt echter een risico voor hun balansversterking. Nederlandse banken hebben sinds de kredietcrisis substantiële stappen gezet om hun kapitaalbuffer te herstellen (zie hoofdstuk 1). Verdere versterking van de buffer is de komende jaren nodig om volledig aan de hogere kapitaaleisen onder Bazel III te voldoen. De winsten van banken staan echter onder druk door de Europese schuldencrisis en de zwakke economische groei, die tevens zorgt voor een toename van de werkloosheid en het aantal bedrijfsfaillissementen. Hierdoor kan een groeiend aantal huishoudens en bedrijven niet meer aan haar verplichtingen aan banken voldoen. De financiële weerbaarheid van huishoudens is verder verminderd door de daling van de huizenprijzen, die in totaal inmiddels twintig procent bedraagt. Anderzijds vormt een te trage balansversterking een risico voor economische groei, aangezien het banken er toe aan kan zetten om de kredietgroei te beperken. In dit geval houden banken hun rentemarges hoog om kredietaanvragen te ontmoedigen, of rantsoeneren direct de krediethoeveelheid. Dit resulteert in lagere kredietvolumes, waardoor banken sneller aan de hogere vereiste kapitaalratio’s kunnen voldoen. Dit kan het economische herstel echter schaden. Ervaringen uit financiële crises in het verleden, zoals in Japan in de jaren ‘90, laten zien dat een vicieuze cirkel kan ontstaan tussen zwakke bankbalansen, kredietrantsoenering en lage economische groei. Dit risico is groter wanneer een crisis gepaard gaat met een daling van huizenprijzen en schuldafbouw bij huishoudens, wat vervolgens de consumentenbestedingen onder druk zet. Kredietrisico Nederlandse bankensector Het aantal probleemleningen van Nederlandse banken aan bedrijven en huishoudens neemt toe. De stijging is het sterkst in het midden- en kleinbedrijf (grafiek 7). Dit segment van het Nederlandse bedrijfsleven staat sinds het begin van de kredietcrisis sterk onder druk. De winstgevendheid en solvabiliteit van het midden- en kleinbedrijf blijven achter bij die van het grootbedrijf, met name wanneer de minst presterende bedrijven in beide segmenten worden vergeleken. Hierdoor is een toenemend aantal ondernemers niet langer in staat om aan de betalingsverplichtingen op bankleningen te voldoen. De kredietrisico’s voor banken op deze

15


Grafiek 7: Probleemleningen per portefeuille Nederlandse bankensector In procenten van totale leningvolume, per jaar, 2009K2 t/m 2013K2. 7,5

2009K2 2010K2

5,0

2011K2 2,5

2012K2 2013K2

0,0 Grootzakelijk*

Midden- en kleinbedrijf

Woninghypotheken

Gebaseerd op een steekproef van grote banken. Probleemleningen betreffen leningen met een betalingsachterstand van minimaal 90 dagen. *) Grootzakelijke portefeuille is inclusief uitzettingen in commercieel vastgoed. Bron: DNB

portefeuille worden verder vergroot door de prijsdaling op de woningmarkt indien de eigen woning als onderpand voor MKB-leningen is gebruikt. Binnen de grootzakelijke leningenportefeuille gelden met name kredieten aan ontwikkelaars en beheerders van commercieel vastgoed momenteel als risicovol. De omstandigheden op de Nederlandse markt voor commercieel vastgoed zijn sinds het begin van de kredietcrisis aanzienlijk verslechterd. Sinds de piek van de markt zijn de prijzen gemiddeld met ruim 15 procent gedaald, waarbij tussen locaties en marktsegmenten aanzienlijke verschillen bestaan. Daarnaast neemt de leegstand bij winkels en kantoorpanden toe. DNB is in reactie op deze ontwikkelingen een vastgoedonderzoek gestart om de kwaliteit van de commercieel vastgoeduitzettingen en de risicobeheersingprocessen van Nederlandse banken beter in kaart te brengen. Mede als gevolg van dit lopende traject zijn de voorzieningen voor probleemleningen in deze portefeuille gestegen. Daarnaast is door banken ruim EUR 6 miljard aan kapitaal gereserveerd om een mogelijke verdere verslechtering van de markt te kunnen opvangen. De toename van probleemleningen bij woninghypotheken is minder groot. De beperkte toename is onder andere het gevolg van de relatief lage werkloosheid onder Nederlandse woningbezitters. Wel zijn de potentiële verliezen bij wanbetaling relatief hoog. Door de combinatie van hoge initiële hypotheekschulden, aflossingsvrije hypotheken en de sterke prijsdaling op de woningmarkt, is ongeveer 30 procent van de Nederlandse hypotheken inmiddels hoger dan de waarde van de woning. Nederlandse banken treffen hogere voorzieningen voor toekomstige verliezen op probleemleningen. De toevoegingen aan de voorzieningen zijn door de zwakke economie sterk gestegen (grafiek 8). Bedrijfswinsten vormen de eerste buffer om de kosten van additionele voorzieningen op te vangen. De genomen voorzieningen drukten de winst van Nederlandse banken in 2012 met ongeveer 50 procent, een situatie die grosso modo vergelijkbaar is met banken uit andere kernlanden in het eurogebied. In vergelijking met perifere Eurolanden is de impact van voorzieningen op de soliditeit van het bankwezen echter beperkt. In deze landen lagen de genomen voorzieningen hoger dan de totale bedrijfswinsten, waardoor ook bestaande kapitaalbuffers zijn aangesproken om de toegenomen kredietrisico’s te dekken (grafiek 9). 16


Grafiek 8: Nieuwe voorzieningen Nederlandse bankensector Toevoegingen aan voorzieningen in procenten van totale activa (l-as), en reële bbp-groei in procenten (j-o-j, r-as), per kwartaal, 2002K1 t/m 2013K2. 0,8

6,0

0,6

4,5

0,4

3,0

0,2

1,5

0,0

Toevoegingen aan voorzieningen

0,0

Reële bbpgroei

-1,5 -3,0 -4,5 -6,0 2002

2004

2006

2008

2010

2012

Bbp gecorrigeerd voor werkdagen-effecten. Toevoegingen aan voorzieningen betreft vierkwartaalssom. Bron: DNB, CBS.

