UNIVERSITEIT GENT FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
ACADEMIEJAAR 2001-2002
OVERHEIDSMANAGEMENT : CASESTUDIE VAN DE RVA
Scriptie voorgedragen tot het bekomen van de graad van licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen door Nele Lievens
onder leiding van Prof. Dr. A. Heene
FACULTEIT ECONOMIE EN BEDRIJFSKUNDE
ACADEMIEJAAR 2001-2002
OVERHEIDSMANAGEMENT : CASESTUDIE VAN DE RVA
Scriptie voorgedragen tot het bekomen van de graad van licentiaat in de toegepaste economische wetenschappen door Nele Lievens
onder leiding van Prof. Dr. A. Heene
“Ondergetekende, Nele Lievens, bevestigt hierbij dat onderhavige scriptie wel mag worden geraadpleegd maar niet mag worden gefotokopieerd. Bij het citeren moet steeds de titel en de auteur van de scriptie worden vermeld”.
WOORD VOORAF
Het schrijven van een goede licentiaatverhandeling is geen gemakkelijke opgave. Het doornemen van de literatuur leidt tot nieuwe inzichten die vervolgens getoetst worden aan de praktijk. De uitdaging bestaat erin de fragmentarische literatuur en de praktijk tot een zinvol geheel te verwerken voor de lezer. Het voltooien van de scriptie was niet mogelijk geweest zonder de bijdrage van een aantal personen. Nu het proces voltooid is, zou ik hen graag willen bedanken. Ik denk hierbij aan mijn promotor, Prof. Dr. Aimé Heene, en aan Sebastian Desmidt, die mij begeleid hebben bij het schrijven. Zij stonden steeds klaar om te antwoorden op mijn vragen. Daarnaast richt ik mijn dank tot de heer Baeck en de heer Schollen voor hun bereidheid om mee te werken aan de casestudy, ondanks hun drukke agenda. Ook andere RVA-werknemers hebben een bijdrage geleverd, door het geven van informatie en het nalezen van de casestudy. Tenslotte wil ik mijn ouders bedanken voor de morele en andere steun die zij mij steeds gegeven hebben.
5
INHOUDSOPGAVE Woord vooraf Algemene Inleiding ..............................................................................................................1
Deel 1: Literatuurstudie
Inleiding ...................................................................................................................................3 Hoofdstuk 1: De evolutie van overheidsmanagement ..........................................4 1.1. Inleiding .........................................................................................................................4 1.2. Fasen in de evolutie........................................................................................................4 1.3. Beïnvloedende actoren...................................................................................................5
Hoofdstuk 2: Inhoud van het begrip overheidsmanagement ............................6 Hoofdstuk 3: New Public Management ....................................................................8 3.1. Inleiding........................................................................................................................8 3.2. Definitie........................................................................................................................8 3.3. De elementen................................................................................................................8 3.4. Verbeterde taakuitvoering..........................................................................................10 3.5. Evaluatie .....................................................................................................................11 3.5.1.
Resultaten ...........................................................................................................11
3.5.2. Toepasbaarheid ....................................................................................................12 3.6. Conclusie....................................................................................................................13
6
Hoofdstuk 4: New Public Management versus de klassieke bureaucratie 14 4.1. Inleiding......................................................................................................................14 4.2. De Weberiaanse bureaucratie .....................................................................................14 4.3. Een vergelijking van New Public Management met de bureaucratie ........................15
Hoofdstuk 5: Oorzaken van hervormingen...........................................................17 5.1. Inleiding......................................................................................................................17 5.2. Meer doen met minder middelen...............................................................................17 5.3. Een veranderende samenleving..................................................................................18 5.4. Verschuiving van de dominante theorieën.................................................................18 5.5. Externe druk ...............................................................................................................19 5.6. Conclusie....................................................................................................................20
Hoofdstuk 6: Kenmerken van overheidsorganisaties ........................................21 6.1. Inleiding......................................................................................................................21 6.2. De beleid / administratie-dichotomie .........................................................................21 6.3. De politieke invloed op de langetermijnplanning ......................................................23 6.4. De belanghebbenden..................................................................................................23 6.5. De normen en waarden...............................................................................................23 6.6. De wet- en regelgeving...............................................................................................24 6.7. De financiering en implicaties....................................................................................25 6.8. Prestatiedruk ...............................................................................................................25 6.9. Conclusie....................................................................................................................26
Hoofdstuk 7: Soorten overheidsorganisaties .........................................................27 7.1. Inleiding......................................................................................................................27 7.2. Indeling naar functie...................................................................................................27 7.3. Indeling naar samenwerkingsverband ........................................................................28
7
Hoofdstuk 8: Organisatiestructuur ..........................................................................30 8.1. Inleiding......................................................................................................................30 8.2. Centralisatie................................................................................................................30 8.3. Verzelfstandiging .......................................................................................................31 8.4. Deconcentratie............................................................................................................31 8.5. Evaluatie van decentralisatie in brede zin..................................................................32 8.6. Conclusie....................................................................................................................34
Hoofdstuk 9: Leiding geven in overheidsorganisaties: aandachtspunten.. 35 9.1. Inleiding......................................................................................................................35 9.2. Taak van de overheidsmanager..................................................................................35 9.3. Klantgerichtheid.........................................................................................................36 9.3.1.
Gebruik van ICT..................................................................................................37
9.3.2.
Invoeren van markttype-mechanismen .................................................................. 37
9.3.3.
Invoeren van een handvest ...................................................................................38
9.3.4.
Beoordeling van klantgerichtheid ..........................................................................38
9.3.5.
Andere maatregelen.............................................................................................39
9.4. Kostengerichtheid.......................................................................................................40 9.4.1.
Budgetten............................................................................................................40
9.4.2.
Controle .............................................................................................................. 41
9.4.3.
Markttype-mechanismen ......................................................................................42
9.4.4.
Management accounting.......................................................................................42
9.5. Prestatiemanagement..................................................................................................43
8
9.6. Sturing........................................................................................................................45 9.6.1.
Regulering...........................................................................................................45
9.6.2.
Het input-outputmodel.........................................................................................46
9.6.3. Contractmanagement ...........................................................................................47 9.6.4.
Strategisch management.......................................................................................49
9.6.5.
Missie .................................................................................................................51
9.7. Personeelsbeleid.........................................................................................................52 9.7.1.
De introductie van HRM ......................................................................................52
9.7.2.
Verschillen met personeelsbeleid in de privé-sector ...............................................53
9.7.3.
Statuut van de ambtenaar .....................................................................................55
9.7.4.
Beloning en motivatie ..........................................................................................56
9.7.5.
Decentralisatie van het personeelsmanagement ......................................................58
9.7.6.
Opleiding ............................................................................................................58
9.7.7. Cultuur in overheidsorganisaties ...........................................................................59 9.8. Conclusie....................................................................................................................60
Hoofdstuk 10: De praktijk .............................................................................................62 10.1. Inleiding......................................................................................................................62 10.2. Groot-Brittannië .........................................................................................................62 10.3. Nederland ...................................................................................................................65 10.4. Nieuw-Zeeland ...........................................................................................................66 10.5. België: Copernicus .....................................................................................................67
9
Deel 2: Casestudy
Hoofdstuk 11: Inleiding ...................................................................................................69 Hoofdstuk 12: Onderzoeksvraag en methodologie ...............................................70 Hoofdstuk 13: Voorstelling van de RVA...................................................................73 Hoofdstuk 14: Organisatiestructuur ..........................................................................76 Hoofdstuk 15: Impact van Copernicus ......................................................................78 15.1. Bestuursovereenkomst ...............................................................................................78 15.2. Andere effecten..........................................................................................................80
Hoofdstuk 16: Strategisch management en beheer...............................................81 16.1. Inleiding......................................................................................................................81 16.2. Strategisch management.............................................................................................82 16.2.1. Missie ................................................................................................................. 82 16.2.2. Strategie .............................................................................................................. 84
16.2.3. Jaaractieplannen .................................................................................................. 85 16.2.4. Projectmanagement ............................................................................................. 85 16.2.5. Zelfevaluatie ....................................................................................................... 86 16.2.6. Change management team.................................................................................... 87
10
16.3. Beheer.........................................................................................................................87 16.3.1. Bevoegdheden.....................................................................................................87 16.3.2. Boordtabellen ......................................................................................................89 16.3.3. Kostprijscalculatie ...............................................................................................90 16.3.4. ProMES ..............................................................................................................91 16.3.5. Werkloosheidsbureaus .........................................................................................92
16.3.6. Ideeëngeneratie ...................................................................................................94
Hoofdstuk 17: Personeelsbeleid....................................................................................95 17.1. Inleiding......................................................................................................................95 17.2. Beheersinstrumenten..................................................................................................95 17.2.1. Modellen.............................................................................................................95
17.2.2. Functiebeschrijving en competentieprofielen .........................................................96 17.3. Aanwerving................................................................................................................96 17.4. Beoordeling ................................................................................................................97 17.5. Motivatie en beloning.................................................................................................98 17.5.1. Externe motivatie .................................................................................................98 17.5.2. Interne motivatie ..................................................................................................99 17.5.3. Succes van het motivatie- en beloningsbeleid .......................................................100
17.6. Opleiding..................................................................................................................101
Hoofdstuk 18: Interne en externe communicatie .................................................103 18.1. Verbetering van de communicatie............................................................................103 18.2. Interne communicatie...............................................................................................103 18.3. Externe communicatie ..............................................................................................104
11
Hoofdstuk 19: ICT ..........................................................................................................106 19.1. Inleiding....................................................................................................................106 19.2. Intranet .....................................................................................................................106 19.3. Beheersinstrumenten................................................................................................106 19.4. Digitale dossiers .......................................................................................................107 19.5. Automatisering.........................................................................................................108 19.6. E-government...........................................................................................................108
Hoofdstuk 20: Dienstverlening ...................................................................................110 20.1. Inleiding....................................................................................................................110 20.2. Administratieve vereenvoudiging ............................................................................110 20.3. Cultuurverandering...................................................................................................111 20.4. Klachtenprocedures..................................................................................................111 20.5. Tevredenheidmeting.................................................................................................111 20.6. Andere initiatieven...................................................................................................112
Hoofdstuk 21: Begroting en Financiële diensten .................................................114 Hoofdstuk 22: Interne en externe audit...................................................................116 22.1. Interne audit..............................................................................................................116 22.2. Externe audit ............................................................................................................116
Conclusie .............................................................................................................................117
Algemeen besluit...............................................................................................................120
12
Bijlagen
Bijlage A: De functie van de RVA bij het betalen van de werkloosheidsuitkering Bijlage B: Structuur van de werkloosheidsbureaus Bijlage C: Strategisch plan: de centrale projecten Bijlage D: Voorbeelden van de boordtabellen Bijlage E: Opdrachten en eindproducten Bijlage F: Structuur van het Data Warehouse Bijlage G: Cockpitscherm van de dienst Boekhouding Opdrachten
Bibliografie
13
Tabellen
Tabel 9.1 :
de tuchtprocedure .............................................................................................56
Tabel 10.1:
organisatorische veranderingen in Nederland ..................................................66
Tabel 13.1:
de hiërarchie ......................................................................................................77
Tabel 15.1:
beleidsinstrumenten als koppelingsinstrument .................................................93
Tabel 19.1:
resultaten tevredenheidonderzoek ..................................................................112
Tabel 21.1:
New Public Management binnen de RVA ......................................................118
14
Figuren
Figuur 7.1:
de publieke sector in België ..............................................................................28
Figuur 9.1:
kostengerichtheid .............................................................................................42
Figuur 9.2:
het input-outputmodel ......................................................................................46
Figuur 9.3:
de contractcyclus...............................................................................................48
Figuur 13.1:
organigram van de RVA ...................................................................................75
Figuur 15.1:
samenvattend schema strategisch management en beheer................................81
15
ALGEMENE INLEIDING De laatste decennia is er steeds meer belangstelling voor overheidsmanagement. De budgettaire problemen zijn daar niet vreemd aan. Bovendien voldoen trage bureaucratische organisaties niet meer aan de verwachtingen van de burger. Niet alleen private ondernemingen, maar ook publieke organisaties worden geconfronteerd met een veeleisende burger-klant die waar wil voor zijn (belasting)geld. Als reactie op de nieuwe vereisten wenden veel overheden zich tot het New Public Management, dat efficiëntie, effectiviteit en kwaliteit centraal stelt. New Public Management is een reactie op de publieke organisatie als logge kolos, die zijn ‘klant’ pas na maanden en ettelijke procedures de gevraagde inlichting of dienst verstrekt. In België heeft Copernicus al veel stof doen opwaaien. Niet iedereen is immers te vinden voor het ‘nieuwe overheidsmanagement’ en voor het opgeven van de oude praktijken en gewoontes. Een aantal voorlopers bewijzen echter dat goede resultaten mogelijk zijn en dat de valkuilen van New Public Management te ontwijken zijn. Sommige Belgische overheidsinstellingen hebben niet op Copernicus gewacht om gemoderniseerd beheer in te voeren. geconfronteerd.
Onder hen de RVA, een organisatie waar veel Belgen mee worden
Het was de Rijksdienst die me inspireerde toen ik het onderwerp
overheidsmanagement als onderwerp voor de scriptie koos. Overheidsmanagement is echter een zeer uitgebreid domein dus drongen keuzes zich op. De focus ligt in deze scriptie op de federale overheid. Bovendien komen in het theoretische deel vooral de tendensen binnen overheidsmanagement en de verschillen met management in de private sector aan bod. Veel van de technieken uit de private sector kunnen immers ook in overheidsorganisaties worden toegepast, maar met enkele beperkingen of in een ander kader. De licentiaatsverhandeling bestaat uit twee delen, namelijk een theoretisch deel dat een kader schept om het tweede deel, de casestudy in te situeren. Het eerste deel belicht de theorie rond overheidsmanagement. Na het schetsen van de evolutie van overheidsmanagement wordt gepoogd de inhoud van het begrip overheidsmanagement weer te geven. Er zijn echter weinig auteurs die een definitie op het begrip plakken, onder andere omdat de publieke sector, en dus het beheer van de organisaties, niet homogeen is. Er is wel min of meer consensus over het feit dat de kenmerken van publieke organisaties de toepassing van privaat management begrenzen. New Public Management tast die grenzen af. De ideeën van New Public 16
Management zijn een reactie op een aantal wijzigingen in de omgeving, de oorsprong van de beweging ligt dus in de praktijk, niet in de theorie. Dat verklaart het gebrek aan een eenduidige definitie, maar er zijn wel een aantal kenmerken die steeds terug komen. Een aantal van de betreffende kenmerken wordt samen met andere tendensen verder uitgewerkt. Het eerste deel wordt afgesloten met voorbeelden van New Public Management in de praktijk, inclusief een kort overzicht van de toepassing in de modelvoorbeelden Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland. Het tweede deel bestaat uit de casestudy. Het geïntegreerd beheer van de RVA is in Lissabon erkend als ‘goede praktijk’ en wordt - voornamelijk op basis van interne bronnen - uitgebreid toegelicht. Zowel de strategische projecten als het dagelijkse beheer steunen op de missie, die als belangrijkste richtlijn beschouwd wordt. Verscheidene punten van de missie zijn overigens terug te vinden in de verbintenissen die deel uitmaken van de recent afgesloten bestuursovereenkomst. De RVA wil zich vooral profileren als een klantgerichte organisatie, zowel op gebied van communicatie als op gebied van dienstverlening. De instelling is van mening dat haar personeel een belangrijke factor is bij het bereiken van haar missie, in het bijzonder van het aspect klantgerichtheid. De Rijksdienst levert dan ook een belangrijke inspanning op gebied van HRM en interne communicatie ten behoeve van een optimale benutting van het menselijk potentieel. Ook ICT draagt bij tot de verwezenlijking van de missie, door het verhogen van de klantgerichtheid en de bijdrage tot een efficiënte taakuitvoering. Tegenover het moderne beheer en de instrumenten voor financieel management staat evenwel een methode van budgettoewijzing die goed beheer eerder bestraft dan aanmoedigt. Deel twee wordt afgesloten door een overzicht van de interne en
.
externe audit
17
DEEL 1
LITERATUURSTUDIE
DEEL I: LITERATUURSTUDIE Inleiding Overheidsmanagement is een heel uitgebreid domein. Het omvat namelijk alle managementdisciplines, maar aangepast aan de aard van overheidsorganisaties. Het eerste deel is dus noodgedwongen beperkt tot een aantal aspecten. De eerste hoofdstukken schetsen het kader waarin de moderne managementpraktijken van de RVA kunnen worden gesitueerd. Deel 1 vangt aan met de evolutie van het overheidsmanagement en een overzicht van de partijen die een rol spelen bij de evolutie. Hoofdstuk 2 geeft vervolgens de visie van een aantal auteurs op het begrip overheidsmanagement weer. Slechts weinig auteurs proberen evenwel een duidelijke definitie te geven van overheidsmanagement.
New Public Management, een belangrijke
stroming binnen het overheidsmanagement, is daarentegen vaak gedefinieerd, zoals blijkt uit hoofdstuk 3. De beweging is een reactie op de problemen van de klassieke bureaucratie, daarom gaat hoofdstuk 4 in op de verschillen tussen de bureaucratie en New Public Management. De bureaucratische organisaties voldeden namelijk niet meer. Een aantal veranderingen in de omgeving, toegelicht in hoofdstuk 5, noodzaakten een hervorming binnen de overheidssector. Niettemin staat niet iedereen achter de principes van New Public Management, onder andere onder andere omdat veel managementtechnieken en – praktijken die er deel van uitmaken, overgenomen zijn uit de private sector. Zoals blijkt uit hoofdstuk 6 zijn er immers een aantal belangrijke verschillen tussen de private en de publieke sector. De mate waarin de verschillen zich voordoen hangt wel af van het soort publieke organisatie dat bekeken wordt. Hoofdstuk 7 geeft een overzicht van de indeling naar functie en van de verschillende vormen op het publiek-privaat continuüm. De volgende twee hoofdstukken hebben de trends in de publieke sector en de verschillen tussen het managen van een publieke en een private organisatie als focus. Omdat er, zoals vermeld, ook verschillen zijn binnen de publieke sector, gaan de betreffende hoofdstukken uit van een federale overheidsorganisatie. Hoofdstuk 8 heeft een belangrijke evolutie op gebied van organisatiestructuur als onderwerp, namelijk het verspreiden van bevoegdheden en verantwoordelijkheden.
Mede door de
wijzigingen op gebied van structuur is ook het leidinggeven in overheidsorganisaties aan veranderingen onderhevig. Enkele belangrijke aspecten zoals kostengerichtheid en de opkomst van het strategisch management komen aan bod in hoofdstuk 9. De beschrijving van New Public Management zoals het in een aantal landen wordt toegepast, sluit het eerste deel af.
3
Hoofdstuk 1: De evolutie van overheidsmanagement 1.1. Inleiding Hoofdstuk 1 schetst de verschillende fases die het denken rond het ‘managen’ van publieke organisaties kenmerken. Daarnaast geeft het een summiere beschrijving van de partijen die een rol spelen bij de veranderingen. Het veranderingsproces komt niet aan bod, aangezien dit ons te ver zou leiden.
1.2. Fasen in de evolutie Voor de jaren ’30 maakten sommige theoretici geen onderscheid tussen het managen van privé-bedrijven en van publieke organisaties. Pas na de beurskrach ontstond de discipline ‘bestuurskunde’. (Drucker, 2000, p.19) Toen kon er eigenlijk nog niet worden gesproken van ‘overheidsmanagement’.
De ‘Publieke
Administratie’ had sterke banden met politieke wetenschappen en administratief recht, en de aanhangers legden meer de nadruk op de verschillen met het management van de privé-sector. (Gunn, 1987, p.33) De basis van de publieke administratie was het bureaucratisch model, de ideeën van het ‘scientific management’ zorgden voor een verdere verfijning (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; Minogue, 2000, p.2; McCurdy, 1977, p.70; Gow, Dufour, 2000, p.580, 584, 586; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.6). In de tweede helft van de jaren ’60 en begin jaren ’70 nam Publiek Beleid, ook ‘New Public Administration’ genoemd, in zekere mate de overhand, meer interdisciplinair en met Amerikaanse invloeden (Gunn, 1987, p.33; McCurdy, 1977, p.350; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.6). Midden jaren ’70 verving Publiek Management (‘Public Management’) de ideeën van de ‘Publieke Administratie’ en het Publiek Beleid (Gunn, 1987, p.33). De managementrevolutie bracht in de jaren ’80 de introductie van ‘New Public Management’ mee (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Hondeghem en Nelen, 1997, p.10; Wolf, 2000, p.690). De trend is oorspronkelijk Angelsaksisch, maar veel westerse landen zijn sindsdien al overgegaan tot het toepassen van de NPM-filosofie (o.a. Kickert, 1997, p.15). De hervormingen in de publieke sector mogen evenwel niet worden gelijkgeschakeld met New Public Management (Kernaghan, 2000, p.92). Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de ideeën van New Public Management (cf. hoofdstuk 3) niet allemaal nieuw zijn. Begin deze eeuw werd er door sommigen zelfs geen onderscheid gemaakt tussen het managen van overheidsorganisaties en publieke organisaties. De publieke administratie maakte dat onderscheid wel, maar adopteerde evenzeer ideeën uit de privé-sector, met name het ‘scientific management’.
4
1.3. Beïnvloedende actoren De ideeën omtrent management en modernisering komen van verschillende bronnen (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.45): §
“de politieke wereld (partijen, Ministers en hun kabinet)”;
§
de administratie, in België wordt deze rol opgenomen door het Adviesbureau voor Organisatie en Beheer en het College van Secretarissen-generaal;
§
externe consultants;
§
universitair onderzoek;
§
buitenlandse voorbeelden.
De steun van de politieke wereld is onontbeerlijk bij de veranderingen, niet alleen is de politieke wereld een bron van ideeën, de politieke macht beheerst bovendien het besluitvormingsproces en beïnvloedt, via haar houding, de snelheid van gedragsverandering bij de ambtenaren (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.48, Riche, 1995, p.12-13; Steiner, p.5). Het probleem is dat de resultaten pas op lange termijn zichtbaar worden en de hervormingen vaak weinig zichtbaar zijn voor de buitenwereld, terwijl de belangen van politici typisch op korte termijn gesitueerd zijn (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.45). Daarnaast is het succes van hervormingen afhankelijk van de reacties aan de basis, de houding van de betrokken ambtenaren. (Bouckaert, Wauters et al., 1999 p.11; Riche, 1995, p.60) Het Ministerie van Ambtenarenzaken heeft niettemin geconstateerd dat er met dit laatste niet veel rekening wordt gehouden (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.49). Na een algemene bespreking van de evolutie en de actoren die een rol spelen bij het veranderingsproces, zal het volgende hoofdstuk handelen over de discipline die de fasen overkoepelt. Daarna volgt een nadere toelichting van ‘New Public Management’, een fase die sinds de jaren ’90 sterk in de belangstelling staat.
5
Hoofdstuk 2: Inhoud van het begrip ‘overheidsmanagement’ “Overheidsmanagement is op te vatten als een verzameling van activiteiten of ook wel een professie, die zich toespitst op het besturen en beheren van overheidsorganisaties, en die een breed gebied omvat” (Van Dalen, 1994, p.83). Overheidsmanagement lijkt wel een begrip te zijn met wisselende betekenissen (Van Dalen, 1994, p.83; Kooiman, Eliassen, p.7-8). Bekke, Kooiman en Eliassen halen in dit verband het contingentiestandpunt aan, de betekenis zou dus afhangen van de situatie waarin het begrip gebruikt wordt, bijvoorbeeld van de machtsverdeling in het socio-politieke systeem (Bekke, 1987, p.18-19; Kooiman, Eliassen, p.7-8). Uit de literatuur blijkt dat er niet zo vaak een precieze definitie op het begrip geplakt wordt, en dat volgens sommige auteurs het beleidsaspect er in begrepen is (o.a. Maes, 1994, p.23), volgens andere niet (o.a. Metcalfe, Richards, 1987b, p.27). De basis van overheids- en privaat management is gelijkaardig, maar er zijn ook belangrijke verschillen (cf. infra) (Gow, Dufour, 2000, p.579; Maes, 1997, p.209, Bozeman, Straussman, 1990, p.5). Zo moet de overheidsadministratie rekening houden met de politieke, sociale en ethische omgeving, terwijl managementtechnieken gefocust zijn op het economische aspect (cf. hoofdstuk 6) (Davies, 1994, p.117). De mate waarin de auteurs de publieke en private sector als verschillend zien, bepaalt hun visie op overheidsmanagement (Gunn, 1987, samenvatting, p.34-35). Perry en Kraemer definiëren het begrip bijvoorbeeld als “een fusie tussen de normatieve oriëntatie van de traditionele publieke administratie en de instrumentele oriëntatie van generisch management” (Perry en Kraemer, 1983 in: Gunn, 1987, p.35). De definiëring wordt verder gecompliceerd doordat ‘Public Management’ ook staat voor een beleidsgerichte stroming en sommige auteurs dit begrip gebruiken als synoniem voor ‘New Public Management’ (Gow, Dufour, 2000, p.578; Bouckaert, 1994, p.51). Het beleidsaspect en het beheersaspect staan niet los van elkaar, waardoor zowel de politiek als de ambtenarij betrokken partijen zijn. Dat beleidsaspect is dan nog eens op te splitsen in het beleid dat opgesteld wordt door politici en het beleidsmanagement op organisatieniveau.
Mackintosh en Roy
merken echter op dat New Public Management een scheiding maakt tussen beleid en management. (Mackintosh, Roy, 1999, p.15) Kastelein beschouwt management als een taak van de administratie. Hij definieert het als ‘sturen en regelen gericht op onzekerheidsreductie’ en onderscheidt 3 soorten: het dagelijkse ‘operatiemanagement’, het managen van organisatieverandering en stakeholdermanagement. Volgens hem kan er een onderscheid worden gemaakt tussen beleid, management en bestuur, waarbij bestuur slaat op de interfaces tussen de twee eerste. (Kastelein, 1994, p.67) Sommige auteurs beschrijven overheidsmanagement door het in te delen in een aantal niveaus. Bouckaert, Wauters et. al maken een opsplitsing tussen een macro-, meso-, en micro- niveau van management (Bouckaert, Wauters et al., 1999 p. 75-76).
6
-
Het macroniveau houdt verband ‘met de institutionele organisatie van een bestuurslaag en de relatie tussen bestuurslagen’.
-
Op mesoniveau situeren zich de kenmerken en relatiepatronen van een individuele organisatie, bijvoorbeeld de mate van autonomie.
-
“Het microniveau betreft de interne kenmerken van de individuele organisatie”, zoals de informatisering en de procedures.
Ook Eliassen en Kooiman onderscheiden die 3 niveaus: het niveau van de publieke sector en zijn omgeving, dat van de publieke organisaties in hun context en tenslotte dat van de interne werking van een overheidsorganisatie (Eliassen, Kooiman, 1987, p. 5). De casestudy sluit aan bij dit laatste niveau. Overheidsmanagement als discipline kent geen precieze definitie. Er is namelijk geen sprake van een eenvoudige tweedeling op gebied van management: ook binnen de overheidssector zal de aard van management sterk verschillen (Kickert, Noordegraaf, 1994, p. 249). Samenvatting van de literatuur terzake mondt uit in drie punten. §
Overheidsmanagement en management in de privé-sector delen een zelfde basis, maar zijn verschillend door de kenmerken van de overheidssector.
§
Overheidsmanagement is min of meer verweven met overheidsbeleid.
§
Overheidsmanagement situeert zich op drie niveaus, en gaat dus van intern beheer tot coördinatie tussen organisaties.
7
Hoofdstuk 3: New Public Management 3.1. Inleiding De inspiratiebron van NPM is de praktijk in private ondernemingen. De precieze inhoud van dit begrip is evenwel wazig. Bepaalde elementen, zoals klantgerichtheid, nadruk op resultaten en decentralisatie komen in elke definitie terug, maar de lijst van aangehaalde concepten is vrij lang. Bovendien is de betekenis verschillend naargelang het land dat in beschouwing genomen wordt (Ormond, Löffler, 2001, p.1; Hood, 1991, p.2). Ormond en Löffler verwijzen daarnaar als ‘landenmodellen’ (Ormond, Löffler, 2001, p.1). Onderstaande tekst geeft een overzicht van een aantal kenmerken en vestigt de aandacht op enkele kritische noten.
3.2. Definitie Volgens de definitie van de Wereldbank staat New Public Management (NPM), ook de ‘reinventing government’ beweging genoemd, voor een managementcultuur “die de nadruk legt op het centraal staan van de burger of klant, en op resultaatverantwoordelijkheid.
NPM raadt ook structurele of
organisatorische keuzes aan die gedecentraliseerd beheer bevorderen door een grote variëteit aan dienstverleningmechanismen, inclusief quasi-markten met publieke en private dienstverleners die mededingen naar middelen van beleidsmakers en donors” (Manning, 2000, p.1). Kearney en Hays zien het als een holistische aanpak van de publieke administratie en van de overheid in haar geheel (Kearney, Hays, 1998, p.1). Het begrip ‘managerialisme’ wordt vaak als synoniem voor New Public Management gebruikt, hoewel sommigen (zoals Kearney, Hays, 1998; Rhodes, 1997; Hood, 1991) een onderscheid maken (Gow, Dufour, 2000, p.577; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.8).
Hood en Rhodes zien
managerialisme namelijk als een stroming die, naast institutionele economie, aan de basis ligt van New Public Management en verantwoordelijk is voor het ‘professioneel management’-aspect (Hood, 1991, p.5-6; Rhodes, 1997, p.47).
3.3. De elementen Hood kleeft geen definitie op het begrip, hij beschouwt het als een groep ideeën (Hood, 1991, p.3). De meeste auteurs delen bovenstaande zienswijze en beperken zich bij de verklaring tot het opsommen van de ideeën. Eerst volgt een samenvatting van de verscheidene elementen die in de literatuur worden vermeld. Omwille van hun belang zijn vervolgens de benaderingen van Hood en Osborne en Gaebler integraal opgenomen. In de definitie van de Wereldbank komen reeds een aantal kenmerken van NPM voor, namelijk ‘managementcultuur’, klantgerichtheid, resultaatverantwoordelijkheid, decentralisatie – eventueel onder
8
vorm van autonome managementunits – en introductie van concurrentie (o.a. Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Osborne, Gaebler; Minogue, 2000, p.3, 2000; Steiner, p.1, 2; Gow, Dufour, 2000, p.579). Daarnaast behoren ook delegatie, flexibiliteit, specialisatie, deregulering, privatisatie, coördinatie, netwerken, kostenbewustzijn en – aansluitend bij de resultaatverantwoordelijkheid – prestatiemanagement tot het gedachtegoed van NPM (o.a. Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Ocampo, 1998, p.250; Minogue, 2000, p.3; Geri, 2001, p.445; Steiner, p.2; Gow, Dufour, 2000, p.579; Wolf, 2000, p.690). Gezien de decentralisatie en het belang van managementtechnieken is het logisch dat de rol van de managers meer aandacht krijgt in het NPM-model (Davies, 1994; Ocampo, 1998, p.250; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.147, p. 174; Gow, Dufour, 2000, p.579; Farnham en Horton in: Bouckaert, 1994, p.52; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65). De grotere rol van de manager gaat, zoals verwacht, samen met veranderingen op gebied van de budget- en managementsystemen, onder andere een kleinere rol voor inputsturing (Geri, 2001, p 448; Steiner, p.2). Een aantal van de aangehaalde kenmerken kan worden samengevat door ‘het uithollen van de overheid’. De ‘uitholling’ staat voor de structurele kenmerken van New Public Management, te weten een kleinere beleidskern boven een vlakkere, minder hiërarchische, gefragmenteerde uitvoerende basis (Minogue, 2000, p.7). Ter verbetering van de efficiëntie is ook downsizing een populair begrip in het New Public Management, maar één dat op weerstand stuit (Kearney, Hays, 1998, p.5; Minogue, 2000, p.3; Geri, 2001, p.445, 448; Boden, Gummet et al. p.1). De auteurs die de kenmerken opsommen baseren zich vaak op twee benaderingen, namelijk de benadering van Hood, en ‘reinventing government’ van Osborne en Gaebler. Hood, waarschijnlijk de meest aangehaalde auteur op gebied van NPM, beschrijft de kernelementen als volgt: resultaatverantwoordelijkheid van het topmanagement; duidelijke, vooraf gespecifieerde prestatienormen; meer aandacht voor outputcontrole; nadruk op bedrijfsmatig management; een trend naar desaggregatie tot kleinere eenheden, decentralisatie en verzelfstandiging; ruimte voor concurrentie binnen de publieke sector; nadruk op budgettaire discipline en zuinigheid (Hood, 1991, p.4-5; Kickert, Noordegraaf, 1994, p.248, op basis van OECD-rapport; Hondeghem, Nelen, 1997, p.11; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; Hague, Harrop, 2001, p.265; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.153; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.8). Ormond en Löffler beschouwen dit echter als een enge omschrijving en geven de voorkeur aan een bredere definitie met meer ruimte voor invulling in functie van de behoeften. Thema’s zoals nadruk op prestaties en flexibiliteit maken de brede variant meer universeel toepasbaar (Ormond, Löffler, 2001, p.2-3). ‘Reinventing government’ van Osborne en Gaebler kan worden beschouwd als een tweede basiswerk rond New Public Management. Sommige auteurs beschouwen Reinventing government evenwel als een afzonderlijk model (Ocampo, 1998, p.248; deLeon, Denhardt, 2000, p.3).
9
Osborne en Gaebler onderscheiden tien principes die aan de basis liggen van ‘entrepreneurial1 ’ publieke organisaties en die door verscheidene auteurs (gedeeltelijk) overgenomen zijn als de principes van New Public Management (zie o.a. Geri, 2001; Minogue, 2000, p.7). 1. “Meer sturen dan roeien”, met andere woorden minder directe dienstverlening (Minogue, 2000, p.10, Hondeghem, Nelen p.10 - 11). 2. “Empoweren van gemeenschappen, eerder dan zelf diensten leveren”. 3. “Aanmoedigen van concurrentie in plaats van monopolie”. 4. “Aangestuurd door hun missies, niet door hun regels” (cf. 9.5.4). 5. “Financieren van resultaten, eerder dan van de input”: een focus op resultaten neemt de plaats in van een inputfocus (cf. 9.3.1; 9.4; 9.5.2). 6. “Tegemoet komen aan de behoeften van de klant, niet van de bureaucratie”(cf. 9.2). 7. “Concentreren op verdienen, niet alleen op uitgeven”. 8. “Investeren in preventie, eerder dan in genezing”. 9. “Decentraliseren van autoriteit, participatief management heeft de voorkeur” (cf. hoofdstuk 8). 10. “Problemen
oplossen
door
het
ondersteunen
van
het
marktsysteem,
eerder
dan
overheidsprogramma’s op te starten”. Hoewel praktijkvoorbeelden aan de basis liggen van bovenstaande principes, hebben ze eerder een normatief karakter, in tegenstelling tot de opsomming van Hood, een auteur die enkel de observaties van de OESO en de ideeën van andere theoretici structureert. De principes en bijhorende technieken en concepten zouden moeten uitmonden in een verbeterde taakuitvoering.
3.4. Verbeterde taakuitvoering Het doel van de hervormingen is verhoging van de efficiëntie, effectiviteit, zuinigheid en reactiesnelheid, het gaat dus om het verbeteren van de taakuitvoering (Manning, 2000, p. 1; Gow, Dufour, 2000, p.578, 579; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.1; Hood, 1991, p.9, 15). De overheden proberen dat doel te bereiken door het introduceren van een aantal managementtechnieken en -concepten, zoals projectmatig werken, management by objectives, total quality management, prestatiegerelateerde beloning en ‘value for money’ 2 (Kooiman, Eliassen, 1987, p.1; Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.292; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65; deLeon, Denhardt, 2000, p.4).
1
Osborne en Gaebler beschouwen een ‘entrepreneurial’ overheid als een overheid die de beschikbare middelen zo productief en effectief mogelijk aanwendt (Osborne en Gaebler, 1992, p. xix). 2 Volgens Steiner incorporeert ‘value for money’ een verhoging van de effectiviteit en efficiëntie van de dienstverlening (Steiner, p. 1).
10
Osborne en Gaebler menen evenwel dat de overheid ook andere actoren kan betrekken bij de taakuitvoering: de beste oplossing is inschakeling van zowel de privé-sector als de burgers (cf. 7.2) (Osborne, Gaebler, 1992, p.49-73, 85-89). Ook Hondeghem en Nelen betrekken het kerntakendebat bij deze beweging (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10-11). En er is inderdaad een tendens waarbij de overheid initiatieven stimuleert in plaats van deze zelf uit te voeren en de burger bij de productie betrekt (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.19; Bouckaert, 1994, p.50).
Bovendien hebben verscheidene
overheden al charters ingevoerd die ‘empowerment van de burger’ incorporeren. Het betrekken van andere actoren hangt samen met een andere hervorming die in verband gebracht wordt met NPM, namelijk het invoeren van concurrentie. Eén van de veranderingen in dit kader is de creatie van semi-autonome agentschappen, die instaan voor de efficiënte productie van kwaliteitsvolle diensten. Laatstgenoemde verandering maakt ook de weg vrij om contractachtige akkoorden af te sluiten die prestatieverhogend werken. (Manning, 2000, p.1) Corporatisatie is een meer extreme variant van het invoeren van concurrentie; de organisaties worden dan verplicht de regels van de markt te volgen (Kearney, Hays, 1998, p.4). Zodra één kenmerk van de markt aanwezig is, wordt de term ‘market typemechanisms’ gebruikt (Ormond, Löffler, 2001, p.5; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.66). Dit concept omvat onder andere uitbesteding (cf. 7.2) en het aanrekenen van een prijs voor de geleverde diensten.
3.5. Evaluatie 3.5.1. Resultaten Het model zou leiden tot een hogere efficiëntie en een verbeterde dienstverlening, maar de hervormingen zijn niet altijd een succes.
Ondanks de vlugge verspreiding van het New Public Management
gedachtegoed, zijn de resultaten volgens Manning niet spectaculair: een jaarlijkse besparing van maximaal 3% op variabele kosten, waarbij hij opmerkt dat niet de variabele kosten, maar de programmakosten het meest middelen opslorpen (Manning, 2000, p.2). Privatisatie schijnt de grootste return op financieel gebied op te leveren (Manning, 2000, p.2). Ormond en Löffler bevestigen dat veel hervormingselementen in het verleden mislukten, maar ze voeren aan dat de oorzaak vaak een gebrek aan prestatiedata was, een probleem dat dankzij de betere informatietechnologie sterk verminderd is. Andere mogelijke oorzaken zijn de onderschatting van de implementatieproblemen, het onvoldoende betrekken van de organisatieleden en onaangepastheid aan de situatie. (Ormond, Löffler, 2001, p.7) Geri ziet onaangepastheid aan de situatie als hoofdoorzaak van de mislukkingen (Geri, 2001, p.448) (cf. 3.4.2). Kearney en Hays formuleren nog enkele andere kritische noten. Volgens hen is de theorie niet voldoende uitgewerkt, wat het moeilijk maakt om deze te implementeren. Daarenboven vertoont het onderzoek op basis van ‘goede praktijken’ , waar theoretici vaak naar verwijzen, methodologische fouten (Kearney, Hays, 1998, p.6; Bouckaert, 1994, p.47). Deze stroming herintroduceert ook de politiek / administratiedichotomie (cf. 6.1), een verandering waar niet iedereen achter staat (Kearney, Hays, 1998, p.6; Ocampo,
11
1998; Bouckaert, De Corte, 1999, p.43; Steiner, p.3; Gow, Dufour, 2000, p.580; Hondeghem, 1994, p.183). Uit besprekingen van hervormingen blijkt dat de invoering van de dichotomie een aantal keer gebeurd is door de beleidsvormende overheidsorganisaties te scheiden van de beleidsuitvoerende organisaties, aansluitend bij één van de principes van Osborne en Gaebler (Osborne, Gaebler, 1992, p.35). Als de dichotomie daartoe beperkt blijft, is het evenwel niet de strikte dichotomie politici versus ambtenaren. Kearney en Hays wijzen er tenslotte op dat overheden deze hervormingen soms doorvoeren omdat ze de problemen verkeerd geïdentificeerd hebben. De oorsprong van de problemen kan liggen in het beleid, terwijl New Public Management verband houdt met de uitvoering van het beleid. (Kearney, Hays, 1998, p.9) De managers nemen mogelijk meer risico’s en maken ten gevolge daarvan meer fouten (Minogue, 2000, p.13). Mintzberg gaat overigens niet akkoord dat een professionele manager de steunpilaar is van overheidsmanagement, aangezien de managers vaak te weinig weten van de gang van zaken binnen de betrokken organisatie (Mintzberg, 1996, p.80). De overheden moeten daarenboven rekening houden met het ontstaan van ethische dilemma’s door de hervorming (Ormond, Löffler, 2001, p.6, 7; Minogue, 2000, p.13). De ethische dimensie staat in verband met de bezorgdheid van verscheidene auteurs dat de invoering van NPM de traditionele waarden van de overheidssector bedreigt, zoals ‘accountability’, legaliteit en rechtvaardigheid (Geri, 2001, p.445; deLeon, Denhardt, 2000, p.7; Kernaghan, 2000, p.91; Haque, 1999, p.314; Hood, 1991, p.10; Maes, 1997, p.200). Zo stellen Buelens en van Hooland dat de beste manier om gelijkheid te waarborgen, de standaardisatie van procedures is (Buelens, van Hooland, 1987, p.105). Eén van de kenmerken van NPM is echter decentralisatie. Zoals blijkt uit hoofdstuk 10 is de betreffende kritiek valide, de verdringing van de traditionele waarden heeft zich onder andere gemanifesteerd in Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland. Volgens Aucoin en Heintzman zijn de hervormingen evenwel verzoenbaar met de waarden (Aucoin, Heintzman, 2000, p.48, 54). De ethische problematiek wordt echter niet uitgewerkt in deze thesis. Tenslotte merkt Kickert op dat niet alle managementpraktijken overdraagbaar zijn naar de publieke sector (Kickert, 1997, p.35).
3.5.2. Toepasbaarheid New Public Management mag niet worden gezien als een universeel toepasbaar totaalpakket, al geven de ‘goede praktijken’, verspreid door internationale organisaties, een andere indruk (Ormond, Löffler, 2001, p.1, 2; Ocampo, 1998, p.252). Geri wijt dit misverstand aan het ideologisch karakter van New Public Management (Geri, 2001, p.449). Hoewel de moeilijkheden die de veranderingen noodzaken als gevolg van de globalisatie gelijkaardig zijn, zijn de economische, culturele … situatie en de behoeftes in de landen nog steeds verschillend, wat tot gevolg heeft dat de optimale oplossing ook verschillend is (Kooiman, Eliassen, 1987, p.2; Ormond, Löffler, 2001, p.10; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.6; OECD, 6/2001, p.1; Wolf, 2000, p.690; Kickert, 1997, p.15).
12
De overheden zouden NPM moeten zien als een ‘toolbox’, met instrumenten die moeten worden aangepast naargelang de behoeftes en de situatie van het betrokken land. Doch ook binnen de publieke sector van een land is een eenvormige oplossing niet bruikbaar; de verschillende delen vereisen verschillende managementsystemen (Ormond, Löffler, 2001, p.10). Volgens Bouckaert, Wauters et al. bepalen drie elementen de mate waarin het nieuwe overheidsmanagement geïntegreerd is in de overheidsorganisaties (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.66). -
De ambtelijke en politieke systemen, bijvoorbeeld de aanwezige technieken en procedures.
-
Structuren: dit kunnen institutionele inrichtingen zijn.
-
De administratieve cultuur.
Na het lezen van een aantal cases blijkt dat er inderdaad verscheidene parallellen te trekken zijn tussen de hervormingen, bijvoorbeeld de verzelfstandiging van organisaties, maar dat de aanpak en schaal van verandering toch verschilt. Ook Hood merkt op dat de geclaimde universaliteit in praktijk niet volledig is (Hood, 1991, p.8).
3.6. Conclusie New Public Management is een stroming die ontstaan is uit de Angelsaksische praktijk. De meeste auteurs hanteren een descriptieve benadering en definiëren het begrip door middel van een aantal kenmerken, die vrij divers zijn. NPM is wijd verspreid, maar niet iedereen staat even positief tegenover de trend. In het verleden werden de beloftes van een hogere efficiëntie en betere dienstverlening niet altijd ingelost.
Een frequent
aangehaalde oorzaak is evenwel het niet aanpassen van het model aan de context, dus niet de NPMprincipes op zich. Een ander probleem van New Public Management blijkt de nefaste invloed op de traditionele waarden te zijn. Veel auteurs zijn overigens van mening dat managementpraktijken uit de private sector niet altijd kunnen worden overgenomen in de publieke sector – mede door de verschillen inzake waardepatroon – hoewel de meeste auteurs het betreffende argument in een andere context aanhalen. Tenslotte zijn sommigen gekant tegen de herintroductie van de politiek / administratie- dichotomie. Dat laatstgenoemde kenmerk deelt NPM echter met de klassieke bureaucratie. Er zijn dus een aantal problemen, maar dat neemt niet weg dat een aantal veranderingen noodzakelijk zijn, zoals een grotere klantgerichtheid en resultaatgerichtheid.
Een kosten/baten-analyse omvat
overigens ook een gedeelte ‘baten’. De bureaucratische organisatie is niet vrij van problemen, en het is juist op die tekortkomingen dat New Public Management een antwoord biedt, zoals blijkt uit het volgende hoofdstuk.
13
Hoofdstuk 4: NPM versus de klassieke bureaucratie 4.1. Inleiding New Public Management is eigenlijk een reactie op de tekortkomingen van de bureaucratische organisatie (Minogue, 2000, p.3; Kearney, Hays, 1998, p.3). Een vergelijking tussen de klassieke bureaucratie en NPM is dus zinvol. De vergelijking wordt voorafgegaan door een overzicht van de kenmerken en tekortkomingen van de klassieke bureaucratie.
