Over regulering internettelefonie

Amsterdam, januari 2006 Essay in opdracht van KPN

Over regulering internettelefonie Nut en noodzaak van de regulering van VoIP

Joost Poort m.m.v. Barbara Baarsma Coen Teulings

“De wetenschap dat het goed is” SEO Economisch Onderzoek doet onafhankelijk toegepast economisch onderzoek in opdracht van overheid en bedrijfsleven. Ons onderzoek helpt onze opdrachtgevers bij het nemen van beslissingen. SEO Economisch Onderzoek is gelieerd aan de Universiteit van Amsterdam. Dat geeft ons zicht op de nieuwste wetenschappelijke methoden. We hebben geen winstoogmerk en investeren continu in het intellectueel kapitaal van de medewerkers via promotietrajecten, het uitbrengen van wetenschappelijke publicaties, kennisnetwerken en congresbezoek.

SEO-rapport nr. 863 ISBN 90-6733-315-8

Copyright © 2006 SEO Economisch Onderzoek, Amsterdam. Alle rechten voorbehouden. Het is geoorloofd gegevens uit dit rapport te gebruiken in artikelen en dergelijke, mits daarbij de bron duidelijk en nauwkeurig wordt vermeld.

OVER REG ULERI NG IN TERN ETTELEF ON IE

i

Woord vooraf Op 28 november 2005 organiseerde SEO Economisch Onderzoek een symposium met de titel ‘Publieke belangen en regulering internettelefonie’. Die bijeenkomst bood een groep van genodigden de gelegenheid om te debatteren over nut en noodzaak van regulering van internettelefonie op de Nederlandse markt. Coen Teulings en Joost Poort van SEO Economisch Onderzoek verzorgden inleidingen over de regulering van internettelefonie in nationaal en internationaal perspectief, waarna Cees Tromp van BTG de positie van de grootgebruikers toelichtte en Kor Noorlag van Opta ten slotte de visie van de toezichthouder uiteenzette. Ter afsluiting vond er onder leiding van Barbara Baarsma van SEO Economisch Onderzoek een paneldiscussie plaats tussen Kor Noorlag, Coen Teulings, Marcel Smits (CFO van KPN) en Sweder van Wijnbergen (hoogleraar Economie aan de Universiteit van Amsterdam). Aanwezig waren verder vertegenwoordigers van diverse spelers op de telecommarkt, beleidsmakers van verschillende ministeries, wetenschappers, juristen en geschreven pers. Dit essay geeft een economische analyse van de behoefte aan regulering van internettelefonie. Het bouwt voort op de presentaties van SEO Economisch Onderzoek op het symposium en een opiniestuk van de hand van dezelfde auteurs dat op 16 december 2005 in Het Financieele Dagblad verscheen. Tevens maakt het daarbij gebruik van de inzichten en standpunten die naar voren kwamen tijdens het symposium.

SEO ECO NO M ISCH ONDER ZOE K


Inhoudsopgave 1

Managementsamenvatting....................................................................................1

2

Internettelefonie ....................................................................................................3 2.1

De opmars van VoiP ....................................................................................................3

2.2

Relatie tussen VoIP en klassieke telefonie.................................................................4

2.3

Integratie of internationalisatie? ..................................................................................8

3

Toegang tot netwerken en nummers................................................................11 3.1 3.1.1

Interconnectie ............................................................................................................. 11

3.1.2

Nummering en nomadisme ...................................................................................... 13

3.2

Europese kader en invulling in lidstaten................................................................. 14

3.3

Conclusies.................................................................................................................... 16

4

5

Bouwstenen voor de bloei van VoIP ...................................................................... 11

Tariefregulering....................................................................................................19 4.1

Marktafbakening, dominantie en concurrentie...................................................... 19

4.2

Regulering minimumprijs.......................................................................................... 23

4.3

Conclusie...................................................................................................................... 25 Literatuur ..............................................................................................................27


OVER REG ULER ING IN TERNE TTELEF ON IE

1

1

Managementsamenvatting

Internettelefonie wordt door velen gezien als een ontwikkeling die de telefoniemarkt op zijn grondvesten doet schudden: ‘It is probably the most significant paradigm shift in the entire history of modern telecommunications, since the invention of the telephone’, aldus Michael Powell, voorzitter van de Amerikaanse telecomtoezichthouder FCC, begin 2004 bij het World Economic Forum in Davos. En in september 2005 kopte The Economist: ‘How the Internet killed the phone business’. Dit essay bespreekt vanuit economisch perspectief wat overheden en toezichthouders moeten doen en laten om deze vadermoord mogelijk te maken. Daarbij komt allereerst de vraag aan bod, waarom juist sinds een jaar of twee de doodsklok voor klassieke telefonie wordt geluid. Het is immers alweer een jaar of tien geleden dat het internet begon door te breken bij het grote publiek, en telefonie over het internet in diverse technische varianten bestaat ook al ruim tien jaar. Ook van belang is de vraag waarom we de geschetste paradigmaverschuiving eigenlijk zouden moeten toejuichen. Het antwoord op deze vragen wordt gegeven in Hoofdstuk 2. De explosieve groei van het aantal breedbandgebruikers en een aantal technische innovaties hebben er de afgelopen paar jaar voor gezorgd dat de kwaliteit en het gebruiksgemak van internettelefonie in hoog tempo zijn verbeterd en inmiddels kunnen wedijveren met klassieke telefonie. Tegelijk is internettelefonie stukken goedkoper dan klassieke telefonie. Gebruikers met een breedbandverbinding bellen onderling vaak gratis en ook op het overige telefoonverkeer zijn doorgaans enorme besparingen te realiseren. Bovendien opent internettelefonie tal van mogelijkheden om nieuwe diensten te ontwikkelen en bestaande diensten te integreren. Zo kan spraaktelefonie worden gecombineerd met de uitwisselingen van beelden, bestanden en berichten. Ook maakt de techniek het mogelijk vaste en mobiele communicatie verder te integreren, zodat gebruikers overal waar zij toegang hebben tot het internet bereikbaar zijn op hun ‘vaste’ nummer. Hoofdstuk 2 besluit met de constatering dat de markt voor internettelefonie met verschillende businessmodellen vanuit binnen- en buitenland bestormd wordt. Niet alleen de eigenaren van breedbandnetwerken bieden internettelefonie aan, maar ook internetproviders op die netwerken en wereldwijd opererende dienstverleners en softwaregiganten. Hoe verschillend deze invalshoeken ook zijn – hun producteigenschappen en gebruiksgemak convergeren in hoog tempo. Hoofdstuk 3 formuleert vervolgens welke vormen van interventie nodig zijn om internettelefonie tot bloei te laten komen. Interconnectie met het klassieke net en de toegang van en naar klassieke telefoonnummers zijn de eerste vereisten. Beide worden al expliciet in de Europese regelgeving gewaarborgd. Om een snelle acceptatie van de technologie mogelijk te maken en haar innovatieve toepassingen optimaal te benutten, is het tevens van belang nummerportabiliteit en zogeheten ‘nomadisme’ mogelijk te maken. In de niet al te verre toekomst kan de rolverdeling in het interconnectievraagstuk echter radicaal omdraaien, waarbij de partijen die nu de positie van de klassieke telefonie aanvallen, de machtsblokken geworden zijn die interconnectie afweren. Het huidige Europese regelgevend kader lijkt niet toegerust om met die laatste situatie om te gaan.

SEO EC ONO M ISC H OND ERZ OEK

2

HOO FD STU K 1

Wanneer de randvoorwaardelijke kwesties uit Hoofdstuk 3 goed geregeld zijn, is de vraag relevant of er sprake is van een gelijk speelveld tussen voldoende partijen. Met andere woorden: zijn er voldoende mogelijkheden voor concurrentie en toetreding? Of is het zo dat de markt nu of in de voorzienbare toekomst gedomineerd wordt door een partij die toetreding kan belemmeren? Als dat zo is, bestaat er een reëel gevaar dat deze partij zich een groot deel van de maatschappelijke baten van internettelefonie toe kan eigenen en innovatie zal belemmeren. Hoofdstuk 4 constateert dat de concurrentieverhoudingen binnen de internettelefonie steeds minder worden bepaald door de voorwaarden waaronder partijen toegang hebben tot de breedbandverbinding met de klant. Die breedbandverbinding – die in Nederland gelukkigerwijs geboden wordt door twee concurrerende vaste aansluitnetten – is het domein waarop zich een concurrentieslag zal aftekenen die gaat om netwerkeffecten en interconnectie. Prijsregulering van de Nederlandse marktpartijen geeft in dit spectrum geen pas. De prijsvorming van internettelefonie wordt aan de bovenkant begrensd door de geldende regelgeving voor het klassieke telefoonnet. Aan de onderkant zorgt de turbulente groei van gratis internettelefonie met software als Skype en MSN Messenger voor een sterke prijsdruk. Desondanks wil telecomtoezichthouder Opta internettelefonie van KPN binden aan een minimumprijs, om te voorkomen dat andere partijen die gebruik maken van het net van KPN uit de markt gedrukt worden. Zolang er in Nederland geen derde of vierde aansluitnet voor breedband is, meent Opta de belangen van die partijen te moeten beschermen. De consument is echter allerminst gebaat bij deze vorm van bescherming. Op korte termijn kan het de prijzen van de Nederlandse spelers alleen maar opdrijven, terwijl softwaregiganten de lachende derde zijn. Bovendien brengt het beschermen van concurrenten op het kopernet door minimumprijzen de door Opta gedroomde concurrentie tussen infrastructuren geen stap dichterbij. Integendeel. Eerder dreigen inefficiënte partijen op het kopernet zo in leven gehouden te worden.

