Opzet en uitvoering van de Wmo in Valkenswaard

Opzet en uitvoering van de Wmo in Valkenswaard 213a-onderzoek

Gemeente Valkenswaard

Eindversie

Gemeente Valkenswaard Dhr. Weeterings Adjunct directeur De Hofnar 15 5554 DA Valkenswaard E. [email protected]

Onderzoekers: Drs. A.L. (Lauryan) Bakker Drs. H. (Hans) Oostendorp J.C. (Jantine) Los Msc. Drs. E.M. (Evert) Wolters Contactpersoon: Mw. A.L. (Lauryan) Bakker T. 06 175 891 83 E. [email protected] Kenmerk: GO 14222 Datum: 26-02-2015

Rapport / Opzet en uitvoering Wmo

Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota

1

1 Onderzoeksverantwoording

2

2 Centrale boodschap

5

2.1 / Conclusies

5

2.2 / Advies

6

Nota van bevindingen

9

1 Voorwoord

10

2 Verhouding gemeente-gemeenschap

12

2.1 / Gemeentelijke visie op een nieuwe verhouding in het sociaal domein

12

2.2 / Stand van zaken verhouding gemeente-gemeenschap in sociaal domein

16

2.3 / Duiding verhouding gemeente-gemeenschap

20

3 Inzet Wmo-budget

21

3.1 / Omvang, ontwikkeling en spreiding van het Wmo-budget

21

3.2 / Inzet Wmo-budget in taken, formatie en randvoorwaarden

25

3.3 / Het takenpakket voor de Wmo

25

3.4 / Formatie

26

3.5 / Werkwijze en randvoorwaarden

28

3.6 / Duiding inzet Wmo-budget

30

4 Benchmark Wmo

33

4.1 / Opbouw benchmark

33

4.2 / Sociaal profiel Valkenswaard

35

4.3 / Pijler 1: Inzet Wmo-budget

37

4.4 / Pijler 2: Verhoudingen gemeente-gemeenschap

39

4.5 / Duiding benchmark

42

Bijlagen

44

Bijlage 1. Bronnen

44

Bijlage 2. Good practices

44


i

Bestuurlijke Nota


1

1 Onderzoeksverantwoording Aanleiding De gemeenteraad van Valkenswaard heeft het college gevraagd een onderzoek te doen naar het proces van Wmo-verstrekkingen op grond van art. 213a van de Gemeentewet.1 Gezien de huidige ontwikkelingen op het gebied van de Wmo heeft het college de focus van het onderzoek verbreed. Daarmee wordt het proces van Wmo- verstrekkingen nadrukkelijk in het licht van die ontwikkelingen bezien. Het onderzoek verkent de mogelijkheden om het beleid zakelijker en de uitvoering efficiënter in te richten. Die verbreding past goed bij de karakteristieken van een 213a-onderzoek, dat evaluatief, maar ook sterk toepassingsgericht is. Daarmee wordt bedoeld dat het onderzoek op basis van een gedegen terugblik aanwijzingen moet opleveren voor verbetering in beleid en de toepassing daarvan. De conclusies van het onderzoek zijn daarom een opmaat naar het formuleren van concrete aanbevelingen. Deze aanbevelingen vormen input voor het nieuwe Wmo-beleidsplan en de verdere vormgeving van de Kanteling in Valkenswaard.

Doel- en vraagstelling Voor dit onderzoek is de volgende doelstelling geformuleerd: Lessen trekken uit de organisatie en uitvoering van de Wmo(-verstrekkingen) voor de toekomstige invulling van het beleid en de Kanteling. De doelstelling is vertaald in een centrale vraag en elf deelvragen geclusterd in drie pijlers. Is de opzet en werking van de Wmo in Valkenswaard zodanig dat er sprake is van een efficiënte en effectieve uitvoering met betrekking tot verstrekkingen en de Kanteling? Pijler 1: inzet van het Wmo-budget 1 Wat is de omvang van het Wmo-budget en hoe is het budget verdeeld over de verschillende Wmoonderdelen? 2 Welke politiek-bestuurlijke afwegingen liggen ten grondslag aan de verdeling en inzet van het Wmobudget? 3 In hoeverre vloeit het budget voor verstrekkingen (Hbh 2 en pgb) en voor de capaciteit voor beleid en uitvoering logisch voort uit de situatie in Valkenswaard en de politiek-bestuurlijke keuzes? 4 Welke waarborgen voor een efficiënte en effectieve uitvoering zijn er ingericht? 5 Wat zijn succesfactoren en waar liggen mogelijkheden of wensen tot verbetering en aanpassing? Pijler 2: verhouding gemeente-gemeenschap 6 Wat is het sociale profiel van de gemeente Valkenswaard? 7 Heeft de gemeente Valkenswaard een politiek-bestuurlijke visie op overheidsparticipatie? 8 Hoe is het proces van de Kanteling tot nu toe verlopen en wat kan de gemeente daarvan leren?

1

Artikel 213a van de Gemeentewet stelt dat het college periodiek onderzoek doet naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door zijn gevoerde bestuur.


2

9 Welke stappen wil de gemeente nog maken in het Kantelingsproces en waar liggen nog mogelijkheden om het zelforganiserend vermogen en de zelfredzaamheid van de samenleving en de individuele burger te vergroten? Pijler 3: vergelijking en best practices 10 Hoe kan de gemeente Valkenswaard zich positioneren in vergelijking met andere gemeenten? 11 Gezien de resultaten van pijlers 1 en 2, welke mogelijkheden/alternatieven/voorbeelden zijn er voor de gemeente Valkenswaard om de efficiëntie (en zakelijkheid) van de opzet en werking van de Wmo en het Kantelingsproces te verbeteren?

Onderzoeksuitvoering Het onderzoek is op verschillende wijzen afgebakend: / / / /

Afwegi ngen die gepaard gaan met het budget en de wijze waarop dit wordt besteed aan verstrekkingen; afwegingen die gepaard gaan met het budget voor de capaciteit op beleid en uitvoering; de onderdelen Hbh 2 en pgb, vanwege het relatief grote beslag op het Wmo-budget; een evaluatie die niet te ver terug kijkt, ongeveer 1,5 jaar.

Deze afbakening maakt specifiek op welke terreinen de doelstelling wel en niet wordt gerealiseerd. Waar nodig en relevant is iets verder teruggekeken dan 1,5 jaar.2 Het onderzoek is uitgevoerd door het bureau Necker van Naem. In de oorspronkelijke aanvraag zijn een aantal vraagstukken aan de orde gesteld (hieronder in de tabel opgenomen). Deze vraagstukken zijn door Necker van Naem, samen met andere aspecten uit de aanvraag, vertaald naar een onderzoeksopzet met een centrale vraag en elf deelvragen. Op basis van deze onderzoeksopzet is de opdracht aan Necker van Naem verleend. De centrale vraag en deelvragen worden in de bestuurlijke boodschap (conclusies en advies) en de drie hoofdstukken van de Nota van Bevindingen en bijlage 2 beantwoord. Daarmee zijn ook indirect de oorspronkelijke vraagstukken uit de aanvraag aan de orde gekomen. Om de verbinding tussen deze vraagstukken en de beantwoording in het rapport te expliciteren, zijn er in de onderstaande tabel verwijzingen opgenomen. Vraagstukken/aandachtspunten in de offerte-aanvraag Kan het proces efficiënter worden ingericht?

Beantwoording in het rapport Hoofdboodschap en conclusie 2 Advies stap 3 Paragraaf 3.6 Nota van Bevindingen

Welke capaciteit is nodig?

Conclusie 2 Advies stap 4 Paragraaf 3.6 Nota van Bevindingen

Kan een verdere splitsing worden gemaakt in taakniveaus en welke competenties zijn hierbij dan nodig?

Conclusie 2 Advies stap 3 en 4 Paragraaf 3.6 Nota van Bevindingen

Welke mogelijkheden zijn er om de Wmo anders uit te voeren, minder vanuit zorg maar meer zakelijk?

Advies stap 1 en 3

2

Wanneer er bijvoorbeeld statistieken worden vergeleken, zijn wij afhankelijk van beschikbare data. Het kan zijn dat alleen data uit 2011 of 2012 beschikbaar zijn. Ook wanneer de basis voor een bepaalde afweging in budget of uitvoering verder in het verleden ligt, zullen wij daar naar kijken.


3

Hoofdstuk 3 Zijn er verschillen in uitvoering tussen medewerkers?

Niet onderzocht op basis van de opdracht.

Wat is de omvang van Wmo-besteding, vergeleken met andere gemeenten en wat zijn de oorzaken van afwijkingen?

Conclusie 3

Kan een andere organisatie voor de uitvoering worden gekozen (bijvoorbeeld de afhandeling minder zelf doen, maar uitbesteden waarbij de gemeente vooral de contractrol heeft)?

Conclusie 1 en 3

Vorenstaande, werkwijzen vergelijken met andere gemeenten. Wat levert vergelijking met benchmarks op, wat leren best-practices?

Conclusie 3

In het kader van de verdere decentralisatie van taken: wat is nodig voor een goede administratieve organisatie die het realiseren van beleid binnen budget ondersteunt maar overbodige regels vermijdt? Daarbij is ook van belang te kijken wat de burger zelf kan. Dus een werkwijze die appelleert aan de eigen verantwoordelijkheid, zelfredzaamheid, eigen regie en de rol van sociale netwerken. Vorenvermelde is uitgangspunt, neergelegd in het Coalitieprogramma 2014 - 2018.

Hoofdboodschap

Paragraaf 4.5 Advies stap 2 Paragrafen 2.3 en 4.5 Bijlage 2 Paragraaf 4.5 Bijlage 2 Advies stap 2-4


4

2 Centrale boodschap 2.1 / Conclusies Hoofdboodschap De centrale vraag van dit onderzoek luidt: “Is de opzet en werking van de Wmo in Valkenswaard zodanig dat er sprake is van een efficiënte en effectieve uitvoering met betrekking tot verstrekkingen en de Kanteling?” Deze centrale vraag wordt door de onderzoekers niet positief beantwoord. De onderzoekers stellen vast dat de organisatie onvoldoende in control is, zowel ten aanzien van de werkprocessen van het cluster Wmo als de managementinformatie die in het cluster wordt gegenereerd. Management en medewerkers hebben daardoor onvoldoende inzicht in, en grip op, de efficiëntie en effectiviteit van de uitvoering van de Wmo. Hoewel – vanwege dit gebrek aan inzicht – formeel niet objectief vastgesteld kan worden hoe veel efficiënter of hoe veel effectiever de uitvoering precies kan, is het de stellige indruk van de onderzoekers dat het efficiënter kan. In ons advies gaan we hier nader op in. Ten aanzien van de drie pijlers van het onderzoek trekken de onderzoekers de volgende deelconclusies:

Conclusie 1: Gezamenlijke stip op de horizon van gemeente en gemeenschap gewenst De Kanteling wordt in Valkenswaard nog te veel in ‘enge’ zin benaderd. Hiermee bedoelen we dat de gemeente nu met name in de keukentafelgesprekken een verandering bewerkstelligt. Dit terwijl op tactisch en strategisch niveau ook veranderingen gewenst zijn die voorwaarde zijn voor efficiëntie en effectiviteit op operationeel niveau. We doelen hiermee op politiek-bestuurlijke keuzes met betrekking tot de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen gemeente en haar partners enerzijds en binnen de gemeente anderzijds. Ook doelen wij op een passende verknoping van beleidsinhoud met budget (bijvoorbeeld inzet en budget vrijwilligers en mantelzorgers in lijn brengen met gemeentelijke ambitie). Met name op strategisch niveau verdient de Kanteling in Valkenswaard intensivering. Dit betekent concreet dat gemeente en haar partners meer werk moeten maken van een gezamenlijke stip op de horizon en een passende verdeling van rollen, verantwoordelijkheden en taken. Doordat de gemeente binnen het sociaal domein capaciteit stak in andere grote uitdagingen, is met betrekking tot de doorontwikkeling van de Wmo en in het bijzonder de Kanteling de bal tot nu toe nu te veel bij de gemeente blijven liggen. De opgave in de Wmo is echter een opgave van alle partners gezamenlijk.

Conclusie 2: Taken en randvoorwaarden nu te weinig stabiel om juiste formatie in te schatten De hoofdconclusie – dat vanwege gebrek aan inzicht niet objectief vastgesteld kan worden hoe veel efficiënter of hoe veel effectiever de uitvoering precies kan – geldt met name bij deze pijler. De onderzoekers schatten in dat het proces van verstrekkingen efficiënter kan, bijvoorbeeld door processen in te richten en/of (beter) op orde te brengen. Op die manier ontstaat een feedbackloop die betrokken managers en medewerkers beter in staat stelt om op hun werk te sturen. Tegelijk geldt dat de mate waarin het efficiënter en effectiever kan nu niet exact te bepalen is. In de trits taken-randvoorwaarden-formatie zijn de eerste twee nu te weinig stabiel om een inschatting te maken van de optimale formatie Indicaties dat de uitvoering met minder formatie kan, zijn:


5

/

Het gegeven dat er wordt geïnvesteerd in de digitalisering en automatisering van werkprocessen en het opstellen van LEAN processen, waardoor er efficiënter gewerkt kan worden. / De mogelijkheid tot het genereren en benutten van managementinformatie om strakker op het proces en het resultaat te sturen en daarmee doelmatiger te kunnen werken. / Het veranderende competentieprofiel van medewerkers op basis van politiek-bestuurlijke keuzes over de inrichting van de uitvoeringspraktijk. Maar er zijn ook indicaties van het tegenovergestelde. De volgende bevindingen kunnen een indicatie zijn dat Valkenswaard juist meer formatie nodig heeft: / / /

/

De structurele en langdurige inhuur van capaciteit. Het toenemen van het takenpakket voor het cluster Beleid en de veranderde werkwijze voor het cluster Wmo vanuit de Kantelingsgedachte. De werkachterstanden die in de afgelopen jaren zijn opgebouwd (en inmiddels d.m.v. externe inhuur nagenoeg zijn weggewerkt). De omvang van de bestaande formatie werd onvoldoende geacht om de werkachterstanden in te lopen. Er is momenteel onvoldoende tijd en capaciteit om adequaat op de ontwikkeling en positionering van het cluster Wmo te sturen. De span of control is te omvangrijk om alle clusters voldoende aandacht te geven.

Conclusie 3: Benchmark toont duidelijke uitdaging voor Valkenswaard In de benchmark met andere gemeenten valt op dat in Valkenswaard door ouderen minder mantelzorg en vrijwilligerswerk wordt verricht. Uit de vergelijking komt het beeld naar voren van een gemeente waarin de zorg voor ouderen is geprofessionaliseerd en op het budget van de gemeente drukt, zonder dat de potentie die er zit in de zorg die ouderen aan elkaar zouden kunnen verlenen volledig wordt benut. Bij ongewijzigd beleid zal door de toenemende grijze druk en de lage participatiegraad van ouderen de totale inzet van vrijwilligers en mantelzorgers minder worden, terwijl de vraag naar Wmo-voorzieningen toeneemt. Hierdoor zal de belasting op de geprofessionaliseerde uitvoering van Wmo-taken verder toenemen. Dit vraagt binnen Valkenswaard om een strategie om ouderen meer te activeren.