Balansversterking en kredietgroei De kredietgroei in Nederland is sinds 2009 sterk gedaald, maar is vooralsnog net positief. De uitstaande kredietverlening aan bedrijven groeit nog maar mondjesmaat, met 0,4 procent op jaarbasis. Ook de groei van de hypothecaire schuld ligt met 0,7 procent aanzienlijk lager dan voorheen (grafiek 10a). Door deze lage groei blijft de uitstaande hoeveelheid krediet ten opzichte van de omvang van de Nederlandse economie al enkele jaren ongeveer constant. De zakelijke kredietgroei ligt in Nederland sinds de crisis gemiddeld iets boven de groei in omringende landen, zoals Frankrijk en Duitsland (grafiek 10b). De zwakke kredietgroei kan gedeeltelijk worden verklaard door vraageffecten, gedreven door de zwakke huizenmarkt, beleidsveranderingen en de neergaande economische cyclus. De dalende groei van het hypothecaire krediet hangt samen Grafiek 9: Nieuwe voorzieningen als percentage van winst en activa In procenten, 2012. 7

600

6

1861 %

700

500 400

5

Nieuwe voorzieningen als percentage van operationele winst

4

300

3

200

2

100

1

Nieuwe voorzieningen als percentage van totale activa (r-as)

0

0 FI

SE

DE

BE

FR

AT

NL

GB

DK

IT

PT

ES

GR

IE

Bron: ECB Consolidated Banking Data.

17


Grafiek 10a: Bancaire kredietgroei - Nederland In procenten, jaarlijkse groei per maand, 01-2005 t/m 07-2013. 18

Woninghypotheken

16 14 12

Bedrijfsleningen

10 8 6 4 2 0 05

06

07

08

09

10

11

12

13

Gecorrigeerd voor securitisaties en breuken. Bron: DNB.

met het lagere aantal transacties op de woningmarkt en de negatieve inkomensontwikkeling van huishoudens. Daarnaast wordt de hypothecaire kredietgroei gedrukt door de fiscaal vereiste annuïtaire aflossing en de beperking van de maximale hypotheeklening ten opzichte van het inkomen en de woningwaarde. Het is bovendien gebruikelijk dat de vraag naar bedrijfsleningen in een recessie afneemt. Ook een strenger kredietbeleid van banken beperkt de nieuwe kredietverstrekking. Eén oorzaak hiervan is het toegenomen kredietrisico. Aan bedrijfsleningen en hypotheken kleven thans voor banken hogere risico’s dan in de periode voor de crisis. Met name het midden- en kleinbedrijf is door de recessie verzwakt. Daar komt bij dat de economische vooruitzichten momenteel ongunstig zijn. De crisis heeft bovendien zichtbaar gemaakt dat sommige kredieten vóór de crisis te soepel werden verstrekt, zoals bijvoorbeeld in de markt voor commercieel onroerend goed. In deze omstandigheden ligt het in de rede dat banken minder leningen verstrekken dan voorheen, en voor nieuwe kredieten een hogere rente vragen.

Grafiek 10b: Bancaire kredietgroei bedrijfsleven - internationaal In procenten, jaarlijkse groei per maand/kwartaal, 01-2005 t/m 07-2013.

Duitsland

25 20

Frankrijk

15 10

Nederland

5 0 -5

05

06

07

08

09

10

11

12

13

GIIPS

-10 -15 Buitenlandse reeksen op kwartaalbasis en vanaf 09-2009 gecorrigeerd voor securitisaties. GIIPS = Griekenland, Italië, Ierland, Portugal, Spanje. Bron: DNB, ECB.

