Operationalisering van mensenrechtenparagrafen in associatieakkoorden
De Europese Raad benadrukte in de Raadsconclusies van december 2004 nogmaals het belang dat de EU hecht aan de nauwe banden met de partnerlanden die onder het Europees Nabuurschapbeleid (ENP) vallen. De Raad sprak de hoop uit dat deze landen hun relatie met de EU zullen onderhouden op basis van gemeenschappelijke waarden van democratie, de rechtsstaat, goed bestuur en mensenrechten, zoals die zijn vastgelegd in het kader van het ENP. De regering onderschrijft het belang dat de EU hecht aan het respect voor mensenrechten en goed bestuur en is van mening dat ernst moet worden gemaakt met de operationalisering van de mensenrechtenclausule s die als essentieel element in alle associatieakkoorden met de Mediterrane partnerlanden zijn opgenomen. De regering heeft destijds in EU-verband dan ook expliciet haar steun uitgesproken voor een aantal voorstellen in de Mededelingen van de Europese Commissie ‘Het grotere Europese nabuurschap: een nieuw kader voor de betrekkingen met de oostelijke en zuidelijke buurlanden’ (COM (2003) 104 def, 11/03/2003) en in de Mededeling ‘Een nieuwe impuls voor mensenrechten en democratisering met Mediterrane partners’ (COM(2003) 294 def, 21/05/2003) die betrekking hebben op de samenwerking op het gebied van mensenrechten en democratisering. Met name de voorgestelde combinatie van het overeenkomen van actieplannen binnen het Europees Nabuurschapbeleid , waarin het respect voor mensenrechten wordt opgenomen, het oprichten van subcomités voor mensenrechten en democratisering onder de associatieverdragen en het in enige mate koppelen van prestaties op mensenrechtengebied en democratisering aan het beschikbaar stellen van extra EU-financiering voor de betreffende landen dragen volgens de regering bij aan een effectievere dia loog en samenwerking met de Mediterrane partnerlanden. De regering vindt het bemoedigend te kunnen constateren dat het hierboven geschetste institutionele raamwerk waarbinnen mensenrechten structureel aan de orde worden gesteld, het afgelopen jaar steeds meer gestalte heeft gekregen. Tegelijk moet worden aangetekend dat het proces nog in het beginstadium verkeert. Het opgetuigde instrumentarium moet nu worden vertaald naar concrete actie in de praktijk. Voor alle Mediterrane partnerlanden waarmee een (interim) associatieakkoord in werking is getreden, met uitzondering van Egypte , is inmiddels een nationaal actieplan opgesteld waarin de prioriteiten voor samenwerking voor een periode van drie tot vijf jaar zijn vastgelegd. Afspraken over respect voor de mensenrechten verschillen per land, maar maken een belangrijk onderdeel uit van de prioriteiten voor deze
samenwerking. De afspraken betreffen bijvoorbeeld het ondersteunen van activiteiten die gericht zijn op de hervorming van de rechtsstaat, het opleiden van personen die werkzaam zijn in de justitiële sector of het aandringen op de naleving van internationale verplichtingen op het terrein van de mensenrechten. Tijdens de overeengekomen periode zal toezicht worden gehouden op de voortgang en aan het einde van de periode zullen de behaalde resultaten worden geëvalueerd. Actieplannen voor Egypte en Libanon kunnen naar verwachting voor eind 2005 worden vastgesteld. De Nederlandse regering is in Europees verband een van de initiatiefnemers geweest voor het oprichten van de genoemde speciale subcomités voor mensenrechten en democratisering onder de associatieverdragen, waarin – in aanvulling op bespreking op politiek niveau in de associatieraden – op systematische wijze behandeling van en rapportage over deze