2.2 / Advies Uit de conclusies blijkt dat van de gemeente Valkenswaard investeringen op strategisch en tactisch niveau worden gevraagd om tot een efficiënte en effectieve uitvoering van de Wmo te komen. Investeringen waarbij wellicht de kosten voor de baten uitgaan. De onderzoekers adviseren de gemeente om daarom nadrukkelijk een onderscheid te maken tussen quick wins in de bedrijfsvoering en verbeteringen en aanpassingen voor de uitvoering op langere termijn. Anders gezegd: nu is niet het goede moment om veel te investeren in de uitvoering van de Wmo. Op strategisch en tactisch niveau moet en gaat de gemeente nog keuzes maken die impact hebben op operationeel niveau. Voorbeelden zijn de doorontwikkeling van de Kanteling, de verdeling van taken en verantwoordelijkheden die hieruit voortvloeien en de impact hiervan op de benodigde competenties, formatieomvang en de positionering van de uitvoering. De keuzes die de gemeente Valkenswaard nog gaat maken voor de organisatie van het sociaal domein, onder andere op basis van de eerste ervaringen met de transities, maken investeringen in de uitvoering risicovol. Deze kunnen immers voor niets blijken.


6

Gezien de uitkomsten uit dit onderzoek is de juiste volgorde van interventies volgens de onderzoekers: Nu: 1 Quick wins in de bedrijfsvoering realiseren Als onderdeel van keuzes van de gemeente: 2 Werken aan een gezamenlijke stip op de horizon (strategisch) 3 Taken en randvoorwaarden regelen (tactisch) 4 Formatie optimaliseren (operationeel) Stap 1: Quick wins in de bedrijfsvoering De onderzoekers zien in de uitvoering de volgende quick wins: / /

/

/

/

Automatiseren volledige proces van intake tot beëindiging cliëntdossier (verdient prioriteit). De eerste stappen zijn reeds gezet. Het intakeproces is inmiddels geautomatiseerd. Beter benutten van managementinformatie door het management. Hierdoor kan het management gedurende het jaar bijsturen op de verdeling en inzet van het Wmo-budget en een betere verbinding maken tussen de omvang en inzet van het budget met de beleidsinhoudelijke keuzes die worden gemaakt. ‘Beleid volgt budget’ kan hierbij overeind blijven. Benutten van managementinformatie door medewerkers om te sturen op (eigen) efficiëntie en effectiviteit. Dat betekent dat ook medewerkers inzicht krijgen in hun eigen resultaten en in staat worden gesteld om hier verantwoordelijkheid voor te nemen. Alleen op die manier ontstaat er een omslag waarbij naast een focus op zorg, evenveel aandacht is voor het zakelijke proces. Medewerkers beter aanhaken bij de strategische ontwikkelingen op het sociaal domein. Door hen te betrekken bij het proces borgt de gemeente relevante input vanuit de uitvoeringspraktijk. De medewerkers worden op deze manier in een vroeg stadium meegenomen in en zelfs eigenaar van de keuzes en de impact hiervan op de organisatie van de uitvoering. In werkoverleggen meer aandacht aan feedback geven.

Stap 2: Gezamenlijke stip op de horizon De Valkenswaardse opgave in de Wmo is een gezamenlijke opgave van gemeente en maatschappelijke partners. Op dit moment wordt de opgave nog onvoldoende als een gezamenlijke opgave ervaren. Bij gemeente en partners leven verschillende beelden over die opgave, maar ook van elkaar. De beleving bij maatschappelijke partners is dat er aan praktische randvoorwaarden invulling moet worden gegeven, terwijl er op strategisch niveau nog onvoldoende keuzes zijn gemaakt. Aan de zijde van de gemeente wordt ervaren dat de partners in de praktische vormgeving en uitvoering niet altijd kunnen bieden wat past bij de veranderende positie van die partners. Deze beelden zijn nog onvoldoende uitgewisseld en beproefd. Daarmee is een goede organisatorische vormgeving van de Wmo inderdaad een lastige zaak. Het vraagt dat gemeente en partners elkaar op strategisch niveau (lees: politiek en bestuur) en op tactisch niveau (lees: management) meer de nieren proeven om de verandering op uitvoerend niveau te kunnen aansturen. Concrete aanbeveling is om als gemeente en partners (professionals en vrijwilligers) met spelers van de verschillende niveaus (in ieder geval politiek-bestuurlijk en management) de relatie tussen visie en uitvoering meer samen te ervaren. Dat kan bijvoorbeeld door in een werkconferentie of in verschillende


7

werkgroepen aan de hand van casuïstiek uit Valkenswaard de stap te zetten van beleid naar uitvoering en weer terug. Zo werken gemeente en partners aan een realistische, gezamenlijke stip op de horizon. Het is van belang om deze samenwerking structureel en op basis van gelijkwaardigheid te organiseren. De huidige ervaring van externe betrokkenen is dat de gemeente incidenteel en laat in het proces om input vraagt, zonder vervolgens terug te koppelen waar de input concreet toe leidt. Maatschappelijke partners zien in de gemeente een regisseur, maar beschouwen zichzelf – terecht – als gelijkwaardige proceseigenaar die betrokken zouden moeten zijn in het gehele beleids- en uitvoeringsproces. Gelijkwaardigheid zou er daarnaast voor elke partner moeten zijn, ongeacht de professionele of vrijwillige aard en de omvang van de organisatie. Inhoudelijk bevelen wij aan om in het zetten van een stip op de horizon specifiek aandacht te hebben voor de activering van ouderen in Valkenswaard. De gemeente kiest nu voor 'verjonging' als strategie, maar het verdient afweging in hoeverre deze strategie effect heeft op het huidige bestand.

Stap 3: Taken en randvoorwaarden regelen Op basis van een gezamenlijke stip op de horizon kunnen taken en randvoorwaarden worden afgestemd. Dan ook kan de gemeente bepalen in hoeverre investeringen voor rekening van de gemeentelijke organisatie zelf komen of dat meer taken naar partners van de gemeente gaan waardoor zij ook aan zet zijn om hun (organisatorische) randvoorwaarden zelf te regelen. Daarbij blijft er een wederzijdse afhankelijkheid tussen gemeente en partners. Belangrijke aandachtspunten in het regelen van taken en verantwoordelijkheden zijn: / Wederzijdse omgang (transparantie, responsiviteit) / Duurzame samenwerking (praktische vormgeving van wederzijds vertrouwen) / Flexibiliteit partners (de kanteling niet alleen bij de gemeente, maar ook in de uitvoering door partners) Met de aanbestedingstafels is hierin al een eerste stap gezet, maar de veranderingen op operationeel niveau verdienen een verankering op tactisch niveau. Daarbij is zelf door gemeentelijke betrokkenen aangegeven dat het verbinden van de P&C cyclus en de accountantscontrole met het dynamische sociale domein een vereiste is. Hiervoor zal bijvoorbeeld gekeken moeten worden naar de inrichting van de cyclus (misschien niet langer volgens plan-do-act-check, maar bijvoorbeeld volgens learn-do-plan of learn-dolearn).

Stap 4: Formatie optimaliseren Op basis van stap 2 en 3 kunnen er vervolgens keuzes worden gemaakt voor de interne organisatie van de Wmo, in het bijzonder de capaciteit die wordt ingezet voor het beleid en de verstrekkingen. Wanneer de strategische en tactische keuzes zijn gemaakt, moeten onder andere de volgende vragen worden beantwoorden: / / /

Welke competenties zijn nodig, gezien het (nieuwe) takenpakket? Wat betekent dit voor de huidige formatie? Wat is de relatie tussen het (nieuwe) takenpakket en de omvang van de formatie? Welke impact heeft de verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de gemeente en haar partners voor de positionering van het huidige cluster Wmo en de interne medewerkers? En wat betekent de positionering voor de aansturing (gebeurt dit bijvoorbeeld door het gemeentelijk management of neemt één van de partners de aansturing voor zijn rekening?)


8

Nota van bevindingen


9

1 Voorwoord Maatschappelijke ambitie coalitie In tijden van bezuinigingen vallen gemeenten meer en meer terug op de zelfredzaamheid en veerkracht van de gemeenschap. Gemeenten kunnen verantwoordelijkheden, taken, maar ook zeggenschap en budget dichter bij inwoners en organisaties beleggen. Ook de gemeenschap zelf is in beweging en ontplooit initiatieven. Deze bewegingen geven aanleiding tot een intensivering van de samenwerking tussen gemeente en gemeenschap. Er is sprake van een ‘kanteling’. Vragen hierbij zijn, ook voor Valkenswaard, hoe deze samenwerking tussen gemeente en gemeenschap wordt vormgegeven, hoe de gemeente de gemeenschap faciliteert, hoe zelforganiserend vermogen gestimuleerd kan worden, wat de ervaringen van betrokkenen zijn en wat hierbij wel en niet werkt. Daarbij is onderscheid te maken tussen de zelfredzaamheid op het niveau van de samenleving als geheel (gesprekspartner van de gemeente is dan het georganiseerde maatschappelijk veld, professioneel en vrijwillig) en zelfredzaamheid op individueel niveau (gesprekspartner van de gemeente zijn dan de inwoner en zijn netwerk, mantelzorgers en vrijwilligers). In het Coalitieprogramma 2014-2018 van de gemeente Valkenswaard hebben de coalitiepartners onder het thema Welzijn een duidelijke maatschappelijke ambitie verwoord.3 Hierin wordt zowel de verantwoordelijkheid van de inwoners zelf geadresseerd, als de verantwoordelijkheid van de gemeente om de ‘kanteling’ te faciliteren en (onder)steunen.

Deze ambitie wordt in verschillende kaderstellende documenten verder toegelicht en krijgt als visie van de gemeente Valkenswaard op de verhouding tussen gemeente en gemeenschap steeds verder vorm. Hoofdstuk 2 van dit rapport verkent en duidt allereerst de ‘visie op een nieuwe verhouding in het sociaal domein’ (paragraaf 2.1). Dit om antwoord te geven op de vraag hoe de gemeente Valkenswaard het brede kantelingsproces op het sociaal domein wil aanvliegen. Ten tweede wordt, alweer voor het sociaal domein, de ‘stand van zaken voor de verhouding gemeente-gemeenschap’ op het sociaal domein (paragraaf 2.2) 3

Coalitieprogramma 2014-2018 gemeente Valkenswaard, p.15.


10

bekeken en welke concrete stappen er met partners worden gezet in het kantelingsproces. Dit om een antwoord te geven op de vraag waar de gemeente nog inzet op dient te plegen. Dit wordt benoemd in de afsluitende duiding van de onderzoekers (paragraaf 2.3).

Realisatie maatschappelijke ambitie met de Wmo De Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) is een instrument om een groot deel van de hierboven genoemde ambitie te realiseren. De Wmo beslaat zorg, welzijn, leefbaarheid en sociale samenhang. Vier aspecten die een belangrijke rol spelen in de veranderende verhouding tussen de gemeente Valkenswaard en de gemeenschap van Valkenswaard. Binnen deze vier aspecten zullen grote veranderingen plaatsvinden. De genoemde maatschappelijke ambitie wordt in het coalitieakkoord dan ook niet zonder reden onder het thema Welzijn verwoord, want juist daar verschuift het zwaartepunt van zorg naar welzijn, van curatief naar preventief, van hulp vragen naar hulp organiseren. De ontwikkelingen op het gebied van de Wmo – in het beleid, de uitvoering en de beleving – zijn dan ook een graadmeter voor de huidige positie van de gemeente Valkenswaard het kantelingsproces: waar moet de gemeente nog stappen zetten om de ambitie te realiseren en welke wensen bestaan er voor de toekomst? In hoofdstuk 3 wordt onder ‘omvang, ontwikkelingen en spreiding Wmo-budget’ (paragraaf 3.1) allereerst verkend hoe de gemeente haar totale Wmo-budget wil inzetten en welke afwegingen daarin zijn gemaakt. In het bijzonder wordt er gekeken naar het budget voor hulp bij het huishouden en pgb’s. Daarna wordt in de paragrafen 3.3 t/m 3.5 een antwoord gegeven op de vraag wat de huidige productiviteit is en of de gemeente voldoende waarborgen heeft ingericht voor een efficiënte en effectieve realisatie van haar doelen. Ook hoofdstuk 3 sluit af met een duiding van de onderzoekers (paragraaf 3.6). Positioneren en leren van andere gemeenten De gemeente Valkenswaard kan leren van andere gemeenten. Valkenswaard staat immers niet alleen in de hierboven geschetste uitdagingen en ontwikkelingen. Wel leggen gemeenten verschillende prioriteiten en accenten in het uitrollen van het brede kantelingsproces, al dan niet gebaseerd op het lokale profiel van de gemeente. In hoofdstuk 4 ‘benchmark Wmo’ wordt Valkenswaard – rekening houdend met overeenkomsten en verschillen met andere gemeenten – op een aantal aspecten gepositioneerd tussen vijf referentiegemeenten. Deze gemeenten hebben een vergelijkbaar regionaal en sociaal profiel. In een aparte bijlage van dit rapport worden op basis van de bevindingen good practices geboden. Dit zijn initiatieven die in andere gemeenten ontplooid worden waar de gemeente Valkenswaard inspiratie uit kan putten.


11

2 Verhouding gemeente-gemeenschap Om in kaart te brengen wat de gemeente Valkenswaard beoogt met de kanteling naar een optimale zelfredzaamheid van haar inwoners, zijn de verschillende kaderstellende en richtinggevende documenten bestudeerd. Daarnaast is met verschillende interne actoren – management en directie, beleidsmakende en uitvoerende ambtenaren – gesproken over de stand van zaken en de gewenste toekomst. In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 7 Heeft de gemeente Valkenswaard een politiek-bestuurlijke visie op overheidsparticipatie? (paragraaf 2.1) 8 Hoe is het proces van de Kanteling tot nu toe verlopen en wat kan de gemeente daarvan leren? (paragrafen 2.1-2.2) 9 Welke stappen wil de gemeente nog maken in het Kantelingsproces en waar liggen nog mogelijkheden om het zelforganiserend vermogen en de zelfredzaamheid van de samenleving en de individuele burger te vergroten? (paragraaf 2.3)

2.1 / Gemeentelijke visie op een nieuwe verhouding in het sociaal domein Gemeentelijke visie op participatie in het sociaal domein De gemeente heeft geen eenduidige visie op wat nodig is voor nieuwe verhoudingen Uit de verschillende kaderstellende documenten blijkt dat de gemeente Valkenswaard zich bewust is van haar veranderende omgeving. Een omgeving waarin maatschappelijke ontwikkelingen en budgettaire noodzaak elkaar versterken.4 De gemeente ziet deze veranderende omgeving als momentum om de verhoudingen van de gemeente met de gemeenschap (inwoners en maatschappelijk veld) opnieuw te bezien. Wat betekenen de maatschappelijke en financiële ontwikkelingen voor de verdeling van rollen en taken? In documenten als de Toekomstvisie 2030, het Wmo-meerjarenplan 2014-2017, de planning & control-documenten, de Nota kaders 2015-2018 en het Coalitieprogramma schetst de gemeente de stappen die de gemeente hiervoor zet en de stappen die zij graag wil zetten. Zelfredzaamheid en zelfwerkzaamheid zijn hierin kernbegrippen. De visie die de gemeente hanteert ten aanzien van de interactie gemeentegemeenschap is niet steeds eenduidig. De gemeente maakt bijvoorbeeld geen duidelijk onderscheid tussen burger- en overheidsparticipatie en spreekt ook geen voorkeur uit over waar het primaat zou moeten liggen en wat daar volgens de gemeente voor nodig is.5 Toekomstvisie, p&c-documenten en Wmo meerjarenplan leggen nadruk op overheidsparticipatie In de Toekomstvisie 2030 en de planning & control-documenten benadrukt de gemeente de noodzaak van overheidsparticipatie en van verandering van de gemeentelijke organisatie. Genoemde randvoorwaarden zijn ‘durven loslaten’, de ‘ontwikkelweg in durven gaan’ en ‘structuren achterlaten’. Daarbij wil de gemeente

4

Jaarverslag en jaarrekening gemeente Valkenswaard 2013, p.5-6.