18


Ook de afhankelijkheid van marktfinanciering maakt Nederlandse banken terughoudender bij het aangaan van langlopende leningen. De hogere herfinancieringskosten en -risico’s wegen met name zwaar voor leningen met een lange looptijd. Tegen deze achtergrond beperken banken de verstrekking van langlopende leningen, meestal door een hogere rente te vragen. Dit effect speelt met name voor woninghypotheken1. Leningen aan het midden- en kleinbedrijf (MKB) hebben binnen de portefeuille bedrijfskredieten een relatief lange looptijd. Tot slot zijn er signalen dat Nederlandse banken met het oog op balansversterking de kredietverlening beperken. Zo blijkt uit de Bank Lending Survey, een enquête onder banken over de door hen gehanteerde kredietvoorwaarden, dat diverse Nederlandse banken in de afgelopen twaalf maanden hun volume uitstaande leningen hebben verkleind om aan kapitaaleisen te voldoen. Bovendien spraken diverse banken de verwachting uit dat ze hiermee in de tweede helft van 2013 doorgaan. Deze beperking treft naar verwachting met name de kredietverlening aan het MKB. Deze kent vergeleken met hypothecaire kredietverlening een relatief groot kapitaalbeslag. Ook heeft het MKB moeilijker toegang tot alternatieve financieringsbronnen zoals de obligatiemarkt. Het Nederlandse grootbedrijf maakt in toenemende mate gebruik van deze alternatieve route om zichzelf te financieren: tussen 2007 en 2013 verdubbelde het volume uitstaande bedrijfsobligaties van EUR 50 naar 100 miljard. Uit onderzoek van DNB2 blijkt dat het strengere kredietbeleid van banken de zakelijke kredietgroei naar schatting met twee tot vier procentpunt drukt. Dit komt bovenop het effect van de afgenomen kredietvraag door de recessie. Een nadere uitsplitsing van dit effect is niet mogelijk: zowel de toename van kredieten financieringsrisico’s voor banken als kredietbeperkingen vormen deelverklaringen. De hieruit resulterende lagere kredietgroei drukt de investeringen van bedrijven naar schatting met één tot twee procent, een kwantificering die overigens met grote onzekerheden is omgeven. Langs deze weg heeft het strengere kredietbeleid ook een negatief effect op economische groei. Beleidsmaatregelen Een voortvarende balansversterking van de Nederlandse bankensector via winstinhouding beperkt het risico op sterkere kredietrantsoenering, en draagt bij aan economisch herstel. Nederlandse banken zijn goed op weg om aan de nieuwe kapitaaleisen van Bazel III te voldoen, door terughoudend te zijn met het uitkeren van dividend en door de (operationele) kosten verder te reduceren. Door de kapitaalversterking voortvarend langs deze weg te voltooien, versterkt de bankensector haar mogelijkheden om bij te dragen aan een conjunctuurherstel door middel van een verantwoorde groei van de kredietverlening. De aankomende Europese Asset Quality Review – mits goed uitgevoerd – helpt Nederlandse banken ook om de balans te versterken. Deze vindt in 2014 plaats, gecoördineerd door de ECB (zie hoofdstuk 1). Een strenge en geloofwaardige AQR zal resulteren in een verbetering van het algemene financieringsklimaat in Europa, waarvan ook Nederlandse banken zullen kunnen profiteren door goedkopere marktfinanciering en lagere herfinancieringsrisico’s. Een toenemend marktvertrouwen versterkt ook de mogelijkheden om additioneel kapitaal aan te trekken.

1 Jansen, Bijlsma, Kruidhof en Pattipeilohy (2013). Financieringsproblemen in de hypotheekmarkt. DNB Occasional Study 2013/01. 2 DNB (2013). Rapportage kredietverlening. Bijlage bij Kamerstuk 33121 nr. L

19


De afhankelijkheid van bankfinanciering kan worden verminderd door een grotere rol voor institutionele beleggers en het bevorderen van diepere kapitaalmarkten in Europa. Levensverzekeraars en pensioenfondsen kunnen knelpunten in de kredietverlening verlichten door het aankopen van bank- of bedrijfsobligaties, zoals bijvoorbeeld voorzien in de voorstellen voor de oprichting van de Nationale Hypotheekinstelling en de Nederlandse Investeringsinstelling. Ook kunnen zij risicodragend vermogen verstrekken aan bedrijven. De Europese Commissie werkt aan verscheidene initiatieven om de kapitaalmarkten beter toegankelijk te maken voor het midden- en kleinbedrijf, bijvoorbeeld door harmonisatie van faillissements- en fiscale wetgeving. Hierdoor kan in Europa een diepere kapitaalmarkt ontstaan voor bedrijfsfinanciering, zoals in de Verenigde Staten reeds het geval is. Niet-bancaire financiers kunnen daarnaast direct krediet verlenen aan huishoudens en bedrijven. Adequate beheersing van risico’s is daarbij van belang. Instellingen dienen zelf te beschikken over de benodigde risicomanagement-expertise, of gebruik te maken van bestaande expertise bij andere marktpartijen zoals banken. Dit kan zowel door uitbesteding van het risicobeheer, als ook door de risico’s te delen. Zo wordt voorkomen dat de grootste risico’s neerslaan bij partijen die deze onvoldoende doorzien en kunnen beheersen. Dit geldt met name bij de directe verstrekking van bedrijfskredieten, waar leenvoorwaarden en risicoprofielen per lening sterk verschillen.

20


3 Europese schuldencrisis en financiële integratie

De Europese schuldencrisis heeft kwetsbaarheden in de inrichting van de Europese muntunie blootgelegd. Zo draagt nationaal ingericht bankentoezicht en -resolutie bij aan een negatieve wisselwerking tussen banken en overheden en aan fragmentatie van spaar- en kredietmarkten. De onconventionele beleidsmaatregelen van de ECB hebben de acute stress op financiële markten weggenomen, maar bieden geen structurele oplossing voor de kwetsbaarheden. Nederlandse banken blijven kwetsbaar voor een hernieuwde escalatie van de schuldencrisis, gezien hun sterke afhankelijkheid van marktfinanciering. Een volledige en goed vormgegeven bankenunie is cruciaal om de fragmentatie tegen te gaan en de negatieve wisselwerking tussen banken en overheden te doorbreken. Macroprudentieel beleid helpt bovendien de opbouw van toekomstige macro-financiële onevenwichtigheden tegen te gaan. Kwetsbaarheden in de Europese muntunie Sinds de introductie van de euro is de financiële integratie in het eurogebied toegenomen. Nationale overheden bleven echter de achtervang voor de eigen bankensector. Het gemeenschappelijke monetaire beleid en het wegvallen van wisselkoersrisico hebben de integratie van financiële markten aanzienlijk bevorderd. Europese banken opereren sinds de introductie van de euro steeds meer grensoverschrijdend binnen het eurogebied, zoals zichtbaar is in het aandeel van EU-bijkantoren en -dochters in de totale activa van het bankwezen (grafiek 11). Het toezicht op deze meer internationaal georiënteerde banken bleef echter nationaal vormgegeven, en ook de kosten voor eventuele financiële steunmaatregelen worden nationaal gedragen. Hierdoor kunnen verliezen bij banken de soliditeit van de overheid aantasten, met name wanneer de bankensector groot is ten opzichte van de nationale economie. Andersom kunnen toenemende zorgen over de over-

Grafiek 11: Integratie Europese bankensector In procenten van totale activa, per ultimo jaar, 1997 t/m 2012.