4.2. De Weberiaanse bureaucratie De bureaucratie heeft als doel de betrouwbaarheid en beheersbaarheid van de bureaucratie te verhogen, en zo ook persoonlijke willekeur uit te sluiten (Kapteyn, 1986, p.69; Bekke, 1993, p.240). Een streven naar voorspelbaarheid hangt daarmee samen (Pfiffner, Presthus, 1960, p.44; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.10). Weber had echter tevens een ander doel voor ogen: het aanbrengen van een duidelijke scheiding tussen ambtenarij en politiek bestuur (Minogue, 2000, p.2; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.2; Bekke, 1993, p. 240-241). De taakuitvoering vindt plaats aan de hand van schriftelijke stukken en op basis van algemene regels die zoveel mogelijk in alle eventualiteiten voorzien; de juiste en objectieve toepassing van regels en procedures staat centraal. (Lammers in: Kapteyn, 1986, p.69; Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; McCurdy, 1977, p.74-75; Hague, Harrop, 2001, p. 255; Pfiffner, Presthus, 1960, p.42). Naast sturing door regels vormt ook de ambtelijke hiërarchie een principe van de bureaucratie (Bekke, 1993, p. 241; Lammers in: Kapteyn, 1986, p.69; McCurdy, 1977, p.75; Hague, Harrop, 2001, p.255; Osborne, Gaebler, 1992, p.12). Andere belangrijke kenmerken zijn de heldere taakomschrijving, waarbij de bevoegdheden vastgelegd zijn in regels, objectieve rekrutering, en de technische expertise die de bureaucraten bezitten (Bekke, 1993, p. 241; Lammers in: Kapteyn, 1986, p.69; Minogue, 2000, p.2; McCurdy, 1977, p.74, 75; Hague, Harrop, 2001, p.255; Pfiffner, Presthus, 1960, p.42-43, p.47; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.10). De functionele specialisatie bevordert de technische expertise (Osborne, Gaebler, 1992, p.12). Bovendien maakt het principe van functionele specialisatie, evenals de hiërarchie, een efficiënte taakuitvoering mogelijk (Osborne, Gaebler, 1992, p.12). Bovenstaande arbeidsmodaliteiten worden aangevuld door kenmerken inzake beloning. Ambtenaren ontvangen een vaste beloning die afhankelijk is van hun rang (Kapteyn, 1986, p.69). Als de ambtenaar zijn taak goed vervult, heeft hij werkzekerheid (Hague, Harrop, 2001, p.255; Osborne, Gaebler, 1992, p.4). De functionarissen kunnen carrière maken op basis van anciënniteit of verdienste, de eerder vermelde technische expertise vereist namelijk ervaring (Kapteyn, 1986, p.70; McCurdy, 1977, p.75;
14
Hague, Harrop, 2001, p.255). Bovendien zou volgens Weber de motivatie van een ambtenaar moeten ontstaan vanuit een plichtsbewustzijn, aandacht voor het publieke belang diende volgens Weber te primeren op de belangen van de organisatie of van het individu (Minogue, 2000, p.2). De eis van controleerbaarheid en doorzichtigheid wordt voldaan door de nadruk op hiërarchische verhoudingen, het afleggen van verantwoording, samen met de procedures en regels (Bekke, 1993, p.241).
De procedures en voorschriften vormen bovendien een bescherming tegen willekeurig
machtsgebruik en -misbruik (Kapteyn, 1986, p.70). De bureaucratie staat ook voor continuïteit, doordat niemand het doel van de bureaucratie kan of wil veranderen, en waarborgt dus rechtszekerheid (Kapteyn, 1986, p.71; McCurdy, 1977, p.75). De bureaucratie kan evenwel ook enkele disfuncties met zich meebrengen, die spontaan ontstaan en verantwoordelijk zijn voor de negatieve bijklank van het begrip ‘bureaucratie’ (Kapteyn, 1986, p.70; McCurdy, 1977, p.87; Buelens, van Hooland, 1987, p.105). Een eerste gevaar is dat de regels een doel op zich worden, de medewerkers vergeten de filosofie achter de regels. Ze worden strikt toegepast zonder te kijken naar de werkelijke doelen van de organisatie. Een tweede vorm van doelverschuiving is het vooropstellen van het belang van het ‘apparaat’, ten koste van het werkelijke doel. Het belang van de leden is hier ondergeschikt aan het belang van het apparaat.
De vaak grote omvang en de
standaardisering van werkprocessen en kennis werken deze gevaren in de hand. Andere (potentiële) nadelen zijn: §
Beslissingen kunnen te laat worden uitgevoerd en zijn soms onvoldoende aangepast aan de situatie omdat de beslissingen vooral door de top worden genomen en door de nadruk op regels en procedures (Kapteyn, 1986, p.71; Minogue, 2000, p.3).
§
Een geringe flexibiliteit als gevolg van de grote omvang, de sterke centralisatie, het primeren van de regels en procedures (Kapteyn, 1986, p.71; Minogue, 2000, p.4; McCurdy, 1977, p.87; Pfiffner, Presthus, 1960, p.45; Osborne, Gaebler, 1992, p.12; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.11).
§
De cliënten moeten genoegen nemen met een onpersoonlijke behandeling, maar ook andere relaties binnen de bureaucratie neigen naar onpersoonlijkheid (McCurdy, 1977, p.87; Pfiffner, Presthus, 1960, p.44; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.11)
4.3. Een vergelijking van New Public Management met de bureaucratie New Public Management zou een oplossing bieden voor de problemen van de bureaucratie.
De
oplossingen die Barton voorstelt - gebruik van prestatiemaatstaven, creëren van markttype-mechanismen en het inschakelen van private bedrijven voor de dienstverlening – maken ook deel uit van het NPMgedachtegoed (Barton, 1979-1980, p.33, p.36). Op sommige vlakken betekent NPM een totale breuk met
15
de bureaucratische organisatie, maar er zijn ook enkele gelijkenissen. Onderstaande tekst geeft een (nietexhaustief) overzicht. De verandering van het overheidsdenken houdt een verschuiving van een legalistische attitude naar een meer economisch gerichte benadering in (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.2). Terwijl bij New Public Management de klant centraal staat, gaat de administratie er in de bureaucratie bijvoorbeeld van uit dat de burgers weten wat hun rechten en plichten zijn en hoe ze deze moeten uitoefenen, klantgerichtheid is daar niet aanwezig (Daemen, Thomassen, 1993, p.228; Kearney, Hays, 1998, p.2, 3; Minogue, 2000, p.3; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.2; Kernaghan, 2000, p.92; Dupuy, 1999, p.7). Volgens Steiner is de oorzaak te zoeken bij de onwetendheid wat betreft de behoeften van de klant (Steiner, p.1) Het New Public Management heeft volgens Kearney en Hays ook het monopolie wat betreft de nadruk op efficiëntie, hoewel volgens McCurdy de structurele karakteristieken van de bureaucratie ontworpen zijn met het oog op maximale efficiëntie (Kearney, Hays, 1998, p.5; McCurdy, 1977, p.71; Hague, Harrop, 2001, p.255). Toch is niet alleen efficiëntie belangrijk, de nadruk in NPM ligt vaker op het concept ‘value for money’. Er is een verschuiving op het continuüm van centralisatie, kenmerkend voor de klassieke bureaucratie, naar decentralisatie, dus naar meer autonome organisaties met gedecentraliseerd gezag (Bouckaert, Wauters et al., 1999 p.66; Kearney, Hays, 1998, p.3; Kernaghan, 2000, p.92). Dit gaat samen met een evolutie op gebied van sturing; de outputcontrole in het New Public Management gedachtegoed legt de nadruk op resultaten, niet op regels en procedures (Hondeghem, Nelen, 1997, p.14; Hague, Harrop, 2001, p.264; Kernaghan, 2000, p.92). De deregulering van NPM gaat gepaard met een grote mate van inspectie (Hague, Harrop, 2001, p.263). Een vast salaris, werkzekerheid, promotie op basis van anciënniteit zijn kenmerken van het personeelsbeleid in een bureaucratie.
NPM daarentegen, is geassocieerd met flexibiliteit van het
personeelsbestand, prestatiegebaseerde beloning en een vlakkere hiërarchie, dus minder kans op verticale promotie. In de New Public Management aanpak is de ambtenaar niet meer louter een instrument (Hondeghem, Nelen, 1997, p.12). Open systemen, kenmerkend voor New Public Management verdringen de gesloten systemen, geassocieerd met de bureaucratie ( Kearney, Hays, 1998, p.3; Kernaghan, 2000, p.92; Dupuy, 1999, p.4). De belangrijkste gelijkenis is de aanwezigheid van de beleid / administratie-dichotomie.
Ook de
invoering van managementmethoden is geen exclusief NPM-kenmerk; voor management by objectives en TQM waren er immers de principes van het wetenschappelijk management, vaak geassocieerd met de (latere versie van de) bureaucratie.
16
Door het opnoemen van de verschillen en gelijkenissen is nog altijd niet verklaard waarom NPM de klassieke bureaucratie enigszins verdrongen heeft. Het volgende hoofdstuk licht de oorzaken van de evolutie toe.
17
Hoofdstuk 5: Oorzaken van verandering op gebied van overheidsmanagement 5.1. Inleiding De oorzaken van de interesse uit hoofde van de overheden voor administratieve hervorming en de aandacht voor het managen van publieke organisaties zijn te herleiden tot vier factoren. §
Meer doen met minder middelen
§
Een veranderende samenleving
§
Verschuiving van de dominante theorieën
§
Externe druk
Sommige oorzaken leiden eerder tot een verandering op gebied van beleid, maar de beleidswijziging is op zijn beurt een katalysator voor veranderingen op gebied van de uitvoerende instellingen.
5.2. Meer doen met minder middelen De overheid heeft minder middelen ter beschikking om dezelfde of meer functies te vervullen en voelt dus de noodzaak om deze efficiënter te gebruiken (Kooiman, Eliassen 1987, p.243; Radwan, 2000, p.1; Mensink, 1996, p.216; van der Krogt, 1993; Riche, 1995, p.16, 59; Fluks, Hillenaar, 1996; Kickert, Noordegraaf, 1994, p.247-248; de Heer, 1994; OECD, 6/2001; Dupuy, 1999, p.6). Enerzijds is dit te wijten aan de olieschokken, de afnemende groei en het verdrag van Maastricht, waarin grenzen opgenomen zijn met betrekking tot het niveau van de staatsschuld en het budgettaire tekort (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; Ormond, Löffler, 2001, p.1; Eliassen, Kooiman, 1987, p.243; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.9; Maes, 1994, p.28). Anderzijds zijn de burgers niet meer bereid een groot deel van hun inkomen aan de staat af te staan (Riche, 1995, p.16). Het tweede argument kan worden verklaard door de beperkte legitimiteit 3 van de overheden, inclusief de administratie; sommige auteurs spreken zelfs van een legitimiteitscrisis (Hondeghem, Nelen, 1997, p.10; Korsten, 1994, Bouckaert, Wauters et al., 1999 p.30; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.15; Vandeweyer, 1999, p.15; Haque, 1999, p.320; Maes, 1994, p.25).
Volgens Radwan zijn veel burgers van mening dat
een hogere productiviteit en efficiëntie van de overheid tot de mogelijkheden behoren, zoals Mensink bevestigt voor Nederland (Radwan, 2000, p.1; Mensink, 1996, p.216).
3
Legitimiteit staat voor een cluster bestuurswaarden zoals legaliteit, betrouwbaarheid, geloofwaardigheid, gelijke behandeling van de burgers, transparantie van de administratie en publieke verantwoording. Naast deze typische kenmerken van de overheid spelen ook de effectiviteit van de taken, de kwaliteit van de diensten en de mate van communicatie tussen overheid en burger een rol. (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.29, Kreffer, Wagenaar, 1994, p.170).
18
Tegenover de afnemende inkomsten staan de steeds talrijker en complexer wordende sociale noden en eisen (Eraly 4 , 1995, p.8; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.154). De burgers verwachten meer van de overheid: de overheid moet democratisch, eenduidig en transparant handelen, betrouwbaar zijn, en de dienstverlening moet zowel efficiënt, klantgericht als snel zijn (Kuijken, Versteden, 1996, p.399; Ali, 2001, p.281; Bouckaert, Wauters et al., 1999; Riche, 1995, p.59; OECD, 2001, p.6; Bouckaert, Hondeghem et al., 1994, p.10, Dupuy, 1999, p.7). In België is het bij eerdere vernieuwingen evenwel nooit de bedoeling geweest om geld te besparen, waardoor deze evolutie voorheen eerder een tegengesteld effect had: er werd namelijk alleen gekeken naar het kostenplaatje van veranderingen (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.49).
5.3. Een veranderende samenleving De overheid kan het zich niet veroorloven te blijven stilstaan in een snel veranderende samenleving (Kuijken, Versteden, 1996, p.399; Bruggeman, Slagmulder, 2001; Bouckaert, Wauters et al., 1999; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.147; Kickert, Noordegraaf, 1994; Eliassen, Kooiman, 1987, p.5; Ormond, Löffler, 2001; Geri, 2001, p.449; OECD, 2001). De oorzaken daarvan zijn onder andere te zoeken bij de internationalisering,
technische
ontwikkelingen
die
de
mogelijkheden
op
gebied
van
overheidsmanagement verruimen, stijgende scholing en de ontwikkeling en mondigheid van de burger (Maas, Overduin, 1996, p.165; Bouckaert, Hondeghem et al., 1994, p.10; Ormond, Löffler, 2001, p.1; OECD, 2001, p.2; Aucoin en Heintzman, 2000, p.46; van Boxtel, p.21; Hood, 1991, p.7). Ook de waardepatronen zijn aan veranderingen onderhevig (Ormond en Löffler, 2001, p.1). Bovenstaande ontwikkelingen hebben als gevolg dat de verwachtingen en eisen van de burgers veranderen. In zekere mate kan de overheid de gewijzigde verwachtingen en behoeften opvangen door een andere managementaanpak in haar organisaties. Tevens moet ze anticiperen op de verwachtingen van de burger, dus een proactieve houding aannemen (OECD, 2001, p.2). In een evoluerende samenleving is een verandering in het beheer van de overheidstaken echter niet voldoende, ook de taakinhoud moet worden herbekeken (o.a. Bekke, 1987, p.22-24; OECD, 2001, p.2). Dit laatste probleem behoort echter tot het domein van politiek beleid, dat buiten het bestek valt van deze thesis.
5.4. Verschuiving van de dominante theorieën Een andere oorzaak was de overschakeling op het monetaristische en neoklassieke denken, toen ten tijde van de oliecrisissen de Keynesiaanse politiek faalde (Bekke, 1994, p.19-20; Gow en Dufour, 2000, p.584585). De financiële situatie van de overheid verslechterde en het vertrouwen in de overheid daalde 4
voorwoord in: Riche, 1995, Leiden: tussen denken en doen
19
(Hague, Harrop, 2001, p.256). De monetaristen en neoklassieken promootten een vermindering van de overheidsbemoeienis, gezien volgens dit gedachtegoed de privé-sector dezelfde middelen productiever kan aanwenden als de overheidssector, een denkwijze die de neoliberale regimes overnamen (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.292; Hondeghem en Nelen, 1997, p.10; Kearney, Hays, 1998, p.2; Haque, 1999, p.309, 312). Deze evolutie in het economisch denken leidde tot inspanningen om de efficiëntie en effectiviteit in de overheidssector te verhogen en de hoeveelheid verbruikte middelen te verminderen (Metcalfe en Richards, 1987a, p.65; Hondeghem en Nelen, 1997, p.10; Bekke, 1994, p.20). Bovendien gingen de burgers niet meer akkoord met het uitgeven van sommen belastinggeld die blijkbaar weinig opleverden en aanvaarden de burgers steeds minder het ‘indringen’ van de overheid in hun leven (Kearney, Hays, 1998, p.2; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.19, Minogue, 2000, p.3; Barton, 19791980, p.27). In verscheidene landen werd er dus een debat geopend over de kerntaken van de overheid. De taken die de overheid op zich neemt (moeten) veranderen, daar zijn veel auteurs het over eens.
5.5. Externe druk Door de globalisering is er steeds meer concurrentie (Hilterman, Knip, 1996, p.368). Hoewel de overheid niet failliet kan gaan, kan ze wel haar maatschappelijke legitimiteit verliezen (Kreffer en Wagenaar, 1994, p.170). De druk komt van twee kanten: de privé-sector slaagt er door bepaalde ontwikkelingen, vooral op IT-gebied, in om de vroegere monopolies van de overheidssector te breken (bvb. particuliere bewakingsdiensten), maar anderzijds bieden ook andere overheidsorganisaties een alternatief (en niet alleen meer op gemeentelijk vlak) (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.299, 300, 316; OECD, 2001, p.2). De internationalisering brengt tevens met zich mee dat het internationaal beleid gedecentraliseerd wordt en dat de overheid steeds meer rekening moet houden met internationale verdragen (Hilterman, Knip, 1996, p.370). Een laatste gevolg van de internationalisering is de snellere verspreiding van nieuwe praktijken op gebied van overheidsmanagement, onder meer door de publicaties van internationale organisaties(Hondeghem en Nelen, 1997, p.10; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.65) Naast de concurrentiedruk is er ook druk vanuit de EU en de gewesten. Volgens Bouckaert moet de overheid namelijk in staat zijn om nieuwe opdrachten uit te voeren, zoals bepaalde informatie bezorgen aan de EU (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.26).
Daarnaast is er de invloed van benchmarking
tegenover administraties van andere lidstaten en treden er leereffecten op tussen de bestuurslagen. Uit onderzoek is immers gebleken dat de dynamiek met betrekking tot modernisering sterker is in deelstaten dan in de federale administratie (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.27)
20
5.6. Conclusie Een aantal evoluties in de samenleving versterken elkaar en noodzaken een veranderde houding van de overheid. Kickert legt de nadruk op budgettaire problemen. De recessie in de jaren ’70 lag aan de oorsprong van een verandering in het economisch denken, die in de Angelsaksische landen leidde tot een vermindering van de overheidstaken. De begroting kan echter ook in evenwicht worden gebracht door dezelfde taken met minder middelen uit te voeren. (Kickert, 1997, p.17) Daarnaast evolueren de verwachtingen van de burgers en moet de overheid een antwoord vinden op de druk vanwege de privésector en van andere publieke organisaties. Naast efficiëntie beogen de hervormers daarom ook effectiviteit, vooral het verbeteren van de dienstverlening in de ogen van de burger, die door de desbetreffende overheden steeds meer als klant gezien wordt. Door een verbetering van het beheer kan de doeltreffendheid van het beleid worden verhoogd, waarbij dit laatste eigenlijk deel uitmaakt van een bredere doelstelling: het behoud of vergroten van legitimiteit (Bouckaert, 1994, p.58; Bouckaert, Hondeghem et al., 1994; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.170; de Heer, 1994, p.184). Bij het zoeken van oplossingen moet de overheid evenwel rekening houden met een aantal beperkingen: een overheidsorganisatie verschilt op een aantal vlakken van private organisaties.
Het volgende
hoofdstuk tracht de belangrijkste verschillen op een overzichtelijke wijze weer te geven.
21
Hoofdstuk 6: Kenmerken van overheidsorganisaties 6.1. Inleiding Volgens Kooiman en Eliassen is, naast de herverdelingsfunctie, de productie van diensten een belangrijke taak van de overheid, en kunnen bijgevolg veel overheidsorganisaties worden gezien als productieeenheden (Kooiman, Eliassen, 1987, p.1). Overheidsorganisaties zijn niettemin geen privé-organisaties, en een studie van overheidsmanagement kan daar niet omheen. Daarom zijn de elementen die het meest van invloed zijn op de manier van functioneren in publieke organisaties, in onderstaande tekst opgenomen. Er zijn zeven belangrijke domeinen van verschil: •
de beleid /administratie – dichotomie;
•
de politieke invloed op de langetermijnplanning;
•
de belanghebbenden;
•
de normen en waarden;
•
de wet- en regelgeving;
•
de financiering en implicaties;
•
prestatiedruk.
De aanwezigheid van bepaalde kenmerken is soms afhankelijk van hoe breed de term ‘overheidsorganisatie’ gedefinieerd wordt. Er is geen eenvoudige tweedeling publieke 5 versus private organisaties (Kickert, Noordegraaf, 1994, p.249). Zo is er bij sommige publieke organisaties, bijvoorbeeld de Post, wel degelijk sprake van een ‘profijtbeginsel’ (Kapteyn, 1986, p.253).
6.2. De beleid /administratie – dichotomie Een essentieel kenmerk is de relatie tussen politiek en ambtelijk management, meestal aangeduid als de ‘beleid /administratie – dichotomie’. De overheidsmanagers delen hun verantwoordelijkheid en hun beslissingsmacht met politici (Kooiman en Eliassen, 1987, p.12). De reden is ministeriële verantwoordelijkheid: ministers moeten in het Parlement verantwoording afleggen voor de departementen die tot hun bevoegdheid behoren, soms aangeduid als ‘accountability’ (Maes, 1994, p. 27; Kuijken, Versteden, 1996, p.403; de Heer, 1994, p.86; Kooiman, Eliassen, 1987, p.26; Hague, Harrop, 2001, p.263). Volgens Hague en Harrop leggen de ambtenaren langzaamaan zelf verantwoording af aan de burgers (Hague, Harrop, 2001, p.263). Dat betekent echter niet dat de ministeriële verantwoording verloren mag gaan. De ministers bepalen immers het beleid, dat
22
het resultaat van de uitvoering sterk beïnvloedt. Bovendien hebben zij een belangrijke invloed op de procesverbetering (cf. 1.2). Het ‘primaat van de politiek’, het idee van een centraal beslissingscentrum, sluit aan bij de dichotomie (Bekkers, Zouridis, 1999, p.191; Korsten, 1994, p.153). De politici leggen daar in België de laatste jaren meer nadruk op. Politici bepalen de doelstellingen, waarna de taak van het ambtenarenapparaat erin bestaat de doelstellingen en politieke visies in praktijk te brengen (Derlien, 1987, p.132; Lemstra, Molenkamp en de Ridder, 1996, p.296; Pfiffner, Presthus, 1960, p.4). De scheiding tussen politiek en bestuur komt dus neer op de scheiding tussen vorming en uitvoering van beleid (Maarse, 1993, p.149). Volgens Weber moest de dichotomie letterlijk worden genomen: hij maakte een strikt onderscheid tussen het vaststellen van het beleid en de uitvoering ervan. De onderliggende gedachte was dat de burger democratische controle moest behouden op de politieke besluitvorming. (Kapteyn, 1986, p.71-72; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.10) De praktijk is genuanceerder. De klassieke tweedeling ondervindt steeds minder steun; er is volgens onder andere Derlien geen strikte scheiding meer tussen politiek en bestuur, gezien de complexiteit van het beleid (Bekke, 1993, p.242; Metcalfe, Richards, 1987b, p.47; Derlien, 1987, p.129; Maarse, 1993, p.150; Mintzberg, 1996, p.79; Wolf, 2000, p.691). De heer Baeck, administrateur-generaal van de RVA, bevestigde dit, hij achtte het ondenkbaar dat er een strikte scheiding zou zijn tussen beleidsvorming en – uitvoering. De politici hebben informatie en suggesties van de ambtenaren nodig om te weten wat er op het terrein gebeurt (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). De ambtenaren hebben bijgevolg dikwijls – onder vorm van suggesties – een inbreng in de doelzetting (Derlien, 1987, p.128; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.32; gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Zo kunnen ze tevens een tegengewicht vormen voor het kortetermijndenken van de politici (cf. 6.2). De overheidsmanager blijkt in praktijk wel degelijk de besluitvorming te kunnen beïnvloeden (Kuijken, Versteden, 1996, p.404; Hondeghem, 1994, p.182). De uitvoerders zorgen ook voor de detaillering van het beleid en hebben een rol bij de soms noodzakelijke aanpassingen tijdens de implementatie (Maarse, 1993, p.151; Hague, Harrop, 2001, p.261). Volgens Bouckaert en Vandeweyer werd de dichotomie al na de Tweede Wereldoorlog in vraag gesteld, toen een aantal theoretici meer aandacht begonnen te besteden aan de omgeving en de interactie daarmee (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.6).
5
‘publieke organisatie’ is eigenlijk een breder begrip dan ‘overheidsorganisatie’, het omvat ook de overheidsbedrijven. De overheidsbedrijven behoren niet tot het aandachtsdomein van de thesis, aldus zal niet verder
23
6.3. De politieke invloed op de langetermijnplanning De belangen van de politici zijn door het verkiezingssysteem op korte termijn gesitueerd (Metcalfe, Richards, 1987b, p.26; Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996; Gunn, 1987, p.38; Hepworth6 , 1986, xi; Korsten, 1994, p.136; Bozeman, Straussman, 1990, p.10; Blundell, Murdock, 1997, p.196): politici proberen met hun beleid maatschappelijke vraagstukken op te lossen om zo stemmen te vergaren. (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.296, 302, 303). Ze willen dus snel resultaten zien, terwijl sommige investeringen, bijvoorbeeld in cultuurverandering, slechts op langere termijn renderen. De langetermijnplanning in overheidsorganisaties komt bovendien in het gedrang door de periodieke verandering van de samenstelling van de regering, en de bijhorende wijzigingen in het beleid (Gunn, 1987, p.38). De overheidsmanager moet instaan voor continuïteit van het beleid, over de wijzigingen in het politiek bestuur heen (Kuijken, Versteden, 1996, p.403). Door de instabiliteit van de doelstellingen kan het evenwel gebeuren dat managers hun motivatie verliezen en zich eveneens beperken tot kortetermijndenken (Bruggeman, Slagmulder, 2001, p.20).
6.4. De belanghebbenden Bij publiek management speelt de wisselwerking met de sociaal-politieke omgeving een belangrijke rol (Kickert, Noordegraaf, 1994, p.247; Kickert, 1997, p.32). Zowel bij de beleidsvorming als -uitvoering interfereren verscheidene economische en sociaal getinte belangenverenigingen (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.303; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.33; Osborne, Gaebler, 1992, p.20). Doch ook de verschillende overheden zijn stakeholders van een overheidsorganisatie. De overheid dient het algemeen belang en dit impliceert dikwijls een afweging van de belangen van de vele stakeholders (o.a. Gunn, 1987, p.38; Mensink, 1996, p.217; Mintzberg, 1996, p.77; Vandeweyer, 1999, p.15; Korsten, 1994; Metcalfe, Richards, 1987b; Halachmi, Montgomery, 2000, p.398, p.409; Maes, 1997, p.199). Pfiffner en Presthus zien het als kenmerkend dat de overheid gevoelig is voor publieke kritiek (Pfiffner, Presthus, 1960, p.4). Dit kan ons inziens worden verklaard door de openbaarheid, de financieringsbron en het verkiezingssysteem.
6.5. De normen en waarden Het normen- en waardepatroon van de overheid verschilt van dat in de privé-sector (Kickert, Noordegraaf, 1994, p.250). De specifieke invulling van dit kenmerk is divers, onderstaande paragraaf
ingegaan worden op het verschil. 6 Inleiding van Public Sector Accounting and Financial Control
24
geeft slechts enkele visies weer. Algemeen beschouwd kunnen de waarden in de overheidssector worden opgesplitst in drie groepen: de ethische, democratische en professionele waarden (Kernaghan, 2000, p.95). Volgens onder andere Davies moeten de waarden rechtvaardigheid, rechtmatigheid en gelijkheid 7 het doel vormen van de ambtenarij (Davies, 1994, p.118; Haque, 1999, p.314). Gunn voegt daar ook consistentie aan toe (Gunn, 1987, p.35). Andere auteurs relativeren dit door deze en andere ‘traditionele’ waarden te beschouwen als een tegengewicht voor de economische waarden (effectiviteit, efficiëntie en zuinigheid) (o.a. Kooiman, Eliassen, 1987, p.8; Gunn, 1987, p. 35; Korsten, 1994, p.146; Kernaghan, 2000, p.95; Bouckaert, Hondeghem et al., 1994, p.9, 17). Ook Lane beschouwt het als een evenwichtsoefening en stelt legaliteit en behoorlijk bestuur (‘due process’) tegenover de navolging van efficiëntie en productiviteit (Lane, 1987, p.51; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.155). Samenvattend kan men stellen dat bedrijfseconomisch rendement als enige beoordelingsmaatstaf geen goede oplossing is binnen de publieke sector, wel moet de overheid zo doelmatig mogelijk haar maatschappelijke taken vervullen (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.297; Kickert, Noordegraaf, 1994, p.247; Maes, 1994, p.38). Daarnaast zijn de meeste auteurs het eens over een verantwoordingsplicht van de administratie, de ‘(public) accountability’ (o.a. Metcalfe, Richards, 1987b, p.42-50; Maes, 1994, p.27; Hague, Harrop, 2001, p.261-262; Kernaghan, 2000, p.95; Aucoin, Heintzman, 2000, p.1; Haque, 1999, p.312). De overheidsmanagers zijn verantwoordelijk voor goed gebruik van de toegewezen middelen (Metcalfe, Richards, 1987b, p.42). De verantwoordelijkheid van de ambtenaren is evenwel geëvolueerd, van het zich houden aan regels en procedures naar resultaatverantwoordelijkheid (Kernaghan, 2000, p.95; Aucoin, Heintzman, 2000, p.46; Maes, 1994, p.54).
6.6. De wet- en regelgeving (cf. 9.5.1) De overheidsorganisaties moeten werken binnen bepaalde wettelijke kaders (Korsten, 1994, p.146; Mensink, 1996, p.217; Bozemann, Straussman, 1990; Eliassen, Kooiman, 1987, p.244). De publieke sector is namelijk onderworpen aan het administratief recht (Maes, 1997, p.199). Een deel van de regels waarborgen de eerder vermelde onpartijdigheid, neutraliteit en voorspelbaarheid (Lane, 1987, p.54). De regels en wetten hebben als gevolg dat niet alle managementpraktijken uit de private sector kunnen worden overgenomen, bijvoorbeeld op gebied van personeelsmanagement. (Kooiman, Eliassen, 1987, p.12; Gunn, 1987, p.39; Korsten, 1994; Weggemans, 1993, p.337) Volgens Maes passen de regels zich wel aan als zich wijzigingen voordoen op vlak van overheidsmanagement (Maes, 1997, p.199). Zo heeft de Copernicushervorming veranderingen in het ambtenarenstatuut met zich meegebracht.
7
Voor de openbare besturen in België is dit vertaald in het principe van de benuttinggelijkheid: alle burgers moeten gelijk behandeld worden. Uitzonderingen op dit principe zijn enkel mogelijk indien deze objectief en verantwoord zijn (Dujardin, Van Damme, 1999, p.87)
25
6.7. De financiering en implicaties Overheidsorganisaties zijn onderworpen aan het principe van openbaarheid (Kooiman, Eliassen, 1987, p.12; Lane, 1987, p.54; Mensink, 1996, p.217; Korsten, 1994, p.135). Aangezien de publieke sector gefinancierd wordt met heffingen, zoals belastingen, en de resultaten van algemeen belang zijn, hebben de burgers het recht te weten wat er binnen de overheidsorganisaties gebeurt en waarom dat gebeurt (Kooiman, Eliassen, 1987, p.12; Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.300; Osborne, Gaebler, 1992, p.20-21). Overheidsmanagers moeten hun beslissingen kenbaar maken en de burgers kunnen geschreven documenten inkijken (Lane, 1987, p.53). In België is het bovenstaande principe geconcretiseerd in het beginsel van de uitdrukkelijke motiveringsplicht en het beginsel van de openbaarheid van bestuur, waaraan de openbare instellingen onderworpen zijn (Dujardin, Van Damme et al., 1999, p.88; Maes, 1997, p.204). De motiveringsplicht impliceert dat de redenen voor elke beslissing moeten worden geformuleerd, door de openbaarheid van bestuur heeft iedereen het grondwettelijk recht alle informatie waarover de overheid beschikt, in te kijken en er een afschrift van te krijgen (Dujardin, Van Damme et al., 1999, p.88). De financieringsbron van openbare instellingen impliceert dat niet enkel hun functie in de maatschappij belangrijk is, maar dat ook het efficiënt en zuinig gebruik van hun middelen een aandachtspunt vormt, (Eraly, 1995, p.9; jaarverslag RVA, 2000; Osborne, Gaebler, 1992, p. 21). Die eis van efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid komt in verscheidene werken terug (o.a. Hepworth, 1986, ix; Aucoin , Heintzman, 2000, p.45).
6.8. Prestatiedruk Winst is geen objectief voor overheidsorganisaties en dus ook geen prikkel tot optimaal functioneren (Pfiffner, Presthus, 1960, p.4; Mensink, 1996, p.217). Ze kunnen ook niet failliet gaan, aangezien hun financiering hoofdzakelijk via belastinginkomsten gebeurt. De druk tot efficiëntie is dan ook voor een belangrijk deel extern, bijvoorbeeld vanwege de politieke actoren (Gunn, 1987, p.38). Bovendien hebben de ‘klanten’ weinig mogelijkheden ter beschikking om druk uit te oefenen: meestal zijn de overheidsorganisaties monopolist en kunnen de betreffende burgers dus niets doen (Lane, 1987, p.58; Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.299.; Kapteyn, 1986; Osborne, Gaebler, 1992, p.20, p.167; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.3; Halachmi, Montgomery, 2000, p.395). De overheid staat bovendien in een autoriteitsrelatie tegenover haar – verplichte – klant (Van den Bossche, 1999, p.1; Lane, 1987, p.58). Een nuancering is hier op haar plaats. De Heer merkt op dat de autoriteitsrelatie verzwakt is (de Heer, 1993, p.198). Gegroepeerd in belangenverenigingen kunnen de burgers, zoals al eerder vermeld werd, wel een invloed uitoefenen op de beleidsvorming en –uitvoering.
De overheden besteden bovendien
steeds meer aandacht aan een klantgerichte houding en gaan in dat kader na wat hun ‘klanten’ denken van
26
de dienstverlening. Daarenboven kan iemand die klachten heeft, beroep doen op de diensten van een onafhankelijke ombudsman. Deze laatste treedt als bemiddelaar op maar heeft niet de mogelijkheid om maatregelen op te leggen (Dujardin, Van Damme, Vande Lanotte, 1999, p.635-637). België is niet het enige land waar een ombudsdienst aanwezig is, maar de bevoegdheid van de dienst is niet in alle landen hetzelfde (Hague, Harrop, 2001, p.263; Osborne, Gaebler, 1992, p.179). Hun prestatie is ook relatief moeilijk te meten, omdat er geen duidelijke criteria zijn, zoals de maatstaf verlies en winst (cf. 9.4). De doelen zijn volgens Lane in hoge mate kwalitatief (Lane, 1987, p.51). Daarom zijn ze moeilijk te bepalen. Daar komt bij dat ze conflicterend en niet stabiel zijn, zoals voortvloeit uit eerder vermelde kenmerken - in het bijzonder de noodzakelijke belangenafweging en de kortetermijndoelen van politici. (Metcalfe, Richards, 1987b, p.33) Bovendien zijn de geleverde goederen en diensten dikwijls moeilijk meetbaar, wat volgens Mintzberg vaak verklaart waarom ze in het activiteitendomein van publieke organisaties opgenomen zijn (Mukherjee, 2000, p.1; Mintzberg, 1996, p.79).
6.9. Conclusie Een vaak aangehaald kenmerk is de scheiding van taken tussen politiek en administratie, meestal aangeduid als de ‘beleid /administratie - dichotomie’. Het probleemsitueert zich vooral op gebied van de langetermijnplanning in overheidsorganisaties. Het verkiezingssysteem zorgt immers voor een periodiek veranderende samenstelling van de regering en, daarmee samenhangend, voor het feit dat de belangen van de politici op korte termijn zijn gesitueerd. Volgens de heer Baeck is er weinig verschil met privé-ondernemingen wat betreft methodes en technieken van management, maar het doel verschilt sterk. Privé-organisaties zijn gefocust op de belangen van de eigenaar, hun doel bestaat uit het creëren van aandeelhouderswaarde en duurzaam ondernemen. Overheidsorganisaties moeten rekening houden met een veel grotere waaier van belanghebbenden: niet alleen de rechtstreekse klant, maar ook de overheid en het algemeen belang. Privé-organisaties hoeven geen rekening te houden met dat algemeen belang. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002) Bovendien moeten ze bij het uitvoeren van hun opdracht rekening houden met een aantal beperkingen: overheidsinstellingen hebben naast efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid nog andere normen en waarden, zoals een verantwoordingsplicht, die mee aan de basis liggen van een afzonderlijke regelgeving. Overheidsorganisaties zijn ook onderworpen aan het principe van openbaarheid, maar daar staat wel tegenover dat ze gefinancierd worden met behulp van heffingen, en dus niet failliet kunnen gaan.
27
Aangezien ze daarenboven vaak monopolist zijn, moet de prestatiedruk dan ook van andere bronnen komen dan in de private sector. De kenmerken, bijvoorbeeld de wetgeving die van toepassing is en de dichotomie, evolueren evenwel in de tijd. Bovendien is de publieke sector niet homogeen: het volgende hoofdstuk gaat daar dieper op in.
Hoofdstuk 7: Soorten overheidsorganisaties 7.1. Inleiding De publieke sector is niet homogeen: zo werkt de Post anders dan het leger, dat op zijn beurt niet gelijk te schakelen is met een federaal
ministerie.
Hoewel de scriptie de federale
overheidsinstellingen centraal stelt, is het zinvol om een overzicht te geven van de organisaties die deel uitmaken van de publieke sector. Het hoofdstuk begint met een overzicht van de zuivere overheidsorganisaties. Vervolgens belicht het de verschillende samenwerkingsvormen met de private sector, die een alternatief vormen voor de eerstgenoemde organisaties. Niet alle landen hanteren dezelfde definities wat betreft de publieke sector, dus is bij 2.1 zowel een algemene indeling van de Wereldbank als een specifiek overzicht voor België opgenomen.
7.2. Indeling naar functie Er zijn vijf niveaus: organen van het federaal, gewestelijk, communautair, provinciaal en lokaal bestuur. Daarnaast kan de overheid op elk niveau worden opgesplitst in politiek-strategische delen en operationele delen. In de operationele delen, zoals sociale diensten en aanleg van wegen, is efficiëntie en effectiviteit belangrijker en blijft de politiek meer op de achtergrond.(Mensink, 1996, p.218). De wereldbank heeft, ten behoeve van haar statistieken, een algemene indeling opgesteld van de publieke sector. De twee hoofdtakken zijn de overheidsbedrijven en de algemene overheid. De algemene overheid bestaat uit de strijdkrachten, de burgerlijke centrale overheid en de subnationale overheid. De centrale en subnationale overheid omvat niet enkel de administraties en agentschappen, maar ook de onderwijssector, de gezondheidssector en de politie. (Wereldbank, The Main Components…) De specifieke indeling van de publieke sector is evenwel verschillend van land tot land. Figuur 7.1 geeft een overzicht van de types publieke instellingen specifiek voor de Belgische situatie (2001).
28
Het openbaar ambt
Gemeenschappen en Gewesten 359 966
Plaatselijke en provinciale besturen 274 505 Federale wetenschappelijke instellingen 3 447 Wetgevende machten 2 909
Federale instellingen van openbaar nut 126 101
inclusief overheidsbedrijven
Bijzondere korpsen 77 815 Federale ministeries 61 252
o.a. het militair personeel is hieronder begrepen.
Figuur 7.1: de publieke sector in België (bron: Ysebaert, 2001, p. 288)
7.3. Indeling naar samenwerkingsverband Behalve de zuiver overheidsorganisatie zijn er ook vormen waarbij de overheid samenwerkt met privébedrijven en/of de consument een grotere rol toebedeeld krijgt. Door de New Public Management beweging komen deze vormen van samenwerking steeds meer voor. Bij uitbesteding beslist de overheid wie wat produceert, ze behoudt de verantwoordelijkheid over het bestuur, en financiert de output, maar de productie gebeurt door een privé-bedrijf, de overheid koopt dus een dienst aan waar ze oorspronkelijk zelf voor instond (Kristensen, 1987, p.224; Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.309; Wereldbank, Glossary, p.2; Ormond, Löffler, 2001, p.5). De overheid kan de controle behouden door bijvoorbeeld een combinatie van contracten en een toezichthoudend overheidsorgaan. Zoals blijkt uit de casestudy maakt ook de RVA gebruik van deze vorm. Het verschil met franchise is dat de consument in geval van franchise voor de producten of diensten betaalt (Kristensen, 1987, p.224; Osborne, Gaebler, 1992, p.335). De combinatie van een overheidsinstelling of –bedrijf als leverancier van de producten of diensten en de consument die beslist wat hij koopt en van wie en voor de betaling instaat, wordt genationaliseerde industrie genoemd (Kristensen, 1987, p.224). Bij transferbetaling (voucher) tenslotte, is het eveneens de consument die beslist bij welke aanbieder hij koopt, hij heeft een aantal keuzes, maar de overheid financiert de productie van het private bedrijf (Kristensen, 1987, p.224; Ormond, Löffler, 2001, p.6).
29
Bovenstaande voorstelling hangt samen met wat Kickert en Noordegraaf aanduiden als de typologie van Perry en Rainey (Kickert, Noordegraaf, 1994, p.249). De typologie deelt organisaties in in klassen op basis van drie vragen. § “Is het eigendom van de organisatie publiek of privaat?” § “Is de bekostiging publiek of privaat?” § “Is de vorm van maatschappelijke sturing de markt of een polyarchie 8 ?” Blundell en Murdock merken op dat het moeilijk is een scheidingslijn te trekken tussen publieke en private sector, zoals tevens blijkt uit voorgaande hybride vormen (Blundell, Murdock, 1997, p.26; Gunn, 1987, p.41). Zij schuiven Tomkin’s typologie naar voor om de verschillende mogelijkheden op het continuüm weer te geven. § Volledig privaat § Privaat met staatseigendom – dit zijn meestal gedeeltelijk geprivatiseerde organisaties § Joint ventures § Privaat maar gereguleerd § Uitbesteed § Publiek met gemanagede concurrentie § Publiek zonder concurrentie
8
Een polyarchie is een ‘veelhoofdige regering’ (Van Dale woordenboek)
30
Hoofdstuk 8: Organisatiestructuur 8.1. Inleiding In dit hoofdstuk staan de begrippen (de)centralisatie, verzelfstandiging en (de)concentratie centraal. De drie concepten zijn belangrijke elementen in de vernieuwingsbeweging en zijn relevant vanuit het oogpunt van de casestudy. Na het lezen van verscheidene werken is de conclusie dat niet elke auteur dezelfde inhoud toekent aan de begrippen. Zo blijkt (de)centralisatie vrij vaak als overkoepelend begrip te worden beschouwd. Om verwarring te vermijden doet onderstaande tekst geen poging de verschillende definities per begrip weer te geven.
8.2. Decentralisatie Bij volledige centralisatie is het bestuur ‘hiërarchisch één’ (Dujardin, Van Damme, 1999, p.92), er zijn dus geen verspreide bevoegdheden en verantwoordelijkheden. De overheid staat daarentegen niet aan de top van de hiërarchie van een gedecentraliseerde dienst maar oefent enkel een toezichtfunctie uit met betrekking tot de betreffende instelling (Dujardin, Van Damme, 1999, p.96). Volgens Schrijver moet decentralisatie gepaard gaan met vertrouwen, dus met een verandering van de sturingsmechanismen (cf. 9.5) (Schrijver, 1996, p.340). Bij dienstgewijze decentralisatie worden specifieke bevoegdheden toegekend aan een zelfstandige dienst die rechtspersoonlijkheid heeft en autonoom is tegenover het centraal bestuur. De autonomie gaat gepaard met een verplichting tot het respecteren van de wet en het algemeen belang. Zoals hierboven aangestipt werd, blijft de dienst wel onderworpen aan controle door de overheid (Dujardin, Van Damme, 1999, p.92; Maes, 1997, p.207). De Wereldbank duidt de functionele decentralisatie aan als delegatie en geeft aan dat de semi-autonome organisaties
grotere vrijheden kunnen hebben wat betreft
personeelsmanagement en eventueel een vergoeding kunnen vragen voor hun diensten (Wereldbank, Project Design).
Voorbeelden van functionele decentralisatie zijn de instellingen van de sociale
zekerheid, onder andere de RVA. Daarnaast is er ook de
territoriale decentralisatie naar gemeenten, provincies, gewesten en
gemeenschappen, maar daar gaan we niet verder op in gezien de beperkte relevantie voor de casestudy. Gedecentraliseerde uitvoering houdt volgens Maarse in dat de beleidsvrijheid van de ambtenaren groter is, dus dat ze meer keuzes hebben wat betreft de manier om met de middelen de doelen te bereiken (Maarse, 1978, p.127-128). Het begrip sluit dus aan bij de dienstgewijze decentralisatie.
31
8.3. Verzelfstandiging Door verzelfstandiging kan de overheid wendbaarder worden, en kan de efficiëntie en effectiviteit verbeteren, omdat de betreffende eenheden dan een meer marktgericht en bedrijfsmatig beleid kunnen voeren (Bruggeman, Slagmulder, 2001, p.37; Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.308; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.166). Volgens Kreffer en Wagenaar kan de nieuwe status bovendien leiden tot een verandering van de organisatiecultuur en meer resultaatgericht werken (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.166). Lemstra, Molenkamp en de Ridder definiëren verzelfstandiging als het geven van een apart beheersregime en/of zelfstandige bevoegdheden (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.309).
aan de organisatie die een bepaalde taak uitvoert Het concept overlapt eigenlijk gedeeltelijk met
decentralisatie en kan op een veelheid aan manieren in praktijk worden gebracht. De verzelfstandiging kan op twee manieren plaatsvinden, die eigenlijk de uiteinden van een continuüm vormen (Bruggeman, Slagmulder, 2001, p.37; Bouckaert, De Corte, 1999, p.14). De Nederlandse case verduidelijkt het concept door illustratie van onderstaande begrippen. §
Interne verzelfstandiging: hoewel er beheersbevoegdheden en -verantwoordelijkheden worden gedelegeerd, blijft de minister volledig verantwoordelijk en maakt de organisatie nog steeds deel uit van de federale, regionale of lokale overheidsstructuur.
§
Externe verzelfstandiging: het bestuursorgaan, bestaande uit natuurlijke of rechtspersonen, maakt geen deel uit van de departementale structuur. Dit type verzelfstandiging treffen we vaak aan bij hervormingen, namelijk onder vorm van privatisatie.
De overheid moet er evenwel op letten dat de waarden rechtsgelijkheid, rechtszekerheid en rechtmatigheid niet worden aangetast en dat de publieke verantwoording behouden blijft (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.310). Zoals het hoofdstuk 2.2 reeds vermeldt, is verzelfstandiging slechts één van de hervormingen waar deze waarden een struikelblok vormen. Lemstra, Molenkamp en de Ridder merken ook op dat in praktijk de activiteiten vaak duurder en inefficiënter worden uitgevoerd, vooral als gevolg van betere arbeidsvoorwaarden (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.311; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.175).
Daarnaast zijn er onder andere hoge
herstructureringskosten en een tijdelijk productiviteitsverlies (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.175).
8.4. Deconcentratie Naast decentralisatie is er ook deconcentratie mogelijk, een begrip dat niet zo vaak in de literatuur terug te vinden is. Deconcentratie betekent dat het beslissingsrecht binnen een bepaalde instelling gedelegeerd of toegewezen wordt. (Dujardin, Van Damme, 1999, p.95) De Wereldbank beschouwt deconcentratie als een zwakke vorm van decentralisatie en definieert het begrip als “het herverdelen van beslissingsmacht en financiële en managementverantwoordelijkheden over verschillende niveaus van de centrale overheid”
32
(Wereldbank, Project Design). De betrokken overheid staat echter nog aan de top van de hiërarchische piramide en kan haar beslissingen dus opleggen aan de betreffende dienst. Ook hier is er een interne en een externe variant.(Dujardin, Van Damme, 1999, p.95) §
Interne deconcentratie : “delegatie of toewijzing van bevoegdheden aan ambtenaren die aan het centraal bestuur verbonden zijn” (secretaris-generaal, directeur-generaal, diensthoofden).
§
Externe deconcentratie : bepaalde bevoegdheden worden aan ambtenaren van de buitendiensten van een administratie toegewezen .(Dujardin, Van Damme, 1999, p.95; Wereldbank, Project Design).
Riche waarschuwt echter dat voldoende communicatie nodig is opdat de werknemers van de buitendiensten nog een band zouden voelen met het hoofdbestuur (Riche, 1995, p.107).