SEO EC ON O MISC H O ND ERZ OEK


2

3

Internettelefonie

De inleiding gaf aan dat internettelefonie sinds een jaar of twee als een serieuze bedreiging voor klassieke telefonie wordt gezien. Dit hoofdstuk bespreekt kort de ontwikkelingen die internettelefonie op de kaart hebben gezet. Vervolgens komt de relatie tussen klassieke telefonie en internettelefonie aan de orde, alsmede de nieuwe mogelijkheden die internettelefonie opent.

2.1

De opmars van VoiP

Telefonie over het internet bestaat in diverse technische varianten ruim tien jaar. Maar door een aantal ontwikkelingen is VoIP, Voice over Internet Protocol, een jaar of twee geleden aan een opmars begonnen als serieus alternatief voor klassieke telefonie. In de eerste plaats is het aantal breedbandaansluitingen in westerse landen de laatste jaren explosief gegroeid. Mede dankzij de felle concurrentie tussen het kopernet van KPN en de coaxnetten van de kabelbedrijven, is Nederland wereldwijd na Korea zelfs koploper, afgemeten aan het aantal breedbandaansluitingen per honderd inwoners (zie Figuur 2.1). Dat aantal groeide van ongeveer 4 % begin 2002, naar 22,5% medio 2005. In de gehele OECD groeide het aantal breedbandabonnees van 15 miljoen in 2000 naar 137 miljoen medio 2005. Meer dan de helft van de Nederlandse huishoudens beschikt inmiddels over een breedbandaansluiting. Figuur 2.1

Breedbandabonnees per 100 inwoners in OESO-landen (juni 2005)

30

25

DSL

Cable

Other

20

15

10

OECD average

5

Ita Po l y rtu ga l N ew Sp Ze a in al a H nd un ga ry Ire la nd C ze P ch ol a n Sl R ov ep d ak ub R li c ep ub Tu lic rk e M y ex ic G o re ec e

N

K et ore he a rl a n D ds en m ar k I Sw cela i tz nd er la n C d an ad Fi a nl a Be nd lg iu m N or w Sw ay ed en U ni Jap U ted an ni te Sta d t Ki e s ng do Fr m an c A e Lu us xe tria m bo Au urg st r G ali a er m an y

0

Bron: OESO

In de tweede plaats is de kwaliteit van VoIP-gesprekken door een aantal technische ontwikkelingen aanzienlijk verbeterd. De geluidskwaliteit van VoIP was aanvankelijk een zwak punt. Klassieke telefonie houdt voor de duur van een gesprek een lijn open, hetgeen een continue kwaliteit waarborgt maar tevens een erg inefficiënt gebruik van bandbreedte met zich meebrengt. VoIP daarentegen hakt gesprekken op in spraakpakketjes, die zich net als het andere internetverkeer via verschillende routes van zender naar ontvanger kunnen verplaatsen. Hierdoor


4

HOO FD STU K 2

ontstaat een kans op vertraging en het (tijdelijk) zoekraken van pakketjes, met negatieve gevolgen voor de kwaliteit. Door technologische verbeteringen kan aan deze problemen steeds beter het hoofd geboden worden en kan de geluidskwaliteit van internettelefonie op de hogere frequenties zelfs beter zijn (Intermediair, 13-10-2005). In de derde plaats komt een aantal innovaties op het gebied van randapparatuur en software, die de overstap naar internettelefonie een stuk eenvoudiger hebben gemaakt, en internettelefonie uit het domein van de whizzkids halen. Zo presenteerde Philips bijvoorbeeld op de grote Consumer Electronics Show in Las Vegas begin dit jaar de VoIP321. Deze draadloze huistelefoon, die het bedrijf samen met Skype ontwikkelde, schakelt naadloos tussen klassieke telefonie en internettelefonie via Skype.

2.2

Relatie tussen VoIP en klassieke telefonie

Omdat VoIP in zijn rudimentaire vorm nauwelijks afwijkt van ‘gewoon’ internetverkeer, stelt het internetgebruikers met een breedbandverbinding in staat om zonder verdere kosten met elkaar te bellen. Het maakt daarvoor in principe niet uit of die gebruikers op hetzelfde bedrijfsnetwerkje zitten, of dat de gesprekspartners zich aan weerszijden van de aardbol bevinden. Figuur 2.2 geeft een grafische voorstelling van de diverse varianten van VoIP in relatie tot klassieke telefonie. De horizontale stippellijn scheidt het klassieke ‘PSTN’-netwerk van het IP-verkeer. Figuur 2.2a stelt dus een klassiek telefoongesprek voor tussen Alice en Bob. Figuur 2.2b verschilt voor de gebruiker niet wezenlijk van de eerste figuur: het eerste en laatste stukje van de verbinding wordt gelegd met klassieke technologie en gewone telefoontoestellen, maar op de ruggengraat van het netwerk wordt het verkeer afgewikkeld volgens het efficiëntere IP-protocol. KPN heeft aangekondigd voor 2010 over te schakelen op zulk carrier internal use, wat een jaarlijkse inkrimping van het personeelsbestand met 1500-1750 arbeidsplaatsen met zich mee zal brengen (KPN, 2005). In Figuur 2.2c belt Alice naar Bob over het internet, bijvoorbeeld met het populaire programma Skype. Wanneer beiden achter hun computer zitten, kunnen zij met dat programma een telefoongesprek of sinds kort ook een videogesprek voeren zonder tussenkomst van klassieke telefoontechnologie, telefoonnummers of tikken en dus ook zonder gesprekskosten. Uiteraard vormt de eis dat beide gesprekspartners achter hun computer zitten een beperking van het gebruiksgemak van deze vorm van telefonie. Innovaties zoals de eerder genoemde VoIP321 van Philips, waarmee draadloos en zonder tussenkomst van een pc die aan moet staan over de internetverbinding kan worden gebeld, breken deze barrières echter in hoop tempo af.


IN TER NET TELEFO NIE

Figuur 2.2

5

Relatie en interconnectie klassieke telefonie en VoIP

a

b

c

d

e

Bron: SEO Economisch Onderzoek

Een andere beperking is fragmentatie. Klassieke telefonienetwerken zijn met elkaar verbonden en vormen zo voor de gebruiker één groot netwerk. Als een gesprek over netwerken van verschillende eigenaren gaat, merkt de gebruiker dat doorgaans alleen aan de rekening. Mobiele en vaste telecombedrijven in Europa en in de Verenigde Staten zijn verplicht te onderhandelen over zogeheten interconnectie. Voor VoIP zijn echter tal van programma’s voorhanden, zoals Skype, MSN en Google Talk, die meestal niet met elkaar interconnecteren. Gebruikers die op deze manier met elkaar willen communiceren moeten dus over hetzelfde programma beschikken. Hoewel de software doorgaans gratis te downloaden is en een gebruiker in principe meerdere pakketten naast elkaar kan gebruiken, zorgt dit toch voor een sterke concentratietendens: hoe meer gebruikers een bepaald programma al heeft, hoe zinvoller het is om ook dát programma te gaan gebruiken. Skype werd in augustus 2003 opgericht en kende eind 2005 wereldwijd 60 miljoen geregistreerde gebruikers, waaraan dagelijks zo’n 175 duizend gebruikers worden toegevoegd (al ligt het aantal actieve gebruikers waarschijnlijk een stuk lager). Ter vergelijking: het aantal breedbandaansluitingen in de gehele OESO lag in juni 2005 op 137 miljoen. Vorig jaar beweerde Skype 45 % van het Amerikaanse VoIP-verkeer in handen te hebben (The Economist, 1-9-2005). In september 2005 werd Skype – bij een omzet van slechts $ 60 miljoen – door Ebay gekocht