20

Bijkantoren 16

Dochters 12 8 4 0 97

98

99

00

01

02

03

04

05

06

07

08

09

10

11

12

Betreft activa van dochters en bijkantoren van EU-landen binnen het eurogebied. Bron: ECB.

21


heidsfinanciën ook banken besmetten. Dit laatste hangt samen met zowel twijfel of de overheid in staat is om banken financieel te ondersteunen, als met het feit dat banken relatief veel obligaties aanhouden van de eigen overheid. Daarnaast zijn binnen de muntunie de mogelijkheden om nationale macrofinanciële onevenwichtigheden met monetair beleid tegen te gaan beperkt. In de jaren voor de kredietcrisis bouwden onevenwichtigheden binnen de muntunie zich op. Met name landen in de periferie van het eurogebied kenden tussen 2000 en 2007 een sterke expansie van de kredietverlening, die mede werd gestimuleerd door inkomende kapitaalstromen en de daling van kapitaalmarktrentes in de aanloop naar de muntunie. Deze kredietgroei vormde een belangrijke factor achter de economische groei in deze landen en droeg bovendien bij aan stijgende huizenprijzen, een oplopend tekort op de lopende rekening en een verlies aan concurrentievermogen. In de kernlanden waren deze ontwikkelingen niet of in mindere mate aanwezig, wat het tegengaan ervan met het gemeenschappelijke monetair beleid bemoeilijkte. Ontwikkelingen Europese schuldencrisis De Europese schuldencrisis heeft deze kwetsbaarheden blootgelegd, en leidde tot acute financieringsrisico’s voor overheden en banken. De kredietcrisis van 2008 heeft geleid tot verliezen bij banken. Door de daaropvolgende recessie verslechterde de schuldhoudbaarheid van overheden. Met name in landen waar zich voor de crisis onevenwichtigheden hadden opgebouwd, werden banken en overheden zwaar getroffen. Problemen bij banken veroorzaakten problemen bij overheden, bijvoorbeeld in Ierland en Spanje. In Italië en Griekenland liep de besmetting juist andersom. Zorgen over de soliditeit van banken en overheden in de Europese periferie vertaalden zich in een aanzienlijke verlaging van kredietbeoordelingen en sterk stijgende financieringskosten (grafiek 12 en 13). De hieruit voortvloeiende twijfels bij beleggers over de toekomst van de euro leidde tot acute marktstress in het eurogebied, en tot het grotendeels opdrogen van de markt voor bancaire financiering. Dit raakte ook banken in kernlanden, die daarnaast verliezen leden op directe uitzettingen in perifere landen. De onconventionele beleidsmaatregelen van de ECB hebben de acute financieringsrisico’s weggenomen, en ruimte gecreëerd voor het aanpakken van kwetsbaarheden. De lange-termijn herfinancieringsoperaties van de ECB hebben begin 2012 op grote schaal langlopende liquiditeit aan de Europese bankensector verschaft. Voorts heeft de aankondiging van het Outright Monetary Transactions (OMT)

Grafiek 12: Staatsrentes Europese kernlanden en periferie In procenten, per dag, 01-01-1994 t/m 20-09-2013. 16

GIIPS

14 12

DNF

10 8 6 4 2

pre-crisis muntunie

0

94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11

12 13

GIIPS=Griekenland (vanaf 01-04-99), Italië, Ierland, Portugal, Spanje. DNF=Duitsland, Nederland en Finland. Bron: Thomson Datastream.

22


Grafiek 13: Kredietbeoordeling nationale bankensectoren Gemiddeld kredietoordeel grootste banken, per land, 2010 en 2013. Aa1

Verhoging door verwachte overheidssteun

Aa2 Aa3 A1 A2

Stand-alone kredietbeoordeling (BFSR)

A3 Baa1 Baa3 Ba2 Ba3 B1 Caa1 IT

ES

DE

FR

NL

IT

ES

2010

DE

FR

NL

2013

Bron: Moody’s en eigen berekeningen DNB.

programma door de ECB in juli 2012 de vrees van beleggers voor een wanordelijk faillissement van een euroland en opsplitsing van het eurogebied doen afnemen. Dit programma maakt steunaankopen van bepaalde staatsobligaties door de ECB mogelijk, onder de strikte voorwaarde dat gesteunde landen zich houden aan een macro-economisch aanpassingsprogramma. Rentes op staatsobligaties van perifere landen zijn sindsdien sterk gedaald. De kapitaalverplaatsing van perifere naar kernlanden is sinds de maatregelen van de ECB gedeeltelijk ongedaan gemaakt. Banken in perifere eurolanden hebben sinds 2010 hun depositofinanciering zien dalen, terwijl deze voor banken in kernlanden juist is toegenomen (grafiek 14). Een vlucht naar veilige activa heeft geleid tot sterk divergerende rentes op obligaties van Europese overheden en banken. De geïntegreerde financiële markten accommoderen deze kapitaalstromen. Het resulterende financieringstekort vangen perifere banken op door tegen onder-

Grafiek 14: Totale groei deposito’s In procenten, 01-2010 t/m 06-2013. 40

Huishoudens

30 20

Niet-financiële bedrijven

10 0 -10 -20 -30 -40 -50 -60 GR

PT

IE

ES

IT

BE

NL

FR

DE

Deposito’s bestaan uit overnight, direct opvraagbaar en met een vaste looptijd tot 1 jaar. Bron: ECB.