8.5. Evaluatie van decentralisatie in brede zin De administraties in België werden tot nu gekenmerkt door een sterke centrale sturing (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.67). Er is evenwel een verschuiving merkbaar naar meer autonome, minder hiërarchische organisaties en responsabilisering van federale overheidsdiensten en agentschappen, niet alleen internationaal maar ten gevolge van Copernicus ook in België (o.a. Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.7).
De oorzaak van deze trend is te zoeken bij een
verhoogde aandacht voor flexibiliteit, kostenbewustzijn en klantgeoriënteerdheid (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.75; Kearney, Hays, 1998, p.5). Ook Kastelein merkt op dat overheidsorganisaties het centraal sturen en regelen steeds meer beperken tot de hoofdlijnen, en dit combineren met delegatie en meer contractuele verhoudingen (cf. 9.5.5) (Kastelein, 1994, p.70). Volgens Osborne en Gaebler liggen de ongelimiteerde informatie, beter opgeleid personeel en snel wijzigende omstandigheden aan de basis van een behoefte aan decentralisatie (Osborne, Gaebler, 1992, p.250-251). Delegatie en decentralisatie worden evenwel bemoeilijkt, aangezien delegatie van te bereiken resultaten de gemakkelijkste manier is, maar de gewenste resultaten moeilijk te bepalen of te meten zijn (Gunn, 1987, p.39). Bovendien zijn de resultaten meestal afhankelijk van beslissingen van politici, en dus moeilijk beheersbaar door de uitvoerende overheidsorganen. Deze en andere factoren kunnen ertoe leiden dat de kwaliteit van de geleverde diensten of producten daalt na decentralisatie (Mackintosh, Roy, 1999, p.15).
De overheid kan bovenstaande problemen echter oplossen door de organisatie enkel
verantwoordelijk te stellen voor de beheersbare resultaten en de verantwoordelijkheden breed te definiëren. (cf. 9.4) Volgens Mackintosh en Roy legt de beoordelingsmethode van gedecentraliseerde organisaties conflicterende doelstellingen op en kan perverse gevolgen hebben (Mackintosh, Roy, 1999, p.15). Meestal worden gedecentraliseerde agentschappen beoordeeld op kostendaling en outputstijging. Indien
33
de initiële efficiëntie al hoog is, bestaat volgens Mackintosh en Roy het gevaar dat managers de objectieven proberen te bereiken door het aanpassen van de cijfers (Mackintosh, Roy, 1999, p.15). Kastelein vermeldt nog andere redenen om te kiezen voor centrale beheersing. Hij meent dat centralisatie de overheid in staat stelt om de organisaties te verplichten tot het nastreven van een ‘hoger belang’, de overheid heeft namelijk een maatschappelijke rol te vervullen. Ten tweede zou centralisatie de rechtsgelijkheid waarborgen, niet alleen van de burgers maar ook van ambtenaren. (Kastelein, 1994, p.73) Volgens de heer Baeck impliceert decentralisatie van bevoegdheden inderdaad dat verschillende beslissingen zullen worden genomen, maar dit is een politieke keuze. Deconcentratie mag daarentegen niet leiden tot een verschil in behandeling. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002) Ten derde is er het ‘machtscoördinatiemotief’, de organisaties hebben samen meer macht, als er voldoende coördinatie is (Kastelein, 1994, p.73).
Meer autonomie brengt
het probleem van
doelcongruentie met zich mee (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.75). Ten vierde treden er schaalvoordelen op (Kastelein, 1994, p.73; Ormond, Löffler, 2001, p.3; Wereldbank, Choosing the most…; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.174). Tenslotte maakt centrale beheersing standaardisatie mogelijk (Kastelein, 1994, p.73).. Verscheidene van bovenstaande voordelen vloeien voort uit de aanwezigheid van centrale sturing. Maarse ziet het als een pluspunt voor centralisatie dat daardoor bijsturing mogelijk is (Maarse, 1978, p.136). Bouckaert, Wauters et al. wijzen daarenboven op het probleem van informatieasymmetrie bij grotere autonomie (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.75). Wat delegatie betreft, zien de leidinggevende ambtenaren een mogelijk conflict met de ‘accountability’ (Metcalfe, Richards, 1987b, p.77).
De
oplossing ligt in het formuleren van een missie en het bouwen van een cultuur rond de belangrijke waarden (Osborne, Gaebler, 1992, p.254). Tegenover de minpunten staan een grotere klantgerichtheid en de voordelen die voortvloeien uit het nemen van de beslissingen waar de informatie beschikbaar is, voordelen van decentralisatie, deconcentratie en delegatie (Ormond, Löffler, 2001, p.3; Kearney, Hays, 1998, p.3).
Aan de top komt
tijd vrij voor beleidsmatige beslissingen en het aantal procedures kan verminderen (Wereldbank, Choosing the most…). Centralisatie wordt vaak als de oorzaak gezien van rigiditeit en inefficiëntie, en ook de effectiviteit zou verhogen door te decentraliseren, door de toegekende autonomie en het initiatief aan de basis (Metcalfe, Richards, 1987, p.77; Osborne, Gaebler, 1992, p.252).
Bovendien is
decentralisatie nodig om maatwerk te kunnen leveren (Schrijver, 1996, p.341). Daarnaast zijn de diensten beter afgestemd op de behoeften van de burgers in geval van gedecentraliseerde organisaties, evenals het vorige een aspect dat aan belangrijkheid wint als gevolg van de stijgende aandacht voor klantgerichtheid (Mackintosh, Roy, 1999, p.16).
34
8.6. Conclusie Decentralisatie van bevoegdheden is één van de kernelementen van de hervormingen in de Westerse landen. Decentralisatie kan op twee niveaus plaatsvinden. Ten eerste kan de overheid autonomie geven aan de organisaties.
De betreffende evolutie wordt
aangeduid door de overlappende begrippen dienstgewijze decentralisatie en verzelfstandiging. Daarnaast is er een trend naar decentralisatie van bevoegheden binnen de organisaties, er vindt met andere woorden deconcentratie plaats. De verschuiving naar meer autonome, minder hiërarchische organisaties verloopt niet probleemloos. De coördinatie binnen de overheidssector vermindert immers en schaalvoordelen gaan verloren. Daarenboven kan een dergelijke hervorming een nefaste invloed hebben op de traditionele waarden. Het blijkt bovendien niet gemakkelijk om de objectieven zo te definiëren dat er geen perverse gevolgen optreden. De casestudy toont echter aan dat verscheidene potentiële problemen niet onoverkoombaar zijn. Tegenover de moeilijkheden staat dat decentralisatie van bevoegdheden de overheid kan helpen om tegemoet te komen aan de uitdagingen waarmee ze geconfronteerd wordt. Beide evoluties hebben tot gevolg dat beslissingen sneller kunnen worden genomen, waardoor de wendbaarheid vergroot.
Bovendien is er een potentiële verbetering van de klantgerichtheid en
effectiviteit, evenals (en mede door) een verhoging van de resultaatgerichtheid. Ook de efficiëntie kan verbeteren, al is dat niet altijd het geval. In een aantal gevallen zullen de baten van minder centrale sturing zeker opwegen tegen de kosten, aangezien het ook andere aspecten van New Public Management gemakkelijker te bereiken maakt.
35
Hoofdstuk 9: Leiding geven in overheidsorganisaties: aandachtspunten 9.1. Inleiding De overheidsinstellingen kunnen niet blijven stilstaan in een evoluerende omgeving. En zoals blijkt uit de veranderingen binnen de publieke sector, doen ze dat ook niet. De overheidsmanager heeft geen gemakkelijke taak, zoals blijkt uit 9.2. Hij speelt een steeds grotere rol in de moderne overheidsorganisatie, zowel tijdens het veranderingsproces als daarna. Hoofdstuk 8 gaf reeds aan dat er een verschuiving aan de gang is naar meer autonome organisaties. Ook andere elementen van New Public Management hebben steeds meer succes, zoals een hogere klant- en kostengerichtheid (cf. 9.3 en 9.4). Prestatiemanagement (cf. 9.5) en veranderde sturing (cf. 9.6) moeten ervoor zorgen dat de publieke sector inderdaad betere prestaties levert, zowel op korte als op lange termijn. De organisaties krijgen meer autonomie, maar daar staat dan wel verantwoordelijkheid met betrekking tot het halen van de doelen tegenover. Een goed beheer van de menselijke middelen is vereist om de doelstellingen te bereiken. Personeelsbeheer sluit daarom hoofdstuk 9 af (cf. 9.7)
9.2. Taak van de overheidsmanager De functie van een overheidsmanager is niet gelijk te stellen met de functie van een manager uit de privésector. Hij moet, net zoals de gewone manager de economische waarden (efficiëntie, effectiviteit en zuinigheid) nastreven in zijn beleid, maar dit is niet voldoende. (cf. 6.4)
Ook rechtvaardigheid,
rechtmatigheid en rechtsgelijkheid zijn in de overheidssector belangrijke waarden. Machtscentra, zoals overlegorganen, bakenen de grenzen af waarbinnen de manager de organisatie kan leiden (van der Krogt, 1993, p. 310). De vele wetten en regels zorgen voor een verdere beperking van de handelingsvrijheid van een overheidsmanager. Volgens Wolf hebben de overheidsmanagers in verscheidene landen evenwel meer vrijheid gekregen door het verminderen van de interne regels (Wolf, 2000, p.693). Hij dient zijn aandacht niet enkel te richten op lage kosten (Gunn, 1987, p.43). Ook de heer Baeck meende dat de administratie niet alleen mag worden afgerekend op het kostenplaatje, efficiëntie is geen doel op zich (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). De overheid dient wel te streven naar ‘de juiste prestaties tegen de laagste kosten’, een verantwoordelijkheid van zowel de beleidsvormers als de administratie (Kerklaan, 1999, p.4).
De ‘accountability’, moet ervoor zorgen dat ze de macht en de
middelen die hen daartoe ter beschikking staan, goed gebruiken en hun bevoegdheden niet misbruiken (Metcalfe, Richards, 1987b, p.42; Aucoin, Heintzman, 2000, p.45, 49). De overheidsmanagers moeten
36
overigens niet enkel verantwoording afleggen tegenover de ministers, maar ook steeds meer tegenover andere organisaties, organen en de bevolking (Hague, Harrop, 2001, p.261-262; Aucoin, Heintzman, 2000, p.45). De manager zit op de scheidingslijn van het politiekambtelijke veld (Bouckaert, Hondeghem et al., 1994, p.12). Hij moet de politieke beslissingen inkaderen in een lange termijnbeleid van zijn instelling, en dit met inachtneming van het politieke primaat. Omwille van de verantwoordingsplicht van de politici die verantwoordelijk zijn voor de betreffende instelling, dient hij eveneens rekening te houden met de politieke consequenties van zijn beslissingen (Kuijken, Versteden, 1996, p.403). Om zijn taak optimaal te vervullen moet hij dus weten wat belangrijk is en wat gevoelig ligt op politiek-bestuurlijk en ambtelijk vlak (Kuijken, Versteden, 1996, p.402).
9.3. Klantgerichtheid “De mate waarin de overheid in haar dienstverlening aan burgers deze respecteert als mens, burger en cliënt, hen humaan behandelt en recht doet aan hun individuele situaties.” (van der Krogt, 1993, p.312) De Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid definiëren klantgerichtheid op een concretere manier, met name als ‘een soepele, vriendelijke, kwaliteitsvolle en doelmatige dienstverlening aan de burger’ (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.31). Er zijn twee belangrijke beperkingen op de klantgerichtheid. De overheid-leverancier moet de belangen van de klant afwegen tegenover de belangen van de andere stakeholders (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.25; Korsten, 1994, p.146). Bovendien appreciëren de klanten de dienst niet altijd, zoals het innen van belastingen door het Ministerie van Financiën (deLeon, Denhardt, 2000, p.5; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.25). Deze beperkingen sluiten klantgerichtheid echter niet uit, zoals steeds meer blijkt uit de praktijk. In het kader van het NPM trachten de overheden de dienstverlening aan te passen aan het nieuwe gedachtegoed van de burger als klant. De “gebruiker van de dienst komt meer centraal te staan” (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.8). De klant heeft niet zoveel macht als in de privé-sector en de overheid streeft geen winst na, maar ondervindt wel de nadelen van de legitimiteitscrisis, de werking van de overheid is namelijk afhankelijk van de geïnde belastingen. Ze heeft dus wel degelijk een prikkel om te zorgen voor klantgerichte dienstverlening, die door de verhoogde tevredenheid van de klant leidt tot een toegenomen legitimiteit (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.3). Doch, zoals een onderneming geen product kan verkopen dat de klant niet wil, hoe goed de kwaliteit ook is, zo zal de tevredenheid van de burger ook afhangen van zijn opinie over het beleid en niet enkel van de klantgerichte uitvoering (cf. Van de Walle, Bouckaert, et al., 2001, p.27). Er zijn verscheidene wegen om het doel ‘klantgerichtheid’ te bereiken, ondanks bovenstaande beperkingen. Gebruik van ICT, het invoeren van markttype-mechanismen, het invoeren van een handvest
37
en beoordeling van de klantgerichtheid worden nader bekeken, de volgende paragraaf stipt enige andere suggesties aan.
9.3.1.
Gebruik van ICT
De overheid kan zowel op gebied van kwaliteit als effectiviteit en efficiëntie van dienstverlening voordeel halen bij het gebruik van informatie- en communicatietechnologie, zoals in geval van e-government (Tops, Zouridis, 1996, p.274; Fluks, Hillenaar, 1996, p.253-254; Kuijken, Versteden, 1996,
p.398;
Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.93; Wolf, 2000, p.694; van Boxtel, p.2; Bekkers, Zouridis, 1999, p.185). De klantgerichtheid verhoogt vooral door de mogelijkheid tot dienstverlening op maat (Fluks, Hillenaar, 1996, p.235; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.93). Ander mogelijkheden om de dienstverlening te verbeteren zijn betere informatievoorziening en participatie van de klant, eventueel via ‘zelfbediening’ (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.93; van Boxtel, p.6). Daarnaast zijn er de voordelen van een beter gecoördineerde overheid, bijvoorbeeld het delen van informatie (Ali, 2001, p.281; Bekkers, Zouridis, 1999, p.186). Voorbeelden van coördinatie zijn de Kruispuntbank en de Nederlandse variant RINIS, waardoor de burgers dezelfde informatie niet meer aan verschillende instellingen moeten doorgeven (van Boxtel, p.14-15; Bekkers, Zouridis, 1999, p.188). De overheidsdiensten kunnen de beschikbare informatie overigens ook gebruiken om overheidsdiensten pro-actief aan te bieden aan de klant (van Boxtel, p.9) De heer Baeck meent dat e-government een revolutie op gebied van overheidsmanagement kan veroorzaken, een revolutie die in België nog maar pas begonnen is (Brussel, 11/2/2002).
Virtuele
loketten verhogen de efficiëntie, maar zorgen tegelijkertijd voor snellere bediening en diensten die onafhankelijk van tijd of geografische locatie beschikbaar zijn (Ali, 2001, p.282; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.76; Wolf, 2000, p.692; van Boxtel, p.8). Een portaal biedt daarenboven als voordeel dat het virtueel de diensten verzamelt die de burger op een bepaald ogenblik nodig heeft (Wolf, 2000, p.692; van Boxtel, p.9; Sonck, 2001, p.16). Andere auteurs bevestigen het belang van holistische dienstverlening (Osborne, Gaebler, 1992, p.193; Bekkers, Zouridis, 1999, p.184). Volgens Bekkers en Zouridis verhoogt e-government de toegang tot de overheid (Bekkers, Zouridis, 1999, p.186). Er is evenwel een valkuil verbonden aan het gebruik van ICT, namelijk het ontstaan van een ‘digitale kloof’; niet iedereen heeft toegang tot het Internet en de nodige competenties om van de voordelen van egovernment te genieten (Ali, 2001, p.283; Pilichowski, 2001, p.8; van Boxtel, p.22-23). Ali wijst erop dat de overheid de verantwoordelijkheid heeft om daar oplossingen voor zoeken, zodat iedereen toegang heeft en de gelijkheid gewaarborgd blijft (Ali, 2001, p.283). Bovendien moet de overheid oog hebben voor het privacyaspect bij het gebruik van gegevens, bijvoorbeeld door organisaties een monopolie op bepaalde informatie te geven (van Boxtel, p.15; Bekkers, Zouridis, 1999, p.190).
9.3.2.
Invoeren van markttype-mechanismen 38
Ook markttype-mechanismen verbeteren kost en kwaliteit (Ormond, Löffler, 2001, p.5-6; Tops, Zouridis, 1996, p.274). Indien de organisatie bijvoorbeeld een prijs aanrekent voor haar diensten, heeft zij een beter zicht op de klantenwensen en krijgt de klant meer macht (Ormond, Löffler, 2001, p.5). De overheidsinstelling heeft dan ook een prikkel tot innoveren (Osborne, Gaebler, 1992, p.182). Een systeem van vouchers geeft de klant keuze en vergroot zo de macht van de klant (Ormond, Löffler, 2001, p.6; Osborne, Gaebler, 1992, p.180-181). Contracten houden engagementen in, onder andere kwaliteitsdoelstellingen, en het al dan niet behalen van de doelstellingen is vaak gekoppeld aan sancties.
9.3.3.
Invoeren van een handvest
Het centraal staan van de klant werd in verscheidene landen al geconcretiseerd onder vorm van een handvest zoals het ‘Handvest van de Gebruiker van de Openbare Dienst’ in België (Bouckaert, Wauters, 1999, p.30). Het is een zogenaamd algemeen handvest, dat betrekking heeft op de relatie tussen burgers en politici. Het operationele of gebruikershandvest is meer specifiek, het houdt een engagement in van een overheidsorganisatie tegenover haar cliënten inzake de kwaliteit van de dienstverlening. (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.113)
Een prestatiemeetsysteem en monitoringsysteem moeten dit kwaliteits-
instrument aanvullen (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.277). Minogue heeft op basis van het Citizen’s charter-programma zes principes geformuleerd die de basis moeten vormen van een handvest (Minogue, 2000, p.9). §
Formuleren van prestatiestandaarden en de werkelijke prestaties daaraan toetsen.
§
Duidelijk informeren over diensten, inclusief over de afwijking van de werkelijke prestaties tegenover de standaarden.
§
De klanten zien als bron van informatie.
§
Klantvriendelijkheid.
§
De nodige maatregelen nemen in geval van fouten.
§
Een goede prijs/kwaliteitsverhouding verzekeren.
Een handvest creëert een directe verantwoordingsrelatie tussen overheidsmanager en klant, en het zet de overheidsmanagers aan tot meer aandacht voor klantenrelaties (Minogue, 2000, p.9). Voorwaarden voor goede resultaten zijn evenwel dat de doelen voldoende hoog zijn en dat de middelen beschikbaar zijn om ze te bereiken (Minogue, 2000, p.9). Voor verzelfstandigde organisaties kunnen er problemen ontstaan als de afspraken met de burger niet in één lijn staan met de afspraken die de organisatie maakte met de overheid; om conflicten te vermijden raden Bouckaert en De Corte dan ook een zekere congruentie van de afspraken aan (Bouckaert, De Corte, 1999, p.94).
9.3.4.
Beoordeling van klantgerichtheid 39
Daarnaast kan de klantgerichtheid verbeteren door de meetsystemen er op af te stemmen. Volgens onder andere Kerklaan zou de overheid de uitwerking van prestatiecriteria en –normen moeten koppelen aan externe waarderingsonderzoeken (Kerklaan, 1999, p.6-7; Steiner, p.1). Zoals de meerderheid van de managers in de private sector al geruime tijd weet, is klant- en marktonderzoek noodzakelijk indien een organisatie haar dienstverlening wil afstemmen op de behoeften van de klant (Steiner, p.1; Osborne, Gaebler, 1992, p.169-171). De resultaten kunnen dan worden getoetst aan een model, andere organisaties of normen. De overheid(sorganisatie) heeft keuze tussen een aantal instrumenten om de mening van de klant weer te geven. Gebruikersenquêtes kunnen geïntegreerd zijn; ze hebben dan betrekking op de kwaliteit van de dienstverlening maar registreren tevens zaken zoals behoeften van gebruikers en beleidseffecten (Van de Walle, Bouckaert et al., 2001, p.26). Klantentevredenheidsindices meten de tevredenheid als functie van perceptie en verwachtingen van kwaliteit, dus de kwaliteit zoals de klant ze ervaart (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.120; Vandeweyer, 1999, p.16). Wat diensten betreft, kunnen de verwachtingen en percepties ook worden gemeten via het instrument Servqual (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.102). Het EFQM Excellence Model is een prestatiemeetsysteem dat zelfevaluatie mogelijk maakt, onder andere op gebied van klantentevredenheid. EFQM functioneert dan als referentiepunt voor de organisatie
(Bouckaert,
Vandeweyer,
1999,
p.76-77).
Het
maakt,
net
zoals
de
klantentevredenheidsindices, benchmarking mogelijk (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.78, 278; Bouckaert, Auwers, 1999, p.34). Benchmarking9 kan betrekking hebben op de vergelijking van output, resultaten of van processen, maar het laatste is moeilijk toe te passen in de overheidssector (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.126, 130; Halachmi, Montgomery, 2000, p.406). Het kan een alternatief vormen voor concurrentie (Steiner, p.2; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.129). De organisatie kan er tevens voor kiezen om normen te bepalen als vergelijkingspunt voor de resultaten (Tops, Zouridis, 1996, p.274). Bij de Balanced (Business) Scorecard, een instrument voor implementatie van de strategie, vormt klantentevredenheid één van de vier dimensies10 waarin de organisatie haar prestatie-indicatoren indeelt en waarvoor ze doelstellingen bepaalt (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.131, 132). De organisatie kan ook een kwaliteitssysteem invoeren op basis van de extern bepaalde ISO-9000 normen (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.52; Vandeweyer, 1999, p.17).
9.3.5.
Andere maatregelen
9
Benchmarken is het beoordelen van (een deel) van de organisatie tegenover een standaard, andere delen van de organisatie, de organisatie op andere tijdstippen of een andere organisatie (Vandeweyer, 1999, p.21; Halachmi en Montgomery, 2000, p.406-407) 10 De vier dimensies zijn: klant; financieel; interne bedrijfsprocessen; leren en groei (Bouckaert, Auwers, 1999, p 34).
40
Beoordeling van de klantgerichtheid is een belangrijke manier om de leden van een organisatie bewust te maken van het belang van klantgerichtheid. Er zijn echter nog andere mogelijkheden, zoals het verwerken
van de waarde in de missie of een opleiding met klantgerichtheid als
aandachtspunt. Daarnaast gaat een prikkel uit van de kwaliteitsprijzen. Als de organisatie erin slaagt om een succesvol kwaliteitsbeleid te komen, kan ze daarvoor een erkenning krijgen onder vorm van een kwaliteitsprijs, waardoor de goede praktijken worden verspreid (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.94; Vandeweyer, 1999, p.20). Sommige maatregelen hebben een rechtstreeks effect.
Vooral in de overheidssector kan de
klantgerichtheid veel verbeteren door te zorgen voor kortere procedures, duidelijke formulieren en deregulering (Tops, Zouridis, 1996, p.274; Daemen, Thomassen, 1993, p.232; Osborne, Gaebler, 1992, p.192). De overheidsorganisaties kunnen ook een inspanning leveren op gebied van openingsuren. Osborne en Gaebler vinden bovendien keuze belangrijk (Osborne, Gaebler, 1992, p.15, p.183). Betere communicatie , bijvoorbeeld door de klant in te schakelen bij de beoordeling van de diensten, kan eveneens zorgen voor een grotere tevredenheid (Van de Walle, Bouckaert, et al., 2001, p.29). Voor een integrale benadering tenslotte, kan de organisatie teruggrijpen naar Integrale Kwaliteitszorg (‘Total Quality Management’), een totaalconcept dat de klantgerichtheid verhoogt. Een totaalpakket van managementtechnieken moet zorgen voor het bereiken van de door de klant gewenste kwaliteit. (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.68; Osborne, Gaebler, 1992, p.172)
9.4. Kostengerichtheid Van der Krogt beschouwt een gebrek aan kostenbeheersing als een kenmerk van overheidsorganisaties. Hij wijt dit aan het ontbreken van marktprikkels en aan het feit dat er weinig kostenbewustzijn is, zowel bij de ambtenaren als bij het politiek bestuur. (Van der Krogt, 1993, p.311) Volgens Mukherjee is er evenwel geen goede grondslag om te beweren dat publieke organisaties al dan niet minder efficiënt zijn dan privé-organisaties (Mukherjee, 2000, p.1). Overheidsorganisaties mogen overigens niet enkel gericht zijn op efficiëntie van de eigen organisatie, ze moeten streven naar een grotere efficiëntie van het geheel en mogen de effectiviteit niet uit het oog verliezen (Metcalfe, Richards, 1987b, p.29-30).
9.4.1. Budgetten De literatuur vermeldt een aantal problemen met de ‘oude’ budgetsystemen. Volgens Steiner, Osborne en Gaebler zijn de budgetten te gedetailleerd (Osborne, Gaebler, 1992, p.117; Steiner, p.2). Bovendien verliezen overheidsmanagers het niet-gebruikte deel van het jaarbudget en leidt het overschot tot een daling van hun budget voor het volgende jaar. Dit systeem moedigt aan tot het verspillen van geld
41
aangezien het de ambtenaren aanzet tot het volledig gebruiken van het toegewezen budget, en brengt een ingewikkeld budgetteringsproces met zich mee (cf. hoofdstuk 20). (Osborne, Gaebler, 1992, p.3, 118-119; Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.84; Blundell, Murdock, 1997, p.230 ). Metcalfe en Richards menen dat verspilling zal dalen als de instellingen minder middelen krijgen, omdat de leidinggevenden dan keuzes moeten maken (Metcalfe, Richards, 1987, p.66). Het valt echter te betwijfelen of deze maatregel het gewenste effect zal hebben, meer bepaald of de inputdaling niet zal resulteren in een daling van kwantiteit of kwaliteit van de output. Prestatiebudgettering vermijdt de potentiële nadelen van budgetbeperking, de input van middelen is namelijk gerelateerd aan output (Hay, 1989, p.432; Steiner, p.2). Ook Mol suggereert het gebruik van taakstellende budgetten: het koppelen van kostenstandaarden – te bepalen met behulp van de kostenplaatsenmethode – aan het budget. Zo kan de overheid verspilling opmerken, wat leidt tot een grotere bedrijfseconomische efficiëntie. (Mol, 1993, p.331) Kostengerichtheid kan ook worden gestimuleerd door de invoering van zero-based budgettering (ZBB). De instellingen moeten dan elk element van hun budget verantwoorden, enerzijds de activiteiten en anderzijds het bedrag dat aan elke activiteit besteed wordt (Holtham, Perrin, 1986, p.85, naar: Sarant; Hay, 1989, p.433; Osborne, Gaebler, 1992, p.116). In praktijk vraagt het ZBB-systeem veel tijd, is het omslachtig, brengt het veel administratie met zich mee en is het gemakkelijk te manipuleren (cf. hoofdstuk 20) (Holtham, Perrin, 1986, p.85, naar: Sarant; Osborne, Gaebler, 1992, p.116).
Grote
organisaties kunnen er daarom voor kiezen bij de zero-based budgettering te vertrekken van een minimum niveau van dienstverlening (Holtham, Perrin, 1986, p.85, naar: Sarant). Een ander alternatief is ‘Planning Programming Budgeting Systems’ (PPBS), een model van procedures dat twee stappen omvat. De eerste stap bestaat uit het identificeren van verscheidene activiteiten die in staat zijn de objectieven van een programma te verwezenlijken, vervolgens vergelijkt de gebruiker van dit systeem de kosten en voordelen (Blundell, Murdock, o.b.v. Coombs en Jenkings, 1997, p.122-123; Norton en Wedgewood-Oppenheim in: Holtham, Perrin, 1986, p.84). Het gaat gepaard met een budget dat input- en outputgegevens bevat, dus een prestatiebudget (Norton en Wedgewood-Oppenheim in: Holtham, Perrin, 1986, p.85). PPBS maakt controle van effectiviteit en efficiëntie van de middeleninzet mogelijk (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.84). Door de planning, programmering en budgettering te integreren zouden de gevraagde middelen beter afgestemd zijn op de benodigde middelen (Hay, 1989, p.433). Er doen zich evenwel problemen voor bij de implementatie, ten eerste omdat de activiteiten de departementsgrenzen overschrijden, ten tweede vanwege de moeilijkheden bij het bepalen van outputmaatstaven en ten derde omdat niet alleen efficiëntie en effectiviteit, maar ook politieke motieven bepalend zijn voor de keuze (Blundell, Murdock, o.b.v. Coombs en Jenkings, 1997, p.123).
9.4.2. Controle
42
Een extern controleorgaan zou de efficiëntie en effectiviteit van de middelenbesteding kunnen nagaan en verbeteringen voorstellen, de Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid wijzen in dit verband onder andere naar het National Audit Office in het Verenigd Koninkrijk (de Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.28; Bouckaert, De Corte, 1999, p.129). Een interne auditafdeling kan eveneens de activiteiten doorlichten en aldus besparingen mogelijke identificeren, waardoor de verspilling kan verminderen (Bouckaert, De Corte, 1999, p.128). In dit geval zou kostenbewustzijn dus worden geïntroduceerd door de controle die er op gebeurt en door de aandacht te vestigen op verspillingen.
9.4.3. Markttype-mechanismen Ook markttype-mechanismen (MTM) kunnen het kostenbewustzijn vergroten (Ormond, Löffler, 2001, p.5) . Bij ‘markttesten’ gaat de organisatie een bepaalde dienst aankopen bij wie de beste voorwaarden biedt, ongeacht of dit de interne dienst is of een privé-onderneming (Ormond, Löffler, 2001, p.5; Minogue, 2000, p.6-7; Bouckaert, De Corte, 1999, p.25). Markttesten biedt een antwoord op het gebrek aan concurrentie in overheidsorganisaties, wat volgens Kristensen een belangrijke reden is voor de lage efficiëntie (Kristensen, 1987, p.227) .
Ook het aanrekenen van een prijs voor de te leveren dienst heeft
een positief effect op het kostenbewustzijn , doordat de ambtenaren een beter zicht hebben op de kosten en de klant meer macht heeft. Markttype-mechanismen laten toe op korte tijd belangrijke efficiëntiewinsten te boeken (Ormond, Löffler, 2001, p.5).
9.4.4. Management accounting Metcalfe en Richards vinden betere financiële informatie een voorwaarde voor meer kostenbewustzijn. De informatie die door management accounting beschikbaar zou zijn, kan worden gebruikt voor beter planning en beheersing van de kosten (Metcalfe, Richards, 1987b, p.159). Steiner voegt daaraan toe dat meer kosteninformatie door full-costing een verbeterde strategische planning mogelijk maakt en outsourcing helpt beoordelen (Steiner, p.2). Bovendien is gebruik van de kostenplaatsenmethode een voorbereidende stap bij het opmaken van een taakstellend budget (Mol, 1993, p.331).
Management
accounting is dus één mogelijkheid om betere informatie te genereren, maar ook het baten-lastenstelsel (cf. hoofdstuk 20) maakt het mogelijk om verspillingen te detecteren (Bouckaert , De Corte, 1999, p.142).
kosteninformatie Transfer tussen begrotingsjaren en deelbudgetten
Controle
Rationeel budgetteren
43
MTM
ZBB
prestatiebudgettering
PPBS
Figuur 9.1: kostengerichtheid (op basis van bovenstaande tekst, Ormond en Löffler, p.4 en Hay, 1989, p.433)
9.5. Prestatiemanagement •
Problemen
De behaalde effectiviteit van een manager kan volgens Kastelein worden gemeten door de output van de processen waarvoor hij / zij verantwoordelijk is, te toetsen aan het geoperationaliseerde beleid (de normen of criteria). Bij prestatiemeting moeten wel de zwaarte van de opdracht en de factoren die de moeilijkheidsgraad beïnvloeden, in rekening worden genomen (Kastelein, 1994, p.70). Kastelein wees er op dat goede output niet noodzakelijk leidt tot de gewenste maatschappelijke effecten maar dat dit niet tot het verantwoordelijkheidsgebied van de manager behoort, een mening die wordt gedeeld door de heer Baeck (Kastelein, 1994, p.71; gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Volgens Osborne en Gaebler is dit een dilemma waar de meeste overheidsorganisaties mee worden geconfronteerd. Het bestaat eruit dat de belangrijkste maatstaven, namelijk de resultaten van het beleid, niet beheersbaar zijn door de betrokkenen, zij hebben enkel invloed op de resultaten van programma’s of activiteiten (Osborne, Gaebler, p.352-353).
Sommigen menen dat overheidsmanagers resultaat-
verantwoordelijk (moeten) zijn (Garrett in: Metcalfe, Richards, 1987b, p.46; OECD, 2001, p.5). De vraag is hoever de verantwoordelijkheid moet gaan. Kristensen voert aan dat maatschappelijke effecten de relevante resultaten vormen voor zowel politici als bevolking, en dat deze resultaten dus de focus moeten vormen van de budgettering en het management (Kristensen, 2001, p.4). Scott is ook een voorstander van resultaatoriëntatie, maar meent dat voor sommige organisaties outputoriëntatie beter geschikt is (Scott, 2000, p.74) Er stelt zich tevens een tweede probleem: het uitwerken van het prestatiemeetsysteem. Prestaties kunnen in overheidsinstellingen niet worden beoordeeld door naar marktaandeel of winst en verlies te kijken, concrete maatstaven die in bedrijven wel worden gebruikt, ook al zijn deze criteria niet ideaal (Drucker, 1993, p.93; Osborne, Gaebler, 1992, p.349; Blundell, Murdock, 1997, p.229-230; Mukherjee, 2000, p.1). Volgens Blundell en Murdock brengt de ongeschiktheid van bovenstaande criteria met zich mee dat het moeilijk is om prestatiemaatstaven te bepalen voor een overheidsorganisatie (Blundell, Murdock, 1997, p.235). Prestatie-indicatoren kunnen wel worden gebruikt, maar deze geven enkel signalen, ze meten niet de algemene prestatie (Blundell, Murdock,
44
1997, p.235). Door het afwezig zijn van de maatstaf winst kan er bovendien moeilijk worden vergeleken binnen en tussen de organisaties (Mukherjee, 2000, p.1). De overheidsmanager moet eerst bepalen welke prestaties moeten worden beoordeeld (Drucker, 1993, p.117-118; Mol, 1993, p.329). In de private sector kunnen de prestatiemaatstaven worden gerelateerd aan de geprijsde goederen en diensten, maar in de overheidssector zijn de producteenheden in het algemeen niet zo gemakkelijk te bepalen (Mol, 1993, p.329).
Mol
suggereert daarom het gebruik van input-, proces- en/of effectindicatoren, naast de zuivere prestatie –indicatoren (Mol, 1993, p.330). De resulterende indicatoren zijn niet altijd optimaal; er kunnen te veel of te weinig indicatoren worden ontwikkeld en ze meten soms alleen de output, niet het resultaat (Osborne, Gaebler, 1992, p.349). Wat betreft dit laatste punt merken we evenwel op dat niet iedereen akkoord gaat met de stelling dat ambtenaren verantwoordelijk zijn voor het resultaat (cf. supra). Sommige auteurs suggereren bovendien dat - als gevolg van
budgetdruk - de prestatie-indicatoren in de
overheidssector te veel kostengeoriënteerd, dus gefocust op de input, zijn (Blundell, Murdock, 1997, p.235). Naast budgetdruk kan echter ook de moeilijkheidsgraad van resultaatmeting, in het bijzonder van de bepaling van maatstaven de oorzaak zijn (Osborne, Gaebler, 1992, p.349). Efficiëntiemetingen zijn niet ideaal voor wie al goede resultaten haalt en kan manipulatie van de kostenverdeling aanmoedigen (Mackintosh, Roy, p.15). Een focus op efficiëntie ten koste van effectiviteit kan bovendien ontevredenheid van de ambtenaren met zich meebrengen (Osborne, Gaebler, 1992, p.352). •
Elementen
Een prestatiemanagementsysteem bestaat niet enkel uit prestatiemeting en –beoordeling. Het omvat tevens prestatiebudgettering en –beloning en zelfs kwaliteit van de dienstverlening, inclusief instrumenten zoals klantenenquêtes, kwaliteitshandvesten en ISO-9000 (cf. 9.2, 9.3.1) (OECD, 1997, tabel; Kerklaan, 1999, p.2). Resultaatgericht management is eveneens een onderdeel van prestatiemanagement (OECD, 1997, tabel). Ter voorbereiding moet een verklarend model worden opgesteld, om de relaties tussen de variabelen zichtbaar te maken (Kerklaan, 1999, p.7). Kerklaan brengt dit in verband met de kengetallen die managers in privé-bedrijven gebruiken om de strategie te realiseren, maar de RVAcase bewijst dat ook overheidsorganisaties een dergelijk systeem kunnen invoeren (Kerklaan, 1999, p.7). Informatie over zowel doelen als resultaten is noodzakelijk, maar de informatieverwerkende capaciteit van politici en ambtenaren is beperkt (Kristensen, 2001, p.4). Indicatoren, ingebouwd in een cockpit, bieden als voordeel dat ze helpen om de informatiestroom beheersbaar te houden en zo bijdragen tot een betere sturing (Kerklaan, 1999, p.7). De resultaatgerichtheid kan onder
45
andere worden verhoogd door sturen met behulp van een missie en doelen, globale budgetten en management by objectives (Steiner, p.2). •
Redenen voor invoering
Volgens de OESO zijn er drie mogelijke redenen om een prestatiemanagementsysteem in te voeren. Een eerste reden is het streven naar continue verbetering van de resultaten (OECD, 1997, p.9). Volgens Minogue is een goed prestatiemanagementsysteem onmisbaar voor de verbetering van efficiëntie en effectiviteit (Minogue, 2000, p.10). Ook Bouckaert en Auwers zien prestatiemanagement in relatie tot verhoging van efficiëntie en productiviteit (Bouckaert, Auwers, 1998, p. 9). Ten tweede kan het doel een verbeterde verantwoording en controle zijn (OECD, 1997, p.9). Kerklaan en Steiner vermelden dat de prestatienormen de overheid helpen om haar toezichthoudende rol te vervullen (Kerklaan, 1999, p.2; Steiner, p.3). Volgens Bouckaert en Auwers hangt prestatiemeting dan weer samen met de wil om verantwoording af te leggen aan de burger-klant (Bouckaert, Auwers, 1998, p. 9). Een derde mogelijk doel zijn besparingen (OECD, 1997, p.9). Anders gezegd, de toepassing van prestatiemanagement biedt zowel voordelen op beleids- en beheersvlak als voor de financiële functies (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.89). Voorzichtigheid is evenwel geboden, want prestatiemeting kan dysfunctionele effecten met zich meebrengen, zoals een te grote gerichtheid op de cijfers, waardoor andere doelstellingen eronder lijden (o.a. Scott, 2000, p.73). Zo kan een combinatie van efficiëntie- en outputdoelstellingen een daling van de kwaliteit teweegbrengen, omdat dit laatste moeilijk kwantitatief kan worden uitgedrukt (Mackintosh, Roy, 1999, p.15). Prestatiemanagement
bereikt
sturingsmechanismen (cf. 9.5).
overigens
niet
zijn
doel
zonder
verandering
van
de
Enerzijds moeten de managers meer operationele vrijheid en
verantwoordelijkheid krijgen, anderzijds vormen markttype-mechanismen een prikkel voor prestatie-oriëntatie (OECD, 1997, p.10).
9.6. Sturing 9.6.1. Regulering Bureaucratie is ook frustrerend voor ambtenaren, de vele regels kunnen een bron zijn van verwarring en demotivatie. De lagere niveaus worden hierdoor vaak ontmoedigd om beslissingen te nemen en proberen zich enkel in te dekken. (Metcalfe, Richards, 1987b, p.80; Osborne, Gaebler, 1992, p.112).
De
regulering bevordert dan ook vaak centralisatie, met de bijhorende nadelen (Metcalfe, Richards, 1987b, p.77). Bovendien verminderen (teveel) regels de wendbaarheid van een organisatie, omdat ze verandering moeilijk maken of omdat ze een doel op zich gaan vormen (Osborne, Gaebler, 1992, p.111, 114; Buelens, van Hooland, 1987, p.105).
46
Volgens Daemen en Thomassen zou deregulering de effectiviteit van het beleid kunnen verbeteren, doordat de burgers beter hun weg vinden in het doolhof van wetten en regels (Daemen, Thomassen, 1993, p.230, 231). Tenslotte zorgt deregulering voor een daling van de uitgaven voor handhaving van de regels (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.157; Osborne, Gaebler, 1992, p.113). Kearney en Hays voeren echter aan dat het publiek misschien niet akkoord is met het verhogen van de autoriteit van ambtenaren door deregulering (Kearney, Hays, 1998, p.6). Vermindering van regels en procedures verhoogt de kans op fouten en Kearney en Hays betwijfelen dat de burgers dit aanvaarden (Kearney en Hays, 1998, p.6). Naast deregulering kan ook het invoeren van een missie een (gedeeltelijke) oplossing vormen voor de problemen: de missie vormt dan een focus voorbij de strikte toepassing van wet- en regelgeving (cf. 9.5.4). Osborne en Gaebler vermelden twee methoden om de deregulering door te voeren (Osborne, Gaebler, 1992, p.116). §
‘Sunset laws’: programma’s en reguleringen moeten na een bepaalde tijd worden herbekrachtigd, wat impliceert dat er een herevaluatie plaatsvindt. In praktijk werkte deze methode niet. Bij gebrek aan gegevens over de resultaten ontbrak namelijk een basis om de beslissingen op te baseren.
§
Comités die de regulering en de overheidsactiviteiten moeten herbekijken.
In België zijn wetten en reglementen vooralsnog overvloedige aanwezig (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.67).
Er is evenwel een internationale trend tot ‘regulatory reform’, een hervorming die een
vereenvoudiging van administratieve procedures inhoudt (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.76). De omvorming tot legitieme, begrijpbare regels en procedures is evenzeer belangrijk (Wolf, 2000, p.691). Ook de Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid zijn tot de conclusie gekomen dat de regelgeving trendmatig vermindert en verbetert, door het vormgeven ervan in overleg te laten plaatsvinden (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.7). De vermindering is in bepaalde opzichten een goede evolutie, omdat teveel regulering disfunctionele effecten met zich meebrengt en de mogelijkheden om procesverbeterende maatregelen in te voeren, beperkt.
De
deregulering mag evenwel niet te ver doorgedreven worden, opdat de traditionele waarden niet zouden teloorgaan. Het verbeteren van de kwaliteit van de regulering kan daarentegen enkel positieve gevolgen hebben. De overheidsorganisaties kunnen de negatieve effecten van regulering bovendien beperken door middel van andere sturingsmechanismen, zoals een missie.
9.6.2. Het input-outputmodel Verscheidene overheden (bvb. de Deense, de Belgische) streven naar een vermindering van de regulering, wat een herdenking van de sturingsmechanismen impliceert, zoals meer aandacht voor ouputsturing (cf. Pedersen, 2000, p.9; Geri, 2001, p.448; Boden, Gummett et al. p.1; Maes, 1994, p.27).
Ook de
47
decentralisatie, en de grotere prestatiegerichtheid, als aspecten van het New Public Management, zetten aan tot een wijziging van de sturingsmechanismen. Het input-outputmodel (of black box model) kan hierbij een hulpmiddel zijn.(Pedersen, 2000, p.9-10) Politieke sturing input
output
Systemen voor financiële controle en boekhoudsystemen
Resultaat en kwaliteitstesten
Publieke organisaties Figuur 9.2: het input-outputmodel (bron: Pedersen, p.10) Volgens het black box model kunnen politici hun aandacht beperken tot input en output. De relatie tussen financiële middelen en objectieven wordt overgelaten aan de ‘producerende instellingen’. Laatstgenoemden staan dan in voor de business plannen en
het nadenken over strategieën voor
organisatieontwikkeling en met betrekking tot human resource management. (Pedersen, 2000, p.10) De sturing zou tweevoudig moeten zijn: enerzijds met behulp van organisatiespecifieke systemen voor financiële controle en boekhoudprincipes, anderzijds door het operationeel niveau een exacter antwoord te laten geven over de resultaten en de kwaliteit ervan. De outputsturing zou bijvoorbeeld certificatie zoals ISO-9000, productiviteits- en prestatiemeting of prijsconcurrentie kunnen inhouden (Pedersen, 2000, p.9). Een teveel aan financiële audits, controles van resultaten en dergelijke, kan echter cynisme van de ambtenaar tot gevolg hebben en zelfs de aandacht afleiden van de belangrijkste doelen (Hague, Harrop, 2001, p.263). Waarden vormen een ander alternatief voor regels en procedures, en vertonen de hiervoor genoemde nadelen niet (Kernaghan, 2000, p.95). Volgens Bouckaert en Wauters et al. gebruiken de politici in plaats van inputbegrotingen met instructies steeds meer prestatiebegrotingen en contracten voor de aansturing van organisaties en bestuurslagen (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.75).
9.6.3. •
Contractmanagement
Definiëring
Contractmanagement
houdt
in
dat
organisatieonderdelen
de
bevoegdheden
en
verantwoordelijkheden krijgen om met een bepaald budget en onder de beperking van een aantal regels, een omschreven werkplan uit te voeren. Dit alles wordt vastgelegd in een contract tussen de organisatie en het bestuur (Korsten, 1994, p.140-141; van der Krogt, 1993, p.313, 314). Doordat de afspraken worden vastgelegd op papier, verhoogt de duidelijkheid ervan. In tegenstelling tot
48
private contracten zijn de contracten echter niet afdwingbaar voor de rechtbank. (Bouckaert, De Corte, 1999, p.3, 5; Maes, 1997, p.209) Het principe van contractmanagement kan overigens ook worden toegepast zonder gebruik te maken van een contract. Dan vervangt de benaming ‘zelfbeheer’ het begrip contractmanagement (van der Krogt, 1993, p.314). Er zijn verscheidene soorten contracten.
Met de federale overheid als één van de partijen
onderscheidt minister Van den Bossche de beheerscontracten11 (bvb. met de NMBS of Belgacom), managementcontracten en bestuursovereenkomsten (Van den Bossche, 2000, slide 3). Bij een managementcontract zijn de partijen de overheid en de mandaathouder, dus de leidinggevende. Het contract specifieert de taak, middelen en doelstellingen en heeft betrekking op de mandaathouder
(Werkgroepen
Organisatiestructuur
en
Personeelsbeleid).
Bestuursovereenkomsten worden gesloten met de private sector of met (lokale) overheden en hebben betrekking op de detaillering of de uitvoering van beleid (d’Hooge in: Maes, 1997, p.201; Van Muijen, 2001, p.176). Gezien de casestudy, moeten overheidsorganisaties aan de mogelijke partijen
worden
toegevoegd.
