ALGEMEEN ONDERWIJSBELEID
Forum Maart 2009
19-02-2009
16:13
Pagina 6
Over de pedagogische vrijheid van de onderwijsverstrekker vandaag Er zijn verschillende redenen en aanleidingen om het thema van de pedagogische vrijheid vandaag onder de aandacht te brengen. Een concrete aanleiding is het vijftigjarig bestaan van het schoolpact en de schoolpactwet. Daarover werd op 20 november 2008 op initiatief van de VLOR en van de redactie van het Tijdschrift voor Onderwijsrecht en Onderwijsbeleid (TORB) een symposium gehouden. En TORB wijdt in maart 2009 aan dit historisch onderwijscompromis een bijzonder nummer.
Een nieuwe context 50 jaar schoolpact Toen in 1958 de schoolvrede tussen de officiële en vrije scholen werd gesloten, ging het over het vrijwaren van de uitoefening van de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van onderwijs, waaronder ook de pedagogische vrijheid van de onderwijsverstrekker (inrichtende macht) begrepen is. Wat is er ondertussen van die vrijheid om zelf inhoud en vorm aan het onderwijs te geven geworden; vooral dan na de twintig jaar geleden doorgevoerde communautarisering van het onderwijs?
Vlaamse decreten Wordt de invulling van de pedagogische vrijheid beïnvloed door het feit dat Vlaanderen vrijwel de hele bevoegdheid over onderwijs kreeg en dat de Vlaamse Gemeenschap een eigen kwaliteitsbeleid inzake onderwijs kon gaan voeren? Die bevoegdheid
6 Forum • maart 2009
ging gepaard met het herschrijven van de wetgeving. Dat was in het bijzonder ook het geval met de schoolpactwet waarvan oude en nieuwe bepalingen die de onderwijsvrijheid waarborgen onder andere in niveaudecreten werden verwerkt. Andere belangrijke decreten van het eerste uur betreffen materies die exclusief met de bewaking van de kwaliteit van het onderwijs door de overheid verband houden. Er zijn de decreten op de ontwikkelingsdoelen en de eindtermen en er is het decreet van 1991 betreffende de inspectie en pedagogische begeleidingsdiensten. Dat laatste, het zogenaamde inspectiedecreet, dat de kwaliteitscontrole door de onderwijsinspectie en de ondersteuning van scholen door de pedagogische begeleidingsdiensten regelt, is trouwens op dit moment als decreet betreffende kwaliteit van het onderwijs herschreven. Zoals de naam het aangeeft, gaat het over de operationalisering van 'onderwijskwaliteit', en dus over kenmerken van
goed onderwijs die zowel met verwachte output bij de leerlingen te maken hebben, als met sommige vereisten inzake de pedagogische en schoolorganisatorische aanpak.
Evenwichtsoefening De evenwichtsoefening tussen de partijen die zich verantwoordelijk achten voor het bepalen van die ijkpunten van kwaliteit: de overheid en de onderwijsverstrekkers, is dan automatisch weer zeer actueel. De overheid verantwoordt haar actief beleid vanuit de algemene maatschappelijke verantwoordelijkheid om de gemeenschap van een degelijk onderwijsaanbod te voorzien. Ze kadert haar beleidsprioriteiten daarbij onder meer in engagementen op Europees niveau. De Europese Unie heeft immers de ambitie om ook inzake het bepalen van kwaliteitsstandaarden voor onderwijs een actieve rol te gaan spelen. De onderwijsverstrekkers van hun kant houden vast aan hun grondwettelijk gewaarborgde pedagogische vrijheid om op eigen initiatief onderwijs aan te bieden volgens een eigen kwaliteitsconcept of pedagogische project en volgens eigen leerplannen. Begrijpelijkerwijs is vooral voor een onderwijsnet dat bij de gratie van de vrijheid van onderwijs bestaat en dat scholen verenigt die onderwijs aanbieden volgens een project met een uitgesproken levensbeschouwelijke basis, de bemoeienis van de overheid bij
Forum Maart 2009
19-02-2009
16:13
Pagina 7
A LG E M E E N O N D E R W I J S B E L E I D
het bepalen van wat goed onderwijs (kwaliteit) hoort te zijn een punt van zorg. In het bijzonder de verenigde schoolbesturen vragen zich af hoe vol of hoe leeg de doos van hun pedagogische vrijheid nog is en hoeveel ruimte er voor scholen rest om een geprofileerd beleid te voeren. Hierna geven we enkele aanknopingspunten voor het opmaken van een stand van zaken. Voor een uitgebreide analyse van het kwaliteitsthema in relatie tot de pedagogische vrijheid, verwijzen we naar onze bijdrage in de hierboven genoemde TORB-publicatie (*)
Het begrip 'pedagogische vrijheid' De pedagogische vrijheid van de onderwijsverstrekker is een component van het complexe beginsel van vrijheid van onderwijs. Dat juridische begrip dekt namelijk diverse betekenisinhouden. Er is de passieve onderwijsvrijheid die terugslaat op het recht van de ouders om vrij een school voor hun kinderen te kiezen. En er is de actieve onderwijsvrijheid die terugslaat op de vrijheid van de onderwijsverstrekker om • een school op te richten, d.i. de vrijheid van oprichting; • onderwijs aan te bieden volgens een project met welbepaalde onderwijskundige, pedagogische en eventueel levensbeschouwelijke uitgangspunten, d.i. de vrijheid van richting; • dat onderwijs (de school) op een bepaalde manier te organiseren, d.i. de vrijheid van inrichting. De pedagogische vrijheid slaat op
de twee laatstgenoemde aspecten van de actieve onderwijsvrijheid terug.