onderwerpen plaats kan vinden. Voor Jordanië is van 5 tot 7 juni jl. voor het eerst een subcomité-vergadering bijeengekomen. Voor Nederland nam de ambassadeur in Amman aan deze vergadering deel. Marokko en Tunesië zullen dit voorbeeld hopelijk spoedigst volgen. Naast de verdere instrumentalisering van de mensenrechtenclausules in de associatieakkoorden wordt het EU-mensenrechtenbeleid ten aanzien van de partnerlanden financieel ondersteund uit MEDA (Mesures d’accompagement), het EUfinancieringsprogramma voor de Mediterrane regio en het European Instrument for Democratisation and Human Rights (EIDHR). Zo werd uit het EIDHR het afgelopen jaar onder meer een mensenrechteneducatie project in Algerije gefinancierd, maar ook een regionaal programma ter bevordering van democratie, mensenrechten en de rechtsstaat van het UNDP. Vanuit MEDA werd de afgelopen jaren een aantal mensenrechten NGO’s in de regio gefinancierd, maar ook het in Denemarken gevestigde Euro-Mediterranean Human Rights Network, een koepelorganisatie van NGO’s die zich richt op de mensenrechtendimensie van het Barcelona Proces, werd de afgelopen jaren vanuit MEDA gefinancierd. Met het oog op het versterken van de coherentie en consistentie van het EUmensenrechtenbeleid , heeft Nederland het afgelopen jaar als EU-voorzitter het initiatief genomen alle bestaande dialogen waarin de mensenrechten aan de orde worden gesteld halfjaarlijks te monitoren aan de hand van een door de Commissie bijgewerkt overzicht. De dialoog in het kader van handels- en associatieakkoorden wordt in dit overzicht meegenomen. Dit is conform de pijleroverstijgende mandaatuitbreiding van COHOM, de Brusselse mensenrechtenwerkgroep. Deze uitbreiding draagt bij aan de mainstreaming van het onderwerp mensenrechten binnen het gemeenschappelijk buitenlands beleid en maakt een meer gerichte inzet op mensenrechtenterrein mogelijk.
Marokko Met Marokko bevinden de besprekingen voor het oprichten van een subcomité mensenrechten en goed bestuur zich in een vergevorderd stadium. Momenteel is de enige nog uitstaande kwestie de vraag of het opbrengen van individuele gevallen in de terms of reference moet worden vastgelegd, conform de ToR met Jordanië. De Nederlandse regering stelt zich op het standpunt dat individuele gevallen in principe ook tijdens een vergadering van het subcomité besproken zouden moeten kunnen worden. Het subcomité mensenrechten en goed bestuur zal zich onder meer richten op de herziening van voorbehouden die Marokko bij internationale mensenrechtenverdragen heeft, het opstellen en bespreken van een nationaal actieplan voor de mensenrechten, het versterken van de mensenrechtendialoog op alle niveaus binnen de samenleving, het versterken van de rechten van culturele en linguïstische minderheden, het verbeteren van het recht op vereniging en de herziening van de mediawet. In het nationale actieplan wordt uitgebreid aandacht besteed aan het verbeteren van de mensenrechten. Concrete doelstellingen worden geformuleerd voor de korte en langere termijn. De hervorming van de rechtsstaat, de toepassing van internationale mensenrechtenverplichtingen en samenwerking op het terrein van terrorismebestrijding krijgen prioriteit binnen het actieplan. De hervorming van de rechtsstaat is binnen het actieplan toegespitst op het vergroten van de toegankelijkheid van justitie door middel van het versimpelen van juridische procedures, het ondersteunen van de ontwikkelingen op het terrein van de familiewetgeving en het jeugdrecht. Ook wordt ingezet op modernisering van het gevangenissysteem, met meer aandacht voor de rechten van gevangen. De