Het
contract
vervangt
top-down
sturing
door
medeverantwoordelijkheid voor het beleid (Maes, 1997, p.201). •
De contractcyclus
Periodiek, eventueel ook tussentijds, rapporteert de organisatie over de resultaten (Bouckaert, De Corte, 1999, p.121; Korsten, 1994, p.141). De evaluatie kan eigenlijk op elk ogenblik in de cyclus plaatsvinden, en kan een bron zijn van aanbevelingen voor de nieuwe cyclus. Bouckaert en De Corte raden aan om een contract op te stellen van onbepaalde duur, omdat de partijen dan gemakkelijker het contract kunnen verbeteren als dit nodig blijkt. (Bouckaert, De Corte, 1999, bijlage 5) De resultaten van de evaluatie moeten bovendien als input worden gebruikt in het budgetproces (Bouckaert, De Corte, 1999, p.127). Contractmanagement impliceert namelijk gebruik van taakstellende budgetten, althans volgens Mol (Mol, 1993, p. 332-333). Het contract dient specifieke sancties te bevatten en de partijen bepalen bij voorkeur ook een beloning voor de organisatie en de top, uit te keren bij prestaties van een hoog niveau (Bouckaert, De Corte, 1999, bijlage 5). uitvoering planning
rapportering
terugkoppeling
evaluatie sancties
11
Voor beheerscontracten is er geen goede definitie te vinden.
49
Figuur 9.3: De contractcyclus (bron: Bouckaert en De Corte, 1999, p.107) •
Evaluatie
De grotere autonomie heeft een positief effect op het verantwoordelijkheidsgevoel van de managers, de motivatie en het engagement van de werknemers (Bouckaert, De Corte, 1999, p.3). Contractmanagement kan daarenboven leiden tot meer waardering voor de prestaties van medewerkers, wat het vorige voordeel versterkt (Korsten, 1994, p.141). Het contract zet aan tot een evaluatie van de eigen prestaties en dit kan, samen met de eerder genoemde effecten, een positieve invloed hebben op het kwaliteitsniveau, en in het algemeen, op de klantgerichtheid van de instelling (Korsten, 1994, p.141-142; Bouckaert, De Corte, 1999, p.3). Van der Krogt voegt daar een potentiële verbetering van de efficiëntie aan toe (van der Krogt, 1993, p.314). Dit laatste kan worden versterkt door de tendens om de allocatie van werkingsmiddelen te laten afhangen van het bereiken van vooropgestelde doelstellingen en resultaten (de vermelde taakstellende budgetten) (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.8). De voordelen zijn evenwel afhankelijk van de kwaliteit van de gestelde doelen, terwijl in praktijk de cruciale planningsfase niet op de meest optimale wijze verloopt. De prestatie-indicatoren moeten zo worden gedefinieerd dat hun evolutie in rechtstreeks verband staat met het bereiken van de beoogde doelen, wat niet altijd het geval is, onder meer omdat de partijen sommige doelen niet kunnen omzetten in kwantificeerbare maatstaven.
Er moet voor worden gezorgd dat de
verbetering van de beoordeelde prestatie niet kan gebeuren ten koste van niet-beoordeelde aspecten (cf. 9.4). (Bouckaert, De Corte, 1999, p.115) Er is bovendien het gevaar van kortetermijndenken. Eens de indicatoren gedefinieerd zijn, ligt de uitdaging bij het bepalen van de doelwaarden. Voor de kwalitatieve maatstaven kunnen enkel algemene doelen worden bepaald, wat de evaluatie achteraf bemoeilijkt, en wat de kwantitatieve maatstaven betreft, moet de ‘principal’ vermijden om te hoge of te lage doelwaarden op te leggen. Bouckaert en De Corte hebben geconstateerd dat de doelwaarden niet worden opgelegd, maar het resultaat vormen van een onderhandelingsproces met als input de middelen die de overheid kan vrijmaken en de productie die de organisatie mogelijk acht. De organisatie probeert daarbij haar budget te maximaliseren. (Bouckaert, De Corte, 1999, p.115) •
Contracteren
Contractmanagement lijkt te kaderen in het ruimere concept van ‘contracteren’. Eender welke twee partijen in de overheidssector kunnen prestatiecontracten afsluiten, bijvoorbeeld een ministerie en een overheids- of privé-bedrijf, of een ministerie en een verzelfstandigde dienst (Ormond, Löffler, 2001, p.6; Bouckaert, De Corte, 1999, p.5). De definitie is gelijkaardig aan deze van contractmanagement, maar meer algemeen: het contract is een
50
wederzijdse overeenkomst waarin de principaal of aankoper het type, aantal en kwaliteit van de prestatie die hij van de agent of verkoper verwacht en de input vastlegt (Ormond, Löffler, 2001, p.6). In verscheidene landen is er discussie over het al dan niet wettelijk afdwingbaar maken van deze contracten (Ormond, Löffler, 2001, p.6).
Toch beschouwt Minogue de afdwingbaarheid van
prestatie en kwaliteit als een inherent voordeel van contracteren; bovendien kan het leiden tot een grotere efficiëntie – we merken op dat Minogue dan spreekt over contracteren in combinatie met markttesten. Hij vermeldt echter dat de meningen verdeeld zijn over het resultaat in de praktijk (Minogue, 2000, p.7).
9.6.4. Strategisch management De dynamische omgeving waarin overheidsorganisaties zich bevinden ligt aan de basis van een gestegen aandacht voor strategisch management in de overheidssector (Wright, Pringle et al., 1992, p.246; Zanetti, Cunningham, 2000, p.546; Bekke, 1987, p.24-25). Bovendien verandert ook de situatie tussen en binnen de organisaties voortdurend (de Heer, 1994, p.183; Zanetti, Cunningham, 2000, p.546). Strategisch management in de publieke sector is zeer moeilijk (Bozeman, Straussman, 1990, p.29). De moeilijkheden inzake langetermijnplanning en de complexiteit van veel overheidsorganisaties - door het brede takenpakket en de vele organisatieonderdelen - zijn evenwel geen redenen om strategisch management achterwege te laten. Omwille van het laatste probleem opteren de organisaties vaak voor een multi-organisatiestrategie, waarbij een strategie geformuleerd wordt per onderdeel. (Lemstra, Molenkamp, de Ridder, 1996, p.298) Er zijn een aantal verschillen tussen strategisch management in de overheids- en privé-sector, maar deze zijn vooral terug te vinden in de doelstellingen en het kader, niet zozeer in de gebruikte methodes. Onderstaande tekst geeft een overzicht. De kerndoelstelling van het strategisch management in een overheidscontext is niet overleving, aangezien het per slot van rekening de politiek is die over de overleving van een overheidsorganisatie beslist (de Heer, 1994, p.184; Wright, Pringle et al., 1992, p.248-249; Zanetti, Cunningham, 2000, p.548). Overheidsmanagers streven naar een zo groot mogelijke politieke en maatschappelijke legitimiteit, de bepalende factor voor het al dan niet laten overleven van de taak en de instelling. Om de legitimiteit te waarborgen moeten de overheidsmanagers de missie trachten te realiseren, rekening houdende met de ontwikkelingen die zich voordoen. (de Heer, 1994, p.184). De nagestreefde missie en doelen verschillen overigens van degene in de private sector (Maes, 1997, p.199). Terwijl een private onderneming de belangen van de aandeelhouders nastreeft is een overheidsorganisatie gericht op het algemene belang. De afhankelijkheid van politiek en maatschappij houdt tevens in dat de strategische planning tweevoudig is (Wright, Pringle et al., 1992, p.247). De inkomsten van overheidsorganisaties komen niet of slechts in
51
beperkte mate uit het verkopen van diensten en producten.
Belastingen en contributies zijn de
belangrijkste bron van middelen, wat impliceert dat niet alle burgers die de organisatie financieren ook gebruik maken van haar diensten, en vice versa. (Bouckaert en Vandeweyer, 1999, p.72; Wright, Pringle et al., 1992, p.247; Osborne en Gaebler, 1992, p.167) Daarom stellen overheidsmanagers enerzijds een strategische planning op voor de dienstverlening aan klanten. Anderzijds is er een strategische planning die tot doel heeft de financiële inputs te verzekeren. De overheidsmanagers moeten er rekening mee houden dat de middelenverdeling vaak gepolitiseerd is. (Wright, Pringle et al., 1992, p.248) Zoals hoofdstuk 6 (cf. 6.3) reeds aangaf, moet een overheidsorganisatie rekening houden met een grote hoeveelheid en diversiteit van stakeholders, die mondiger, kritischer en veeleisender zijn dan hun voorgangers (de Heer, 1994, p.183, 190; Wright, Pringle et al., 1992, p.249). Het impliceert dat de strategieontwikkeling en –implementatie gebeurt in samenhang met vele actoren, door de Heer aangeduid als het beleidsnetwerk (de Heer, 1994, p.190, 197; Wright, Pringle et al., 1992, p.252; Osborne, Gaebler, 2002, p.233).
Overheidsorganisaties dienen onder meer rekening te houden met de klanten, de
maatschappij en de politici, maar eveneens met andere organisaties (Metcalfe, Richards, 1987a, p.85; Eliassen, Kooiman, 1987, p.245; Lane, 1987, p.57; Kickert, 1997, p.33) De strategieontwikkeling is volgens de Heer gefocust op een terugkeer naar de kerntaken, aangevuld door de eisen van efficiëntie en effectiviteit, die de laatste jaren steeds meer op de voorgrond komen (de Heer, 1994, p.191) (cf. 3.3). Het is evenwel het politieke bestuur dat het activiteitenveld formuleert, de overheidsmanagers treden daarbij enkel als adviseur op (van der Krogt, 1993, p.298; Gunn, 1987, p.38). Met het oog op de verkiezingen kunnen de politici beslissen om de strategische planning van de overheidsmanagers te negeren (Wright, Pringle et al., 1992, p.252). De belangrijke rol van de stakeholders is te verklaren door de reikwijdte van het strategisch management in de overheidssector (de Heer, 1994, p.189). De strategie kan worden bepaald met als doel de realisatie van veranderingen in belangrijke maatschappelijke processen of instituties (de Heer, 1994, p.189). De managers houden dus bij de inzet van hun budget niet alleen rekening met de politiek of juridisch bepaalde grenzen, onder andere de wetgeving, maar ook met bepaalde maatschappelijke vraagstukken (de Heer, 1994, p.189-190). Een voorbeeld daarvan is het aanwerven van groepen die zwak staan op de arbeidsmarkt. Bestaande programma’s zijn moeilijk te beëindigen, aangezien de betrokken stakeholders via de politici druk uitoefenen om dit te verhinderen (Wright, Pringle et al., 1992, p.257; Osborne, Gaebler, 1992, p.287).
Overheidsorganisaties zijn niet gericht op het maken van winst, maar het behoud van de
betreffende programma’s verhindert de overheidsmanagers om hun streefdoel te bereiken, namelijk het rechtmatig en efficiënt inzetten van hun budget (de Heer, 1994, p.189). Het complexe beleidsnetwerk heeft invloed op de uitwerking van missie en doelen, waardoor deze in veel overheidsorganisaties niet goed geformuleerd zijn (Wright, Pringle et al., 1992, p.251). De organisaties
52
worden geconfronteerd met een aantal trade-offs, waardoor ze soms teruggrijpen naar vage en algemene doelen en missies (Wright, Pringle et al., 1992, p.251-252; Bozeman, Straussman, 1990, p.35, 37). Daarenboven zijn de objectieven vaak waardegeladen,
daar duidelijke doelstellingen zoals winst
ontbreken (Wright, Pringle et al., 1992, p.251). In de implementatiefase doen zich opnieuw enkele specifieke moeilijkheden voor. De overheidsmanagers worden geconfronteerd met de grenzen van hun bevoegdheid , bijvoorbeeld op gebied van loonbepaling (Wright, Pringle et al., 1992, p.254; Zanetti, Cunningham, 2000, p.545). Ze moeten ook rekening houden met de openbaarheid van hun beslissingen (Wright, Pringle et al., 1992, p.249; Zanetti, Cunningham, 2000, p.555) (cf. 6.6). De afwezigheid van heldere, meetbare doelen bemoeilijkt de strategische controle tijdens en na de implementatie (Wright, Pringle et al., 1992, p.256).
9.6.5. Missie De missiegedreven organisatie is één van de aandachtspunten van Osborne en Gaebler. Volgens hen kan de missie tot op zekere hoogte de sturende rol van regels en budgetten innemen (Osborne, Gaebler, 1992, p.110). Zoals blijkt uit de casestudy kan de missie echter ook een aanvulling vormen op de regulering. De missie helpt de organisatieleden om beslissingen te nemen (Osborne, Gaebler, 1992, p.131). Daarom moet het fundamentele doel erin worden gevat, door een confrontatie van verschillende visies binnen de organisatie (Osborne, Gaebler, 1992, p.130-131).
Eén duidelijke missie is optimaal, maar publieke
organisaties hebben er dikwijls meerdere (Osborne, Gaebler, 1992, p.131). Door er een organisatiecultuur rond te bouwen, kunnen de organisatieleden worden gestimuleerd tot het volgen van de missie (Osborne, Gaebler, 1992, p.132). Een missie als sturingsmechanisme leidt tot een efficiëntere en effectievere organisatie die meer innovatief en flexibel is. Als de functie niet eenvoudig en gestructureerd is, zijn flexibele regels en budgetten nodig om op onverwachte omstandigheden te kunnen inspelen. Bovendien is het moreel hoger, aangezien de organisatieleden minder beperkt zijn in hun doen en denken. Het opleggen van regels is geen effectieve manier om de organisatie in de richting van een goed resultaat te sturen, de kansen op succes zijn hoger als de doelstellingen van de werknemers in lijn worden gebracht met de doelen van de organisatie. (Osborne, Gaebler, 1992, p.113-114) De organisatie moet dan wel een duidelijke visie hebben met betrekking tot haar opdracht (Riche, 1995, p.43, 50). De omschakeling naar een missiegedreven organisatie kan worden gehinderd door de houding van ambtenaren en politici: ze zien geen reden tot verandering, de politici willen door middel van gedetailleerde budgetten controle houden en vrezen ervoor dat de ambtenaren niet zullen doen wat van hen verwacht wordt (Osborne, Gaebler, 1992, p.136). Osborne en Gaebler verwerpen dit laatste argument door aan te voeren dat de overgebleven wetten, audit en resultaatmeting met behulp van IT het risico kunnen beheersen (Osborne, Gaebler, 1992, p.136-137). Daarnaast kan de overheid de focus op waarden verhogen, zodat de ambtenaren een interne prikkel hebben om te doen wat verwacht wordt.
53
9.7. Personeelsbeleid In personeelsintensieve organisaties, zoals openbare besturen, zijn de werknemers een belangrijke factor (Hondeghem, Depré, 1995, voorwoord; Mensink, 1996, p.229; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.156; Korsten, 1994, p.148). Hun medewerking is noodzakelijk om de organisatiedoelen te bereiken (van der Krogt, 1993, p.314; Weggemans, 1993, p.336, Hondeghem, Nelen, 1997, p.12; Wolf, 2000, p.696; Riche, 1995, p.44). Motivatie van de ambtenaren is dus zeer belangrijk indien men het functioneren van het openbaar bestuur wil verbeteren (Depré, Hondeghem, 1995, voorwoord; Radwan, 2000, p.1) De principes van het nieuwe overheidsmanagement, in het bijzonder het klantgerichte aspect, kunnen niet worden gerealiseerd zonder in te grijpen in het personeelsbeleid, zoals selectie en training (o.a. Mensink, 1996, p.223). Bovendien gaat een belangrijk deel van de overheidsuitgaven naar personeelskosten, personeelsbeleid is met andere woorden ook financieel gezien belangrijk (Radwan, 2000, p.1).
9.7.1. De introductie van HRM Volgens Riche hebben veel administraties het gedachtegoed van het taylorisme nog niet verlaten (Riche, 1995, p.12). HRM heeft evenwel vanaf de jaren ‘80 ook in de administraties zijn intrede gedaan, maar de overstap is niet zo eenvoudig (Hondeghem, Nelen, 1997, p.12). Er blijken zich bijvoorbeeld problemen voor te doen bij de integratie van de personeelsinstrumenten, een voorwaarde voor een effectief personeelsbeleid (Mensink, 1996, p.219; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.178; Hondeghem, Nelen, 1997, p.13). Volgens Kreffer en Wagenaar is de oorzaak te vinden bij de tegenstrijdige eisen die aan het personeelsoverheidsmanagement worden gesteld, zoals werkzekerheid en flexibiliteit. Het verspreid zijn van de beslissingsbevoegdheid over de instrumenten is een andere factor . (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.178) Uit de literatuur blijkt dat er nood is aan meer flexibiliteit, zowel op gebied van verloningspolitieken als door decentralisatie van het personeelsbeleid, meer mogelijkheden tot aanpassing van het personeelsbestand, opleiding (‘tewerkstelbaarheid’) en vergroting van de mobiliteit. Flexibilisering is noodzakelijk om het hoofd te kunnen bieden aan de snelle veranderingen in de omgeving en de toenemende concurrentie. De verschillen met de privé-sector zorgen evenwel voor moeilijkheden.
9.7.2. Verschillen met personeelsbeleid in de privé-sector Het personeelsbeleid verschilt van dat in de private sector, hoofdzakelijk door de regels en wetten die op overheidsorganisaties van toepassing zijn (Gunn, 1987, p.39). Mensink ziet deze focus op regels en procedures als een belemmering voor de invoering van moderne personeelsinstrumenten zoals flexibele beloning (Mensink, 1996, p.217).
54
Een ander verschilpunt sluit hierbij aan: de werkgever van het overheidspersoneel vervult ook een politieke rol, waardoor deze een bron van macht in handen heeft (Weggemans, 1987, p.163, p.164). De mate waarin deze combinatie problematisch is, hangt mede af van de scheiding in praktijk, bijvoorbeeld door de bevoegdheden toe te wijzen aan verschillende ministers (Weggemans, 1987, p.164).
Het
personeelsbeleid wordt, binnen de grenzen van wet- en regelgeving, in belangrijke mate vormgegeven door de politici, wat impliceert dat politieke thema’s zoals positieve discriminatie van vrouwen en langdurig werklozen daar ook een rol bij spelen (Mensink, 1996, p.218-219; Weggemans, 1993, p.338, 339; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.160; Wolf, 2000, p.695). Deze individu- of maatschappijoriëntatie ontstond tijdens de jaren ’70 maar verminderde volgens Weggemans tijdens een verzakelijking in de jaren ’80 (Weggemans, 1993, p.339). Ook de arbeidsmodaliteiten, zoals loon, behoren tot het domein van de politici. Wat betreft de functies die ook in de privé-sector bestaan, heeft de overheid een keuze: ze kan de arbeidsmodaliteiten aanpassen aan degene die op de markt gebruikelijk zijn, maar kan ook een voortrekkersrol spelen door betere arbeidsvoorwaarden aan te bieden (Weggemans, 1993, p. 342-343). De beloning en arbeidsvoorwaarden in de overheidssector waren in het verleden duidelijk verschillend tegenover die in de private sector. Eén van de motivatoren van een ambtenaar is het kunnen dienen van de gemeenschap (Depré, Hondeghem et al., 1995, p.3; Haque, 1999, p.315).
Een ambtenaar kan
bijvoorbeeld het gevoel hebben dat wat hij doet belangrijk is, maar daarnaast kan hij ook grote waarde hechten aan de flexibele werkuren, de pensioenrechten of aan de werkzekerheid (Gunn, 1987, p.39; Pilichowski, Barma, 2000, p.1; Depré, Hondeghem et al., 1995, p.2). De werkzekerheid heeft te maken met de beperkte mogelijkheden tot ontslag van een statutaire ambtenaar. De financiële arbeidsvoorwaarden zijn afhankelijk van rang en functie en vormen bijgevolg ook een zekerheid. (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.161, 163). Het statuut wordt evenwel door verscheidene auteurs ter discussie gesteld; zo stelt Weggemans dat deze aparte juridische positie zijn oorsprong vindt in de taak van de overheid als uitvoerder van wetten en ordehandhaver, een rol die door de tijd heen aan verandering onderhevig was. Nu hebben de meeste ambtenaren een jobinhoud gelijkaardig aan die van andere werknemers, hun arbeidsvoorwaarden hoeven dus ook niet meer te verschillen. (Weggemans, 1993, p.346, 1987, p.168) Depré, Hondeghem en Moreels voeren aan dat veel ambtenaren zelf vinden dat hun job vergelijkbaar is met deze in de privé-sector (Depré, Hondeghem et al., 1995, p.4). Volgens Kreffer en Wagenaar daarentegen zijn er geldige redenen die een verschillende rechtspositie verantwoorden: lagere salarissen, de macht van de werkgever, hogere werkdruk, de behoefte aan betrokkenheid en loyaliteit van de ambtenaar, en de vereiste van een grotere kwaliteit (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.179). Daarmee staven zij hun conclusie dat een hervorming van het overheidspersoneelbeleid onvermijdelijk is, maar dat de bestaanszekerheid niet mag verloren gaan (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.180). Ook in praktijk is er beweging merkbaar. De Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid hebben een verschuiving geconstateerd naar een meer conventionele arbeidsovereenkomst, niet alleen 55
door de stijging van het percentage contractuele werknemers, maar ook door een zekere deregulering van het statuut (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.10, 12; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.159; Haque, 1999, p.316). De overheid kan niet alle ambtenaren een levenslange carrière meer verzekeren, zal steeds meer gebruik maken van tijdelijke contracten of contracten van onbepaalde duur, maar daar staat dan wel een marktconforme beloning tegenover (Werkgroepen Organisatie-structuur en Personeelsbeleid, 2000, p.12, Hondeghem, Nelen, 1997, p.15). Daarnaast is er een flexibilisering van de werktijden in de openbare sector, de voltijdse job van 9 tot 5 ruimt steeds meer plaats voor deeltijds werken, flexitime, loopbaanonderbreking en dergelijke. (Hondeghem, Nelen, 1997, p .14-15) Bij het aanpassen van de arbeidsvoorwaarden aan die van de privé-sector stellen zich evenwel enkele problemen. Ten eerste is de vergelijking technisch gezien zeer moeilijk (Weggemans, 1993, p.342, 1987, p.163; Pilichowski, Barma, 2000, p.2). Zo moeten de hogere pensioenrechten in de vergelijking worden opgenomen (Depré, Hondeghem et al., 1995, p.2). Ten tweede hebben de maatregelen een effect op de begroting en de inkomensverdeling (Weggemans, 1993, p.342, 1987, p.163) Vooral de werkzekerheid, of meer algemeen de loopbaan, was een compenserende factor voor de lagere lonen, en het verdwijnen zal dus een impact hebben op het personeelsbudget (Pilichowski, Barma, 2000, p. 2; Depré, Hondeghem et al., 1995 , p.4, 19) . Volgens Haque veroorzaakt het verlies van bestaanszekerheid bovendien een verminderde betrokkenheid (Haque, 1999, p.316).
De veranderde arbeidsomstandigheden en een daling van het
moreel kunnen er daarnaast toe leiden dat waardevolle werknemers overstappen naar de privé-sector (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.173). Kearney en Hays wijzen er dan weer op dat de veranderingen in het personeelsbeleid tot gevolg kunnen hebben dat de onafhankelijkheid van de ambtenaren tot de politiek vermindert. Bovendien is het mogelijk dat, naast de neutraliteit, ook andere traditionele waarden – bekwaamheid, verantwoordelijkheid, aandacht voor het publieke belang – verloren gaan (Kearney, Hays, 1998, p.8). Veel verschilpunten tussen personeelsbeleid in de publieke en de private sector hebben te maken met het statuut van de ambtenaar. Onderstaande tekst vat de belangrijkste punten samen.
9.7.3. Statuut van de ambtenaar Onderstaand statuut is niet van toepassing op de contractueel aangeworven ambtenaren12 , maar zij zijn voorlopig nog in de minderheid. Wat betreft de federale ministeries vormen zij slechts 25 % van het personeelsbestand, een cijfer dat volgens de specialist inzake de personeelsdatabank13 licht gestegen is de laatste jaren. De onderstaande bepalingen maken deel uit van het statuut van het rijkspersoneel, maar dat is vrijwel volledig overgenomen door de openbare besturen (cf. casestudy).
12
Met ‘ambtenaar’ wordt in ruime zin zowel de contractueel als statutair aangeworvenen bedoeld, in enge zin verwijst het begrip enkel naar de statutair aangeworvenen. Wij gebruiken het begrip in ruime zin. 13 E-mail 1/2/2002 van P. Brems (Ministerie van Ambtenarenzaken), de specialist van de databank van de overheid.
56
Het vaststellen en wijzigen van het administratief statuut, bijvoorbeeld de bezoldigingsregels, is de bevoegdheid van de Koning, maar in praktijk kan ook de wetgever wijzigingen aanbrengen (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.38). De politici spelen dus een belangrijke rol, het is de federale uitvoerende macht die het statuut van het rijkspersoneel vaststelt. (Ysebaert, 2001, p.291) Een werkgever in de private sector daarentegen, kan het getekende arbeidscontract in principe niet eenzijdig wijzigen. De ambtenaar kan tijdens zijn loopbaan achtereenvolgens tot verscheidene graden in de hiërarchie worden benoemd, waarbij elke graad overeenstemt met een aantal weddenschalen (Van den Berghe, Marchal, 2001, p .38). De graden zijn naargelang de vereiste vorming gegroepeerd in niveaus; zo is een universitaire vorming nodig voor een graad van niveau 1 (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.39). Enkel personen die aan de ‘toelaatbaarheidsvereisten’ voldoen, zoals Belg zijn, en deelgenomen hebben aan een vergelijkende selectie, komen in aanmerking voor een benoeming. De benoeming gebeurt echter pas nadat de kandidaat een stageperiode doorlopen heeft. (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.41) Als de ambtenaar aan bepaalde administratieve voorwaarden voldoet, een goede beoordeling gekregen heeft bij de evaluatie en de vereiste anciënniteit bezit, kan hij/zij een bevordering krijgen tot een hogere graad en/of een hogere weddeschaal. Eventueel moet de ambtenaar voorafgaandelijk een examen afleggen. (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.48, 50) De weddeverhogingen binnen de schaal vinden jaarlijks of tweejaarlijks plaats (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.60). Naast verticale mobiliteit is overigens ook horizontale mobiliteit mogelijk, naar een andere dienst van dezelfde overheidsorganisatie (‘mutatie’) of naar een ander overheidsdienst (externe mobiliteit). De ambtenaar kan zelf mobiliteit aanvragen, maar het is tevens mogelijk dat het initiatief uitgaat van de overheid. (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.56) Het statuut bevat ook een gedragscode met rechten en plichten. Zo hebben ambtenaren, onder bepaalde voorwaarden, recht op voortgezette vorming. Daar staat tegenover dat ze de beroepshalve vereiste kennis en vaardigheden dienen bij te werken, dat ze loyaal en integer zijn en de waarden openheid en nondiscriminatie respecteren. (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.43) De tuchtprocedure biedt, naast de gedragscode, een andere mogelijkheid om het gedrag van de ambtenaar te beïnvloeden. Naargelang de feiten zijn er negen mogelijke straffen, gaande van terechtwijzing over tuchtschorsing en terugzetting in graad tot afzetting. De overheid is verplicht om de feiten mee te delen aan de ambtenaar. Stappen van de procedure
niveaus 2+ tot 4
niveau 1
Voorlopig voorstel
bevoegde hiërarchische meerdere
Definitief voorstel
directieraad
Uitspraak
tot benoemen bevoegde overheid
Minister
Tabel 9.1: de tuchtprocedure (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.57)
57
De ambtenaar kan in beroep gaan bij een paritair samengestelde raad van beroep, maar het advies van die raden is niet bindend. (Van den Berghe, Marchal, 2001, p.57-58) Enkele zaken vallen op in het statuut: de ingewikkelde tuchtprocedure, de aanwezigheid van een gedragscode met daarin de traditionele waarden van de overheidssector en het belang van anciënniteit en examens. Door het laatstgenoemde element is er eigenlijk geen ruimte voor flexibiliteit op gebied van beloning. Het statuut van de ambtenaren werkzaam bij de Gemeenschappen en Gewesten verschilt slechts gedeeltelijk van het ‘standaardstatuut’; niet de federale uitvoerende macht, maar de gemeenschaps- of gewestregering benoemt deze categorie ambtenaren (Ysebaert, 2001, p.291-292).
9.7.4. Beloning en motivatie De managers hebben niet zoveel mogelijkheden om gewenst gedrag te belonen, financieel of door promotie. Zeker in het verleden was de verloning enkel afhankelijk van functiewaardering, niet van de wijze van functioneren. Eenmaal de bovenste grens van de loonschaal bereikt is, kan alleen een promotie tot een loonsverhoging leiden. Het is echter niet de manager die over een promotie beslist, en de beslissing is vaak afhankelijk van de score op een examen en/of de anciënniteit, volgens Riche zelfs van de politieke kleur 14 . De prestatie is meestal van ondergeschikt belang. (Osborne, Gaebler, 1992, p.126; Riche, 1995, p.14) Depré, Hondeghem en Moreels merken op dat de inzet en motivatie van de ambtenaren daar een sterk negatieve invloed van ondervindt (Depré, Hondeghem et al., 1995, p.3). De Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid zagen evenwel een tendens in de richting van grotere nadruk op competenties en potentieel. Bij het selecteren van kandidaten wordt steeds meer gebruik gemaakt van competentie- en functieprofielen en het in overeenstemming brengen van beide (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.11). Gerding en Sevenhuijsen pleiten ervoor de rigide beloningspolitieken te vervangen door systemen die een stimulans bieden voor het verbeteren van de output en voor lerend gedrag (Gerding, Sevenhuijsen, 1987, p.125). Ze zijn niet alleen met hun vraag naar meer flexibele verloning in de openbare sector (Pedersen, 2000, p.2; Korsten, p.152).
Ook onder andere van der Krogt wijst er op dat prestatiebeloning de
outputgerichtheid kan verbeteren, de productiviteit wordt gestimuleerd (van der Krogt, 1993, p.315; Pilichowski, Barma, 2000, p.3; Osborne, Gaebler, 1992, p.148). Beloning van groepen kan daarbij individuele beloningen aanvullen of vervangen (Osborne, Gaebler, 1992, p.158). Weggemans stelt nog een andere methode van flexibele verloning voor: de overheid kan via arbeidsmarkttoeslagen voor schaars personeel haar positie op de arbeidsmarkt verbeteren (Weggemans, 1993, p.351).
14
Riche verwijst hiermee naar de vroegere politisering van benoemingen, met als bedoeling kiezers te winnen (Depré, Hondeghem et al., 1995, p.2).
58
Veel kritische noten vinden we niet terug met betrekking tot flexibele beloningssystemen. Kearney en Hays wijzen er evenwel op dat in veel landen die een prestatiebeloningssysteem ingevoerd hebben, het project op een mislukking uitgelopen is (Kearney, Hays, 1998, p.6). Zij wijten dit op de vaak slechte uitwerking van het systeem. Volgens Pilichowski en Barma daarentegen, heeft de invoering van flexibele lonen in verscheidene OESO-landen geen grote moeilijkheden met zich meegebracht (Pilichowski, Barma, 2000, p.2). De laatste jaren doen ook de functioneringsgesprekken hun intrede in overheidsorganisaties, een alternatieve of aanvullende mogelijkheid om ongewenst gedrag te signaleren en gewenst gedrag te belonen (van der Krogt, 1993, p. 314, 315). Volgens Wolf wordt de prestatie-evaluatie steeds verfijnder doordat er steeds meer een prestatiebeloningssysteem aan gekoppeld is (Wolf, 2000, p.694). Niet alleen beloning vormt een probleem in de overheidssector, ook negatieve prikkels zijn moeilijk te gebruiken. Zelfs als ongewenst gedrag aanhoudt, is het zeer moeilijk om een ambtenaar te ontslaan. Er moet uitvoerig worden bewezen dat de prestatie van de ambtenaar slecht is en hij heeft mogelijkheden om tegen zijn ontslag in beroep te gaan. Die ingewikkelde procedure heeft als gevolg dat incompetente werknemers worden getolereerd, getransfereerd of gepromoveerd (Osborne, Gaebler, 1992, p.126). Als een flexibele beloning toch mogelijk is, zijn de voordelen daarvan beter te benutten door het personeelsbeleid te decentraliseren.
9.7.5. Decentralisatie van het personeelsmanagement De trend van decentralisatie van bevoegdheden gaat samen met de decentralisatie van het personeelsmanagement, naar de verschillende overheidsdiensten en agentschappen, en daarbinnen, naar het lijnmanagement (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.159; Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.10; Hondeghem, Nelen, 1997, p.13, 14; Kearney, Hays, 1998, p.3; Weggemans, 1987, p.159, 1993, p.350; Korsten, 1994, p.148). Decentralisatie naar overheidsdiensten is nodig om deze organisaties de mogelijkheid te bieden het personeelsbeleid aan te passen aan hun specifieke noden en hun arbeidsmarktsituatie (Hondeghem, Nelen, 1997, p.14; Weggemans, 1987, p.159). Weggemans is evenwel van mening dat op sommige vlakken afstemming tussen de verschillende overheidsorganisaties noodzakelijk is om de rechtvaardigheid op gebied van inkomen en de rechtsgelijkheid te vrijwaren (Weggemans, 1987, p.165, 1993). In praktijk leidt die bezorgdheid onder andere tot een gecentraliseerde strategische planning van het HRM-beleid in sommige landen.
Bovendien wil de overheid vaak controle behouden over het totale bedrag van
personeelskosten, een andere begrenzing van de decentralisatie.
59
Toewijzing van personeelsverantwoordelijkheden aan lijnmanagers zorgt ervoor dat de beslissingen op dat vlak sneller kunnen worden genomen (Hondeghem, Nelen, 1997, p.15). Bovendien brengt dit type decentralisatie, net zoals de decentralisatie naar overheidsdiensten, responsabilisering van de overheidsmanagers en de daaruit voortvloeiende voordelen met zich mee (Hondeghem, Nelen, 1997, p.15; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.159). Een grotere inzet is immers te verwachten als de managers zelf verantwoordelijk zijn. Decentralisatie
heeft
volgens
Ormond
en
Löffler
zijn
waarde
bewezen;
gedecentraliseerd
personeelsmanagement bevordert de efficiëntie – het leidt tot een betere beheersing van de personeelskosten – en effectiviteit en verhoogt de innovatiekracht (Ormond, Löffler, 2001, p.4).
9.7.6. Opleiding De vorming van de leidinggevende ambtenaren kent een opgang; de politiek wil daarmee bereiken dat de leidinggevende ambtenaren de managementcultuur binnenbrengen in hun organisatie (Wolf, 2000, p.695; Dupuy, 1999, p.8). Leidinggevenden spelen namelijk een belangrijke rol in het implementatieproces (OECD, 2001, p.5; Steiner, p.5). Dit gegeven impliceert dat er behoefte is aan opleiding op gebied van moderne managementtechnieken en leiderschapstechnieken (Riche, 1995, p.12; OECD, 2001 p.5). Goed leiderschap helpt volgens Wolf overigens om goede werknemers aan te trekken, zodat de opleidingen eigenlijk een dubbel effect hebben (Wolf, 2000, p.695). Toch zijn het niet enkel managementopleidingen die aandacht krijgen. Er is een steeds groter interesse voor competentiemanagement, waarbij de aanwezige competenties in lijn worden gebracht met de behoeften van de organisatie, bijvoorbeeld in verband met ICT (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.11; Weggemans, 1993, p.351). Door gebruik te maken van functioneringsgesprekken kunnen de leidinggevenden de opleidingsbehoeften van de individuele werknemers bepalen (Weggemans, 1993, p.351). Het competentiemanagement is bijgevolg nuttig voor beide partijen: de werknemer krijgt passende opleidingen die hem verrijken en de organisatie maakt optimaal gebruik van haar menselijk potentieel. Het competentiemanagement vergroot overigens ook de tewerkstelbaarheid van de ambtenaren, wat essentieel is indien de overheid haar personeelsbestand wil flexibiliseren. De grotere aandacht voor vorming en opleiding is dus een belangrijke evolutie vanuit het standpunt van mobiliteit. De mobiliteit, zowel intern als extern, is vrij laag bij de overheid en moet, gezien de nood aan flexibiliteit, worden gestimuleerd (Weggemans, 1993, p.353; Kreffer, Wagenaar, 1994, p.163). Zoals de tekst reeds aangaf, vermindert het percentage statutair personeel, wat bijdraagt tot de externe mobiliteit, maar ook de interne mobiliteit is stijgend (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p.12). Volgens Depré, Hondeghem en Moreels kan de afvlakking van de organisaties het laatstgenoemde stimuleren (Depré, Hondeghem et al., 1995, p.5). De stijgende mobiliteit mag echter niet leiden tot het
60
verlies van kennis op niveau van de organisatie, laatstgenoemde moet dus voldoende aandacht besteden aan kennismanagement (Wolf, 2000, p.696).
9.7.7. Cultuur in overheidsorganisaties Veranderen van de organisatiecultuur is een langzaam proces, maar het is noodzakelijk om de andere veranderingen in de publieke sector te accommoderen. De organisatieleden zullen zich namelijk niet anders gaan gedragen zolang hun opvattingen, normen en waarden niet veranderen (van der Krogt, 1993, p.312; OECD, 2001, p.4). Een sterke cultuur kan een rol spelen bij de motivatie van overheidspersoneel, hun inzet verhogen en ze een doel voor ogen geven (Metcalfe, Richards, 1987a, p.66; van der Krogt, 1993, p.308). Daarnaast zien Metcalfe en Richards ook een rol weggelegd in het doorbreken van het departementalisme. Daarom zijn de betreffende auteurs van mening dat de overheden aandacht moeten besteden aan de overgang van een administratieve cultuur, waarin het volgen van regels centraal staat en stabiliteit een belangrijke waarde is, naar een overheidsmanagementcultuur, met als centrale waarden leren, experimenteren, flexibiliteit en aanpassingsvermogen. (Metcalfe, Richards, 1987a, p.72, 85; OECD, 2001, p.4; Maas, Overduin, 1996, p.175; Gow, Dufour, 2000, p.579) Sommige auteurs vermelden bovendien het nemen van risico’s als deel van de ‘nieuwe’ cultuur, terwijl de verantwoordingsplicht (accountability) en het gebrek aan prikkels tot innovatie ertoe leidt dat de administratieve cultuur risicovermijdend is (o.a. Barton, 1979-1980, p.28; Great Britain Cabinet Office, 1999, p.6.2; Weggemans, 1993, p.350). Ook de waarden kostenbewustzijn, klantgerichtheid en spreiding van verantwoordelijkheid worden steeds belangrijker (Weggemans, 1993, p.350). De OECD voegt daar verantwoording voor resultaten en leiderschap aan toe (OECD, 2001, p.4). En zij zijn niet de enigen die een cultuurverandering noodzakelijk vinden in het kader van de vernieuwingen bij de verschillende overheden (Eliassen, Kooiman, 1987, p.242). De overheidscultuur moet passen bij het beleid dat de organisatie voert, met andere woorden bij de vooropgestelde doelstellingen, zoals klantgerichtheid of kostenbewustzijn (van der Krogt, 1993, p.310; Metcalfe, Richards p.50-53) maar ook bij de wijzen om deze doelen te bereiken, zoals contractmanagement.
9.8. Conclusie De burgers zijn niet meer bereid om verspilling van middelen en slechte dienstverlening te aanvaarden. En het zijn niet enkel meer de politici, maar ook de managers die verantwoording moeten afleggen over wat ze met hun bevoegdheden en middelen aanvangen. Veel overheden reageren op bovenstaande situatie met prestatiemanagement.
Prestatiemanagement
invoeren in een overheidsorganisatie is echter niet zo eenvoudig. De overheid(sorganisatie) moet namelijk bepalen wat de prestatie is en met behulp van welke indicatoren de prestatie zal worden gemeten.
61
Prestatieverhoging omvat in elk geval verhoging van de klantgerichtheid. De klanten appreciëren de dienst niet altijd en de organisatie moet de belangen van de klant afwegen tegen die van andere belanghebbenden, maar er zijn toch een aantal mogelijkheden om tot een klantgerichte dienstverlening te komen. Enerzijds rechtstreeks, door onder andere e-government, anderzijds door de organisatieleden bewust te maken van het belang van klantgerichtheid, bijvoorbeeld door een charter en beoordeling van de klantgerichtheid. Een goed resultaat is evenwel niet voldoende, de organisatie moet dit resultaat bovendien bereiken zonder middelen te verspillen. Daarom maakt ook prestatiebudgettering deel uit van prestatiemanagement. Methodes zoals zero-based budgettering en PPBS, evenals controle, markttype-mechanismen en goede kosteninformatie kunnen de kostengerichtheid verder verhogen. Een laatste manier om verspilling te verminderen is de mogelijkheid om middelen te transfereren tussen jaren en tussen deelbudgetten. Prestatiemanagement houdt bovendien in dat resultaatgericht management de focus op regels en procedures vervangt door een nadruk op resultaten.
Het resultaatgericht management wordt mogelijk
gemaakt en aangemoedigd door een andere wijze van sturing vanuit de overheid, meer bepaald door politici en andere instellingen. Deregulering is in verscheidene landen een aandachtspunt en tegelijk is er een verschuiving merkbaar naar outputsturing. Zo is er meer aandacht voor contractmanagement. De betrokken organisatie krijgt dan bevoegdheden met betrekking tot (het gebruik van de) input, maar ook bredere verantwoordelijkheden inzake het behalen van de doelstellingen.
De overheid moedigt het
leveren van de gewenste prestaties aan door middel van positieve of negatieve sancties. Door de dynamische omgeving is beter dagelijks beheer echter niet meer voldoende.
Voor
overheidsmanagers is strategisch management niet gemakkelijk, hun bevoegdheden zijn immers beperkt, ze moeten met veel belanghebbenden rekening houden en het principe van openbaarheid is ook wat betreft hun beslissingen van toepassing. Overheden beseffen niettemin meer en meer dat sturen op strategisch niveau een noodzaak is. Zo kan de missie – de basis van het strategisch management – tot op zekere hoogte de sturende rol van regels en gedetailleerde budgetten overnemen waardoor de flexibiliteit verhoogt. De missie zorgt voor congruentie van de organisatiedoelen en de doelen van werknemers, vooral als de organisatiecultuur aansluit bij de elementen van de missie. Cultuurverandering is overigens altijd een voorwaarde voor het slagen van wijzigingen in het organisatiebeleid, niet enkel bij het invoeren van een missie. De medewerking van het personeel is immers vereist om de doelen te bereiken in de arbeidsintensieve overheidssector. Mede omwille van de belangrijke personeelskost, is er daarom de laatste jaren steeds meer aandacht voor het personeelsbeleid.
Flexibiliteit is het kernwoord, zowel inzake beloning,
arbeidstijden en aantal werknemers, als inzake inzetbaarheid van het personeel
62
De mogelijkheden op gebied van personeelsbeleid zijn echter beperkt voor de individuele overheidsorganisaties, als gevolg van de regels en wetten, in het bijzonder het statuut. Bovendien moeten de instellingen ook bij het personeelsbeleid rekening houden met politieke doelstellingen. Wat de eerste beperking betreft zijn er twee oplossingen: een groter percentage contractuelen aanwerven of wijzigingen aanbrengen in het statuut. In de academische wereld zijn de meningen over het onderwerp verdeeld: een aantal auteurs stellen dat de taken van de ambtenaren niet veel meer verschillen van de taken in de private sector, anderen werpen op dat de specifieke arbeidsvoorwaarden van een ambtenaar een middel zijn om loyauteit en naleving van de traditionele waarden te waarborgen. Ondanks het laatstgenoemde argument vermindert de werkzekerheid in de publieke sector evenwel en doen flexibele werktijden hun intrede. Daartegenover staat dan wel een marktconforme beloning. Het doel is vooral optimale benutting van het menselijk potentieel. Daarom is het belangrijk dat de beloning van de ambtenaren in relatie staat tot hun bijdrage tot de organisatiedoelen, bijvoorbeeld door prestatiebeloning, en dat de geschikte personen worden gepromoveerd. Opleiding zorgt ervoor dat de juiste
organisatiedoelen
worden
nagestreefd
en
dat
ze
kúnnen
worden
nagestreefd.
Competentiemanagement biedt overigens ook voordelen voor de werknemers: zij hebben immers bredere toekomstperspectieven door het instandhouden van hun tewerkstelbaarheid. Een laatste trend is de decentralisatie van het personeelsbeleid naar en binnen de organisaties. Door de decentralisatie worden de beschikbare financiële en menselijke middelen zo efficiënt en effectief mogelijk benut.
63
Hoofdstuk 10: De praktijk 10.1. Inleiding Het laatste hoofdstuk toont concreet aan hoe overheden de praktijken uit de voorgaande hoofdstukken combineren. De onderstaande voorbeelden zijn niet exhaustief, aangezien de besproken programma’s meerdere jaren besloegen en een variëteit aan initiatieven omvatten. Daarom is ervoor geopteerd om één voorbeeld uitgebreider te behandelen dan de andere, met name Groot-Brittannië, dat het snelst alle belangrijke principes van het NPM-concept in praktijk heeft gebracht (Minogue, 2000, p.3; Kickert, 1997, p.31).
Ook Nieuw-Zeeland heeft veel van de NPM-principes ingevoerd.
Bij het voorbeeld van
Nederland zijn vooral de vormen van verzelfstandiging behandeld, zodat het een illustratie vormt bij hoofdstuk 8. Het hoofdstuk wordt afgesloten door een kort overzicht van de Copernicushervorming, aangezien de hervorming ook een impact heeft op de RVA (cf. hoofdstuk 14). Er is veel te leren uit praktijkvoorbeelden, want veel trends en de uitdagingen voor het overheidsmanagement kunnen we ogenschijnlijk terugvinden in de meeste Europese landen. We moeten daarbij wel rekening houden met de verschillen in administratieve cultuur en de achtergrond van het land in kwestie. (Kooiman, Eliassen, 1987, p.2; Ormond, Löffler, 2001, p.10). Een probleem is het bepalen van de resultaten. Het is moeilijk om gegevens over alle effecten te verzamelen en de veranderingen zijn vaak omvangrijk, waardoor de causale verbanden moeilijk te definiëren zijn (Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.59). De meningen van de auteurs zijn dan ook vaak verdeeld (Minogue, 2000, p.12).