6

HOO FD STU K 2

voor $ 2,6 miljard.1 Naar verluidt hadden ook Microsoft, Yahoo!, News Corporation en Google interesse in het jonge bedrijf (The Economist, 15-9-2005). Er zijn geen recente gegevens beschikbaar over het aantal Skype-gebruikers in Nederland, maar eind 2004 waren het er ongeveer 330 duizend. Als de groei in Nederland sindsdien gelijke tred heeft gehouden met de andere landen, ligt dat aantal momenteel rond 2 miljoen. MSN is nog veel groter dan Skype, maar in de eerste plaats als chatprogramma. Behalve chatten kunnen gebruikers van MSN echter ook met elkaar bellen, videogesprekken voeren en tegen betaling sms’en. In Nederland worden naar verluidt via MSN al meer minuten gechat dan er op het vaste net gebeld wordt. MSN is nauw verweven met de populaire gratis emaildienst Hotmail en is eigendom van Microsoft. Wereldwijd had Hotmail per september 2005 ongeveer 215 miljoen actieve gebruikers, waarvan 5,7 miljoen in Nederland (per november). Het aantal gebruikers van MSN Messenger lag wereldwijd op 165 miljoen, die dagelijks meer dan 2,5 miljard berichten versturen. Het aantal Nederlandse gebruikers van MSN Messenger lag in november 2005 op 5,3 miljoen (advertising.msn.nl). Microsoft heeft in augustus 2005 VoIP-bedrijf Teleo ingelijfd (The Economist, 1-9-2005). In oktober kondigden MSN en Yahoo! aan onderling een vorm van interconnectie of interoperabiliteit te gaan bieden. Dit moet het sturen van zogeheten instant messages tussen gebruikers van beide programma’s mogelijk maken (Emerce, 13-10-2005). In november vorig jaar ten slotte, werd bekend dat Microsoft met MCI in zee is gegaan om de VoIP-mogelijkheden van MSN verder uit te bouwen. Google Talk biedt gebruikers van Google’s gratis mailservice Gmail, gratis VoIP en instant messaging. Als enige van deze drie programma’s is Google Talk ontwikkeld met een open standaard en nodigt het derden expliciet uit te interconnecteren. Toch blijven de gebruiksmogelijkheden van de bovenstaande VoIP-software beperkt zolang de gebruiker geen verbinding kan leggen met het klassieke telefoonnet. Dat gebeurt in Figuur 2.2d: Alice belt vanuit Skype met Bob, die beschikt over een klassieke PSTN-aansluiting. Hiervoor heeft een VoIP-programma wel medewerking van de PSTN-netwerkbeheerder nodig en zal ook moeten worden betaald. Skype-gebruikers kunnen bijvoorbeeld een prepaid tegoed deponeren, waarna ze ook naar buiten kunnen bellen. De gesprekskosten zijn meestal een fractie van de klassieke kosten, omdat interlokale en internationale gesprekken alleen voor het laatste stukje over het klassieke net gaan en dan tegen lokaal tarief worden afgerekend. Figuur 2.3 illustreert dit voor een bundel binnenlandse gesprekken. Voor internationale gesprekken zijn de potentiële besparingen nog groter.

1

Wanneer de komende jaren een aantal doelstellingen gehaald wordt kan dit bedrag oplopen tot $ 4,1 miljard.



Figuur 2.3

7

Kosten van een bundel binnenlandse gesprekken via PSTN en Skype-out USD PPP

300

PSTN

Skype out

250

200

150

100

50

Ko N re ew a Ze al Lu an xe d m C bo ze ur ch g R ep ub lic C an ad a

Ita ly D en m N ar et k he rl a nd s I re la nd Sw ed en Au st ria U M ni ex te ic d o Ki ng do m

U

ni

te d

Au st ra

lia St at es Fi nl an d Tu rk ey Po la nd Fr an ce H un ga r Po y rtu ga l Be lg iu m Sl ov ak ia Ja Sw pa n itz er la nd N or w ay G er m an y Sp ai n G re ec e Ic el an d

0

Bron: OESO (2005a, Figuur 6.1)

Een verdere vervlechting met klassieke telefonie is mogelijk, wanneer ook inkomende gesprekken van PSTN-gebruikers kunnen worden ontvangen. Dit wordt verbeeld in Figuur 2.2e. Bob maakt gebruik van de dienst Skype in en kan zo gebeld worden door Alice, die nog een klassieke aansluiting heeft. Ook hiervoor is medewerking van de PSTN-netwerkbeheerder nodig – de VoIP-gebruiker moet bijvoorbeeld gekoppeld worden aan een uniek tiencijferig telefoonnummer – en zullen gesprekskosten worden gerekend.2 Combinatie van al deze diensten levert, met gebruikmaking van slimme randapparatuur, een dienst op die in bijna alles lijkt op klassieke telefonie: de gebruiker kan zonder tussenkomst van een computer via zijn breedbandverbinding iedereen bellen en gebeld worden door iedereen, voor een fractie van de kosten. Maar er is meer: gesprekken kunnen desgewenst worden aangevuld met de uitwisseling van beelden, berichten en bestanden. Een andere interessante nieuwe mogelijkheid is ‘nomadicity’ (nomadisme): wanneer een VoIPgebruiker te bereiken is via een klassiek tiencijferig telefoonnummer, maakt het in principe niet uit waar hij zich bevindt, zolang hij beschikt over een breedbandverbinding. Het zogenaamde ‘vaste nummer’ – met de bijbehorende gesprekskosten – kan ineens overal worden meegenomen. Het Amerikaanse bedrijf Vonage richt zich al een paar jaar op de mogelijkheden die dit biedt: het biedt een kastje aan dat tussen breedbandmodem en telefoontoestel wordt geschakeld, waaraan een of meerdere lokale nummers in de Verenigde Staten of het Verenigd Koninkrijk gekoppeld

2

In Nederland is deze dienst bij Skype overigens nog niet beschikbaar. Wel zijn er andere aanbieders van internettelefonie die bereikbaarheid vanaf vaste telefoonaansluitingen bieden. In de volgende hoofdstukken komt dit uitvoerig aan bod.


8

HOO FD STU K 2

kunnen worden. Daarmee kunnen de ruim één miljoen gebruikers van Vonage overal ter wereld tegen lokale tarieven bellen en gebeld worden in de regio’s naar keuze.

2.3

Integratie of internationalisatie?

Voor alle bovenstaande VoIP-toepassingen vormt een breedbandverbinding het uitgangspunt. Nederland beschikt over twee concurrerende vaste aansluitnetten – het coaxnet van de kabelbedrijven en het kopernet van KPN – die heftig met elkaar concurreren, en dankzij toegangsregulering is ook op het koper van KPN de concurrentie fel.3 De eigenaren van deze breedbandnetwerken begeven zich in hoog tempo op de VoIP-markt, in de hoop de klant te kunnen binden met een gecombineerd aanbod van breedband en internettelefonie. In Nederland bieden behalve KPN ook alle grote kabelbedrijven zoals UPC, Essent (via @Home) en Casema internettelefonie aan. Behalve deze netwerkeigenaren en hun dochters, bieden ook internetproviders (ISP’s) die gebruik maken van het ADSL-net van KPN internettelefonie in combinatie met breedband aan. Het gaat hier bijvoorbeeld om de bedrijven Tiscali, Versatel en Wanadoo. Zij betalen KPN om over diens koperlijnen toegang te krijgen tot de klant en regelen verder zelf het verkeer. Zo zijn ze net als de netwerkeigenaren tot op zekere hoogte in staat de geluidskwaliteit van hun VoIP te waarborgen (zie box 2.1), en kunnen ze het gebruiksgemak van internettelefonie optimaliseren met een aangepast modem of soortgelijk kastje, zodat het oude telefoontoestel bruikbaar blijft zonder tussenkomst van een PC. In Nederland hadden de netwerkeigenaren en ISP’s medio 2005 samen ongeveer 183 duizend VoIP-abonnees. De hiervoor besproken Skype, MSN Messenger en Google Talk daarentegen, zijn niet geïntegreerd met breedbandnetwerken en ook niet actief als ISP. Deze aanbieders van internettelefonie opereren louter via software, wat ze minder grip geeft op het dataverkeer. Daar staat tegenover dat ze op wereldschaal opereren en zo wereldwijde netwerkeffecten creëren (meer daarover in het volgende hoofdstuk). Met hun miljoenen Nederlandse gebruikers hebben ze bovendien een aanzienlijk fist mover advantage. Tussen deze businessmodellen in ligt een grote verscheidenheid van aanbieders van hybride producten zoals het eerder genoemde Vonage. Deze bedrijven nemen doorgaans een breedbandverbinding als uitgangspunt van hun dienst, maar leveren specifieke randapparatuur in combinatie met software, om het gebruiksgemak, de kwaliteit en de mogelijkheden van internettelefonie te optimaliseren. Het bedrijf Sandvine schat dat er alleen al in de VS 1100 van zulke VoIP-providers zijn. Met ontwikkelingen als de VoIP123 schuift ook Skype op in deze richting.

3

VoIP over smalbandige inbelverbindingen is technisch wel mogelijk, maar zowel kwalitatief als kostentechnisch weinig interessant. Draadloos breedband over UMTS wordt daarentegen een steeds serieuzer alternatief, en ook een derde vaste aansluitnet van glasvezel komt in diverse gemeenten steeds serieuzer in beeld.