23


pand te lenen bij het Eurosysteem. Hierdoor zijn de verplichtingen van perifere centrale banken aan de ECB (grafiek 15) sterk toegenomen. Sinds de aankondiging van het OMT programma door de ECB zijn deze verplichtingen met ongeveer één derde teruggelopen. Ze blijven echter nog altijd substantieel. De fragmentatie van de spaar- en kredietmarkt zorgt daarnaast voor een minder effectieve doorwerking van het gemeenschappelijke monetaire beleid. In reactie op de crisis eisen toezichthouders steeds meer dat tegenover aangetrokken spaargeld in het land zelf activa worden aangehouden. Dit beperkt de mogelijkheden voor grensoverschrijdende depositofinanciering en leidt tot oplopende verschillen in spaarrentes in het eurogebied (grafiek 16a). Onderzoek van DNB wijst daarnaast uit dat banken in tijden van balansherstel prioriteit geven aan de eigen nationale thuismarkt bij nieuwe kredietverlening.3 Tot slot vertalen de aanzienlijk hogere liquiditeits- en kredietrisico’s voor banken in perifere landen zich in hogere kredietrentes voor huishoudens en bedrijven. Samen met de toenemende fragmentatie heeft dit geresulteerd in sterk uiteenlopende kredietrentes per lidstaat (grafiek 16b). Invloed op de financiële stabiliteit De sterke afhankelijkheid van marktfinanciering maakt Nederlandse banken kwetsbaar voor hernieuwde marktonrust en de huidige fragmentatie van spaarmarkten. Oplopende stress op financiële markten zette in de zomer van 2012 ook de financiering van Nederlandse banken onder druk. De gemiddelde risicopremies op reguliere obligaties van Nederlandse grootbanken bereikten onder invloed van algehele onzekerheid onder marktpartijen medio 2012 een record van 2,2 procent. De fragmentatie van spaarmarkten in het eurogebied vergroot bovendien voor Nederlandse banken de afhankelijkheid van relatief dure en volatiele marktfinanciering, doordat zij minder eenvoudig deposito’s uit andere eurolanden kunnen aantrekken en inzetten als financieringsbron voor Nederlandse activa. Het doorbreken van de wisselwerking tussen overheden en nationale bankensectoren is ook voor Nederland relevant vanwege de relatief grote bankensector. Sommige Europese banken zijn te groot om door de nationale overheid gesteund te 3 De Haas en van Horen (2013), Running for the exit? International banks and crisis transmission, DNB Working Paper, 279.

Grafiek 15: TARGET2-posities in het eurogebied In EUR mld, per maand, 01-2007 t/m 08-2013. 1.250

DNLF

1.000 750 500

GIIPS

250 0 -250 -500 -750 -1.000 -1.250 2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

DNLF = Duitsland, Nederland, Luxemburg, Frankrijk. GIIPS = Griekenland, Italië, Ierland, Portugal, Spanje. Bron: DNB.

24


Grafiek 16a: Depositorente huishoudens in het eurogebied

Grafiek 16b: Uitleenrentes niet-financiële bedrijven in het eurogebied

In procenten, per maand, 01-2003 t/m 07-2013.

In procenten, per maand, 01-2003 t/m 07-2013.

8

8

7

7

6

6

5

5

4

4

3

3

2

2

1

1

0

0 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

Min/max corridor

Gemiddelde eurogebied Driemaands EURIBOR 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 13

Beide grafieken betreffen nieuwe contracten met een looptijd tot één jaar. Bron: ECB en Thomson Datastream.

worden zonder gevolgen voor de schuldhoudbaarheid. Ook in Nederland speelt dit risico gezien de relatief grote bankensector ten opzichte van de economie. Hoewel de geconsolideerde activa van de Nederlandse bankensector sinds 2008 zijn gedaald, bedragen deze nog altijd 450 procent van het bbp. Dit is aanzienlijk hoger dan het gemiddelde van het eurogebied als geheel (310 procent). Beleidsmaatregelen Een volledige en goed vormgegeven bankenunie is cruciaal om de fragmentatie in spaar- en kredietmarkten tegen te gaan en de negatieve wisselwerking tussen banken en overheden te doorbreken. Een volledige bankenunie met Europees toezicht en resolutie is nodig om problemen bij systeemrelevante banken vroegtijdig te ondervangen, en indien nodig ordelijk te kunnen afwikkelen zonder negatieve effecten op andere banken en overheden (zie hoofdstuk 4). De verordening voor Europees toezicht zal naar verwachting nog dit jaar in werking treden. Daarnaast heeft de Europese Commissie recent een voorstel voor een Europees resolutiemechanisme gepresenteerd. Dit voorstel voorziet in de oprichting van zowel een onafhankelijke resolutie-autoriteit als een resolutiefonds, dat door banken dient te worden gevuld. Eenduidige afspraken over risicoverdeling bij crisisoperaties helpen ook om marktvertrouwen in Europese banken en overheden terug te winnen. De bankenunie beperkt daarnaast de rol van nationale belangen bij toezicht en resolutie, en gaat zo de fragmentatie op spaar- en kredietmarkten tegen. Om de wisselwerking tussen banken en nationale overheden verder te beperken, dienen op termijn de Europese toezichtregels met betrekking tot staatsobligaties te worden aangepast. Uit hoofde van deze regelgeving hoeven banken in de standaardbenadering voor kredietrisico geen kapitaal aan te houden voor uitzettingen op Europese overheden, en zijn deze uitzettingen uitgezonderd van concentratielimieten (in het zgn. grote-postenregime). Met name in perifere Eurolanden geeft dit banken een prikkel om obligaties van de eigen overheid aan te houden, aangezien het rendement hierop momenteel aantrekkelijk is. Het wegnemen van deze prikkel is een belangrijke voorwaarde voor het verminderen van de verwevenheid van banken en nationale overheden. Hiermee wordt tevens voorkomen dat in een bankenunie nationale risico’s op andere lidstaten worden afgewenteld. Om schoksgewijze aanpassingen te voorkomen, is een ordelijke en graduele transitie naar nieuwe regelgeving essentieel.