5

In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat de gemeente Valkenswaard zich op dit moment in een transitie naar overheidsparticipatie bevindt, onder andere door de ontwikkeling van kernwaarden.


12

flexibel en situationeel handelen zonder haar verantwoordelijkheden en wettelijke taken te verwaarlozen.6 De gemeente streeft naar een optimale balans tussen een representatieve en directe democratie. De gemeente vertrouwt op het zelfsturend en zelfoplossend vermogen van haar inwoners en beoogt hen daarvoor voldoende bewegingsruimte te geven. De rol die de gemeente voor zichzelf ziet, is die van regisseur en facilitator. De uitvoering wordt aan deskundige derden overgelaten.7 Ook het Wmomeerjarenplan 2014-2017 spreekt de taal van overheidsparticipatie, bijvoorbeeld in het deel dat gaat over leefbaarheid en burgerkracht.8 In delen Nota kaders en coalitieprogramma juist meer nadruk op burgerparticipatie Net als in voornoemde documenten signaleert de gemeente in de Nota kaders 2015-2018 dat er een flinke uitdaging op de gemeente afkomt. Zoals ook onze benchmark (hoofdstuk 4) laat zien, gaat het daarom het hoofd te bieden aan ontgroening en vergrijzing (bijvoorbeeld door “zoveel mogelijk te kiezen voor onze jonge generatie”9) en het omgaan met de bereidheid van inwoners van Valkenswaard om mantelzorg te verrichten (40% van de inwoners geeft aan geen mantelzorger te willen zijn). Voor het laatste zoekt de gemeente aansluiting op het niveau van de eigen straat, omdat daar de betrokkenheid van bewoners het hoogst is.10 Voor de gemeente is glashelder “dat het traditionele model van aanbodgerichte zorg, niet langer houdbaar is”.11 Dit omdat het niet betaalbaar is, maar ook omdat mensen zelf meer de regie willen hebben. Ook hier schetst de gemeente haar meer faciliterende en ondersteunende rol.12 Als uitgangspunt wordt gesteld dat de integrale beleids- en uitvoeringsopgave zoveel mogelijk gerealiseerd wordt in samenhang met de inwoners en samenwerkingspartners binnen Valkenswaard. De taal waarin in het hoofdstuk ‘Bestuur en Organisatie’ over die samenhang wordt gesproken is echter niet zozeer de taal van overheids- als wel van burgerparticipatie, een meer klassieke vorm van participatie waarbij het initiatief tot het organiseren van betrokkenheid bij de gemeente zelf ligt. Dit geldt ook voor het meest recente Coalitieprogramma 2014-2018. Participatie uit zich daar met name in het betrekken van inwoners bij besluitvorming van de gemeente, het openstaan voor signalen van inwoners en het faciliteren van discussie tussen raadsleden, inwoners en belangenorganisaties.13 De gemeente is voorzichtig met uitbreiding samenwerking andere gemeenten De gemeente Valkenswaard werkt sinds 2004 op meerdere beleidsterreinen samen met de gemeenten Heeze-Leende en Cranendonck (de zogenoemde ‘A2-gemeenten’). Valkenswaard is voorzichtig wanneer het gaat om een uitbreiding van taken en bevoegdheden binnen deze samenwerking en een uitbreiding van de samenwerking met andere gemeenten. Zij wil daarbij vooraf de zekerheid hebben dat de samenwerking daadwerkelijk gaat bijdragen aan verbeterde efficiency, effectiviteit en kwaliteitsverbetering.14 Wel is er voor gekozen om de voorbereiding op de decentralisaties in A2-verband uit te voeren. Er wordt één beleidsnota en één raamwerk opgesteld. In de uitvoering en de beheersregels is vervolgens ruimte voor couleur locale.

6


7

Programmabegroting 2014, p. 84. Toekomstvisie 2030, p. 13.

8

Wmo-meerjarenplan 2014-2017, pp. 9-12.

9

Nota kaders 2015-2018, p. 12.

10

Nota kaders 2015-2018, p. 12.

11

Nota kaders 2015-2018, p. 12.

12

Nota kaders 2015-2018, p. 12

13

Coalitieprogramma 2014-2018 gemeente Valkenswaard, p. 23.

14

Coalitieprogramma 2014-2018, p.24.


13

De gemeente wil in samenwerking met professionele partners ‘het grotere belang’ laten prevaleren De verantwoordelijkheid voor zelfredzaamheid en leefbaarheid ligt niet alleen bij de gemeente, maar ook bij het maatschappelijk veld. De gemeente wil hiervoor intensief samenwerken met maatschappelijke professionele partners, waarbij de gemeente de regie neemt door duidelijke afspraken te maken over het te realiseren beleid en de partners een passend aanbod leveren op basis van hun professionaliteit. Het beleid is gefundeerd op signalen van de samenleving omdat de coalitie die beschouwt als enige legitimatie voor de inhoud van het beleid.15 Het is de intentie dat in samenwerking ‘het grotere belang’ prevaleert en men elkaar successen gunt. Er is ruimte voor innovatie en voor vallen en opstaan.16 Momenteel is de gemeente in het kader van de transities in het sociale domein bezig om nieuwe afstemmingsvormen te ontwikkelen, die begin 2015 in primaire vorm zichtbaar moeten zijn. Daarbij streeft de gemeente naar een soepel en effectief contact met het veld, onder andere door de toepassing van beleidsgestuurde contractfinanciering (BCF). De gemeente heeft de ambitie om in samenwerking met vrijwilligersorganisaties informele netwerken te versterken De gemeente Valkenswaard wil een betrouwbare, gerespecteerde en toegankelijke partner zijn voor alle vrijwilligers(organisaties). Belangrijk is de herkenning en erkenning van vrijwilligerswerk. De gemeente ziet voor zichzelf een coördinerende en stimulerende rol zodat vrijwilligers(organisaties) hun werk zo goed mogelijk kunnen blijven doen. Om dat te bereiken zet Valkenswaard onder meer in op: / / / / / /

deskundigheidsbevordering in de vorm van cursussen, workshops en trainingen om de kwaliteit van het vrijwilligerswerk te versterken; uiting van waardering voor vrijwilligers door het organiseren van een vrijwilligersdag en het uitreiken van de vrijwilligerstrofee; ondersteuning bij projecten die worden gedragen door de inwoners van Valkenswaard; promotie van vrijwilligerswerk via lokale of sociale media; aandacht voor (werving van) jonge vrijwilligers; projecten vanuit Werk en Inkomen met het oog op het verlenen van een wederdienst.17

De gemeente constateert dat ook wijkraden voor de gemeente een steeds belangrijkere positie krijgen in dit veld. De gemeente wil deze raden faciliteren en stimuleren.18 Dit geldt ook voor buurtverenigingen en buurthuizen. Hiervoor stelt de gemeente geschikte accommodaties, subsidies en vergunningen beschikbaar. De gemeente zet het outreachend- en wijkgericht werken voort met het oog op de doorontwikkeling van de kanteling. Centraal daarin staat het versterken van het informele netwerk van inwoners. Naast informele begeleiding en ondersteuning gaat het ook om het inzetten van ervaringsdeskundigen. De aanpak van complexe problematiek blijft individueel, met de noodzakelijke inzet van individuele voorzieningen (licht en zwaar).19 De gemeente heeft de ambitie in samenwerking met individuele inwoners waardering te laten blijken Uiteindelijk begint zelfwerkzaamheid en zelfredzaamheid bij de individuele inwoner van Valkenswaard. Met het doorvoeren van het proces van de Kanteling wil de gemeente de individuele inwoner meer aanspreken 15


16


17

Wmo meerjarenplan 2014-2017, gemeente Valkenswaard, p.12.

18


19

Wmo meerjarenplan 2014-2017, gemeente Valkenswaard, p.25.


14

op de eigen verantwoordelijkheid. De gemeente wil inwoners in hun eigen kracht zetten door de nadruk te leggen op hun potentie en dat van hun directe sociale netwerk. In het Coalitieprogramma 2014-2018 wordt aangegeven dat iedere inwoner goede mogelijkheden krijgt om een volwaardig bestaan als individu èn als participerend lid van de gemeenschap te ontwikkelen en op te bouwen.20 Het financiële aspect speelt hierbij een grote rol. Naar verwachting zal het beleidsveld Welzijn in de toekomst zestig procent van de gemeentebegroting beslaan. Vanuit dit oogpunt vindt de gemeente het belangrijk om te investeren in de randvoorwaarden voor zelfredzaamheid. In de Toekomstvisie en de Programmabegroting 2014 noemt de gemeente ‘voldoende bewegingsruimte’ als randvoorwaarde voor inwoners om daadwerkelijk in hun eigen kracht te kunnen staan. Waar deze ruimte uit bestaat en wat dit betekent voor de verhouding tussen gemeente en inwoner is niet verder uitgewerkt. Mantelzorgers en ‘ongeorganiseerde’ vrijwilligers zijn belangrijke partners voor de gemeente als het gaat om het vergroten van de zelfredzaamheid van inwoners en de leefbaarheid van wijken en dorpen. Het inperken van het budget voor hulp bij het huishouden en het beperken van het recht op persoonlijke verzorging hebben steeds meer druk op de schouders van vrijwilligers en mantelzorgers gelegd. Zowel in het Coalitieprogramma 2014-2018 als het Wmo meerjarenbeleidsplan geeft de gemeente aan haar waardering voor deze groepen te willen uiten en hen te willen ondersteunen.21 De ondersteuning van mantelzorgers is geregeld in de Wmo-verordening. Het voornemen van de gemeente is dat die verordening vanaf 2015 regelmatig zal worden geëvalueerd.22

Gemeentelijke visie op het proces van de Kanteling Kantelingsproces vraagt geheel andere competenties De Kanteling staat voor een andere manier van werken in de uitvoering van de Wmo. De gemeente Valkenswaard is daar al vanaf 2010 mee bezig. Het ‘keukentafelgesprek’ is een centraal element in De Kanteling. Tijdens het keukentafelgesprek wordt de situatie van de inwoner uitgebreid in kaart gebracht. Er wordt bekeken wat de ondersteuningsbehoefte is en welk resultaat bereikt moet worden. Daarbij wordt eerst gekeken naar wat de inwoner zelf nog kan en wat zijn netwerk hierbij kan betekenen. Indien dat niet toereikend is, wordt bekeken welke algemene voorzieningen kunnen bijdragen aan het gewenste resultaat. Wanneer dat ook niet leidt tot een oplossing, kan een individuele maatwerkvoorziening geboden worden.23 Hoe concreet en ‘klein’ ook, alleen al de keukentafelgesprekken vragen veel. Het gaat om een andere manier van toepassing van de regels, maar allereerst om een andere manier van luisteren en terugleggen. Het keukentafelgesprek moet zo gevoerd worden dat mensen in hun eigen kracht komen te staan, nadenken over wat ze zelf kunnen. Dat vergt dat het gesprek niet wordt gevoerd vanuit het aanbod of een beoordelende ‘bril’. Uit de gehouden interviews blijkt dat de gemeente zich bewust is van de uitdaging die dit betekent voor de mensen die keukentafelgesprekken voeren. Het vraagt om hele andere competenties. Als gevolg van alle veranderingen zou het zo kunnen zijn dat de ‘beste’ professionals op het sociaal domein juist buiten het gemeentehuis zullen werken, op wijkniveau, zo stellen sommige betrokkenen. Het vraagt om andere competenties dan waar de Wmo-consulenten nu op aangestuurd worden.

20


21

Wmo meerjarenbeleidsplan 2014-2017, gemeente Valkenswaard, p. 1.

22


23

Wmo meerjarenbeleidsplan 2014-2017, gemeente Valkenswaard, p.7.


15

Over vereiste transformatie gemeente nog veel onbekend De Kanteling beperkt zich niet tot de keukentafelgesprekken en de mensen die deze gesprekken voeren. Geïnterviewden geven aan dat bij de verandering die plaatsvindt in de Wmo (de verandering van ‘rechten’ naar ‘maatwerk’) ook hoort dat de gemeente als organisatie meer leert uitgaan van vertrouwen. Stel dat de keukentafelgesprekken in de toekomst gevoerd worden door leden van een sociaal wijkteam, bestaande uit professionals uit het veld (zoals de wijkverpleegkundige die een vertrouwensband met de cliënt heeft in plaats van een medewerker van de gemeente), dan zal het vervolgens aan de backoffice van de gemeente zijn om de beoordeling te doen. Dit vraagt enerzijds om loslaten, maar anderzijds om een goede beheersing van (werk)processen. Want de gemeente moet dan gecalculeerd risico’s kunnen nemen die passen bij het geven van vertrouwen. En eventuele risico’s moeten dan bijvoorbeeld compenseert kunnen worden door het verminderen van administratieve lasten. Het betekent dat de gemeente zelf het hardst moet kantelen van alle betrokkenen. Één van de toekomstbeelden die uit de interviews naar voren komt, stelt dat er een knip dient te komen tussen enerzijds het cliëntcontact en de vertrouwensrelatie die daarbij hoort en anderzijds het beoordelen van de aanvraag. Het is niet de bedoeling dat de consulenten het werk van het sociale wijkteam dubbel gaan doen. Hoe deze nieuwe manier van uitvoeren er precies uit zal komen te zien, is nu nog onduidelijk. Tot 1 januari werkt de gemeente hard aan het organiseren van de transities. Vervolgens komt de transformatie van de organisatie. De precieze gevolgen voor bijvoorbeeld het huidige cluster Wmo zijn nog niet bekend.

2.2 / Stand van zaken verhouding gemeente-gemeenschap in sociaal domein Om in kaart te brengen wat de stand van zaken is in gemeente Valkenswaard ten aanzien van de kanteling naar een optimale zelfredzaamheid van haar inwoners, zijn de verschillende uitvoerings- en verantwoordingsdocumenten bestudeerd. Daarnaast is met verschillende interne en externe actoren – management en directie, beleidsmakende en uitvoerende ambtenaren, maatschappelijke partners, zowel professionals als vrijwilligers – gesproken over de huidige praktijk.

