OPENINGSREDE OP 1 SEPTEMBER 2006
Is Justitie nu echt het moeilijkst te beheren departement ? I. Inleiding • Wat loopt er toch mis in Justitie ? Waarom kan Justitie geen betere resultaten voorleggen ? Het budget is de laatste jaren toch wel echt toegenomen … De politiehervorming begint haar vruchten af te werpen, hoe komt het dat Justitie niet naadloos aansluit op de werkingsmodaliteiten binnen de politie ? Al deze vragen zijn de voorbije twee weken nog maar eens in alle scherpte naar voor gekomen, wanneer vanuit de totaal verouderde gevangenis van Dendermonde 28 gedetineerden op de loop zijn gegaan. Met een verwijtende vinger naar de magistratuur wijzen kon toen eens niet … Maar het is niet omdat de magistratuur geen fout kan verweten worden, dat de magistraten zich geen zorgen maken. Denken we maar even aan het incident rond de 16-jarige opgesloten delinquent, die de voetbalmatch België-Kazachstan kon bijwonen. Justitie is één grote ketting en, zoals zo vele malen reeds gezegd, is de ketting slechts zo sterk als haar zwakste schakel … en dit is in de beide gevallen de penitentiaire schakel. Het wordt dan ook, meer dan ooit, hoog tijd om stil te staan bij de problematiek van het gevangeniswezen, zeker wanneer binnenkort de strafuitvoeringsrechtbanken zullen op gang getrokken worden door … jawel magistraten … • Begin juli heeft de Voorzitter van de Hoge Raad voor de Justitie een nota overgemaakt aan alle Korpschefs-magistraten.1 Het betreft een reflectiedocument dat door de Hoge Raad op 31 mei van dit jaar is goedgekeurd en dat overwegingen inhoudt over de selectie, de loopbaan en de vorming van de magistraten. De werkgroep die hiervoor speciaal in 2002 in het leven geroepen is, wenst een nieuw concept aan te reiken, voor de op de toekomst gerichte magistraat. Om zulks te realiseren, moet er uiteraard vertrokken worden van de actuele toestand van de globale rechterlijke organisatie en de hiermee in relatie zijnde overheidsinstellingen.
1
Zie www.hrj.be - nota Hoge Raad voor de Justitie betreffende “Overwegingen over de selectie, de loopbaan en de vorming van magistraten”
2
Als aanpak is er voor geopteerd om eerst de bevoegdheden en de verantwoordelijkheden van allen die in het gerechtelijk apparaat een rol vervullen in kaart te brengen, om vervolgens over te schakelen naar de middelen, die noodzakelijk zijn, wil de organisatie van het gerechtelijk systeem resultaten boeken. II. Evolutie in de uitbouw van het magistratelijk functioneren De laatste jaren kende de magistratuur heel wat uitdagingen. Vrijwel voortdurend kwamen problemen zoals gerechtelijke achterstand en de langzame werking van de instellingen in de ether. Het gerecht is niet meer weg te denken uit de wereld van de media. De tijd van de onaantastbare en niet bereikbare magistraat is voorbij. Dit heeft zo zijn repercussies op verschillende domeinen, want naast de zuiver juridische intellectuele capaciteit, die mag verwacht worden van elke magistraat, dient hij, de dag van vandaag, ook nog te beschikken over een aantal bijkomende inlevings-, inschattings- of emotionele capaciteiten, wil hij een loopbaan “zonder kleerscheuren” uitbouwen. Uiteraard is het vinden van de “juiste persoon” en hem inzetten op de “juiste plaats” nog altijd het vertrekpunt, maar meer en meer wordt van de magistraat verwacht dat zijn competentieprofiel verder strekt dan zijn juridische kennis. Zo moet hij, bijvoorbeeld, over het vermogen beschikken om op pertinente wijze de dynamiek in te schatten van de organisatie die hem tewerkstelt. Doch een inschattingsvermogen volstaat niet alleen, hij moet ook over het vermogen beschikken om met verandering om te gaan om vervolgens zelf aan deze verandering een zekere dynamiek te geven. Maar zulks veronderstelt dan weer dat hij genoeg frustratiebestendig is, want het is niet gemakkelijk te werken in een omgeving in ontwikkeling, die weinig voldoening geeft, weinig coaching aanreikt, of waar op administratief vlak een ontoereikende competentie aanwezig is. De magistraat van vandaag en morgen moet daarom in de mogelijkheid gesteld worden op informatie uit te gaan, zodat hij zijn knowhow gestadig kan verder ontwikkelen door bestaande praktijken met elkaar te vergelijken en waar nodig aanpassen aan nieuwe tendensen of infrastructuren. Vanwege de korpschef wordt verwacht dat hij een gevoelen van onderlinge betrokkenheid creëert, dat hij het verantwoordelijkheidsbesef van zijn magistraten stimuleert en aanmoedigt, waardoor de verandering aan dynamiek zal winnen. Voorzichtigheid is evenwel steeds geboden, want elke organisatie zal er voortdurend moeten voor waken de nodige bevragingen niet te verwaarlozen. Als interne informatiebron kan verwezen worden naar collega’s magistraten, referendarissen en parketjuristen, naar griffies en parketsecretariaten of naar de Federale Overheidsdienst Justitie.2