10.2. Groot-Brittannië Tijdens de regeerperiode van de conservatieven (1979-1997) heeft privatisatie een belangrijke plaats gehad in het overheidsbeleid (Minogue, 2000, p.4; Kickert, 1997, p.21; Rhodes, 1997, p.43). Minogue betwijfelt echter of de privatiseringen het beoogde resultaat opleverden: de uitgaven daalden niet, het effect op de groei was minimaal en de prijzen stegen sterk (Minogue, 2000, p.4). De instellingen die niet in privé-handen kwamen, werden grondig hervormd. Als aanvulling op de privatiseringen voerde de overheid markttesten in (1991), door het verplichten van aanbesteding (Minogue, 2000, p.6). De kernprocedure bij de hervormingen was de ‘Prior Options Review’, die uit vier punten bestond. Als de taak niet noodzakelijk was, werd ze geschrapt; als het niet nodig was dat de overheid de verantwoordelijkheid ervoor opnam, werd ze geprivatiseerd; de veranderingsmanagers evalueerden of uitbesteding opportuun was voor de behouden taken; de overblijvende taken, waarin de overheid direct voorzag, werden gedecentraliseerd naar agentschappen.(Minogue, 2000, p.4; Rhodes, 1997, p.46) Deze
64
laatsten werden dan onderworpen aan het markttesten. De Prior Options Review resulteerde volgens de overheid (in 1996) in een besparing van 20 %. (Minogue, 2000, p.6) Rayner startte het hervormingstraject evenwel met het uitwerken van enkele kleine initiatieven: het verwijderen van overlappingen in de taakverdeling en snelle efficiëntiewinsten, waarbij werknemers van de respectievelijke afdelingen de verbeteringsmogelijkheden identificeerden (Davies, 1994, p.112; Metcalfe, Richards, 1987b, p.7, 137; Kickert, 1997, p.21). Deze maatregelen zorgden reeds na enkele maanden voor zichtbare resultaten (Metcalfe, Richards, 1987b; Davies, 1994, p.110). De tweede stap bestond uit blijvende hervormingen die over een langere periode bekeken, een efficiëntere en beter gemanagede staat tot gevolg moesten hebben (Metcalfe, Richards, 1987b, p.7; Davies, 1994, p.104-105). Rayner probeerde de veranderingen, ook de initiële efficiëntieverbeteringen, steeds door te voeren met steun van de betrokkenen en de hervormers zagen cultuurverandering als een belangrijke voorwaarde voor het bereiken van de doelen (Metcalfe, Richards, 1987b, p. viii; Davies, 1994, p.112, 113). In GrootBrittannië worden de werknemers dus gezien als een actief, dat essentieel is voor het lukken of mislukken van de hervormingen. Deze filosofie blijkt ook uit het opleggen van standaarden aan de agentschappen met betrekking tot vorming van hun personeel (Bouckaert, De Corte, 1999, p.26). Het hervormingsprogramma bestond uit meerdere punten, waarvan er hieronder enkele worden toegelicht. Uit de ‘Prior Options Review’ resulteerde de creatie van agentschappen (jaren ’90), met aan het hoofd daarvan een Chief Executive. Een ministerie legt de grenzen vast waarbinnen dat agentschap kan werken, door middel van een strategisch plan dat de objectieven en verantwoordelijkheden bevat, en een ‘bedrijfsplan’ met daarin de belangrijkste financiële en kwaliteitsdoelen en de doelen wat betreft dienstverlening. Prestatiemeting en een beloningssysteem ondersteunen het bedrijfsplan. De topmanager legt verantwoording af aan de topmanagers van het ministerie en aan de voogdijminster, maar enkel wat betreft het beleid, op operationeelvlak geniet hij grote vrijheid. (Minogue , 2000, p.7 -8; Rhodes, 1997, p.46). Volgens sommigen leidt deze agentschapstructuur evenwel tot onduidelijke verantwoordingsrelaties, tot een grotere behoefte aan coördinatie en primeert kostenreductie op kwaliteitsverbetering (Minogue, 2000, p.8). Rhodes daarentegen, meent dat de agentschappen een succes lijken te zijn (Rhodes, 1997, p.47). Bovenstaand onderdeel was complementair aan efficiëntie-onderzoeken (cf. supra) en de hervorming van het financieel management, met als kernelement decentralisering van de budgettering (Minogue, 2000, p.6; Davies, 1994, p.116; Wereldbank, Glossary, p.8). Bij het ‘Financial Management Initiative’(1983) ging de financiële delegatie samen met een versterkte externe controle (Rhodes, 1997, p.47, 48).
De beoogde resultaten van het Financial Management
Initiative waren drievoudig, namelijk betere informatie over kosten en beleidsresultaten, indeling van de departementen in sectoren en kostencentra en resultaatverantwoordelijkheid voor de lijnmanagers
65
(Bouckaert, Wauters et al., 1999, p.86; Rhodes, 1997, p.47). Volgens Bouckaert en Wauters et al. was dit project een succes maar Davies vestigt de aandacht op enkele problemen. Kwaliteit en resultaat leden onder de focus op ‘value for money’, meer bepaald onder het feit dat de managers uitsluitend streefden naar lagere kosten en naar het onder controle houden van de input. Bovendien was één regelgeving van toepassing op de gehele ambtenarij, wat een negatieve impact had op de mogelijkheden tot delegatie en decentralisatie. (Davies, 1994, p.116) De invoering van markttesten, in combinatie met contracteren, was een ander element van de hervormingen. Na het eindigen van de aanbestedingsprocedure leggen contracten de te leveren prestatie en de input vast. De partijen zijn het agentschap en de bestaande publieke organisatie of een private contractant. Volgens de Britse regering bood een contract het voordeel dat het bij wet afdwingbaar is terwijl afspraken in het andere geval verbroken werden. (Davies, 1994, p.119; Minogue, 2000, p.6-7) Contracteren werd desondanks geen succes, onder andere doordat er onvoldoende concurrentie was vanuit de privé-sector (Minogue, 2000, p.7 ). Daarnaast werd de klantgerichtheid verbeterd, door te streven naar een afstemming tussen de verwachte en de geleverde dienstverlening. Managers zijn verantwoordelijk voor het leveren van een bepaald niveau of een bepaalde kwaliteit van dienstverlening. Hoge kwaliteitsstandaarden moeten bovendien de motivatie van de medewerkers verhogen. (Minogue, 2000, p.9) Een ‘Citizen’s Charter’-programma (1991), inclusief een ‘Charter Mark Award’ voor hoge standaarden en innovaties, operationaliseert dit denken in nationale en lokale handvesten en schijnt een onverdeeld succes te zijn (Minogue, 2000, p.9; Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.100-101; Halachmi, Montgomery, 2000, p.399, p.410). De resultaten van onderzoek suggereren evenwel dat het programma geen significante impact gegenereerd heeft (Minogue, 2000, p.9). De focus op klantgerichtheid blijft ook in de nieuwe hervormingsreeks aanwezig, onder andere door het consulteren van gebruikers, meer klantvriendelijke openingsuren, e-government en een streven naar kwaliteitsvolle dienstverlening (Great Britain Cabinet Office, 1999, p.3.1, 4.1, 4.5, 5.1). De White Paper vermeldt ook de Public Service Agreements als deel van een prestatiemanagementsysteem. De effectiviteit en ‘value for money’ van een heel systeem wordt bekeken, niet enkel van de afzonderlijke organisaties. (Great Britain Cabinet Office, 1999, p.4.2) Het prestatiemanagementsysteem is gekoppeld aan prestatiebeloningen voor de meeste overheidswerknemers (Minogue, 2000, p.10; Great Britain Cabinet Office, 1999, p.6.4). De hervormingen hadden nefaste gevolgen voor de traditionele waarden (Rhodes, 1997, p.53). De centrale overheid erkende dat de invoering van NPM resulteerde in minder gelijkheid en weet dit aan de lokale overheid of aan de quasi-marktmechanismen (Mackintosh, Roy, 1999, p.14). Ze is echter van plan de hervormingen door te zetten omwille van de gestegen productiviteit, kwaliteit van de dienstverlening en ‘value for money’ (Great Britain Cabinet Office, 1999, p.2.1).
66
10.3. Nederland Korsten vat de vernieuwingen, doorgevoerd in de Nederlandse overheidsorganisaties, samen als ‘zakelijkheid’, het overnemen van denkwijzen en technieken die in private ondernemingen worden toegepast (Korsten, 1994, p.124). Volgens Bekke deed de verschuiving zich voor begin jaren ’80: met het oog op doelmatigheid en efficiëntie steeg de belangstelling voor publiek management en voor de methodes van het bedrijfsleven (Bekke, 1994, p.20).
De uitgebreidheid van de
veranderingen in acht genomen, richt dit deel zich op het organisatorisch aspect. In de jaren ’80 streefde de overheid vooral naar bezuinigingen, maar in de jaren ’90 lag het accent daarnaast steeds meer op management- en organisatieverbeteringen (Bouckaert, De Corte, 1999, p.19). Begin jaren ’80 begon de privatisatie- en decentralisatiebeweging reeds vorm te krijgen (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.157; Bouckaert, De Corte, 1999, p.15; Verhaak, 1997, p.157). Naast decentralisatie naar andere bestuurslagen, de territoriale decentralisatie, was er tevens sprake van verzelfstandiging, één van de belangrijkste punten van de Nederlandse hervormingen (Kreffer, Wagenaar, p.157-158; Bouckaert, De Corte, 1999, p.15). Vanaf midden jaren ’80 uit zich dat ook onder vorm van zelfbestuur, al dan niet via contractmanagement (Bouckaert, De Corte, 1999, p.15-16; Verhaak, 1997, p.164). Er is in de eerste fase nog geen sprake van contracten met verzelfstandigde eenheden, het zelfbestuur houdt enkel een verrijking van de bevoegdheden en verantwoordelijkheden van het lijnmanagement in.
Het
zelfbestuur wordt op het einde van de jaren ’80 niet positief beoordeeld, mede door de beperkte autonomie (Verhaak, 1997, p.164). Eind jaren ’80 kwamen de Zelfstandige Bestuursorganen opnieuw in de belangstelling, een ruim begrip dat historisch gezien betrekking heeft op publiekrechtelijke organisaties. Zij moeten een bestuurstaak uitvoeren maar staan hiërarchisch gezien niet onder de minister. (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.158; Bouckaert, De Corte, 1999, p.19; Scheltema in: Verhaak, 1997, p.164) In de jaren ’80 situeert de overheid ook bepaalde privaatrechtelijke organisaties onder dit concept, namelijk degene waar de overheid gezag over uitoefent. Taakstellende budgetten winnen aan belang als besturingsinstrument. (Bouckaert, De Corte, 1999, p.19). Begin jaren ’90 werden, naar voorbeeld van Groot-Brittannië, de agentschappen boven de doopvont gehouden, opnieuw een stimulans voor interne verzelfstandiging (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.158; Bouckaert, De Corte, 1999, p.19-20; Verhaak, 1997, p.166). Deze stap wordt gevolgd door een scheiding tussen
beleidsformulering
en
beleidsuitvoering,
geoperationaliseerd
door
het
scheiden
van
kerndepartementen en uitvoerende agentschappen (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.158; Bouckaert, De Corte, 1999, p.15; Korsten, 1994, p.131)
67
Scheiding beleidsformulering /
Kernministeries – uitvoerende agentschappen
beleidsuitvoering Interne verzelfstandiging
Zelfbestuur Agentschappen
VERZELFSTANDIGING Externe verzelfstandiging
Privatisering
Zelfstandige Bestuursorganen Tabel 10.1: Organisatorische veranderingen in Nederland (op basis van Bouckaert en De Corte; Korsten, p.133; Verhaak, 1997, p.166, 167) De Nederlandse herstructurering heeft, in haar geheel beschouwd, niet zoveel opgeleverd op gebied van bezuiniging, maar Kreffer en Wagenaar wijten deze beperkte besparing gedeeltelijk aan externe factoren zoals economische tegenvallers (Kreffer, Wagenaar, 1994, p.158).
10.4. Nieuw-Zeeland De hervormingen van de publieke sector in Nieuw-Zeeland, gestart in 1984, kwamen tot stand met het oog op een hogere efficiëntie, en hebben vooral betrekking op het ontmoedigen van verspilling. Daartoe werden twee paden gekozen; enerzijds voerde de overheid privatiseringen door, anderzijds werd de werking van de overheidsorganisaties verbeterd. (Brash, 1996, p.10) Een van de eerste hervormingen hield in dat de commerciële activiteiten van de overheid ondergebracht werden in overheidsbedrijven, een aantal daarvan werden nadien geprivatiseerd (Bouckaert, De Corte, 1999, p.31, 50). Daarnaast was er op gebied van organisatorische veranderingen sprake van een splitsing tussen de taken van beleidsvorming en beleidsuitvoering, om een te grote invloed van de operationele eenheden op het beleid te vermijden. (Bouckaert, De Corte, 1999, p.31, 50). Organisatorische veranderingen werden aangevuld met veranderingen op managementgebied.
Door
gebruik te maken van contractmanagement (1990) wist de overheid transparantie van doelen te combineren met meer autonomie voor de departementen (Brash, 1996, p.10). De contracten tussen de ministers en de ‘Chief Executives’ hebben betrekking op specifieke en meetbare output, maar geven de departementen een grote mate van vrijheid wat betreft de manier om deze doelen te bereiken (Brash, 1996, p.32-33; Minogue, 2000, p.8). Zo is de beslissingsvrijheid van de diensten op vlak van de input, zoals personeel, heel groot (Bouckaert, De Corte, 1999, p.33; Brash, 1996, p.32). De invoering van contracten ging gepaard met de introductie van prestatiebegrotingen (Minogue, 2000, p.8; Gill, 2000, p.63). De Chief Executives zijn sindsdien verantwoordelijk voor het financieel management (Brash, 1996, p.32). Er deden zich echter problemen voor, met name dat de Chief Executives zich enkel concentreerden op wat expliciet in het contract opgenomen was. De oplossing bestond uit het formuleren van een breed geheel van verplichtingen (Kernaghan, 2000, p.99).
68
Politieke benoemingen worden uit de weg gegaan bij de invulling van de topposities (de Chief Executives) in de departementen, en deze CE’s worden aangeworven op basis van een tijdelijk contract (Bouckaert, De Corte, 1999, p.33; Brash, 1996, p.32). Hun verloning is gedeeltelijk afhankelijk van de efficiëntie van hun departement en ze moeten jaarlijks een assessment van hun prestatie ondergaan (Brash, 1996, p.32; Minogue, 2000, p.8). De overheid voerde niet alleen veranderingen uit op operationeel, maar ook op strategisch gebied, met name de introductie van crossdepartementale strategische resultaatgebieden en departementale kernresultaatgebieden, waarbij deze laatste deel uitmaken van het Chief executive-prestatiecontract (Minogue, 2000, p.8).
De hervorming is evenwel niet volledig volgens Scott, zo is onder andere de band
met het budget niet goed gedefinieerd (Scott, 2000, p.77). Een baten-lastenboekhouding, doorgevoerd om management- en budgetteringsredenen, ondersteunt de andere maatregelen (Bouckaert, De Corte, 1999, p.33; Brash, 1996, p.10). De overheid ontmoedigt bovendien verspilling op gebied van investeringen door de departementen tweemaal per jaar te onderwerpen aan een belasting, afhankelijk van het totaalbedrag aan investeringen die ze uitvoerden (Bouckaert, De Corte, 1999, p.33; Brash, 1996, p.33). De hervormingen worden als succesvol beschouwd, hoewel ze bij de invoering onpopulair waren (Hague, Harrop, 2001, p.265; OECD, 2001, p.4). Het resultaat is een meer efficiënte, innovatieve en sneller reagerende overheidssector en verbeterde financiële verantwoording (Petrie en Webber in: Gill, 2000, p.60). In sommige diensten zijn de traditionele waarden er echter op achteruitgegaan (Gill, 2000, p.61).
10.5. België: Copernicus Het Copernicusplan brengt een revolutie in het Belgische federale overheidsbestuur met zich mee. Er staan namelijk enkele grote veranderingen op het programma. Ten eerste op gebied van organisatiestructuur. Naast organisatorische diensten zijn er de ondersteunende horizontale competentiecellen. Een aparte cel wordt bevoegd voor beleidsvoorbereiding en –evaluatie. Bovendien wordt de organisatiestructuur afgeplat tot in principe twee niveaus overblijven, namelijk functionele eenheden met een grote operationele bevoegdheid en verantwoordelijkheid, met daarboven managementunits, die zich vooral toespitsen op het strategische. Binnen de organisaties zal het aantal niveaus in de hiërarchie eveneens verminderen, maar expertenfuncties zullen instaan voor ondersteuning. Aan het hoofd van de federale en programmatorische overheidsdiensten staan topmanagers met een tijdelijk mandaat, met andere woorden, autonomie wat betreft personeelsbeheer en financieel beheer gaat samen met verantwoordelijkheid. Met betrekking tot de domeinen personeel en financiën impliceert het voorgaande een verschuiving van ex ante- naar ex post-controle.
69
Daarnaast wordt er ook een HRM-beleid ingevoerd, competentiegericht en gedeeltelijk gedecentraliseerd naar de lijn.
De HRM-aanpak houdt onder andere in dat de ambtenaren, zoals de topmanagers,
marktconform worden beloond, inclusief een deel flexibele beloning in functie van de competenties die de ambtenaren bezitten en die worden getest op basis van proeven gedurende de loopbaan. Een nieuw evaluatiesysteem, inclusief de mogelijkheid tot sancties bij herhaaldelijk slecht presteren, moet in de toekomst bijdragen tot prestatieverbetering. Deze hervormingen kaderen in een streven van de overheid naar tewerkstelling die vergelijkbaar is met deze in de privé-sector. Het luik communicatiebeleid houdt in dat de medewerkers worden geïnformeerd over het hervormingsproces, over de organisatie en over hun rol in de organisatie, onder andere via Tvuitzendingen, het tijdschrift Fedra en de Copernicuskrant. De leiding van de elke federale overheidsdienst wordt verantwoordelijk voor het opstarten van projecten rond procesverbetering. De rol van de ambtenaren is daarbij cruciaal, zij kunnen immers voorstellen doen die gesteund zijn op ervaring. Het objectief is responsabilisering van de federale overheidsdiensten, wat inhoudt dat zij in grote mate autonoom worden met betrekking tot de operationele beslissingen, maar ook dat zij verantwoordings- en rapporteringsverplichtingen krijgen. Deze evolutie brengt met zich mee dat er aangepaste sturings- en controlemechanismen nodig zijn, onder andere door het grotere belang van interne controle. De hiervoor genoemde responsabilisering heeft alleen betrekking op de departementen, maar Copernicus beïnvloedt ook de openbare instellingen van sociale zekerheid. Er is namelijk beslist dat overheid de reeds voorziene optie tot invoering van beheerscontracten uitoefent, een aspect waar we verder op ingaan in de casestudy. Het Charter, opgesteld ter verhoging van de klantgerichtheid , beschrijft wat de klant van de overheid kan verwachten; de doelstellingen inzake dienstverlening worden op een uitdagend niveau gehouden door continue benchmarking.
Naast aandacht voor klantentevredenheid in de ex post-evaluatie, zal de
overheid in de eerste periode ook tussentijds klantentevredenheidsonderzoek uitvoeren. (o.b.v.: Van den Bossche, 1999, 2000, 2001; Copernicus – sturing…, 2001; Morgen Vandaag, 2000; Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000) De mening van de heer Baeck over de Copernicushervorming is genuanceerd.
De heer Baeck is
voorstander van de competentiegebaseerde beloning en ook de functioneringsgesprekken zijn een vooruitgang ten opzichte van de vroegere beoordeling en evaluatie. Hij heeft er geen probleem mee dat er ook niet-ambtenaren de plaatsen aan de top kunnen innemen en dat de top slechts een mandaat krijgen van enkele jaren. De administrateur-generaal meent evenwel dat de huidige managers moeten worden beoordeeld op wat ze in het verleden gepresteerd hebben, in plaats van onderworpen te worden aan assessment (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002).
70
DEEL 2
CASESTUDY VAN DE RVA
DEEL II: CASESTUDY VAN DE RVA Inleiding De Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening heeft niet gewacht op de Copernicushervorming om zich aan te passen aan de noden van de samenleving. Onder leiding van de heer Baeck, administrateur-generaal en overheidsmanager van het jaar 2001, is de RVA uitgegroeid tot een dynamische instelling die vaak als voorbeeld gebruikt wordt als gevolg van haar efficiënt en effectief managementsysteem. Zo werd het geïntegreerd beheer van de RVA in 2000 beschouwd als Europese ‘best practice’ omwille van zijn kwaliteitszorg en interne efficiëntie (op de conferentie ‘Best Practices in the European Public Sector’ in Lissabon) (Bouckaert, 2000, p.5). De RVA ontvangt overigens talrijke aanvragen om bezoeken vanwege andere – zowel binnenlandse als buitenlandse – administraties die bepaalde praktijken willen overnemen. Het is dan ook interessant om de werking van de organisatie nader te bekijken en zo de praktische toepassing van de theorie in deel I te tonen. De eigenlijke casestudy wordt voorafgegaan door een beschrijving van de gevolgde methodologie. Het empirisch deel situeert zich eerst op het niveau van de gehele organisatie, om daarna in te gaan op een aantal managementaspecten die in relatie staan tot verschillende afdelingen van de RVA. De casestudy start met een korte voorstelling van de RVA (cf. hoofdstuk 12). Onder hoofdstuk 13 volgt een overzicht van de structuur, noodzakelijk om andere aspecten van de casestudy te begrijpen. De RVA was al gedecentraliseerd, maar pas vanaf 2002 gaat de decentralisatie samen met autonomie inzake beheer, als gevolg van de bestuursovereenkomst. Het contract wordt besproken in 14.1, als onderdeel van het hervormingsproject Copernicus. Vervolgens komt in hoofdstuk 15 de basis van het geïntegreerd management tot uiting, namelijk het strategisch management en de ondersteunende beheersinstrumenten. Uit hetzelfde hoofdstuk blijkt ook het participatief beheer, waaruit af te leiden is dat de RVA het belang erkent van het menselijk potentieel. Om dat menselijk potentieel ten volle te ontwikkelen en te benutten, besteedt de RVA veel aandacht aan het personeelsbeleid en de communicatie (cf. hoofdstukken 16 en 17). De Rijksdienst beperkt zich evenwel niet tot het informeren van haar personeel. De organisatie heeft namelijk ook projecten rond externe communicatie opgestart, als aspect van de klantgerichtheid waar de Rijksdienst naar streeft. De verbetering van de dienstverlening, mede door het gebruik van ICT, sluit aan bij de klantgerichte cultuur (cf. hoofdstukken 18 en 19). Naast klantgericht probeert de organisatie daarenboven zo efficiënt mogelijk te werken, hoewel dat laatste niet aangemoedigd wordt door de door de huidige wijze van budgetberekening (cf. hoofdstuk 20). De bespreking van de taken van interne en externe auditors, onder hoofdstuk 21, sluit deel II af.
69
Hoofdstuk 11:Onderzoeksvraag en methodologie De onderzoeksvraag is: hoe wordt een gemoderniseerde overheidsorganisatie in de praktijk gemanaged? Meer specifiek: Hoe worden de domeinen strategisch management, beheer, personeelsbeleid, financiering en financieel beheer en auditing ingevuld? Hoe wordt ICT aangewend om de doelstellingen te bereiken? Wat doet de organisatie om haar dienstverlening te verbeteren? Het onderzoek bestaat uit een casestudy van de RVA. Een casestudy is een procedure waarbij “één probleem zo volledig mogelijk wordt beschreven, aan de hand van diverse bronnen” (De Pelsmacker, Van Kenhove, 1999, p.47). Het onderzoek werd in een aantal fases uitgevoerd, hieronder weergegeven. Een lijst met de bronnen volgt op de beschrijving van het onderzoek. Sinds de start van de studie, begin 2001, vormden artikels in De Standaard en de bedrijfsbladen DIXIT en DIXIT Kader een goed middel om een eerste beeld van de RVA te verwerven. Ook een bezoek aan de website en het doorzoeken van het Trends-archief leverden een positief resultaat op. De andere externe bronnen werden gevonden tijdens het literatuuronderzoek. Het jaarverslag leverde in een tweede fase meer diepgaande informatie op. De reeds verzamelde informatie maakte het mogelijk om te bepalen welke objectieve gegevens nog ontbraken. De ontbrekende informatie werd uit bronnen gehaald die niet publiek beschikbaar zijn. Een eerste bron was het intranet van de RVA, zowel voor gedetailleerde informatie als ter bevestiging van de gegevens uit externe bronnen. Daarnaast gaven de grafische presentaties van een aantal vergaderingen een goed overzicht van bepaalde onderwerpen.
Werknemers van de RVA lichtten de onduidelijke
punten van de slides toe . De strategische plannen, waarin meer informatie gegeven werd over de verbeteringsinitiatieven, vormden een derde bron. De bovenstaande objectieve informatie gaf reeds een eerste inzicht in de werking van de RVA. Doch niet alle gegevens zijn op papier terug te vinden. De administrateur-generaal en de adviseur-generaal van de Algemene directie verklaarden zich bereid om mee te werken. Aan de hand van een diepte-interview werd naar hun visie op een aantal zaken gepeild. Omdat het niet mogelijk is om een organisatie zoals de RVA volledig te analyseren op basis van enkele documenten, voorzagen we het ter sprake komen van nieuwe elementen. Dat was de reden voor het werken met een niet-gestructureerde vragenlijst, dus met te behandelen onderwerpen, in plaats van met een exhaustieve vragenlijst. De geïnterviewden ontvingen de vragen enkele dagen vóór het interview, om hen de gelegenheid te geven zich voor te bereiden. Een exemplaar van de bestuursovereenkomst, van de nota aan het beheerscomité en van de boordtabellen zorgden voor een aanvulling op de antwoorden. Tenslotte lichtte de heer Lievens, adjunct-adviseur in de Financiële diensten, de aspecten van de financiering nader toe.
70
De heer Baeck en de heer Schollen werden bereid gevonden de tekst na te lezen, teneinde verfijningen aan te brengen en de correcte weergave van hun mening en de feiten te verzekeren. Zoals blijkt uit onderstaand overzicht zijn in hoofdzaak interne bronnen gebruikt, ook de informatie uit externe bronnen werd meestal geverifieerd aan de hand van interne bronnen. Bronvermelding is moeilijk aangezien meestal geen auteur bekend is en wat de informatie van het intranet betreft ook geen titel. Daar de interne bronnen betrouwbaar zijn, elkaar bevestigen en citaten niet gebruikt werden, hebben we ervoor geopteerd om geen (interne) bronnen te vermelden in de tekst. Bronvermelding is wel aanwezig als het gaat om informatie die enkel uit externe bronnen weerhouden is en bij uitspraken uit de interviews. Primaire bronnen •
Gesprek met de heer K. Baeck, administrateur-generaal van de RVA, Brussel, 11/2/2002
•
Gesprek met de heer T. Schollen, adviseur-generaal van de Algemene directie, Brussel, 22/3/2002
•
Gesprek met de heer H. Lievens, adjunct-adviseur (leidinggevende van de dienst Boekhouding Opdrachten), Brussel, 22/3/2002
Interne secundaire bronnen •
DIXIT: 10/2000 (nr. 1) ; 1/2001 (nr. 2); 4/2001 (nr. 3) ; 6/2001 (nr. 4); 10/2001 (nr. 5); 1/2002 (nr. 6)
•
DIXIT Kader: 10/2000 (nr. 2); 11/2001 (nr. 3); 12/2000 (nr. 4)1/2001 (nr. 5); 2/2001 (nr. 6); 3/2001 (nr. 7); 4/2001 (nr. 8); 5/2001 (nr. 9); 6/2001 (nr. 10); 7/2001 (nr. 11); 9/2001 (nr. 12); 10/2001 (nr. 13); 11/2001 (nr. 14); 1/2002 (nr. 16); 2/2002 (nr. 17); 3/2002 (nr. 18)
•
Schollen, T., Presentatie “Geïntegreerd management bij de RVA”, Brussel, 25/4/2001; 2002
•
Presentatie “Toepassing van het Common Assessment Framework binnen de RVA”
•
Presentatie bestuursovereenkomst
•
Vanduffel, R., Ogiers, F., Presentatie voor de communicatiecorrespondenten – “Onderzoek naar de tevredenheid van het personeel”, 29/5/2001
•
Bestuursovereenkomst voor de periode 2002-2004 tussen de Belgische Staat en de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening, 50 p.
•
Nota aan het beheerscomité: “Bestuursovereenkomst voor de periode 2002-2004 tussen de Belgische Staat en de Rijksdienst voor Arbeidsvoorziening”, 20/12/2001, 3 p.
•
Speciale zitting van het Beheerscomité van 7 en 8 maart 2002 – notulen nr. 02.05, 15 p.
•
Jaarverslag 2000, 357 p.
•
COMMUNET (intranet)
•
Website: <www.rva.fgov.be>
71
•
Strategische plannen 2000, 2001, 2002
•
Boordtabellen 2/2002
•
Directie Interne Audit en Begeleiding, Voorstelling Resultaten, seminarie Walcourt 27/2/20021/3/2002
•
CAF7-enquête
•
Resultaten van het onderzoek naar de tevredenheid van het personeel, 4 p.
•
directie Organisatie, interne nota: “Aan de directies van het hoofdbestuur toegekende codes”, 14/3/2002, 2 p.
Externe secundaire bronnen •
Bouckaert, G., 2000, Rond de tafel (interview met o.a. de heer Baeck), Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, jg. 5, nr. 2-3, p.5-11
•
Muelenaer, G., 2001, Overheidsmanager met visie (interview met de heer Baeck), Trends, jg. 27, nr. 13 (29/03/2001), p.130
•
2002, Drie Managers van het Jaar (interview met o.a. de heer Baeck), Fedra, jg. 2, januari 2002, p. 10-15
•
Bouckaert, G., Vandeweyer, S., 1999, Kwaliteit in de overheid, die Keure, Brugge, 327 p.
•
Dujardin, J., Van Damme, M., Vande Lanotte, J., 1999, Overzicht van het Belgisch Administratief Recht, Kluwer Rechtswetenschappen België, Antwerpen, 1018 p.
•
Rekenhof, 2000, Toelaatbaarheid tot werkloosheids- en wachtuitkeringen – Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers, november 2000, Brussel, 19 p. <www.rekenhof.be/pdf/2000/nov_2000.nl.pdf>, 25/3/2002
•
Rekenhof, Taken en Bevoegdheden van het Rekenhof, 22/1/2002, 4 p. <www.rekenhof.be/ned/presentation/competences.html>, 25/3/2002
•
2000, Het Handvest van de Sociaal Verzekerde, 2 p. <socialsecurity.fgov.be/alles_wat_u_wilde_weten/handvest.htm>, 25/3/2002
•
KB van 25/11/1991 art. 79
72
Hoofdstuk 12: Voorstelling van de RVA De RVA is een openbare dienst, met andere woorden een dienstgewijze gedecentraliseerde dienst (cf. 8.1) opgericht door de overheid om een taak van algemeen belang te vervullen, in casu de organisatie van de werkloosheidsverzekering binnen het stelsel van de sociale zekerheid. Openbare diensten genieten van verscheidene voordelen ten opzichte van de ministeries, onder andere soepeler administratieve procedures, de mogelijkheid om een commerciële boekhouding voeren en een directe band tussen ontvangsten en uitgaven. De oprichting van de Rijksdienst dateert van 1935, maar pas vanaf 1945 is de werkloosheidsverzekering een verplichting voor werknemers. Oorspronkelijk (in 1945) bestond de taak van de RVA erin de onvrijwillige werklozen een vervangingsinkomen te bezorgen. De opdracht van de instelling is sindsdien wel gewijzigd. Zo werd de RVA in 1988 opgesplitst: arbeidsbemiddeling werd exclusieve bevoegdheid van de gewesten, de beroepsopleiding kwam in handen van de gemeenschappen en de RVA bleef enkel bevoegd voor de werkloosheidsuitkeringen.
Door de tijd heen zijn er evenwel ook verschillende
opdrachten bijgekomen zoals loopbaanonderbreking, activeringsmaatregelen enz. De opdrachten kunnen eigenlijk worden samengevat onder: ‘het verzekeren van inkomen en beheer van het stelsel’ (zie kader). De begunstigden van die diensten, aangeduid als ‘klanten’, zijn de werklozen, de bruggepensioneerden, loopbaanonderbrekers en werknemers met aanvullende uitkeringen. De RVA staat dus in voor de uitvoering van het beleid, maar vervult daarnaast een beleidsvoorbereidende taak en gaat daarmee in tegen de zuivere beleid /administratie – dichotomie. De opdrachten van de RVA (bron: eigen bewerking van tekst op intranet) (cf. bijlage A) De RVA … -
Kent het recht op uitkering toe en bepaalt het bedrag van de uitkering. Het gaat over alle uitkeringen (werkloosheidsuitkeringen, wachtuitkeringen, inkomensgarantie-uitkeringen, toeslagen voor grensarbeiders enz.).
-
Verifieert de betaalde uitkeringen. De hierboven vermelde uitkeringen worden betaald door uitbetalingsinstellingen. Achteraf controleert de RVA of er correct betaald werd.
-
Kent het recht op loopbaanonderbreking toe en betaalt ook de uitkering.
-
Organiseert en promoot de inschakelingmaatregelen om zo de werklozen terug aan een job te helpen. Voorbeelden zijn de PWA’s, dienstenbanen, enz.
-
Handhaaft het werkloosheidsstelsel door preventief op te treden en bestrijdt oneigenlijk gebruik, bedrog en georganiseerde fraude.
-
Verschaft informatie aan werknemers en werkgevers samen met de uitbetalingsinstellingen
73
Om de toegewezen taken optimaal te kunnen uitvoeren, werkt de RVA samen met verscheidene instellingen.
De voornaamste zijn de uitbetalingsinstellingen, de arbeidsbemiddelingdiensten, de
gemeenten, de plaatselijke werkgelegenheidsagentschappen (PWA), de OCMW’s en de Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Binnen de RVA staan ongeveer 5000 personen in voor de beleidsvoorbereiding en de dienstverlening aan 1,4 miljoen uitkeringsgerechtigden.
74
Figuur 13.1: organigram van de RVA (bron: jaarverslag 2000; directie Organisatie, 2002)
Administrateur-generaal Adjunct-administrateur-generaal 30 werkloosheidsbureaus
589 PWA’s
Sociale dienst
Algemene directie
Veiligheid van informatica
Interne Audit en Begeleiding Organisatie
FSO
cf. bijlage B Institutionele diensten
Functionele diensten
Mess en Kantine Organisatie van het stelsel
Change Management Team Nationaal opleidingscentrum
Speciale Uitkeringen
Reglementering
Geïnformatiseerde Werkmethodes
Communicatie en Documentenbeheer Juridische dienst
HRM & D
Financiële dienst
Boekhouding Beheer
Statistieken en Publicaties
Boekhouding Opdrachten
Studies
Informatica
Vertaal- en Tolkendienst Werken en Materieel
75
Hoofdstuk 13:Organisatiestructuur •
Horizontale organisatie-indeling
Enerzijds zijn er de gecentraliseerde uitvoeringsdiensten, namelijk het hoofdbestuur, ingedeeld in directies, anderzijds omvat de RVA dertig gedecentraliseerde, meer bepaald extern gedeconcentreerde, uitvoeringsdiensten, namelijk de werkloosheidsbureaus (WB’s). Het hoofdbestuur heeft een tweevoudige taak: enerzijds heeft het een rol bij de uitvoering van sommige RVA-opdrachten, bijvoorbeeld het betalen van de uitkering voor loopbaanonderbreking, anderzijds zorgt het hoofdbestuur voor logistieke steun aan de WB’s (personeel, informatica, begroting, enz.). Ieder werkloosheidsbureau is bevoegd voor de toepassing van de reglementering. Naast de directies van het hoofdbestuur en de werkloosheidsbureaus staat ook het Fonds Sluiting Onderneming in het organigram.
Samen met de RVA vormt deze instelling
namelijk de RVA-
15
administratie . Het Beheerscomité en de administrateur-generaal van de RVA zijn ook bevoegd voor het FSO en de RVA betaalt het personeel en de werking, maar de RVA en het FSO zijn twee afzonderlijke rechtspersonen. Ook de PWA’s zijn afzonderlijke organisaties. Ze zijn door de gemeenten opgericht als verenigingen zonder winstoogmerk, maar de RVA geeft hen financiële en administratieve ondersteuning (KB 25/11/1991 art. 79 bis §1, ter §6) De verschillende diensten zijn georganiseerd volgens een gemengde indeling (cf. figuur 13.1). De functionele indeling komt tot uiting in onder andere de Institutionele diensten, Interne audit en begeleiding en de sociale dienst. De werkloosheidsbureaus daarentegen, zijn volgens de geografische indeling georganiseerd; ze staan namelijk in voor de dienstverlening aan bepaalde arrondissementen. De afdelingen van de WB’s zijn gedeeltelijk in een functionele structuur (bvb. Informatica) en gedeeltelijk in een productstructuur (bvb. Verificatie, Controle) georganiseerd. •
Verticale organisatie-indeling
De RVA is een lijnorganisatie, met aanwezigheid van staffuncties, hulpfuncties (bvb. Mess en Kantine, Werken en Materieel) en functionele organen. Een voorbeeld van een staffunctie is de Juridische dienst en, ten opzichte van Boekhouding Beheer, de Kostprijsboekhouding.
Er zijn daarnaast vrij veel
leidinggevenden die - naast hun gewone taak - in een staffunctie verbonden zijn aan een andere dienst. De dienst Reglementering is een voorbeeld van een functioneel orgaan, daar zij alleen bevoegdheid hebben wat betreft interpretatie van de reglementering16 .
15
Andere diensten zijn verplicht hen te
De bespreking van de organisatiestructuur concentreert zich verder op de RVA, niet op de RVA-administratie.
16
Zij stellen ook de reglementering op, maar het opmaken en interpreteren van de reglementering is binnen de dienst gescheiden.
76
consulteren. Voor de verbeteringsprojecten maakt de organisatie echter gebruik van de projectstructuur, omdat voldoende flexibiliteit op dat vlak belangrijk is. De beslissingsbevoegdheid is niet sterk gecentraliseerd. Sommige beslissingen met betrekking tot de opdrachten kunnen enkel worden genomen door kaderleden lager in de hiërarchie. Aangezien er sprake is van deconcentratie, genieten de directeurs van de WB’s bovendien van een grote autonomie met betrekking tot beheer (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Ook de directies van het hoofdbestuur genieten een zekere mate van autonomie, vooral de – feitelijk intern gedeconcentreerde logistieke functies (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Als de beslissing dringend is, aarzelt de heer Baeck evenwel niet om zijn rol als leider van de instelling op te nemen (Baeck, 2001, p. 130) . Beheerscomité Topkader
Administrateur-generaal Adjunct-administrateur-generaal Directeur-generaal Adviseur-generaal
Middenkader
Adviseur / Directeur Adjunct-adviseur
Lager kader
Dienstchefs Uitvoerend niveau
Tabel 13.1: de hiërarchie (eigen werk) •
Coördinatiemechanismen
Zoals in alle overheidsorganisaties is ook in de RVA standaardisatie van de werkprocessen een belangrijk coördinatiemechanisme.
De regelgeving is namelijk zeer ingewikkeld, procedures zijn
noodzakelijk om de taken op een correcte manier uit te voeren en een gelijke behandeling van de burgers te garanderen. In tegenstelling tot de klassieke overheidsorganisatie, gebruikt de RVA echter ook standaardisatie van output en standaardisatie van waarden en normen om te coördineren. De standaardisatie van output gebeurt door middel van de boordtabellen en de bijhorende managementinstrumenten.
Ook het
uitvoerende personeel krijgt feedback over de resultaten en de prestaties van de werkloosheidsbureaus worden met elkaar vergeleken. De standaardisatie van waarden en normen gebeurt voornamelijk via de missie.
Het management van de RVA zorgt er door middel van communicatie voor dat alle
personeelsleden de missie als belangrijkste richtlijn beschouwen. Daarnaast hebben een aantal diensten een deontologische code waarvan de waarden worden geïnternaliseerd via opleiding. Een laatste coördinatiemechanisme is de directe supervisie, de top weet goed wat er gaande is in de instelling en ook in de relatie tot het uitvoerend niveau blijft direct supervisie belangrijk.
77
Hoofdstuk 14: Impact van Copernicus 14.1. Bestuursovereenkomst Het proces van responsabilisering startte reeds met de twee memoranda van het Comité van Administrateurs-generaal in 1990 en 1993 (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.235). De administrateursgeneraal van de instellingen van sociale zekerheid, inclusief de RVA, vroegen in de memoranda meer autonomie van middelen. Door het toenemende aantal werklozen, de complexere reglementering en de nieuwe opdrachten steeg het werkvolume, maar ten gevolge van de budgettaire beperkingen stond daar geen verhoging van de middelen tegenover. De leidinggevende ambtenaren wilden de precaire situatie oplossen door het soepeler inzetten van de beschikbare middelen. De memoranda bleven echter zonder gevolg tot op het ogenblik van de responsabilisering in de tweede helft van de jaren ’9017 . (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Sinds 1997 voorzag het KB over de ‘responsabilisering van de instellingen van de sociale zekerheid’ in de mogelijkheid dat de instellingen van categorie D een bestuursovereenkomst zouden sluiten met de Staat (KB 3/4/1997). In uitvoering van het KB keurde de Ministerraad in december 2001 de bestuursovereenkomst 2002-2004 goed. De partijen zijn enerzijds de Staat, vertegenwoordigd door de Voogdijminister, en anderzijds de RVA, vertegenwoordigd door de Administrateur-generaal en zijn adjunct.
Op 30 april 2002 was, na ondertekening door de
Voogdijminister, de wederzijdse verbintenis een feit. Als gevolg van de driejarige bestuursovereenkomst tussen de RVA en de Staat is deze organisatie voortaan een openbare instelling van sociale zekerheid, in plaats van een sociale parastatale categorie D. De nieuwe benaming gaat samen met responsabilisering op gebied van bestuurlijke efficiëntie en autonomie inzake personeelsbeleid en financiën. Daarnaast gaat de Regering een aantal verbintenissen aan tegenover de RVA. Enerzijds is er de responsabilisering, met andere woorden, de RVA heeft zich verbonden tot het behalen van bepaalde efficiëntie- en kwaliteitsdoelstellingen en is dus verantwoordelijk voor het middelengebruik. Sommige doelstellingen zijn gekwantificeerd, andere bestaan enkel uit de beschrijving van een actie, zoals het ontwikkelen van een deontologische code. De engagementen zijn in vier groepen uit te splitsen: §
resultaatverbintenissen voor de werkloosheidsbureaus, zoals het percentage attesten dat ze binnen de 24 uur moeten afleveren;
§
resultaatverbintenissen voor het hoofdbestuur, bijvoorbeeld wat betreft liquiditeitenbeheer;
§
verbintenissen inzake verbeteringsprojecten, zoals het meten van de wachttijd en tevredenheid van de bezoekers;
17
De instellingen hadden ondertussen wel al – met de hulp van een consultancybureau - een methodiek uitgewerkt voor de ontwikkeling van boordtabellen.
78
§
gedragsregels ten aanzien van het publiek, onder andere de toegankelijkheid (bvb. inzake openingsuren) van de werkloosheidsbureaus.
Tegenover de responsabilisering staat autonomie, de RVA mag de middelen vrij besteden om haar taak te vervullen. Er zijn twee uitzonderingen op dat principe. De bestuursovereenkomst betreft enkel het beheer van de instelling, niet de inhoudelijke aspecten van de sociale zekerheid, zodat een onderscheid tussen opdrachtenbegroting en beheersbegroting ingevoerd werd.
Daarenboven is een deel van de
beheersbegroting (103 573 000 € van 204 047 000 €) toegewezen aan ‘statutair personeel’. Bovendien legt de bestuursovereenkomst enkele verplichtingen op aan de regering. De betreffende verbintenissen maken het mogelijk dat de RVA zijn doelstellingen haalt. De regering kan op een drietal manieren nagaan of en hoe de RVA zijn verbintenissen nakomt. De uitvoering van de bestuursovereenkomst brengt het opstellen van een bestuursplan met zich mee. Het laatstgenoemde is een intern document dat tot stand komt in overleg met het tussenoverlegcomité (cf. 17.1) en de bestuursovereenkomst concretiseert. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) Meer bepaald beschrijft het bestuursplan hoe de RVA haar taken zal uitvoeren om de doelstellingen van de bestuursovereenkomst te halen. Ten eerste zijn de belangrijkste elementen van het beleid opgenomen, zoals de missie. Ten tweede geven de actieplannen, normen, projectfiches en de opvolgingsmethode weer hoe de RVA de verbintenissen zal uitvoeren.
De begrotingsenveloppe, het financieel plan, het
investeringsplan en het personeelsplan vormen het derde luik. De RVA bezorgt de opvolging maandelijks - door middel van de boordtabellen, MISUS en de Cockpit aan de regeringscommissarissen, die instaan voor het toezicht. Tenslotte voert de regering een jaarlijkse toetsing uit aan de hand van het verslag dat resulteert uit het overleg tussen de regeringscommissarissen, het beheerscomité, de administrateur-generaal en zijn adjunct. De regering kan het goed gebruik van de middelen nagaan met behulp van de – in het verslag opgenomen – boordtabellen en de kostprijscalculatie (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Eventueel kan de evaluatie leiden tot een aanpassing van de bestuursovereenkomst. De sancties en beloningen bij het al dan niet naleven van de verbintenissen bevinden zich nog in het stadium van onderhandeling, een gevolg van de begrotingsproblemen. Het College van de Openbare Instellingen van Sociale Zekerheid stelt voor om de instelling in zijn geheel te beoordelen, met uitzondering van de personeelsleden die niet minstens de beoordeling ‘goed’ kregen. Aangezien van den Bossche geen positieve effecten verwacht van sancties, kan worden verwacht dat de negatieve sancties eerder beperkt zullen zijn (Van den Bossche, 2000, slide 27).
79
14.2. Andere effecten De openbare instellingen van sociale zekerheid vielen oorspronkelijk niet onder Copernicus.
De
betrokken instellingen hadden daarnaar gevraagd omwille van hun reeds gedane inspanningen op gebied van modernisering. De grote principes van Copernicus zijn namelijk al in uitvoering bij de instellingen van sociale zekerheid. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) (eigen werk; cf. 10.5:) §
De aandacht voor competenties en interne communicatie is reeds aanwezig bij de RVA, en dit jaar is een nieuw evaluatiesysteem van toepassing op alle medewerkers (cf. 16.1.2; 17.1; 16.4).
§
Klantgerichtheid is reeds geruime tijd een aandachtspunt binnen de RVA, en heeft onder andere geleid tot de invoering van een klantentevredenheidsonderzoek (cf. hoofdstuk 19).
§
De leiding van de RVA staat reeds geruime tijd in voor het opstarten van projecten rond procesverbetering (cf. 15.1).
§
Door het ondertekenen van de bestuursovereenkomst is de RVA nu ook geresponsabiliseerd, als tegengewicht voor de verkregen autonomie. De RVA was door haar controlesystemen en haar rapporteringscapaciteiten overigens al enkele jaren klaar voor de responsabilisering, wat niet kan worden gezegd van de ministeries.
Niettemin
willen de organisaties van de sociale zekerheid nu toch deelnemen aan de Copernicus-
hervormingen omdat ze in de lijn van Copernicus willen mee-evolueren. Zo heeft de RVA zich bij het opstellen van het bestuursplan laten leiden door de Copernicusvoorstelling, bijvoorbeeld door zich te engageren tot meer klantgerichte openingsuren. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) Het is nog niet duidelijk welke effecten Copernicus nog zal hebben op de instellingen van sociale zekerheid. De hervormingen op gebied van de leidinggevende ambtenaar, zoals het mandaat, waren oorspronkelijk niet van toepassing. Nu zouden ze wel doorgevoerd worden, maar de concretisering heeft nog niet plaats gevonden. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002)
80
Hoofdstuk 15: Strategisch management en beheer 15.1. Inleiding Het geïntegreerd management is het resultaat van een veranderingsproces dat verscheidene jaren geleden is begonnen met het formuleren van de missie (Baeck, 2000, p.5) De missie beschrijft de bestaansreden van de RVA. De Rijksdienst streeft er permanent naar om de missie in praktijk te brengen, onder meer door het formuleren van een strategie, de weg die de organisatie moet volgen om de missie te kunnen waarmaken. De missie en strategie bepalen dus de wijze waarop de beschikbare middelen worden ingezet. De strategische opties zijn dan de concrete actieterreinen waarop gedurende een zekere periode zal worden gewerkt om de missie te realiseren. Om de intenties die zijn opgenomen in de strategie te realiseren op het terrein, beschikt de RVA over een aantal instrumenten: enerzijds het definiëren van normen voor het dagelijks beheer en de opvolging ervan via de boordtabellen en de kostprijscalculatie, anderzijds het strategisch plan. Het strategisch plan is het geheel van grote nationale projecten en lokale jaaractieplannen die ieder jaar, in functie van de strategische opties, worden opgezet om de werking van de Rijksdienst te verbeteren (cf. bijlage C). Deze verbeteringsprojecten worden uitgewerkt en uitgevoerd onder begeleiding van het Change Management Team.