Stand van zaken participatie in het sociale domein Budgetten voor vrijwilligers onderbenut, overschrijding op budgetten mantelzorg De onderstaande tabel laat zien hoe de ontwikkeling was in de bugetten voor vrijwilligers en mantelzorg over de periode 2012-2014.24 Voor mantelzorg wordt structureel overschreden, terwijl voor vrijwilligerswerk steevast geld overblijft. Bij mantelzorg gaat het om subsidies in de gehandicaptenzorg, de algemene gezondheidszorg en overige subsidies en bijdragen. Bij vrijwillgerswerk gaat het onder meer om vrijwilligers/evenementen-verzekering, algemene subsidies en bijdragen en algemene diensten. Benutting budget mantelzorg 2012-2014

Mantelzorg

2012

2013

2014

Begroot

€ 94.278,-

€ 101.702,-

€ 132.257,-

Werkelijk

€ 118.917,-

€ 113.039,-

€ 140.163,-

Saldo

€ -24.639,-

€ -11,337,-

€ -7.906,-

24

Bij het jaar 2014 gaat het om de stand van zaken op 11 november 2014.


16

Benutting budget vrijwilligerwerk 2012-2014

Vrijwilligerswerk Begroot

2012

2013

2014

€ 73.840,-

€ 74.812,-

€ 79.756,-

Werkelijk

€ 35.019,-

€ 53.724,-

€ 40.345,-

Saldo

€ 38.821,-

€ 21.088,-

€ 39.411,-

Concrete inspanningen gericht op vrijwilligersorganisaties De bovenstaande tabellen beschrijven het budget voor benutting van vrijwilligerswerk. Maar wat doet de gemeente concreet? Het Wmo-meerjarenplan 2014-2017 geeft hiervan een indruk. Dit document noemt een aantal concrete maatregelen van de gemeente voor het stimuleren en ondersteunen van vrijwilligers. / / / / / /

Steunpunt vrijwilligerswerk: vrijwilligers worden ondersteund door onder andere cursussen en deskundigheidsbevordering. Maatschappelijke beursvloer: evenement waarbij bedrijven en vrijwilligers-/maatschappelijke organisaties netwerken, elkaar leren kennen en ‘met gesloten beurs’ handelen in maatschappelijke behoeften. Vrijwilligersdag: dag waarop vrijwilligers in Valkenswaard door middel van een feestelijk programma worden bedankt voor hun inzet. Vrijwilligerstrofee: door middel van een prijs wordt een vrijwilliger extra in het zonnetje gezet. Vrijwilligersverzekering: vrijwilligers zijn via de vrijwilligersverzekering verzekerd voor schade die zij oplopen tijdens de uitvoering van vrijwilligerswerk. Vrijwilligersvacaturebank: een website brengt de vraag naar en het aanbod van vrijwilligers bij elkaart.25

Ook het jaarverslag en de jaarrekening 2013 geven een concreet voorbeeld van de ondersteuning van vrijwilligers, namelijjk door het in samenwerking met de Sportraad organiseren van een bijeenkomst voor sportverenigingen. 26 Daarnaast vermelden het jaarverslag en de jaarrekening 2013 op een enkel punt onderuitputting, namelijk ten aanzien van de plannen van seniorenbelang bij de uitvoernota vrijwilligersbeleid (€ 40.000,-).27 Over mantelzorg vermelden het jaarverslag en de jaarrekening 2013 dat het mantelzorgsteunpunt en de mantelzorgdag ervoor zorgen dat er continu aandacht wordt besteed aan mantelzorgondersteuning en dat er binnen de Wmo mogelijkheden zijn voor respijtzorg.28 Ergens anders wordt vermeld: “Vrijwilligerswerk en mantelzorgondersteuning kunnen rekenen op waardering van de gemeente”.29

25

Wmo meerjarenbeleidsplan 2014-2017, gemeente Valkenswaard, pp. 11-12.

26

Jaarverslag en jaarrekening gemeente Valkenswaard 2013, p.54.

27

Idem, p. 69.

28


29



17

Stand van zaken van het proces van de Kanteling Hieronder geven wij een weergave van de ervaringen en wensen van externe betrokkenen bij het proces van de Kanteling en de interactie daarbij met de gemeente. Voor de interne stand van zaken van het proces van de Kanteling verwijzen wij naar hoofdstuk 3. Ervaringen externe betrokkenen bij interactie met gemeente Externe betrokkenen zijn niet onverdeeld positief over de mate waarin de gemeente in de samenwerking een responsieve houding aanneemt. Dit blijkt uit de gehouden groepsgesprekken met betrokkenen vanuit de Wmo-adviesraad en het veld (professionals en vrijwilligers). Betrokkenen noemen de volgende ervaringen: /

/

/

/

De samenwerking met het veld (professionals en vrijwilligers) is gefragmenteerd, een duidelijke koers ontbreekt. De indruk is dat er wel veel wordt overlegd tussen gemeente en het maatschappelijk veld, maar dat het niet altijd duidelijk is waar het overleg toe moet leiden. Betrokken professionals en vrijwilligers stellen vraagtekens bij de samenhang van ontwikkelingen en onderzoeken op het sociaal domein, zoals de aanbestedingstafels, de denktank, het Wmo beleidsplan, het rapport van Stade, maar ook dit collegeonderzoek. Het belang van participatie bij gemeentelijk beleid wordt door de gemeente gemakkelijker beleden dan dat ernaar gehandeld wordt. Op papier staat er een sterk verhaal, maar in de uitvoering wordt dit volgens de respondenten niet waar gemaakt. Betrokkenen hebben niet de ervaring dat kritisch advies door bestuurders wordt verwelkomd. Ook merken ze dat de gemeente terughoudend is om deskundigheid vanuit het professionele veld vroegtijdig in te schakelen. Communicatie over de veranderingen op het sociaal domein is laat op gang gekomen. Sinds 30 september staat er een filmpje op de gemeentelijke website met uitleg van de burgemeester. Respondenten ervaren dit als rijkelijk laat, maar zien hier wel een begin in. Vrijwilligers ervaren dat de samenwerking met de gemeente veel moeite kost. Zij ervaren het als een worsteling om op de juiste manier met de gemeente in contact te treden. Het Wmo-klantonderzoek geeft een positieve beoordeling. Naar inschatting van betrokkenen uit het veld vindt deze waardering zijn oorsprong in de inzet en ijver van de ambtenaren. Deze worden ook door de betrokkenen in het veld opgemerkt. Tegelijkertijd zijn er vragen over de manier waarop bestuurlijk en organisatorisch wordt geïnvesteerd in de benodigde kennis en competenties. Tijd voor het ontwikkelen van verbeterplannen lijkt er niet te zijn. De indruk is dat de werkdruk voor Wmo-consulten hoog is.

Ervaringen gemeentelijke betrokkenen bij interactie met externen Het beeld dat gemeentelijke betrokkenen hebben bij de samenwerking met externe partijen (professionals en vrijwilligers) komt niet geheel overeen met hetgeen hierboven is beschreven. Gemeentelijke betrokkenen noemen de volgende ervaringen: /

/

Het belang van samenwerking aan de voorkant van het transitieproces wordt erkend. Er zijn echter verschillende factoren te noemen die deze samenwerking hebben bemoeilijkt. Ten eerste de tijdsdruk waaronder de gemeente de voorbereidingen op de transities moest uitvoeren. Ten tweede de politiekbestuurlijke context. De gemeente Valkenswaard heeft in de afgelopen periode twee bestuurswisselingen gehad, die veel tijd en aandacht hebben gevergd. Dat heeft ook betekent dat er nieuwe bestuurders met nieuwe ideeën vanuit de gemeente aan het roer stonden. Zij brachten ook een nieuwe dynamiek in de samenwerking. Tot slot is de ervaring dat zorgaanbieders terughoudend zijn geweest om informatie over hun cliëntbestand te delen. De p maal q berekening is daardoor lange tijd niet te maken geweest en zijn er geen concrete afspraken met professionele partners gemaakt. Bij gemeentelijke betrokkenen bestaat tevens het beeld dat de ‘buitenwereld’ verwacht dat de gemeente sneller moet zijn met de voorbereiding op de transities. De professionele partners schetsen zelf het beeld


18

er al helemaal klaar voor te zijn, terwijl dat volgens de geïnterviewden van binnen de gemeente lang niet altijd het geval is. Wensen van externe betrokkenen en aanbod aan de gemeente Op drie onderwerpen spreken externe betrokkenen (professionals en vrijwiligers) wensen uit. In de wederzijdse omgang noemen zij: /

/

/

Een andere cultuur; een responsieve en open houding van alle betrokkenen (gemeente en veld). Bij de vorming van beleid eerder het veld betrekken, zodat meer sprake is van co-creatie. De gemeente hoeft niet eerst grip te hebben op alles wat op de gemeente afkomt. Open vragen met elkaar proberen te beantwoorden, leidt tot volgens respondenten tot meer creativiteit. Helderheid over rollen en verantwoordelijkheden. Er is kanteling nodig waarin professionals meer gaan werken voor vrijwilligers in plaats van andersom. De rol van de gemeente hierin is volgens respondenten om dit proces te faciliteren en er de regie op te houden. Regie betekent het bewaken van de beleidskaders en aangeven wat er vanuit het beleid nodig is, zodat het door vrijwilligers en professionals georganiseerd kan worden. Het faciliteren van overkoepelend overleg. Respondenten geven aan behoefte te hebben aan ondersteuning door een intermediair uit de gemeente. Ook zou de gemeente het contact tussen vrijwilligers en professionele partners kunnen faciliteren in de vorm van een overkoepelend overleg. Doel van een dergelijk overkoepelend overleg is ontmoeting en uitwisseling, het delen van problematiek en voorkomen van overlappende activiteiten.

Ten aanzien van het gemeentelijk beleid en strategische keuzes hebben zowel de vrijwilligers als de professionals behoefte aan: /

/

/

/

Duidelijke keuzes van de gemeente. Vrijwilligers en professionals vinden het de verantwoordelijkheid van de gemeente om keuzes te maken over het beleid en strategie. De wijze waarop dat gebeurt behoeft echter verbetering. De gemeente Valkenswaard blijft in haar keuzes te abstract en is in de uitvoering te veel op detail bezig. Eerder betrekken van het veld in het beleidsvormend proces. Wanneer het veld nu wel wordt betrokken, is het onduidelijk wat er met hun input wordt gedaan (tot welk resultaat het leidt). De deelnemers hebben de indruk dat de gemeente alleen informatie ophaalt om zelf tot besluiten te komen. Meer verbinding tussen gemeente en het veld, ook op tactisch niveau. Juist op dit niveau zou sprake moeten zijn van intensieve samenwerking. De Wmo-adviesraad wordt wel gepresenteerd als een dergelijke verbinding, maar is dat in de beleving van betrokkenen niet. Meer deskundigheid op operationeel niveau bij de gemeente. Externe betrokkenen ervaren onvoldoende deskundigheid bij de gemeente op operationeel niveau. Dat merken zij aan de wijze waarop de gemeente haar rol als opdrachtgever aan het veld invult (te veel in detail, niet integraal), het ontbreken van bestuurlijke dekking (en georganiseerde dekking bij de achterban)

Een derde belangrijk punt voor de externe betrokkenen is de duurzame samenwerking met de gemeente. Op dit punt noemen de professionals en vrijwiligers een aantal wensen. /

Een meer integrale afweging van wat binnen het sociale domein plaatsvindt. Het nieuwe Wmo beleidsplan biedt deze afwegingen niet, maar is in de beleving van de geïnterviewden ‘voor driekwart gevuld met randvoorwaarden’. De keuzes in de financiële kaders worden als strijdig ervaren met keuzes in het beleid. Een voorbeeld vormen de bezuinigen op het subsidiebeleid. Die zouden strijden met de beleidsvoornemens ten aanzien van vrijwilligers. Kleine initiatieven krijgen hierdoor geen kans.


19

/

Commitment van de gemeente en het veld op basis van een lange termijnvisie. Nieuwe vormen ontdekken vraagt om investeren. Gemeente en veld zouden zich voor een periode van 3-5 jaar moeten committeren aan afspraken op basis van strategische afwegingen en een lange termijnvisie. Nu is de gemeente nog te bang dat het veld vanuit het eigen (financiële) belang meedenkt. Dat stadium is het veld echter allang voorbij.

Het aanbod dat de externe betrokkenen bij bovenstaande wensen aan de gemeente doen, is als volgt: / / /

beschikbaar stellen van deskundigheid en inzicht in de behoeften van de doelgroepen; bereidheid om met elkaar om tafel te gaan vanuit een positieve insteek; flexibiliteit in de organisatie. Het veld accepteert pijnlijke gevolgen voor de eigen organisaties, wanneer bezuinigingen op gemeentelijke overhead leiden tot meer financiële ruimte voor daadwerkelijke zorg.

2.3 / Duiding verhouding gemeente-gemeenschap /

/

/

/

/

De gemeente bezigt zowel vernieuwende als behoudende taal als het gaat om de verhouding tussen gemeente en gemeenschap met betrekking tot het sociale domein. De gemeente is ambitieus en wil innoverend inspringen op de veranderingen in het sociaal domein. Tegelijkertijd is zij terughoudend in het vormgeven van de innovatie en het uit handen geven van de regie (waar dat passend zou zijn voor de ontwikkeling naar overheidsparticipatie) Er bestaan verschillende beelden over de interactie tussen de gemeente en externe betrokkenen. De gemeente heeft de ambitie om op een vernieuwende manier samen te werken met haar partners (zowel professioneel als vrijwilligers), maar geeft hieraan volgens externe betrokkenen nog onvoldoende strategische sturing en concretisering. Er is geen gezamenlijke stip op de horizon geplaats voor de samenwerking en een passende verdeling van rollen, verantwoordelijkheden en taken. Met de aanbestedingstafels (zie hoofdstuk 3) is hier wel een eerste stap in gezet. De verandering wordt ook nog te veel op operationeel niveau ingezet, zoals de invoering van BCF. Tegelijkertijd geven gemeentelijke betrokkenen aan dat er weinig rekening wordt gehouden met de tijdsdruk en de politiek-bestuurlijke context waaronder de gemeente zich moet voorbereiden op de transities, samen met haar partners. Daarnaast is het niet altijd mogelijk gebleken om afspraken met partners te maken en hebben de partners volgens gemeentelijke betrokkenen ook zelf meer tijd nodig. De gemeente wil zich inzetten op mantelzorgers en vrijwilligers. Voor vrijwilligers geldt echter dat er structureel onderuitputting op het budget plaatsvindt. De vraag is dan of de gemeente instrumenten onbenut laat of dat er sprake is van overtollig budget. De bezuiniging op het budget voor vrijwilligers is voorafgegaan aan een analyse van wat de hoge ambitie van de gemeente met betrekking tot de ondersteuning en waardering van individuele vrijwilligers en vrijwilligersorganisaties in termen van inzet en budget betekent. De Kanteling wordt nog te veel als een ‘eng’ proces benaderd, waarbij de nadruk op het keukentafelgesprek ligt. De Kanteling is echter een veel breder proces dat veranderingen vraagt op strategisch, tactisch en operationeel niveau die de gemeente en haar partners samen zullen moeten aanpakken. De ervaring is echter dat er geen eenduidige visie op dit proces is en dat er gefragmenteerd sturing plaatsvindt. De gemeente krijgt wel een regierol toebedeeld, maar de oproep daarbij is wel dat zij deze ook pakt op de juiste aspecten. Onder andere het faciliteren van de samenwerking in het veranderproces. Deze samenwerking kan op drie aspecten beter vorm krijgen: 1) wederzijdse omgang; 2) beleid en strategische keuzes en; 3) duurzame samenwerking. Het veld draagt hiervoor waardevolle input aan die de gemeente ter harte zou moeten nemen. En niet alleen ter harte nemen, maar ook implementeren en terugkoppelen. Zorgen dat het eigenaarschap van de opgaven in de Wmo bij gemeente en partners samen komt te liggen.