2
Zie www.just.fgov.be - Jaarverslag F.O.D. Justitie 2005
3
Extern moet de organisatie zich inzetten om haar dynamisme aan de buitenwereld te tonen. Tijdig en accuraat communiceren is van wezenlijk belang, want als het vertrouwen in het systeem groeit, neemt ook de interesse voor het beroep toe. Tot daar, de enkele in ’t oog springende overwegingen die de Hoge Raad voor de Justitie in haar recent meegedeelde nota heeft willen aanstippen. Schaven aan het competentieprofiel van de individuele magistraat is één zaak, loopbaanhervormingen doorvoeren voor het ganse gerechtspersoneel is een andere zaak. Zowel bij het ene als het andere wil ik vandaag, 1 september 2006, enkele kanttekeningen maken. Laat mij beginnen bij de hervormingen van de loopbanen van het administratief personeel dat de magistratuur ondersteunt, om vervolgens stil te staan bij nieuwe competenties, die van sommige magistraten verwacht worden en omdat nu éénmaal de strafuitvoeringsrechtbanken van start zullen gaan bij het begin van 2007 wens ik naast de rol en nieuwe verantwoordelijkheden van de magistraten, aandacht te besteden aan de middelen die de F.O.D. Justitie meent te kunnen ter beschikking stellen ter gelegenheid van deze fenomenale verandering op het vlak van de penitentiaire infrastructuur. III. Hervormingen van de loopbanen van het administratief personeel dat de magistratuur ondersteunt Tijdens het derde jaar van de huidige regeerperiode wilde de minister van Justitie twee wetsontwerpen aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers voorleggen die van fundamenteel belang zijn voor het administratief personeel van de Rechterlijke Orde.3 Het eerste wetsontwerp is goedgekeurd in juni, hetgeen betekent dat de modernisering van de loopbanen van het personeel van de niveaus B, C en D eerstdaags een aanvang neemt. Naar analogie van de Copernicushervorming in het federaal ambt is gedurende de voorbije jaren intensief gewerkt aan een hervorming van het personeelsstatuut van het administratief personeel van griffies en parketsecretariaten. Het nieuwe loopbaanmodel is georganiseerd rond 3 functieniveaus, waaraan verschillende diplomavoorwaarden gekoppeld zijn. Het niveau D omvat de graad van medewerker, waarvoor geen diplomavoorwaarden voorzien zijn. 3
Zie Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers - DOC 51, 2045/005, blz. 8 - Algemene beleidsnota van de minister van Justitie d.d. 28 oktober 2005
4
Het niveau C omvat de graad van assistent, waarvoor het diploma hoger secundair onderwijs vereist is en het niveau B omvat graden van deskundige, administratief deskundige en ICT-deskundige. Functies die verband houden met dossierbeheer, budgetbeheer, documentatieof bibliotheekbeheer worden aan de zogenaamde “deskundige” toegekend, daar waar de “administratief deskundige” instaat voor taken van administratieve ondersteuning en vertaling. Voor velen onder hen zullen competentiemetingen of gecertificeerde opleidingen in het leven geroepen worden, waardoor het doorgroeien naar hogere weddenschalen mogelijk gemaakt wordt. Een competentiemeting is een proef die nagaat of het personeelslid over de technische competenties en de generieke gedragsgerichte competenties beschikt die nodig zijn voor het goed uitoefenen van zijn functie en deze ontwikkelt en actueel houdt. Een gecertificeerde opleiding is een opleiding die erop gericht is,de bekwaamheden en competenties van de personeelsleden te actualiseren en te ontwikkelen. Ze wordt afgesloten met een test over de verworven kennis van de opleiding.4 Het is dus onontbeerlijk dat er reële inspanningen geleverd worden wat het opleidingsbeleid voor het gerechtspersoneel betreft. De minister is er zich terdege van bewust dat de rechterlijke orde veel te lang in de steek is gelaten, waardoor het op peil brengen van het algemene niveau, in relatie tot de eisen van onze huidige ICT-maatschappij, onvermijdelijk nog ettelijke jaren in beslag zal nemen. Daar waar voor de magistratuur, de Hoge Raad voor de Justitie reeds zwaar geinvesteerd heeft, blijft voor het personeel, dat de magistraten assisteert, nog alles op punt te stellen. Het ligt echter duidelijk in de planning van Minister Onkelinx om de voorgenomen inhaalbeweging kracht bij te zetten, eens het Instituut voor de gerechtelijke opleiding zal kunnen van start gaan. Vanuit een zelfde ambitie had Minister Onkelinx erover gedacht om het ambitieuze plan van de Themishervorming door te drukken, in de hoop het nog vóór het einde van deze regeerperiode te kunnen uittesten in enkele pilootsites.