Figuur 15.1: samenvattend schema strategisch management en beheer (bron:Schollen, 2001)
81
15.2. Strategisch management Het strategisch management is bij de RVA één van de belangrijke domeinen die haar onderscheidt van andere overheidsorganisaties. Het bepalen van een richting zorgt ervoor dat de verbeteringsprojecten en de werknemers tot dezelfde doelen bijdragen in plaats van elkaar tegen te werken. Zo kan de RVA verspilling van middelen en moeite vermijden.
15.2.1. Missie “Wij willen: In België, als openbare dienst, een vervangingsinkomen verzekeren ten voordele van onvrijwillig werklozen en daarmee gelijkgestelden door het verzekeringsbeginsel met het solidariteitsbeginsel te verzoenen, en dit binnen een Europees verband. Wij willen ook, onder andere via het stelsel van tijdelijke werkloosheid en loopbaanonderbreking vermijden dat de contractuele band tussen werkgever en werknemer verbroken wordt en, in voorkomend geval, hem door activering van de uitkering tot stand brengen. Wij doen dit: §
Door tijdig en correct uitspraak te doen over het recht van de betrokkenen
§
Door de activering van de werkloosheidsuitkeringen te organiseren en te promoten
§
Door de uitgaven tijdig en op een correcte manier te verifiëren
§
Door oneigenlijk gebruik en bedrog, in het bijzonder de georganiseerde fraude, te voorkomen en te bestrijden
§
Door beleidsverantwoordelijken te adviseren over de doeltreffendheid van het gevoerde of voorgenomen beleid
§
Door alle betrokken personen over hun rechten en plichten te informeren, in voorkomend geval samen met de uitbetalingsinstellingen
§
Door de interne dienstverlening te optimaliseren
Wij staan voor: §
Klantgerichte beschikbaarheid en dienstverlening
§
Duidelijke en begrijpbare regels en procedures
§
Openstaan voor veranderingen
§
Efficiënt beheer van middelen
§
Erkend, ondersteund en gemotiveerd personeel
§
Een pro-actieve houding
§
Verantwoording zowel binnen als buiten de R.V.A.
§
Het waarborgen van rechtszekerheid en gelijke behandeling
82
§
Doeltreffende interne en externe communicatie
§
Samenwerking met alle betrokken partijen
§
De beloning van het personeel dat in teamverband de missie realiseert
§
Gerechtvaardigde en billijke beslissingen” (bron: Schollen, 2001, 2002)
•
De drie delen van de missie
De missie bestaat uit drie delen. §
Het eerste deel "Wij willen" beschrijft de einddoelstelling, de bestaansreden van de Rijksdienst, die richting geeft aan de werking van de Rijksdienst in algemene zin.
§
In het tweede gedeelte "Wij doen dit", worden de voornaamste opdrachten van de Rijksdienst omschreven. Deze opdrachten zijn geformuleerd in functie van de einddoelstelling.
§
In het derde gedeelte "Wij staan voor", vinden we de waarden die de manier bepalen waarop de Rijksdienst zijn opdrachten wil vervullen. Deze waarden verwijzen naar een organisatiecultuur die toelaat de doelstellingen optimaal te verwezenlijken. De missie is een verzoening tussen het klassieke en het nieuwe waardepatroon. Enerzijds zijn enkele van de klassieke waarden in de overheidssector erin terug te vinden, namelijk verantwoording, rechtszekerheid en gelijke behandeling.
Anderzijds zijn ook waarden opgenomen die geassocieerd zijn met de
hervormingen in het overheidsmanagement, zoals klantgerichtheid, openstaan voor veranderingen en aandacht voor het eigen personeel. •
Missiegedreven organisatie
De missie werd in 1995 opgesteld, na gesprekken van de top met medewerkers van de RVA. Een aantal werkgroepen, samengesteld uit vertegenwoordigers van de verschillende diensten stonden in voor de uitwerking. Bij de introductie van de missie was er, zoals verwacht, een weerstand tegen verandering, maar er rees nog een ander probleem omdat de invoering gelijk liep met een aantal privatiseringen. Het personeel dacht dat deze modernisering uiteindelijk zou leiden tot privatisatie, dat de leiding een verborgen agenda had (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002).
Verder zag de heer Baeck geen specifieke
uitdagingen bij het invoeren van een missie in een overheidsorganisatie. Als de missie voldoende algemeen is, zijn er overigens geen aanpassingen nodig bij beleidswijzigingen (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). De oorspronkelijke versie werd doorheen de jaren wel aangepast om in te spelen op veranderingen in de omgeving en in de taken van deze instelling. De leidinggevenden hielden daarbij rekening met de belangen van burgers-klanten, beleidsvoerders en partners. Daarnaast werd er ook bij de wijzigingen rekening gehouden men de inbreng van de werknemers. Als reden voor het invoeren van de missie gaf de heer Baeck op dat veel inspanning verloren gaat als niet iedereen in dezelfde richting werkt. Het doel was dus uniformering van de uitgangspunten van de
83
werknemers. De RVA is een missiegedreven organisatie, waar de missie aan de basis ligt van de dagdagelijkse activiteiten en waar dagelijkse problemen worden opgelost met de missie als leidraad. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002)
Daarom spreekt men ook van geïntegreerd
management: alle beslissingen inzake de uitvoering van de opdrachten en het beheer moeten aansluiten bij een missie die door het personeel gekend is en erkend wordt (Baeck, 2000, p.10). Volgens het jaarverslag vormt de missie “een globaal denk- en werkkader voor alle medewerkers” (jaarverslag 2000, p.243). De werknemers kunnen zich echter niet richten naar de missie als ze de inhoud niet kennen. Daarom wordt de missie gecommuniceerd aan alle personeelsleden, onder andere via het prikbord en informatiesessies. De omvorming tot missiegedreven organisatie betekent evenwel niet dat de procedures en regels overbodig zijn, wel dat deze op hetzelfde doel gericht zijn. Bovendien maakt de missie duidelijk dat de geest van de wet belangrijker is dan de letter (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). De missie vormt dus een aanvulling op de regulering en procedures; het sturingsmiddel vervangt de regels en procedures niet (gedeeltelijk), zoals Osborne en Gaebler suggereren (cf. 9.5.4).
15.2.2. Strategie De heer Baeck definieert een strategie als “het geheel van keuzes die worden gemaakt om de organisatie te laten overleven en die veel effect hebben op de externe klant, het personeel en de omgeving. Die keuzes zijn onomkeerbaar en vragen veel middelen”. Daaruit volgt dat de strategie gedurende een periode van verscheidene jaren niet verandert. De administrateur-generaal beschrijft de kern van de strategie als “snelle en correcte betaling van de rechthebbende, onafhankelijk zijn wat betreft statistieken en samenwerken met de partners”. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002) Ieder jaar bepaalt de Rijksdienst zijn prioriteiten voor het volgende jaar, aandachtsdomeinen binnen de strategie, in functie van: §
de resultaten van de consultatie van ambtenaren in de werkloosheidsbureaus en directies, de suggesties van het personeel worden in overweging genomen;
§
de resultaten van de boordtabellen;
§
de tussentijdse evaluatie van de lopende jaaractieplannen;
§
de stand van zaken van de lopende strategische projecten;
§
de ‘goede praktijken’ die ontdekt werden;
§
ontwikkelingen in onze omgeving die een invloed kunnen hebben op de werking van de RVA, aan het licht gebracht door de omgevingsscanning;
§
een analyse van de beschikbare middelen.
84
Om de strategie te concretiseren maakt de RVA gebruik van twee instrumenten: de centrale projecten en de jaaractieplannen. De werknemers zijn via het gebruik van multidisciplinaire teams betrokken omdat de organisatie hun ervaring en kennis dan maximaal kan benutten.
15.2.3. Jaaractieplannen De diensten – werkloosheidsbureaus en directies – zijn in principe vrij wat bepaling van de jaaractieplannen betreft, met twee beperkingen. Soms zijn ze verplicht om rond een bepaald domein een project te ontwikkelen en alle projecten moeten voldoen aan de onderstaande criteria. De jaaractieplannen moeten beantwoorden aan SMART, ze moeten met andere woorden Specifiek, Meetbaar, Ambitieus, Tijdsgebonden en Relevant zijn. Daarenboven dienen ze gevalideerd te zijn door het Change Management Team (CMT), wat enkel gebeurt als de jaaractieplannen aansluiten bij de strategie (cf. 15.1.6). Voortvloeiend uit die vereisten moeten de diensten een aantal gegevens doorgeven. Vooreerst moet de beginsituatie bekend zijn zodat men weet wat het probleem is, zonder te werken op indrukken. Het CMT wil ook gekwantificeerde doelstellingen, de methodiek, de indicatoren, de timing, de wijze van opvolgen en plannen inzake communicatie vernemen. Het CMT heeft dan een eerste zicht op de slaagkans van het project, kan bepalen wat de bijdrage tot het resultaat van de RVA is en of andere diensten hetzelfde initiatief reeds uitgevoerd hebben. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002)
15.2.4. Projectmanagement Voor de realisatie van de strategische opties maakt de RVA gebruik van projectmanagement. Dat wil zeggen dat volgens een vast stramien gewerkt wordt. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Voor 1998 vervulde een directie de functie van het projectteam, maar door een gebrek aan structuur waren de resultaten niet optimaal, vandaar de beslissing tot invoering van projectmanagement. De onderstaande procedure heeft betrekking op de centrale projecten, maar ook de jaaractieplannen worden uitgewerkt door projectteams, onder leiding van – meestal twee – projectleiders. De aangeduide projectleiders zijn naargelang de behoefte specialist, directeur of iemand van het middenkader. De projectverantwoordelijken stellen zelf hun team samen. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) Daarna vindt de briefing plaats, gevolgd door het opmaken van de projectplanning. Dan worden de middelen voor het project vastgelegd, na een analyse van de beschikbare budgettaire ruimte. Als volgende stap stellen de projectverantwoordelijken het projectcharter op. Elk centraal project vormt namelijk het onderwerp van een projectcharter, ondertekend door de heer Baeck en de projectleiders, waarin onder andere de doelstelling, verwachte resultaten en interne en externe beperkingen beschreven staan (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). De projectleiders sluiten ook een overeenkomst met de diensten, gevolgd door de definitieve validatie van de projectplanning. Vervolgens gebeurt de communicatie van het project naar het personeel.
85
Maandelijks rapporteren de projectverantwoordelijken aan het Change Management Team, ten behoeve van de maandelijkse evaluatie. Ongeveer halfjaarlijks heeft er een bespreking met de top van de RVA plaats, maar de timing kan afwijken als de top bijsturing nodig acht of als de projectleiders om een bespreking vragen. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) Na het einde van het project volgt een finale evaluatie, die vervolgens gecommuniceerd wordt.
15.2.5. Zelfevaluatie De RVA paste als eerste Belgische administratie de zelfevaluatie toe (Baeck, 2002, p.14). •
Common Assessment Framework
In 2000 gebruikte de Rijksdienst het Common Assessment Framework als instrument voor zelfevaluatie. Het CAF vertoont veel gelijkenissen met het eerder vernoemde EFQM-model (cf. 9.2), zowel wat methode als doelstellingen betreft, maar is speciaal ontwikkeld voor EU-overheidsadministraties. De doelstellingen situeren zich op het vlak van auto-evaluatie en benchmarken. Het instrument maakt het tevens mogelijk een link te leggen tussen de bestaande managementmethodes en –modellen. De methode komt neer op een evaluatie aan de hand van negen criteria: 1. leiderschap; 2. beleid en strategie; 3. human resources management; 4. externe partnerships (in plaats van materiële middelen in het EFQM-model); 5. proces- en veranderingsmanagement (in plaats van processen in het EFQM-model); 6. burger-klantgerichtheid (in plaats van de klantgerichtheid in het EFQM-model); 7. tevredenheid van het personeel; 8. impact op de samenleving; 9. meetbare resultaten (in plaats van bedrijfsresultaten in het EFQM-model). Bij de RVA werd de vragenlijst ingevuld door de directeurs, die vervolgens samen met de top tot een consensus kwamen. De analyse van de resultaten gebeurde in samenwerking met het European Institute of Public Administration (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). De resultaten van de zelfevaluatie lieten toe om de sterktes en zwaktes van de Rijksdienst te identificeren zodat een aantal verbeteringsmogelijkheden duidelijk werden (cf. Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p.76). De CAF-resultaten vormden dan ook een belangrijke input bij het opstellen van het strategisch plan. Het was niet eenvoudig om de scores toe te kennen en de toepasbaarheid van de CAF-criteria op de RVA was niet altijd even duidelijk. De betreffende problemen wegen evenwel niet op tegen de voordelen van een zelfevaluatie. De heer Baeck vernoemt er drie. Ten eerste komt de evaluatie minder bedreigend over zodat de resultaten waarschijnlijk betrouwbaarder zijn. Ten tweede worden de medewerkers tijdens hun dagelijkse werkzaamheden geconfronteerd met de sterkten en zwakten van de RVA en zijn dus een
86
waardevolle bron van informatie; de CAF-methode boort de bron aan. Ten derde laat de methode benchmarking toe. (Baeck, 2000, p.5-6) •
Benchmarken
De RVA maakte vóór het CAF-onderzoek al gebruik van benchmarken. Enerzijds vergelijkt de RVA haar processen met de processen van goede praktijken. Iedereen binnen de RVA kan suggesties doen wat betreft de externe goede praktijken, en zowel binnenlandse als buitenlandse organisaties komen in aanmerking voor bestudering. De enige voorwaarde houdt in dat de goede praktijken te maken moeten hebben met prioriteiten binnen het strategisch plan. Naast de externe benchmarking maakt de RVA ook gebruik van interne benchmarking. Op de directeursvergadering brengt de RVA-top de goede praktijken binnen de RVA ter sprake, om de jaaractieplannen maximaal te laten renderen. Bovendien zijn de jaaractieplannen op het intranet terug te vinden. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) Anderzijds vergelijkt de Rijksdienst de resultaten van de werkloosheidsbureaus via de maandelijkse boordtabellen en de jaarlijkse kostprijscalculatie.
De leidinggevenden kunnen aan de hand van de
kostprijscalculatie zien waar de kosten lager zijn. De cijfers worden wel gerelativeerd, de mogelijkheden van een klein bureau en die van een groot bureau zijn verschillend. De methodes van de beste WB’s kunnen overigens niet altijd worden overgenomen, omdat ze niet steeds overdraagbaar zijn of omdat het personeel deze methodes niet aanvaardt. Er gaat altijd een discussie aan vooraf, die eveneens plaats heeft in geval van externe goede praktijken. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002)
15.2.6. Change management team Het Change Management Team werd in 1995 opgericht. Deze stafdienst bestaat uit een multidisciplinair team dat als taak heeft het veranderingsproces te stimuleren, te coördineren en op te volgen. Hun opdracht omvat vier deeltaken: omgevingsscanning, advies en voorstellen in verband met het management, beoordelen of initiatieven in overeenstemming zijn met de missie en strategie en de ontwikkeling, coaching en opvolging van de strategische planning.
15.3. Beheer 15.3.1. Bevoegdheden De Regering bepaalt het beleid, maar de openbare instellingen van sociale zekerheid nemen deel aan de voorbereiding van de wetsontwerpen en koninklijke besluiten. De RVA neemt vaak het initiatief om advies te geven over de regelgeving, en heeft die adviesfunctie trouwens opgenomen in haar missie, maar het advies is niet bindend. Soms wordt het gevolgd, andere keren niet. Vóór de bestuursovereenkomst waren de bevoegdheden van de Regering als volgt. De Voogdijminister, in dit geval de Minister van Werkgelegenheid (Laurette Onkelinx), oefende administratief toezicht uit op
87
de sociale parastatale 18 (via een Regeringscommissaris in het beheerscomité). Samen met de Minister van Ambtenarenzaken en de Minister van Begroting moest zij akkoord gaan met de personeelsformatie. De Minister van Ambtenarenzaken was bevoegd inzake het statuut en de Minister van Begroting oefende via de Inspectie van Financiën toezicht uit op alle beslissingen met een financiële of budgettaire weerslag, zoals de toewijzing van overheidsopdrachten. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). De Voogdijminister vertegenwoordigde de Regering bij de onderhandelingen over het ontwerp van de Bestuursovereenkomst. Zij is ook bevoegd voor de jaarlijkse toetsing en het uitbrengen van verslag aan de Ministerraad. Samen met de Minister van Begroting heeft zij controlebevoegdheid. In praktijk is de opvolging van de diensten evenwel formeel toegewezen aan de Regeringscommissarissen. Zij voeren de controle uit op basis van stukken en ter plaatse. Daarnaast geven zij advies bij het vaststellen van de personeelsformatie en bij het ontwerp van begroting. Het Beheerscomité is bevoegd voor het algemeen beheer, onder andere voor het vaststellen van de personeelsformatie en het ontwerp van begroting. Ook het opmaken van de rekeningen behoort tot het bevoegdheidsdomein van het Beheerscomité.
Met betrekking tot de taken van de RVA kan het
voorstellen formuleren en adviezen geven, bijvoorbeeld voorstellen tot aanpassing van de reglementering. De vergaderingen vinden eenmaal of tweemaal per maand plaats, naargelang het aantal te bespreken punten. De regeringscommissarissen – de vertegenwoordigers van de regering – zien er op toe dat alle beslissingen wettelijk. Zij kunnen bovendien een beslissing aanvechten als deze strijdig is het algemeen belang, met andere woorden als ze niet kadert in het regeringsbeleid.
Daarnaast zetelen een
onafhankelijke voorzitter, de administrateur-generaal, de adjunct-administrateur-generaal en een secretaris in het comité. Dit zijn de niet-stemgerechtigde leden, enkel de leden van de werknemers- en werkgeversorganisaties zijn stemgerechtigd.
Het beheer door vakbonden en werkgeversorganisaties
(paritair beheer) is te verklaren door de financiering van de openbare instellingen van sociale zekerheid. Hun leden staan in voor het financieren van de uitgaven via hun sociale bijdragen.
Bij sommige
problemen hebben de vakbonden en het patronaat sterk uiteenlopende belangen. Door het paritair beheer is het mogelijk om tot een oplossing te komen die voor beide partijen aanvaardbaar is. De administrateur-generaal is bevoegd voor de dagelijkse leiding, hij heeft de bevoegdheden die nodig zijn om de continue werking van de RVA te garanderen. Samen met de adjunct-administrateur-generaal, de directeurs-generaal en de adviseurs-generaal organiseert hij de diensten, coördineert hun activiteiten en volgt de resultaten op.
Hij voert de beslissingen uit van het Beheerscomité, zorgt ervoor dat het
Beheerscomité de benodigde informatie krijgt, heeft de leiding over het RVA-personeel en
18
De benaming ‘sociale parastatale’ is, zoals reeds vermeld, nu vervangen door ‘openbare instelling van sociale zekerheid’
88
vertegenwoordigt de RVA in het Beheerscomité en in andere instellingen.
De heer Baeck wordt
gerespecteerd, ook door het Beheerscomité, en dat uit zich in een grotere vrijheid (Muelenaer, 2001, p.130) . Omdat de administrateur-generaal onmogelijk alles zelf kan doen, kan hij bepaalde taken delegeren aan zijn medewerkers, bijvoorbeeld het ondertekenen van betalingsopdrachten. De directieraad is een officiële instantie die deel uitmaakt van elke openbare instelling van sociale zekerheid. De raad is samengesteld uit de administrateur-generaal, die de voorzitter is, de adjunctadministrateur-generaal, de directeurs-generaal en de adviseurs-generaal. Deze instantie houdt onder andere toezicht op het verloop van de loopbaan van de vastbenoemde ambtenaren.
15.3.2. Boordtabellen (cf. bijlage D) De leidinggevenden van de RVA zijn van oordeel dat goed beheer onmogelijk is zonder objectieve, communiceerbare observaties. ‘Meten om te weten’ is een uitspraak die deel uitmaakt van de cultuur binnen de RVA en deels resulteert uit de invoering van de boordtabellen. De metingen maken het mogelijk om bij te sturen en zo een systeem van prestatiemanagement in stand te houden. Daarom registreert de RVA sinds juli 1993 gegevens over vrijwel elke activiteit die de werkloosheidsbureaus uitvoeren en voor een aantal directies van het hoofdbestuur. De registratie gebeurt op basis van 160 meetpunten (indicatoren), waarbij de meetprocedures en indicatoren werden bepaald in functie van de missie. Bepaalde metingen steunen op statistische procesbeheersing (SPC), een methode om door middel van willekeurige statistische steekproeven het foutenpercentage van de dossierbehandeling, dus de kwaliteit, te controleren. •
Ontwerpfase
Eerst werden de basisopdrachten van de RVA vastgelegd, vervolgens werden er voor elke basisopdracht eindproducten gedefinieerd, bijvoorbeeld geïnde bijdragen en uitbetalingen (cf. bijlage E).
Het
voorbereidende proces werd afgesloten met het bepalen van indicatoren voor elk eindproduct. Op basis van overleg werden er dan normen geformuleerd die specifiek, meetbaar, ambitieus, relevant en tijdsgebonden zijn. Bij het bepalen van de output ondervond de RVA geen problemen. Het resultaat (‘outcome’) bepalen heeft een hogere moeilijkheidsgraad, maar het meten van de effecten van het beleid behoort niet tot het verantwoordelijkheidsgebied van de RVA. De organisatie neemt enkel haar verantwoordelijkheid op voor de resultaten van de programma’s, zoals tevredenheid van de klanten. De RVA geeft wel feedback aan de regering over de beleidsbeslissingen, maar enkel in termen van output. Andere instellingen zijn belast met het analyseren van de beleidseffecten. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002)
89
•
Rapportering
Elke maand worden rapporten opgemaakt. §
Een eerste reeks boordtabellen situeert zich op niveau van de hele RVA. Dit is een algemeen instrument om verslag uit te brengen over de maandelijkse boordtabellen aan de administrateurgeneraal.
§
Een tweede reeks bevat exceptietabellen, dit zijn boordtabellen waarin de resultaten worden opgenomen die afwijken van de overeengekomen normen of die dreigen buiten de normen te vallen. De exceptietabellen maken het mogelijk om doelgericht op te treden vermits een snelle reactie mogelijk is en er een focus is op probleemgebieden. De werkloosheidsbureaus en directies gebruiken de exceptietabellen voor de opvolging van hun taken en opdrachten.
§
Een derde reeks bestaat uit meer gedetailleerde boordtabellen die worden opgemaakt voor elk werkloosheidsbureau en per opdracht. Deze worden dus gebruikt om verslag uit te brengen over de activiteiten van de betreffende dienst aan de diensthoofden, verantwoordelijk voor de uitvoering van een bepaalde opdracht. De boordtabellen worden bovendien gecommuniceerd naar het personeel toe.
Ondersteuning op vlak van informatica is onontbeerlijk om optimaal gebruik te kunnen maken van de grote hoeveelheid informatie. Daartoe werden bij de RVA twee instrumenten ontwikkeld: MISUS en de Cockpit. De directie Informatica heeft recent een derde hulpmiddel: een ‘Balanced Scorecard’ die de belangrijkste maatstaven structureert in de luiken resultaten, klanten, processen en verbeteringen. •
Doel
De doelen zijn meervoudig en situeren zich zowel op gebied van dagelijks beheer als op gebied van strategisch beheer. Een eerste functie is activiteitenopvolging, met name toezien op de realisatie van opdrachten en doelstellingen. Ze zijn tevens essentieel voor de kostprijsanalyse, ingevoerd om een efficiënt gebruik van middelen mogelijk te maken. Daarnaast vervullen ze een rol met betrekking tot het personeelsbehoeften- en personeelsallocatiemodel. Bovendien vormen de boordtabellen een waardevol hulpmiddel bij de strategiebepaling en –opvolging. Als gevolg van Copernicus is er een vijfde functie bijgekomen: toetsing van de naleving van de bestuursovereenkomst. De boordtabellen hebben als voordelen dat ze een snelle opsporing van problemen en reactie daarop mogelijk maken, leiden tot anticipatief beheer bij verwachte achteruitgang van een bepaalde indicator en diepgaander overleg over de gemeten tendensen accommoderen.
15.3.3. Kostprijscalculatie Voor een grote organisatie als de RVA is het belangrijk dat er een goed zicht is op de kostenstructuur. Naast het klassieke boekhoudsysteem heeft de RVA dan ook een eigen model voor kostprijscalculatie ontwikkeld. De kostprijscalculatie laat toe om een antwoord te geven op drie vragen.
90
-
Waar worden de werkingskosten van de RVA gemaakt (in welke dienst)?
Beantwoording
hiervan is mogelijk door de 27 kostensoorten direct of via een verdeelsleutel toe te wijzen aan 54 kostenplaatsen. -
Voor welke taken worden de werkingskosten aangewend (bijvoorbeeld toekennen van het recht, controleren, informatieopdrachten)? Deze informatie is beschikbaar door de kosten per kostenplaats te groeperen per basisopdracht.
-
Worden de werkingskosten aangewend voor het vervullen van kernactiviteiten (bijvoorbeeld terugvorderen, controleren, …) of ter ondersteuning van kernactiviteiten (bijvoorbeeld informatica, personeel, …)? De kosten worden dus opgesplitst naar kostensoort, respectievelijk operationele en supportkosten.
Door de kostprijscalculatie te linken aan de boordtabellen kan het verband worden gelegd tussen financiële informatie en operationele informatie en is een berekening van de kostprijs per eenheid product mogelijk, zowel de operationele als de totale kost (bvb. hoeveel kost het om een attest af te leveren ?). De kostenevolutie in de tijd wordt beoordeeld en er vindt benchmarking plaats tussen de werkloosheidsbureaus onderling en tussen de RVA en andere instellingen van sociale zekerheid.
15.3.4. ProMES •
Reden voor invoering ProMES
Omwille van de verschillen tussen de controlediensten en de andere diensten heeft de RVA een afzonderlijk prestatiemanagementsysteem ingevoerd voor de controlediensten. situeert zich op gebied van de klant.
Een eerste verschil
Alle diensten van de RVA, met uitzondering van de
controlediensten, hebben te maken met een ‘clientèle captive’. De klanten hebben geen andere keuze en de RVA kan niet anders dan de sociaal verzekerde aanvaarden. Bij de uitoefening van de controleactiviteit daarentegen, kan de RVA zelf bepalen wie ze controleert (‘client forcé’). Een tweede verschil heeft te maken met het aspect output. In een klassieke dienst zijn de verwachte output en resultaten duidelijk, bijvoorbeeld op gebied van afwerkingtermijnen en correctheidsgraad. Niemand zegt echter aan de controlediensten hoeveel processen-verbaal ze moeten opstellen. Het gewone prestatiemanagement voldeed dus niet (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). •
De methode
Vanuit de behoefte aan een meer doelgerichte planning zocht de RVA naar een methode om de resultaten van de controles te meten en hun evolutie op te volgen. Perverse effecten, zoals een stijging van het aantal betwiste zaken, moesten worden vermeden. De zoektocht mondde uit in de implementatie van ProMES, een methode voor het meten en verbeteren van de inspanningen van de controlediensten. De keuze viel op ProMES omdat het betreffende systeem veel aandacht besteedt aan de motivatie van de
91
personeelsleden. Het personeel overlegt welke inspanningen zullen leiden tot het beste resultaat en kan de link leggen tussen de geleverde inspanningen en de resultaten van de inspanningen, waardoor
de interne motivatie van de werknemers stijgt. De controleurs werkten zelf het systeem uit. Eerst heeft een aantal medewerkers uit de WB’s de activiteiten van de controlediensten in detail beschreven. Vervolgens bepaalden ze voor elke activiteit één of meer producten. Daarna zochten ze voor elk product een indicator. Enkele werknemers bepaalden vervolgens de te behalen resultaten. Het eindresultaat werd ter validering voorgelegd aan de totale groep van controleurs, waarna de top van de RVA en de beheerders hun goedkeuring gaven. De controleurs mochten dus meebepalen waar de zwaartepunten moeten liggen om zoveel mogelijk resultaten te halen (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Zo houdt het systeem rekening met de specifieke taken en omstandigheden waarin de sociaal controleurs werken en zijn de medewerkers meer betrokken. Het niveau van functioneren wordt maandelijks uitgedrukt in een globale doelmatigheidsindex, gebaseerd op de relevante indicatoren. De index maakt deel uit van het maandelijkse feedbackrapport. •
Evaluatie
De evaluatie van het systeem is over het algemeen positief. De controleurs onthaalden ProMES goed en de methode bracht verscheidene voordelen met zich mee. De medewerkers kunnen hun inspanning koppelen aan het resultaat en voelen zich daardoor verantwoordelijk voor het resultaat; door de regelmatige feedback kunnen de diensten hun zwakke en sterke punten analyseren en ProMES laat toe om efficiënter te werken, omdat de sociaal controleurs prioriteiten kunnen stellen na evaluatie van de voorbije maanden. Het stellen van prioriteiten bevordert de samenwerking tussen de sociaal controleurs onderling en de binnendienst. ProMES heeft echter één nadeel: de administratieve last is gestegen, zowel voor de administratieve dienst als voor de controleurs.
15.3.5. Werkloosheidsbureaus De werkloosheidsbureaus zijn autonoom bij het nemen van hun beslissingen, zowel de strategische (cf. 15.1.3) als de beheersbeslissingen. De directeur is bevoegd voor het personeel, de organisatie en de toepassing van de RVA-reglementering en -onderrichtingen. Wat de reglementering betreft, waken de leidinggevenden er wel over dat er geen te grote verschillen zijn tussen de beslissingen die de verschillende WB’s nemen. Significante verschillen komen namelijk meteen in de pers. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) De directeur beschikt over een aantal instrumenten om zijn WB op te volgen en te sturen, voornamelijk de boordtabellen, statistische procesbeheersing en kostprijscalculatie. De werkloosheidsbureaus kunnen daarnaast ook hun eigen beheersinstrumenten opbouwen. De beheerstabel ‘knipperlichten’ van het WB Bergen is daar een voorbeeld van. De tabel geeft wekelijks de stand van zaken in de diensten weer en de
92
eventuele bijsturingen gebeuren onmiddellijk. De functie is tweevoudig: enerzijds is het een hulpmiddel om de opdrachten goed te volbrengen, anderzijds zijn de objectieve gegevens een communicatiehulpmiddel om iedereen op de hoogte te houden van eventuele moeilijkheden en om beslissingen te verduidelijken.
Het heeft als gevolg dat de kaderleden samen naar een oplossing zoeken voor de
problemen die zich voordoen. Om toch een zekere mate van controle en invloed op het beleid van de werkloosheidsbureaus uit te oefenen beschikt de RVA over een aantal sturingsinstrumenten. Teneinde structuur in het overzicht te brengen, is de indeling van Bouckaert en De Corte gebruikt. JURIDISCH
ECONOMISCH
COMMUNICATIE
ORGANISATORISCH
Contracten
Prestatiebegroting
Rapporteringscyclus
Opvolgingsorganen
Protocollen
Outputsturing
Periodieke evaluatie
Eenheid van aansturing
Convenanten
Kostenefficiëntie
Informatieplicht
Doelmatigheidsanalyse Tabel 15.1: beleidsinstrumenten als koppelingsinstrument (bron: Bouckaert, De Corte, 1999, p.3) Volgens de heer Schollen komen de vier bovenstaande aspecten aan bod bij de sturing van de werkloosheidsbureaus. De bestuursovereenkomst komt onder de noemer juridisch te staan. De werkloosheidsbureaus gaan niet rechtstreeks de verbintenis aan, maar de bestuursovereenkomst bevat wel engagementen in hoofde van de WB’s. Bij de uitvoering van de strategische plannen is er het projectcharter, een verbintenis die men volgens de heer Schollen kan beschouwen als een - weliswaar intern - contract of protocol. De kostprijscalculatie en de boordtabellen vormen het economisch aspect van de sturing. Vooral de boordtabellen zijn belangrijk, aangezien de RVA ze als het belangrijkste sturingsinstrument gebruikt. Daarnaast is het luik communicatie niet te verwaarlozen. Het CMT valideert de jaaractieplannen enkel en alleen als de vereiste informatie over het project gekend is.
Eenmaal de projecten in uitvoering zijn,
dient het WB regelmatig te rapporteren aan de leidinggevende ambtenaar, de heer Baeck.
De
communicatie over de strategische plannen verloopt evenwel in de twee richtingen, evenals de communicatie over de dagelijkse activiteiten. De evaluatie door de RVA-top van het dagelijkse beleid vindt plaats onder vorm van de maandelijkse directeursvergadering. Eén van de agendapunten van de vergadering is namelijk de bespreking van de activiteitenstatistieken. De directie Interne Audit, te plaatsen in de kolom ‘organisatorisch’, bereidt de maandelijkse directeursvergadering voor. De directie ontvangt de activiteitenstatistieken van de WB’s, automatisch doorgestuurd voor zover de statistieken taken betreffen die de werknemers uitvoeren op hun terminal (95%). Interne audit bestudeert dan de statistieken in combinatie met de maandverslagen, waarin de
93
analyse van de cijfers opgenomen is. Het analyseverslag met de conclusies wordt besproken met de directeurs. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002)
15.3.6. Ideeëngeneratie De beleidsadviezen komen zowel van de leidinggevenden als van de basis. De werknemers kennen immers de effecten van het gevoerde beleid en halen ideeën uit hun ervaring op het terrein. Om de informatiedoorstroming te verbeteren en de werknemers aan te moedigen hun ideeën kenbaar te maken, is in 2000 een speciale procedure ontwikkeld.
De procedure het maakt mogelijk om de suggesties
onmiddellijk te laten doorstromen naar het bevoegde beslissingsniveau. Doordat de informatie geen omweg meer maakt, gaat er geen tijd meer verloren en vergroot de accuraatheid (van der Krogt, 1993, p.306). Het kan gebeuren dat het voorstel onmiddellijk, of na verdere uitwerking, toegepast wordt. Eventueel kan de top beslissen om een voorstel verder te onderzoeken en het voor te leggen aan de Minister of het beheerscomité. Tenslotte zijn er suggesties die de top afwijst na het uitvoeren van de kosten/baten-analyse. Het betrokken personeel krijgt altijd gefundeerde feedback en kan via het intranet te weten komen hoever de procedure van beoordeling gevorderd is. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Oorspronkelijk geloofden de ambtenaren niet in dit systeem, daarom kunnen ze de resultaten nu op het intranet terugvinden. De procedure sluit aan bij de visie dat ‘de administratie moet worden veranderd met de ambtenaren mee’. De heer Baeck is namelijk een voorstander van participatief management (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002).
94
Hoofdstuk 16: Personeelsbeleid 16.1. Inleiding Naast de veranderingen – vooral in bevoegdheden (cf. 15.2.1) – teweeggebracht door de bestuursovereenkomst, heeft de RVA de laatste jaren zelf wijzigingen doorgevoerd in het kader van het verwezenlijken van een geïntegreerd personeelsbeleid. HRM vervangt de loutere toepassing van het personeelsstatuut. De Rijksdienst beoogt door het HRM de werknemers te sensibiliseren en hen een gevoel van verantwoordelijkheid te geven ten aanzien van hun taak. De kwaliteit van de dienstverlening en het imago van de RVA zijn immers in grote mate afhankelijk van het functioneren van de medewerkers. Het personeelsbeleid is slechts in beperkte mate gedecentraliseerd. Op basis van de modellen wordt aan elke dienst een aantal ‘budgettaire eenheden’ (equivalent aan een aantal personeelsleden) toegewezen, daarbinnen hebben de diensten een zekere mate van vrijheid inzake personeelsbeleid (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002).
16.2. Beheersinstrumenten 16.2.1. Modellen De RVA is in hoge mate arbeidsintensief, zodat 80 % van de werkingskosten van de organisatie uit personeelskosten bestaat. Het is dus primordiaal dat laatstgenoemde kostengroep goed beheerst wordt. De RVA maakt voor het beheer gebruik van twee modellen: één voor het bepalen van de behoefte aan personeel en één voor het toekennen van personeel aan de verschillende diensten. In beide gevallen is het de bedoeling de vraag naar personeel te objectiveren. Door regelmatige metingen wordt de evolutie in de opdrachten, waaronder het volume van de activiteiten, nauwkeurig opgevolgd. Op basis van de resultaten van de kostprijscalculatie kan worden overgegaan tot personeelsverschuivingen. Op diensten waar er meer dossiers moeten worden behandeld zal er personeel worden toegevoegd. De verschuivingen houden ook in dat mensen kunnen worden weggehaald op diensten die te duur zijn. De modellen houden niettemin met meer rekening dan alleen het aantal te verwerken dossiers. In de berekeningswijze die de RVA hanteerde sinds 1993 stond de verwachte werkhoeveelheid centraal. De oorspronkelijke formule hield echter onvoldoende rekening met de stijgende moeilijkheidsgraad van de taken en met de inspanningen op vlak van afwerkingtermijnen, kwaliteit en motivatie van de beslissingen en klantvriendelijkheid. Daarom ontwikkelde een team een nieuwe formule die het aantal dossiers en hun complexiteit beter in rekening brengt.
95
16.2.2. Functiebeschrijving en competentieprofielen De ontwikkeling van de functiebeschrijvingen en competentieprofielen heeft op meer dan één gebied binnen het personeelsbeleid een weerslag gehad.
Ten eerste vormen de functiebeschrijvingen en
competentieprofielen instrumenten om opleidingsbehoeften in kaart te brengen. Ten tweede fungeren ze als hulpmiddel bij loopbaanbeheer. Ten derde zijn ze nuttig bij evaluatie van de medewerkers. Tenslotte, niet minder belangrijk, spelen de instrumenten een rol bij de analyse van de personeelsbehoeften en worden ze gebruikt om de werving en selectie te optimaliseren.
Via hun verschillende
gebruiksmogelijkheden helpen de functiebeschrijvingen en competentieprofielen om
de
bekwaamheden van het personeel optimaal in te zetten. Het ontwikkelingsproces bestond uit drie stappen. Eerst beschreef een werkgroep de taken van de werknemers, namelijk hun activiteiten en de deelgebieden waarin men resultaat moet behalen. Daarna groepeerde het team de taken in functiefamilies, met als criterium de verschillende punten van de missie 19 . Vervolgens richtten de teamleden hun aandacht op de vaardigheden die de medewerkers moeten hebben, enerzijds de vaardigheden nodig om hun specifieke functies uit te oefenen, anderzijds de sleutelvaardigheden die elke RVA-ambtenaar moet bezitten. De functiebeschrijvingen en competentieprofielen maken het mogelijk om de menselijke middelen optimaal te benutten, maar de instrumenten bieden ook voordelen voor de medewerkers. De werknemers kunnen hun functie beter uitoefenen en eventueel hun vaardigheden ontwikkelen voor een andere taak. Op termijn zullen de instrumenten een stimulans zijn voor de werknemers om hun tewerkstelbaarheid te vergroten, wat ten goede komt aan zowel werknemers als werkgever.
16.3. Aanwerving De meeste personeelsleden zijn statutair benoemd, een deel van het personeelsbestand is contractueel aangeworven. In vergelijking tot andere overheidsinstellingen zijn er bij de RVA echter een hoog percentage contractuele ambtenaren werkzaam. De reden daarvoor is de behoefte aan flexibiliteit van het personeelsbestand, gezien de werkdruk hoofdzakelijk wijzigt in functie van de werkloosheid in België . De aanwervingsprocedure voor vastbenoemden bestaat uit verschillende stappen. Eerst stelt Selor of de instelling, in casu de RVA, het gewenste profiel van de kandidaten op basis van functiebeschrijvingen en competentieprofielen. Dan volgt de selectie, georganiseerd door Selor. Enerzijds zijn er vergelijkende selecties om algemene functies in te vullen. Anderzijds zijn er soms bepaalde voorkennis, vaardigheden of ervaring vereist. De resultaten bepalen de plaats van de kandidaat op de lijst. De geslaagden kunnen deelnemen aan de eigenlijke selectieprocedure.
De organisatie kan een bijkomende mondelinge of
19
Ze keken dus tot welke punten van de missie de respectievelijke functies bijdragen. De verschillende elementen van de missie bepaalden de groepen.
96
schriftelijke proef organiseren voor de geslaagden van de algemene selecties. De laatste stap is een selectie-interview. De eerste selectie gebeurt hoofdzakelijk op basis van theoretische kennis en ervaring, CV’s komen er niet aan te pas. Bij het selectie-interview kan bijvoorbeeld de vrijetijdsbesteding wel in overweging worden genomen, maar de plaats van de kandidaat in de rangschikking weegt het meest door. Op gebied van de aanwerving is het personeelsbeleid al gedeeltelijk gedecentraliseerd, de lijnmanager heeft inspraak bij de aanwerving van personeelsleden voor zijn dienst. De beslissing welke kandidaat het meest geschikt is, wordt in samenspraak met de HRM&D-afdeling genomen.
16.4. Beoordeling Vanaf eind 2002 zal een nieuw evaluatiesysteem, de functioneringscyclus, van toepassing zijn op alle personeelsleden van de RVA. De ambtenaren zullen tweemaal per jaar, in groep en individueel, de cyclus doorlopen. Nu is, behalve voor een aantal proefpersonen, het oude systeem nog van toepassing. Het oude systeem bestaat uit ‘individuele fiches’ waarop goede en slechte prestaties worden genoteerd. Wanneer er daar reden toe is, niet noodzakelijk jaarlijks, past de leidinggevende de op de fiche vermelde beoordeling aan. Vóór de functioneringscyclus vond er dus geen echte evaluatie plaats. De cyclus heeft een viervoudige functie. Ten eerste draagt het systeem bij tot een optimale realisatie van de doelstellingen van de RVA, ten tweede weten de werknemers wat de chef van hen verwacht en of hij tevreden is, ten derde weten zij wanneer de leidinggevende verbetering verwacht en ten vierde krijgen zij een beter zicht op hun ontwikkelingsmogelijkheden. Het is dus de bedoeling de werknemer zo beter te ondersteunen en een duidelijke koppeling aan te brengen tussen de vereiste competenties en de ontwikkeling van de ambtenaar. Daarom begint de functioneringcyclus met een gesprek tussen de medewerker en de functionele chef over de functie-inhoud en de competenties die de medewerker nodig heeft om zijn taken uit te voeren. Daarna zal de chef doelstellingengesprekken houden, per groep werknemers en individueel. Het vastleggen van de objectieven gebeurt in overleg. Later volgt een tussentijds functioneringsgesprek om na te gaan of de werknemers de doelstellingen kunnen realiseren en om eventuele problemen te bespreken. De chef heeft de kans om zijn appreciatie te tonen voor wat de werknemers verwezenlijkt hebben, acties af te spreken en bij te sturen.
Ook de verdere loopbaan kan een gesprekonderwerp zijn.
Een afsluitend
functioneringsgesprek vormt de laatste fase van de cyclus.
97
16.5. Motivatie en beloning 16.5.1. Externe motivatie •
Financiële beloning
De geldelijke beloning is op dit ogenblik nog niet prestatieafhankelijk, hoewel de kwantiteit en kwaliteit van het geleverde werk reeds gemeten wordt. De bestuursovereenkomst bepaalt evenwel dat de RVA een eigen statuut mag uitwerken en dus initiatieven op dit gebied kan nemen. De heer Baeck is voorstander om van dit recht gebruik te maken en prestatiebeloning in te voeren voor alle personeelsleden, evenwel in functie van de teamprestatie. Volgens de heer Baeck zullen de metingen aan de basis van de beloning zo worden gekozen dat de resultaten onbetwistbaar zijn en de betrokkenen deze niet kunnen manipuleren. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Ook de heer Schollen is een voorstander van groepsgewijze prestatiebeloning, en meent dat dergelijke prestatiebeloning wel haalbaar is, maar niet gemakkelijk te realiseren. Eén van de problemen zal de bepaling van de groepen zijn: een basis definiëren om de medewerkers in te delen in groepen. Als, ondanks een hogere werkdruk, een lager foutenpercentage behaald werd in de dossiers loopbaanonderbreking, dan is de vraag wie een beloning mag krijgen: enkel de mensen van de verantwoordelijke dienst of iedereen die meegeholpen heeft om dit resultaat te bereiken. Bovendien heeft niet elke groep dezelfde mogelijkheden, de prestatie van de werkloosheidsbureaus is bijvoorbeeld afhankelijk van hun grootte en van de uitbetalingsinstellingen met wie ze samenwerken. Individuele prestatiebeloning acht de heer Schollen niet wenselijk. Teamwerk is belangrijk in de RVA, gezien de doelen per dienst of per domein gesteld zijn. Bovendien zorgt teamwerk voor sociale controle, de groep treedt met andere woorden zelfcorrigerend op als bepaalde medewerkers hun taak niet kunnen of willen opnemen.
Individuele prestatiebeloning zou dus een negatief effect kunnen teweegbrengen.
(gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) De prestatiegebaseerde beloning is echter nog geen feit, de beloning van de meeste personeelsleden is nog steeds vast en gebeurt conform de loonschalen in het statuut. Omdat het bijzonder moeilijk bleek om informatici aan te trekken, vormen zij echter een uitzondering op de regel. De openbare instellingen van sociale zekerheid hebben een coöperatieve vennootschap opgericht die haar personeelsleden - de informatici - marktconform kan belonen. Deze werknemers worden gedetacheerd naar de openbare instellingen van sociale zekerheid die de kosten van de vennootschap dan vergoeden. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002).
De constructie vormt eigenlijk een alternatief voor de
arbeidsmarkttoeslagen, voorgesteld door Weggemans (cf. 9.7.4). Uit de CAF7-enquête (cf. 16.5.3) blijkt echter dat ook de andere werknemers ontevreden zijn over het ‘normale’ salaris en de premies. Ze zijn bovendien van mening dat gelijk werk niet gelijk beloond wordt.
98
Zelfs de vergoeding van de administrateur-generaal komt niet in de buurt van een marktconforme beloning. Slechts 3500 € (netto per maand) staat tegenover zijn taak als leidinggevende van de RVA, wat zeer weinig is in vergelijking met bedrijfsleiders die dezelfde verantwoordelijkheid dragen.
Het is
natuurlijk moeilijk om de wedde van een ambtenaar te vergelijken met de vergoedingen in de privésector, vooral omwille van het grotere pensioen en de werkzekerheid die een ambtenaar heeft, maar als we vergelijken met de vaste en variabele vergoeding van andere managers, zelfs managers van overheidsbedrijven, dan is de te overbruggen kloof wel erg groot. •
Niet-monetaire beloning
De financiële beloning blijkt niet het belangrijkste aspect te zijn. De werknemers hechten het grootste belang aan het uurrooster, de vakanties en een soepele combinatie van beroeps- en privé-leven, en zijn daar zeer tevreden over (zoals blijkt uit CAF7). De RVA biedt hen namelijk een soepele arbeidsregeling aan, zoals de mogelijkheid om een maand verlof zonder wedde en loopbaanonderbreking te nemen, maar ook kinderopvang en een bedrijfsrestaurant. Zoals alle federale ambtenaren genieten de RVA-werknemers ook een grote korting bij de aankoop van een treinabonnement. Tenslotte kunnen de werknemers gebruik maken van een ruim aanbod aan opleidingsmogelijkheden, zowel interne als externe opleidingen. De RVA is dus een goede keuze voor wie een goede combinatie wil van beroeps- en privé-leven, maar veel extralegale voordelen uit de privé-sector ontbreken.