Box 2.1

9

Managed en unmanaged IP-telefonie

Internettelefonie verzorgd door netwerkbeheerders en ISP’s wordt door sommige toezichthouders anders bezien dan VoIP via software als Skype en MSN, zo zal blijken in Hoofdstuk 4. Aanbieders die zelf de breedbandtoegang verzorgen hebben namelijk meer mogelijkheden de gesprekskwaliteit te beïnvloeden of garanderen, en kunnen de gebruiker wat eenvoudiger het gebruiksgemak bieden dat lijkt op klassieke telefonie. Deze vorm van internettelefonie wordt aangeduid met Voice over Broadband, Managed IP-telefonie, of Managed VoB. Internettelefonie die zonder tussenkomst van de ISP gebruik maakt van software of andere randapparatuur, wordt dan aangeduid met Unmanaged IP-telephony, of Voice over Internet (VoI). (European Commission (15-9-2005)).

Zoals in de volgende hoofdstukken zal blijken, zijn de meningen verdeeld over de vraag welke partijen de slag om de internetbeller gaan winnen: de partijen die op zoek gaan naar integratievoordelen met het netwerk, of de partijen die het zoeken in internationale schaalvoordelen. Zeker is, dat niet alle netwerkeigenaren VoIP omarmen. Zo zijn er telecombedrijven die VoIP trachten te dwarsbomen in de hoop zo hun inkomsten uit klassieke telefonie te beschermen. Vodafone behoudt zich in Duitsland bijvoorbeeld het recht voor om bij nieuwe abonnees VoIPverkeer te blokkeren. Ook kleinere operators hebben zich naar verluidt schuldig gemaakt aan tegenwerking, zoals het blokkeren van de site van Skype of het dwarsbomen van Vonage (The Economist, 15-9-2005). Vooral toezichthouders en telefoonbedrijven in armere landen met slecht ontwikkelde telefoonnetwerken beschouwen internettelefonie met argusogen. Zij vrezen dat internettelefonie het lucratieve inkomende internationale verkeer zal kannibaliseren, waarmee een belangrijke financieringsbron voor het netwerk wegvalt. Deze redenering blijkt echter empirisch nauwelijks te onderbouwen. Bovendien blijkt het verbieden van internettelefonie in de praktijk lastig (Garcia-Murillo, 2003). Behalve nieuwe mogelijkheden brengt internettelefonie dus ook nieuwe problemen met zich mee op het gebied van regulering. Deze betrekken zich op de relatie met het klassieke telefoonnet en de regelgeving die daar van kracht is. Ook de concurrentieverhouding tussen verschillende aanbieders van internettelefonie bezorgt toezichthouders hoofdbrekens. De volgende twee hoofdstukken gaan daar verder op in.



3

11

Toegang tot netwerken en nummers

Het vorige hoofdstuk sloot af met de constatering dat klassieke telefoniebedrijven er belang bij kunnen hebben de ontwikkeling van internettelefonie te dwarsbomen. Zelfs internettelefonie die binnen het IP-domein blijft zoals de basisdienst van Skype – gesprek C in Figuur 2.2 – kunnen zij de voet dwars proberen te zetten. Voor diensten die een groter gebruiksgemak willen bieden door een verdere integratie aan te gaan met het klassieke telefoonnet, zouden zij zelfs – bij ontstentenis van regelgeving – onoverkomelijke drempels kunnen opwerpen, bijvoorbeeld door interconnectie te weigeren. Dit hoofdstuk gaat in de op de vraag welk ingrijpen nodig of wenselijk is, om dergelijk gedrag tegen te gaan en de ontwikkeling van internettelefonie te stimuleren. Dit wordt getoetst aan de geldende Europese regelgeving en de invulling die de lidstaten daaraan tot nu toe hebben gegeven.

3.1

Bouwstenen voor de bloei van VoIP

Voor de bloei van op software gebaseerde VoIP-diensten, is het noodzakelijk dat gebruikers spraakpakketten kunnen versturen en toegang hebben tot de websites van de aanbieders van de benodigde software. Het komt er dus feitelijk op neer dat breedbandproviders en netwerkbedrijven niet discrimineren tussen VoIP en andere sites en dataverkeer. Voor verdergaande integratie met klassieke telefonie komen de thema’s interconnectie, nummering en nomadisme in het spel.

3.1.1 Interconnectie Interconnectie is een centraal thema binnen de telecommunicatie. De International Telecommunication Union (ITU) definieert het als: The commercial and technical arrangements under which service providers connect their equipment, networks and services to enable customers to have access to the consumers, services and networks of other service providers. (ITU in Noam, 2002, p. 387) Interconnectie tussen netwerken is dus nodig om elkaars gebruikers te kunnen bereiken. Dat speelt tussen de klassieke telefoonnetten van diverse landen en regio’s, tussen vaste en mobiele netten en tussen mobiele netten onderling. Om gebruikers van internettelefonie in staat te stellen te bellen met gebruikers van klassieke telefonie is eveneens interconnectie nodig. Dit geldt in beide richtingen, dus zowel om te bellen als om gebeld te worden. Bij onderhandelingen over interconnectie spelen de machtsverhoudingen en de concurrentie tussen de netwerkbedrijven een grote rol. Interconnectie tussen twee regionale netwerken, bijvoorbeeld het vaste net van Nederland en België, zal weinig problemen opleveren. Ze zijn geen concurrenten van elkaar, omdat gebruikers niet kunnen overstappen van het ene net naar het


12

HOO FD STU K 3

andere. Ondertussen vergroot interconnectie de gebruikswaarde voor iedere gebruiker – door een groter aantal potentiële gesprekspartners – wat hogere vaste tarieven mogelijk kan maken of meer gesprekken genereert. Interconnectie tussen concurrerende netwerken is problematischer en zal niet altijd vrijwillig tot stand komen. Interconnectie vergroot immers niet alleen de gebruikswaarde voor iedere gebruiker, maar het maakt de netten ook meer inwisselbaar: je kunt dan namelijk vanaf het ene netwerk ook de klanten van het andere bereiken. Er valt dus een ‘unique selling point’ van de netwerken weg, namelijk de gebruikers die op het netwerk te bereiken zijn. In een groeimarkt die nog niet verdeeld is, weegt dit verlies het zwaarst voor het grootste netwerk. Het grootste netwerk heeft in deze fase dus het meeste te verliezen van interconnectie. Analoog hieraan hebben de aanbieders van internettelefonie meer belang bij interconnectie met het klassieke net dan andersom, omdat er momenteel meer gebruikers zijn van klassieke telefonie en gebruikers van internettelefonie vooralsnog meestal ook op andere wijze bereikbaar zijn. Internettelefonie heeft interconnectie met klassieke telefonie dus harder nodig dan andersom; interconnectie levert hen meer zogeheten netwerkeffecten op. Klassieke telefoonbedrijven zouden deze macht kunnen kapitaliseren door absurd hoge tarieven te vragen voor gespreksdoorgifte, of door interconnectie categorisch te weigeren. In vergelijkbare kwesties in het verleden is dat vaak het geval geweest: ‘In the past [horizontal interconnection] was suppressed by the stronger of the two parties, often with the support of government’. ‘The historic experience with interconnection around the world shows that interconnection is not made available freely by an incumbent to its competitors’ (Noam, 2002, pp. 388-289). Om misbruik van de machtspositie door klassieke telecombedrijven tegen te gaan, is het daarom wenselijk klassieke telefoonbedrijven te verplichten desgevraagd te interconnecteren met bedrijven die internettelefonie aanbieden en de tarieven voor gespreksafgifte zonodig te reguleren. Wanneer er omgekeerd geen verplichtingen en regulering bestaan voor aanbieders van internettelefonie, levert dit een asymmetrische situatie op, die te verdedigen is met het oog op de asymmetrische marktverhoudingen. Op zeker moment, wanneer het verschil in marktmacht afkalft, zal echter ook een einde moeten komen aan de asymmetrische regulering. Het is lastig te bepalen wanneer het moment daarvoor is aangebroken. Noam drukt deze dynamiek van gedwongen interconnectie als volgt uit: The flip side of the anti-monopoly rationale is that a carrier without market power would owe no interconnection to anybody. This means an asymmetrical arrangement among carriers. This, in turn creates instability. If interconnection rights vanish with bottleneck power, the determination of that point is fiercely fought over. The question, after all, is not an easy one to answer conceptually or empirically, and it may vary by location, service and customer class. (Noam, 2002, p. 389) Zolang aanbieders van VoIP beschouwd worden als toetreders op de telecommarkt die de strijd aanbinden met de PSTN-incumbents, blijft het verdedigbaar ze geen interconnectieplicht op te leggen. Maar naar verwachting is het binnen afzienbare termijn economisch wenselijk om de regulering van interconnectie met het vaste net af te bouwen of op te heffen en om te zetten in