mensenrechtensituatie in Marokko laat de afgelopen jaren een positieve trend zien. Al laten de rechtsstaat en de situatie in gevangenissen te wensen over, Marokko is bereid mensenrechtenschendingen, ook die uit het verleden, bespreekbaar te maken en wetgeving aan te passen. In mijn verslag van mijn bezoeken aan Tunesië, Algerije en Marokko informeerde ik uw Kamer reeds over Nederlandse ondersteuning van initiatieven op het gebied van familierecht, versterking van het openbaar ministerie en de instelling van een waarheidscommissie die de wonden van de jaren van repressie moet zien te helen. In de kwestie van de Westelijke Sahara verwelkomde de EU onlangs in een verklaring de vrijlating door Polisario van alle 404 nog overgebleven Marokkaanse krijgsgevangenen en sprak de hoop uit dat de vooruitgang in humanitaire kwesties bij zal dragen aan een verbetering van de verhoudingen tussen alle betrokken partijen in het conflict. De benoeming van oud-
ambassadeur Van Walsum tot persoonlijk vertegenwoordiger van SGVN Annan kan hopelijk bijdragen aan een oplossing van het conflict. Tunesië Ook met Tunesië bevinden de besprekingen voor het opzetten van een mensenrechtenwerkgroep zich in de afrondende fase. De nog openstaande kwestie betreft ook hier het vastleggen van de bespreking van individuele gevallen in de ToR. Op het terrein van het versterken van de rechtsstaat wordt in het actieplan ingezet op een verhoging van de burgerparticipatie aan het openbare en politieke leven. Ook wordt de ontwikkeling van maatschappelijke organisaties gestimuleerd. Initiatieven op het terrein van de hervorming van het strafrecht zullen worden ondersteund en ook de gevangeniscondities, met name die waarin jongeren verkeren, moeten worden verbeterd. Dit gebeurt onder andere door middel van het geven van trainingen aan gevangenispersoneel en het opleggen van alternatieve straffen. De nationale wetgeving zal worden getoetst aan de verplichtingen die Tunesië in VN-kader heeft. Ook zullen de mogelijkheden worden onderzocht voor toetreding tot facultatieve protocollen bij conventies waarbij Tunesië reeds partij is. In de Tunesische context verdienen de persvrijheid en het recht op privacy bijzondere aandacht. Tunesië kent censuur op binnen- en buitenlandse pers en op internetgebruik. Verder is het medialandschap onvoldoende pluriform. Mede in het licht van de komende VN-top in het kader van World Summit on the Information Society (WSIS), die van 16 tot en met 18 november 2005 in Tunis wordt georganiseerd, is de toegankelijkheid van nieuwe informatietechnologieën een actueel thema. Tunesië is een van de landen die geselecteerd is voor de wereldwijde campagne van het huidige Britse EUvoorzitterschap inzake de vrijheid van meningsuiting1 . Voorts is er in het actieplan aandacht voor de verbetering van de positie van vrouwen en kinderen op basis van de aanbevelingen van het Comité voor de Rechten van het Kind en toepassing van de relevante VN-verdragen waarbij Tunesië partij is. Op een aantal terreinen, zoals de positie van de vrouw, steekt de situatie in Tunesië gunstig af bij die andere landen in de regio. Toch is het slecht gesteld met een aantal andere fundamentele rechten. Oppositiepartijen kunnen niet volledig vrij opereren. De Tunesische overheid werkt NGO's die zich inzetten voor de mensenrechten stelselmatig tegen en schendt het recht op vereniging en vrijheid van meningsuiting. Toen de Tunesische autoriteiten het congres van de Ligue Tunisienne pour la Défense des Droits de l’Homme (LTDH) verbood, 1
Egypte en Syrië zijn de twee andere landen die in deze regio voor deze campagne geselecteerd zijn.