4
Zie ministeriële omzendbrief nr. 78 d.d. 14 juli 2006 - Hervorming van het personeelsstatuut van het administratief personeel van griffies en parketsecretariaten: indeling van de personeelsleden in functiefamilies
5
Intussentijd heeft de minister haar oorspronkelijk gedachtegoed een andere dimensie gegeven, door een wetsontwerp neer te leggen met het oog op de instelling van de Commissie voor Modernisering van de Rechterlijke Orde, naast deze van de Algemene Raad van de partners van de Rechterlijke Orde. Aan dit wetsontwerp is wel de oprichtingsnota toegevoegd, die de decentraliseringsideëen van het Themisplan aangeeft. Alleen reeds de hervorming van het personeelsstatuut van het administratief personeel van de griffies en parketsecretariaten brengt een zodanige omwenteling in de eigen rangen teweeg dat het wellicht beter is om nog niet onmiddellijk het project “Themisplan” uit te proberen. Inderdaad, vanaf deze maand worden de eerste stappen gezet tot een breedvoerige hervorming van het personeelsstatuut van het administratief personeel van griffies en parketsecretariaten. Door meer aandacht te besteden aan de inhoud van de functie, door een competentiegericht loopbaanbeleid uit te bouwen, door meer doorgroeimogelijkheden en loopbaanperspectieven te creëren, zal de belangstelling voor het ambt “ as such” toenemen, hetgeen geleidelijk aan een nieuwe relatie tot stand zal brengen tussen medewerker en leidinggevende, of tussen administratief medewerker en magistraat. Trouwens, daar waar binnen de griffies en parketsecretariaten de moderniseringsprojecten reeds op touw gezet zijn, wordt vastgesteld dat pas afgestudeerde bachelors van hogescholen vragende partij zijn voor een carrière binnen het gerechtelijk apparaat. De dynamiek, die tussen de vaste waarden van het gerechtspersoneel en de nieuwkomers zal ontstaan, maakt dat het wetsontwerp tot herziening van de loopbanen van de personeelsleden van het niveau A geen enkele vertraging mag oplopen. De minister heeft beloofd, meer nog, zij zou zich sterk gemaakt hebben dat precies dit wetsontwerp als eerste op de agenda geplaatst wordt, zodat de bespreking ervan onmiddellijk na het parlementair reces kan aanvangen. Sta me toe er vandaag een punt van te maken, dat indien de hervormingen van het niveau A, om één of andere reden zouden stremmen, het grote moderniseringsproject kan opgevouwen worden. Ik ben evenwel niet pessimistisch, integendeel ik heb goede hoop dat mevrouw Onkelinx alles in het werk zal stellen om de doelstellingen, die zij een klein jaar geleden in de Kamer van Volksvertegenwoordigers heeft verwoord, ook waar te maken.
6
Doch, er is meer nodig dan vastberadenheid om dit tweede wetsontwerp af te ronden. Zoals ik daarnet reeds aanhaalde, moet op het vlak van de opleiding van het gerechtspersoneel nog veel gebeuren, en het is niet omdat op 9 juni 2006 de ministerraad een voorontwerp van wet heeft goedgekeurd dat de opleiding kan beginnen. Uiteraard juich ik toe dat een voorontwerp van wet inzake de gerechtelijke opleiding en tot oprichting van het Instituut voor gerechtelijke opleiding is goedgekeurd, temeer daar het de bedoeling lijkt te zijn om dit Instituut bevoegd te maken voor alle leden van het gerechtelijk personeel. Dit impliceert evenwel dat de regering akkoord moet gaan hiervoor de nodige financiële middelen vrij te maken. Het is duidelijk dat het budgettair een totaal ander plaatje wordt wanneer de kwalitatieve ontwikkeling niet langer beperkt blijft tot de magistraten en korpschefs van het gerechtelijk personeel maar zal uitgebreid worden tot alle leden van de rechterlijke organisatie. Bijgevolg zal andermaal de minister, wanneer zij op budgettair vlak de financiële tegemoetkomingen niet kan losweken, het grote moderniseringsproject inclusief het Themisplan in de kast kunnen stoppen. IV. Hervormingen op het vlak van de competenties of bevoegdheden voor de magistratuur Wie denkt dat de aan gang zijnde hervormingen voor het gehele griffie- en parketpersoneel de enige vernieuwingen zijn die het gerechtelijk apparaat te wachten staat, vergist zich grondig. Inderdaad, in de voorbije maand mei zijn de strafuitvoeringsrechtbanken wet geworden5 en begin 2007 zou de oprichting ervan moeten kunnen afgerond zijn. Aldus luidt tenminste de inhoud van de omzendbrief die op 28 juni 2006 door de F.O.D. Justitie aan alle korpsoversten is verstuurd. Gelukkig is beslist om in een eerste fase de strafuitvoeringsrechtbanken uitsluitend bevoegd te maken in zaken, waarvan het uitvoerbaar gedeelte van de vrijheidstraffen meer dan drie jaar bedraagt. De kamers, die deze zaken zullen behandelen worden samengesteld uit een rechter in de strafuitvoeringsrechtbank en twee assessoren in strafuitvoeringszaken, waarbij de ene gespecialiseerd is in penitentiaire zaken en de andere in sociale reïntegratie.