TO EGANG TO T NETW ER KEN EN N UM M ERS

13

vrijwillige interconnectie. Wanneer als gevolg van netwerkeffecten echter bestendige machtsconcentraties ontstaan in de virtuele VoIP-markt, is het zelfs mogelijk dat op termijn interconnectieverplichtingen voor grote VoIP-aanbieders maatschappelijk gewenst zijn. Dat geldt dan vooral voor interconnectie tussen VoIP-aanbieders onderling. Hierboven bleek alleen Google Talk met een open standaard te werken, terwijl MSN en Yahoo! samen een kongsi zijn aangegaan voor instant messaging. Skype gebruikt weer een eigen standaard en staat niet met deze partijen in verbinding. Google presenteert zijn open standaard graag als onderdeel van een sympathieke bedrijfsfilosofie, maar deze keuze is ook te verklaren uit de marktpositie van Google Talk, na Skype en MSN. Ook in het virtuele domein geldt het principe dat de grootste speler het minste en de kleinste speler het meeste baat heeft bij interconnectie. Een aantal ontwikkelingen suggereert evenwel dat de VoIP-aanbieders zonder ingrijpen tot interconnectie over zullen gaan.4 Daarvoor zal om te beginnen overeenstemming bereikt moeten worden over de te gebruiken communicatieprotocollen. Skype heeft in de consultatieronde van de Europese Commissie aangegeven voorstander te zijn van interconnectie, al vormt het afwijkende protocol dat het programma gebruikt daarvoor een obstakel. De vraag blijft of mastodonten als MSN zo lang mogelijk zullen blijven kiezen voor splendid isolation – eventueel samen met strategische partners als Yahoo! – of dat ze onder toenemende druk op termijn ook spontaan overgaan tot interconnectie.

3.1.2 Nummering en nomadisme Nummering en nomadisme zijn vereist om een gebruiker van internettelefonie bereikbaar te maken voor gebruikers van klassieke telefonie. Voor het toewijzen van een nummer bestaan diverse opties. Het is mogelijk een aparte reeks herkenbare nummers te reserveren voor internettelefonie. Dit kan diverse voordelen hebben. Zo kan het een signaal geven over een eventueel afwijkende tariefstructuur, afwijkende kwaliteitsaspecten en over de onzekere geografische locatie van de gesprekspartner. Dat laatste kan ook een nadeel zijn, bijvoorbeeld voor een bedrijf dat als gevolg daarvan door potentiële klanten moeilijker in verband wordt gebracht met een bepaalde regio. Belangrijker dan deze voordelen van een aparte nummerreeks is echter het nadeel dat het reserveren van een aparte nummerreeks een overstapdrempel schept voor huishoudens en bedrijven die willen overstappen naar VoIP. Zij zullen hun nieuwe nummer moeten communiceren, eventueel nieuw briefpapier moeten drukken, etc. Het openstellen van geografische nummers met de mogelijkheid het oude nummer mee te nemen (nummerportabiliteit) levert op dit punt aanzienlijke voordelen op en zal de overstap naar internettelefonie eenvoudiger maken. Terwijl het dus om overstapdrempels te elimineren van belang is nummerportabilteit van geografische nummers naar VoIP toe te staan, zijn er wel argumenten om terughoudend te zijn met de ‘vrije verkoop’ van geografische nummers zoals in de Verenigde Staten en het Verenigd 4

Een voorbeeld is de ontwikkeling van het peeringnetwork ‘e164.info’, een soort clearing house voor het VoIP-verkeer van inmiddels 33 bedrijven (www.e164.info).


14

HOO FD STU K 3

Koninkrijk wel is toegestaan. Daar kan een bedrijf onafhankelijk van de vestigingslocatie een nummer aanvragen dat in verband wordt gebracht met een specifieke regio. Dit kan een run op bepaalde nummers teweegbrengen, waarbij zonder een adequaat allocatiemechanisme schaarste zal ontstaan en ‘nee’ verkocht moet worden aan bedrijven en huishoudens die daadwerkelijk in de desbetreffende regio zijn gevestigd (Opta, 2004). Nomadisme hangt hier nauw mee samen. Internettelefonie maakt het mogelijk een ‘vast’ nummer mee te verhuizen naar andere regio’s of mee te nemen op reis in binnen- en buitenland. Dit creëert interessante nieuwe mogelijkheden, waar het eerder genoemde bedrijf Vonage zeer effectief gebruik van maakt. Wanneer portering van geografische nummers en alle vormen van nomadisme worden toegestaan, zal op termijn de geografische betekenis van een telefoonnummer vervagen. De begincijfers ‘020’ zullen steeds minder in verband worden gebracht met Amsterdam, net als de eerste cijfers van mobiele nummers al lang niet meer in de pas lopen met de gebruikte mobiele operator. De problemen van schaarste en misverstanden zullen naar verwachting dan ook van voorbijgaande aard zijn.

3.2

Europese kader en invulling in lidstaten

Een aantal van de bovengenoemde aspecten wordt op Europees niveau geregeld. Het startpunt in de Europese regulering van internettelefonie is het Europese regelgevende kader, The regulatory framework. Dit kader is in 2002 opgezet met de toenemende convergentie van de verschillende communicatie-infrastructuren, media en ICT in het achterhoofd en met de nadrukkelijke intentie om technologieneutrale regulering te waarborgen. In 2004 bracht het DG Information Society van de Europese Commissie een informatie- en consultatiedocument uit over VoIP: Commission Staff Working Document on The treatment of Voice over Internet Protocol (VoIP) under the EU Regulatory Framework (EC, 2004). Daarin werd duidelijk gemaakt dat op software gebaseerde VoIP-diensten (zoals Skype en MSN) in beginsel niet onder het kader vallen en dus met rust gelaten moeten worden. Publiek beschikbare VoIP-diensten met toegang van en naar klassieke ‘E.164’-telefoonnummers (zoals Skype in en out), vallen wel onder het kader. Over de in de vorige paragraaf genoemde thema’s zegt het informatie- en consultatiedocument het volgende:

Interconnectie: ‘Operators of public communications networks have the right and when requested by authorised undertakings an obligation to negotiate interconnection.’ Over het algemeen kunnen VoIPproviders daarbij terugvallen op gepubliceerde of gereguleerde interconnectietarieven van de klassieke telefoonbedrijven. Interconnectie tussen IP-netwerken wordt momenteel niet gereguleerd en is onderhevig aan vrije onderhandeling. Nummering en nomadisme: Communicatiediensten binnen het kader zijn te onderscheiden in twee smaken, Electronic Communication Services (ECS) met minder rechten en plichten, en Publicly Available Telephone Services (PATS) met meer rechten en plichten. Bedrijven mogen zelf beslissen welke vorm van dienstverlening ze willen bieden en dus welke combinatie van lusten en lasten ze accepteren. Zowel ECS- als PATS-diensten hebben recht op aankiesbare nummers, maar alleen PATS-diensten geven het recht op nummerportabiliteit. Lidstaten kunnen zelf besluiten ook



15

nummerportabiliteit toe te staan voor ECS-diensten, net als het aan de lidstaten is om te beslissen over ECS-diensten toegang krijgen tot geografische nummers (zij worden daartoe wel aangemoedigd). Dit roept de vraag op waarom een VoIP-aanbieder er dan voor zou kiezen een ECS-dienst te leveren, wanneer dat geen recht geeft om nummerportabiliteit en geografische nummers. Het antwoord is, dat met het PATS-alternatief plichten samenhangen die lastig zijn voor aanbieders van internettelefonie. In de eerste plaats dienen gebruikers van PATS-diensten toegang te hebben tot 112 voor noodoproepen, die vervolgens naar naburige hulpdiensten worden geleid. Dat laatste kan vooral bij nomadisch gebruik van VoIP-apparatuur problemen geven: hoe weet de ambulance waar hij naartoe moet, wanneer ik mijn Amsterdamse nummer mee kan nemen op reis? In de tweede plaats zijn aan PATS-diensten eisen gekoppeld in het kader van netwerkintegriteit en intrinsieke stroomvoorziening. VoIP-diensten die gebruik maken van breedbandmodems en andere randapparatuur zullen echter doorgaans niet werken bij stroomuitval. Met dergelijke eisen dreigt internettelefonie echter gefrustreerd te worden door bepalingen die ook voor klassieke telefonie steeds meer achterhaald worden. Intrinsieke stroomvoorziening werkt immers niet in combinatie met de draadloze huistelefoons die inmiddels 80-90 % van de huishoudens veroverd hebben. Bovendien dreigt overbelasting en uitval van het klassieke net bij grote stroomstoringen en andere calamiteiten, terwijl het internet juist ontworpen is om te blijven werken bij calamiteiten.5 De alomtegenwoordige mobiele telefoons vormen bovendien een adequaat alternatief wanneer het vaste net uitvalt, of wanneer de doorgifte van noodoproepen via VoIP een probleem is. Het Informatie- en consultatiedocument roept lidstaten wijselijk op dergelijke regels te verzachten en om te zetten in een plicht voor dienstverleners om hun klanten duidelijk te informeren over de werkzaamheid bij stroomuitval en de mogelijkheden hulpdiensten te bellen via 112. Tegelijk zou de sector hard moeten werken aan een technische oplossing voor dat laatste. Zo moet voorkomen worden dat eisen met betrekking tot noodoproepen en intrinsieke stroomvoorziening grote belemmeringen opwerpen voor de ontwikkeling van internettelefonie. De uiteindelijke beslissing daarover wordt echter overgelaten aan de lidstaten, zij het dat de Europese Commissie aangeeft een terughoudende opstelling van de toezichthouders voor te staan: The European Commission itself favours an EU-wide ‘light touch’ approach to Internet telephony as the best way to encourage competition between internet carriers of telephone traffic and traditional telephone networks. (EC, 2005) Ook de European Regulator Group neemt in een gezamenlijke verklaring over VoIP geen standpunt in over de bovengenoemde kwesties en laat de verdere invulling van de rechten en plichten van de aanbieders over aan de nationale toezichthouders (ERG, 2005).