Interpretaties van de pedagogische vrijheid De uitoefening van de pedagogische vrijheid heeft, zoals in de inleiding al is gesuggereerd, in werkelijkheid veel te maken met deling van macht, met behouden of verwerven van beleidsruimte en invloedsferen van enerzijds de onderwijsverstrekker en anderzijds de overheid. Dat leidt ertoe dat diezelfde vrijheid vanuit beide hoeken verschillend wordt geïnterpreteerd, beargumenteerd en concreet wordt ingevuld. De inrichters van onderwijs vullen de vrijheid traditioneel zo ruim mogelijk in. Hun recht om op pedagogisch gebied een eigen koers te varen - de zogenaamde vrijheid van pedagogische methode - beperken ze niet tot het recht om eigen pedagogischdidactische werkwijzen te kiezen. Pedagogische vrijheid slaat ook terug op de keuze van leerdoelen of vormingsinhouden, zoals die in de eigen en weliswaar door de overheid goedgekeurde leerplannen geformuleerd zijn. De pedagogische vrijheid is ook niet gereduceerd tot het microniveau van het onderwijs in de klassen. Meer bepaald de vrijheid van inrichting, impliceert dat de inrichters van onderwijs ook op het mesoniveau van de school-als-organisatie ( bv. de schoolleiding, samenwerking, schoolzelfevaluatie) eigen kwaliteitsnormen hanteren. Het is immers pas door een coherent of integraal kwaliteitsbeleid op verschillende vlakken dat een schooleigen project werkelijk gestalte krijgt en de school een identiteit verwerft.
Vanuit het oogpunt van de onderwijsverstrekker draagt een aldus geprofileerde school ook bij tot het pluriform onderwijsaanbod voor de gemeenschap. De pedagogische projecten van de onderwijsverstrekkers die teruggaan naar verschillende ideologische of levensbeschouwelijke en onderwijskundige referentiekaders zijn dan even verschillend als wat er in de samenleving aan referentiekaders leeft. Dan pas is er voor de ouders een reële keuzemogelijkheid en krijgt het principe van de (passieve) onderwijsvrijheid zijn toepassing.
Het is immers pas door een coherent of integraal kwaliteitsbeleid op verschillende vlakken dat een schooleigen project werkelijk gestalte krijgt en de school een identiteit verwerft. De overheid beklemtoont van haar kant dat die pedagogische vrijheid van de onderwijsverstrekker niet absoluut is en dat ze een overheid niet ontslaat van haar verantwoordelijkheid om, in het algemeen belang, een actief kwaliteitsbeleid inzake onderwijs te voeren. Bij zo'n beleid gaat het volgens de (Vlaamse) onderwijsoverheid om meer dan het creëren van voorwaarden om scholen toe te laten hun kwaliteitsproject te realiseren. De overheid wil en kan ook inhoudelijk op het onderwijsaanbod en het schoolbeleid wegen. We verwijzen daarvoor naar de ontwikkelingsdoelen en eindtermen die als minimale kwaliteitsstandaarden in verband met onderwijsoutput bedoeld zijn. Die overigens vroege decretale verankering van 'maatschappelijke verantwoordelijk-
(*) Jan Saveyn, De verhouding van kwaliteitszorg en -bewaking tot de pedagogische vrijheid van de onderwijsverstrekker. T.O.R.B., jg. 2008-2009 (2-3), 178-192.