riep de Europese Unie in een verklaring, met verwijzing naar het associatieakkoord, op om deze mensenrechtenorganisatie niet in haar werkzaamheden te frustreren. Daarnaast blijft de toestand in gevangenissen ver beneden internationale normen. Overigens heeft het ICRC inmiddels toestemming van de Tunesische autoriteiten om inspecties van gevangenissen uit te voeren en heeft een eerste bezoek plaatsgevonden. Egypte Het associatieakkoord met Egypte is eerst op 1 juni 2004 in werking getreden; daarom lopen de besprekingen over het opstellen van een nationaal actieplan en het instellen van een subcomité mensenrechten achter bij landen waarmee reeds langer een associatieakkoord van kracht is. Desondanks wordt de mensenrechtensituatie in Egypte door de EU kritisch gevolgd. Blijvende punten van zorg zijn arbitraire detentie en foltering in gevangenissen op grote schaal. Illustratief daarvoor zijn de golf van arrestaties en berichten over foltering van terreurverdachten naar aanleiding van de aanslagen op hotels in Taba en Sharm-el-Sheikh. De EU heeft hierover kritische vragen gesteld in een gesprek met de Egyptische autoriteiten. Positief is de oprichting van een onafhankelijke nationale mensenrechtenraad, die in 2005 een eerste kritische rapport publiceerde. Het voortduren van de noodtoestand in Egypte wordt in de analyse van de mensenrechtenraad gezien als een obstakel voor het respecteren van de mensenrechten. Deze analyse wordt door de EU gedeeld. De meeste kandidaten voor de recente presidentsverkiezingen hadden het afschaffen van de noodtoestand prominent in hun programma’s opgenomen. Ook president Mubarak zegt te overwegen om de noodwetgeving te vervangen door veel specifiekere antiterrorismewetgeving. In oktober 2004 is voorts een nieuw systeem van familierechtbanken geïntroduceerd, speciaal bedoeld om de toegang van vrouwen tot de rechtsspraak te bevorderen en te bemiddelen bij huwelijks- en voogdijschapszaken. Er wordt naar gestreefd om de besprekingen over een nationaal actieplan voor Egypte nog dit jaar af te ronden. Een van de thema’s die Nederland in het concept-actieplan probeert op te nemen is het tegengaan van vrouwenbesnijdenis. In afwachting van de instelling van een subcomité mensenrechten heeft de EU op lokaal niveau een begin gemaakt met een informele mensenrechtendialoog. Israël De ontruiming van de Gazastrook en enkele nederzettingen in het noordelijk deel van de Westelijke Jordaanoever is door de EU verwelkomd als een
belangrijke stap in de richting van tenuitvoerlegging van de ‘routekaart naar vrede’. Niettemin blijft de Europese Unie onverminderd kritisch op het Israëlische nederzettingenbeleid en de bouw van de veiligheidsbarrière waar deze afwijkt van de Groene Lijn op de Westoever. Israël is het afgelopen jaar bij herhaling opgeroepen de bouw va n nederzettingen en van de barrière te staken en illegale buitenposten te ontmantelen. Israël is voorts opgeroepen te stoppen met buitenrechtelijke executies. Israël wordt door de EU ook opgeroepen de Palestijnse burgerbevolking bij militaire en veiligheidsoperaties zoveel mogelijk te ontzien. De bijzondere situatie met betrekking tot het vredesproces in het MiddenOosten heeft erin geresulteerd dat er voor zowel Israël als de Palestijnse Autoriteit geen aparte subcomités voor de mensenrechten onder de associatieakkoorden zijn voorzien. De thema’s mensenrechten en goed bestuur maken integraal onderdeel uit van de politieke dialoog en worden onder andere bespoken op het hogere niveau van de associatieraad en het associatiecomité. Wel is er voor beide een na tionaal actieplan in het kader van de ‘European Neighbourhood Policy’ opgesteld. Het actieplan voor Israël concentreert zich sterk op de samenwerking bij het tegengaan van antisemitisme, racisme en xenofobie inclusief islamofobie evenals het zaaien van haat via de media en Internet. Voorts wordt ingezet op het uitdragen van gemeenschappelijke waarden op het terrein van het