20

3 Inzet Wmo-budget Om in kaart te brengen wat de gemeente Valkenswaard beoogt met de inzet van het Wmo-budget, zijn de verschillende kaderstellende en richtinggevende documenten bestudeerd. Daarnaast is met verschillende interne actoren – management en directie, beleidsmakende en uitvoerende ambtenaren – gesproken over de stand van zaken en de (gewenste) toekomst. In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 1 Wat is de omvang van het Wmo-budget en hoe is het budget verdeeld over de verschillende Wmoonderdelen? (paragraaf 3.1) 2 Welke politiek-bestuurlijke afwegingen liggen ten grondslag aan de verdeling en inzet van het Wmobudget? (paragraaf 3.1) 3 In hoeverre vloeit het budget voor verstrekkingen (Hbh 2 en pgb) en voor de capaciteit op beleid en uitvoering logisch voort uit de situatie in Valkenswaard en de politiek-bestuurlijke keuzes? (paragrafen 3.1-3.4) 4 Welke waarborgen voor een efficiënte en effectieve uitvoering zijn er ingericht? (paragraaf 3.5) 5 Wat zijn succesfactoren en waar liggen mogelijkheden of wensen tot verbetering en aanpassing? (paragraaf 3.6)

3.1 / Omvang, ontwikkeling en spreiding van het Wmo-budget Omvang en ontwikkeling Wmo-budget In de onderstaande tabel is de begrote en gerealiseerde omvang van het totale Wmo-budget weergegeven voor de periode 2012-2014. Tevens is het saldo per 31 december van dat jaar opgenomen. Voor 2014 is de stand van het budget tot 11 november 2014 opgenomen en het saldo dat tot dan toe resteert. Omvang totale Wmo-budget 2012-201430

2012

2013

2014

Begroot

8.156.984,00

8.344.753,00

8.912.250,00

Gerealiseerd

8.044.150,92

8.546.558,96

6.810.188,55

112.833,08

—201.805,96

2.102.061,45

Saldo

‘Huishoudelijke hulp’ legt elk jaar het grootste beslag op het totale Wmo-budget. Het verschil tussen het begrote en gerealiseerde bedrag in 2012 en 2013 is relatief klein. In 2013 is er iets meer uitgegeven dan begroot. In 2014 is er sprake van een onderuitputting van het totale budget (2.1 mln., 23%). De onderuitputting vindt voor ongeveer de helft plaats op de post ‘Huishoudelijke hulp’. De andere helft is een optelsom van (kleinere onderuitputting binnen) verschillende posten. Het verschil in begroting en realisatie per post binnen het totale budget in de periode 2012-2014 verschilt aanzienlijk. In onderstaande tabel is weergegeven op welke posten grote verschillen zitten tussen het begrote en gerealiseerde budget. 30

De financiële informatie over de budgetontwikkeling in de periode 2012-2014 is aangeleverd door de organisatie en afkomstig uit het financiële programma Key2.


21

Onderuitputting en overschrijding op posten binnen het Wmo-budget 2012-2014

Jaartal

Onderuitputting budget

Overschrijding budget

2012

IDOP, Wmo uitvoeringskosten, PGB, rolstoelvoorzieningen, woonvoorzieningen

Mantelzorg, ouderenzorg en huishoudelijke hulp

2013

Ouderenzorg, Wijken met Accent, jeugd- en jongerenwerk, transitie jeugdzorg,

Vervoersvoorzieningen (incl. CVV), Wmo uitvoeringskosten, rolstoelvoorzieningen, Wmo huishoudelijke hulp

2014

Ouderenzorg, Wmo uitvoeringskosten, gehandicaptenzorg, collectief vervoer ouderen, huishoudelijke hulp, vrijwilligerswerk, vervoersvoorzieningen (excl. CVV), woonvoorzieningen,

Wmo vervoersvoorziening CVV

Uit de tabel komt naar voren dat er in 2012 en 2014 onderuitputting plaatsvindt op de post ‘Wmo uitvoeringskosten’ – waar bijvoorbeeld de inhuur van personeel en cursussen uit wordt bekostigd – terwijl er in 2013 juist een overschrijding te zien is. Op de post ‘Huishoudelijke hulp’ vindt in 2012-2013 een overschrijding plaats, maar in 2014 blijft er budget over. Op basis van de aangeleverde informatie over het budget(verloop) valt op te maken dat het budget voor huishoudelijke hulp en voor pgb in de periode 2012-2014 het volgende aandeel in het totale Wmo-budget had: Aandeel hbh in het totale begrote en gerealiseerde Wmo-budget

Aandeel hbh

2012

2013

2014

Begroot

38,8%

36,5%

37,2%

Gerealiseerd

44,9%

41,1%

35,5%

Aandeel pgb in het totale begrote en gerealiseerde Wmo-budget

Aandeel pgb

2012

2013

2014

Begroot

2,9%

3,1%

2,7%

Gerealiseerd

2,2%

2,9%

1,5%

Het aandeel van het begrote budget voor pgb’s blijft in de periode 2012-2014 nagenoeg gelijk. Het aandeel van het gerealiseerde budget in 2014 is gehalveerd ten opzichte van 2013. Voor het hbh-budget geldt dat het verschil tussen het begrote en gerealiseerde aandeel in de periode 2012-2014 kleiner wordt. Daarnaast is aandeel in het gerealiseerde budget in 2014 lager dan begroot, terwijl het in 2012 en 2013 juist hoger was. Dat is te verklaren door de onderuitputting die er in 2014 op deze post plaatsvond.

In een jaarrapportage 2013 over het Wmo-budget voor voorzieningen worden verklaringen gegeven voor de overschrijding op het budget voor hbh in dat jaar: /

vergrijzing (waardoor er meer aanvragen binnen komen);


22

/ /

langere levensduur (waardoor er minder ‘uitstroom’ op de voorziening is); mensen blijven langer thuiswonen (waardoor er minder ‘uitstroom’ op de voorziening is);

Uit de cijfers met betrekking tot de aanvragen voor hbh blijkt dat er in 2013 vijftien extra aanvragen ten opzichte van 2012 zijn geweest.31 Dit doet vermoeden dat de druk op de begroting voornamelijk wordt veroorzaakt doordat mensen steeds langer leven en langer blijven thuiswonen en niet door vergrijzing. Jaarcijfers en de toelichting hierop waren ten tijde van het onderzoek voor 2014 nog niet bekend.

Spreiding van het Wmo-budget over verschillende domeinen In het Wmo meerjarenbeleidsplan 2014-2017 zijn verschillende domeinen voor de Wmo benoemd.32 Bij wijze van indicatie van de verdeling van het totale Wmo-budget over deze domeinen, is het budget van 2013 op de volgende wijze onderverdeeld: Spreiding Wmo-budget over vijf domeinen (2013) Domein

1. Leefbaarheid en burgerkracht

2. Opvoeden en opgroeien

3,3%

9,2%

71,2%

7%

9,3%

100%

263.756

737.219

5.716.624

563.390

745.664

8.026.653

Percentage Bedrag €

3. Meedoen makkelijker maken

4. Volksgezondheid en maatschappelijke opvang

Uitvoeringskosten

Totaal

Het totale budget (laatste kolom) komt ongeveer overeen met het totaalbedrag op het aangeleverde financiële overzicht minus de AWBZ-gerelateerde posten. De kosten voor Hbh vallen onder domein 3 en bedragen € 2.955.000,-. Dat is bijna 52% van het budget voor domein 3 en bijna 37% van het gehele Wmobudget.33 Het aandeel van de pgb’s is uit dit overzicht niet te herleiden. De uitvoeringskosten bedragen 9,3% van het totale budget. Domein 1 heeft met 3,3% het kleinste aandeel in het budget.

Bezuinigingen Bezuinigingen op basis van analyse structurele onderuitputting De gemeente Valkenswaard heeft tot en met het jaar 2014 voor € 7 miljoen bezuinigingsmaatregelen ingeboekt op de totale gemeentebegroting. Daarnaast ligt er een extra bezuinigingsopgave van € 2,25 miljoen 2015 oplopend tot ruim € 3 miljoen in 2017.34 Voor de Wmo heeft de raad ook bezuinigingen vastgesteld. De noodzaak om hierop te bezuinigigen komt deels voort uit de korting die vanuit het Rijk wordt opgelegd (25% op het budget voor de nieuwe taken per 1 januari 2015 en 40% voor de nieuwe vorm van hbh, tevens per 1 januari 2015). Voor de Wmo zijn twee geldstromen; de integratie-uitkering Wmo van € 3,6

31

Jaarrapportage Wmo over het jaar 2013, gemeente Valkenswaard. De oorsprong en status van de jaarrapportage zijn onbekend.

32

Wmo meerjarenplan 2014-2017 gemeente Valkenswaard, p.27-28.

33

Dit wijkt enigszins af met de cijfers o.b.v. het aangeleverde financiële overzicht (41,1%). Mogelijke verklaringen hiervoor zijn een verschil in de oorsprong van de cijfers, het ijkmoment en de meegerekende posten.

34

Nota kaders 2015-2018. Valkenswaard investeert in de toekomst, maar de ruimte is beperkt (mei 2014), p.3-4.


23

miljoen en het sociaal deelfonds (voor de nieuwe Wmo-taken) van € 4,7 miljoen. Op de intergratie-uitkering wordt € 1,6 miljoen bezuinigd per 2015.35 Voor 2014 is er een analyse gemaakt van de budgetontwikkeling voor de verstrekkingen. Daarbij is gekeken op welke posten structurele onderuitputting plaatsvond, om zo te lokaliseren waar er ruimte was om te bezuinigen. Dat kwam in totaal neer op € 700.000.36 Dit bedrag moest in 2014 in twee tranches gerealiseerd worden. Het betreft de posten ‘woningaanpassingen’, ‘vervoersvoorzieningen’ en ‘rolstoelvoorzieningen’. In interviews wordt de jarenlange onderuitputting verklaard doordat er op een andere wijze met de voorzieningen wordt omgegaan. Zo worden er meer hulpmiddelen hergebruikt en is de inkoop anders geregeld, waardoor het proces efficiënter is en de kosten lager zijn. Van oudsher zat de gemeente Valkenswaard ruim in hun jasje met het Wmo-budget en was er weinig noodzaak om strak te sturen. Er heeft ook een bezuiniging op Hbh plaatsgevonden (op basis van dezelfde analyse waarin is gekeken naar onderuitputting), hoewel uit de voor dit onderzoek aangeleverde financiële informatie juist blijkt dat hier in 2012 en 2013 sprake is van overschrijding van het budget. De gemeente Valkenswaard heeft ervoor gekozen om in te spelen op de noodzaak te bezuinigen door Hbh 1 (licht huishoudelijk werk) om te vormen tot een marktproduct, een financieel vangnet te ontwikkelen en Hbh 2 als individuele voorziening te blijven verstrekken.37

Haalbaarheid bezuinigingen is onvoldoende duidelijk In interviews is aangegeven dat er in het verleden budget werd opgepot, maar dat daar nu geen sprake meer van is. Jaarlijks wordt een afweging gemaakt waar budget af kan en waar er juist bij moet. Mocht er gedurende het jaar meer geld nodig zijn dan kan er met goede argumenten budget worden toegevoegd. Er moet dan wel elders in de begroting worden afgeraamd. Aangegeven wordt dat de budgettaire ruimte beperkt is en er geen bandbreedte meer is. De bezuinigingen zijn op de hierboven genoemde posten gerealiseerd, met de kanttekening dat het om open einderegelingen gaat en de gemeente beperkt kan sturen op het structurele karakter van de bezuiniging.38 Met betrekking tot de nieuwe taken van de Wmo is besloten om de € 4,7 miljoen uit het sociaal deelfonds zero based in te voeren. In interviews is aangegeven dat de haalbaarheid hiervan moeilijk is in te schatten, omdat de aanbestedingstrajecten veel onduidelijkheden opleveren. De gemeente heeft lange tijd geen concrete afspraken willen maken met zorgaanbieders. Bovendien zijn zorgaanbieders terughoudend geweest om informatie over het cliëntbestand te delen. De p maal q berekening is daardoor niet exact te maken. Inmiddels zijn er aanbestedingstafels in A2-verband opgezet. Om tot vernieuwing in de arrangementvorming en prestatieafspraken te komen, wordt er bestuurlijk aanbesteed. In een basisovereenkomst is vastgelegd hoe de gemeente en de zorgen welzijnspartners tot nieuwe deelovereenkomsten willen komen. In fysieke en digitale aanbestedingstafels wordt deze discussie gevoerd en wordt er uiteindelijk een deelovereenkomst opgesteld. Hierop kunnen de aanbieders intekenen.39 Uit de informatie op de website van het Bureau Inkoop en Aanbesteding Zuidoost Brabant blijkt dat er één deelovereenkomst is vastgesteld (maatwerkvoorziening begeleiding 18+) waarop nu ingetekend kan 35

Nota kaders 2015-2018. Valkenswaard investeert in de toekomst, maar de ruimte is beperkt (mei 2014), p.3-4.

36

De integratie-uitkering Wmo (voor o.a. hbh) beslaat in totaal 3,5 miljoen euro.

37

Besluitenlijst Hulp bij het huishouden in 2015 (punt 4.4), algemene raadsvergadering 3 juli 2014 gemeente Valkenswaard.

38

Wanneer er meer aanvragen binnenkomen, zullen er meer kosten gemaakt worden. Hierop kan de gemeente beperkt anticiperen.

39

http://www.bizob.nl/aanbestedingen/decentralisatie-awbz-a2-gemeenten/proces-bestuurlijk-aanbesteden.html


24

worden. Dat betekent dat er zowel voor de gemeente als de aanbiedende partijen nog veel onduidelijkheid is over budgetten en uitvoering.

3.2 / Inzet Wmo-budget in taken, formatie en randvoorwaarden Het bovenstaande betrof een analyse van de omvang, ontwikkeling en spreiding van het budget. Waar het gaat om het realiseren van meer efficiëntie en zakelijkheid kan op twee manieren verder worden ingezoomd: 1 inzet van budget voor verstrekkingen/voorzieningen; 2 inzet van budget voor de benodigde capaciteit voor beleid en uitvoering. Het eerste gaat vooral over de efficiëntie in de uitvoering van primaire processen (formatie en taken) en het tweede gaat vooral over een zakelijk organisatorische inrichting. In de volgende paragrafen worden beide invalshoeken geanalyseerd. Inzicht in efficiëntie en zakelijkheid gaat in essentie over de productiviteit van betrokken organisatieonderdelen bij de Wmo. De productiviteit wordt bepaald door wat een organisatieonderdeel te doen staat (het takenpakket), met welke beschikbare capaciteit het organsiatieonderdeel werkt (formatie) en de manier waarop de afdeling de taken uitvoert (de werkwijzen en randvoorwaarden). Taken, formatie en werkwijzen/ randvoorwaarden staan dus nadrukkelijk met elkaar in verbinding en hebben invloed op elkaar:

Formatie

Werkwijzen Taken

/ randvoorwaarden

Deze drie aspecten worden hieronder voor de gemeente Valkenswaard uitgewerkt. Concreet wordt het volgende in kaart gebracht: / het takenpakket voor de uitvoering van de Wmo; / de formatie voor de uitvoering van de Wmo; / werkwijze en randvoorwaarden.