5
Zie www.staatsblad.be - “17 mei 2006 - Wet houdende oprichting van strafuitvoeringsrechtbanken”B.S. d.d. 15 juni 2006
7
De beroepsmagistraten die deze kamers voorzitten moeten kunnen bogen op een volledige ervaring als magistraat van minstens 10 jaar. Tevens moeten zij een specifieke opleiding gevolgd hebben. De oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken brengt heel wat wijzigingen aan de rol van het Openbaar Ministerie aan. In vergelijking met zijn taak, binnen de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidstelling, wordt in de toekomst verwacht dat het Openbaar Ministerie een specialistenrol vervult, waarmee bedoeld wordt dat de substituten-procureurs des Konings, buiten hun expertise op het vlak van strafuitvoering, talrijke opdrachten zullen moeten uitvoeren bij het in staat brengen van de dossiers met het oog op de begeleiding van de voorwaardelijke invrijheidstelling van de gedetineerde. Zoals voor de rechters wordt ook vanwege deze substituten een 10-jarige ervaring als magistraat vereist en zullen zij een specifieke opleiding moeten gevolgd hebben, vooraleer hun nieuwe functie te kunnen opnemen. Zowel de rechters als de leden van het Openbaar Ministerie worden door de Koning aangewezen op voordracht van respectievelijk de Eerste Voorzitter van het Hof van Beroep of de Procureur-generaal. Wat de gespecialiseerde opleiding betreft is het geruststellend te weten dat bij het begin van de maand augustus de Hoge Raad voor de Justitie de brochure heeft overgemaakt, met een overzicht van alle opleidingen die in het tweede semester van 2006 gepland worden. Hierin is bijzondere aandacht gevestigd op de opleidingen die voor sommige magistraten wettelijk verplicht zijn, waaronder deze van de strafuitvoeringsrechtbanken. Het lessenpakket voor hun basisopleiding voorziet in een algemene toelichting van de wet en de daarmee gepaard gaande informatie over de straf en strafuitvoering. Vervolgens zal uitgebreid halt gehouden worden bij de situatie van de gedetineerde tijdens zijn verblijf in gevangenschap. Ervaringen en getuigenissen zullen vertolkt worden door terreindeskundigen, zoals een psycholoog, een aalmoezenier, een directeur, of een inrichtingshoofd van een gevangenis. Het lijkt alleszins de bedoeling te zijn dat, via de zogenaamde penale en maatschappelijke contextualisering, de magistraten zouden kunnen doordringen in het effect dat een gevangenschap kan teweegbrengen, maar ook aan het systeem van het elektronisch toezicht zal ruime aandacht besteed worden. Uiteraard mag er niet voorbij gegaan worden aan het veranderingsproces dat het menselijk gedrag ondergaat gedurende een lange detentieperiode, waarna dieper zal ingegaan worden op de methodiek van de Justitiehuizen in het kader van de huidige bestaande daderbegeleiding.
8
In dit verband zal tevens tijd en ruimte vrijgemaakt worden voor de doelstellingen en basisbeginselen van het slachtofferbeleid, alsook zullen de magistratencursisten gesensibiliseerd worden voor de belevenissen van het slachtoffer. Tot slot zal uitleg verschaft worden over de tussenkomst van de dienst slachtofferonthaal in de uitvoering van de straffen, over het vrij recente initiatief op het vlak van herstelrecht en de bijdrage van de dienst hulp aan gedetineerden in het kader van de wederopname in de maatschappij. Tot hier reikt mijn kennis wat de vereisten zullen zijn voor de strafuitvoeringsrechters en strafuitvoeringssubstituten, maar hoe wordt nu de deskundigheid vastgelegd voor de assessoren, gespecialiseerd in penitentiaire zaken en deze, gespecialiseerd in de sociale reïntegratie? De wet schrijft voor dat zij, na geslaagd te zijn in een (schriftelijk en mondeling) examen, door de Koning zullen benoemd worden. Dit examen wordt georganiseerd door een speciaal hiertoe in het leven geroepen examencomité, dat is samengesteld uit de Eerste Voorzitter van het Hof van Beroep van het rechtsgebied waarin de strafuitvoeringsrechtbank is gevestigd, uit de directeur van de Stafdienst Personeel en Organisatie van de F.O.D. Justitie of zijn vertegenwoordiger die door de minister van Justitie wordt aangewezen en uit de directeur-generaal van het Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen van de F.O.D. Justitie of zijn vertegenwoordiger, eveneens door de minister van Justitie aangewezen. Om te kunnen deelnemen aan dit examen wordt van de kandidaten – ondermeer – verwacht dat zij ten minste 5 jaar nuttige beroepservaring hebben, ervaring, die daarenboven moet blijk geven van praktische kennis van zaken in penitentiaire aangelegenheden of sociale reïntegratie. Eens werkzaam, zullen de assessoren geëvalueerd worden door een comité, dat samengesteld zal zijn uit dezelfde personen als deze die het examencomité hebben uitgemaakt. xx x Zonder mij te kunnen uitspreken over de werklast, die de toekomstige strafuitvoeringsrechtbanken te wachten staat, wens ik toch te verwijzen naar enkele slotbedenkingen die Rob Perriëns als Voorzitter van de Commissie Voorwaardelijke Invrijheidstelling te Antwerpen, in december 2005 heeft geformuleerd: “De strafuitvoeringsrechtbank zal als belangrijkste kerntaak hebben, te beslissen over het al dan niet toekennen, en het opvolgen van