7 maart 2009 • Forum
Forum Maart 2009
19-02-2009
16:13
Pagina 8
A LG E M E E N O N D E R W I J S B E L E I D
heid van de overheid' maakt al even vroeg duidelijk dat het beleid op pedagogisch gebied niet enkel actief maar ook sterk sturend wil optreden. Van een pakket minimumdoelen voor een bepaalde leerlingenpopulatie groeien de ontwikkelingsdoelen en eindtermen al snel uit tot goed gevulde centrale curricula. Daarin is een operationalisering van een visie op onderwijs in het algemeen en van de vakken/leergebieden in het bijzonder begrepen. De leerplannen van de onderwijsverstrekkers waarin die traditioneel hun kwaliteitsconcept op onderwijs operationaliseren, worden tegelijk gereduceerd tot documenten “waarin de netten hun extra-doelen of 'aanbod bovenop' kwijt kunnen”, en tot instrumenten voor scholen om de brug van de eindtermen naar de praktijk te slaan. Hoever de pedagogische impact van de eindtermen op het curriculum reikt, is bijvoorbeeld goed zichtbaar in de (nieuwe) vakoverschrijdende eindtermen die voor het secundair onderwijs een invulling geven aan onder andere vorming inzake mentale gezondheid, sociorelationele ontwikkeling, het participeren aan de politiek-juridische, de socio-economische en de socioculturele samenleving. Uit deze maar ook uit vele andere doelenlijsten blijkt duidelijk dat het niet meer gaat om het formuleren van door de toezichthoudende instanties goed controleerbare minimumeisen - de doelen betreffen bijvoorbeeld vaak waardegeladen attitudes - maar om het uitwerken van een pedagogisch-onderwijskundig concept. De onderwijsverstrekkers zijn met de eindtermen wellicht het snelst de grenzen van hun pedagogische vrijheid tegengekomen. Maar tegen het licht van de veel geprezen autonome beleidsvoering van scholen wordt het alsmaar duidelijker dat de eindter-
8 Forum • maart 2009
menkwestie slechts een element is van een globale strategie van overheidsaansturing. Daarover gaat het hierna.
Strategische beleidsvoering door de overheid Om beleid te voeren - en om het zwaartepunt van onderwijsbeleid naar de centrale overheid toe te verschuiven - zijn de kabinetten van de onderwijsministers gaandeweg een veelomvattende strategie gaan toepassen. Die bevat onder andere de volgende, goed in elkaar hakende componenten. • In de beleidsnota bij het begin van de legislatuur worden beleidsthema's voorgesteld waarrond de overheid de scholen aan de kwaliteit van hun onderwijs wil laten werken. Die politieke keuzes worden zoals al aangehaald kracht bijgezet door naar engagementen op het niveau van de Europese Unie te verwijzen. Dat zijn afspraken die door de basis vaak gepercipieerd worden als “het moet van Europa”. Denk aan prioriteiten inzake gelijke onderwijskansen, inclusief onderwijs, talenbeleid en ontwikkeling van ondernemerszin waarvan sommige facetten door Vlaamse regelgeving voor de scholen ook bindend worden gemaakt. • Om ervoor te zorgen dat de beleidsopties daadwerkelijk in het beleid van scholen hun beslag krijgen, wordt veel geïnvesteerd in de sensibilisering van schooldirecteurs en leerkrachten via een netwerk van media. Het gratis aan huis bezorgde Klasse voor leerkrachten was het eerste in een uitdijende reeks initiatieven waarmee de overheid de scholen oproept om hun kwaliteitszorg op de kenmerken van haar vernieuwingsthema's af te stem-
men. In de praktijk valt op dat wanneer de boodschap de basis bereikt, het onderscheid tussen de wensen van de beleidsmakers, decretaal bekrachtigde voorschriften en aanbevelingen vanuit door de overheid geciteerd onderzoek vervaagt. Die veelheid van richtlijnen weegt vooral zwaar op scholen die qua schoolvisie zwak staan. • Waar prioriteiten een reglementaire basis krijgen is het zo dat er, onder meer door de gedetailleerdheid van de bepalingen, voor de scholen vaak weinig ruimte overblijft om een eigen beleid te ontwikkelen. Het GOK-decreet bijvoorbeeld stelt zelf de mogelijke doelstellingen voorop en legt een implementatietraject als voorwaarde aan scholen op. Scholen aan strikte voorwaarden binden, kan bij het creëren van nieuwe faciliteiten natuurlijk wel gemotiveerd worden vanuit de grote verschillen in beleidsvoerend vermogen van scholen. De kwestie is alleen of een sterke aansturing en reglementering als globale begeleidende maatregel daarop het beste antwoord is. Op basis van haar intentieverklaringen inzake deregulering moeten we besluiten dat alvast de overheid zelf daar negatief op antwoordt. • Wellicht nog de meest discutabele grensverlegging voor wat aansturing betreft, is het feit dat de overheid zich direct en vooral indirect (via opdrachten en subsidiëring van welbepaalde projecten) inlaat met ontwikkelingswerk en andere vormen van pedagogische dienstverlening en instrumentering (bv. screening of uitwerking van leermiddelen, en ontwikkeling van instrumenten voor zelfevaluatie). Dat is nota bene traditioneel een kerntaak van de onderwijskoepels en andere middenveldorganisaties. Een