3.3 / Het takenpakket voor de Wmo Omvang takenpakket stabiel, maar de invulling van taken is veranderd In de teamplannen ZWO staan de taken voor het cluster Wmo omschreven. Ook voor het cluster beleid, dat onder andere het Wmo-beleid voorbereid, staan de taken omschreven.


25

Takenpakket per cluster dat voor de Wmo werkt Takenpakket cluster Wmo

Takenpakket cluster beleid

/

/

/ / /

/ / /

Het voeren van gesprekken aan de keukentafel om naar aanleiding daarvan te bezien wat nodig is om de burger in staat te stellen een eigen huishouding te voeren en te participeren. Het recht op en de noodzaak van individuele voorzieningen om de geconstateerde beperking te compenseren, vaststellen (t/m 2012) Vanuit de compensatiegedachte de totale situatie van de aanvrager beoordelen (vanaf 2013/2014). Eventueel verstrekken van voorzieningen (als dit antwoord biedt op compensatiebeginsel) en alle juridische handelingen hierbij behorend (beschikkingen) (vanaf 2013/2014). Informatie en advies geven op deze terreinen Actueel houden van de Wmo-informatie op de gemeentelijke website Uitvoering geven aan diverse voorliggende werkzaamheden

/ / / / / / / /

Opstellen van nieuw beleid en uitvoering geven aan vastgesteld beleid Uitvoering geven aan Beleidsgestuurde ContractFinanciering (BCF) met de relevante maatschappelijke partners Verstrekken van subsidies (vanaf 2013/2014) Bestuur ondersteunen bij contacten met externe partijen Bestuur ondersteunen bij contacten met de raad waar dit gevraagd wordt Vragen van de raad beantwoorden Die netwerken onderhouden die bijdragen aan de kwaliteit van de gemeentelijke dienstverlening in Valkenswaard Uitvoeren van benchmarks en tevredenheidsonderzoeken (2013/2014) Uitvoering geven aan diverse voorliggende werkzaamheden

Het cluster Wmo is gericht op de uitvoering van de wettelijke Wmo-taken en het cluster beleid is gericht op de randvoorwaarden voor de Wmo-uitvoering, zoals het ontwikkelen van beleid en de samenwerking met maatschappelijke partners. Uit het overzicht blijkt dat de taken van het cluster Wmo vanaf 2013 vanuit de kantelingsgedachte worden benaderd (dikgedrukte taken). Voor het cluster beleid geldt dat het takenpakket vanaf 2013 is uitgebreid met twee taken, namelijk het verstrekken van subsidies en het uitvoeren van benchmarks en tevredenheidsonderzoeken. Daarnaast is te zien dat er een ander sturingsmechanisme wordt geïntroduceerd met de BCF methode. Naast de reguliere taken hebben de clusters te maken met enkele projecten, zoals de verbetering van dienstverlening, de transities binnen het sociale domein, nieuwe beleidsplannen en businesscases en het uitrollen van de Toekomstvisie.

3.4 / Formatie Bruto formatie Wmo is stabiel In de teamplannen is de formatie voor de Wmo in kaart gebracht. Hieronder is de ontwikkeling in de formatie weergegeven in FTE en aantal medewerkers. Ontwikkeling in formatie Wmo40 Functie

2012

2013

2014

Wmo-uitvoering Coördinator zorg

0,75 (1)

0,75 (1)

1,25 (1,5)

Consulent zorg

4,03 (5)

4,04 (4 + 1 vacature)

3,76 (3,5 + 1 vacature)41

40

Teamplannen ZWO 2012, 2013 en 2014, gemeente Valkenswaard.


26

Administratief consulent zorg

2 (2)

2 (2)

2 (2)

Administratief medewerker zorg

1,78 (3)

1,78 (3)

1,78 (3)

Beleid 42

Beleidsmedewerker

5,56 (6)

6,17 (7)

6,17 (7)

Aansturing 43

Teammanager

0,89 (1)

0,89 (1)

0,89 (1)

Totaal

15,01

15,63

15,85

In de formatie voor de Wmo (beleid en uitvoering) is in de periode 2012-2014 weinig veranderd. Dat geldt zowel voor het aantal FTE als de bestaande functies en het aantal medewerkers. In 2014 zijn er twee wijzigingen in de formatie geweest. Er is een teammanager specifiek voor de Wmo-uitvoering ingehuurd en één van de consulenten zorg heeft er coördinerende taken bij gekregen. Binnen de formatie is er sprake van een hoog ziekteverzuimpercentage (ten opzichte van het gemiddelde in de gemeente) van 8,06% in 2013. Ondanks sturingsmaatregelen om het percentage naar beneden te halen, is het juist gestegen.

Sprake van structurele externe inhuur In de periode 2012-2014 is er sprake van een structurele inhuur van de volgende functionarissen (relevant voor de Wmo): / een applicatiebeheerder voor de procesbouw van het geïntegreerde welzijnssysteem GWS4all; / een externe consulent Wmo voor de transitie naar de nieuwe werkwijze en -processen Wmo (2012) en het “wegwerken van de bulk Wmo-cluster” (2013-2014); / een teammanager voor de vier clusters binnen het team ZWO.44. In 2013 is er een extern onderzoek uitgevoerd naar de formatie voor de Wmo-uitvoering (cluster Wmo). De conclusie van de formatiecalculatie luidde dat er een overbezetting was op de functies consulenten zorg en administratieve consulenten zorg. Toch wordt er jaarlijks gekozen om op deze functies extern extra formatie in te huren en staat er al twee jaar een vacature voor consulent zorg open. Met betrekking tot het applicatiebeheer constateert het onderzoek juist onderbezetting.45 In lijn met deze conclusie wordt de applicatiebeheerder nu voor meer dagen per week ingehuurd. In de calculatie van het externe onderzoek is uitgegaan van dat de randvoorwaarden optimaal zijn. In paragraaf 3.5 wordt hier verder op ingegaan.

41

Vanaf 2014 heeft een consulent zorg deels coördinerende taken op zich genomen. De exacte verdeling van zijn taken zijn niet gespecificeerd in FTE. Voor de tabel is zijn functie gelijk verdeeld over coördinatie en consulentwerk. 42

Dit cijfer betreft alle beleidsmedewerkers binnen het team ZWO, er is geen uitsplitsing naar de Wmo gemaakt. Het werkelijke aantal FTE specifiek voor de Wmo ligt dus waarschijnlijk lager. 43

De teammanager verdeeld zijn aandacht over de verschillende clusters. Vanaf 2014 heeft de teammanager het deel van zijn taken dat op de Wmo-uitvoering uitbesteed aan een externe. Het werkelijke aantal FTE specifiek voor de Wmo ligt dus lager. 44

Teamplannen ZWO 2012, 2013 en 2014, gemeente Valkenswaard.

45

Rapportage formatiecalculatie Wmo gemeente Valkenswaard, BMC, 13 september 2012, p.13-14.


27

3.5 / Werkwijze en randvoorwaarden Om te bepalen of de omvang van de formatie de juiste is, moeten de randvoorwaarden waarbinnen de formatie haar taken uitvoert meegewogen worden. In het externe onderzoek naar de formatie is ervan uitgegaan dat deze randvoorwaarden in Valkenswaard optimaal zijn. Het gaat dan om correcte managementinformatie, voldoende opgeleide medewerkers die voldoende functioneren, adequate interne communicatie, geoperationaliseerde opleidingsplannen en periodieke bijscholingsmomenten, beschreven werkprocessen, een adequate planning en controlfunctie en een stabiele werkomgeving. 46 Dit ondezoek geeft hiervan een ander beeld. Hieronder gaan wij op deze randvoorwaarden in, geclusterd naar doelmatigheid en werkprocessen, systeembeheer, kwaliteit medewerkers en sturing.

Geen zicht op doelmatigheid door gebrek aan werkprocessen Vanaf april tot oktober 2014 is er specifiek voor het cluster Wmo een teammanager ingehuurd om de uitvoering van de Wmo efficiënter, effectiever en uniformer te maken. Deze opdracht kwam voort uit het gebrek aan werkprocessen en het gemeentebrede traject om processen LEAN te maken. De opdracht voor de interim teammanager is gebaseerd op de aanname dat de uitvoering onvoldoende doelmatig was. Voor het hele proces vanaf het moment dat een aanvraag binnenkomt tot het besluit over het aanbod of de beëindiging van een dossier stond er niets op papier. In de praktijk leidde dit tot onderling verschillende werkwijzen, dubbelingen in de uitvoering, onjuiste administratie en zeer uitvoerige rapportages.47 Vanaf april is er een begin gemaakt met het beschrijven van de processen. De beschrijving van het proces van de intake is inmiddels afgerond. De route voor de intake (eerste contactmoment tot aan het inplannen of houden van het eerste gesprek) is daarmee efficiënter gemaakt, maar de overige werkprocessen moeten nog worden beschreven.

Automatisering nog niet op orde en onvoldoende benut Op basis van de conclusies van het externe onderzoek naar de formatie is er een applicatiebeheerder voor meerdere dagen per week ingehuurd. De applicatiebeheerder heeft de opdracht gekregen om Gws4all (welzijnssysteem) en cognos (managementinformatie) te implementeren. Omdat de applicatiebeheerder nu voldoende tijd heeft, kan er worden geïnvesteerd in het uitrollen van deze systemen en het vergroten van de functionaliteit. Voorheen werden er vooral ‘brandjes geblust’. Voor de consulenten betekent dit onder andere dat de kantelingsgedachte onderdeel gemaakt is van het systeem dat dagelijks door hen wordt gebruikt bij het verwerken van de aanvragen. Een voorbeeld hiervan is het invullen van de compensatiegebieden die vanuit de Wmo worden gesteld, zoals het onderhouden van sociale contacten en het schoonhouden van het huis. Ook worden de consulenten door het systeem ‘gedwongen’ om uit te leggen waarom compensatie aan de orde is. Het blijft echter beperkt tot het invullen van een aantal extra velden. Dat betekent wel dat de consulenten hiernaar vragen in het gesprek, maar het biedt geen handvatten voor hoe zij dat gekantelde gesprek precies voeren (bijvoorbeeld doorvragen, de juiste vragen stellen, wijze van adresseren en empatische gesprekstechnieken). Uit interviews blijkt dat er nu veel tijd wordt gestoken in het opschonen van de dossiers, omdat er nog veel oude, dubbele en onjuiste informatie in staat. Er staan bijvoorbeeld onterecht dossiers open en de administratie van oud medewerkers wordt meegeteld in managementinformatie. Dit leidt er tot nog toe dat

46

Rapportage formatiecalculatie Wmo gemeente Valkenswaard, BMC, 13 september 2012, p.6-7.

47

Rapportage formatiecalculatie Wmo gemeente Valkenswaard, BMC, 13 september 2012, p.13


28

het systeem op verschillende plekken afwijkende cijfers over hetzelfde onderwerp genereert. Voor Hbh staat er voor hetzelfde peilmoment op drie plekken dat er 801, 877 en 1360 lopende voorzieningen zijn. Op den duur moeten de systemen voldoende managementinformatie generen op basis waarvan gestuurd kan worden op aspecten als budget, workload en werkvoorraad, etc. op dit moment worden de gegevens niet optimaal benut. Sturing of bijsturing op het budgetverloop en op de persoonlijke resultaten van consulenten (door zichzelf of het management) vindt onvoldoende plaats (zie hieronder ‘ervaring huidige sturing’). Onder ander door het gebrek aan een geautomatiseerde werkwijze zijn structurele werkachterstanden onopgemerkt in stand gehouden / gegroeid. Het proces bleef steken bij de administratieve afwerking zonder dat er automatische waarschuwingen werden gegenereerd en zonder dat hierop centraal door het management getoetst kon worden.

Team Wmo wordt onvoldoende in positie gebracht Uit alle interviews komt het beeld naar voren dat het cluster Wmo en de beleidsmedewerkers Wmo graag aan de slag willen met de uitdagingen waarmee zij worden geconfronteerd. Zowel als het gaat om administratieve werkzaamheden als strategische ontwikkelingen die met de kanteling en de decentralisaties gepaard gaan. Tegelijkertijd kan worden geconstateerd dat zij op aspecten onvoldoende in positie worden gebracht om de reguliere taken en ontwikkelingen optimaal uit te voeren. Zo wordt de kwaliteit binnen het cluster onvoldoende geborgd door intervisie, opleiding (o.a. in de kanteling), afbakening en toetsing van kwaliteit. Gebrek aan automatisering , werkprocessen en werkafspraken zijn ook van invloed en zijn hierboven reeds omschreven. De cultuur binnen het cluster speelt ook een rol in hoe er met het werk wordt omgegaan. Want naast de bereidwilligheid om aan de slag te gaan, heerst er ook terughoudendheid in het elkaar aanspreken op knelpunten. Daarnaast is er een sterke focus op de klant en minder op het afwikkelen van het administratieve en zakelijke proces.

Ervaring huidige sturing: onvoldoende tijd, inhoud en verbinding In de teamplannen worden elk jaar de kritsiche succesfactoren beschreven. Hierin staan belangrijke aandachtspunten als het gaat om sturing: / /

tijdige en juiste (bestuurlijke) beslissingen; heldere en standvastige bestuurlijke koers inzake 3D’s;

De teammanager ZWO stuurt vier clusters aan. In interviews is aangegeven dat de span of control te groot is om efficiënt en effectief te kunnen schakelen tussen praktische zaken en grotere beleidsvraagstukken. Dat betekent voor de sturing dat er onvoldoende tijd is om procesmatige knelpunten op de werkvloer aan te pakken, maar ook dat er onvoldoende verbinding wordt gelegd tussen datgene wat op het gebied van beleid en strategie gebeurt en dat wat in de uitvoeringspraktijk gebeurt. Dit leidt bij de functionarissen die met de Wmo te maken hebben, tot verschillende wensen en vraagstukken van verschillend niveau.48 Zo is er behoefte aan sturing op inhoud (van beleid en uitvoering), maar wordt ook geconstateerd dat dit leidt tot een potentiële ‘wildgroei’ aan managers. Meer managers betekent onder andere een risico voor samenhang binnen de beleidsvelden ZWO en brengt een kostenplaatje met zich mee. Het leidt ook tot vragen over waar de verantwoordelijkheid voor verschillende taken thuishoort. Ontwikkelingen binnen de KCC en het sociale domein spelen hierbij een belangrijke rol.

48

In het ambtelijk wederhoor is aangegeven dat eind 2014 een start is gemaakt met de doorontwikkeling van de organisatie. In dit traject wordt gezocht naar een oplossing voor de span of control voor ZWO.