25


Daarnaast helpt de implementatie van macroprudentieel beleid om de opbouw van onevenwichtigheden op nationaal niveau tegen te gaan. Dit beperkt de kans op toekomstige crises. In januari 2014 gaat de nieuwe richtlijn kapitaalvereisten voor banken (CRD IV) in Europa van kracht, waarin de internationaal overeengekomen Bazel III kapitaaleisen zijn uitgewerkt. Hierin worden ook macroprudentiële instrumenten geïntroduceerd, waaronder de zogenoemde contracyclische kapitaalbuffer. Deze zal bij toekomstige periodes van overmatige kredietgroei door macroprudentiële autoriteiten in Europese lidstaten worden ingezet om de daaraan verbonden risico’s te beheersen. Daarnaast kan een additionele kapitaalbuffer worden opgelegd aan systeemrelevante banken, hetgeen de financiële risico’s voor overheden verkleint. Enkele landen hebben reeds bekendgemaakt deze buffer te zullen inzetten, waaronder ook Nederland. Voor Nederlandse systeembanken zal deze kapitaalbuffer tussen de één en drie procent bedragen. Ook kunnen nationale lidstaten onder deze nieuwe richtlijn sectorale risicogewichten aanpassen, zoals voor vastgoedleningen. Cycli in commercieel vastgoed- en huizenmarken zijn immers primair nationaal van aard.

26


4 Bail-in en depositopreferentie

Het recente Europese politieke akkoord over de richtlijn voor herstel en ordelijk afwikkelen van banken is een belangrijke stap om de systeemrisico’s van een bankfaillissement en overheidssteun te beperken. De richtlijn introduceert zogenoemde bail-in, waardoor verliezen van banken in eerste instantie bij private crediteuren worden neergelegd, en depositopreferentie om het depositogarantiestelsel te beschermen. Voor een effectieve en geloofwaardige bail-in, is een Europees geharmoniseerde minimum laag nodig van financiering waar bail-in op kan worden toegepast. Deze laag beperkt tevens de risico’s voor en onzekerheid onder beleggers in ongedekte schuld. Overheden hebben tijdens de crisis grootschalig steun aan banken moeten verlenen. Hierdoor is het beeld bevestigd dat zij garant staan voor systeemrelevante banken. Doordat het faillissement van een grote, internationaal actieve bank onaanvaardbare risico’s met zich mee zou brengen voor de financiële stabiliteit en economie, en effectieve crisisinstrumenten doorgaans niet voorhanden waren, hebben overheden wereldwijd deze banken overeind gehouden met behulp van belastinggeld (zogenoemde bail-out). Private crediteuren van banken leden hierbij veelal geen verliezen. In de Europese Unie hebben lidstaten tussen 2009 en 2012 ruim EUR 360 miljard (2,8 procent van het bbp) kapitaal in de bankensector geïnjecteerd. Wanneer ook andere vormen van overheidssteun worden meegeteld, zoals afgegeven garanties en liquiditeitssteun, bedraagt dit 7,9 procent van het bbp. Overigens blijven de uiteindelijke directe verliezen voor overheden in de meeste gevallen beperkt. Het recente Europese politieke akkoord over de richtlijn voor herstel en afwikkeling van banken is een belangrijke stap om overheidssteun aan banken in de toekomst te beperken. Deze richtlijn bevat geharmoniseerde regels voor het herkapitaliseren of ordelijk afwikkelen van banken in problemen. De inzet van belastingmiddelen wordt daarbij zo veel mogelijk beperkt. Het recente akkoord over de concept-richtlijn in de Europese Raad maakt de weg vrij voor behandeling ervan in het Europese Parlement. Eenmaal definitief zal de richtlijn naar verwachting per 1 januari 2015 in werking treden. De concept-richtlijn legt langs twee wegen de rekening van toekomstige bankencrises naar private beleggers. Door de introductie van bail-in zullen zij de eerste verliezen dragen. Bij toepassing van bail-in worden bij het herkapitaliseren of afwikkelen van banken verliezen in eerste instantie verhaald op aandeelhouders en achtergestelde schuldhouders, en vervolgens op houders van reguliere ongedekte obligaties. Pas wanneer de verliezen voor deze beleggers zijn opgelopen tot minimaal acht procent van de bankbalans, mogen resolutiefondsen of publieke financiering worden ingezet. Hierbij gelden de strikte voorwaarden van het EU-staatssteunregime. De perceptie dat overheden altijd garant staan voor systeemrelevante banken zal hierdoor moeten verdwijnen. Het bail-in instrument wordt naar verwachting per 2018 van kracht. Voor de effectiviteit ervan is het van belang dat banken een afdoende hoeveelheid financiering aanhouden waar bail-in op kan worden toegepast. De richtlijn schrijft daarom voor dat elke Europese lidstaat hiervoor een ondergrens vaststelt.