5

Tijdens de aanvallen op het WTC op 11 september 2001 ging het telefoonnet plat maar bleef het internet functioneren.


16

HOO FD STU K 3

Tabel 3.1 geeft een beknopt overzicht van de keuzes die lidstaten binnen deze speelruimte gemaakt of voorgesteld hebben. De eerste kolom geeft aan of VoIP-diensten toegang hebben tot geografische nummers, de tweede of ze toegang hebben tot niet-geografische nummers en de derde of nummerportabilteit is toegestaan. Frankrijk en Italië werpen volgens dit overzicht de grootste drempels op voor internettelefonie, door alleen PATS-diensten toegang te geven tot geografische of niet-geografische nummers. Dit zou zelfs in strijd zijn met het eerder genoemde recht op aankiesbare nummers voor ECS-diensten. In Frankrijk was echter per einde 2005 een herziening van het nummerplan voorzien en in Italië baseert de tabel zich op een voorgenomen besluit. Onduidelijk is wat de meest recente ontwikkelingen in beide landen zijn. De laatste kolom geeft aan welke mogelijkheden er worden geboden voor nomadisme: alleen het Verenigd Koninkrijk en Duitsland leggen daaraan geen enkele beperking op. Tabel 3.1

Invulling in EU-lidstaten van rechten en plichten van VoIP-aanbieders Geografisch nummer

Niet-Geografisch Nummer

Nummerportabiliteit

Nomadisch gebruik

VK

Ja

Ja

PATS

Ja

Duitsland

Ja

Ja

Ja

Ja

Spanje

Ja

Ja

Ja

Beperkt voor geografische nummers

Frankrijk

Alleen voor vaste PATS

PATS

Ja

Alleen voor nietgeografische nummers

Italië

Alleen voor vaste PATS

PATS

Ja

Alleen voor nietgeografische nummers

Nederland

Ja

Ja

Ja

Beperkt voor geografische nummers Nooit buiten NL

Bron: Van Geaver (2005), ERG (2005)

3.3

Conclusies

In Paragraaf 3.1 werden de belangrijkste randvoorwaarden benoemd om internettelefonie tot bloei te laten komen. Aan de belangrijkste eisen, verplichte interconnectie met het klassieke PSTN-netwerk, en het recht op aankiesbare nummers, is vanuit het Europese kader al voldaan. Voor wat betreft de subtielere ingrepen die internettelefonie kunnen stimuleren, hebben de lidstaten een zekere keuzevrijheid. Tabel 3.1 leest daarbij als een scorebord, waarop het niet toelaten van nummerportabiliteit of geografische nummers voor VoIP-diensten de zittende aanbieders van klassieke telefonie in de kaart speelt, omdat het de overstap naar VoIP lastiger maakt. Te zien is, dat Nederland weerklank heeft gegeven aan de Europese oproep tot een ‘light touch’-aanpak. Aanbieders van internettelefonie kunnen een beroep doen op nummerportabilteit en geografische nummers, zonder aan de zware verplichtingen van PATS-diensten te voldoen aangaande noodoproepen en intrinsieke stroomvoorziening. Alleen aan nomadisme zijn onnodige beperkingen opgelegd.



17

Terwijl interconnectie voor netwerkeigenaren vanuit het kader gereguleerd is, blijft de status van interconnectie met en tussen VoIP-providers schimmig. Enerzijds geeft de Europese Commissie aan dat aanbieders die toegang van en naar klassieke telefoonnummers bieden onder het reguleringskader vallen. Dit suggereert dat ook voor partijen als Skype en MSN de verplichting geldt om desgevraagd te onderhandelen over interconnectie. Anderzijds wordt deze plicht alleen expliciet in verband gebracht met ‘Operators of public communication networks’ (EC, 2004, Annex A). Skype en MSN zijn geen operators van fysieke netwerken, ook al vormen hun gebruikers wel degelijk een netwerk, met alle netwerkeffecten van dien. Het lijkt erop dat het Regulatory framework op dit punt gefaald heeft in zijn technologieneutrale opzet, door de eis van interconnectie in verband te brengen met netwerkbeheer. Op korte termijn sluit dit aan bij het economische belang om interconnectieplicht asymmetrisch op te leggen in het voordeel van de toetreder, maar op langere termijn zal deze asymmetrie economisch steeds slechter verdedigbaar zijn. Het huidige Europese regelgevend kader lijkt hier niet op in te spelen. Naar verwachting zal de rechter hier op termijn aan te pas moeten komen.



4

19

Tariefregulering

Het vorige hoofdstuk besprak een aantal belangrijke aspecten van randvoorwaardelijke regulering om internettelefonie te stimuleren. Daarbij blijft echter de vraag onbeantwoord, of zo een gelijk speelveld ontstaat voor de aanbieders van internettelefonie. Zal er voldoende concurrentie ontstaan? En zo nee, hoe kan een toezichthouder daarop inspelen?

4.1

Marktafbakening, dominantie en concurrentie

Het Europese regelgevend kader staat lidstaten toe naar eigen inzicht markten af te bakenen binnen de telecommunicatie en op basis daarvan partijen met aanmerkelijke marktmacht verplichtingen op te leggen in de vorm van specifieke toegangsregulering en tariefregulering.6 Die marktafbakening moet gebeuren met gebruikmaking van de zogeheten SSNIP-test, die het gedachte-experiment onderzoekt of een hypothetische monopolist op een markt in staat zou zijn op winstgevende wijze zijn prijzen 5 tot 10 % te verhogen boven het competitieve niveau.7 Vindt er bij zo’n prijsverhoging substitutie plaats naar nadere diensten of producten, dan moeten deze ook tot de markt gerekend worden en begint de test opnieuw. Bij deze marktafbakeningen wordt onderkend dat de uitkomst tussen lidstaten kan verschillen, afhankelijk van de specifieke marktsituatie en specifieke toetredingsbelemmeringen in een lidstaat. Ook de European Regulators Group onderschrijft dat dergelijke verschillen mogelijk zijn (Van Geaver, 2005). Het is in beginsel goed verdedigbaar om reguleringsingrepen tussen lidstaten te laten verschillen naar gelang de nationale omstandigheden daar aanleiding toe geven. Anderzijds kan het wringen dat een verschijnsel zoals VoIP dat door een aantal wereldspelers wordt aangeboden, in de ene lidstaat tot de markt van de klassieke telefonie kan worden gerekend, en in de andere lidstaat onderdeel is van de breedbandmarkt. ‘If it looks like a duck, walks like a duck and quacks like a duck – it must be a duck’, zo vatte Opta tijdens het symposium in november 2005 de marktafbakening ludiek samen. Om in de analogie te blijven, is het hoogst opmerkelijk dat die eend een zwaan of een gans blijkt te zijn als hij de grens oversteekt. Op die wijze dreigt het technologieneutrale raamwerk van de EU binnen en tussen lidstaten tot fragmentatie te leiden. In hoogst dynamische markten als de internettelefonie waar diverse spelers in 2005 groeicijfers van honderden procenten noteerden en diensten in steeds nieuwe combinaties aan de man worden gebracht, worden zo polaroidopnames van de marktsituatie in beton gegoten. Tabel 4.1 vat de voorlopige uitkomsten samen van de marktafbakening voor internettelefonie in een aantal lidstaten, en de reguleringsingrepen die daaraan zijn gekoppeld. Te zien is dat het merendeel van de nationale toezichthouders internettelefonie tot de markt voor vaste telefonie 6 7

Uitgangspunt voor die marktafbakeningen vormen achttien door de Europese Commissie (2003) omschreven markten. SSNIP staat voor Small but Significant and Nontransitory Increase in Prices.