29

Ook de sturing op budget is nog onvoldoende. De budgetbeheerder van het Wmo-budget is door de teammanager ZWO gedelegeerd aan de Wmo-coördinator. Uit de interviews blijkt dat het cluster Wmo geen goed inzicht heeft in de eigen cijfers. Het afgelopen jaar is geïnvesteerd in het op orde krijgen van het systeembeheer en de financiële resultaten, maar dit proces is nog niet voltooid en wordt met name door het management gebruikt. De consulenten zelf hebben geen inzicht in het budgetverloop en hun persoonlijke resultaten. Het ontbreekt hierdoor aan een financiële prikkel om te sturen op de eigen doelmatigheid en productiviteit. Een standvastige bestuurlijke koers inzake de decentralisaties, zoals in de teamplannen als kritische succesfactor wordt benoemd, heeft lange tijd op zich laten wachten. Hetzelfde geldt voor de koers die gepaard gaat met de ontwikkeling van de gemeentelijke dienstverlening (waaronder KCC) en de A2samenwerking. De ontwikkeling hiervan vindt grotendeels buiten het gezichtsveld van het cluster Wmo plaats. Dat betekent dat het cluster met veel onzekerheden kampt en het onduidelijk is waar de prioriteit in de uitvoering straks komt te liggen, waar het takenpakket uit bestaat en welke competenties dat van de medewerkers vraagt.

3.6 / Duiding inzet Wmo-budget De vraag of de formatie voldoende is om de taken uit te voeren is niet eenduidig te beantwoorden en afhankelijk van verschillende factoren en randvoorwaarden. Hieronder worden deze factoren geschetst en geven wij een beeld van de (mogelijke) invloed van de factoren op het Wmo-team (met de formatie van de afgelopen drie jaar). Hierin zijn de bevindingen met betrekking tot het takenpakket, de formatie en de werkwijzen en randvoorwaarden in relatie tot elkaar gezet. Factoren die van invloed zijn op de formatie Wmo Factoren

Invloed Omvang, ontwikkeling en spreiding Wmo-budget

Ontwikkeling , spreiding en bezuinigingen

Sinds 2014 wordt er een analyse gemaakt van de structurele onderuitputting en wordt het budget hierop bijgesteld. Dat kan een financiële prikkel bieden aan de medewerkers van het cluster Wmo en het management om strakker te sturen op het budget. In het meerjarenbeleidsplan voor de Wmo is het budget grotendeels toegeschreven aan de taken die door het cluster Wmo worden verricht (verstrekkingen). Dat doet vermoeden dat er voor de formatie niet veel hoeft te veranderen. Tegelijkertijd is hbh 1 een marktproduct geworden en zullen de consulenten hierdoor minder werk hebben. Op basis van de ontwikkeling, spreiding en bezuinigingen zijn er tot nu toe nog geen (politiek-)bestuurlijke keuzes gemaakt over de gevolgen voor de verdeling van taken en verantwoordelijkheden (zowel intern als extern) en impact hiervan op de formatie van het cluster Wmo. Takenpakket

Mate waarin reguliere takenpakket wordt gerealiseerd

De afgelopen jaren bestonden er werkachterstanden bij het cluster Wmo-uitvoering (verstrekkingen). De oorzaak lijkt voor een deel bij de formatie te liggen. In 2013 en 2014 heeft externe inhuur plaatsgevonden om de werkachterstand weg te werken. De bestaande formatie is echter ook ingezet om de achterstanden in te halen door een betere beheersing van de workload en het inrichten van efficiëntere werkprocessen, zoals het invoeren van termijnbewaking en het automatiseren van het intakeproces.

Aantal en soort reguliere taken

Voor het cluster beleid geldt dat het aantal reguliere taken is toegenomen vanaf 2013, terwijl de formatie hetzelfde blijft. Voor het cluster Wmo blijft het aantal taken nagenoeg gelijk, maar worden de taken op een andere wijze (vanuit de Kantelingsgedachte)


30

Factoren

Invloed uitgevoerd. Dit kan gevolgen hebben voor de formatie, bijvoorbeeld omdat deze werkwijze meer tijd vergt (bijvoorbeeld per aanvraag, huisbezoeken, interne afstemming, etc.), maar ook omdat er andere competenties nodig zijn en die wellicht in de bestaande formatie niet voldoende aanwezig zijn. Tot slot wordt er gewerkt aan de automatisering en het LEAN maken van processen. Ook dit kan gevolgen hebben voor de formatie.

Aantal projecten

In 2012 was er één project waar het Wmo-team bij betrokken was (transitie begeleiding vanuit AWBZ naar Wmo). In 2013 waren dat er vier (3D breed, transitie begeleiding en persoonlijke verzorging van AWBZ naar Wmo, opstellen Wmo meerjarenplan en businesscase de Hofnar). In 2014 waren het er twee (3D breed, project zorgwoningen). Meestal zijn bij de projecten beleidsmedewerkers betrokken. Consulenten worden betrokken bij de projecten transitie AWBZ. Er is geen sprake van een oplopend aantal projecten dat voor een extra druk op de formatie zou zorgen. De grootte van de projecten (in euro’s en uren) is niet altijd omschreven. Formatie

Ziekteverzuim

De ziekteverzuimcijfers worden voor het hele team ZWO in kaart gebracht. Het ziekteverzuimpercentage in team ZWO bedroeg in 2012 7,1%, waarvan 4,02% lang ziekteverzuim. In 2013 is er actief gestuurd op het terugdringen van het ziekteverzuim, door te kijken naar de mogelijkheden van zieke medewerkers (zoals thuiswerken). Toch is het ziekteverzuimpercentage gestegen, want dit was in 2013 een percentage van 8,06%. Wel is de meldingsfrequentie gedaald.49 Het ziekteverzuimpercentage van het team ZWO lag in 2013 2,64 hoger dan het gemiddelde binnen de gemeente. Het langdurig ziekteverzuim blijft stabiel op 4,02%. Het hoge ziekteverzuimpercentage drukt op de formatie.

Externe inhuur

Er wordt structureel externe capaciteit ingehuurd. Enerzijds ondersteunt dit de formatie in het wegwerken van de achterstanden. Anderzijds blijft kennisopbouw en expertise bij externen en wordt hierin onvoldoende geïnvesteerd in de vaste formatie. Het feit dat er structureel wordt ingehuurd duidt er op dat de formatie op dit moment (onder de huidige omstandigheden) te klein is. Werkwijze en randvoorwaarden

Werkprocessen en automatisering

Het gebrek aan werkprocessen en het onvoltooide automatiseringsproces leiden er toe dat er geen conclusies over de feitelijke doelmatigheid van het cluster Wmo (en daarmee de benodigde formatie) kunnen worden getrokken. Wel kan worden geconstateerd dat de borging van doelmatigheid onvoldoende is. Op basis daarvan lijkt de inschatting dat hier efficiencywinst is te halen een juiste. De eerste stappen hiertoe zijn inmiddels gezet, maar de implementatie verloopt traag.

Sturing

Er is momenteel onvoldoende tijd en capaciteit om adequaat op de ontwikkeling en positionering van het cluster Wmo te sturen. Politiek-bestuurlijke wensen met betrekking tot de gemeentelijke rol en taken voor de Wmo zijn nog onvoldoende uitgekristalliseerd en vertaald naar (de formatie van) het cluster Wmo. Sturing op de beleidsinhoud en het Wmobudget door het management en het cluster Wmo zelf kan ook beter, nu de managementinformatie voorhanden is.

Brede interne en externe ontwikkelingen transities / verbetering dienstverlening /

Omdat het voor een groot deel nog onduidelijk is hoe de verschillende interne en externe ontwikkelingen uitgerold worden, zijn te gevolgen voor het takenpakket van het Wmo-team ook onduidelijk. Voorbeelden van deze ontwikkelingen zijn de ontwikkeling van het

49

Teamplan team Zorg Welzijn Onderwijs, 2014, p. 9


31

Factoren

Invloed

toekomstvisie / A2 samenwerking / etc.

KlantContactCentrum (KCC), de doorontwikkeling van de Kanteling en nieuwe afspraken in de samenwerking met maatschappelijke partners. Er moeten nog veel keuzes gemaakt worden op strategisch en tactisch niveau, die op operationeel niveau hun gevolgen zullen hebben.

Ten slotte kan over de inzet van het Wmo-budget nog het volgende worden gezegd. / Hbh vormt de grootste post in de Wmo-begroting. In de periode 2012-2013 is het budget voor Hbh overschreden, in 2014 vond er juist onderuitputting plaats. / Het verschil tussen begroot en gerealiseerd budget voor Hbh wordt in de periode 2012-2014 kleiner. / Het budget dat gemoeid is met de PGB’s heeft met 24.000 euro een zeer klein aandeel in de Wmobegroting. /

Het domein Leefbaarheid en Burgerkracht krijgt het kleinste deel van het budget in het meerjarenbeleidsplan Wmo, terwijl de gemeente Valkenswaard juist hierin wil investeren, uitgaande van de inhoudelijke ambities in de kaderstellende stukken.


32

4 Benchmark Wmo Om de gemeente Valkenswaard te positioneren in vergelijking met andere gemeenten is een benchmark uitgevoerd. Deze benchmark is op basis van open data tot stand gekomen (zie paragraaf 4.1), zodat de gemeente deze in de toekomst zelf kan herhalen en vervolgmetingen kan verrichten. In dit hoofdstuk worden de volgende deelvragen beantwoord: 6 Wat is het sociale profiel van de gemeente Valkenswaard? (paragraaf 4.2) 10 Hoe kan de gemeente Valkenswaard zich positioneren in vergelijking met andere gemeenten? (paragrafen 4.2-4.5)

4.1 / Opbouw benchmark Introductie Deze benchmark vergelijkt de kenmerken van Valkenswaard die te maken hebben met het Wmo-beleid met die van andere gemeenten. Dit hoofdstuk bestaat naast deze introductie uit vier elementen: / het sociale profiel van de gemeente (paragraaf 4.2); / inzet Wmo-budget (pijler 1 – paragraaf 4.3); / verhouding gemeente-gemeenschap (pijler 2 – paragraaf 4.4); / duiding van de benchmark door de onderzoekers; Het sociale profiel van de gemeente geeft een indicatie van de bevolkingssamenstelling en de behoefte aan Wmo-voorzieningen in de gemeenten. Aansluitend hierop wordt getoond hoe Valkenswaard zich verhoudt ten opzichte van de benchmarkgemeenten op basis van de twee pijlers van dit onderzoek: inzet Wmobudget en verhouding gemeente-gemeenschap. Hieronder eerst de verantwoording van de selectie van benchmarkgemeenten en de gebruikte bronnen.

Selectie benchmarkgemeenten Vanwege de beschikbaarheid van eenduidige open data is binnen de GGZ regio Brabant Zuidoost gezocht naar benchmarkgemeenten. In het startgesprek van dit onderzoek is benoemd dat Valkenswaard zichzelf vaak vergelijkt met de gemeenten Waalre en Heeze-Leende. Beide gemeente zijn daarom ook opgenomen in deze benchmark. Binnen het sociale profiel is beoordeeld op welke kenmerken deze twee ‘vaste’ benchmarkgemeenten overeen kwamen met Valkenswaard. Vervolgens is op basis van deze kenmerken beoordeeld welke drie andere gemeenten het meest overeenkwamen met Valkenswaard. Binnen deze benchmark wordt Valkenswaard vergeleken met: / Waalre; / Heeze-Leende; / Cranendonck; / Geldrop-Mierlo; / Nuenen, Gerwen en Nederwetten (in het vervolg Nuenen, c.a.).


33

Gebruikte bronnen Voor deze benchmark is enkel gebruik gemaakt van de openbare data. Zodat de benchmark in de toekomst opnieuw kan worden uitgevoerd. Hebben hierbij gebruik gemaakt van de volgende openbare data: / GGD Brabant-Zuidoost: GGD Volwassenmonitor (2012); / GGD Brabant-Zuidoost: GGD Oudermonitor (2012); / Waarstaatjegemeente.nl: (2012); / Artikel9wmo.nl (2013); / Nationale Atlas Volksgezondheid (NAV) (2013); / Binnenlands Bestuur (2014).


34

4.2 / Sociaal profiel Valkenswaard Het sociaal profiel van Valkenswaard geeft inzicht in de bevolkingsopbouw en de ontwikkeling daarvan. Ook geeft het een indicatie van ervaren eenzaamheid en de behoefte aan Wmo-voorzieningen die er binnen de gemeente is.

Grijze druk zal in Valkenswaard en referentiegemeenten flink toenemen De leeftijdsopbouw en de ‘grijze druk’50 is in Valkenswaard vergelijkbaar met de gekozen referentiegemeenten. De demografische prognoses van het CBS laten zien dat de grijze druk in deze gemeenten de komende 15 jaar flink zal toenemen. In Valkenswaard van 38 naar 52. Dit betekent dat het aantal ouderen in de gemeente, zowel absoluut als in verhouding tot de werkzame bevolking sterk toe zal nemen. De verwachting is dat hiermee ook de vraag naar Wmo-voorzieningen toe zal nemen. Hierin verschilt Valkenswaard niet ten opzichte van de referentiegemeenten. Gedeeltelijk zullen de gemeenten worden gecompenseerd voor deze extra uitgaven, door de inkomsten voor de Wmo vanuit het rijk, aangezien bij de verdeling van het rijksbudget voor de Wmo rekening wordt gehouden met demografische kenmerken van de gemeente.51 Tabel 4.1 Demografische samenstelling en ontwikkeling grijze druk (NAV, 2013)

Gemeente

Percentage van bevolking (20-64 jaar) (huidig)

Percentage van bevolking (65+) (huidig)

Huidige grijze druk

Prognose: Grijze druk in 2030

Valkenswaard

59%

20%

38

52,1

Cranendonck

60%

18%

33

58,0

Geldrop-Mierlo

59%

18%

32

50,5

Heeze-Leende

57%

20%

37

53,6

Nuenen, c.a.

58%

19%

38

56,3

Waalre

54%

21%

41

42,5

Eenzaamheid in Valkenswaard vergelijkbaar met referentiegemeenten Ook op ervaren eenzaamheid is Valkenswaard vergelijkbaar met referentie gemeenten. De onderstaande tabel laat zien dat Valkenswaard zowel onder mensen in de leeftijd tussen de 20 en 64 jaar als onder ouderen gemiddeld scoort ten opzichte van de andere gemeenten.

50

Grijze druk is een begrip dat wordt gebruikt om verhouding tussen het aantal 65+ in een gemeente en de inwoners in de werkzame leeftijd (20-64 jaar) te meten. In het kader van de behoefte aan Wmo-voorzieningen is dit een relevante die een indicatie geeft in een gemeente berekend door middel van de volgende formule: = ( ) ∗ 100

51

Objectief verdeelmodel Wmo 2015. http://www.invoeringwmo.nl/sites/default/files/Rapport%20def%20verdeelmodel%20Wmo%202015.pdf


35

Behoefte aan Wmo-voorzieningen in Valkenswaard hoger dan in referentiegemeenten In Valkenwaard is er wel een in het oog lopend verschil met de referentiegemeenten. Uit onderstaande tabel blijkt dat onder de ouderen in Valkenswaard met name de behoefte aan hulp in de huishouding hoger is dan in de referentiegemeenten. Bij de behoefte aan overige Wmo-voorzieningen zit Valkenswaard in de middenmoot.52 Wanneer in Valkenswaard de behoefte aan hulp in huishouding onder ouderen groter blijft dan in de referentiegemeenten, zullen bij een vergelijkbare toename van de grijze druk als in andere gemeenten (zie vorige tabel) de kosten in Valkenswaard harder toch stijgen dan in referentiegemeenten. Immers, van het vergelijkbare aantal ouderen dat er bij komt, zullen ouderen binnen Valkenswaard vaker een beroep (blijven) doen op hulp in de huishouding dan bij referentiegemeenten.