27


Figuur 1: Rangorde van verliezen voor en na invoering depositopreferentie

Voor invoering

Na invoering

1. Eigen vermogenverschaffers

1. Eigen vermogenverschaffers

È

È

2. Achtergestelde crediteuren

2. Achtergestelde crediteuren È 3. - Ongedekte crediteuren - Niet-DGS deposito’s

È

È

3. - Ongedekte crediteuren - Deposito’s

4. Voor DGS in aanmerking komende deposito’s È 5. Door DGS gedekte deposito’s

4. Gedekte crediteuren

6. Gedekte crediteuren

Daarnaast verkleint de introductie van depositopreferentie de potentiële verliezen voor depositohouders, en daarmee ook voor banken en overheden. Deposito’s onder het depositogarantiestelsel (DGS) worden momenteel bij een bankfaillissement gelijk behandeld als senior ongedekte schuld. Na invoering van depositopreferentie, zullen zij pas meedelen in bankverliezen ná ongedekte obligatiehouders, niet-DGS deposito’s en deposito’s die niet in aanmerking komen voor het DGS (figuur 1). In Nederland zijn deze laatste bijvoorbeeld grootzakelijke deposito’s. Pas daarna komen door het DGS gedekte deposito’s in beeld om verliezen te nemen. Dit verkleint de mogelijke verliezen voor andere banken en overheden, die door het depositogarantiestelsel garant staan voor deze deposito’s. Gevolgen voor de bankensector De verschuiving van risico’s van overheden naar private crediteuren zou – ceteris paribus – leiden tot lagere kredietbeoordelingen voor systeemrelevante banken en daarmee tot hogere financieringskosten. Na invoering van bail-in en depositopreferentie lopen ongedekte crediteuren meer risico. Zij bleven bij bail-outs van banken buiten schot, maar zouden bij bail-in wel geraakt kunnen worden, indien banken geen verdere actie ondernemen. Het verhoogde risico voor obligatiehouders kan leiden tot een minder gunstige kredietbeoordeling. Met name voor systeemrelevante banken in Europese kernlanden verhoogt de impliciete overheidsgarantie momenteel de kredietbeoordeling (grafiek 13 in hoofdstuk 3). Aangezien marktpartijen sinds de crisis sterk differentiëren tussen banken, profiteren deze banken door de hogere kredietbeoordeling van lagere financieringskosten op ongedekte schuld (grafiek 17). 28


Grafiek 17: Gemiddelde financieringskosten per ratingcategorie Risicopremie in basispunten boven swaptarief, 2008 t/m 2012. 350 300 250 200 150 100 50 0 AAA

Aa (+/-)

Aa (+/-)

Baa (+/-)

Gebaseerd op senior ongedekte schuldinstrumenten uitgegeven door banken in euro’s met een looptijd van drie tot tien jaar. Bron: Dealogic en Thomson Datastream.

Banken kunnen dit opwaartse effect op financieringskosten beperken door een toename van het eigen vermogen en achtergestelde schuld. Banken zijn reeds bezig hun kapitaal te versterken om te voldoen aan de nieuwe Bazel III eisen. Dit proces zal vrijwel volledig voltooid zijn wanneer bail-in in 2018 wordt ingevoerd. Ook kunnen banken een additionele laag achtergestelde schuld uitgeven, die expliciet in aanmerking komt voor bail-in. In ruil voor een hoger rendement nemen beleggers in aandelenkapitaal en achtergestelde schuldtitels een groter risico op verliezen in geval van faillissement of afwikkeling. Tegelijkertijd wordt het risico op bail-in voor reguliere obligaties beperkt, wat een gunstige invloed heeft op de kredietbeoordeling en de door beleggers gevraagde risicopremie verlaagt. Een minder wenselijke ontwikkeling is wanneer banken de financieringskosten drukken door meer gedekte financiering uit te geven. Wanneer dit leidt tot overmatige activabeklemming kan dit de effectiviteit van bail-in verkleinen. Bij gedekte financiering krijgen beleggers een preferente claim op het verstrekte onderpand ten opzichte van overige crediteuren. Deze beklemming van activa leidt voor ongedekte financiers tot een hoger potentieel verlies in geval van faillissement. Gedekte financiers blijven ook bij bail-in buiten schot, wat de aantrekkelijkheid van deze financiering verder vergroot. Als de huidige trend van toenemende activabeklemming doorzet, zal de bereidheid van ongedekte crediteuren om financiering te verlenen, afnemen en daarmee ook de basis voor bail-in. De invloed op ongedekte crediteuren van Nederlandse banken blijft beperkt door de reeds aanwezige buffer en doordat deze crediteuren eventuele verliezen over een grote groep kunnen verdelen. Voor de Nederlandse bankensector als geheel bedragen het eigen vermogen en overige achtergestelde schulden samen reeds zes procent van de balans (grafiek 18). Gemiddeld genomen zal bail-in pas worden toegepast op ongedekte crediteuren wanneer het benodigde vermogen voor het nemen van verliezen en voor herkapitalisatie boven dit percentage uit stijgt. Omdat ongedekte marktfinanciers ongeveer 50 procent van de Nederlandse bankbalans financieren, is het eventuele verlies voor individuele crediteuren in dit geval