20

HOO FD STU K 4

rekent. Dat roept de vraag op hoe omgegaan moet worden met internettelefonie die behalve spraak ook sms, videobeelden en de uitwisseling van korte berichten (chat of mail) en files mogelijk maakt, en illustreert hoe de marktafbakening in dit geval een procrustesbed is – alle pogingen om op convergentie te anticiperen ten spijt. Tabel 4.1

Marktafbakening en regulering internettelefonie in EU-lidstaten

Internettelefonie is onderdeel van markt voor:

Lidstaat

Prijsregulering internettelefonie

breedband

VK, Ierland, Finland

Nee

vaste telefonie

Denemarken, Oostenrijk

Nee

vaste telefonie, verkeersdiensten Zweden, Frankrijk, Duitsland (in consultatie), Spanje (consultatie) (markten 3-6)a vaste telefonie, verbindingen en a verkeersdiensten (markten 1-6)

Nederland

Nee ja, ondergrensregulering

Bron: Bolhuis (KPN), presentatie voor CEPS, 30-11-2005 a

De marktnummers verwijzen naar de definitie in: European Commission, 2003, waarin de markten 1 en 2 staan voor de toegang tot vaste telefonienetwerken, en 3-6 voor de verkeersdiensten op de vaste netwerken.

Zoals in Hoofdstuk 2 al werd aangegeven (box 2.1), maken sommige toezichthouders een onderscheid tussen VoIP of unmanaged IP-telefonie, zoals aangeboden door partijen als Skype, en VoB of Managed IP-telefonie aangeboden door netwerkbedrijven en internetproviders, die het verkeer beheren op de breedbandverbinding. Zo schaart de Nederlandse toezichthouder Opta alleen managed VoB tot de vaste telefoniemarkt. Daarbij worden diensten als MSN Messenger en Skype dus buiten beschouwing gelaten als onvoldoende substituut voor vaste telefonie. Met andere woorden: wat de zes à zeven miljoen gebruikers van beide programma’s precies doen is niet helemaal duidelijk, maar het vormt geen serieus substituut voor het hebben van een vaste telefoonaansluiting of het voeren van een telefoongesprek over het vaste net. Evenmin vormen Skype of MNS – volgens Opta – een serieuze bedreiging voor internettelefonie van KPN, UPC of Wanadoo. Door het negeren van deze marktpartijen is de volgende stap snel gezet, namelijk het aantonen van de dominantie van KPN op deze markt. De marktmacht van KPN legitimeert vervolgens de regulering van internettelefonie van KPN met een minimumprijs. De laatste stap is echter geen noodzakelijke. Dat blijkt onder meer uit de laatste kolom in Tabel 4.1. Nederland is zover bekend het enige land dat tariefregulering heeft ingevoerd voor internettelefonie. Ook andere lidstaten die VoB tot de vaste telefoniemarkt hebben gerekend, en waar op die markt dominante partijen zijn aangewezen die voor klassieke telefonie gereguleerd worden, hebben vooralsnog afgezien van regulering van internettelefonie. Minimumprijzen dienen te voorkomen dat KPN de concurrenten op zijn net uit de markt kan drukken met roofprijzen. Met roofprijzen zou KPN internettelefonie onder zijn kostprijs aanbieden, met het oogmerk concurrenten ten gronde te richten, waarna prijzen zouden kunnen worden opgeschroefd en de eerdere verliezen worden goedgemaakt. Op de logica van deze


TAR IEF REGU LERIN G

21

strategie en de mogelijkheden daarvoor gaat de volgende paragraaf in. De rest van deze paragraaf gaat in op de vraag wat in Nederland zo anders is dan in andere lidstaten, wat een zo afwijkend ingrijpen in de internettelefoniemarkt kan verklaren. Managed VoB, zo is al eerder gezegd, kan worden aangeboden door netwerkeigenaren en internetproviders. Figuur 4.1 geeft de verdeling van de breedbandmarkt weer per einde 2004 en illustreert aan dat hier sprake is van een redelijk goed concurrerende markt. De regionale kabelbedrijven hebben samen iets meer de 40 % van de markt in handen, tegenover een kleine 60 % voor het kopernet van KPN. Dankzij de toegangsregulering die Opta op ADSL heeft ingevoerd, zijn de ADSL-abonnees echter verdeeld over vier grotere partijen. De diverse dochterbedrijven van KPN zijn samen goed voor de helft van de ADSL-markt. Figuur 4.1

Verdeling breedbandabonnees over internetproviders per einde 2004

Overig ADSL; 9,7%

UPC / Chello; 12,7%

Wanadoo ADSL; 8,1% Essent / @Home; 12,7%

Ticali; 6,1%

Versatel; 5,1% Casema / Wanadoo kabel; 6,5%

Overig kabel; 9,4%

KPN; 29,6%

Bron: SEO Economisch Onderzoek op basis van diverse bronnen

Dat de Nederlandse breedbandmarkt relatief sterk verdeeld is, blijkt ook uit Figuur 4.2. Van alle OESO-landen heeft het Nederlandse ADSL het op zes na laagste marktaandeel, en binnen de EU hebben alleen de Belgische, Portugese en Oostenrijkse kabelnetten een groter marktaandeel. Het argument dat de concurrentie in de markt voor VoB veilig gesteld moet worden via het beschermen van de concurrenten van KPN op het ADSL, gaat in Nederland dus veel minder op dan in bijna alle andere Europese lidstaten.


22

HOO FD STU K 4

Figuur 4.2

Verdeling breedbandabonnees over aansluittechniek (juni 2005)

United States Canada Portugal Korea Austria Belgium Netherlands Denmark OECD Switzerland Hungary Czech Republic Japan Sweden

DSL Kabel Overig

United Kingdom Mexico Slovak Republic Spain Poland Australia Ireland Norway Finland Luxembourg New Zealand France Italy Turkey Iceland Germany Greece

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Bron: OECD (2005), bewerking SEO Economisch Onderzoek

Figuur 4.3

Skype-gebruikers naar land van herkomst en breedbandabonnees

Mexico

Skype-gebruikers Breedbandabonnees

Poland United States Spain Australia Italy Canada United Kingdom Germany Belgium Japan Sweden France Switzerland Denmark Netherlands

0

5

10

15

20

25

Bron: OECD (2005) en Skype (2004), bewerking SEO Economisch Onderzoek

Ook het (beperkte) materiaal over de penetratie van de door Opta genegeerde VoIP-aanbieders Skype en MSN wijst in dezelfde richting, namelijk dat de Nederlandse markt voor Internettelefonie concurrerender is dan die in de meeste andere lidstaten. Figuur 4.3 geeft het



23

aantal geregistreerde Skype-gebruikers per 100 inwoners naar land van herkomst eind 2004. Daarbij moet bedacht worden dat het aantal Skype-gebruikers sindsdien wereldwijd gegroeid is met ongeveer een factor zes. Tevens geeft de figuur ter referentie het aantal breedbandabonnees per 100 inwoners in de landen, per juni 2005. Eind 2004 was Nederland na Denemarken en Polen het meest fervente Skype-land ter wereld. Relatief ten opzichte van de breedbandpenetratie is de positie van Polen opmerkelijk hoog, maar blijft die van Nederland nog altijd hoog. Tabel 4.2 zet tot besluit een aantal indicatoren voor de penetratie van breedband en VoIP in Nederland op een rijtje. Nederland is met 1,4 % van de OECD-bevolking goed voor 2,7 % van het wereldwijde aantal breedbandabonnees, voor ongeveer 2,6 % van het wereldwijde aantal MSN-gebruikers en 3,5 % van het aantal Skype-gebruikers. Met andere woorden: het breedbandgebruik ligt in Nederland hoog en de penetratie van MSN loopt daarmee in de pas. Het gebruik van Skype is relatief nog hoger. Tabel 4.2

Concurrentie en penetratie VoIP in Nederland Indicator

Aandeel Nederland

Peildatum

Bevolking OECD

1.4 %

`juni 2005

Breedbandabonnees OECD

2,7 %

juni 2005

Gebruikers MSN wereldwijd

2,6 % (2,4 ~ 3,2 %)

sept/aug/nov 2005

Gebruikers Skype wereldwijd

3,5 %

sept 2004

Bron: SEO Economisch Onderzoek op basis van diverse bronnen

De conclusie van deze paragraaf is dat volgens alle beschouwde indicatoren de Nederlandse breedbandmarkt relatief concurrerend is (zowel op netwerkniveau als op het niveau van de internetproviders) en VoIP via MSN en Skype relatief populair, in vergelijking met andere EUlidstaten. Het materiaal dat de afwijkende reguleringspositie in Tabel 4.1 had moeten verklaren, wijst dus unaniem de andere kant op.