52

De behoefte aan Wmo-voorzieningen beschrijft de ouderen die gebruik maken van Wmo-voorzieningen én ouderen die daar nog geen gebruik van maken, maar wel behoefte aan een dergelijke voorzieningen hebben.


36

4.3 / Pijler 1: Inzet Wmo-budget De benchmark voor pijler 1 vergelijkt hoe vanuit de gemeente wordt ingesprongen op de behoefte aan Wmo-voorzieningen. Hiervoor wordt gekeken naar het Wmo-budget dat de gemeente tot zijn beschikking heeft en op welke gebieden deze middelen worden ingezet. Flinke terugloop in Wmo-budget Valkenswaard door ander verdeelmodel In het huidige model vindt de verdeling van het Wmo-budget plaats op basis van de verdeling in het verleden. Gemeenten waarvan de inwoners in het verleden veel geld voor de zorg kregen toegewezen, krijgen het komende jaar het meeste budget. Vanaf 2016 gaat de toewijzing van het budget gedeeltelijk op basis van een objectief verdeelmodel53. Het nieuw verdeelmodel voor de verdeling van rijksgelden voor de Wmo is gebaseerd op indicatoren die een schatting geven van de verwachte vraag naar Wmovoorzieningen per gemeente. De onderstaande tabel maakt voor 2015 een vergelijking tussen wat Valkenswaard gaat ontvangen en wat Valkenswaard zou ontvangen als het objectieve verdeelmodel zou worden gehanteerd. Tabel 4.2 Verschil historische en objectief budget

Gemeente

Budget 2015 voor Wmo bij historische verdeling54

Budget 2015 voor Wmo bij objectieve verdeling55

Verschil

Valkenswaard

€ 4.682.469

€ 4.156.032

€ 526.437,-

Bij toepassing van het objectieve verdeelmodel zou Valkenswaard minder budget krijgen voor het uitvoeren van de Wmo-taken dan wanneer dit budget is gebaseerd op een historische verdeling. Dit betekent dat wanneer de berekening van het objectieve verdeelmodel vanaf 2016 zwaarder mee gaat wegen – en de waarden voor Valkenswaard gelijk blijven – Valkenswaard substantieel minder budget voor de Wmovoorzieningen krijgt. Het hierboven getoonde verschil van € 526.437,- betekent bij gelijkblijvende waarden voor Valkenswaard een teruggang van 11%. Valkenwaard ook bij nieuwe verdeling relatief hoog budget beschikbaar Absoluut gezien zal het beschikbare budget voor Valkenswaard dus teruglopen, maar dit budget is nog steeds relatief hoog in vergelijking met de budgetten van andere gemeenten. De onderstaande tabel vergelijkt het objectieve Wmo-budget dat Valkenswaard per inwoner te besteden heeft met andere gemeenten. In Valkenswaard is dat € 137,-. Dit is het objectieve budget (€ 4.156.032) gedeeld door het 53

Om de herverdeeleffecten van het nieuwe verdeelmodel te beperken wordt bij de bepaling van het budget voor gemeenten de komende jaren gebruik gemaakt van een combinatie van historische en objectieve verdeling.

54

Op basis van http://www.invoeringwmo.nl/sites/default/files/Bijlage%202%20internetbericht%20mei%20verdeling%20budget%20Wmo%20201 5%20mei%20-%20verdeling%20per%20gemeente.pdf 55

Op basis van http://www.binnenlandsbestuur.nl/Uploads/2014/6/WMO-budget-per-inwoner-2015-en-voordeel-of-nadeel-tovjanuari-2014-1.pdf *(keer) het aantal inwoners van de gemeente.


37

aantal inwoners in Valkenswaard (30.336). Dit budget ligt 15% hoger dan het gemiddelde budget dat de referentiegemeenten te besteden hebben. Dit verschil kan verklaard worden vanuit het feit dat het Wmobudget, bij nieuwe de verdeling is gekoppeld aan zowel de demografische kenmerken (sociaal profiel) als de sociaaleconomische samenstelling (pijler 2) van de bevolking .

Grijze druk en hoge behoeften niet volledig verklarend voor relatief hoge Wmo-uitgaven Valkenswaard De totale uitgaven voor de Wmo-taken van gemeenten worden door gemeenten onderling niet op eenduidige wijze begroot en zijn daardoor niet eenvoudig met elkaar te vergelijken. Alle gemeenten moeten echter wel delen van hun Wmo-gerelateerde uitgaven op eenduidige wijze (via het Informatiesysteem voor Derden - IV3), naar het CBS communiceren. Het gaat om de volgende soort uitgaven: / maatschappelijke begeleiding en advies; / huishoudelijke verzorging; / voorzieningen gehandicapten; / sociaal-cultureel werk. Deze zogenoemde ‘IV3-uitgaven’ van gemeenten kunnen vervolgens met elkaar worden vergeleken. Het voordeel hiervan is dat door deze methode inzicht kan worden verkregen in de hoofdlijnen van de gemeentelijke uitgaven op het Wmo-beleid56. Opmerkelijk is dat de uitgaven van deze vier taken in Valkenswaard bij elkaar opgeteld maar liefst 73% hoger uit vallen dan het gemiddelde van de referentiegemeenten (inclusief Valkenswaard). Verder springen de hoge uitgaven van Valkenswaard aan de Wmo-taak ‘maatschappelijke begeleiding en advies’ in het oog. Deze uitgaven zijn hoger dan het Wmo-budget dat gemeenten op basis van het verdeelmodel voor alle Wmo-taken zou krijgen (vergelijk figuur 3). De hoge uitgaven aan ‘Huishoudelijke verzorging’ is ook opvallend, maar past bij de grotere behoefte daaraan in Valkenswaard (vergelijk figuur 2). Tegelijk blijkt bijvoorbeeld uit de uitgaven voor ‘voorzieningen gehandicapten’ dat de grijze druk niet geheel verklarend is

56

Artikel9wmo.nl: Toelichting bij gemeentelijke prestatie 19.


38

voor de hoge Wmo-uitgaven in Valkenswaard. Want ook op dit punt, dat niet met de grijze druk samenhangt, geeft Valkenswaard relatief veel uit.

Tabel 4.3 Uitgave aan Wmo-taken per inwoner (Artikel9wmo.nl, 2013)

Gemeente

Maatschappelijke begeleiding en advies

Huishoudelijke verzorging

Voorzieningen gehandicapten

Sociaalcultureel werk

Cranendonck

€ 8,41

€ 96,81

€ 34,99

€ 12,33

Geldrop-Mierlo

€ 8,19

€ 90,31

€ 35,88

x

Heeze-Leende

€ 6,59

€ 67,27

€ 42,53

€ 37,19

Nuenen c.a.

€ 8,76

€ 67,62

€ 36,07

€ 1,53

Valkenswaard

€ 54,40

€ 149,01

€ 63,65

€ 11,84

Waalre

€ 16,92

€ 55,42

€ 34,20

€ 48,01

4.4 / Pijler 2: Verhoudingen gemeente-gemeenschap Voor pijler 2 wordt in deze benchmark gekeken naar de verhouding tussen de gemeente en gemeenschap. Dit om een indicatie te geven van de mogelijkheid om op een andere manier invulling te geven aan Wmobehoeften. Welke structuren zijn er op dit moment binnen de gemeente aanwezig en hoe worden deze gebruikt?

Valkenswaard geeft aan veel inspanningen te plegen om gemeenschap te betrekken Voor de uitvoering van het Wmo-beleid wordt door de gemeente samengewerkt met de gemeenschap. Op basis van zelfrapportage is door gemeenten aangeven hoe vaak zij binnen het Wmo-beleid door middel van verschillende methoden, zoals een Wmo-platform, buurtraden of vrijwilligersorganisaties, contact heeft met de gemeenschap. Wanneer een gemeente aangaf een methode vaak te gebruiken, krijgt zij hiervoor een hoge score. Een hoge score geeft dus aan dat een gemeente zelf aangeeft veel inspanningen te verrichten om de gemeenschap te betrekken bij de uitvoering van het Wmo-beleid. De onderstaande figuur laat zien dat Valkenswaard op basis van deze indeling hoger scoort dan de referentiegemeenten.


39

Bekendheid Wmo-voorzieningen onder ouderen in Valkenswaard relatief laag Voor gemeenten is belangrijk dat de doelgroep van de voorzieningen weet waar men terecht kan voor informatie over Wmo. Daarom onderneemt Valkenswaard veel inspanningen om de gemeenschap bij het Wmo-beleid te betrekken. Op basis van onderstaande figuur blijkt echter dat onder de potentiele doelgroep, ouderen die op dit moment geen gebruik maken van Wmo-voorzieningen maar daar wel behoefte aan hebben, minder bekendheid is waar men terecht kan voor informatie over deze Wmo-voorzieningen.57 Wanneer deze groep meer bekendheid is met de Wmo-voorzieningen is te verwachten dat de vraag naar Wmo-voorzieningen verder zal stijgen.

57

De lagere bekendheid met Wmo-voorzieningen onder de potentiele doelgroep geeft aan dat onder de groep die behoefte heeft aan Wmo-voorzieningen (vergelijk figuur 2) in Valkenswaard een groter gedeelte niet weet waar informatie over deze Wmovoorzieningen te verkrijgen is. Deze uitkomst zegt daarmee dan ook niets over de behoefte naar Wmo-voorzieningen.


40

Vrijwilligerswerk en mantelzorg door ouderen blijft achter op referentiegemeenten Binnen de gemeente Valkenwaard ligt het gedeelte van de bevolking dat afgelopen jaar vrijwilligerswerk heeft uitgevoerd of in dezelfde periode actief is geweest als mantelzorger lager dan dat in de benchmarkgemeenten. Vooral het percentage van de ouderen dat één van beide taken uitvoeren blijft in Valkenswaard achter.


41

Minder sociale samenhang dan in referentiegemeenten De sociale samenhang is gebaseerd op verschillende facetten die de tevredenheid en leefbaarheid van de gemeente en buurt meten.58 De gemiddelde score van de Nederlandse gemeenten ligt hierbij op 44. De sociale cohesie in Valkenswaard ligt met 42 onder het landelijke gemiddelde en is ook lager dan de sociale samenhang in de referentiegemeenten. Dit betekent dat bij een hulpvraag in Valkenswaard de verwachting is dat sociale of informele verbanden minder snel door de inwoners zullen worden aangesproken.

4.5 / Duiding benchmark Op basis van de bovenstaande benchmark komen de onderzoekers tot de volgende duiding: /

/

/

/

In bevolkingsopbouw en dan met name de ‘grijze druk’ en ervaren eenzaamheid is Valkenswaard ten opzichte van de referentiegemeenten niet bijzonder. In al deze gemeenten zal de grijze druk de komende jaren flink toenemen. Valkenswaard is wel bijzonder waar het de behoefte aan Wmo-voorzieningen betreft. Deze behoefte (bestaand uit daadwerkelijk gebruik en gebruik dat er nog niet is, maar wel gewenst is) ligt in Valkenswaard hoger dan in de referentiegemeenten. Gezien deze relatief hoge behoefte zal de aanzienlijke terugloop in beschikbaar budget door toepassing van een ander verdeelmodel voor Valkenswaard – bij ongewijzigd beleid – een grotere uitdaging vormen dan in de referentie gemeenten, ook al heeft Valkenswaard dan nog steeds een hoger budget dan referentiegemeenten. Want de Wmo-uitgaven per inwoners in Valkenswaard liggen op een hoog niveau, ook los van de hoge behoeften aan Wmo-voorzieningen onder ouderen. Voorbeeld hiervan zijn de hoge uitgaven voor ‘voorzieningen gehandicapten’. Hoewel Valkenswaard aangeeft veel inspanningen te plegen om de gemeenschap bij de uitvoering van het Wmo-beleid te betrekken is de bekendheid met Wmo-voorzieningen bij ouderen in Valkenswaard relatief laag (terwijl de behoefte aan voorzieningen relatief hoog is). Dit alles houdt het risico in dan bij toenemende grijze druk en toenemende behoeften de kosten voor Valkenswaard alleen maar toe zullen nemen. De relatieve onbekendheid met Wmo-voorzieningen vraagt

58

De sociale cohesie is onder meer gebaseerd op de mate waarin buurtbewoners contact met elkaar hebben, de leefbaarheid in de gemeente en het vrijwilligerswerk dat wordt verricht.


42

/

/

dat Valkenswaard zich bezint op de te volgen strategie. Want het verder bekend maken van de mogelijkheden zou de druk op die voorzieningen alleen maar doen toenemen. Opvallend wat dat betreft is het verschil met andere gemeenten waar het gaat om de mantelzorg en het vrijwilligerswerk dat in Valkenswaard door ouderen wordt verricht. Alles overzien komt een beeld naar voren van een gemeente waarin de zorg voor ouderen is geprofessionaliseerd en op het budget van de gemeente drukt, zonder dat de potentie die er zit in de zorg die ouderen aan elkaar zouden kunnen verlenen volledig wordt benut. Bij ongewijzigd beleid zal door de toenemende grijze druk en de lage participatiegraad van ouderen de totale inzet van vrijwilligers en mantelzorgers minder worden, terwijl de vraag naar Wmo-voorzieningen toeneemt. Hierdoor zal de belasting op de geprofessionaliseerde uitvoering van Wmo-taken verder toenemen. Binnen Valkenswaard zal dus een strategie moeten worden gevonden om de ouderen te activeren.


43

Bijlagen Bijlage 1. Bronnen Schriftelijke bronnen Necker van Naem heeft zich op verschillende schriftelijke bronnen gebaseerd. Hiervoor verwijzen wij naar de voetnoten in de Nota van Bevindingen. Interviews Necker van Naem heeft de volgende interviews, groepsgesprekken en werksessies gehouden: Naam

Functie

Type

Dhr. Heesakkers

Interim teammanager ZWO

Interview

Dhr. Weeterings

Adjunct directeur

Interview

Mw. Tindemans

Portefeuillehouder

Interview

Dhr. Teunissen

Teammanager

Interview

-

Medewerkers Wmo (cluster Wmo en cluster beleid)

werksessie

Lumensgroep, Seniorenbelang, KBO, St. Sociëteitswerk voor Ouderen Valkenswaard (S.S.O.V.), Zuidzorg, St. MEE, Valkenhof, St. Paladijn, Wijkcommissie Geenhoven

Maatschappelijke partners (professionals en vrijwilligers)

werksessie

Dhr. Maas

Coördinator P&C en adviseur ZWO

Interview

Drh. Van Vonderen en dhr. Creemers

Wmo-raad

Interview

Bijlage 2. Good practices Zie separate bijlage.


44

Opzet en uitvoering van de Wmo in Valkenswaard

Recommend Documents