9
strafuitvoeringsmodaliteiten, die gericht zijn op het beëindigen van detentie, mits het degelijk omkaderen van een verdere reclassering. Die omkadering impliceert een zeer goede communicatie tussen het justitiële werkveld en de sociale context in de ruimste zin van het woord. Hulpverleners zullen bereid moeten gevonden worden en ook bereid moeten blijven om te werken met ex-gedetineerden. Werkgevers zullen gestimuleerd moeten worden in het geven van vertrouwen. De Justitiële instanties die erin slagen hierin een “capaciterende” (d.w.z. mogelijkheden stimulerende) rol op zich te nemen, dragen in belangrijke mate bij tot de veiligheid van de samenleving en de sociale cohesie ervan.” Totdaar Rob Perriëns in het artikel dat de titel meedraagt: Wie is bang van de strafuitvoeringsrechtbank?6 Of de magistraat nu behoort tot de zittende dan wel tot de staande magistratuur, hij zal in ieder geval, naast de specialistenopleiding van de Hoge Raad, nog over andere pijlen op zijn boog moeten beschikken, wil hij zijn opdracht op competente wijze kunnen uitvoeren. Zo denk ik bijvoorbeeld aan 1° de implicaties van de wet betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten7 Bij de bespreking van het wetsontwerp in de maand april antwoordt Minister Onkelinx op een vraag van senator T’Serclaes dat door te zoeken naar het goede evenwicht tussen de rechten van de slachtoffers en de reïntegratie van de veroordeelden, zulks onvermijdelijk betekent dat de justitieassistenten meer werk zullen krijgen. 8 Hetzelfde geldt trouwens ook voor de psychosociale diensten in de gevangenissen en de gevangenisdirecteurs. Maar de minister vergeet dat niet alleen de justitieassistenten en psychosociale diensten meer werk zullen krijgen, ook de magistraten staan voor een werkbe6
Zie Orde van de dag - december 2005 - blz. 13 Zie www.staatsblad.be - “17 mei 2006 - Wet betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten” - B.S. d.d. 15 juni 2006 8 Zie Belgische Senaat - Zitting 2005-2006, nr. 3-1128/10 - Wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten d.d. 18 april 2006 7
10
lasting die op dit moment onmogelijk te berekenen valt. Hopelijk is de gespecialiseerde opleiding waarvan ik daarnet gewag maakte, van een dergelijk hoog niveau dat de magistraten en assessoren snel de goede beslissing kunnen nemen. Zo denk ik bijvoorbeeld aan 2° de regelgeving inzake elektronisch toezicht als modaliteit van strafuitvoering Nu de toekenning van het elektronisch toezicht ook tot het takenpakket van de strafuitvoeringsrechtbanken gaat behoren, lijkt het niet onnuttig stil te staan bij de ministeriële omzendbrief, waarvan Minister Onkelinx beslist heeft dat deze in werking treedt op 19 juli 2006.9 Elektronisch toezicht is een vorm van tenuitvoerlegging van een vrijheidsberovende straf, waarbij elektronische middelen gebruikt worden om gedurende een bepaalde termijn de aanwezigheid van de veroordeelde, op vooraf overeengekomen plaatsen en tijdstippen te controleren. Twee sleutelwoorden komen op de voorgrond bij deze modaliteit van strafuitvoering, met name “herstelgedachte” en “detentieschade”, want door aan de veroordeelde de kans te geven de uitvoering van zijn straf te ondergaan in een vertrouwd milieu kan hij zijn familiale, sociale, economische contacten behouden, hetgeen zijn reïntegratie bevordert. In de ministeriële omzendbrief worden een aantal voorwaarden vastgelegd, waardoor het duidelijk wordt wie wel en wie niet of nog niet in aanmerking komt voor het elektronisch toezicht, maar altijd is het van uitzonderlijk belang dat het voorafgaand onderzoek met betrekking tot de verenigbaarheid van de toekenning van het elektronisch toezicht op de meest nauwkeurige manier plaats heeft. Denken we maar aan de verblijfplaats van de veroordeelde in relatie tot de nabijheid van zijn slachtoffer of slachtoffers. De degelijkheid van de externe maatschappelijk onderzoeken kan dus niet genoeg onderlijnd worden, maar ook vanwege de magistraten en assessoren worden bijzondere inspanningen verwacht, met het oog op de uitbreiding van deze alternatieve tenuitvoerlegging van gevangenisstraf. Hoewel de gespecialiseerde opleiding allicht een voorbereiding is op de nieuwe opdracht, toch staat ook hier de magistraten een bijkomende werklast te wachten die op dit moment niet te berekenen valt.