Forum Maart 2009
19-02-2009
16:13
Pagina 9
A LG E M E E N O N D E R W I J S B E L E I D
recent voorbeeld is de verspreiding van toetsen waarmee de scholen hun output, i.c. de realisatie van eindtermen, kunnen controleren. De overheid zal bovendien instaan voor de verwerking van de schoolresultaten. Aan de hand van hun schoolrapport kunnen de scholen zich dan met andere scholen vergelijken. Hiermee reikt de overheid de scholen een instrument aan voor “interne” kwaliteitszorg dat refereert aan het centrale kwaliteitsconcept inzake onderwijsinhoud. Ze zet sommige scholen ongetwijfeld ook op het spoor van teaching to the test van hun controleur. • Tenslotte is de externe kwaliteitscontrole, als instrument voor aansturing van scholen in de richting van het algemene onderwijsbeleid ook vrij ingrijpend. Er zijn de integrale schooldoorlichtingen, de doorgedreven gedifferentieerde doorlichtingen op basis van voor iedere school bijgehouden gegevens en er is thematische controle en opvolging met betrekking tot de speerpunten van de regering. Opvallend daarbij is het grote aandeel van andere beoordelingscriteria dan de decretaal vastgelegde minimumoutput (eindtermen) en andere wettelijke bepalingen. Door haar instrumentarium voor toezicht te richten op schoolorganisatorische en onderwijskundige kwaliteitsindicatoren, zet de inspectie de scholen er automatisch toe aan om zich naar een veelomvattend kwaliteitsconcept te schikken. Bij de externe kwaliteitscontrole stelt de inspectie overigens expliciet dat het haar niet enkel te doen is om het bewaken van de kwaliteit in termen van controle op de leerlingenresultaten van scholen en de naleving van wettelijke bepalingen, maar ook om stimulerend op te treden met
betrekking tot de wijze waarop scholen hun onderwijs aanpakken of inrichten en met betrekking tot het verhogen van de kwaliteit van hun beleidsvoering.
Pedagogisch begeleiders worden immers al eens als pionnen van de netten bestempeld die de directe ingreep van de overheid op de inhoud en de aanpak van onderwijs bemoeilijken.
De relatie met de externe ondersteuning van scholen Via nascholing en pedagogische begeleiding heeft de Vlaanderen van bij het begin serieuze inspanningen gedaan om scholen te ondersteunen bij hun ontwikkeling en bij de professionalisering van hun personeel. De scholen beschikken over een nascholings-
nen benaderen vanuit het pedagogisch concept dat die scholen delen. Dat zal met het nieuwe kwaliteitsdecreet overigens zo blijven, ook al gingen in de voorbije jaren nu en dan stemmen op om die koppeling aan netwerken van schoolbesturen via rechtstreekse schoolbudgetfinanciering ongedaan te maken. Pedagogisch begeleiders worden immers al eens als pionnen van de netten bestempeld die de directe ingreep van de overheid op de inhoud en de aanpak van onderwijs bemoeilijken. Het één en ander betekent ook weer niet dat die overheid geheel afziet van de externe ondersteuning als strategisch beleidsinstrument. Zo zijn er de nascholingsprojecten rond de prioriteiten van de overheid (bv. talenbeleid en implementatie van nieuwe eindtermen). En er zijn de thematische begeleidingsequipes die voor de implementatie van de onderwijspolitieke speerpunten in het leven worden geroepen (bv. begeleiding van scholengemeenschappen, versterking van de
De pedagogische vrijheid van de onderwijsverstrekker om volgens een eigen project te werken lijkt geruisloos te verdampen. Dat zal de basis, die vooral met uitvoering van onderwijs bezig is, niet alle dagen opvallen, noch zorgen baren. Maar ten lange leste komen de scholen wel in een grondig gewijzigd, door 'de staat' gedirigeerd onderwijsproject terecht. budget waarmee ze nascholing kunnen kiezen die bij hun behoeften aan beroepsvervolmaking aansluit. Er is daarnaast de pedagogische begeleiding. Die is op basis van innovatietheoretische overwegingen en door de regelgeving gescheiden van kwaliteitscontrole door de inspectie. Ze is ook netgebonden georganiseerd, ten einde de begeleiding van gelijkgerichte scholen te kun-
kleuterparticipatie, taalbeleid en gelijkekansenbevordering in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest en de Brusselse Rand). De vele initiatieven, hoofdzakelijk van het onderwijsministerie, maar ook van andere ministeries zorgen er trouwens voor dat de reguliere schoolbegeleiding een element is geworden in een voor de scholen moeilijk te ontwarren kluwen van externe ondersteuners.