Zelfs het topmanagement heeft geen
bedrijfswagen voor privé-gebruik. Ondanks de afwezigheid van prestatiebeloning en extralegale voordelen, worden goede werknemers wel beloond, namelijk door stijging van de verantwoordelijkheden.
De besten worden de directe
medewerkers van de heer Baeck, wat niet alleen positief is voor de betrokken werknemers, maar tevens bijdraagt tot het succes van de RVA (gesprek met de heer Lievens, Brussel, 22/3/2002)
16.5.2. Interne motivatie De RVA probeert de interne motivatie van haar werknemers te verhogen, hoewel de resultaten van de inspanningen eigenlijk nooit gemeten zijn (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Een belangrijke bron van interne motivatie is het betrekken van de werknemers.
Participatief
management is geen hol begrip binnen de RVA. De instelling moedigt de werknemers aan tot het geven van voorstellen inzake strategie, beheer en beleid. Daarnaast zijn de medewerkers betrokken bij de realisatie van de strategie (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Een aspect van de realisatie bestaat uit het geven van opleiding. Veel van de lesgevers zijn werknemers van de werkloosheidsbureaus.
99
Doordat ze kunnen bijdragen tot de opleiding van hun collega’s voelen ze dat de RVA hun kennis waardeert. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) Interne motivatie vloeit ook voort uit de informatiedoorstroming 20 (Depré, Hondeghem et al., 1995, p.48). Ten eerste ontvangen de werknemers informatie over de missie, de strategische projecten en het beheer. De betreffende informatie draagt overigens bij tot de verwezenlijking van het participatief management. Daarnaast zien ze de resultaten van hun inspanningen en ontvangen ze feedback over hun evaluatie. ProMES verhoogt de interne motivatie op twee manieren, waarvan de eerste wijze eigenlijk neerkomt op meer informatie. De controleurs zien namelijk de band tussen hun inspanningen en het resultaat. De tweede stimulans houdt in dat de controleurs mogen meebepalen hoe ze hun werk organiseren, met andere woorden wie, waar en wanneer ze controleren. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Naast participatief management en informatievoorziening zijn dus ook de modaliteiten van de taakuitvoering een bron van motivatie.
Ten eerste hebben sommige medewerkers inspraak in de
organisatie van hun werk. Ten tweede hebben ze door de missie een doel voor ogen. Ten derde hebben de werknemers van verscheidene werkloosheidsbureaus de mogelijkheid om gedurende een korte tijd hun functie te ruilen. Door het ‘ontdekkingscontract’ zien ze de plaats van hun taak in het geheel en verhoogt hun betrokkenheid.
Tenslotte blijkt dat de werknemers tevreden zijn over enerzijds de
duidelijke en nauwkeurige omschrijving van de taken, maar anderzijds ook over de onafhankelijkheid in de uitvoering van het werk.
16.5.3. Succes van het motivatie- en beloningsbeleid Volgens de heer Baeck kan de RVA kwantitatief en kwalitatief het personeel aantrekken dat deze organisatie nodig heeft, en hij merkt op dat het verloop vrij laag is, hoewel relatief veel contractueel personeel werkzaam is bij de RVA (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Bovendien blijft het verloop constant, ondanks de versoepeling van de reglementering inzake mobiliteit. Dat bleek uit de jaarlijkse studie over de personeelsrotatie, verricht door de directie Human Resources en Development. Om de tevredenheid 21 van het personeel te meten, werden de medewerkers in 2001 verzocht de anonieme CAF7-enquête in te vullen.
Het was de eerste maal dat een Belgische openbare instelling een
tevredenheidsenquête uitvoerde. CAF7 is een vragenlijst over alle aspecten die een rol spelen in de relatie tussen werkgever en werknemer. Uit de resultaten van de CAF-analyse bleek namelijk dat de RVA minder goed scoorde op het criterium ‘tevredenheid van het personeel’. De Rijksdienst beschikte evenwel enkel over indrukken.
Het tevredenheidonderzoek maakte het mogelijk om objectieve
informatie te verkrijgen over de tevredenheidsgraad, de aspecten die tevredenheid en betrokkenheid beïnvloeden en de prioritair te verbeteren aspecten. 20
Depré, Hondeghem en Moreels trokken deze conclusies op basis van een enquête bij het Ministerie van Financiën
100
Een gespecialiseerd onderzoeksbureau stond in voor het ontwerpen van de vragenlijst, maar ook in de ontwerpfase hadden de werknemers inspraak, en dat was waarschijnlijk een van de redenen voor het succes van de enquête: 74,3 % van de werknemers vulde ze in. Zij gaven hun werkgever een 7/10, volgens het onderzoeksbureau een gemiddelde score. Naast een indicatie van de tevredenheid vormden de resultaten van het onderzoek ook een aanknopingspunt voor verbeteringsinitiatieven. De resultaten werden zowel voor de diensten afzonderlijk als voor de gehele RVA geanalyseerd en leidden tot verbeteringsmaatregelen op lokaal en nationaal vlak. Om het zwakke punt – de tevredenheid van het personeel – verder te kunnen verbeteren, zal de RVA een personeelstevredenheidindex opstellen op basis van een jaarlijkse tevredenheidenquête. De resultaten van de bevraging zullen worden vergeleken met die van andere organisaties, maar voorlopig zijn er geen vergelijkbare organisaties die een tevredenheidenquête uitgevoerd hebben. .
16.6. Opleiding Opleiding is al geruime tijd een aandachtspunt binnen de RVA, een instelling die de principes van de ‘lerende organisatie 22 ’ huldigt. In een voortdurend veranderende omgeving is het namelijk essentieel dat permanent leren deel uitmaakt van de bedrijfscultuur. Opleidingsbehoeften worden bepaald in functie van de strategische projecten, op basis van lokale behoeften of ad hoc, bijvoorbeeld in geval van nieuwe reglementering. Vanaf 2001 vormt ook de beschrijving van de kerncompetenties en functies een input in dit proces.
Het Nationaal
Opleidingscentrum (NOC) voert de opleidingsactiviteiten uit, onder andere vorming met betrekking tot leidinggeven, op vraag van de RVA-top, de directeuren of de betrokken ambtenaren. Om de opleiding af te stemmen op de behoeften, kan het centrum de verantwoordelijken van de betrokken diensten betrekken bij het concipiëren van de programma’s. Zoals reeds vermeld werd, zijn de lesgevers ook elders in de RVA tewerkgesteld, om perfecte kennis van de reglementering en een toetsing aan de dagelijkse praktijk te garanderen. In elk werkloosheidsbureau en elke directie van het hoofdbestuur is er een ambtenaar die de rol vervult van contactpersoon met het NOC. De lokale opleidingsverantwoordelijke helpt de opleidingsbehoeften detecteren, zorgt dat de behoefte aan opleiding, geaggregeerd en individueel, voldaan wordt, evalueert de resultaten van de opleidingen en verzekert dat de werknemers de opgedane kennis gebruiken. Recent zijn er ook regionale HR-medewerkers aangesteld die de individuele ontwikkelingsplannen opvolgen en de opleidingsbehoeften helpen identificeren. 21
Tevredenheid gaat niet altijd samen met hogere motivatie, maar er is wel een verband met de inzet van de werknemers. 22 Een lerende organisatie besteedt veel aandacht aan permanente optimalisatie van processen, technologie en de kennis en vaardigheden die in de onderneming aanwezig zijn. Een praktijkgericht kennisplatform behoort eveneens tot haar doelstellingen. (Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, 2000, p. 8)
101
Naast de georganiseerde opleidingen beschikt de RVA over een open leercentrum, opgericht ter bevordering van de leercultuur.
De kennisoverdracht verloopt met behulp van multimediale
zelfstudiepakketten. De werknemers hebben bovendien de kans om een stage te doen, om meer kennis te verwerven met betrekking tot de eigen functie of – voor de stafmedewerkers – om kennis te maken met de werking van een werkloosheidsbureau. De opleidingen zijn van diverse aard. Tot het aanbod behoren onder andere opleidingen betreffende de reglementering en informaticalessen. Eén van de belangrijkste categorieën is managementopleiding. Zo hebben 496 kaderleden de cursus managementtechnieken gevolgd.
Doordat zoveel leidinggevenden
dezelfde technieken ontdekten, heeft de opleiding volgens sommige deelnemers zelfs een verandering teweeggebracht in de bedrijfscultuur.
Naast het aanleren van managementvaardigheden, richtte de
opleiding zich op één van de waarden van de missie, namelijk het openstaan voor verandering. Het is nogmaals een voorbeeld van het geïntegreerd management binnen de RVA.
102
Hoofdstuk 17: Interne en externe communicatie 17.1. Verbetering van de communicatie Een studie, uitgevoerd door consultants, bracht de gebreken van de interne en externe communicatie aan het licht. De slechte resultaten leidden tot de start van een nieuw strategisch project met betrekking tot interne en externe communicatie, gebaseerd op de aanbevelingen van de consultants.
Een van de
maatregelen bestond uit de oprichting van een directie Communicatie en Documentenbeheer in 1999. De RVA moest bovendien, zo bleek uit het onderzoek, een inspanning doen om de relatie tussen hoofdbestuur en werkloosheidsbureaus te verbeteren. De inspanning bestond uit het aanstellen van een plaatselijke communicatiecorrespondent in elk werkloosheidsbureau en in iedere directie. Hij/zij luistert naar de opmerkingen van het personeel en vestigt zo nodig de aandacht op zaken die voor verbetering vatbaar zijn. Verder zorgt hij/zij samen met de woordvoerder voor een goede relatie met de pers. De inspanningen, zowel bovenstaande als onderstaande, hebben ertoe geleid dat alle werknemers nu het belang van goede communicatie begrijpen (Baeck, 2000, p.6).
17.2. Interne communicatie De informatieoverdracht doet zich in de eerste plaats voor tijdens de vele vergaderingen, hieronder opgesomd. In de directievergadering wordt alles besproken wat meerdere directies aanbelangt, zoals beslissingen van het Beheerscomité en nieuwe reglementering. Het topkader maakt tijdens deze samenkomsten ook praktische afspraken in verband met de werkverdeling en de planning. In de maandelijkse directeursvergadering wordt informatie uitgewisseld tussen de directeurs van de WB’s, de verantwoordelijken van het hoofdbestuur en de RVA-top. De deelnemers bespreken tevens de beslissingen van het Beheerscomité, veranderingen in de werkprocedures en dergelijke, analyseren de boordtabellen en volgen de strategische projecten op. In de directies van het hoofdbestuur worden maandelijks stafvergaderingen gehouden met alle verantwoordelijken van de diensten. Het doel van de vergaderingen is het overdragen van informatie bijvoorbeeld gegevens uit de boordtabellen en personeelszaken - aan de werknemers. Soms woont ook het topmanagement de vergadering bij om op de hoogte te blijven van de zaken waar de directies hun tijd in investeren. In het Tussenoverlegcomité
overlegt de administratie van de RVA maandelijks met de
vertegenwoordigers van het personeel, namelijk de afgevaardigden van de vakbonden. De functie van dit
103
comité is uitwisseling van informatie en ideeën – niet onderhandelen – over onder andere de arbeidsomstandigheden. Daarnaast is het één van de kanalen om met de ambtenaren te communiceren over de dossiers die hen aanbelangen, zoals de strategische projecten en de investeringen (de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002; Dixit kader). Naast de hiervoor genoemde mondelinge communicatiekanalen zijn er de infobladen aan de uithangborden en heeft de RVA twee bedrijfsbladen, een voor alle werknemers, en een voor het kaderpersoneel. DIXIT-KADER is een maandblad voor de leidinggevende personeelsleden en richt zich vooral op het beleid en de beslissingen in de RVA. DIXIT is een driemaandelijks tijdschrift met artikels die zich richten tot alle werknemers en het uitvoeren van hun functie. Af en toe geeft de RVA ook informatiebladen uit ten behoeve van het personeel, bijvoorbeeld over de bestuursovereenkomst, en via een verkort jaarverslag krijgen de ambtenaren een beeld van de instelling waar ze werken. Daarnaast verloopt een deel van de communicatie elektronisch, namelijk door middel van Quicknotes (de belangrijkste persberichten) en het intranet (cf. 18.2) Naast de formele kanalen is ook informele communicatie belangrijk. De werkloosheidsbureaus hebben zelf een initiatief bedacht om de grenzen binnen de bureaus enigszins te doorbreken en aldus een betere communicatie en samenwerking te bevorderen: het ontdekkingscontract (cf. 16.5.2)
17.3. Externe communicatie Verscheidene auteurs merken op dat het imago van de overheid niet alleen bepaald wordt door de ervaring, er is dus ook een communicatiebeleid nodig. De RVA heeft dit begrepen, en levert een continue inspanning op gebied van externe communicatie (het verspreiden van informatie naar de buitenwereld) om een positief en realistisch beeld te krijgen van de RVA en om de burgers zo snel mogelijk te informeren. ‘Meten is weten’ dus de instelling heeft ook voor de relaties met de pers een meetinstrument ontwikkeld. Een gespecialiseerde firma rapporteert wekelijks aan de dienst Communicatie aan de hand van een globale index, berekend op basis van de belangrijkheid van de artikels of nieuwsberichten en een subjectieve beoordeling. De index is complementair aan de maatregelen om de relatie met de pers te verbeteren. De RVA neemt steeds meer zelf contact op met de pers onder vorm van persmededelingen, het opsturen van studies en persconferenties.
Zo organiseert de Rijksdienst elk jaar, onder massale belangstelling, een
persconferentie om het jaarverslag voor te stellen. Om de relatie met de pers te optimaliseren zijn er overigens woordvoerders aangesteld. De plaatselijke communicatiecorrespondenten staan hen bij. De RVA richt zich evenwel ook rechtstreeks tot de burgers. Via de Openbedrijvendag wordt het publiek vertrouwd gemaakt met de werking van de werkloosheidsbureaus.
De website is vooral voor de
104
communicatie met professionelen een nuttig hulpmiddel. Daar kunnen de geïnteresseerden informatie vinden over bijvoorbeeld de wetgeving. Ook de publicaties van de RVA (STAT-INFO en FLASHINFO) zijn beschikbaar op het internet. Zowel de informatiebrochures als de publicaties zijn tevens op papieren drager beschikbaar. Het volgende hoofdstuk geeft meer informatie over de toepassingen van ICT binnen de RVA, onder andere voor communicatie.
105
Hoofdstuk 18: ICT 18.1. Inleiding De complexe procedures maken een grote inspanning noodzakelijk wat betreft ICT. Volgens de heer Baeck kan informatica evenwel zowel een positief als een negatief effect hebben. De toepassingen kunnen de klantvriendelijkheid verbeteren, bijvoorbeeld omdat de burgers gemakkelijk informatie kunnen raadplegen op de website (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002).
Bovendien is beter
kennisbeheer mogelijk en behoort verhoging van de efficiëntie – van procedures tot communicatie - tot de mogelijkheden. De werknemers moeten er echter mee kunnen omgaan, het mag niet gebeuren dat enkel de gespecialiseerden het systeem kunnen gebruiken (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). De toepassingen nemen bovendien veel tijd en middelen in beslag aangezien er soms veranderingen in de regelgeving nodig zijn, evenals in de procedures en werkmethodes, de software en hardware vaak niet voldoet en de betrokken personeelsleden opleiding behoeven. Om de kost van de ICT-toepassingen enigszins te beperken, verkiest de RVA uitbesteding boven de uitbreiding van de eigen dienst.
18.2. Intranet Het intranet, operationeel geworden in 2001, functioneert voor de personeelsleden als bron van informatie. Het is toegankelijk voor alle personeelsleden en geeft geactualiseerde informatie over de werking, missie en strategie. Onder andere personeelsaangelegenheden, de organisatie, de werkomgeving en middelen en evoluties in de omgeving komen op een begrijpelijke manier aan bod.
18.3. Beheersinstrumenten Het Data Warehouse (cf. bijlage F), een gegevensbank gevoed met data van de boordtabellen, werd in gebruik genomen in 1995 en vormt de basis van het Management Information System for Unemployment Services (MISUS), een Executive Information System. gebruiksvriendelijkheid,
snelle
beschikbaarheid
van
De voordelen van dit laatste zijn talrijk: gegevens,
flexibiliteit
wat
betreft
opvraagmogelijkheden versterkt door de verschillende visualisatiemogelijkheden, standaardisatie van de gegevens en de mogelijkheid om uit te breiden naar andere producten kenmerken het nuttige managementinstrument. De leidinggevenden kunnen data betreffende de werking van de RVA opvragen met behulp van een ad hoc query, of via vooraf gedefinieerde schermen (cf. bijlage G), die onder andere de resultaten in functie van de kritische succesfactoren weergeven. Het Data Warehouse biedt niet alleen de mogelijkheid om de scores op te vragen, maar genereert bovendien maandelijkse rapporten. Zowel het hoofdbestuur als de directeurs van de werkloosheidsbureaus hebben toegang tot MISUS.
106
De Management Cockpit heeft een centrale functie binnen het beheer van de RVA. De Cockpit is geïntegreerd in de ‘Geïnformatiseerde directiezaal’ en is eigenlijk de technologische verwezenlijking van een Balanced Scorecard. De RVA noemt de Cockpit een ‘Balanced Scorecard van groot formaat’ omdat de computerapparatuur de resultaten in de verschillende aandachtsdomeinen in verbinding brengt, terwijl vroeger alles apart bekeken werd (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Op de vier muren van de zaal komt telkens een ander aspect tot uiting. Op de blauwe muur zijn de indicatoren aangebracht die betrekking hebben op de interne klant en het intern functioneren, zoals de resultaten van de opleidingen en de evolutie van de beheerskost (cf. kostprijsboekhouding). De zwarte muur betreft de externe klant, zoals behandelingstermijnen, op de rode muur vinden de leidinggevenden de omgevingsindicatoren terug, onder andere de activiteitsgraad en economische groei. De witte muur geeft informatie met betrekking tot strategische planning weer, namelijk de strategische kalender, de evolutie en de stand van zaken van de centrale verbeteringsprojecten. Ongunstige evoluties van de indicatoren worden tijdens de wekelijkse directievergadering besproken, de leidinggevenden kunnen dus vlug reageren op mogelijke problemen. De activiteiten moeten afgestemd zijn op de evoluties in de omgeving en op de verwachtingen van klanten en de RVA streeft naar een efficiënte werking, wat optimale beheersinformatie vereist. De organisatie moet deze doelen verwezenlijken met beperkte budgettaire middelen.
De Management
Cockpit is een hulpmiddel daarvoor omdat het helpt prioriteiten op te sporen, de nodige informatie geeft om goed te kunnen sturen, risico’s helpt vermijden en de efficiëntie meet. De Cockpit optimaliseert dus de beslissingen van de directieraad (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Daarnaast motiveert het systeem door feedback te geven, maakt het benchmarking en de opsporing van goede praktijken mogelijk en creëert het bedrijfscultuur. De medewerking van het personeel wordt gerealiseerd door hen te betrekken bij de definiëring van de indicatoren, de resultaten aan hen mee te delen en geen individuele normen te bepalen maar enkel normen voor de groep. Daarenboven worden de metingen automatisch verricht, zodat het systeem geen extra werk met zich meebrengt voor de medewerkers.
18.4. Digitale dossiers In de RVA is in 2000 een omvangrijk project gestart dat tot doel heeft dossiers van de werkloosheidsbureaus te digitaliseren.
De eerste stap bestond uit het uitzuiveren van overbodige
documenten, een fase die ongeveer anderhalf jaar in beslag nam. Na de installatie van de benodigde harden software startte in april 2002 de tweede fase, namelijk het scannen van de nieuwe stukken. De digitalisering van de oude stukken gebeurt volledig door het werkloosheidsbureau Brussel. Gedurende twee jaar zal dat WB elke dag 4000 dossiers verwerken. De papieren dossiers ouder dan een maand worden volledig vernietigd.
107
De kosten zijn hoog, maar de digitalisering heeft verscheidene voordelen.
Ten eerste is er de
plaatsbesparing. Voordien namen de dossiers veel ruimte in, ze werden bewaard in het klassement van het respectievelijke werkloosheidsbureau. De wijze van bewaring bracht bovendien met zich mee dat het raadplegen van een dossier een moeilijke en tijdrovende taak was. Een tweede voordeel is dus de opzoekmogelijkheid. Ten derde verbeteren de arbeidsomstandigheden van de klasseerders.
18.5. Automatisering Door de digitalisering van de documenten heeft de RVA meer mogelijkheden inzake informatisering van de verwerking. Het is de bedoeling de gehele workflow te informatiseren. Op een aantal gebieden zijn er reeds resultaten. De verificatie van bepaalde dossiers is recent geautomatiseerd om de kosten per dossier te verminderen. De gestegen efficiëntie blijkt uit een stijging van de productiviteit met 150%. De automatische controle is bovendien nauwkeuriger en door de reductie van de routinetaken werd het werk interessanter. Ook de aankoopcyclus van de verbruiksgoderen en diensten is geoptimaliseerd met behulp van ICT. Het resultaat is een gecentraliseerd en geïnformatiseerd opvolgingssysteem van het aankoopcircuit, van bestelling tot betaling. Door een beter beheer van de leveranciersschulden leidt het systeem ertoe dat de RVA zo weinig mogelijk kortingen verliest. Bovendien kunnen de gegevens automatisch naar onder andere het stockbeheer en het inventarisbeheer worden doorgezonden.
18.6. E-government E-government heeft reeds zijn intrede gedaan bij de RVA. Kandidaat-loopbaanonderbrekers kunnen vanaf 1 januari 2002 via een simuleringsprogramma op de website hun rechten en vergoedingen in verband met loopbaanonderbreking bepalen. Hetzelfde geldt voor tijdskrediet. Vervolgens kunnen de burgers de documenten voor de aanvraag per e-mail opvragen en ze invullen met behulp van een gebruiksaanwijzing op het internet. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) De werkgevers zijn dan wel geen klant, maar ook zij komen regelmatig in contact met de RVA. Vanaf 1 januari 2002 kunnen zij de tijdelijke werkloosheid via e-mail aangeven en hoeven dat slechts eenmaal te doen, de RVA geeft de gegevens door aan bepaalde organisaties die de data nodig hebben. Daarnaast blijven ook de traditionele manieren, namelijk een aangetekende brief of een fax, ter hunner beschikking. Een derde initiatief zijn de elektronische sociale attesten, waarmee gegevens doorgespeeld worden naar andere instellingen. Zij zijn opgesteld in samenwerking met de Kruispuntbank en vormen een alternatief voor het opsturen op papieren drager. In 2001 zijn er 13,2 miljoen attesten elektronisch afgeleverd, een stijging van meer dan 20% tegenover 2000. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002)
108
Tenslotte werkt de RVA mee aan de multifunctionele aangifte die vanaf 2003 de meeste papieren documenten moet vervangen. Het zal een eenduidige en eenmalige aangifte zijn, de gebruikers kunnen alle gegevens namelijk op eenzelfde internetadres invullen en alle instellingen van de Sociale Zekerheid zullen het formulier gebruiken23 . (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002) De multifunctionele aangifte maakt de procedures voor werkgevers en werknemers eenvoudiger, maar ook de administraties hebben er voordeel bij. De instellingen ontvangen alle gegevens namelijk onmiddellijk elektronisch en van eenzelfde bron, waardoor ze vlugger toegang hebben tot betrouwbaarder informatie. Zoals blijkt uit bovenstaande toepassingen, maakt ICT niet alleen een grotere efficiëntie, maar ook een betere dienstverlening mogelijk, bijvoorbeeld door nauwkeurigheid te combineren met snelheid.
23
De uitwisseling van gegevens vindt plaats via de Kruispuntbank.
109
Hoofdstuk 19:Dienstverlening 19.1. Inleiding De visie op de cliënten is geëvolueerd. Vroeger werden werklozen aangeduid als onderworpenen aan de sociale zekerheid, nadien waren ze begunstigden, dan had de RVA te maken met rechthebbenden, en nu zijn de werklozen klanten-burgers (Baeck, 2002, p.11). Het Handvest van de Sociaal Verzekerde – in 1997 via een wet ingevoerd – heeft een belangrijke rol gespeeld in de evolutie naar meer klantgerichte instellingen. Het is een operationalisering van het Handvest van de Gebruiker van de Openbare Diensten en van toepassing op alle openbare instellingen van sociale zekerheid en de instellingen van de sociale bijstand (Bouckaert, Vandeweyer, 1999, p. 236). Het handvest verbindt de instellingen tot het geven van duidelijke informatie, eventueel op eigen initiatief, en tot het betalen van een uitkering aan wie daar recht op heeft. De dienstverlening moet voldoende snel zijn en alle beslissingen moeten vergezeld zijn van de nodige informatie. Bovendien geeft het de burger meer rechten bij een onjuiste beslissing van een betrokken instelling en wordt de beroepstermijn verlengd (Handvest van…, 2000). De heer Baeck is van mening dat klantvriendelijkheid mogelijk is, ook bij het uitvoeren van de controleopdracht. De ‘klanten’ van de controlediensten zijn ‘clients forcés’ en zullen de controle altijd als negatief ervaren, maar de opdracht kan wel worden uitgevoerd met respect voor de gecontroleerde. Daarnaast kan de RVA bijvoorbeeld zorgen voor goede openingsuren en gemakkelijk in te vullen formulieren (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). De klantgerichtheid is echter begrensd door het algemeen belang (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Hier zien we dus een voorbeeld dat overheidsorganisaties verscheidene belangen moeten verzoenen.
19.2. Administratieve vereenvoudiging Ook de RVA ondervindt druk tot administratieve vereenvoudiging; zowel de regering, het Rekenhof als de werkgeversorganisaties dringen hierop aan. Administratieve vereenvoudiging heeft te maken met regels en procedures, maar ook met de duidelijkheid van formulieren. Bij het ontwerp van de documenten besteedt de RVA dus aandacht aan het standpunt van de gebruiker, namelijk de interne en externe klanten en de werkgevers. Een aantal werknemers zijn belast met het verbeteren van de leesbaarheid en nieuwe formulieren worden opgemaakt aan de hand van modellen en checklists. Wat betreft de werkgevers heeft de RVA een instrument ontwikkeld - de ‘Administratieve Lasten Index’ - dat de administratieve last voor de werkgevers meet. De meetmethode maakt het mogelijk om de situatie jaar na jaar op te volgen, en geeft daarnaast de wijziging in de
110
administratieve last weer, veroorzaakt door de invoering van een nieuw formulier (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002).
De RVA gebruikt de resultaten als hulpmiddel voor verdere
administratieve vereenvoudiging (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). .
19.3. Cultuurverandering Om ervoor te zorgen dat de sociaal verzekerden en de werkgevers “met respect en op een correcte en billijke manier” worden behandeld, voerde de RVA in 2001 een deontologische code in die van toepassing is op alle werknemers van het Handhavingsbeleid. controleurs een dergelijke code als leidraad.
Voordien hadden enkel de sociaal
Door het formuleren van een volledige, duidelijke,
begrijpbare en praktische tekst, zorgde de RVA voor een deontologische code die haar functie als leidraad kan opnemen. Het verspreiden van een tekst is evenwel niet voldoende, de waarden moeten ook worden opgenomen in de cultuur. Daarom werd tevens voorzien in een opleiding voor alle betrokkenen (Dixit kader, 6/2001; strategisch plan). De RVA vergrootte de kans op toepassing van de code door het sensibiliseren van alle RVA-medewerkers.
19.4. Klachtenprocedures De ‘klant’ heeft een aantal mogelijkheden om zijn ontevredenheid te uiten. Enerzijds is er het College van federale Ombudsmannen. Daar kan de klant terecht als deze meent dat hij niet billijk behandeld werd, hoewel de reglementering correct toegepast is. Het College gaat dan na of de RVA de ‘beginselen van behoorlijk bestuur’, onder andere redelijkheid en zorgvuldigheid, toepaste. Vervolgens kan het bemiddelen of aan de minister voorstellen om de wetgeving of reglementering aan te passen. Daarnaast heeft de klant de mogelijkheid om tegen elke beslissing van de directeur van een werkloosheidsbureau in beroep gaan bij de arbeidsrechtbank. De rechtbank controleert dan of de RVAreglementering correct werd toegepast. De laatste jaren daalt het aantal beroepen tegen RVA beslissingen en het aantal uitspraken in het voordeel van de RVA stijgt. Daar is uit af te afleiden dat de kwaliteit van de ‘dienstverlening’ stijgt.
19.5. Tevredenheidmeting In 2001 voerde de RVA voor de tweede keer het onderzoek CONSULTO 2001 uit in de werkloosheidsbureaus.
Dat werd in 2000 ontwikkeld met de hulp van een consultancybureau ter
vervanging van de vroegere enquête. De RVA wenste namelijk een meer wetenschappelijke benadering.
111
Gedurende vijf weken interviewt een communicatiecorrespondent van een ander WB één keer per week de buitengaande bezoekers. De steekproef bestond in 2001 uit 2200 personen. Enerzijds geven de resultaten een beeld van de tevredenheid over de ontvangen informatie, de service, de wachttijd en de openingsuren, anderzijds brengt het instrument het profiel van de bezoekers in kaart. De enquête peilt niet expliciet naar de wensen van de ondervraagden, maar enkele open vragen vormen een aanloop daartoe (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002). Volgens de heer Schollen zou het evenwel nuttig zijn om in de toekomst expliciet naar de wensen van de bezoeker te vragen. Om verbetering van de score mogelijk te maken, krijgt elk werkloosheidsbureau, naast de algemene resultaten, ook informatie over de individuele prestaties. Naast het luik dienstverlening is er tevens een luik externe communicatie: de enquête gaat na wat de bezoeker over de RVA weet. Uit onderstaande tabel blijkt dat de tevredenheid hoog is. Bij werklozen die de RVA opriep voor een controle, bedroeg het percentage tevredenen zelfs 92%. Tevreden
van de RVA in het algemeen
van het personeel
van de openingsuren
2000
86%
88%
68%
2001
80%
90%
58%
Tabel 19.1: resultaten tevredenheidonderzoek (bron: DIXIT nr. 6, p. 4) Naar de mening over het hoofdbestuur is nog geen onderzoek verricht. Het is moeilijker om respons te krijgen van degenen die met het hoofdbestuur in contact komen, het contact verloopt namelijk vooral per briefwisseling. (gesprek met de heer Schollen, Brussel, 22/3/2002)
19.6. Andere initiatieven De RVA heeft reeds verscheidene initiatieven genomen, zoals een opleiding in communicatietechnieken voor wie vaak met klanten in contact komt.
Tevens wil de RVA de kwaliteit van de geleverde
dienstverlening verder verbeteren en acties nemen om de tevredenheid van de bezoekers te verhogen, zoals kortere wachttijden, meer klantvriendelijke openingsuren en het opstellen van een tevredenheidsbarometer.
De verbetering van de kwaliteit komt ook tot uiting in een correctere
behandeling van de dossiers, als gevolg van opleiding, informaticaondersteuning, vereenvoudiging van de reglementering en van de werkmethodes. De inspanningen zijn noodzakelijk, want vanuit het standpunt van de klant zijn alle fouten erg en, ondanks de vermelde vereenvoudiging, is de regelgeving nog steeds zeer ingewikkeld en voortdurend aan veranderingen onderhevig (Rekenhof, 2000, p. 16). De diensten Toelaatbaarheid slagen er niettemin al enkele jaren in om een behandelingstermijn tussen 15 en 23 dagen te handhaven, zodat de werklozen nooit zonder inkomsten vallen. De kortere termijnen maken echter een grotere aandacht voor correctheid noodzakelijk. Volgens het Rekenhof heeft de inkorting van de behandelingstermijnen tot fouten geleid, omdat de termijnen een doorslaggevend
112
element werden bij de evaluatie van de werkloosheidsbureaus terwijl er nog geen kwaliteitscontrole was. Sedert enige jaren gaan de diensten Interne controle de correcte toepassing van de reglementering na door dossiers en beslissingen opnieuw te bekijken. Bovendien voert de dienst Kwaliteitswaarborg van het hoofdbestuur een driemaandelijkse controle uit op een steekproef van de dossiers. Zoals blijkt uit de vorige hoofdstukken heeft de RVA al veel inspanningen gedaan ten behoeve van een efficiënte en kwaliteitsvolle dienstverlening. Ook op gebied van financieel management laat de RVA de ministeries achter zich. Zoals volgend hoofdstuk aangeeft, zijn de goede resultaten echter niet te danken aan financiële prikkels van de overheid.
113
Hoofdstuk 20: Begroting en Financiële diensten Het grootste deel van de inkomsten van de openbare instellingen van sociale zekerheid wordt beheerd door het Globaal Financieel Beheer van de Sociale Zekerheid, met als beheerder de RSZ in samenwerking met de betrokken instellingen. De instellingen kunnen deze middelen opvragen in functie van hun thesauriebehoeften, soms onder beperking van bepaalde budgettaire grenzen. (gesprek met de heer Lievens, 28/5/2002) Daarnaast heeft de RVA nog een aantal eigen ontvangsten, met als belangrijkste post de inkomsten gestort door het FSO. Alle kredieten worden toegewezen aan ofwel de opdrachtenbegroting, ofwel de beheersbegroting. Zoals blijkt uit het organigram is de structuur aangepast aan deze tweeledigheid. Ook in het budget zijn de twee categorieën te onderscheiden: enkel binnen het budget voor beheer zijn kredieten overdraagbaar tussen de posten (cf. 2.4.1). Ter illustratie volgen hieronder de cijfers voor 2001. Enerzijds is er de opdrachtenbegroting, die in 2001 bestond uit 6 miljard € voor sociale uitkeringen. De programmakosten zijn niet beheersbaar door de RVA, zodat de instelling niet op de opdrachtenkostenpost wordt beoordeeld. Anderzijds is er de beheersbegroting. In 2001 werd 124 miljoen €. toegewezen voor personeelskosten, bijna 10 miljoen € voor werkingskosten met betrekking tot informatica en bijna 15 miljoen € voor andere werkingskosten. De RVA hanteert een systeem van kostprijsberekening, de leidinggevenden weten met andere woorden hoeveel een bepaalde dienstverlening kost en hebben een goed beeld van de evolutie van het werkvolume. Het is dus mogelijk om op een objectieve manier de behoefte te bepalen. De heer Baeck had daarom naar aanleiding van de invoering van de bestuursovereenkomst voorgesteld om het budget te laten afhangen van de behoefte van de RVA, maar de regering is daar niet op ingegaan. (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002) Het budget 2002 is dus nog steeds resultante van een lineaire redenering, namelijk de reële uitgaven van 2000 x 1,03 x 1,03. De berekeningsmethode impliceert een bestraffing voor goed beheer, aangezien besparingen de beschikbare kredieten voor de volgende jaren laten dalen. Voor 2002 resulteerde de berekening in een bedrag dat twee miljoen euro lager is dan de benodigde kredieten. Volgens de heer Baeck is het budget een van de grootste beperkingen bij het leiden van een overheidsorganisatie.
Als het slecht gaat, legt de regering soms lineaire besparingen op, aan alle
overheidsdiensten, zonder rekening te houden met de eigenheid van de organisaties. De besparingen vinden evenwel plaats in de periode waarin de werkloosheid een piek bereikt, dus wanneer de RVA meer middelen nodig heeft. De uitgaven moeten echter dalen, en daar lijdt de kwaliteit van de dienstverlening soms onder. Als het goed gaat, vraagt de RVA vrijwillig minder middelen, omdat het personeelsbestand dan verkleint, maar de regering dwingt haar dan niet tot besparen. Het huidige budgetsysteem nodigt volgens de heer Baeck helemaal niet uit tot kostgericht denken.
114
De heer Baeck is evenwel geen voorstander van een rekening waarop de overheidsorganisatie de overschotten op het budget mag boeken. Zijn motivatie bestaat eruit dat een organisatie geen middelen mag verspillen omwille van een overschot in het vorige jaar, ze mag enkel de kredieten gebruiken die ze nodig heeft. Bovendien zou de rekening een onbedoeld effect kunnen hebben, namelijk een daling van de klantgerichtheid ten behoeve van een grotere efficiëntie. Hij maakt een uitzondering voor grote investeringen, die over meerdere jaren gespreid zijn.
De
investeringen in softwareprogramma’s kunnen achterliggen op schema, of de aannemer kan failliet gaan, maar de RVA heeft het niet-gebruikte geld wel nodig in de toekomst. Door de invoering van de bestuursovereenkomst is die investeringsrekening er gekomen, de regering heeft de overdraagbaarheid van investeringskredieten mogelijk gemaakt (gesprek met de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). De modernisering van het financieel beheer is geen recent fenomeen binnen de RVA. De boekhouding is reeds sedert de jaren ‘50 gebaseerd op het baten-en-lastenstelsel (de dubbele boekhouding), in plaats van op het kasverplichtingenstelsel, dat gebruikelijk is (of was) in overheidsorganisaties. Het baten- en lastenstelsel geeft een beter beeld van de werkelijke kosten, omdat in dit type boekhouding ook de verplichtingen zichtbaar zijn die een uitgave in de toekomst met zich meebrengen, zoals schulden (Bouckaert, De Corte, 1999, p.128; Osborne, Gaebler, 1992, p.243). De gegenereerde informatie kan worden gebruikt voor de politieke besluitvorming en voor het afleggen van verantwoording aan de burgers. De boekhouding geeft dan ook de werkelijke kost van het gebruiken van vaste activa weer (Osborne, Gaebler, 1992, p.243). Volgens Bouckaert en De Corte maakt het baten-enlastenstelsel het bovendien gemakkelijker om de uitgaven aan de outputs toe te rekenen (Bouckaert, De Corte, 1999, p.128). Het vergemakkelijkt dus het opstellen van de kostprijsboekhouding. De RVA nam de volgende belangrijke stap in 1990, bij de invoering van zero-based budgettering. Deze budgetteringstechniek kende echter omwille van een aantal redenen geen doorbraak. Zero-based budgettering is een techniek van begrotingsopmaak die in principe de noodzaak en/of opportuniteit van alle uitgaven steeds opnieuw in vraag stelt. De techniek vereist een zeer gedetailleerd registratiesysteem van de werkingsuitgaven, inclusief een link naar de plaats waar de kosten worden veroorzaakt. Het benodigde registratiesysteem werd zonder al te veel moeilijkheden ontwikkeld. Het tweede luik van de procedure, het steeds opnieuw aantonen van de noodzaak van de uitgaven, bleek echter een zeer arbeidsintensief proces. Bovendien was de mentaliteit er nog niet rijp voor. Sommige personeelsleden vreesden dat ze hun baan zouden verliezen en reageerden bijzonder afwijzend. Hoewel het systeem van zero-based budgettering al vlug werd verlaten, waren de inspanningen geen verloren moeite.
De methode ligt namelijk aan de basis van de huidige, succesvolle,
kostprijsboekhouding. (gesprek met de heer Lievens, 28/5/2002)
115
Hoofdstuk 21: Interne en externe audit 21.1. Interne audit De interne audit is een onafhankelijke functie met als opdracht het goed functioneren, de efficiëntie en effectiviteit van het intern controlesysteem na te gaan. In het kader van die opdracht gaan zij ten eerste na of de doelstellingen van de diensten aansluiten bij de missie en strategie van de RVA. Ten tweede toetsen zij de resultaten aan de eerder geformuleerde doelstellingen. Ten derde bekijken zij of de middelen op een efficiënte en zuinige wijze zijn ingezet voor het bereiken van de doelen. Ten slotte gaan zij de betrouwbaarheid van zowel financiële als andere informatie na en verifiëren of alle reglementeringen en procedures gevolgd zijn. De interne audit ondersteunt dus het integraal management van de RVA door de aansluiting bij de missie en strategie na te gaan en tevens een ‘value for money’-audit uit te voeren.
21.2. Externe audit •
Het Rekenhof
Het Rekenhof is een onafhankelijke en autonome instelling die op eigen initiatief of op vraag van de parlementen, in casu het federale parlement, controles uitvoert.
De instelling heeft permanente
vertegenwoordigers bij de RVA. De auditeurs van het Rekenhof voeren drie types van controle uit. Ten eerste is er een financiële controle, waarbij ze de juistheid, betrouwbaarheid en volledigheid van de financiële staten nagaan. Het tweede type is de wettigheidcontrole, namelijk een toetsing van ontvangsten en uitgaven aan de rechtsregels. Ten derde houden de auditeurs toezicht “op de goede besteding van de openbare gelden”, met name op de doeltreffendheid, doelmatigheid en zuinigheid. Het Rekenhof licht het parlement in over de resultaten en formuleert aanbevelingen op basis van het onderzoek. (Rekenhof, 2002, p.1-3) Zo verrichte de instelling in 2000 een onderzoek naar de dossiers eerste aanvragen24 .
Hoewel het
foutenpercentage zeer klein was (0,8 % had een financiële weerslag op de werklozen), startte de RVA toch verscheidene strategische verbeteringsprojecten op, rekening houdende met de aanbevelingen. •
De revisoren
De twee revisoren worden benoemd door de voogdijminister en de Minister van Financiën, maar de facto aangeduid door de RVA. Zij hebben als taak de boekhouding van de RVA na te kijken en deze “voor juist en echt” te verklaren. Daarvoor kunnen zij kennis nemen van alle boekhoudkundige documenten.
24
De dossiers eerste aanvragen handelen over de toekenning van uitkeringen aan werklozen die voor de eerste keer een beroep doen op de werkloosheidsverzekering. 116
Conclusie De RVA heeft de vooral de laatste jaren veel veranderingen doorgevoerd. Het resultaat is dan ook een organisatie die op verscheidene vlakken een voorloper is op andere organisaties. De RVA heeft getracht de valkuilen in het veranderingsproces te ontwijken, met succes. Ten eerste houdt het management rekening met de houding van de werknemers. De RVA-ambtenaren kunnen deelnemen aan het concipiëren en uitwerken van de verbeteringsprojecten en ontvangen informatie over de projecten.
De werkloosheidsbureaus genieten bovendien een hoge mate van
autonomie bij de keuze van de passende projecten, zodat de projecten aansluiten bij de plaatselijke behoeften en situatie. Ten tweede probeert de RVA wel te leren van goede praktijken binnen en buiten de organisatie, maar beoordeelt eerst of de praktijken overdraagbaar zijn, gezien de verschillen tussen de instellingen en de organisatieonderdelen.
Zo leidden de verschillen binnen de organisatie tot een afzonderlijk
prestatiemanagementsysteem voor de controlediensten, ProMES genaamd.
Bovendien evalueert het
management elk jaar of de projecten het gewenste resultaat opleveren. Zonodig zet de RVA het project stop of brengt ze veranderingen aan. Ten derde zorgt de organisatie dat de introductie van nieuwe waarden niet ten koste gaat van de traditionele waarden. Dat blijkt uit de missie: naast waarden zoals openstaan voor veranderingen en efficiëntie zijn ook traditionele waarden zoals verantwoording en gelijke behandeling expliciet vermeld. De RVA controleert bovendien regelmatig of de klanten van de verschillende werkloosheidsbureaus gelijk worden behandeld. Ook de deontologische code, een leidraad voor een aantal diensten, draagt bij tot de bescherming van de waarden. Meer algemeen, besteedt de RVA veel aandacht aan de keuze van de objectieven. Door een uitgebreid pakket indicatoren en de meer algemene missie, in combinatie met voldoende opvolging, weet de RVAtop de nadelige effecten van prestatiemanagement – de verbetering van zekere indicatoren ten nadele van andere aspecten – te vermijden of in elk geval tijdig te corrigeren. Tenslotte zijn de projecten niet willekeurig gekozen, maar sluiten aan bij de missie en strategie. Alle initiatieven, zowel de centrale projecten als de gedecentraliseerde jaaractieplannen, dragen dus bij tot het realiseren van de organisatiedoelen. Het valt op dat verscheidene van de kenmerken van New Public Management in de RVA-case terugkomen. Tabel 21.1 geeft de belangrijkste overeenkomsten schematisch weer.
117
New Public Management
RVA
Decentralisatie (in ruime zin)
Dienstgewijze gedecentraliseerde RVA Extern gedeconcentreerde uitvoeringsdiensten Intern gedeconcentreerde logistieke functies (in praktijk) Uitbesteding (o.a. informatica) enkel als capaciteit van eigen dienst te klein is.
Concurrentie
Benchmarking (substituut voor concurrentie) Sturing: - minder inputsturing; - missie; - output / resultaat. Klantgerichtheid
Missie Deontologische code Contractmanagement: bestuursovereenkomst Sturen m.b.v. boordtabellen, ProMES en kostprijscalculatie Gebruik van ICT e-government: informatievoorziening, documenten opvragen, dienstverlening (lopende projecten), beter gecoördineerde overheid minder fouten en snellere dienstverlening. Administratieve vereenvoudiging: kortere procedures, duidelijkere formulieren. Verbeterde externe communicatie Kortere wachttijden, meer klantvriendelijke openingsuren Samenwerken met ombudsman Interne prikkels beoordeling van de klantgerichtheid: tevredenheidenquête, zelfevaluatie, normen missie Externe prikkels markttype-mechanismen: bestuursovereenkomst Handvest van de Sociaal Verzekerde
Kostengerichtheid
Controle: intern en extern Dubbele boekhouding Zero-based budgettering: stopgezet Transfer tussen begrotingsjaren voor investeringen; transfer tussen deelbudgetten Kostprijscalculatie
Resultaatverantwoordelijkheid Bestuursovereenkomst Prestatiemanagement -
Sturen met behulp van:. boordtabellen + MISUS, Cockpit ProMES directie Informatica: Balanced Scorecard kostprijscalculatie
Toekomst: prestatiebeloning? Managementcultuur
Managementopleiding
Tabel 21.1: New Public Management binnen de RVA (bron: eigen werk) 118
Er zijn verscheidene redenen te identificeren voor de goede prestaties van de RVA. Daarbij mag zeker niet voorbij gegaan worden aan de menselijke middelen. Door participatief beheer, opleiding en het geven van verantwoordelijkheden aan de besten, slaagt de RVA er in haar menselijk potentieel optimaal te benutten. De RVA is immers sterk afhankelijk van zijn werknemers, zowel voor de resultaten als voor haar imago naar de buitenwereld Een tweede succesfactor is het geïntegreerd beheer. Het op elkaar afstemmen van alle beheersaspecten zorgt ervoor dat de inspanningen elkaar versterken. De gehele organisatie is gericht op het bereiken van de missie. Ten derde zijn sinds de aanstelling van de heer Baeck verscheidene wetenschappelijke technieken geïmplementeerd in de Rijksdienst. ProMES en de personeelsmodellen zijn daar voorbeelden van. Ook het veranderingsmanagement van de RVA heeft echter een belangrijke rol gespeeld bij de omvorming tot een goed presterende organisatie. Onder andere de veelomvattende input bij de keuze van de veranderingsprojecten, inclusief het opnieuw beoordelen van de lopende projecten en de constante zoektocht naar best practices zijn daar niet vreemd aan. De inspanningen hebben resultaat opgeleverd: de RVA is in Lissabon erkend als goede praktijk omwille van haar kwaliteitszorg en interne efficiëntie en de heer Baeck heeft de kwaliteitsprijs ‘Overheidsmanager van het jaar’ ontvangen. De tevredenheid van de klanten is hoog en de bestuursovereenkomst bewijst dat de regering vertrouwen heeft in de RVA. Het veranderingsproces is overigens nog niet voorbij. De heer Baeck ziet mogelijkheden om in de toekomst de efficiëntie en doelmatigheid verder te verbeteren, om de taken sneller uit te voeren door het toepassen van de bestaande managementtechnieken. Bovendien krijgt de RVA voortdurend nieuwe opdrachten die een behoefte creëren aan andere instrumenten (de heer Baeck, Brussel, 11/2/2002). Bovenstaand overzicht van de succesfactoren is niet exhaustief.