9
Zie ministeriële omzendbrief nr. 1784 d.d. 10 juni 2006 - Regelgeving inzake elektronisch toezicht als modaliteit van strafuitvoering
11
Ik denk ook nog aan 3° de regelgeving inzake de omzetting van de vrijheidsberovende straf van maximum 1 jaar in een werkstraf Ter gelegenheid van dezelfde bespreking van het wetsontwerp betreffende de externe rechtspositie van veroordeelden10 in april 2006 verheelt de minister niet dat het naderende aantal van 10.000 gevangenen haar bezorgdheid wegdraagt. Zij hoopt alleen dat de mogelijkheid, die aan de strafuitvoeringsrechter wordt gegeven, om bepaalde straffen om te zetten in werkstraffen, ook zal benut worden. Weliswaar is een fundamentele voorwaarde verbonden aan deze vervanging.11 Immers de strafuitvoeringsrechter moet beschikken over nieuwe gegevens, waaruit blijkt dat de sociale situatie, dan wel de gezins- of beroepssituatie van de veroordeelde in hoge mate is gewijzigd. Uiteraard wordt ook hier weerom van de justitieassistent verwacht dat hij de nodige relevante stukken kan voorleggen, waarna opnieuw de justitieassistent wordt ingeschakeld, want werkstraffen worden ten uitvoer gelegd via de justitieassistent (naast het algemeen geldende toezicht van de probatiecommissie), maar ook hier is het gissen welke de impact zal zijn qua werklast, onafgezien dan nog in welke mate de strafuitvoeringsrechters geneigd zullen zijn over te gaan tot de omzetting van een gevangenisstraf naar een werkstraf. En finaal, denk ik aan 4° de problematiek van de verscheidenheid in strafvordering, straftoemeting en strafuitvoering Eveneens tijdens de parlementaire besprekingen over het wetsontwerp strafuitvoeringsrechtbanken en de rechtspositie van de gedetineerden12 gaf Minister Onkelinx toe dat het voor niemand een geheim is , tenzij voor enkele uitzonderingen, dat de gevangenisstraf in België op verschillende manieren wordt uitgevoerd. De regels zijn niet in een wet noch in een koninklijk besluit geregeld, de regels staan enkel in ministeriële omzendbrieven. Rekening houdende met het aantal van deze teksten en de opeenvolgende wijzigingen, zorgen zij niet altijd voor samenhang, transparantie of rechtszekerheid, die van een rechtsstaat mag verwacht worden. Met uitzondering van de invrijheidsstelling onder voorwaarden (sinds 1998 de bevoegdheid van de commissies voor de voorwaardelijke invrijheidsstelling) worden nu nog alle beslissingen door de uitvoerende macht genomen, maar 10
Zie Belgische Senaat - Zitting 2005-2006, nr. 3-1128/10 - Wetsontwerp betreffende de externe rechts-positie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, d.d. 18 april 2006 11 Zie Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers – DOC 51, 2170/010, blz. 51 en 52 12 Zie Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers – DOC 51, 2170/010, blz. 4 t/m 7, 10 en 11
12
eens de wet inzake de strafuitvoeringsrechtbanken volledig in uitvoering zal zijn, wordt gebroken met deze bevoegdheid. Het is bijgevolg zeker niet overbodig om precies in het vooruitzicht van de werkzaamheden die de strafuitvoeringsrechtbanken zullen moeten ontwikkelen, de problematiek van de straftoemetingsvrijheid onder de aandacht te brengen. Zoals U weet, beschikt elke Belgische strafrechter over een immense vrijheid op het vlak van de straf die hij meent te moeten opleggen. Straftoemeting is namelijk niet, zoals het woord suggereert, een exacte wetenschap, maar een menswetenschap, afhankelijk van de inzichten van de individuele rechter.13 In België bestaan trouwens geen geofficialiseerde instrumenten ter ondersteuning van de rechter bij de straftoemeting; nochtans heeft het bepalen van de straf in niet weinig gevallen een enorme weerslag op zowel de veroordeelde als op de samenleving. Daarbuiten breidt de belangstelling vanwege de media zich uit naar uitspraken in strafzaken, waarbij voor bepaalde materies zelfs geografische vergelijkingen gemaakt worden. Als magistraat