bevorderen van de rechten van minderheden en gendergelijkheid. Ook wordt bij Israël aangedrongen op het ratificeren van optionele protocollen die gerelateerd zijn aan internationale mensenrechtenconventies. Palestijnse Autoriteit Het interimassociatieakkoord met de Palestijnse Autoriteit is vastgesteld voor drie tot vijf jaar en kan worden omgezet in een volledig associatieakkoord wanneer de Palestijnse staat onafhankelijk zou worden. In het actieplan, dat is vastgesteld tegen de achtergrond van het Palestijnse hervormingsprogramma van 2002, ligt de nadruk op institutionele ontwikkeling, de bescherming van de rechten van minderheden, het stimuleren van dialoog tussen religies en samenwerking in de strijd tegen racisme en vreemdelingenhaat. De Europese Unie ondersteunde in het afgelopen jaar de organisatie van eerlijke en vrije presidents- en gemeenteraadsverkiezingen op de Westelijke Jordaanoever en in de Gazastrook en zag toe op het eerlijk verloop van de presidentsverkiezingen. Specifieke actie richt zich op het respect voor het internationale recht, het respect voor mensenrechten in de strijd tegen terrorisme, justitiële
hervormingen en de opbouw van de rechtsstaat, vrijheid van de media, implementatie van de NGO-wetgeving, verbetering van de positie van de vrouw, het tegengaan van folteringen en het geven van trainingen op het terrein van de mensenrechten aan verantwoordelijke instanties binnen de Palestijnse Autoriteit. Op 12 juni jl. voerde de EU een demarche uit tegen het ten uitvoer brengen van de doodstraf van vier criminelen. Onlangs werd de EU- inzet t.a.v. de Palestijnse Gebieden – ook voor wat betreft ‘rule of law’en mensenrechten – nader uitgewerkt in de Mededeling ‘EUPalestinian coöperation beyond disengagement – towards a two-state solution’. 2 Jordanië De mensenrechtensituatie in Jordanië steekt positief af tegen die in de meeste landen in de regio. Jordanië is van alle landen waarmee inmiddels een associatieakkoord is afgesloten het verst gevorderd in de operationalisering van de mensenrechtenclausule in het associatieakkoord. Jordanië is het enige land waarmee inmiddels een subcomité-vergadering heeft plaatsgevonden. De agenda van de eerste werkgroepvergadering volgde nauwgezet het eerder overeengekomen actieplan. De Europese Unie zal Jordanië assisteren bij het versterken van de rol van de hoge raad voor de media en het trainen van journalisten. Jordanië zal rapporteren over de stand van zaken aangaande de consultaties met alle betrokken partijen bij de herziening van de NGOwetgeving. Bezien zal worden hoe bepalingen uit internationale mensenrechtenconventies beter in nationale wetgeving kunnen worden geïmplementeerd. Door middel van het opleiden van rechters, een bewustwordingscampagne en het verkrijgen van betrouwbare statistieken wordt gewerkt aan de verandering van een cultuur waarbinnen geweld tegen vrouwen vaak onbestraft blijft. Aan de hand van een door de EU opgesteld questionnaire zal het nationale programma ten aanzien van gevangeniscondities worden doorgelicht. De EU zet ten slotte in op het versterken van het National Center fort Human Rights als mechanisme om vooruitgang te monitoren. Algerije en Libanon Nu het associatieakkoord met Algerije op 1 september 2005 in werking is getreden, zal dit land spoedig aansluiten bij het voor de andere landen ingezette proces. Hoewel de actieplannen en subcomités van relatief recente datum zijn, kan gesteld worden dat zij een positieve bijdrage leveren aan de dialoog op het terrein van de mensenrechten. Het voorbeeld van Jordanië laat zien hoe de mensenrechtenclausules in de associatieakkoorden kunnen worden vertaald naar concrete actie en er voor kunnen zorgen dat de mensenr echten stelselmatig 2
COM(2005) 458 final
op de agenda staan in de contacten tussen de EU en de Mediterrane partnerlanden. De regering spreekt dan ook de hoop uit dat het associatieakkoord met Libanon zo spoedig mogelijk in werking kan treden.