Verder onderzoek bij andere
overheidsorganisaties is nodig om daar een goed beeld van te krijgen. De RVA is erin geslaagd om de principes van New Public Management succesvol te implementeren. De overdraagbaarheid van de methodes en praktijken is evenwel niet verzekerd. Generalisering is gevaarlijk bij een casestudy. Niet alle overheidsorganisaties hebben overigens dezelfde mogelijkheden en dezelfde behoeften. De casestudy biedt evenwel een interessant startpunt voor een uitgebreider, vergelijkend onderzoek.
119
ALGEMEEN BESLUIT De laatste jaren staat overheidsmanagement sterk in de belangstelling. Publieke organisaties overal ter wereld zijn in de verschillende stadia van het hervormingsproces dat hen moet aanpassen aan de wijzigende omstandigheden waarin ze hun taak uitvoeren. Door de jaren heen heeft het managen van overheidsorganisaties reeds verscheidene wijzigingen ondergaan, waarbij slechts sinds de jaren ’30 de nadruk gelegd wordt op de verschillen met het managen van private instellingen. De laatste fase inspireert zich nu weer op de praktijk in private ondernemingen. De hervormingen binnen de publieke sector zijn, internationaal gezien, overigens opvallend homogeen. Dat is evenwel verklaarbaar door naar de oorsprong van de hervormingen te kijken. Niet alleen de politieke wereld, de administratie en de universiteiten genereren ideeën, ook consultants - die deel uitmaken van internationale firma’s - en buitenlandse voorbeelden fungeren als ideeënbron. Aangezien de overheden geconfronteerd worden met soortgelijke uitdagingen, leiden de hiervoor genoemde inspiratiebronnen ertoe dat succesvolle praktijken in het overheidsmanagement verspreid worden. Wat houdt overheidsmanagement eigenlijk in? Ondanks de aandacht voor overheidsmanagement is het toch moeilijk om een (goede) definitie te vinden voor het begrip. De literatuur terzake is samen te vatten in drie punten: 1. overheidsmanagement en management in de privé-sector delen eenzelfde basis, maar zijn verschillend door de specifieke kenmerken van de overheidssector; 2. overheidsmanagement is verweven met publiek beleid; 3. overheidsmanagement situeert zich op drie niveaus, gaande van intern beheer tot de publieke sector en zijn omgeving. De praktische invulling is zoals gezegd tijdsgebonden, waarbij sinds de jaren ‘80 New Public Management zijn intrede gedaan heeft in de meeste Westerse landen. Er is geen eenduidigheid over de precieze elementen die deel uitmaken van het overkoepelende begrip, maar de grote trends die met betrekking tot New Public Management kunnen worden onderkend zijn: resultaatverantwoordelijkheid van het topmanagement; duidelijke prestatienormen; aandacht voor outputcontrole; bedrijfsmatig management; desaggregatie naar kleinere eenheden, decentralisatie en verzelfstandiging; ruimte voor concurrentie; budgettaire discipline en zuinigheid. Bovendien vervangt de overheid steeds meer de directe dienstverlening door het stimuleren van initiatieven en het betrekken van de burgers en de private sector bij de dienstverlening
120
Niet iedereen staat positief tegenover New Public Management. De beloftes van een hogere efficiëntie en betere dienstverlening zijn niet altijd ingelost. Onaangepastheid aan de behoeften en de situatie is een vaak genoemde oorzaak. Maar ook de NPM-principes blijven niet vrij van kritiek. Ze blijken namelijk een potentieel nefaste invloed te hebben op het respecteren van de traditionele waarden, zoals rechtszekerheid en rechtsgelijkheid. Ook individuele elementen van New Public Management, zoals scheiding tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering blijken hun tegenstanders te hebben, zowel in theorie als in praktijk. De nadelen moeten echter afgewogen worden tegen de voordelen. New Public Management is eigenlijk een reactie op de tekortkomingen van de bureaucratische organisatie: het primeren van de regels en het apparaat op het doel, te laat genomen en onaangepaste beslissingen, de rigiditeit en onpersoonlijke behandeling van de cliënten. Bovendien zou New Public Management de efficiëntie bevorderen. Kortom, de bureaucratie voldoet niet meer aan de eisen van de veranderde maatschappij. Alhoewel voornoemde maatschappelijke evolutie de noodzaak tot hervorming van de traditionele bureaucratie in de hand werkt, blijken budgettaire problemen een belangrijke katalysator te zijn bij het in gang zetten van de omvorming. De Angelsaksische landen verkozen de vermindering van de middelen gedeeltelijk op te vangen door een vermindering van de overheidstaken, in lijn met het neoklassieke denken. Een andere weg is evenwel het uitvoeren van dezelfde, of zelfs meer, taken met minder middelen. De burgers worden immers mondiger, door de internationalisering stijgt de concurrentie en andere publieke organisaties laten zien dat het mogelijk is om beter te doen. De instellingen krijgen nieuwe taken en worden geacht hun taken sneller en beter te vervullen. Bij het zoeken van oplossingen moet de overheid evenwel rekening houden met een aantal beperkingen, gezien de verschillen tussen publieke en de private sector. Een vaak aangehaald kenmerk is de scheiding van taken tussen politiek en administratie, meestal aangeduid als de ‘beleid /administratie-dichotomie’. De dichotomie staat voor het – meestal niet strikte – onderscheid tussen het formuleren van beleid, het domein van de politieke wereld en de uitvoering ervan, de taak van de administratie. Het probleem situeert zich vooral op gebied van de langetermijnplanning in overheidsorganisaties.
Het verkiezingssysteem zorgt immers voor een periodiek veranderende
samenstelling van de regering en, daarmee samenhangend, voor het feit dat de belangen van de politici op korte termijn zijn gesitueerd. Een ander belangrijk verschil heeft te maken met de specifieke doelen van beide sectoren. Privéorganisaties zijn gefocust op het creëren van aandeelhouderswaarde en continuïteit van de onderneming, terwijl overheidsorganisaties rekening moeten houden met een veel grotere waaier van belanghebbenden, waarbij het algemene belang primeert. Bovendien moeten ze bij het uitvoeren van hun opdracht rekening houden met een aantal beperkingen: overheidsinstellingen hebben naast efficiëntie, effectiviteit en
121
zuinigheid nog andere normen en waarden, zoals een verantwoordingsplicht, die mee aan de basis liggen van een afzonderlijke wet- en regelgeving. Overheidsorganisaties zijn ook onderworpen aan het principe van openbaarheid, maar daar staat wel tegenover dat ze gefinancierd worden met behulp van heffingen, en dus niet failliet kunnen gaan. Aangezien ze daarenboven vaak monopolist zijn, moet de prestatiedruk dan ook van andere bronnen komen dan in de private sector. De kenmerken evolueren echter in de tijd. Bovendien is de publieke sector niet homogeen. Niet alleen kan er een onderscheid gemaakt worden naar functie, maar ook naargelang het samenwerkingsverband met de private sector en de klant. Er is namelijk geen eenvoudige tweedeling privaat-publiek, wel een continuüm. Bovendien moet de relatie met de private sector en de klant op drie gebieden worden beoordeeld: 1) eigendom van de organisatie, 2) bekostiging en 3) wie beslist over de verkochte goederen (marktsysteem of de overheid?). Een ander belangrijk verschilpunt is de mate van autonomie van de organisatie tegenover de overheid en binnen de organisatie. Als men over de autonomie tegenover de overheid spreekt, kan het begrip dienstgewijze decentralisatie worden gebruikt.
In het geval van dienstgewijze decentralisatie krijgt een zelfstandige dienst met
rechtspersoonlijkheid specifieke bevoegdheden. Hij is autonoom tegenover het centraal bestuur, maar blijft wel onderworpen aan controle door de overheid. Verzelfstandiging heeft eveneens betrekking op autonomisering tegenover de overheid, maar is geen synoniem voor decentralisatie; er zijn wel overlappingen.
Een
intern
verzelfstandigde
organisatie
heeft
beheersbevoegdheden
en
-
verantwoordelijkheden maar de ministeriële verantwoordelijkheid blijft en de organisatie maakt nog steeds deel uit van de overheidsstructuur.
Bij externe verzelfstandiging daarentegen, maakt het
bestuursorgaan, bestaande uit natuurlijke of rechtspersonen, geen deel meer uit van de departementale structuur. Deconcentratie heeft betrekking op de mate van autonomie binnen de organisatie. Het begrip geeft aan dat ambtenaren van het centraal bestuur en/of van de buitendiensten zekere bevoegdheden toegewezen krijgen. Bovenstaande begrippen komen in veel hervormingsprogramma’s terug. Er is een verschuiving merkbaar naar meer autonome, minder hiërarchische organisaties en responsabilisering van federale overheidsdiensten en agentschappen.
Die verschuiving verloopt echter niet probleemloos.
De
coördinatie binnen de overheidssector vermindert immers en schaalvoordelen gaan verloren. Daarenboven kan de betreffende hervorming een nefaste invloed hebben op de traditionele waarden, inclusief de verantwoordingsplicht. Het blijkt bovendien niet gemakkelijk om de objectieven zo te definiëren dat er geen perverse gevolgen optreden.
Daartegenover staan wel een aantal belangrijke
voordelen. Zo worden de beslissingen genomen waar de benodigde informatie aanwezig is, wat kan
122
bijdragen tot een hogere flexibiliteit en effectiviteit.
Daarenboven vergroot de klantgerichtheid en
resultaatgerichtheid en kan de efficiëntie verbeteren. In een aantal gevallen zullen de baten van minder centrale sturing zeker opwegen tegen de kosten, aangezien het ook andere aspecten van New Public Management gemakkelijker te bereiken maakt. Eén van die aspecten is prestatiemanagement, een mogelijk antwoord op een aantal uitdagingen waar de overheid mee geconfronteerd wordt.
Prestatiemanagement kan bijdragen tot betere resultaten en
besparingen, maar kan in voorkomend geval ook de verantwoording en controle vergemakkelijken. Prestatiemanagement invoeren in een overheidsorganisatie is evenwel niet zo eenvoudig.
De
overheid(sorganisatie) moet namelijk bepalen wat de prestatie is en met behulp van welke indicatoren de prestatie zal worden gemeten. Prestatieverhoging omvat in elk geval verhoging van de klantgerichtheid. De klanten appreciëren de dienst niet altijd en de organisatie moet de belangen van de klant afwegen tegen die van andere belanghebbenden, maar er zijn toch een aantal mogelijkheden om tot een klantgerichte dienstverlening te komen. Enerzijds rechtstreeks, door onder andere kortere procedures, betere openingsuren en door, waar mogelijk, keuzemogelijkheden te bieden. E-government speelt daarbij een belangrijke rol. Zo biedt het onder andere de mogelijkheid tot dienstverlening op maat en beter informatievoorziening, onafhankelijk van tijd of plaats. Anderzijds door de organisatieleden bewust te maken van het belang van het belang van klantgerichtheid, door markttype-mechanismen (bvb. contractmanagement), een charter, kwaliteitsprijzen en beoordeling van de klantgerichtheid. Een goed resultaat is evenwel niet voldoende, de organisatie moet dit resultaat bovendien bereiken zonder middelen te verspillen.
Daarom maakt ook prestatiebudgettering - waarbij de input van middelen
gekoppeld is aan de output - deel uit van prestatiemanagement.
Mogelijkheid tot transfer tussen
deelbudgetten en begrotingsjaren, evenals controle, markttype-mechanismen (bvb. het aanrekenen van een prijs) en goede kosteninformatie kunnen de kostengerichtheid verder verhogen. Methodes zoals zerobased budgettering en Planning Programming Budgeting Systems helpen daarenboven niet enkel om verspilling te vermijden bij de uitvoering van de activiteiten, maar ook bij de keuze van de activiteiten. Als gevolg van het arbeidsintensief karakter en de noodzakelijke mentaliteitswijziging bij de betrokkenen is het evenwel niet gemakkelijk om laatstgenoemde methodes succesvol te implementeren. Een ander element van prestatiemanagement is resultaatgericht management, dat de focus op regels en procedures vervangt door een nadruk op resultaten.
Het resultaatgericht management
wordt mogelijk gemaakt en aangemoedigd door een andere wijze van sturing vanuit de overheid , meer bepaald door politici en andere instellingen. 123
Regulering is niet enkel frustrerend voor ambtenaren en burgers, maar werkt bovendien op termijn rigiditeit in de hand. Verscheidene regeringen hebben daarom gekozen om de regulering te verminderen en verbeteren en aldus, in lijn met het input-outputmodel, de relatie tussen middelen en objectieven meer over te laten aan de ‘producerende instellingen’.
De klassieke
sturingsmechanismen worden dus herzien, onder andere ten voordele van contractmanagement. De betrokken organisatie krijgt dan , zoals bepaald in een contract, bevoegdheden met betrekking tot (het gebruik van de) input, maar ook bredere verantwoordelijkheden inzake het behalen van de doelstellingen. De overheid moedigt het leveren van de gewenste prestaties aan door middel van positieve of negatieve sancties. Contractmanagement speelt goed in op de behoefte van betere resultaten voor minder middelen: de betrokkenheid van de organisatieleden verhoogt en er is verbetering van klantgerichtheid en kostenbeheersing mogelijk. Een voorwaarde voor een goed resultaat is evenwel ook hier een goede definiëring van de doelstellingen. Door de dynamische omgeving is beter dagelijks beheer echter niet meer voldoende.
Voor
overheidsmanagers is strategisch management niet gemakkelijk, hun bevoegdheden zijn immers beperkt, ze moeten met veel belanghebbenden rekening houden en het principe van openbaarheid is ook wat betreft hun beslissingen van toepassing. Overheden beseffen niettemin meer en meer dat sturen op strategisch niveau een noodzaak is. Zo kan de missie – de basis van het strategisch management – tot op zekere hoogte de sturende rol van regels en gedetailleerde budgetten overnemen waardoor de flexibiliteit verhoogt. De missie zorgt voor congruentie van de organisatiedoelen en de doelen van werknemers, vooral als de organisatiecultuur aansluit bij de elementen van de missie. Cultuurverandering is overigens altijd een voorwaarde voor het slagen van wijzigingen in het organisatiebeleid, niet enkel bij het invoeren van een missie. De medewerking van het personeel is immers vereist om de doelen te bereiken in de arbeidsintensieve overheidssector. Mede omwille van de belangrijke personeelskost, is er daarom de laatste jaren steeds meer aandacht voor het personeelsbeleid.
Flexibiliteit is het kernwoord, zowel inzake beloning,
arbeidstijden en aantal werknemers, als inzake inzetbaarheid van het personeel De mogelijkheden op gebied van personeelsbeleid zijn echter beperkt voor de individuele overheidsorganisaties, als gevolg van de regels en wetten, in het bijzonder het statuut. Bovendien moeten de instellingen ook bij het personeelsbeleid rekening houden met politieke doelstellingen. Wat de eerste beperking betreft zijn er twee oplossingen: een groter percentage contractuelen aanwerven of wijzigingen aanbrengen in het statuut. In de academische wereld zijn de meningen over het onderwerp verdeeld: een aantal auteurs stellen dat de taken van de ambtenaren niet veel meer verschillen van de taken in de private sector, anderen werpen op dat de specifieke arbeidsvoorwaarden van een ambtenaar een middel zijn om loyauteit en naleving van de traditionele waarden te waarborgen. Ondanks het
124
laatstgenoemde argument is evenwel een convergentie naar de arbeidsomstandigheden in de private sector merkbaar. Het doel is vooral optimale benutting van het menselijk potentieel. Daarom is het belangrijk dat de beloning van de ambtenaren in relatie staat tot hun bijdrage tot de organisatiedoelen, bijvoorbeeld door prestatiebeloning, en dat de geschikte personen worden gepromoveerd. Opleiding zorgt ervoor dat de juiste
organisatiedoelen
worden
nagestreefd
en
dat
ze
kúnnen
worden
nagestreefd.
Competentiemanagement biedt overigens ook voordelen voor de werknemers: zij hebben immers bredere toekomstperspectieven door het instandhouden van hun tewerkstelbaarheid. Een laatste trend is de decentralisatie van het personeelsbeleid naar en binnen de organisaties. Door de decentralisatie worden de beschikbare financiële en menselijke middelen zo efficiënt en effectief mogelijk benut. De trends in het overheidsmanagement zijn reeds in vele landen terug te vinden, maar niet alle landen zijn bij hun hervormingen even ver gegaan als Groot-Brittannië en Nieuw-Zeeland. Deze twee landen hebben alle belangrijke principes van New Public Management ingevoerd. Wat onze buurlanden betreft, is de voortrekkersrol op gebied van overheidsmanagement weggelegd voor Nederland. Recent is België evenwel aan een inhaalbeweging begonnen.
Met de Copernicus-hervorming volgen de federale
overheidsinstellingen het voorbeeld van de Vlaamse administratie. Ook de RVA, als openbare instelling van sociale zekerheid, wordt door de modernisering beïnvloedt, in het bijzonder door de bestuursovereenkomst, afgesloten met de Belgische Staat. Verscheidene van de hervormingen zijn er echter reeds met succes uitgevoerd vóór er sprake was van Copernicus. De RVA heeft getracht de valkuilen in het veranderingsproces te ontwijken, met succes. Ten eerste houdt het management rekening met de houding van de werknemers. De RVA-ambtenaren kunnen deelnemen aan het concipiëren en uitwerken van de verbeteringsprojecten en ontvangen informatie over de projecten.
De werkloosheidsbureaus genieten bovendien een hoge mate van
autonomie bij de keuze van de passende projecten, zodat de projecten aansluiten bij de plaatselijke behoeften en situatie. Ten tweede probeert de RVA wel te leren van goede praktijken binnen en buiten de organisatie, maar beoordeelt eerst of de praktijken overdraagbaar zijn, gezien de verschillen tussen de instellingen en de organisatieonderdelen.
Zo leidden de verschillen binnen de organisatie tot een afzonderlijk
prestatiemanagementsysteem voor de controlediensten, ProMES genaamd.
Bovendien evalueert het
management elk jaar of de projecten het gewenste resultaat opleveren. Zonodig zet de RVA het project stop of brengt ze veranderingen aan. Ten derde zorgt de organisatie dat de introductie van nieuwe waarden niet ten koste gaat van de traditionele waarden. Dat blijkt uit de missie: naast waarden zoals openstaan voor veranderingen en
125
efficiëntie zijn ook traditionele waarden zoals verantwoording en gelijke behandeling expliciet vermeld. De RVA controleert bovendien regelmatig of de klanten van de verschillende werkloosheidsbureaus gelijk worden behandeld. Ook de deontologische code, een leidraad voor een aantal diensten, draagt bij tot de bescherming van de waarden. Meer algemeen, besteedt de RVA veel aandacht aan de keuze van de objectieven. Door een uitgebreid pakket indicatoren en de meer algemene missie, in combinatie met voldoende opvolging, weet de RVAtop de nadelige effecten van prestatiemanagement – de verbetering van zekere indicatoren ten nadele van andere aspecten – te vermijden of in elk geval tijdig te corrigeren. Tenslotte zijn de projecten niet willekeurig gekozen, maar sluiten aan bij de missie en strategie. Alle initiatieven, zowel de centrale projecten als de gedecentraliseerde jaaractieplannen, dragen dus bij tot het realiseren van de organisatiedoelen. Het valt op dat verscheidene van de kenmerken van New Public Management in de RVA-case terugkomen. Onderstaande tabel geeft de belangrijkste overeenkomsten schematisch weer.
New Public Management
RVA
Decentralisatie (in ruime zin)
Dienstgewijze gedecentraliseerde RVA Extern gedeconcentreerde uitvoeringsdiensten Intern gedeconcentreerde logistieke functies (in praktijk)
Concurrentie
Uitbesteding (o.a. informatica) enkel als capaciteit van eigen dienst te klein is.
Benchmarking (substituut voor concurrentie) Sturing: -
minder inputsturing; missie; output / resultaat.
Klantgerichtheid
Missie Deontologische code Contractmanagement: bestuursovereenkomst Sturen m.b.v. boordtabellen, ProMES en kostprijscalculatie Gebruik van ICT - e-government: informatievoorziening, documenten opvragen, dienstverlening (lopende projecten), beter gecoördineerde overheid - minder fouten en snellere dienstverlening. Administratieve vereenvoudiging: kortere procedures, duidelijkere formulieren. Verbeterde externe communicatie Kortere wachttijden, meer klantvriendelijke openingsuren Samenwerken met ombudsman
126
Interne prikkels - beoordeling van de klantgerichtheid: tevredenheidenquête, zelfevaluatie, normen - missie Klantgerichtheid: vervolg
Externe prikkels - markttype-mechanismen: bestuursovereenkomst - Handvest van de Sociaal Verzekerde
Kostengerichtheid
Controle: intern en extern Dubbele boekhouding Zero-based budgettering: stopgezet Transfer tussen begrotingsjaren voor investeringen; transfer tussen deelbudgetten Kostprijscalculatie
Resultaatverantwoordelijkheid Bestuursovereenkomst Prestatiemanagement
Sturen met behulp van:. -
boordtabellen + MISUS, Cockpit ProMES directie Informatica: Balanced Scorecard kostprijscalculatie
Toekomst: prestatiebeloning? Managementcultuur
Managementopleiding
Tabel 21.1: New Public Management binnen de RVA (bron: eigen werk) Er zijn verscheidene redenen te identificeren voor de goede prestaties van de RVA. Daarbij mag zeker niet voorbij gegaan worden aan de menselijke middelen. Door participatief beheer, opleiding en het geven van verantwoordelijkheden aan de besten, slaagt de RVA er in haar menselijk potentieel optimaal te benutten. De RVA is immers sterk afhankelijk van zijn werknemers, zowel voor de resultaten als voor haar imago naar de buitenwereld Een tweede succesfactor is het geïntegreerd beheer. Het op elkaar afstemmen van alle beheersaspecten zorgt ervoor dat de inspanningen elkaar versterken. De gehele organisatie is gericht op het bereiken van de missie. Ten derde zijn sinds de aanstelling van de heer Baeck verscheidene wetenschappelijke technieken geïmplementeerd in de Rijksdienst. ProMES en de personeelsmodellen zijn daar voorbeelden van. Ook het veranderingsmanagement van de RVA heeft echter een belangrijke rol gespeeld bij de omvorming tot een goed presterende organisatie. Onder andere de veelomvattende input bij de keuze van de veranderingsprojecten, inclusief het opnieuw beoordelen van de lopende projecten en de constante zoektocht naar best practices zijn daar niet vreemd aan.
127
De inspanningen hebben resultaat opgeleverd: de RVA is in Lissabon erkend als goede praktijk omwille van haar kwaliteitszorg en interne efficiëntie en de heer Baeck heeft de kwaliteitsprijs ‘Overheidsmanager van het jaar’ ontvangen. De tevredenheid van de klanten is hoog en de bestuursovereenkomst bewijst dat de regering vertrouwen heeft in de RVA. Bovenstaand overzicht van de succesfactoren is niet exhaustief.
Verder onderzoek bij andere
overheidsorganisaties is nodig om daar een goed beeld van te krijgen. De RVA is erin geslaagd om de principes van New Public Management succesvol te implementeren. De overdraagbaarheid van de methodes en praktijken is evenwel niet verzekerd. Generalisering is gevaarlijk bij een casestudy. Niet alle overheidsorganisaties hebben overigens dezelfde mogelijkheden en dezelfde behoeften. De casestudy biedt evenwel een interessant startpunt voor een uitgebreider, vergelijkend onderzoek.
128
BIBLIOGRAFIE Ali, T.S.A.H., 2001, Serving in the knowledge age: realigning the public service for knowledge advantage, International Review of Administrative sciences, jg. 67, nr. 2, p. 273-285 Aucoin, P., Heintzman, R., 2000, The dialectics of accountability for performance in public management reform, International Review of Administrative Science, jg. 66, nr. 1, p. 45-55 Bekke, A.J.G.M., Hakvoort, J.L.M., de Heer, J.M. (red.), 1994, Departementen in beweging, 305 p., Bekke, A.J.G.M, Verschuivende functies, VUGA Uitgeverij B.V., ’s Gravenhage, p. 11-26 Bekke, A.J.G.M., Hakvoort, J.L.M., de Heer, J.M. (red.), 1994, Departementen in beweging, 305 p., de Heer, J.M., Bestuur en Structuur, VUGA Uitgeverij B.V., ’s Gravenhage, p. 83-106 Bekke, A.J.G.M., Hakvoort, J.L.M., de Heer, J.M. (red.), 1994, Departementen in beweging, 305 p., Kreffer, Wagenaar, Personeel, markt en rechtsstaat, VUGA Uitgeverij B.V., ’s Gravenhage, p. 147-182 Bekke, A.J.G.M., Hakvoort, J.L.M., de Heer, J.M. (red.), 1994, Departementen in beweging, 305 p., de Heer, J.M., Strategisch management, VUGA Uitgeverij B.V., ’s Gravenhage, p. 183-201 Bekke, A.J.G.M., Hakvoort, J.L.M., de Heer, J.M. (red.), 1994, Departementen in beweging, 305 p. Kickert, W.J.M., Noordegraaf, M., Publiek management, VUGA Uitgeverij B.V., ’s Gravenhage, p. 247- 266 Bekkers, V.J.J.M., Zouridis, S., 1999, Electronic service delivery in public administration: some trends and issues, jg. 65, nr. 2, p. 183-195 Blundell, B., Murdock, A., 1997, Managing in the public sector, Butterworth-Heinemann, Oxford, 276p. Boden, R., Gummett, P., Cox, D., Barker, K., Men in white coats… Men in grey suits: New Public Management and the funding of science and technology services to the UK Government, 27 p.
, 24/11/2001 Bouckaert, G., Wauters A., François A., Bonafini B., 1999, Modernisering van overheidsinstellingen: de onderzoeksvragen (onderzoeksrapport), Federale Diensten voor wetenschappelijke, Technische en culturele aangelegenheden, Brussel, 104 p. Bouckaert, G., Auwers, T., 1998, Prestaties meten in de overheid, die Keure, Brugge, 205 p. Bouckaert, G., De Corte, J., 1999, Contractmanagement en management van contracten, die Keure, Brugge, 211 p. Bouckaert, G., Vandeweyer, S., 1999, Kwaliteit in de overheid, die Keure, Brugge, 327 p. Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Bouckaert, G., Hondeghem, A., Inleiding, Acco, Leuven, p. 9-17 Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Maes, R., De overheidsmanager in een veranderend politiek en juridisch systeem, Acco, Leuven, p. 21-42
I
Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Bouckaert, G., De overheidsmanager: noodzakelijke of voldoende voorwaarde voor een goed bestuur en beleid?, Acco, Leuven, p. 43-64 Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Kastelein, J., De effectieve manager: organisatorische voorwaarden, Acco, Leuven, p. 65-82 Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Van Dalen, J.C., De overheidsinterimmanager, Acco, Leuven, p. 83-100 Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Davies, M.R., Managerialism in the British public service; the environment of the public service manager, Acco, Leuven, p. 103-122 Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Korsten, A., De Nederlandse overheidsmanager en de ‘Nieuwe Zakelijkheid’, Acco, Leuven, p. 123-162 Bouckaert, G., Hondeghem, A., Maes, R., 1994, De overheidsmanager, nieuwe ontwikkelingen in het overheidsmanagement, 296p., Hondeghem, A., Van topambtenaar naar overheidsmanager: ontwikkelingen in de federale ministeries en parastatalen in België, Acco, Leuven, p. 175-204 Bozeman, B., Straussman, D.J., 1990, Public management strategies. effectiveness, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 239 p.
Guidelines for managerial
Brash, D. T., 1996, New Zealand’s remarkable reforms, Institute of Economic Affairs, Londen, 56 p. Bruggeman, W., Slagmulder, R., 2001, Beheerscontrole. Leidraad voor het doelgericht management van organisaties, Uitgeverij Lannoo, Tielt, 262 p. De Pelsmacker, P., Van Kenhove, P., 1999, Marktonderzoek. Methoden en toepassingen, Garant, Leuven-Apeldoorn, 737 p. deLeon, L., Denhardt, R.B., 2000, The political theory of reinvention, Public Administration Review, jg. 60, nr. 2, p89-97 (afgedrukt: 15 p.) <ehostvgw7.epnet.com/start_direct2.asp?key=204.179.122.141_8000_949794996&site=direct&return= n&db=bsh&bquery=is+00333352+and+ft+y&scope=site>, 7/11/2001 Depré, R., Hondeghem, A., Moreels, A., 1995, Motivatie van ambtenaren (onderzoeksrapport), Federale Diensten voor Wetenschappelijke, Technische en Culturele Aangelegenheden, 160 p., Drucker, P.F., 1993 Management voor non-profit organisaties; praktijken en principes, Scriptum Books, Schiedam, 183 p. Drucker, P.F., 2000, Management: uitdagingen in de 21e eeuw, Uitgeverij Business Contact, Amsterdam / Antwerpen, 224 p. Dujardin, J., Van Damme, M., Vande Lanotte, J., 1999, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Kluwer Rechtswetenschappen België, Antwerpen, 1018 p. Dupuy, F., 1999, Why is it so difficult to reform public administration? Government of the future: getting from here to there, OECD, symposium 14-15 september 1999, 9 p.
II
Emery, Y., Giauque, D., 2001, New public management, contracts for the provision of services and financial incentive mechanisms: practices and problems encountered in Switzerland, International Review of Administrative Science, jg. 67, nr. 1, p. 151-171 Geri, L. R., 2001, New Public Management and the reform of international organisations, International Review of Administrative sciences, jg. 67, nr. 3, p. 445-459 Gill, D., 2000, New Zealand Experience with public management reform - or why the grass is always greener on the other side of the fence, International Public Management Journal, jg. 3, nr. 1, p. 55-66 Gow, J. I., Dufour, C., 2000, Is the new public management a paradigm? Does it matter?, International Review of Administrative Science, jg. 66, nr. 4, p. 573-597 Great Britain Cabinet Office, 1999, Modernising Government: White Paper, 30/3/1999, (in boekvorm:) 66 p. <www.official-documents.co.uk/document/cm43/4310-01.htm>, 25/8/2001 Hague, R., Harrop, M., 2001, Comparative government and politics. Hampshire, New York, 316 p.
An introduction, Palgrave,
Halachmi, A., Montgomery, V.L., 2000, Best value and accountability: issues and observations, International Review of Administrative Science, jg. 66, nr. 3, p. 393-414 Haque, S., 1999, Relationship between citizenship and public administration: a reconfiguration, International Review of Administrative Science jg. 65, nr. 3, p. 309-325 Hay, L.E., 1989, Accounting for governmental and nonprofit entities, Irwin, Homewood, 778 p. Henley, D. in: Henley, D., Holtham, C., Likierman, A., Perrin, J., 1986, Public sector accounting and financial control, Van Nostrand Reinhold, Berkshire, 290 p., p. 231-269 Holtham, C., Perrin, J. in: Henley, D., Holtham, C., Likierman, A., Perrin, J., 1986, Public sector accounting and financial control, Van Nostrand Reinhold, Berkshire, 290 p., p. 83-131 Hondeghem, A., Nelen, S., 1997, Emancipatiegericht personeelsbeleid in de overheidssector. Naar meer gelijke kansen voor mannen en vrouwen, die Keure, Brugge, 109 p. Hood, C., 1991, A New public management for all seasons, Public Administration, jg. 69, nr. 1, p. 3-16 Hoogerwerf, A. (red.), 1978, Overheidsbeleid, 426 p., Maarse, De uitvoering van beleid, Samsom Uitgeverij, Alphen aan den Rijn, p. 122-138 Hoogerwerf, A. (red.), 1993, Overheidsbeleid, 417 p., Maarse, De uitvoering van overheidsbeleid, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, p. 144-160 Hoogerwerf, A. (red.), 1993, Overheidsbeleid (5de druk), 417 p., Daemen, H.H.F.M., Thomassen, J.J.A., Afstand tussen burgers en overheid, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, p. 217238 Hoogerwerf, A. (red.), 1993, Overheidsbeleid (5de druk), 417 p., Bekke, A.J.G.M., Beleid en bureaucratie, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, p.239-257 Hoogerwerf, A. (red.), 1993, Overheidsbeleid (5de druk), 417 p., van der Krogt, Th.P.W.M., Organisatiebeleid, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, p. 297-317 Hoogerwerf, A. (red.), 1993, Overheidsbeleid (5de druk), 417 p., Mol, N.P., Financieel management,
III
Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, p. 318-335 Hoogerwerf, A. (red.), 1993, Overheidsbeleid (5de druk), 417 p., Weggemans, J.H., Personeelsbeleid bij de overheid, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn, p. 336-354 Kapteyn, B., 1986, Organisatietheorie voor non-profit, Van Loghum Slaterus, Nijmegen, 300p. Kearney, R.C., Hays, S.W., 1998, Reinventing government, the new public management and civil service systems in international perspective: the danger of throwing the baby out with the bathwater, Review of Public Personnel Administration, Columbia, herfst 1998, p. 38-54 <proquest.umi.com/pdqweb?TS=950743255&Did=000000040676802&Mtd=1&Fmt=3&Sid=7&Idx=1 8&Deli=1&RQT=309&Dtp=1>, 24/11/2001 Kerklaan, L., 1999, De prestatiegerichte overheid. Voordelen en risico’s van prestatiegerichtheid en interactieve beleidsontwikkeling, M@n@gement, 9 p. Kernaghan, K., 2000, The post-bureaucratic organization and public service values, International Review of Administrative Science, jg. 66, nr. 1, p. 91-104 Kickert, W.J.M. (edit.), 1997, Public management and administrative reform in Western Europe, Kickert, W.J.M., Public Management in the United States and Europe, p. 15-38, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton, 278 p. Kickert, W.J.M. (edit.), 1997, Public management and administrative reform in Western Europe, Rhodes, R.A.W., Reinventing Whitehall 1979-1995, p. 41-58, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton, 278 p. Kickert, W.J.M. (edit.), 1997, Public management and administrative reform in Western Europe, Verhaak, O.M., Shifting Frames of Reference in Dutch Autonomisation Reforms, p. 157-176, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton, 278 p. Kickert, W.J.M. (edit.), 1997, Public management and administrative reform in Western Europe, Rudolf, M., Public Management between Legality and Efficiency: The Case of Belgian Public Administration, p. 199-212, Edward Elgar, Cheltenham, Northampton, 278 p. Kooiman J., Eliassen, K.A. (red.), 1987, Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, 261 p., Bekke, H., Public Management in transition, Sage Publications, Londen, p. 17-32 Kooiman J., Eliassen, K.A. (red.), 1987, Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, 261 p., Gunn, L., Perspectives on public management, Sage Publications, Londen, p. 33-46 Kooiman J., Eliassen, K.A. (red.), 1987, Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, 261 p., Lane, J-E, Public and private leadership, Sage Publications, Londen, p. 47-64 Kooiman J., Eliassen, K.A. (red.), 1987a, Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, 261 p., Metcalfe, L., Richards, S., Evolving public management cultures, Sage Publications, Londen, p. 65-86 Kooiman J., Eliassen, K.A. (red.), 1987, Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, 261 p., Buelens, M., van Hooland, B., The public manager as decision-maker, Sage Publications, Londen, p. 102-113
IV
Kooiman J., Eliassen, K.A. (red.), 1987, Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, 261 p., Gerding, G., Sevenhuijsen, R.F., Public managers in the middle, Sage Publications, Londen, p. 114-128 Kooiman J., Eliassen, K.A. (red.), 1987, Managing public organisations. Lessons from contemporary European experience, 261 p., Derlien, H-U, Public Management in transition, Sage Publications, Londen, p. 129-141 Kristensen, J., 2001, Outcome-focused budgeting and management, Focus (public management newsletter OECD), nr. 19, 3/2001, p. 4 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Maas, J.H., Overduin, J.A., Organisatiecultuur en integriteit, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 153-179 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Mensink, J.C.M., Personeelsmanagement bij de overheid, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 210-232 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Hillenaar, M.W.I., Fluks, W.J., Organisatie en sturing van de informatievoorziening, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 234-260 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Tops, P.W., Zouridis, S., Relatie overheid - burger, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 262-288 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Lemstra, W., Molenkamp, R.H.J.G., de Ridder, W.J., Overheid en bedrijfsleven, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 290-319 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Schrijver, J.F., Relaties tussen overheden, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 320-364 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Hilterman, F., Knip, P., Internationalisering van overheidsmanagement, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 367-397 Lemstra, W., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N. (red.), 1996, Handboek overheidsmanagement, 421 p., Kuijken, W.J., Versteden, C.J.N., De overheidsmanager in een veranderende omgeving, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alphen aan den Rijn / Brussel, p. 397-408 Mackintosh, M., Roy, R. (red.), 1999, Economic decentralization and public management, 282 p., Mackintosh, M., Roy, R., Introduction: economic decentralization, issues of theory and policy, Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK / Northampton, USA, p. 1-26 Manning, N., 2000, The New Public Management and its legacy, 10/03/2000, 3 p. <www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/debate1.htm>, 10/3/2000 McCurdy, H.E., 1977, Public administration: a synthesis, Cummings Publishing Company, Menlo Park, California, 424 p. Metcalfe, L., Richards, S., 1987b, Improving public management, Sage Publications, Londen, 243 p.
V
Minogue, M., 2000, Should flawed models of public management be exported? Issues and Practices, Public Policy and Management Working Paper Series, Institute for Development Policy and Management, 2/2000, 14 p. , 15/11/2001 Mintzberg, H., 1996, Managing government, governing management, Harvard Business Review, jg. 74, nr. 3, p. 75-83 Mukherjee, R., 2000, Operational inefficiency & poor service delivery, 28/6/2000, 3 p. <www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/efficiency.htm>, 10/3/2000 Ocampo, R.B., 1998, Models of public management reform: “New Public Management (NPM)”, Asian Review of Public Administration, p. 248-255, januari-december 1998 , 24/11/2001 2000, Copernicus. Sturing en controle in de federale overheidsdiensten, IRG Belgium Dagcongres 24/11/2000, 31 slides <www.copernic-us.be>, 14/2/2001 OECD, 2001, Government of the future, OECD Public Management Policy Brief, nr. 9, 6/2001, 6 p. <www.oecd.org/pdf/M00007000/M00007984.pdf>, 16/2/2002 Ormond, D., Löffler, E., New Public Management: what to take and what to leave, 12 p. <www.clad.org.ve/ormond.html>, 24/11/2001 Osborne, D., Gaebler T., 1992, Reinventing government: how the entrepreneurial spirit is transforming the public sector, Addison-Wesley, Reading, Massachusetts, 405 p. Pedersen, P., 2000, Introducing New Public Management in pay determination. From fixed pay scales towards local and performance related pay. The Danish Experience., 6/2000, 16 p. <www.cbs.dk/departments/mpp/diverse/wp62.000.PDF> Pfiffner, J.M., Presthus, R.V., 1960, Public administration, The Ronald Press Company, 570 p. Pilichowski, E., Barma, 2000, N., Ineffective monetary incentives, 4/11/ 2000, 4 p. <www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/ineffectivemon.htm>, 10/3/2000 Pilichowski, E., Knowledge management in the public sector, Focus, nr. 19, 3/2001, p. 8 <www.oecd.org/puma/focus> Rabin, J., Miller, G.J., Hildreth, W.B., 2000, Handbook of strategic management, 2de editie, Zanetti, L.A., Cunningham, R.B., Perspectives on public-sector strategic management, p. 545-561, Marcel Dekker, New York, Basel, 818 p. Radwan, I., Aggregate employment and wage bill concerns, 8/5/2000, 2 p. <www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/wageconcerns.htm>, 10/3/2000 Riche F., 1995, Leiden: tussen denken en doen. Leiding geven in de openbare besturen, Roularta Books, Roeselare, 160 p. Scott, G., Public Management reform and lessons from experience in New Zealand, International Public Management Journal, jg. 3, nr. 1, p. 67-78 OECD, 1997, In search of results. Performance management practices, OECD Publications, Parijs, 133p. + tabel
VI
Sonck, K., 2001, De lange weg naar één loket, Fedra, jg. 1, januari 2001, p. 16-18 Steiner, R., Fitness training for public administration, New Public Management promises the solution to many problems, 6 p. <www.iop.unibe.ch/Dateien/Publikationen%20Steiner/Fitness.doc>, 8/8/2001 van Boxtel, R.H.L.M., Actieprogramma Elektronische Overheid (1999-2002) www.minbzk.nl/e-overheid/downloads/elgov97.doc Van de Walle, S., Bouckaert, G., Kampen, J.K., 2001, Gebruikersbevragingen bij de overheid, Nieuwsbrief Overheidsmanagement, nr. 30, p. 25-28 Van den Berghe, J., Marchal, J.-C., 2001, Beginselen van administratief recht, Selor, 75 p. Van den Bossche, L., 1999, De overheidscontext managementseminar, 28/9/1999-30/9/1999, 10 p.
in
een
veranderende
maatschappij,
Van den Bossche, L., 2000, presentatie op het Colloquium van de MOVI, 5/4/2000, 28 slides Van den Bossche, L., 2001, Op weg naar een performante federale overheid, 28/4/2000, 9 slides <www.copernic-us.be>, 14/2/2001 Vandeweyer, S., 1999, Kwaliteit in de overheid, Vlaams Tijdschrift voor Overheidsmanagement, jg. 4, nr. 4, p. 15-26 Van Muijen, 2001, Bestuursakkoorden: een praktijk met méér dan goede bedoelingen, Bestuurswetenschappen, jg. 55, nr. 2, p. 175-187 Verslag van de Werkgroepen Organisatiestructuur en Personeelsbeleid, Naar een Modernisering van de Openbare Besturen, 16/2/2000, 58 p. Weiss, C.H., Barton, A.H., 1979-1980, Making bureaucracies work, Barton, A.H., A Diagnosis of Bureaucratic Maladies, p. 27-36, Sage Publications, Beverly Hills, London, 309 p. Wereldbank, Glossary, 10 p. <www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/glossary.htm>, 7/10/2001 Wereldbank, Choosing the most appropriate form of decentralization, 1 p. <www1.worldbank.org/publicsector/decentralization/Different.htm>, 2/3/2002 Wereldbank, The main components of government employment (figuur) <www1.worldbank.org/publicsector/civilservice/cross.htm#1>, 2/3/2002 Wereldbank, Project design: administrative, 1 p. <www1.worldbank.org/publicsector/decentralisation/admincontent.htm>, 2/3/2002 Wolf, A., 2000, Trends in public administration – a practitioner’s view, International Review of Administrative Science, jg. 66, nr. 4, p. 689-696 Wright, P., Pringle, C.D., Kroll, M.J., 1992, Strategic management; text and cases, Allyn and Bacon, Boston, 969 p. (Strategic Management in Not-for-profit Organizations, p. 245-262) Ysebaert, C., 2001, Structuren, politiek zakboekje 2001, Kluwer Overheid, Antwerpen 2000, Morgen Vandaag, De Copernicuskrant, 11/2000, 4 p.
VII
Bijlage A: De functie van de RVA bij het betalen van de werkloosheidsuitkering
Bron: Rekenhof, 2002, p.8
VIII
Bijlage B: structuur van de werkloosheidsbureaus
DIENST
FUNCTIE
Onthaal –Info
Algemene informatie verstrekken en doorverwijzen naar de andere diensten.
Tijdelijke werkloosheid
De aangiften verwerken van werkgevers die hun personeel tijdelijk werkloos stellen.
Attesten
Attesten afleveren inzake werkloosheid en aanverwante uitkeringen.
Vrijstellingen
Aanvragen tot vrijstelling van stempelcontrole behandelen.
Loopbaanonderbreking
Aanvragen in verband met loopbaanonderbreking of –halvering behandelen.
Coördinatie P.W.A.’s
De activiteiten van de P.W.A.’s in het ambtsgebied van het werkloosheidsbureau opvolgen.
Toelaatbaarheid
De toelaatbaarheid tot de werkloosheidsverzekering vaststellen en de vergoedbaarheidsvoorwaarden nagaan.
Betwiste zaken
De betwiste dossiers analyseren en een beslissing nemen.
Controle
Bepaalde onderzoeken uitvoeren.
Verificatie
De werkloosheidsuitkeringen, uitbetaald door de uitkeringsinstellingen, nakijken.
Terugvorderingen
Onrechtmatig uitgekeerde werkloosheidsuitkeringen recupereren.
Brugpensioen
Nagaan of een ontslagen werknemer het brugpensioenstatuut kan krijgen.
Beslagleggingen
Instructies inzake de uitvoering van beslagen of overdrachten geven aan de uitbetalingsinstellingen.
Arbeidsrechtbank
De dossiers opmaken die opgevraagd worden door de rechtbanken en informatie verstrekken aan de advocaten die de RVA vertegenwoordigen.
Langdurige werkloosheid
De procedure inzake langdurige werkloosheid opvolgen.
bron: samenvatting van tekst op intranet
IX
Bijlage C: Strategisch plan 2001: centrale projecten
In 2001 zijn er prioritaire centrale projecten opgezet rond volgende thema’s : -
Project HRMD: een geïntegreerd personeelsbeleid met functiebeschrijvingen en competentieprofielen als basisinstrument tot stand brengen.
-
Project CAF 7: een tevredenheidsindex van het personeel ontwikkelen om de behoeften van het personeel te kunnen integreren in het Human resources management en de betrokkenheid van het personeel bij de RVA en bij de bedrijfscultuur te meten en verhogen .
-
Project E-GOV: Een interactieve RVA-website ontwikkelen zodat o.a. werkgevers een aangifte tijdelijke werkloosheid kunnen doen via e-mail en kandidaat-loopbaanonderbrekers via een simulatieprogramma
kunnen
bepalen
welke
hun
rechten
en
vergoedingen
i.v.m.
loopbaanonderbreking zijn -; -
De projecten DIGITAR en DIGIFLOW: de werkloosheidsdossiers, de dossiers loopbaanonderbreking en zoveel mogelijk papieren documenten die binnenkomen op het Fonds sluiting ondernemingen gedigitaliseerd verwerken en bewaren zodat het bestaande klassement na digitalisering kan vernietigd worden .
-
Project COMMUNET: een intranet introduceren waarbij nuttige informatie voor het personeel via het computersysteem ter beschikking wordt gesteld .
bron: op basis van intranet, strategisch plan 2001
X
VERVOLG BIJLAGE C: STRATEGISCH PLAN 2001
Justine
HRMD
bron: intranet
XI
Bijlage D: Voorbeelden van de boordtabellen
XII
XIII
XIV
XV
XVI
Bijlage E: Opdrachten en eindproducten
Bron: Schollen, presentatie 2001
I
Bijlage F: Structuur van het Data Warehouse
Bron: Schollen, presentatie 2001
II
Bijlage G: Cockpitscherm van de dienst Boekhouding Opdrachten
III
4