kan ik mij maar verheugen wanneer mistoestanden of strafrechtelijk laakbare feiten publiek aan de kaak gesteld worden, doch het is niet goed als uit de publicaties dient afgeleid dat er geen coherentie blijkt te zijn tussen twee of meer ogenschijnlijk gelijklopende gevallen. Een al te disparate straftoemeting geeft niet alleen aanleiding tot commentaar vanwege de media en dus ook vanwege de samenleving, maar zal in die gevallen, die in de toekomst aan de strafuitvoeringsrechters zullen moeten voorgelegd worden, stof geven tot intellectueel scepticisme omtrent de prestaties van de bodemrechter. Het is nog niet te laat, maar de tijd dringt dat de Belgische magistratuur zich de moeite getroost om algemeen geldende krijtlijnen uit te tekenen. Dat deze aangelegenheid gevoelig ligt, realiseer ik mij zeer goed, want binnen het Openbaar Ministerie heeft dit “item” al meerdere malen stof tot discussie gegeven, om dan na maanden van rationeel overleg, tot stilstand te komen. In het parket van Antwerpen werd drie jaar geleden een proefproject opgestart dat na verloop van tijd zou moeten uitmonden in een éénvormig strafvorderingsbeleid. Algemene richtlijnen op het vlak van de klassieke vrijheidsstraf en geldboete, naast alternatieve vormen van bestraffing werden opgenomen in een globaal beleidsplan. 13
J. Rozie, Op zoek naar meer eenvormigheid in de straftoemeting: van maatpak naar confectiepak. Rechtskundig Weekblad 2005-2006 d.d. 20 mei 2006, blz. 1481 t/m 1491
13
Daar waar het initieel idee om algemene richtlijnen op te maken op applaus werd onthaald is na drie jaar praktijk gebleken dat het ganse document als een bijzonder nuttig instrument wordt gepercipieerd voor de beginnende magistraat ter correctionele zitting. Een andere invulling of dimensie heeft het tot dusver nog niet gekregen. Binnen het rechtsgebied heb ik het richtlijnensysteem ter sprake gebracht tijdens één van mijn driemaandelijkse vergaderingen met de procureurs des Konings; eveneens met de correctionele zittingsmagistraten van het parketgeneraal heb ik van gedachten gewisseld. Niemand betwist dat het systeem op zich zeker bijdraagt tot de transparantie van het Openbaar Ministerie; bovendien is het alleszins een nuttige leidraad voor jonge magistraten, doch de kritiek blijft hardnekkig onderhuids voortleven, dat elk dossier een eigen achtergrond heeft met het gevolg dat omwille van het principe van het individueel karakter van elk dossier het niet verenigbaar is met een keurslijf van richtsnoerensysteem. Sinds korte tijd merk ik nochtans een gestage kentering. Zijn het de media die de aanleiding hebben gegeven tot deze beweging of is het mevrouw J. Rozie, die het Openbaar Ministerie een handje heeft toegestoken, naar aanleiding van haar inaugurale rede op 21 februari dit jaar, of is het de komst van de strafuitvoeringsrechtbanken die vanaf 2007 operationeel zullen worden? Wie zal het zeggen? Persoonlijk acht ik dit van weinig noemenswaardig belang, doch wat wel van belang is, is dat de machine op gang gebracht is om te zoeken naar middelen die de eenvormigheid in de beoordeling van de strafrechter kunnen bevorderen. Ik hoop echter dat het probleem van de nodige aangepaste middelen niet het struikelblok zal worden, waardoor het niet mogelijk zal zijn om resultaten te boeken. V. Middelen die door de regering ter beschikking gesteld worden, met het oog op een beter functioneren van het gerechtelijk apparaat. Telkenmale ik een onderwerp afsluit, of het nu gaat om de hervormingen van de loopbanen van het administratief personeel of om de hervormingen in het raam van de strafuitvoeringsrechtbanken, steeds eindigt mijn uiteenzetting met een bedenking over de middelen, die onlosmakelijk samenhangen met de hervormingsplannen. Om te weten welke middelen zouden kunnen ter beschikking staan, ben ik op zoek gegaan naar een antwoord binnen de organisatie van de overheidsinstelling van de F.O.D. zelf.