9 maart 2009 • Forum
Forum Maart 2009
19-02-2009
16:13
Pagina 10
A LG E M E E N O N D E R W I J S B E L E I D
De reflectie op de identiteit van de school levendig houden Het minste wat men kan zeggen is dat de Vlaamse onderwijsoverheid sedert de communautarisering van het onderwijs een zeer actief beleid voert. Het is een uiting van de dynamiek van een Vlaamse Gemeenschap die veel onderwijsvernieuwingen in een stroomversnelling weet te brengen. Daar gaat voor de scholen heel wat turbulentie mee gepaard die door de aspiraties van de bewindvoerders ook al eens een hoogte bereikt die nog bezwaarlijk als een impuls voor een degelijk verankerde schoolontwikkeling kan worden beschouwd. In die turbulenties komt de zorg voor de identiteitsontwikkeling van de school onder druk te staan. De pedagogische vrijheid van de onderwijsverstrekker om volgens een eigen project te werken lijkt geruisloos te verdampen. Dat zal de basis,
die vooral met uitvoering van onderwijs bezig is, niet alle dagen opvallen, noch zorgen baren. Maar ten lange leste komen de scholen wel in een grondig gewijzigd, door 'de staat' gedirigeerd onderwijsproject terecht. Terwijl de overheid doorgaat met haar retoriek over een beleid dat de autonomie, de responsabilisering en het beleidsvoerend vermogen bevordert, doet ze er in de feiten weinig aan om de vrije beleidsruimte van scholen te waarborgen. Zo ontstaat niet enkele een juridisch conflict met de grondwettelijk gewaarborgde pedagogische vrijheid, een thema dat sommigen weliswaar gemakkelijk afdoen als gedateerde schoolpactologie en verzuiling, maar is er ook iets met het denken over kwaliteit aan de hand. Met name wordt met de traditionele koppeling van kwaliteit aan de dynamiek van het vrije en dus pluriforme initiatief van onderwijsverstrekkers en hun middenveld
gebroken. Het kan zijn dat er geen maatschappelijk draagvlak meer is om aan pedagogische vrijheid of identiteit voorrang te geven, en dat scholen opteren om aan de beleidskeuzes van het onderwijsministerie een primaat te verlenen. Het kan ook zijn dat 'de kritische reflectie op kwaliteit' de basis weinig aanspreekt. Hoe dan ook is het zo dat scholen die een krachtig beleid willen voeren het thema van de pedagogische vrijheid maar beter uit de hiervoor geschetste troebele vijver vissen en de discussie over hun kwaliteit en identiteit levendig houden. Identiteitsbeleving is namelijk een bedding voor coherente besluitvorming, voor verantwoording van concrete werking, voor schoolontwikkeling in continuïteit, voor werken aan een gemeenschappelijk project met engagement en passie. Jan Saveyn
Het katholiek onderwijs deelt mee … De Eymardschool (buitengewoon basisonderwijs) uit Lommel is de hoofdwinnaar van de pesten-kan-niet-prijs. Bij de start van de Vierde Vlaamse week tegen Pesten bij kinderen en jongeren zijn tien Vlaamse scholen bekroond voor de efficiënte manier waarop ze pestgedrag aanpakken of voorkomen. De Eymardschool uit Lommel heeft een totaalaanpak waar ook een grondwet bijhoort, rode en gele kaarten en beloningen voor wie het goed doet. Van harte proficiat!
10 Forum • maart 2009