4.2

Regulering minimumprijs

Ondanks de relatief sterke concurrentie op de Nederlandse breedbandmarkt en de relatief sterke positie van alternatieve vormen van VoIP in Nederland, heeft Opta besloten internettelefonie van KPN met een minimumprijs te reguleren: ‘KPN mag bij bundels met VoB niet onder de kosten aanbieden, uitgaande van de kosten van een alternatieve DSL-aanbieder die bij KPN ULL en gespreksafgifte koopt’ (Noorlag, 2005).8 Met andere woorden: KPN mag bij zijn eigen bedrijfsonderdelen niet goedkoper winkelen dan anderen. Daarnaast beperkt dit KPN in de 8

Zie ook Opta 2005a, 2005b en European Commission (2-12-2005).


24

HOO FD STU K 4

mogelijkheden om aanloopverliezen te accepteren bij de verovering van de VoIP-markt, al wordt er een kleine uitweg geboden met omgekeerde bewijslast: ‘Als KPN wel onder de kosten wil aanbieden, dient KPN aan te tonen dat de prijsstelling niet anti-competitief is.’ Deze paragraaf onderzoekt de economische logica van deze vorm van minimumprijsregulering. Daarbij dient vooropgesteld te worden dat minimumprijzen, wanneer die effectief zijn, op korte termijn de tarieven voor VoB van KPN zullen opdrijven. Voor zover van deze tarieven prijsdruk uitgaat op de tarieven van de concurrenten op de kabel en via ADSL, zullen ook deze partijen dus minder prijsconcurrentie ondervinden en hogere tarieven kunnen rekenen. Op korte termijn zal een minimumprijs dus naar verwachting een prijsopdrijvend effect hebben op de Nederlandse VoB-markt. Daar moeten dan op de middellange en lange termijn aanzienlijke baten voor de gebruiker tegenover staan om deze ‘verliezen’ goed te maken. Die baten moeten voortvloeien uit duurzame concurrentie van partijen, die zonder regulering uit de markt zouden zijn gedrukt. Het is een hachelijke zaak om in een markt als die van internettelefonie de middellange en lange termijn te willen overzien. Toch zijn er wel enkele contouren van te schetsen. Want wat er ook zal gebeuren met de ADSL-aanbieders die Opta met deze ingreep tracht te beschermen, de kans is niet reëel dat KPN partijen als MSN en Skype met roofprijzen kapot kan concurreren. Deze partijen hebben zeer kapitaalkrachtige multinationals achter zich, en bieden bovendien VoIP tegen uiterst lage tarieven aan. De prijsdruk vanuit deze partijen zal dus blijven bestaan, ook wanneer KPN geen VoB-concurrentie ondervindt van ADSL-providers. Net zo goed zal de concurrentie vanuit de kabelnetten blijven bestaan. Bovendien is het niet ondenkbeeldig dat deze infrastructuurconcurrentie in de toekomst verhevigd zal worden vanuit UMTS en de glasvezelnetten die semi-publieke consortia in diverse steden op de tekentafel hebben liggen. Overigens gaf Opta tijdens het symposium op 28 november 2005 te kennen dat een markt met ten minste drie breedbandinfrastructuren haar wens was. Het beschermen van partijen die met rugdekking van toegangregulering gebruik maken van een van die twee bestaande netten, zal de route naar dat gewenste eindscenario echter eerder verlengen dan verkorten. Opta dreigt zo concurrenten te beschermen in plaats van concurrentie. Los van het feit dat minimumprijzen op de korte termijn prijsopdrijvend werken en op lange termijn zeer twijfelachtige baten op moeten leveren, is het kwestieus of KPN werkelijk in staat is roofprijzen te rekenen en of dat in het belang is van het bedrijf. Om met de eerste vraag te beginnen: de toegangstarieven van KPN worden gereguleerd volgens een kostenmethodiek. Een dergelijke methodiek kent veel haken en ogen. Zo is lastig te bepalen in hoeverre rekening gehouden moet worden met verzonken kosten. Ook is niet op voorhand duidelijk dat een methodiek die uitgaat van gemiddelde of incrementele kosten de meest efficiënte wijze is om de vaste kosten van het net terug te verdienen. Gesteld dat de toegangstarieven werkelijk een goede en efficiënte afspiegeling zijn van de kosten, zou het voor KPN echter onmogelijk zijn goedkoper bij zichzelf te winkelen dan de concurrent. Het onder die prijzen aanbieden van internettelefonie is daarmee nog geen manifestatie van roofprijzen en kruissubsidiëring, maar kan een noodgedwongen reactie zijn op de (internationale) marktomstandigheden. Voor aanbieders op het net van KPN die even efficiënt zijn als KPN of efficiënter, is er dan dus wel degelijk ruimte. Sterker nog, zij helpen het ADSL aan een sterke marktpositie en KPN heeft alle belang bij het bestaan van deze partijen. Efficiënte toetreders op het net van KPN vergroten



25

de keuzevrijheid voor de consument en boren nieuwe marktsegmenten aan, wat allemaal bijdraagt aan de marktpositie van het koper als aansluitnet, versus kabel en eventueel glasvezel.

4.3

Conclusie

Opta reguleert internettelefonie met een minimumtarief. Daarin wijkt het Nederlandse reguleringsregime af van dat in de andere lidstaten, die zich in dit marktsegment terughoudender hebben opgesteld. Deze afwijkende positie van de Nederlandse toezichthouder Opta kan niet worden verklaard op basis van indicatoren over de breedbandconcurrentie op en tussen netwerken in Nederland, en het voorlopige succes van VoIP-diensten via Skype en MSN. Al deze indicatoren wijzen in de richting dat de Nederlandse breedbandmarkt bovengemiddeld concurrerend is en (unmanaged) VoIP in Nederland populairder dan in de meeste andere landen. Toch meent Opta met minimumtarieven de belangen te moeten beschermen van de partijen die gebruik maken van het net van KPN. Pas wanneer er een derde of vierde aansluitnet zou zijn, is er in de ogen van de Opta voldoende concurrentie en wordt een dergelijke ingreep overbodig. Het middel van minimumprijzen past echter niet bij het doel van infrastructuurconcurrentie. Veeleer bestaat het gevaar dan inefficiënte partijen in de markt worden gehouden en partijen de prikkel wordt ontnomen te investeren in een eigen aansluitnet. Bovendien zullen minimumprijzen op korte termijn een prijsopdrijvend effect hebben, terwijl het zeer twijfelachtig is of daar ooit de vruchten van geplukt zullen worden, in de vorm van lagere prijzen door meer concurrentie.



5

27

Literatuur

Emerce (13-10-2005), Yahoo en MSN koppelen messengers aan elkaar. European Commission, (2-12-2005), SG-Greffe (2005) D/206586 (brief) European Commission, (15-9-2005), SG-Greffe (2005) D/205048 (brief) European Commission, (11-2-2005), EU regulators favour pro-competitive approach to Internet telephony (persbericht) European Commission, DG Information Society (14-6-2004), Commission Staff Working Document on The treatment of Voice over Internet Protocol (VoIP) under the EU Regulatory Framework: An Information and Consultation Document. European Commission, (11-2-2003), Commission Recommendation of February 2003 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communication networks and services, (2003/311/EC) European Regulator Group (2005), ERG Common Statement for VoIP regulatory approaches. Garcia-Murillo, M. (september 2003), Assessing the impact of Internet Telephony on the deployment of telecommunication infrastructure, NET Institute working paper 03-04. Intermediair/Paul van der Kwast (13-10-2005), Bellen in nullen en enen. KPN (1-3-2005), Kwartaalbericht KPN : Vierde kwartaal 2004 Noam, E.M. (2002), Interconnection Practices, chapter 9 in: Cave et. al. (ed). Handbook of telecommunications economics, volume 1 : Structure, Regulation and competition. Noorlag, K. (Opta), (28-11-2005), Zoeken naar balans in regulering internettelefonie. OESO, 2005, OECD Communications Outlook 2005, ISBN 9264-00950-7. Opta, 2005a, Tariefregulering en gescheiden boekhouding KPN, Annex A tot en met H bij de ontwerpbesluiten betreffende het opleggen van verplichtingen voor ondernemingen die beschikken over aanmerkelijke marktmacht als bedoeld in Hoofdstuk 6A. van de Telecommunicatiewet (OPTA/IBT/2005/201868), 1-7-2005 Opta, 2005b, Tariefregulering en gescheiden boekhouding KPN, Annex Q. Nota van bevindingen inzake de ten aanzien van annex A toe en met H bij de ontwerpbesluiten ontvangen bedenkingen, (OPTA/TN/2005/203078), 4-11-2005 The Economist (15-9-2005), How the internet killed the phone business & The meaning of free speech. The Economist (1-9-2005), Taking the battle online. Van Geaver, A (EC, DG Information Society). (26-10-2005), The EU Regulatory Perspective on VoIP, presentation at Telecoms Regulation & Competition Law 6th Annual Summit, Brussel.


Over regulering internettelefonie

Recommend Documents