14
Wat de hervormingsplanning van de loopbanen van het administratief personeel betreft, val ik terug op de aankondiging van de oprichting van het Instituut voor gerechtelijke opleiding. Wat de middelen betreft, die nodig zijn om de strafuitvoeringsrechtbanken naar behoren te doen werken, ben ik iets wijzer geworden, door het Jaarverslag van de F.O.D. Justitie erop na te slaan. Zo heb ik gelezen dat het Directoraat-generaal Uitvoering van Straffen en Maatregelen gunstige voorwaarden creëert, met het oog op de resocialisatie van de dader. Tevens zijn talrijke werkgroepen samengesteld, die zich hebben toegelegd op elk van de prioriteiten, die aan bod zullen komen bij de implementatie van de basiswet betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerde. Zowel gevangenisdirecteurs, penitentiaire beambten, leden van de psychosociale diensten als leden van het centraal bestuur hebben deel uitgemaakt van deze werkgroepen. Hun maximale medewerking is onmisbaar wil de nieuwe wetgeving geolied van start kunnen gaan. De vergaderingen van deze werkgroepen hebben eind van het jaar 2005 geresulteerd in een tussentijds verslag. Ik mag hopen dat ondertussen een eindverslag is opgesteld, dat zal kunnen meegedeeld worden aan hen die de gespecialiseerde opleiding “strafuitvoeringsrechtbanken” zullen volgen, zo niet zal men niet weten tot welke medewerkers van de F.O.D. Justitie de strafuitvoeringsrechters en –substituten zich moeten richten om hun dossiers inhoudelijk kwaliteitsvol te maken. Naast de activiteiten die binnen het Directoraat-generaal Uitvoering Straffen en Maatregelen zijn ondernomen, wordt in het Jaarverslag bijzondere aandacht besteed aan de nieuwe oriëntaties die de Justitiehuizen te wachten staan. In 2005 is, in uitbreiding van de Business Process Reengeneering die bij de centrale administratie van de F.O.D. Justitie plaats vond, ook bij de Justitiehuizen een analyse van de werkprocessen doorgevoerd. De finaliteit van de opdracht strekt ertoe de werkmethodes van de Justitiehuizen grondig te onderzoeken, teneinde hun werking te verbeteren. Alzo zal een betere dienstverlening kunnen geboden worden aan de opdrachtgevers en rechtzoekenden. Op basis van de verkregen resultaten van het onderzoek, worden nu proefprojecten uitgebouwd in Mechelen en Doornik.
15
Talrijke veranderingen staan op stapel, waaronder de beslissing om van de Justitiehuizen een specifiek afzonderlijk directoraat-generaal te maken. De domeinen waarvoor op de medewerkers van de Justitiehuizen zal beroep gedaan worden zijn veelzijdig, want het betreft zowel strafrechtelijke enquêtering en begeleiding als de bemiddeling in strafzaken en de autonome werkstraf om de eerstelijnsdienstverlening, slachtofferonthaal en de burgerlijke opdrachten niet te vergeten. Het gevaar is niet denkbeeldig dat zelfs met een kaderuitbreiding, die zou gepland zijn voor het jaar 200814, de justitieassistenten aan een dusdanig groot palet van opdrachten moeten gevolg geven, dat ofwel de degelijkheid en de deskundigheid eronder komt te lijden, ofwel de opdracht niet binnen de gewenste tijd zal kunnen afgerond worden. Misschien heeft de minister instinctief aangevoeld dat er kritiek zou komen, want in haar beleidsnota van oktober 2005, maakt zij gewag van de oppuntstelling van het nationaal register, dat in elk Justitiehuis zal moeten bijgehouden worden, zodat de dossiers sneller kunnen behandeld worden. Tevens wordt de effectieve inschakeling van een coördinator voor de alternatieve maatregelen in elk arrondissement aangekondigd.15 Onmiskenbaar is het de bedoeling de hiërarchische lijn strakker aan te spannen, onmiskenbaar is het de bedoeling de Justitiehuizen aan een hoger tempo te doen werken, onmiskenbaar wenst de minister een beter inzicht te verwerven in de aard en de uitvoering van de opdrachten. Tegen geen van deze initiatieven van de minister kan ik bezwaar hebben en toch heb ik grote vrees, wanneer ik terugdenk aan de antwoorden die Minister Onkelinx in het parlement gaf in het raam van de besprekingen van het wetsontwerp inzake de strafuitvoeringsrechtbanken en de rechtspositie van de gedetineerde. Ik ben namelijk van mening dat als het de Justitiehuizen zijn die de middelen zullen moeten aanreiken om de strafuitvoeringsrechtbanken te doen functioneren, zoals de minister het verwacht of hoopt, dan zullen nog ettelijke werkprocessen moeten aangepast worden, maar dan zal vooral het management van de Justitiehuizen op een totaal andere leest moeten geschoeid worden.
14
Zie Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers – DOC 51, 2170/010, blz. 50 Zie Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers - DOC 51, 2045/005, blz. 55 - Algemene beleidsnota van de minister van Justitie d.d. 28 oktober 2005 15
16
VI. Conclusie Is Justitie nu echt het moeilijkste te beheren departement? Als U het mij vraagt, antwoord ik JA, tenminste zolang men in België er niet in slaagt om elke hervormingsgedachte onvoorwaardelijk en onlosmakelijk te koppelen aan een gelijktijdige oppuntstelling en uitwerking van de noodzakelijke middelen en infrastructuren.
Christine DEKKERS Procureur-generaal