29


Grafiek 18: Crediteurenhiërarchie Nederlandse bankensector In procenten van totale activa, per ultimo 2012. 100

Overig

Door DGS gedekte deposito’s

Voor DGS in aanmerking komende deposito’s

Ongedekte crediteuren, niet-DGS deposito’s

90 80 70 60

Senior Senior ongedekt ongedekt (kortlopend) (langlopend)

50 40

Achtergestelde schuld en hybride instrumenten

30 20 10

Eigen vermogen

8% Bail-in

0 Grafiek betreft schatting op basis van een steekproef van grote banken. Bron: DNB.

beperkt. Wanneer bij een faillissement of afwikkeling een bail-in van acht procent van de balans wordt toegepast, beloopt het gemiddelde waardeverlies ongeveer drie tot vier procent. Tussen individuele Nederlandse banken bestaan hierbij uiteraard aanzienlijke verschillen. Invloed op de financiële stabiliteit De invoering van bail-in en depositopreferentie corrigeert perverse prikkels voor banken en verkleint risico’s voor overheden. Deze factoren leveren op structurele basis een positieve bijdrage aan de financiële stabiliteit. De aan bail-out verbonden kosten kunnen in landen met een relatief grote bankensector immers de houdbaarheid van de overheidsfinanciën bedreigen. Bovendien worden systeem relevante banken dankzij de impliciete overheidsgarantie door beleggers als relatief veilig gezien en betalen zij daarom lage kosten voor marktfinanciering. Deze onderbeprijzing van risico’s leidt tot perverse prikkels voor deze banken om zich te financieren met goedkoop vreemd vermogen in plaats van met eigen vermogen en neemt de prikkel om te monitoren weg voor beleggers. Tot slot verstoort de impliciete overheidsgarantie het speelveld met niet-systeemrelevante spelers, omdat deze garantie zich niet of in mindere mate uitstrekt tot deze banken. Tegelijkertijd kan bail-in de markt voor bankfinanciering volatieler maken, met name tijdens de transitieperiode. Onzekerheid over de uiteindelijke invulling van bail-in regelgeving kan de bereidheid bij beleggers verminderen om bankobligaties aan te houden, en de markt voor bankfinanciering volatieler maken. In dat geval nemen de herfinancieringsrisico’s voor banken toe, hetgeen hen ertoe kan aanzetten om de balans te verkorten door de kredietverlening te beperken. In tijden van marktonrust zullen beleggers bovendien eerder geneigd zijn om bail-in bare 30


schuldtitels af te stoten of alleen nog kortlopend te verstrekken. Dit is extra relevant voor Nederlandse banken, aangezien zij sterk afhankelijk zijn van externe marktfinanciering. Daarnaast kan de uitvoering van bail-in besmettingsrisico’s met zich meebrengen, wanneer obligaties met een bail-in-clausule op de balans van andere banken staan. Beleidsmaatregelen Onzekerheid over de wijze van toepassing van bail-in wordt weggenomen wanneer banken additionele achtergestelde schuldtitels met contractuele bail-in clausules uitgeven. Op deze wijze worden meerdere risicoprofielen van bankfinanciering gecreëerd die elk aansluiten bij beleggers met verschillende risicovoorkeuren. Een minimum laag aan financiering met bail-in-clausule en duidelijke hiërarchie van crediteuren vermindert de onzekerheid bij en risico’s voor ongedekte crediteuren en beperken zo het effect op financieringskosten. Dit vermindert tevens het risico op overmatige activabeklemming en bevordert marktdiscipline. Een heldere vormgeving van bail-in vraagt om harmonisatie van Europese regels, zoals de minimum omvang van financiering met bail-in-clausule. Harmonisatie op Europees niveau is belangrijk voor de effectiviteit en geloofwaardigheid van het bail-in instrument. Ook dit helpt om onzekerheid bij bankfinanciers te beperken. Hierbij kan gedacht worden aan de hoogte van de minimum laag aan bail-in baar vermogen en de financieringsvormen waaruit deze laag dient te bestaan. De precieze hoogte van deze laag zal zodanig moeten worden gekalibreerd, dat de kans op eventuele overheidssteun substantieel wordt beperkt. Tot slot moet voorkomen worden dat besmettingseffecten de geloofwaardigheid van het bail-in instrument ondermijnen. Vooral in een systeemcrisis zullen autoriteiten huiverig zijn om bail-in toe te passen, wanneer het ex ante onduidelijk is waar de verliezen in het financiële stelsel precies zullen neerslaan. In dit licht is het van belang dat toezichthouders een goed beeld hebben welke beleggers bail-in schuld aanhouden en of zij de hieraan verbonden risico’s kunnen dragen. In internationaal verband wordt nieuwe regelgeving voorbereid voor het aanhouden van obligaties met bail-in clausule. Mogelijke beleidsopties hierbij zijn de introductie van limieten of hogere kapitaaleisen voor dergelijke uitzettingen.

31


Afkortingen landen

AT AU BE CH DE DK ES FI FR GB GR IE IT JP LU NL NO PT SE US

32

Oostenrijk Australië België Zwitserland Duitsland Denemarken Spanje Finland Frankrijk Verenigd Koninkrijk Griekenland Ierland Italië Japan Luxemburg Nederland Noorwegen Portugal Zweden Verenigde Staten

Overzicht Financiële Stabiliteit Najaar 2013

Recommend Documents